Wijziging Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten

23 december 1999

Nr. DGTP/99/3518/JWD

De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,

Gelet op artikel 4.1 van de Telecommunicatiewet;

Besluit:

Artikel I

Het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten wordt gewijzigd als volgt:

a. In bijlage 1, wordt de regel luidende:

vervangen door:

b. In bijlage 1, wordt de regel luidende:

¹ Alle nummers die beginnen met 067 hebben 6 cijfers behalve de nummers die beginnen met 067-281, 067-284 en 067-364 welke uit 10 cijfers bestaan.

vervangen door:

¹ De nummers hebben 6 cijfers behalve de nummers die beginnen met 067-281, 067-284 en 067-364 welke uit 10 cijfers bestaan.

Artikel II

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin dit besluit wordt geplaatst.

Dit besluit zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,J.M. de Vries.

Tegen dit besluit kunnen belanghebbenden binnen zes weken nadat het bekend is gemaakt een bezwaarschrift indienen bij de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Het bezwaarschrift dient ondertekend te zijn en tenminste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het is gericht en de gronden van het bezwaar bevatten.

Toelichting

In bijlage 1 van het door de Minister van Verkeer en Waterstaat op grond van artikel 4.1 van de Telecommunicatiewet vastgestelde Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten (het nummerplan) zijn ten behoeve van de verzorging van diensten over openbare vaste en mobiele telefoonnetwerken nummers en de daarbij behorende bestemmingen vastgelegd. Het voorliggende besluit wijzigt bijlage 1 van het nummerplan door de bestemming van een deel van de 06-serie te veranderen. Meer in het bijzonder wordt de tiencijferige nummerreeks beginnende met 06760 bestemd voor het via een (vast of mobiel) openbaar telefoonnetwerk bieden van toegang tot Internet. Dat wil zeggen toegang tot het openbaar toegankelijk geheel van op IP (Internet protocol) gebaseerde netwerken. Op deze wijze kunnen bestemmingen zoals het World Wide Web (www) worden bereikt. De afkadering van de bestemming is nodig ter onderscheiding van overige datadiensten, zoals bedoeld in de bestemming van andere nummers in de 067-serie: ‘Videotex en de toegang tot datadiensten op andere netwerken’.

De keuze voor de 067-serie voor het bieden van toegang tot internet ligt voor de hand. Deze serie nummers is immers reeds in gebruik voor de bestemming ‘videotex en toegang tot datadiensten op andere netwerken’, een bestemming die qua aard overeenkomt met de in het onderhavige besluit vastgestelde bestemming. Beide bestemmingen betreffen namelijk de overdracht van data en de toegang tot een ander netwerk. Het accommoderen van de bestemming toegang tot Internet in deze serie houdt in dat geen nieuwe reeksen nummers aangesproken behoeven te worden. Binnen de 067-serie zijn de reeksen 06760... t/m 06769 -als enige- geheel vrij; hier zijn geen toekenningen of reserveringen gedaan. In deze 6-cijferige reeksen zijn maar 100 nummers mogelijk (067600 t/m 067699), hetgeen onvoldoende is om de gewenste toepassingen te accommoderen. Bij de daaruit voortvloeiende noodzakelijke verlenging van de nummerreeks is er geen reden om af te wijken van de standaardlengte van 10 cijfers. Afhandeling van verkeer over 10-cijferige nummers -de meeste bestemmingsnummers zoals mobiele en geografische nummers- wordt immers algemeen ondersteund door netwerken en valt binnen internationale normen.

Tot nu toe worden voor de toegang tot Internet nummers met diverse bestemmingen uit het nummerplan gebruikt Zo wordt voor de toegang tot Internet via het vaste openbare telefoonnetwerk meestal gebruik gemaakt van nummers die in het nummerplan een geografische bestemming hebben. Echter ook het gebruik van (gratis) informatienummers komt voor. Het is niet de bedoeling dat de voorliggende wijziging een einde maakt aan dit gebruik. De bestemming van de tiencijferige nummerreeks beginnende met 06760 voor Internettoegang is slechts bedoeld als een extra mogelijkheid. Uit het bestaan van een speciale categorie nummers voor toegang tot Internet mag dan ook niet worden afgeleid dat andere nummers, voorzover deze tot nu toe zonder strijd met het nummerplan voor toegang tot Internet werden gebruikt , door dit besluit daarvoor niet langer mogen worden gebruikt.

De voorliggende wijziging van het nummerplan moet worden gezien tegen de achtergrond van het zeer sterk groeiende Internetverkeer en de daarmee gepaard gaande extra belasting van met name het vaste openbare telefoonnetwerk van KPN Telecom N.V. (KPN). Wanneer bij het bieden van Internettoegang gebruik wordt gemaakt van een 06760 nummer is het mogelijk om Internetverkeer op een eenvoudige wijze te herkennen. Dit maakt het mogelijk om Internetverkeer over een (vast of mobiel) telefoonnetwerk op een andere, efficiëntere, wijze dan nu het geval is te behandelen. Zo stelt de wijziging, bijvoorbeeld, KPN en de betrokken internettoegang-aanbieders in staat om Internetverkeer op eenvoudige wijze op een laag niveau (bijvoorbeeld reeds in de aansluitcentrale) uit het telefoonnetwerk te halen. Het speciale Internetnummer is daarmee een van de mogelijkhenden om overbelasting van, dan wel schaarste op, het vaste openbare telefoonnetwerk van KPN te voorkomen.

Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat de aanbieders die gebruik maken van de nummers voor Internettoegang vrij zijn in het bepalen van het tarief dat zij aan het gebruik (door de eindgebruiker) van een dergelijk nummer verbinden. Zo is het bijvoorbeeld toegestaan het gebruik van een 06760 nummer gratis te laten zijn. Wel dient uiteraard, net als in ander gevallen, het tarief voor het gebruik van het nummer en de daarmee verbonden dienst (vooraf) voldoende kenbaar te zijn.

Conform artikel 4.1, tweede lid, van de Telecommunicatiewet is bij de voorbereiding van de voorliggende nummerplanwijziging de procedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht toegepast (consultatie). In totaal hebben zeventien partijen, waaronder diverse aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en aanbieders van Internettoegang (ISP’s), en diverse belangenorganisaties, hun visie met betrekking tot de nummerplanwijziging gegeven. Een ontwerp van het onderhavige besluit is voorts voorgelegd aan het Permanent overlegorgaan post en telecommunicatie (OPT). Zowel in de consultatie als in het OPT bleek dat het thans voorliggende besluit door de diverse partijen vooral wordt bezien vanuit hun (markt)relatie met KPN. Zo werd door meerdere partijen de vrees geuit dat het onderhavige besluit in de praktijk hun positie op wat wordt genoemd de Internettoegangsmarkt zal verslechteren ten gunste van de positie van KPN op die markt. Uit de reacties blijkt dat deze vrees vooral is ingegeven door onduidelijkheid met betrekking tot de (juridische) positie van de Internettoegang-aanbieders ten opzichte van KPN als leverancier van de voor die toegang noodzakelijke telecommunicatiediensten. Om de door partijen genoemde onduidelijkheid weg te nemen heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat een brief aan de voorzitter van het OPT gezonden (DGTP/99/2850/JWD) waarin uitvoerig is ingegaan op de juridische aspecten van het uitkoppelen van Internetverkeer in de relatie tussen KPN en (andere) aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en diensten (internettoegangaanbieders hieronder begrepen).

De kern van voornoemd schrijven is dat het uitkoppelen van Internetverkeer bij KPN, als een partij met een aanmerkelijke macht op de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken- en diensten, moet worden gezien in de context van het (ONP) regime met betrekking tot interconnectie en bijzondere toegang zoals dat in hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet is opgenomen. Op basis van dat regime heeft KPN, als aanbieder met een aanmerkelijke macht op de markt, daar waar het gaat om het gebruik van het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare telefoondienst, een aantal belangrijke extra (asymmetrische) verplichtingen. Deze verplichtingen komen er, kort gezegd (voor een uitvoeriger uiteenzetting zij verwezen naar de hiervoor genoemde brief), op neer dat KPN als aanbieder van een vast openbare telefoonnetwerk en een vaste openbare telefoondienst (KPN-ONP) afspraken moet maken met een Internettoegang-aanbieder, dan wel met een door een dergelijke aanbieder bij zijn dienstverlening gebruikte aanbieder van een openbare telecommunicatienetwerk of dienst, over waar en hoe het Internetverkeer het vaste telefoonnetwerk van KPN verlaat (het uitkoppelen). Komen partijen er niet uit dat kan het aldus ontstane geschil altijd aan het college, genoemd in artikel 2 van de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit, ter beslechting worden voorgelegd.

Als KPN-ONP aanleiding ziet om Internetverkeer dat door de prefix als Internetverkeer herkenbaar is op een andere wijze en/of op een andere plaats dan voorheen uit te koppelen, zal KPN-ONP de betreffende bijzondere toegangs- of interconnectieovereenkomsten moeten aanpassen. Dat kan echter alleen met instemming van de andere partij. Als die instemming niet wordt verkregen, kan KPN-ONP het geschil voorleggen aan het college. Het is dan aan het college om een beslissing te nemen, met inachtneming van de in het geding zijnde belangen. Een belang van KPN zou daarbij kunnen zijn, dat door de andere wijze van uitkoppeling minder congestie optreedt op het vaste openbare telefoonnetwerk. Het belang van de om toegang vragende partij (Internettoegang aanbieder, (andere) aanbieder van openbare telecommunicatiediensten) zou bijvoorbeeld gelegen kunnen zijn in het feit dat de voorgestelde uitkoppeling meer ‘points of presence’ vereist, en/of extra transmissievoorzieningen nodig zijn om het internetverkeer op de gewenste plaats te krijgen. In die belangenafweging zou de beschikbaarheid en de prijs van dienstverlening, waarbij het Internetverkeer op de uitkoppelplaatsen wordt opgehaald en afgeleverd op de gewenste bestemmingen een rol kunnen spelen. Maar, alweer, het is bij geschillen aan het college om hierover te beslissen.

Verder is in het schrijven uiteengezet dat het KPN, net als andere aanbieders, vrij staat om, binnen de grenzen van het algemene mededingingsrecht, na de uitkoppeling uit het vaste openbare telefoonnetwerk voor zichzelf of voor derden Internetverkeer af te handelen via een datanetwerk.

Voor het voorliggende besluit is het van belang op te merken dat het op de uitkoppeling van toepassing zijnde wettelijke kader geldt onafhankelijk van de nummers die voor Internettoegang worden gebruikt. De rechten en plichten die een aanbieder van Internettoegang of een (andere)aanbieder van openbare telecommunicatiediensten jegens KPN-ONP heeft staan daar volkomen los van. De soms gehoorde stelling, dat in het geval een aanbieder van Internettoegang, die een bijzondere toegangsovereenkomst met KPN-ONP heeft, er voor kiest bereikbaar te zijn via het speciaal voor Internet bestemde nummer hij om die reden moet accepteren dat zijn verkeer op een andere manier wordt uitgekoppeld, is onjuist.

Conform artikel 4.1, eerste lid, van de Telecommunicatiewet heeft ter zake van de voorliggende wijziging van het nummerplan overleg plaatsgevonden met het college. Het college heeft bovendien, conform artikel 5, eerste lid, van het Informatiestatuut Onafhankelijke Post en telecommunicatie Autoriteit, het besluit getoetst op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, de gevolgen voor het college in termen van personeel, organisatie en financiën, en de mogelijkheden om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het (voorgenomen) besluit te vergroten (de uitvoeringstoets). De resultaten van de uitvoeringstoets zijn vervat in een schrijven van 15 oktober 1999 (OPTA/N&R/99/7513). Het college beoordeelt de onderhavige wijziging in beginsel positief. Het college geeft daarbij aan dat het uitkoppelen van Internetverkeer, hetgeen, zoals reeds hiervoor is aangegeven, door het onderhavige bestuit wordt vergemakkelijkt, een bijdrage kan leveren aan de door het college geconstateerde problemen ter zake van het leveren van 'interconnectieverbindingen' tussen het netwerk van KPN en dat van concurrenten. Wel merkt het college op dat maatregelen die een uitkoppeling van Internetverkeer mogelijk maken niet mogen leiden tot een verstoring van de markt voor toegang tot Internet. Daarbij geeft het college een aantal standpunten ter zake. Deze standpunten kunnen in het kader van de voorliggende besluit onbesproken blijven aangezien, zoals gezegd, het besluit geen verandering brengt in de rechten en plichten in de verhouding tussen KPN en een aanbieder van internettoegang of een (andere)aanbieder van openbare telecommunicatiediensten. Wel zij in meer algemene zin opgemerkt dat vanuit het perspectief van de Telecommunicatiewet vraagstukken betreffende de uitkoppeling van Internetverkeer uit het vaste telefoonnetwerk van KPN steeds zullen moet worden bezien vanuit het hierboven geschetste regime van hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet.

Tot slot wordt nog opgemerkt dat tegelijk met de voorliggende nummerplanwijziging de Regeling beperking toekenning nummers zal worden aangepast zodat de Internettoegangsnummers ook kunnen worden toegekend aan, en gereserveerd worden voor, eindgebuikers. Hiervoor is gekozen omdat, net als bij de informatienummers, de praktische bezwaren die reden waren om de (eind)gebruikers in het algemeen uit te sluiten, gezien het relatief geringe aantal potentiële aanvragers niet aanwezig waren. Aldus wordt recht gedaan aan de in de wet vervatte hoofdregel dat alle drie de categorieën aanvragers gelijkelijk voor toekenning (en reservering) van nummers in aanmerking komen. Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat degenen die Internettoegang aan het publiek aanbieden in de regel zijn te beschouwen als aanbieders van openbare telecommunicatiediensten. De onderhavige wijziging is dan ook vooral van belang voor degenen die aan een besloten groep internettoegang bieden. Te denken valt bijvoorbeeld aan een universiteit die aan zijn studenten internettoegang biedt.

De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,

J.M. de Vries.