Minder namen op kandidatenlijst versterkt herkenbaarheid kandidaten

De Kiesraad heeft op 22 december j.l. aan minister Peper van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderstaand advies uitgebracht over aanpassing van het kiesstelsel. Het advies gaat onder meer in op de vraag hoe het regionale element en de herkenbaarheid van personen bij Tweede-Kamerverkiezingen kunnen worden versterkt. De Kiesraad adviseert onder meer om het aantal namen op de kandidatenlijsten te verminderen. Hierdoor wordt volgens de raad de herkenbaarheid van de kandidaten vergroot.

Geachte heer Peper,

1. Inleiding

Bij brief van 29 september jl., CW98/51250, zond u de Kiesraad een concept-nota waarin enige voorstellen tot mogelijke aanpassing van het kiesstelsel aan de orde worden gesteld, met het verzoek daarover advies uit te brengen. De concept-nota is een eerste stap ter uitvoering van de afspraak in het regeerakkoord dat op korte termijn een nieuw voorstel voor aanpassing van het kiesstelsel aan de Tweede Kamer zal worden voorgelegd. De beoogde aanpassing zal gericht dienen te zijn op enige versterking van het regionale element en de herkenbaarheid van personen bij de Tweede-Kamerverkiezingen. Deze doelstelling komt overeen met het streven van het vorige kabinet om te komen tot wijzigingen in het kiesstelsel die een meer rechtstreekse relatie tussen kiezers en gekozenen mogelijk maken. In de afgelopen kabinetsperiode heeft dit geleid tot een parlementair onomstreden verlaging van de voorkeurdrempel van 50% naar 25% van de kiesdeler. Afgewezen daarentegen werd niet alleen de invoering van een gematigd districtenstelsel en van een kiesstelsel naar Duits model, maar ook van een - door het toenmalige kabinet aanbevolen - zogenaamd gemengd kiesstelsel. De Tweede Kamer verzette zich niet tegen de wens van Staatssecretaris Kohnstamm om verder onderzoek te doen naar mogelijke minder bezwaarlijke varianten op het Duitse kiesstelsel. De resultaten van dit onderzoek en de reacties daarop resulteerden in het assortiment van mogelijke herzieningsvoorstellen dat in de concept-nota wordt gepresenteerd.

2. Advies van 19-12-1995

In de hierboven kort aangeduide voorgeschiedenis van de adviesaanvraag heeft ook de Kiesraad geparticipeerd. De Raad bracht op 29 december 1995 advies uit over het door het vorige kabinet geformuleerde kabinetsstandpunt inzake wijziging van het kiesstelsel. De Kiesraad is van mening dat veel van hetgeen in dit advies gesteld werd, ook voor de onderhavige adviesaanvraag betekenis heeft en acht het dan ook nuttig dit advies in herinnering te roepen. Enkele ook thans nog relevante hoofdelementen daaruit kunnen als volgt beknopt worden samengevat:

a. Het bestaande kiesstelsel biedt zodanige mogelijkheden om de kiezer invloed te laten uitoefenen op de personele samenstelling van de Tweede Kamer, dat het zeer de vraag is of daartoe een ingrijpende wijziging van het kiesstelsel gerechtvaardigd is.

b. Het staat allerminst vast dat bij de kiezers behoefte bestaat aan een verdergaande regionalisering van de Tweede-Kamerverkiezingen.

c. Acht men een meer geregionaliseerde kandidaatstelling en verkiezing wenselijk, dan verdient het overweging terug te keren naar het in de loop der jaren verwaterde principe van een beperkt aantal kandidaten per in een kieskring ingeleverde kandidatenlijst.

d. Invoering van het Duitse kiesstelsel verdient geen aanbeveling vanwege de diverse daaraan verbonden bezwaren, waarvan niet in de laatste plaats de ondoorzichtigheid van het stelsel voor de kiezers.

3. Enkele algemene opmerkingen

In punt 3 van de concept-nota wordt een aantal voorwaarden opgesomd waaraan, naast de in het regeerakkoord aangegeven doelstelling, een wijziging van het kiesstelsel zou dienen te voldoen: handhaving van 150 Tweede-Kamerzetels, handhaving van de huidige mate van evenredige vertegenwoordiging, handhaving van de kiesdrempel op 1/150 van het aantal uitgebrachte stemmen, waarborging van een evenwichtige fractiesamenstelling, begrijpelijkheid voor de kiezer, geen nadelige effecten voor vrouwen en minderheden, geen benadeling van kleine politieke partijen en geen zeer omvangrijke kiesdistricten. De Kiesraad kan zich met deze voorwaarden goed verenigen. Een consequentie van het stellen van deze voorwaarden is echter dat de ruimte voor voorstellen tot wijziging van het kiesstelsel vrij beperkt is. Allerlei in het verleden ter sprake gebrachte modellen vallen hiermee af en ook sommige van de in de concept-nota behandelde varianten kunnen daaraan niet of althans niet zonder aanpassing voldoen. De Kiesraad acht het ook geen bezwaar dat de speelruimte voor een stelselwijziging gering is. Zonder het bestaande stelsel te idealiseren kan gesteld worden dat in de Nederlandse situatie dit stelsel in de kern zijn waarde bewezen heeft. De keus voor handhaving van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, zoals wij dat thans kennen, impliceert echter dat wordt afgezien van invoering van typische tot een meerderheidsstelsel behorende elementen. Zou men toch die kant uit willen, dan dreigt enerzijds het gevaar dat men afbreuk doet aan wezenskenmerken van het geldende stelsel en anderzijds dat men vervalt in gekunstelde constructies die het bestaande stelsel eerder compliceren dan verbeteren.

De Kiesraad meent dan ook dat het aanbrengen van dit type wijzigingen een kritische bejegening verdient. Steeds dient in het oog te worden gehouden dat een vanuit een bepaald belang als verbetering te beschouwen verandering veelal ook bepaalde nadelen oplevert die, omdat ze thans nog niet gevoeld worden, licht te weinig gewicht in de schaal werpen.

Ook vanuit het oogpunt van de door de kiezer te verrichten stemhandeling acht de Kiesraad voorzichtigheid met wijzigingen geboden. De geldende stemtechniek, waarbij de kiezer één stem op één kandidaat uitbrengt, is een methode die een - bij een stelsel van evenredige vertegenwoordiging onvermijdelijk - lijstenstelsel voor de kiezer zo hanteerbaar en begrijpelijk mogelijk maakt. Uit de omstandigheid dat een andere stemtechniek in het buitenland zonder grote problemen in de praktijk wordt toegepast, moet niet te snel worden afgeleid dat deze ook door de Nederlandse kiezers als goed hanteerbaar en als een zinvolle verandering zal worden ervaren. Niet veronachtzaamd dient te worden dat de kiezers hier te lande langdurig gewend zijn aan een eenvoudige en bevredigende methode van stemmen. Ongetwijfeld is een andere methodiek aanleerbaar, maar dan dient wel voor de kiezers evident te zijn dat deze de voorkeur verdient boven de bestaande.

Uit het voorgaande volgt dat de Kiesraad er weinig heil in ziet om de vergroting van de herkenbaarheid van kandidaten te bewerkstelligen door op geforceerde wijze elementen van een districtenstelsel met het geldende stelsel te combineren. Deze benadering sluit intussen weloverwogen aanpassingen van het bestaande stelsel, zoals recent de verlaging van de voorkeurdrempel, niet uit.

Tenslotte wil de Kiesraad nog in het algemeen deze opmerking maken. Vergroting van de herkenbaarheid van kandidaten is niet alleen, en in een stelsel van evenredige vertegenwoordiging zelfs niet in de eerste plaats, een kwestie van inrichting van het kiesstelsel. Versterking van het regionale element bij de regeling van verkiezingen kan aan die herkenbaarheid een bijdrage leveren. Herkenbaarheid kan echter ook worden bevorderd door andere middelen dan wijziging van het kiesstelsel. De politieke partijen en de kandidaten zelf kunnen daar veel aan doen. Een goede selectie van kandidaten, vorming van kamerleden tot volksvertegenwoordigers met een generalistische inslag, organisatie van contacten met de kiezers, een persoonlijke stijl van invulling van het kamerlidmaatschap zijn factoren die hierbij een belangrijke rol kunnen spelen.

4. De vijf gepresenteerde varianten

In de concept-nota worden vijf varianten aan de orde gesteld: drie varianten, ontwikkeld door Van Schagen en Kummeling in het kader van het door Staatssecretaris Kohnstamm geïnitieerde onderzoek, en daarnaast de in reactie op deze varianten door respectievelijk Andeweg en Van Kemenade naar voren gebrachte alternatieven. Bij de beoordeling van deze voorstellen heeft de Kiesraad zich, behalve op hetgeen daarover in de concept-nota is vermeld, gebaseerd op de publicatie Proeve van een nieuw kiesstelsel, waarin zij alle aan de orde komen.

Met alle waardering voor de betoonde inventiviteit meent de Kiesraad niettemin geen van de voorstellen voor overneming te kunnen aanbevelen. De afweging van voor- en nadelen van de voorstellen en de vergelijking met het, eventueel enigszins gemodificeerde, bestaande stelsel valt voor elk van de varianten negatief uit. Veel van de bezwaren komen reeds naar voren in de weergave van en de commentaren op de verschillende varianten in de genoemde publicatie en in de concept-nota. De Kiesraad heeft het, mede gelet op de korte adviestermijn, niet opportuun geacht de voorstellen aan een uitvoerige analyse, gebaseerd op berekeningen, te onderwerpen. Wel wil de Raad bij elk voorstel enkele kanttekeningen plaatsen ter onderbouwing van zijn afwijzend oordeel. Ter wille van de leesbaarheid van het advies wordt hieronder bij elke variant eerst een beknopte samenvatting van het beoogde stelsel gegeven.

a. Variant-Kummeling/Van Schagen I: drie voorkeurstemmen

Weergave van het stelsel:

- Evenals in het bestaande stelsel is het gehele land één onverdeeld kiesgebied, eventueel verdeeld in kieskringen.

- De kiezer brengt drie stemmen uit.

- Een stem wordt uitgebracht op een lijst of op een kandidaat.

- De kiezer kan zijn drie stemmen aan dezelfde lijst of kandidaat toekennen of verdelen over verschillende lijsten en kandidaten (panacheren).

- De voorkeurdrempel is dezelfde als thans geldt.

Kanttekeningen:

Het uitbrengen van drie stemmen is voor de kiezer verwarrend. De kiezer die op de lijsttrekker van zijn partij stemt en zijn tweede of derde stem aan een andere kandidaat op diezelfde lijst schenkt, benadeelt zijn partij daarmee niet. De kiezer die zijn tweede of derde stem als voorkeurstem op een kandidaat van een andere lijst uitbrengt, benadeelt zijn partij daarentegen, zonder dit wellicht te bedoelen, wel. De gedachte dat door dit stelsel de invloed van de kiezer op de personele samenstelling wordt vergroot, is maar betrekkelijk waar. In wezen brengt de kiezer niet drie stemmen uit, maar kan hij desgewenst zijn ene stem in driemaal 1/3 stem verdelen. Het gewicht van een voorkeurstem zal dus nog maar 1/3 zijn van het huidige gewicht. Het effect kan zijn een sterkere spreiding van voorkeurstemmen, waardoor minder kandidaten de voorkeurdrempel overschrijden. Volstaat de kiezer met één stem op de partij van zijn keuze uit te brengen, dan verwacht hij wellicht zijn stemrecht volledig uitgeoefend te hebben, terwijl hij in werkelijkheid voor 2/3 blanco stemt.

b. Voorstel Kummeling/Van Schagen II: Duitse stelsel met 100 enkelvoudige districten

Weergave van het stelsel:

- 50 kandidaten worden gekozen via nationale lijsten.

- 100 kandidaten worden gekozen in enkelvoudige districten.

- De kiezer brengt twee stemmen uit: één op een nationale lijst en

één op een districtskandidaat.

- Verdeling van de 150 kamerzetels over de partijen vindt plaats overeenkomstig de verdeling van de lijststemmen.

- De kandidaat die in een district de relatieve meerderheid behaalt, is gekozen.

- Eventueel: overschotzetels voorkomen door op landelijk niveau behaalde restzetels niet toe te kennen.

Kanttekeningen:

Dit stelsel wijkt nauwelijks af van het Duitse stelsel. De meeste bezwaren tegen het Duitse kiesstelsel, zoals destijds door het vorige kabinet en ook door de Kiesraad geschetst, gelden dus eveneens ten aanzien van deze variant. Dat ten opzichte van het Duitse stelsel de eerste en de tweede stem op het stembiljet van plaats verwisseld zijn, maakt voor de begrijpelijkheid van het stelsel voor de kiezer nauwelijks verschil. De als alternatief opgeworpen gedachte om de twee stemmen in twee ronden uit te laten brengen acht de Kiesraad een weinig aantrekkelijke en bovendien kostbare complicatie van de verkiezingsprocedure.

Voor de problematiek van de overschotzetels wordt in deze variant geen bevredigende oplossing geboden. Wordt het ontstaan van overschotzetels geaccepteerd, dan is het vaste aantal van 150 zetels niet gegarandeerd. Worden overschotzetels ter wille van het vaste aantal zetels gecompenseerd door andere districtszetels niet toe te kennen, dan is de evenredige zetelverdeling niet gegarandeerd, terwijl bovendien afbreuk wordt gedaan aan het nu juist beoogde effect van het verkiezen van districtskandidaten.

De indeling van het land in 100 districten met een ongeveer gelijk aantal inwoners en de eventuele herziening van districtsgrenzen zal tot veel discussie aanleiding geven.

c. Voorstel Kummeling/Van Schagen III: Duitse stelsel met één stem en nummering van kandidaten in meervoudige districten

Weergave van het stelsel:

- 100 kandidaten worden gekozen in 15 meervoudige districten.

- Op de districtslijsten kunnen de kiezers de kandidaten nummeren in de volgorde van hun voorkeur, ongeacht op welke lijst ze staan (panacheren).

- De aanwijzing van de in de districten gekozenen geschiedt volgens het stelsel van de enkelvoudige overdraagbare voorkeurstem (in het voorstel ’preferente stem’ genoemd).

- De eerste voorkeurstem op de districtslijsten geldt tevens als stem op basis waarvan de 150 zetels over de partijen worden verdeeld.

- De aantallen in de districten behaalde zetels worden uit landelijke gesloten partijlijsten aangevuld tot het aantal volgens de landelijke evenredigheid behaalde zetels.

- Eventuele overschotzetels worden voorkomen door volgens bepaalde regels landelijk of in de districten behaalde zetels niet toe te kennen.

- De districten worden gevormd door de twaalf provincies en de drie grote steden.

Kanttekeningen:

Dit voorstel, een mengvorm van het Duitse en het Ierse kiesstelsel, is door Kummeling en Van Schagen prominent naar voren gebracht. Het heeft ook in de discussie tot dusver de meeste aandacht gekregen. In de concept-nota wordt het van de vijf gepresenteerde voorstellen als het meest acceptabele beschouwd.

Tegen dit voorstel is door Andeweg in zijn commentaar op het rapport van Kummeling en Van Schagen een reeks van bezwaren aangevoerd. De voornaamste bezwaren acht de Kiesraad de volgende.

Invoering van een stelsel van nummering van kandidaten compliceert de door de kiezer te verrichten stemhandelingen, terwijl het effect van die nummering nauwelijks uit te leggen is. Het nummeren van kandidaten op een stemmachine op een wijze waarbij de kiezer overziet wat hij doet, zal wellicht grote problemen opleveren.

Doordat de kiezer slechts één stem uitbrengt, lijkt het stelsel minder gecompliceerd dan het Duitse. Dit is echter niet het geval, want de ene stem is nu tegelijk een stem op een landelijke lijst en een stem op een districtslijst. De stem heeft dus een dubbele functie: het bepalen van de landelijke zetelverdeling en het kiezen van een districtskandidaat. Daarnaast is er dan nog de doornummering van districtskandidaten, die geen betekenis heeft voor de landelijke verdeling. In wezen worden dus twee op zichzelf reeds gecompliceerde stelsels, het Duitse en het Ierse, gecombineerd.

Het verschil in omvang tussen de districten betekent dat de kans om met succes op een districtskandidaat te stemmen per district zeer verschilt. Voor de aanhangers van kleine partijen zal het nummeren van kandidaten veelal een vrij zinloze aangelegenheid zijn, omdat kandidaten van hun partij in het district toch geen kans op een zetel maken.

Ook in dit stelsel wordt de problematiek van de overschotzetels niet bevredigend opgelost. Het tegengaan van overschotzetels door niet in alle districten dezelfde kiesdeler te hanteren vergroot de ondoorzichtigheid van het stelsel. Hetzelfde geldt voor het compenseren van het ontstaan van overschotzetels door het afnemen van andere toegekende districtszetels.

Op de volgorde van verkiezing van kandidaten op de landelijke lijsten heeft de kiezer geen enkele invloed, zodat er in dit opzicht een vermindering van kiezersinvloed op de aanwijzing van kandidaten optreedt.

d. Voorstel-Andeweg: afschaffing voorkeurdrempel; mogelijkheid van lijststem

Weergave van het stelsel:

- Evenals in het bestaande stelsel is het hele land één onverdeeld kiesgebied. Geen kiesdistricten, eventueel wel kieskringen.

- De kiezer kan een lijststem uitbrengen of een stem op een kandidaat.

- Lijststemmen worden tot het maximum van de lijstkiesdeler in volgorde van de lijst aan de kandidaten toegewezen.

- Per kandidaat worden de toegewezen lijststemmen en de behaalde voorkeurstemmen bij elkaar opgeteld.

- Toewijzing van de door een lijst behaalde zetels aan de kandidaten vindt plaats naar volgorde van de aantallen verkregen stemmen. Geen voorkeurdrempel.

Kanttekeningen:

De gedachte om de voorkeurdrempel op nul te stellen en de zetels van een partij eenvoudig naar volgorde van de aantallen behaalde stemmen aan de kandidaten toe te wijzen duikt regelmatig in de discussies op. Het voorstel heeft dan ook de charme van grote eenvoud en doorzichtigheid. Het stelsel lijkt optimaal rekening te houden met de wensen van de kiezers. Dat is echter slechts schijnbaar het geval. Het stelsel brengt mee dat min of meer toevallige verschillen in zeer kleine aantallen voorkeurstemmen tot gevolg kunnen hebben dat iemand wel of niet - direct of als opvolger in een vacature - gekozen wordt. Dat betekent dat beperkte aantallen voorkeurstemmers een onevenredige invloed krijgen op de aanwijzing van de kandidaten ten koste van grote aantallen kiezers die instemmen met de bestaande lijstvolgorde en een lijststem of een stem op de eerste kandidaat uitbrengen. Een door een kleine groep kiezers georganiseerde voorkeursactie kan hierdoor een disproportioneel effect hebben. Weliswaar biedt de overdracht van lijststemmen aan de hoog op de lijst geplaatste kandidaten een zekere bescherming tegen dit effect, maar de bezwaren van het stelsel worden hierdoor toch onvoldoende ondervangen. Bij de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1917 gold voor de toewijzing van zetels aan kandidaten een systeem dat overeenkomt met het stelsel van Andeweg. Reeds na de in 1918 en 1919 voor de verschillende vertegenwoordigende organen gehouden verkiezingen werd deze methode echter vanwege de willekeurige effecten op de zeteltoewijzing gecorrigeerd door de invoering van een substantiële voorkeurdrempel.

e. Voorstel-Van Kemenade: twee stemmen: lijststem en stem op kandidaat

Weergave van het stelsel:

- Evenals in het bestaande stelsel is het hele land één onverdeeld kiesgebied. Geen kiesdistricten, eventueel wel kieskringen.

- De kiezer brengt twee stemmen uit: een lijststem en een stem op een kandidaat.

- Beide stemmen kunnen op verschillende lijsten worden uitgebracht.

- De zetels worden over de partijen verdeeld op basis van de behaalde lijststemmen.

- De bestaande voorkeurdrempel wordt gehandhaafd.

- Kandidaten die de voorkeurdrempel hebben gehaald, zijn gekozen, ook indien hierdoor het aan de lijst toegewezen aantal zetels zou worden overschreden.

- Moet het aantal zetels op 150 worden gehandhaafd, dan vervallen tegenover overschotzetels zetels van kandidaten van de lijst die de voorkeurdrempel niet hebben gehaald.

Kanttekeningen:

Het uitbrengen van zowel een lijststem als een stem op een kandidaat is in het algemeen al een factor die het stelsel voor de kiezer compliceert. Beide stemmen hebben een verschillend karakter. Een lijststem heeft altijd effect op de zetelverdeling over de partijen. Een stem op een kandidaat doorgaans niet. Een kiezer die volstaat met het uitbrengen van een stem op een kandidaat oefent in de meeste gevallen geen enkele invloed uit op de verkiezingsuitslag. Dit verschil zal de kiezers niet altijd duidelijk zijn.

Kandidaatstemmen hebben in het voorgestelde systeem meestal geen effect op de zetelverdeling, maar soms wel. Dat laatste is het geval, indien een kandidaat de voorkeurdrempel haalt, terwijl hij op basis van de lijststemmen niet gekozen zou zijn. Er ontstaan dan extra zetels voor de betreffende partij. Hierdoor is zowel het aantal van 150 kamerzetels als de evenredige vertegenwoordiging niet meer gewaarborgd. Bovendien kan dit leiden tot calculerend stemgedrag: het uitbrengen van de tweede stem op kandidaten op onverkiesbare plaatsen geeft die stem een extra stemgewicht.

Het bovenvermelde bezwaar wordt nog verscherpt door de mogelijkheid de kandidaatstem uit te brengen op een andere lijst dan de lijststem. De kiezer kan dit doen zonder zijn eigen partij te benadelen. Naast en los van het met zijn lijststem beïnvloeden van de zetelverdeling ten gunste van zijn eigen partij heeft hij dus de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de volgorde van verkiezing binnen een andere partij. De ratio hiervan valt moeilijk in te zien.

Het ontstaan van overschotzetels kan, zoals Van Kemenade zelf aangeeft, worden ondervangen door de zetelverdeling uitsluitend te baseren op de uitgebrachte lijststemmen. Zou men dit doen en bovendien de discutabele mogelijkheid om een voorkeurstem op een andere lijst uit te brengen laten vervallen, dan valt het voorstel naar zijn werking praktisch samen met het bestaande stelsel. In dat stelsel heeft de kiezer één stem die zowel de functie van stem op een lijst als van stem op een kandidaat heeft. Hebben beide functies betrekking op dezelfde lijst, dan is er geen goede reden om voor elke functie een aparte stem te laten uitbrengen.

5. Alternatief: mogelijkheden van bestaande stelsel benutten

In punt 7 van de concept-nota wordt aandacht besteed aan de mogelijkheden die ons kiesstelsel in zijn huidige vorm biedt om bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer het regionale element te versterken. De politieke partijen kunnen, zonder dat dit de zetelverdeling over de partijen behoeft te beïnvloeden, in de verschillende kieskringen lijsten indienen waarop deels of geheel verschillende kandidaten zijn geplaatst. Van deze mogelijkheid wordt ook gebruik gemaakt. In de praktijk gebeurt dit echter bijna alleen met betrekking tot de plaatsen op de lijst die als onverkiesbaar worden beschouwd. Niets verhindert de partijen echter om van deze mogelijkheid een ruimer gebruik te maken en in meerdere mate dan thans de kandidaatstelling een regionaal karakter te geven.

De Kiesraad heeft hierop in zijn advies van 29 december 1995 reeds gewezen. Zoals de concept-nota vermeldt, heeft de Kiesraad bij die gelegenheid ook aangegeven hoe, indien men dat zou wensen, door een zeer eenvoudige wijziging van de Kieswet een sterkere regionalisering van de kandidaatstelling bevorderd zou kunnen worden. Daartoe zou het maximum-aantal in een kieskring op een kandidatenlijst te vermelden namen zodanig verlaagd dienen te worden dat de grote en middelgrote partijen ertoe gedwongen worden om meer regionale kandidaten op de lijsten te plaatsen.

Nu de Kiesraad niet is gebleken dat uit het nadere onderzoek naar varianten voor een gewijzigd kiesstelsel te prefereren voorstellen naar voren zijn gekomen, meent de Raad, uitgaande van de in het Regeerakkoord geformuleerde doelstelling, zijn suggestie om een vermindering van het aantal op een lijst te plaatsen namen in overweging te nemen, te moeten herhalen. Indien men wil komen tot een aanpassing van het kiesstelsel, gericht op versterking van het regionale element en de herkenbaarheid van personen bij de Tweede-Kamerverkiezingen, met inachtneming van het grondwettelijk vereiste van evenredige vertegenwoordiging, zoals dit thans is uitgewerkt, acht de Kiesraad een aanpassing als bovenbedoeld een eenvoudige en tegelijk doeltreffende methode om dat doel te bereiken.

Ook afgezien van de versterking van het regionale element draagt een vermindering van het aantal namen per kandidatenlijst bij aan een vergroting van de herkenbaarheid van de kandidaten. Het maakt immers een belangrijk verschil of de kiezer in de verkiezingscampagne en op het stembiljet met een aantal van 40 tot 80 kandidaten van de partij van zijn keuze wordt geconfronteerd (bij de laatste Tweede-Kamerverkiezingen voor de vier grootste partijen respectievelijk 74, 68, 62 en 46) of slechts met 15 kandidaten.

6. Wettelijke verlaging van het maximum-aantal kandidaten per lijst

In zijn eerdere advies gaf de Kiesraad als concretisering van zijn suggestie aan een terugkeer naar de regeling die in 1917 bij de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging werd getroffen. Deze hield in dat bij de Tweede-Kamerverkiezingen een partij per kieskring niet meer dan tien kandidaten op een kandidatenlijst mocht plaatsen. Dit aantal was gebaseerd op de aanname dat, uitgaande van 100 kamerleden, in één kieskring voor een partij in een zittingsperiode nooit meer dan tien kandidaten direct of als opvolger in een vacature gekozen zouden worden verklaard. Met deze regeling werd uitdrukkelijk beoogd een zekere decentralisering bij de kandidaatstelling te bewerkstelligen. Dat deze doelstelling niet tot haar recht kwam, werd in de hand gewerkt door de omstandigheid dat het indienen van meer lijsten van één groepering binnen dezelfde kieskring niet uitgesloten was. Deze mogelijkheid werd door sommige partijen op oneigenlijke wijze benut teneinde in een kieskring meer dan tien kandidaten te kunnen stellen. Hierdoor werd het tevens in ruimere mate mogelijk dat dezelfde personen in meer kieskringen kandidaat waren. Op deze wijze verwaterde het aanvankelijk beoogde stelsel al spoedig. Toen dan ook in 1923 het verbinden van lijsten binnen dezelfde kieskring werd verboden, werd als vanzelfsprekend daaraan verbonden een verdubbeling van het maximum-aantal kandidaten per lijst. Hiermee was de aanvankelijke gedachte van een gedecentraliseerde kandidaatstelling, al bood het kiesstelsel daartoe nog steeds de mogelijkheid, toch goeddeels uit het zicht verdwenen. (Zie voor nadere gegevens betreffende de totstandkoming en wijziging van de regeling in de Kieswet van het aantal maximaal door een partij in een kieskring te stellen kandidaten bijlage A).

Bij een verlaging van het maximum-aantal kandidaten per lijst tot 15 zal het ook voor de grootste partijen, indien zij dat wensen, nog mogelijk zijn om een redelijk aantal kandidaten in alle kieskringen op de lijst te plaatsen. Daar is ook niets op tegen. Regionalisering is immers geen doel op zichzelf. Indien een partij nog slechts een beperkt aantal personen (5 à 10) landelijk kandidaat stelt, zal dit reeds als zodanig een bijdrage leveren aan de herkenbaarheid van die kandidaten.

Overigens zijn, zoals in de concept-nota terecht wordt opgemerkt, ook varianten op de in 1917 getroffen regeling denkbaar. Het getal van tien - naar het tegenwoordige aantal kamerleden getransponeerd: vijftien - kandidaten kan lager of hoger worden gesteld. Ook is een variant denkbaar waarbij voorgeschreven wordt dat na de eerste tien kandidaten op de lijst de volgende kandidaten slechts in één kieskring kandidaat mogen worden gesteld.

Opmerking verdient dat een versterking van de regionalisering van de kandidaatstelling meebrengt dat het belang van de indeling van het land in kieskringen toeneemt. Voor de zetelverdeling over de partijen speelt die indeling evenmin als thans een rol. De mate waarin een kieskring herkenbaar is als regionale eenheid en de omvang van de kieskring naar bevolkingsaantal krijgen echter een groter gewicht. Naarmate de kieskringen minder kiezers omvatten, zullen er minder zetels aan die kieskring zijn toe te rekenen en is de kans kleiner dat partijen in die kieskring een of meer van hun kandidaten gekozen verklaard zullen zien. (Zie voor een berekening op basis van de uitslag van de laatstgehouden Tweede-Kamerverkiezing bijlage B.)

Partijen die landelijk slechts enkele zetels behalen, zullen door de voorgestelde wijziging niet tot decentralisering van de kandidaatstelling worden aangezet. Dat is echter geen bezwaar. Kandidaten van deze partijen zullen het toch meer moeten hebben van landelijke bekendheid bij hun geestverwanten. Als kamerleden zullen zij er door hun geringe aantal bovendien eerder dan grote fracties in slagen om zich bij hun electoraat te profileren.

De Kiesraad meent in het kader van deze adviesaanvraag met bovenstaande opmerkingen over het door de Raad aanbevolen alternatief te kunnen volstaan. Indien de verdere discussie inzake wijziging van het kiesstelsel daartoe aanleiding zou geven, is de Kiesraad uiteraard bereid om over de concrete uitwerking nader te adviseren.

De Kiesraad,
F.J.W.M. van Dooren, voorzitter.
C. Borman, secretaris.

Bijlage A

Totstandkoming en wijziging van de regeling in de Kieswet van het maximum-aantal kandidaten per kandidatenlijst

1. In het algemeen deel van het verslag van de Staatscommissie voor evenredig kiesrecht (1914) wordt op dit punt het volgende opgemerkt:

’Het ware denkbaar dat een groote partij één lange lijst van candidaten ging opstellen en binnen elken kieskring diezelfde lijst inleverde, zoodat de beoogde decentralisatie niet werd bereikt. Met het oog op die mogelijkheid, en ook vanwege de technische bezwaren verbonden aan al te lange lijsten, moet het aantal candidaten, dat op één lijst mag voorkomen, worden beperkt. Maar voor het overige blijft de bevoegdheid om dezelfde lijst in meerdere kieskringen in te leveren bestaan. Ook de kleine partijen, of andere groepen van kiezers, kunnen dus, door in elken kieskring een gelijkluidende lijst in te leveren, daarop alle stemmen verzamelen van haar, over het geheele land verspreide, geestverwanten. Het hier voorgedragen stelsel dwingt de partijen zich bij de verkiezing kringsgewijze te organiseeren. De decentralisatie is dus afdoende verzekerd.

....

Eén zwak punt vertoont haar stelsel, dat de Commissie niet wenscht te bemantelen. Er zijn in het stelsel gevallen denkbaar waarin het locaal verband tusschen kiezer en afgevaardigde niet volledig tot zijn recht komt. In de eerste plaats is dit het geval als afgevaardigden gekozen zijn op gelijkluidende lijsten, ingeleverd in verschillende, misschien in alle kieskringen. Tusschen die afgevaardigden en een bepaalden kieskring bestaat dan geen band. Intusschen is dit bezwaar niet zo heel groot. Er zullen andere afgevaardigden zijn, gekozen op lijsten alleen in dien kieskring ingeleverd, zoodat de kring toch is vertegenwoordigd. Bovendien werken alle kiezers, die gestemd hebben op de gelijkluidende lijst, rechtstreeks mede tot de verkiezing van afgevaardigden. Zij zullen dus stellig niet het gevoel hebben niet te zijn vertegenwoordigd.

Wèl kan deze gewaarwording ontstaan in het onwaarschijnlijke, maar denkbare geval, dat aan geen enkele, binnen een bepaalden kieskring ingeleverde, lijst een zetel wordt toegekend. Dit is bijvoorbeeld mogelijk als in den kieskring, die het minste aantal kiezers telt, vele kiezers zich van stemmen onthouden en de opgekomen kiezers hun stemmen verspreiden over een groot aantal verschillende lijsten. Als al deze factoren tegenwerken, kan het zijn dat geen van de in dien kieskring ingeleverde lijsten een aantal stemmen behaalt, gelijk aan het kiesquotient.’

Aan de artikelsgewijze toelichting is het volgende ontleend:

’Een beperking van het aantal candidaten dat op eene lijst mag worden geplaatst is in de eerste plaats noodig om te voorkomen, dat een groote partij binnen elken kieskring éénzelfde lijst van al haar candidaten inlevert en zoodoende de door de wet gewilde decentralisatie verijdelt. Bovendien is het van belang te waken tegen de indiening van te lange lijsten, die den omvang van het stembillet onnoodig vergrooten en de vaststelling van den uitslag der stemming bemoeilijken.

Indien voor de verkiezing voor de Tweede Kamer - voor de Provinciale Staten en den Raad wordt in de daartoe betrekking hebbende wetsontwerpen eene afwijkende regeling voorgedragen - tien candidaten op één lijst mogen voorkomen, zal geen enkele partij binnen eenigen kieskring meer dan één lijst behoeven in te leveren om de plaatsen te kunnen bezetten die haar toevallen en tevens nog eenige candidaten als plaatsvervangers over te houden.’

Voor de verkiezing van provinciale staten werd het maximum-aantal kandidaten per lijst op twintig gesteld, omdat verwacht werd dat er partijen zouden zijn die in sommige provinciale kieskringen meer dan tien zetels zouden behalen.

De voorstellen van de staatscommissie zijn door de regering overgenomen. De voor de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging noodzakelijke Kieswetswijzigingen maakten als additionele artikelen onderdeel uit van de voorstellen tot grondwetsherziening. Bij de zeer uitvoerige debatten over de grondwetsherziening is het maximum-aantal namen op de kandidatenlijsten niet aan de orde geweest. Het voorstel van de staatscommissie is ongewijzigd aanvaard.

2. Het in 1917 ingevoerde kiesstelsel kende de mogelijkheid om binnen de kieskring onbeperkt lijsten te verbinden. Daarbij kon het gaan om lijsten van verschillende partijen (de tegenwoordige lijstencombinatie) of om lijsten van dezelfde partij. Dit had tot gevolg dat sommige partijen het maximum van tien kandidaten per lijst ontdoken door in één kieskring meer lijsten in te dienen. Dit leidde bij de behandeling van de (op andere onderwerpen betrekking hebbende) Kieswetswijziging van 1921 (wet van 24 december 1921, Stb. 1380) tot een discussie over de vraag of het niet beter was om ook voor de Tweede-Kamerverkiezingen het maximum-aantal kandidaten per lijst op twintig te stellen.

Tegenstanders van dit voorstel brachten in het voorlopig verslag het volgende naar voren:

’Andere leden hadden tegen deze uitbreiding van de lijsten ernstig bezwaar, omdat daardoor de grondslagen van ons tegenwoordige kiesstelsel worden aangetast. Het is immers de bedoeling geweest, dat de instelling van kieskringen het middel zou zijn om bij het over het geheele land werkende stelsel van evenredige vertegenwoordiging althans nog eenigermate uiting te geven aan de locale geaardheid door het indienen van verschillende lijsten in de verschillende kieskringen. De praktijk van vele der kleinere partijen om in alle of althans een belangrijke groep van kieskringen met dezelfde lijst uit te komen, is dan ook niet in overeenstemming met die bedoeling. Met het oog op de onzekerheid omtrent het aantal der in elken kieskring op de lijsten der onderscheidene partijen uit te brengen stemmen was deze praktijk bij de vorige verkiezingen verschoonbaar, maar daarmede behoort, naar de meening der hier aan het woord zijnde leden, voor het vervolg te worden gebroken. Het is dan ook te hopen, dat de partijen bij een volgende verkiezing tot een grooter differentieering van hunne candidatenlijsten zullen overgaan. Bij de partijen, die slechts met enkele candidatenlijsten aan de verkiezingen hebben deelgenomen en wier leden dus een groot aantal kieskringen vertegenwoordigen, begint de vervreemding tusschen kiezers en gekozenen zich reeds op bedenkelijke wijze te vertoonen. Breidt dit verschijnsel zich uit, dan zou het de vraag worden, of de voordeelen van de evenredige vertegenwoordiging, met name de rechtvaardige verdeeling van de zetels over de partijen, niet zal worden opgewogen door het nadeel, dat de overheerschende invloed van de meest rumoerige elementen in de verschillende partijen zich te zeer zal afspiegelen in de candidatenlijsten en deze niet meer een juiste afspiegeling zullen vormen van de gesteldheid in het geheele land. Met het oog hierop achtten de hier aan het woord zijnde leden het ongewenscht het indienen van gelijkluidende lijsten in de verschillend kieskringen te bevorderen door de gelegenheid te verschaffen de lijsten langer te maken.’

In de memorie van antwoord verklaarde de regering zich geheel te kunnen verenigen met de tegen verhoging van het maximum-aantal kandidaten aangevoerde bezwaren:

’Het stellen van deze grens is geschied ten einde in het nieuwe kiesstelsel althans eenigermate het locaal verband tusschen afgevaardigden en gekozenen te doen behouden. Zij (de regering) acht het niet geraden tot een wijziging over te gaan, die verzwakking van dezen band zou kunnen medebrengen.’

Bij de mondelinge behandeling diende de heer Snoeck Henkemans (CHU) een amendement in ter verhoging van het aantal namen tot twintig. Het in het voorlopig verslag daartegen aangevoerde argument dat dit voorstel de grondslagen van het nieuwe kiesstelsel zou aantasten maakte op hem ’eenigszins den indruk of men een olifant tegen een veulen in het strijdperk brengt’. Hij voerde aan dat het van belang was te verzekeren dat deskundigen op verschillende terreinen in de kamer zitting hebben. ’Maar dan moet men ook niet, door een dwingende wet, het aantal candidaten per lijst zóózeer beperken, dat het onmogelijk wordt aan deze verschillende belangen een plaats op de lijst in te ruimen. Vooral nu ook de vrouwen haar aandeel op de candidatenlijsten zullen vragen, is een maximum van tien namen beslist te laag’. Zijn voorstel behelsde geen dwang voor partijen om op een ’éénlijstenstelsel’ over te gaan, maar hij wilde wel opmerken dat bij dit stelsel de eenheid van beginsel meer op de voorgrond kon treden en - nog belangrijker - de partijleiding zich geheel van invloed zou kunnen onthouden. Bovendien belemmert een aantal van tien kandidaten vele kiezers om ’naar den wensch van hun hart’ te stemmen. Weliswaar stemmen veel kiezers op nummer één van de lijst. ’Maar er zijn ook zeer vele kiezers, die nevens handhaving van het beginsel nog aan andere volksbelangen denken. Velen zullen willen stemmen een man, die onze koloniën kent; anderen achten het onderwijs of den landbouw van zóó groot belang, dat zij beslist een deskundige op zoodanig gebied willen kiezen. Vele vrouwen zullen op een vrouw haar stem willen uitbrengen.’

Van andere zijden werd staande gehouden dat het amendement in strijd was met de grondgedachte van de Kieswet het lokale verband zoveel mogelijk te behouden. Opgemerkt werd dat juist bij gelijkluidende lijsten de invloed van de partijbesturen het grootst zou zijn. De heer Oud sprak zich vóór het amendement uit. Het mooie van het nieuwe kiesstelsel was volgens hem dat het aan de partijen de grootst mogelijke vrijheid gaf bij de kandidaatstelling. Het amendement maakte die vrijheid nog iets groter. De grotere partijen zouden niet meer hun toevlucht behoeven te nemen tot de ook voor de kiezers verwarrende kunstgreep van twee lijsten in één kieskring.

Minister Ruys de Beerenbrouck ontraadde de aanneming van het amendement, dat vervolgens met 41 tegen 39 stemmen werd verworpen.

3. Kort hierna werd de kwestie bij een andere Kieswetswijziging (wet van 23 juni 1923, Stb. 294) opnieuw vanuit de Tweede Kamer aan de orde gesteld. Verscheidene leden drongen in het voorlopig verslag aan op een verbod van het verbinden van lijsten binnen dezelfde kieskring om daarmee te voorkomen dat kleine partijen die geen enkele band met elkaar hadden, daardoor gezamenlijk een zetel zouden behalen. Andere leden stemden daarmee in, maar meenden dat dan ook de gelegenheid zou moeten worden gegeven de kandidatenlijsten langer te maken. Minister Ruys de Beerenbrouck wees in de memorie van antwoord het voorstel met een tamelijk nietszeggend antwoord van de hand.

Ditmaal werd een amendement ingediend met een dubbele strekking. Primair ging het om een verbod tot het verbinden van lijsten binnen dezelfde kieskring. Om dit voorstel ’aannemelijk te maken’ werd tevens voorgesteld het aantal kandidaten per lijst van tien naar twintig te verhogen. Het verbod van lijstverbinding beoogde het tegengaan van verbinding van heterogene lijsten, maar omvatte mede verbindingen tussen lijsten van eenzelfde partij. Het amendement had als eerste ondertekenaar Van den Heuvel, maar was mede-ondertekend door leden van andere partijen. Een amendement- (tevens subamendement-)Van Schaik (RKP) beoogde het maximum van tien kandidaten te handhaven en het verbod van lijstverbinding te beperken tot lijsten van verschillende partijen.

Van Schaik achtte een verhoging van het maximum-aantal kandidaten onnodig en onwenselijk. Dit zou alleen maar leiden tot het nodeloos opvoeren van extra kandidaten. ’Er zijn tal van menschen die zich geroepen wanen volksvertegenwoordiger te zijn. .... De strijd om het Kamerlidmaatschap, ook bij hen, die er niet voor in aanmerking komen, zal grooter worden en het Kamerlidmaatschap zal nog meer gevulgariseerd worden dan het sedert de invoering van de evenredige vertegenwoordiging reeds is.’ Er zijn echter gevallen waarin partijen om respectabele redenen met twee lijsten willen uitkomen. Alleen in dat geval zou lijstverbinding mogelijk moeten zijn. Met het subamendement zou het euvel van verbinding van heterogene lijsten ondervangen kunnen worden, ’terwijl aan den anderen kant vermeden zal worden, dat men een massatoeloop krijgt, ook in de groote partijen, om het Kamerlidmaatschap te bemachtigen, waartegen de voorstellers van het subamendement, bezield door den wensch de Volksvertegenwoordiging op peil te houden, overwegende bezwaren hebben’.

De heer Snoeck Henkemans, wiens amendement van twee jaar eerder nu terugkeerde als een noodzakelijk element van het amendement-Van den Heuvel, ondersteunde dit amendement krachtig.

Nog openlijker dan destijds juichte hij toe dat hierdoor de mogelijkheid om met één landelijke lijst uit te komen vergroot werd. De vaststelling van de kandidatenlijsten zou hierdoor veel eenvoudiger worden en de inmenging van diverse partijorganen zou verminderen. ’Al die inmengingen van hoofdcomité’s of hoofdbestuurders vervallen, als men kan vormen één candidatenlijst van een voldoend aantal personen. De waarde daarvan is voor de moraliteit in het politieke leven van oneindig grooter betekenis dan de gedachte om de locale kleur in de verschillende candidatenlijsten te bewaren’.

Het amendement-Van Schaik was ongelukkigerwijs ondeugdelijk geformuleerd. Daardoor kreeg het bij de bestrijding niet de inhoudelijke aandacht die het verdiende.

Minister Ruys de Beerenbrouck bleek ondanks zijn schriftelijke bestrijding bij de mondelinge behandeling het verbod van lijstverbinding moeiteloos te omarmen. De verhoging van het maximum-aantal kandidaten achtte hij geen noodzakelijk uitvloeisel van dit verbod, maar vanwege het verband tussen beide punten vond hij er nu toch veel voor te zeggen. Het amendement-Van Schaik stelde hij als ’technisch onuitvoerbaar’ ter zijde. Van Schaik trok zijn amendement in. Het amendement-Van den Heuvel werd vervolgens met 62 tegen 10 stemmen aanvaard.

Opvallend bij deze gang van zaken was dat binnen enkele jaren de - aan het oude districtenstelsel inherente en ook voor het nieuwe EV-stelsel belangrijk geachte - gedachte van de wenselijkheid van gedecentraliseerde kandidaatstelling kennelijk al danig op de achtergrond was geraakt.

4. Voor zover bekend is ook later nooit meer bepleit om door wettelijke beperking van het aantal namen op kandidatenlijsten te komen tot een meer geregionaliseerde vorm van kandidaatstelling.

In 1956 werd in verband met de verhoging van het aantal kamerleden tot 150 het maximum-aantal kandidaten per lijst voor de Tweede-Kamerverkiezingen verhoogd van twintig tot dertig.

In 1989 kwam de huidige regeling tot stand, die voor zitting hebbende partijen de mogelijkheid biedt tot een aantal kandidaten per lijst van ten hoogste tweemaal het aantal zetels te gaan, mits niet meer dan tachtig.

Bijlage B

Verdeling van de zetels over de kieskringen op basis van de uitslag van de Tweede-Kamerverkiezing 1998, indien de partijen in alle kieskringen niet-gelijkluidende lijsten zouden hebben ingediend.

Tabel 1. Aantallen uitgebrachte stemmen

Tabel 2. Zetelverdeling