Inrichtingsvoorschriften opleiding tot leraar basisonderwijs

Advies Raad van State

12 maart 1999

No. W05.98.0605/III

Bij Kabinetsmissive van 28 december 1998, no. 98.006212, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mw. Drs. K.Y.I.J. Adelmund, bij de Raad van State ter overweging aanhanging gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende vaststelling van inrichtingsvoorschriften voor de opleiding tot leraar basisonderwijs (Besluit inrichtingsvoorschriften opleiding tot leraar basisonderwijs).

1. Het ontwerpbesluit beoogt een algemene regeling voor de inrichting van lerarenopleidingen voor het basisonderwijs te treffen. Een dergelijke regeling ontbreekt op dit moment grotendeels. Het is de bedoeling, aldus de toelichting, dat de startbekwaamheden voor de leraren te zijner tijd in een Wet op het leraarschap zullen worden geregeld (paragraaf 1.1, Inleiding).

In de bijlage bij het ontwerpbesluit zijn de eisen die volgens onderzoek aan leraren in het basisonderwijs moeten worden gesteld, vertaald in kwaliteitseisen, waaraan studenten en extraneï die de opleiding hiervoor voltooien moeten voldoen. De Raad van State merkt in de eerste plaats op dat, indien regeling van kwaliteitseisen noodzakelijk wordt geacht de formele wet daarvoor het aangewezen kader is en niet een bijlage bij de algemene maatregel van bestuur ex artikel 7.16, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. De Raad twijfelt overigens aan de noodzaak van een regeling, dus ook van een Wet op het leraarschap, indien deze vergelijkbare startbekwaamheden bevat als de bijlage bij het onderhavige ontwerpbesluit.

Over de regeling zoals die in de bijlage is opgenomen merkt de Raad het volgende op.

De inrichtingsvoorschriften die daarin worden gesteld, zijn bijzonder uitgebreid en gedetailleerd. Daardoor is de inhoudelijke inmenging van de overheid in de lerarenopleidingen naar het oordeel van de Raad doorgeschoten. Tegelijkertijd bevat een aantal voorschriften daarentegen zeer algemeen geformuleerde onderwijskundige doelstellingen, waarvan de Raad zich afvraagt of deze enige normerende werking hebben. Hierbij kan onder meer worden gewezen op voorschrift A.c.1, waarin is bepaald dat een student ’beseft dat onderwijs zich regelmatig moet vernieuwen omdat het nieuwe generaties voor een toekomstige samenleving opleiding’ en voorschrift B.1.1., waarin is bepaald dat ’de student de opvatting deelt dat een leerling mede-vormgeving van het onderwijs van een beginnende leraar is en behoefte heeft aan vertrouwen, betrouwbare relaties en zelfverantwoordelijk handelen. Hij is in staat die opvatting in toenemende mate in zijn werkconcept en handelen te integreren’. Dergelijke voorschriften zijn door hun algemeenheid niet goed handhaafbaar. De Raad adviseert in ieder geval de bepalingen die normerende werking ontberen achterwege te laten.

De Raad heeft voorts bezwaren tegen de vergaande regulering van de lera-renopleidingen en adviseert dan ook de in de bijlage opgenomen voorschriften in het licht van het voorgaande te heroverwegen. In de nota van toelichting dient te worden aangegeven om welke reden alsnog gehandhaafde bepalingen wel zijn opgenomen en wat hun betekenis is voor de praktijk. Daarnaast verdient het aanbeveling te verklaren waarom de kwaliteitseisen met betrekking tot het onderdeel lichamelijke opvoeding als enige paragraaf niet zijn ingevuld.

2. In de nota van toelichting wordt de verwachting uitgesproken dat het ontwerpbesluit in de maand april in het Staatsblad zal worden gepubliceerd. Hierdoor wordt de hogescholen met een opleiding tot leraar basisonderwijs de gelegenheid geboden om hun interne documenten met het oog op het onderwijs in de propedeutische fase in het studiejaar 1999-2000 aan te passen aan de voorschriften die in het ontwerpbesluit zijn opgenomen (toelichting op artikel 6).

De Raad wijst erop dat dit niet alleen geldt met betrekking tot het onderwijs in de propedeutische fase, doch evenzeer voor de vervolgfase. Het college beveelt aan de toelichting in die zin aan te passen.

De Raad van State geeft u in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

P.J. Boukema.

Nader rapport

Nader rapport inzake het ontwerp-besluit tot vaststelling van inrichtingsvoorschriften voor de opleiding tot leraar basisonderwijs (Besluit inrichtingsvoorschriften opleiding tot leraar basisonderwijs)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 december 1998, nr. 98.006212, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 12 maart 1999, nr. W05.98.0605/III, bied ik U hierbij aan.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het gestelde in het advies rekening zal zijn gehouden.

Voornaamste bezwaar van de Raad van State is dat de inrichtingsvoorschriften voor de opleiding tot leraar basisonderwijs bijzonder uitgebreid en gedetailleerd zijn, waardoor de inhoudelijke inmenging van de overheid in de lerarenopleidingen naar zijn mening is doorgeschoten. Tevens voert de Raad aan dat een aantal voorschriften uit het ontwerp-besluit zeer algemeen geformuleerde doelstellingen bevat waarvan het de vraag is of zij enige normerende werking hebben; hij adviseert in elk geval de bepalingen die normerende werking ontberen, achterwege te laten. In het licht van deze bezwaren beveelt de Raad aan de in de bijlage bij het ontwerp-besluit opgenomen voorschriften te heroverwegen.

Deze lijn trekt de Raad van State door naar een regeling van de startbekwaamheidseisen in een eventuele Wet op het leraarschap, als het gaat om vergelijkbare eisen als in het ontwerp-besluit zijn voorgesteld.

Gelet op de onlangs aan de Tweede Kamer aangeboden nota ’Maatwerk voor morgen: het perspectief van een open onderwijsarbeidsmarkt’, de voortgang van de werkzaamheden aan de startbekwaamheideisen voor leraren in de sector voortgezet onderwijs en in de sector beroepsonderwijs en educatie, en de voorbereiding van een Wet op het leraarschap acht ik het wenselijk mij te bezinnen op de wijze waarop eventueel kan worden tegemoet gekomen aan de bezwaren van de Raad van State. Dit leidt er toe dat ik het ontwerp-besluit met deze inhoud niet voor bekrachtiging voordraag.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
L.M.L.H.A. Hermans.