Besluit van 18 september 2018 tot wijziging van het Besluit Participatiewet in verband met aanpassingen van het verdeelmodel en enkele technische wijzigingen

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 13 juli 2018, nr. 2018-0000125574;

Gelet op artikel 69, derde lid, van de Participatiewet;

De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van 29 augustus 2018, No. W12.18.0214/III);

Gezien het nader rapport van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 september 2018, nr. 2018-0000145088;

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Het Besluit Participatiewet wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 3 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het derde lid, onderdeel d, komt te luiden:

• d. TB het beschikbare macrobudget verminderd met de som van de gemeentelijke uitkeringen ten behoeve van uitkeringen aan vergunninghouders die in de periode januari tot en met juli van het jaar voorafgaand aan het uitkeringsjaar bij een gemeente zijn gehuisvest.

2. In het zesde lid wordt «onderdeel d» vervangen door «onderdeel e» en wordt «het beschikbare macrobudget (TB)» vervangen door «TB».

B

Artikel 6 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid komt te luiden:

• 2. Het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan de gemeenten is het beschikbare macrobudget.

2. In het derde lid wordt na «tabel 1» ingevoegd «en tabel 3».

C

De bijlage behorende bij artikel 6 wordt vervangen door de bijlage bij dit besluit.

ARTIKEL II

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2019.

Lasten en bevelen dat dit besluit met bijlage en de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.^histnoot

Wassenaar, 18 september 2018

Willem-Alexander

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark

Uitgegeven de zevenentwintigste september 2018

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

Bijlage behorende bij artikel I, onderdeel c

Bijlage behorende bij artikel 6 van het Besluit Participatiewet

Deze bijlage bevat een nadere toelichting bij de verdeelsystematiek zoals deze is beschreven in artikel 3 van het Besluit. Daarnaast bevat deze bijlage een toelichting op het verdeelmodel zoals genoemd in artikel 6 van het Besluit.

Algemene beschrijving verdelingssystematiek

De wijze waarop de uitkering voor gemeenten wordt vastgesteld is afhankelijk van het aantal inwoners. Er zijn drie categorieën te onderscheiden. Gemeenten met 15.000 inwoners of minder, gemeenten met 40.000 inwoners of meer en de gemeenten met meer dan 15.000 maar minder dan 40.000 inwoners.

Gemeenten met 15.000 inwoners of minder

Voor gemeenten met 15.000 inwoners of minder (kleine gemeenten) wordt de uitkering volledig historisch bepaald op basis van de gerealiseerde gemeentelijke lasten, waarbij rekening wordt gehouden met de groei of krimp van het aantal huishoudens in de tussenliggende periode. Concreet betekent dit voor deze kleine gemeenten dat het aandeel van de gemeentelijke uitgaven in de totale landelijke uitgaven wordt bepaald in jaar t-2. Hierbij worden voor iedere afzonderlijke gemeente de gemeentelijke uitgaven gecorrigeerd voor de groei en krimp van huishoudens tussen 1 januari t-2 en 1 januari t-1. Het resulterende uitgavenaandeel in jaar t-2 bepaalt het budgetaandeel voor jaar t. Voor de bepaling van de uitkering wordt dit budgetaandeel ten slotte vermenigvuldigd met het voor jaar t beschikbare macrobudget.

Gemeenten met 40.000 inwoners of meer

Voor de vaststelling van de uitkering voor gemeenten met 40.000 inwoners of meer (grote gemeenten) wordt gebruik gemaakt van objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten. Deze worden op grond van artikel 6 van het besluit bepaald aan de hand van een objectief verdeelmodel. Een toelichting op dit objectief verdeelmodel is opgenomen in het vervolg van deze bijlage. Voor de uitkering aan dak- en thuislozen en instellingsbewoners ontvangen deze gemeenten een aparte extra uitkering. Een nadere toelichting hierop is ook opgenomen in deze bijlage.

Gemeenten met meer dan 15.000 maar minder dan 40.000 inwoners

Voor de vaststelling van de uitkering voor gemeenten met tussen de 15.000 en 40.000 inwoners (middelgrote gemeenten) wordt deels gebruik gemaakt van de objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten (plus de uitkering voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners) en wordt deels gebruik gemaakt van de gerealiseerde gemeentelijke lasten (gecorrigeerd voor groei of krimp van huishoudens). Voor deze groep gemeenten bestaat de uitkering dus uit een objectief en een historisch bepaald deel. Welk deel objectief en welk deel historisch wordt bepaald hangt af van het aantal inwoners. Bij een stijgend aantal inwoners loopt het aandeel dat objectief wordt bepaald lineair op van 0% bij 15.000 inwoners tot 100% bij 40.000 inwoners. Voor deze gemeenten wordt allereerst berekend wat het budgetaandeel zou zijn als dit volledig historisch zou zijn bepaald. Net als bij kleine gemeenten wordt hierbij rekening gehouden met de groei of krimp van het aantal huishoudens in de afzonderlijke gemeenten. Dit budgetaandeel wordt vermenigvuldigd met het beschikbare macrobudget net als bij kleine gemeenten. Het resultaat hiervan wordt ten slotte vermenigvuldigd met het percentage dat de gemeente historisch wordt verdeeld. De uitkomst hiervan is het historisch verdeelde deel van de uitkering.

Objectief vastgestelde (deel van de) uitkering voor gemeenten met meer dan 15.000 inwoners

Het resterende deel van de uitkering voor middelgrote gemeenten wordt net als voor grote gemeenten objectief bepaald (inclusief een uitkering voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners). De objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten worden bepaald op basis van de uitkomsten van het objectieve verdeelmodel. Het verdeelmodel berekent een objectieve grondslag die vervolgens gebruikt wordt om een budgetaandeel te berekenen in het objectief te verdelen deel van het macrobudget. De formule hiervoor is terug te vinden in artikel 3 van het Besluit. In woorden betekent de formule het volgende. Het budgetaandeel wordt berekend door eerst het product te berekenen van 1) het deel van het budget dat objectief wordt verdeeld (100% voor grote gemeenten) en 2) de objectieve grondslag zoals bepaald door het verdeelmodel. Dit product wordt vervolgens gedeeld door de som van dit product voor alle gemeenten. De uitkomst hiervan (een aandeel) wordt vermenigvuldigd met het objectief te verdelen deel van het beschikbare macrobudget. Het resultaat is het objectief vastgestelde deel van de gemeentelijke uitkering.

Het objectief te verdelen deel van het beschikbare macrobudget wordt bepaald door op het totaal beschikbare macrobudget alle historisch verdeelde (delen van de) uitkeringen en de uitkeringen voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners in mindering te brengen. Deze systematiek garandeert dat de historisch verdeelde uitkeringen en de uitkeringen ten behoeve van dak- en thuislozen en instellingsbewoners onafhankelijk van de objectieve verdeling worden vastgesteld.

De totale (voorlopige) uitkering en de bekendmaking daarvan

Voor alle gemeenten worden ten slotte het objectief berekende deel van de uitkering, het historisch berekende deel van de uitkering en de uitkering ten behoeve van dak- en thuislozen en instellingsbewoners bij elkaar opgeteld. Alle gemeenten ontvangen daarnaast een uitkering ten behoeve van vergunninghouders die in de periode januari tot en met juli van het jaar voorafgaand aan het uitkeringsjaar gehuisvest zijn. Een toelichting hierop is opgenomen in deze bijlage.

Alle uitkeringsdelen bij elkaar opgeteld vormen het voorlopig budget van gemeenten. Dit budget wordt uiterlijk drie maanden voor het begin van het uitvoeringsjaar bekend gemaakt aan gemeenten. Op basis van het voorlopig budget wordt voor elke gemeente het aandeel berekend in het totaal beschikbare voorlopige macrobudget. Dit budgetaandeel wordt per beschikking aan gemeenten bekend gemaakt en wijzigt daarna in principe niet meer. Slechts indien onverhoopt sprake blijkt van een – in strijd met de regelgeving – onjuiste toepassing van de verdelingssystematiek kan de verdeling nog worden aangepast.

Het beschikbare macrobudget kan nog wijzigen op grond van artikel 71, eerste lid van de Pw waarmee het gemeentelijk budget ook kan wijzigen. Het definitieve macrobudget voor het lopende uitvoeringsjaar wordt in beginsel bekend gemaakt tegelijk met de bekendmaking van het voorlopig macrobudget voor het volgende uitvoeringsjaar. Gemeenten ontvangen een beschikking met het definitieve budget.

Het objectief verdeelmodel

De basis voor de berekening van de objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringslasten is een niet-lineair (logit) verdeelmodel met indicatoren op meerdere niveaus, namelijk huishoud-, gemeente- en buurtniveau. Het verdeelmodel bestaat uit een volumecomponent en een prijscomponent. Met de volumecomponent wordt de kans op ontvangst van een bijstandsuitkering of werken met inzet van loonkostensubsidie voor een huishouden ingeschat (hierna: «kans op bijstand»). Met de prijscomponent wordt de hoogte van de bijstandsuitkering ingeschat. De voorspelde kans op bijstand in combinatie met de voorspelde hoogte van de uitkering resulteert in een voorspeld bijstandsbudget per huishouden. Het huishouden is het niveau waarop gemeenten het recht op en de hoogte van bijstand bepalen. Het verdeelmodel sluit hiermee aan bij de praktijk van bijstandverlening.

In het verdeelmodel wordt rekening gehouden met de instroom van de nieuwe doelgroep in de Participatiewet door ervan uit te gaan dat deze instroom 75% bedraagt van de historische instroom van gedeeltelijk arbeidsgehandicapten in de WSW en de Wajong in de periode 2011 tot en met 2014.

De in het verdeelmodel opgenomen verklarende variabelen zijn grotendeels individuele kenmerken van huishoudens aangevuld met omgevingskenmerken. Daarbij is in de volumecomponent voor de individuele huishoudkenmerken onderscheid gemaakt tussen indicatoren die corrigeren voor mensen in een huishouden die geen recht hebben op bijstand en indicatoren die van belang zijn voor de kans op bijstand van personen in een huishouden. Bij de omgevingskenmerken wordt onderscheid gemaakt tussen indicatoren die een rol spelen aan de vraagkant van de arbeidsmarkt (de vraag naar werk; de beschikbare banen) en de aanbodkant van de arbeidsmarkt (het aanbod van werk; de kenmerken van de beroepsbevolking). Daarnaast kunnen ook buurteffecten van invloed zijn op de kans op bijstand, los van de huishoudkenmerken en de regionale beschikbaarheid van werk. Tabel 1 biedt een overzicht van de in de volumecomponent opgenomen verklarende indicatoren (hh staat voor huishouden).

Voor alle in de volumecomponent opgenomen verklarende indicatoren wordt een coëfficiënt (gewicht) geschat. Deze coëfficiënten worden met de gehanteerde peildata gepubliceerd in de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Tabel 1: in volumecomponent opgenomen indicatoren

Indicatoren	Niveau	Bron
Niet-rechthebbenden
Te veel vermogen
Alleenstaande, vermogen boven € 5.000	Huishouden	CBS
Alleenstaande, vermogen tot en met € 5.000, overwaarde boven € 50.000	Huishouden	CBS
Paar/eenouder, vermogen boven € 10.000	Huishouden	CBS
Paar/eenouder, vermogen tot en met € 10.000, overwaarde boven € 50.000	Huishouden	CBS
Andere uitkering
AO-uitkering, mate van AO 15-80% of onbekend in hh	Huishouden	CBS
AO-uitkering, mate van AO 80-100% in hh	Huishouden	CBS
WW-uitkering in hh	Huishouden	CBS
ANW-uitkering in hh	Huishouden	CBS
Zw-uitkering, wachtgeld of overige uitkering in hh	Huishouden	CBS
Pensioenuitkering in hh	Huishouden	CBS
Kan/wil niet werken
Student (mbo/hbo/wo) in hh	Huishouden	CBS
Aanbodkant van de arbeidsmarkt
Leeftijd
18 tot 20-jarige in hh (referentie)	Huishouden	CBS
20 tot 25-jarige in hh	Huishouden	CBS
25 tot 30-jarige in hh	Huishouden	CBS
30 tot 40-jarige in hh	Huishouden	CBS
40 tot 50-jarige in hh	Huishouden	CBS
50-jarige tot AOW-leeftijd in hh	Huishouden	CBS
Gezinssituatie
Alleenstaande (referentie)	Huishouden	CBS
Eenouder-moeder, jongste kind tot 5	Huishouden	CBS
Eenouder-moeder, jongste kind 5-12	Huishouden	CBS
Eenouder-moeder, jongste kind 12-18	Huishouden	CBS
Eenouder-moeder, jongste kind 18+	Huishouden	CBS
Eenouder-vader, jongste kind tot 5	Huishouden	CBS
Eenouder-vader, jongste kind 5-12	Huishouden	CBS
Eenouder-vader, jongste kind 12-18	Huishouden	CBS
Eenouder-vader, jongste kind 18+	Huishouden	CBS
Paar, jongste kind 18-	Huishouden	CBS
Paar, jongste kind 18+	Huishouden	CBS
Paar zonder kinderen	Huishouden	CBS
Thuiswonend meerderjarig kind	Huishouden	CBS
Overig huishouden	Huishouden	CBS
Wonen in Corporatiewoning	Huishouden	CBS
Wonen op een standplaats	Huishouden	CBS
Migratieachtergrond
Geen migratieachtergrond in hh (referentie)	Huishouden	CBS
Turk in hh	Huishouden	CBS
Surinamer in hh	Huishouden	CBS
Nederlands Antilliaan in hh	Huishouden	CBS
Marokkaan in hh	Huishouden	CBS
Ghanees in hh	Huishouden	CBS
Somaliër of Eritreeër in hh	Huishouden	CBS
Afrikaan (excl. Marokkaan, Ghanees, Somaliër, Eritreeër) in hh	Huishouden	CBS
Afghaan in hh	Huishouden	CBS
Irakees in hh	Huishouden	CBS
Syriër in hh	Huishouden	CBS
Iranees in hh	Huishouden	CBS
Chinees in hh	Huishouden	CBS
Indiaas in hh	Huishouden	CBS
Overig niet-westers in hh	Huishouden	CBS
Voormalig Joegoslavisch in hh	Huishouden	CBS
Voormalig Sovjet-Unie in hh	Huishouden	CBS
Overig westers in hh	Huishouden	CBS
Opleiding
Aandeel laagst opgeleiden in gemeente	Gemeente	CBS
HCI (human capital index) onbekend (referentie)	Huishouden	CBS
Lage HCI in hh	Huishouden	CBS
Middelbare of hoge HCI in hh	Huishouden	CBS
(V)SO/Pro gevolgd in hh	Huishouden	CBS
Gezondheid
Zorgkosten boven € 50.000 in hh	Huishouden	CBS
Gebruik GGZ-zorg in hh	Huishouden	CBS
Medicijnen voor verslaving in hh	Huishouden	CBS
Medicijnen voor depressie in hh	Huishouden	CBS
Medicijnen voor psychose in hh	Huishouden	CBS
Medicijngebruik uit minder dan 4 hoofdgroepen in hh (referentie)	Huishouden	CBS
Medicijngebruik uit 4 tot 6 hoofdgroepen in hh	Huishouden	CBS
Medicijngebruik uit 6 tot 8 medicijngroepen in hh	Huishouden	CBS
Medicijngebruik uit 8 of meer hoofdgroepen in hh	Huishouden	CBS
Combinaties van factoren
Niet-westerse migratieachtergrond in hh en 50-jarige tot AOW in hh	Huishouden	CBS
Niet-westerse migratieachtergrond in hh en gezondheidsproblemen^1 in hh	Huishouden	CBS
Lage HCI in hh en gezondheidsproblemen[1] in hh	Huishouden	CBS
Vraagkant van de arbeidsmarkt
Banen per lid beroepsbevolking in gemeente, gecorrigeerd voor reistijd, concurrentie en grenspendel	Gemeente	Atlas voor gemeenten
Aandeel werkend onder niveau in gemeente	Gemeente	Atlas voor gemeenten
Aandeel studenten (hbo/wo) onder de potentiële beroepsbevolking in gemeente	Gemeente	CBS
Aandeel WW’ers onder de beroepsbevolking in gemeente	Gemeente	CBS
Buurteffecten
Aandeel van de beroepsbevolking in gemeente in buurt waar werken niet de norm is obv postcodegebieden (6 posities)	Gemeente	Atlas voor Gemeenten
Index overlast en onveiligheid	Buurt	Atlas voor gemeenten

1 Definitie gezondheidsproblemen: persoon in huishoudens heeft 1 van de volgende kenmerken: heeft zorgkosten boven € 50.000, maakt gebruik van GGZ-zorg, van medicijnen tegen verslaving, depressie of psychose, of maakt gebruik van 4 of meer medicijngroepen.

In de prijscomponent van het verdeelmodel wordt een inschatting gemaakt van de hoogte van de bijstandsuitkering van een huishouden. De hoogte van de uitkering hangt ten eerste af van het wettelijke bruto normbedrag voor de verschillende typen huishoudens en van de kostendelersnorm. De bruto bijstandsbedragen zijn afgeleid van de netto bijstandsbedragen zoals deze in juni voorafgaand aan het uitvoeringsjaar per ministeriële regeling bekend zijn gemaakt. Tabel 2 laat zien voor welke afzonderlijke huishoudtypen normbedragen in het model zijn gehanteerd. De verschillende normbedragen worden ieder jaar gepubliceerd in de regeling Participatiewet.

Bij tabel 2 wordt opgemerkt dat bij het verwerken van de kostendelersnorm in de bruto bijstandsbedragen rekening is gehouden met de groepen die uitgezonderd zijn van de kostendelersnorm: jongeren tot 21 jaar en studenten (mbo/hbo/wo). Het is niet mogelijk om rekening te houden met de uitzondering voor commerciële kamerhuurders vanwege het ontbreken van gegevens hierover. Voor studenten wordt de bruto norm op 0 gesteld. Thuiswonende kinderen van 18 jaar of ouder worden als zelfstandige huishoudens gezien met een eigen recht op bijstand.

Tabel 2: de verschillende typen normbedragen toegepast in het verdeelmodel

Standaard type huishoudens zonder kostendelerbepaling

Alleenstaande (ouder), leeftijd 21 tot AOW

Alleenstaande (ouder), 18, 19 of 20 jaar

Gehuwd paar, beide partners leeftijd 21 tot AOW

Gehuwd paar, beide partners 18, 19 of 20 jaar, zonder kind(eren)

Gehuwd paar, beide partners 18, 19 of 20 jaar, met kind(eren)

Gehuwd paar, één van beide partners 18, 19 of 20 jaar, zonder kind(eren)

Gehuwd paar, één van beide partners 18, 19 of 20 jaar, met kind(eren)

Normen gerechtigde leeftijd 21 tot AOW bij aantal kostendelers

9 normbedragen voor situaties van 2 kostendelers tot en met 10 kostendelers of meer

Normen gehuwde paren (1 partner jonger dan 21, 1 partner leeftijd 21 of ouder) afhankelijk van aantal kostendelers

Paren met kinderen: 9 normbedragen voor situaties van 2 kostendelers tot en met 10 kostendelers of meer

Paren zonder kinderen: 9 normbedragen voor situaties van 2 kostendelers tot en met 10 kostendelers of meer

Afwijkende normen gehuwden obv art. 24 Pw

Rechthebbende 21 jaar of ouder met of zonder kinderen

Rechthebbende jonger dan 21 jaar, zonder kind

Rechthebbende jonger dan 21 jaar, met kind

Voor de hoogte van de bijstandsuitkering is het, naast het wettelijke bruto normbedrag en de kostendelersnorm, relevant of een huishouden overige inkomsten heeft. Deze inkomsten worden verrekend met de bijstandsuitkering. De prijscomponent berekent daarom de te verwachten hoogte van de uitkering als fractie van het bruto normbedrag middels objectieve indicatoren die samenhangen met de mate waarin huishoudens met een bijstandsuitkering overige inkomsten hebben. De indicatoren zijn onderverdeeld in factoren die direct de hoogte van de bijstandsuitkering beïnvloeden, zoals ontvangst van een andere uitkering, en factoren die samenhangen met de kans dat iemand in de bijstand bijverdiensten uit (deeltijd) werk heeft. De mate waarin mensen in de bijstand bijverdienen wordt grotendeels verklaard door dezelfde kenmerken als opgenomen in de volumecomponent. In de prijscomponent zijn een aantal kenmerken samengevoegd tot een hoger aggregatieniveau om te waarborgen dat de gewichten gebaseerd zijn op gegevens over voldoende huishoudens in de bijstand. Tabel 3 biedt een overzicht van de in de prijscomponent opgenomen verklarende indicatoren (hh staat voor huishouden).

Voor alle in de prijscomponent opgenomen verklarende indicatoren wordt een coëfficiënt (gewicht) geschat. Net als de schattingen in de volumecomponent worden deze coëfficiënten met de gehanteerde peildata gepubliceerd in de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Tabel 3: in prijscomponent opgenomen indicatoren

Indicatoren	Niveau	Bron
Directe verrekening
Andere uitkering
WW-uitkering in hh	Huishouden	CBS
AO-uitkering, mate van AO 15-80% of onbekend in hh	Huishouden	CBS
AO-uitkering, mate van AO 80-100% in hh	Huishouden	CBS
ANW-uitkering in hh	Huishouden	CBS
Zw-uitkering, wachtgeld of overige uitkering in hh	Huishouden	CBS
Pensioenuitkering in hh	Huishouden	CBS
Kans op deeltijdwerk
Aanbodkant van de arbeidsmarkt
Leeftijd
18 tot 25-jarige in hh (referentie)	Huishouden	CBS
25 tot 30-jarige in hh	Huishouden	CBS
30 tot 40-jarige in hh	Huishouden	CBS
40 tot 50-jarige in hh	Huishouden	CBS
50-jarige tot AOW-leeftijd in hh	Huishouden	CBS
Gezinssituatie
Alleenstaande, eenoudervader (referentie)	Huishouden	CBS
Eenouder-moeder, jongste kind tot 5	Huishouden	CBS
Eenouder-moeder, jongste kind 5+	Huishouden	CBS
Paar met kinderen	Huishouden	CBS
Paar zonder kinderen, overig huishouden	Huishouden	CBS
Thuiswonend meerderjarig kind	Huishouden	CBS
Wonen in corporatiewoning of op standplaats	Huishouden	CBS
Migratieachtergrond
Geen, westerse, of overige niet-westerse migratieachtergrond in hh (referentie)	Huishouden	CBS
Turk in hh	Huishouden	CBS
Surinamer in hh	Huishouden	CBS
Marokkaan in hh	Huishouden	CBS
Afrikaan (excl. Marokkaan) in hh	Huishouden	CBS
Irakees, Syriër, Iraniër, of Afghaan in hh	Huishouden	CBS
Opleiding
HCI (human capital index) onbekend (referentie)	Huishouden	CBS
Lage HCI in hh	Huishouden	CBS
Middelbare of hoge HCI in hh	Huishouden	CBS
Gezondheid
Gebruik GGZ-zorg in hh	Huishouden	CBS
Medicijnen voor depressie in hh	Huishouden	CBS
Combinaties van factoren
Lage HCI in hh en gezondheidsproblemen[1] in hh	Huishouden	CBS
Vraagkant van de arbeidsmarkt
Laaggeschoolde banen per lid beroepsbevolking in gemeente, gecorrigeerd voor reistijd, concurrentie en grenspendel	Gemeente	Atlas voor gemeenten
Aandeel studenten (hbo/wo) onder de potentiële beroepsbevolking in gemeente	Gemeente	CBS
Buurteffecten
Index overlast en onveiligheid	Buurt	Atlas voor gemeenten

1 Definitie gezondheidsproblemen: persoon in huishoudens heeft 1 van de volgende kenmerken: heeft zorgkosten boven € 50.000, maakt gebruik van GGZ-zorg, van medicijnen tegen verslaving, depressie of psychose, of maakt gebruik van 4 of meer medicijngroepen.

De geschatte coëfficiënten (gewichten) in de volume- en prijscomponent zijn de basis voor de uiteindelijke objectieve verdeling. Voor elk huishouden in de dataset wordt de objectieve kans op bijstand en de voorspelde fractie van het bruto normbedrag berekend door, respectievelijk, de coëfficiënten uit de volumecomponent en de prijscomponent toe te passen op zo recent mogelijke gegevens. De peildata van deze gegevens worden ook gepubliceerd in de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Voor alle huishoudens wordt het te verwachten bijstandsbudget bepaald middels de volgende formule, waarbij de laatste twee factoren samen de prijscomponent vormen:

Voorspeld budget per huishouden = voorspelde kans op bijstand x bruto normbedrag x voorspelde fractie normbedrag

Binnen iedere gemeente wordt het budget van alle huishoudens bij elkaar opgeteld. Het resulterende bedrag vormt de input voor de verdelingssystematiek zoals beschreven onder het kopje «algemene beschrijving verdeelsystematiek».

Berekeningswijze uitkering ten behoeve van dak- en thuislozen en instellingsbewoners

Het benodigde budget ten behoeve van de uitkering aan dak- en thuislozen en aan instellingsbewoners wordt apart bepaald. Gemeenten ontvangen dit budget naar rato van de mate waarin de gemeentelijke uitkering objectief wordt verdeeld. Voor gemeenten die (deels) historisch worden verdeeld geldt dat de uitgaven aan dak- en thuislozen en instellingsbewoners meelopen in de historische verdeling. De uitgaven aan dak- en thuislozen en instellingsbewoners maken namelijk onderdeel uit van de realisaties van gemeenten.

Het budget voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners wordt bepaald aan de hand van de verhouding tussen de netto uitgaven van een gemeente aan deze doelgroep en de totale netto uitgaven van alle gemeenten aan uitkeringen op grond van de Pw, de IOAW en de IOAZ. Dit budgetaandeel wordt vermenigvuldigd met het totaal beschikbare macrobudget en het percentage dat een gemeente objectief wordt verdeeld. De uitgaven voor levensonderhoud aan startende zelfstandigen in het kader van de Bbz 2004 worden hierbij buiten beschouwing gelaten omdat deze niet als aparte post door het CBS worden geregistreerd en alleen de totale uitgaven aan Bbz-uitkeringen worden geregistreerd. Deze gegevens worden ontleend aan het Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden (SSB) van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Deze bestanden bevatten gegevens over de netto uitkeringen op grond van de Participatiewet, IOAW IOAZ, bijzondere bijstand, langdurigheidstoeslag en de Bbz. De bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag worden net als de Bbz buiten beschouwing gelaten voor het bepalen van de totale netto uitgaven aan uitkeringen.

Berekeningswijze uitkering ten behoeve van gehuisveste vergunninghouders

Van de hierboven beschreven verdelingssystematiek wordt afgeweken om beter rekening te kunnen houden met de verhoogde asielinstroom die in Nederland heeft plaatsgevonden. Voor deze groep wordt voor de vaststelling van de verdeling in 2019 een apart budget uit het voorlopig macrobudget gereserveerd en verdeeld. Voor de uitkeringen in 2019 gaat het om een totaal bedrag van € 60 miljoen. Het voorlopig macrobudget dat – na aftrek van het genoemde budget – overblijft wordt verdeeld volgens de reguliere systematiek.

Voor de verdeling van dit budget wordt gekeken naar het aantal gehuisveste vergunninghouders bij gemeenten in de periode januari tot en met juli van het jaar voorafgaand aan het uitkeringsjaar. Het aandeel dat een individuele gemeente ontvangt van het genoemde budget wordt bepaald door het aantal gehuisveste vergunninghouders van een individuele gemeente in de genoemde periode als percentage van het totaal aantal gehuisveste vergunninghouders in deze periode.

Bepalingen over de gehanteerde gegevens en omgaan met jaarlijkse herindelingen

De budgetberekening geschiedt op grond van de cijfers zoals die bij het vaststellen van de verdeling beschikbaar zijn. Indien deze cijfers hierna nog wijzigen (bijvoorbeeld door toepassing van een alternatieve meetmethode of nagekomen informatie), dan zullen de budgetten hiervoor niet worden aangepast.

Geregeld vinden er fusies en herindelingen van gemeenten plaats. De verdeelkenmerken zijn dan nog niet bekend voor de samenstelling van de nieuwe gemeenten. Daarom worden in het geval van een fusie de uitkomsten van het verdeelmodel voor de gemeenten van voor de fusie opgeteld. In het geval van een herindeling worden de budgetten naar rato toegedeeld aan de (nieuwe) gemeenten. Deze toedeling vindt plaats op basis van een redelijke schatting van de toestand zoals die op het moment van vaststelling zou zijn geweest als de instelling of de wijziging op die datum reeds was ingegaan.

NOTA VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

Het Besluit Participatiewet (hierna: het besluit) regelt de verdeling van het macrobudget zoals staat omschreven in artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (Pw). Het betreft hier het budget dat beschikbaar wordt gesteld voor algemene bijstand, hierbij inbegrepen de algemene bijstand voor startende ondernemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) alsmede de verstrekking van loonkostensubsidies. Het besluit wordt aangepast in verband met wijzigingen in het verdeelmodel. Het verdeelmodel staat beschreven in de bijlage bij artikel 6 van het besluit. De wijzigingen in het verdeelmodel maken dat deze bijlage vervangen dient te worden. De bijlage bevat een integrale toelichting op het verdeelmodel zoals dat toegepast wordt voor de verdeling in 2019. In het vervolg van deze toelichting wordt nader ingegaan op de wijzigingen in het verdeelmodel. De Staatssecretaris van SZW heeft de Tweede Kamer over deze wijzigingen per brief van 13 juli 2018¹ geïnformeerd.

2. Wijzigingen in het verdeelmodel

Aanleiding

In 2015 is een nieuw verdeelmodel geïntroduceerd. De aanleiding hiervoor was de kritiek op het oude verdeelmodel dat volgens gemeenten tot onbegrijpelijke uitkomsten leidde. Er is na een zorgvuldig selectieproces gekozen voor een nieuw model, dat wetenschappelijk gezien volgens de experts het meest zuiver de benodigde budgetten kan bepalen. Het verdeelmodel bestaat uit een volumecomponent en een prijscomponent. De volumecomponent van het model bepaalt de bijstandskans op het niveau van het huishouden en houdt rekening met de invloed van factoren op het niveau van het huishouden, de buurt en de gemeente. De prijscomponent bepaalt de verwachte uitkeringshoogte op basis van wettelijke bijstandsnormen voor verschillende typen huishoudens. In 2016, 2017, en 2018 is het verdeelmodel verder verbeterd met als belangrijkste verbetering in 2017 de overstap van het gebruik van gegevens uit de Enquête Beroepsbevolking (EBB) naar integrale gegevensbestanden van het CBS. Experts waren het erover eens dat het verdeelmodel zoals toegepast in 2018 voor wat betreft de volumecomponent uitontwikkeld was. Voor wat betreft de prijscomponent werd geconstateerd dat de mate waarin de voorspelde uitkeringshoogte aansluit bij de werkelijke uitkeringshoogte verschilt tussen gemeenten. Experts adviseerden daarom om voor het verdeelmodel voor 2019 nader onderzoek te doen naar de aard van deze verschillen en de prijscomponent eventueel uitgebreider te modelleren.

Voorgestelde wijziging²

Om tot een uitgebreidere modellering van de prijscomponent te komen, is allereerst aan gemeenten betrokken bij de ontwikkeling van het verdeelmodel gevraagd om objectieve factoren naar voren te brengen die kunnen bijdragen aan deze prijsverschillen. Dit heeft een uitputtende lijst met mogelijke verdeelkenmerken voor de prijscomponent opgeleverd. Vervolgens is door onderzoeksbureaus SEO Economisch Onderzoek en Atlas voor Gemeenten onderzocht of en in welke mate de verstrekte uitkeringshoogte per huishouden verklaard kan worden door objectieve verdeelkenmerken. Hierbij zijn de opgehaalde indicatoren eerst beoordeeld op de drie noodzakelijke criteria om in het verdeelmodel te worden opgenomen:

• 1. Uitlegbaar: Is er een theoretische grond om te verwachten dat de betreffende indicator van invloed is op de prijs van een uitkering?

• 2. Niet beïnvloedbaar: Is de indicator redelijkerwijze (op korte termijn) te beïnvloeden door lokaal arbeidsmarkt- en armoedebeleid (beïnvloedbaarheid), waardoor er bij gemeenten «perverse prikkels» ontstaan?

• 3. Aanvullend: Is met de factor al rekening gehouden bij de bepaling van de prijs van een uitkering?

Een belangrijk punt in het onderzoek betrof het verschil in de mate waarin huishoudens met een bijstandsuitkering inkomsten uit deeltijdwerk genereren, welke met de uitkering worden verrekend. Dit verschil wordt deels verklaard door verschillen in gemeentelijk beleid en uitvoering, waardoor de indicator «deeltijdwerk» niet zonder meer voldoet aan het criterium beïnvloedbaarheid. Daarom richtte het onderzoek zich op onderliggende objectieve kenmerken die ten grondslag liggen aan geobserveerde verschillen in deeltijdwerk. Uit het onderzoek blijkt dat deze objectieve kenmerken relevant zijn. Deze zijn daarom opgenomen in de prijscomponent. De uitgebreidere modellering van de prijscomponent staat hieronder omschreven.

• Er is een set objectieve indicatoren die van invloed zijn op de kans om te werken naast de uitkering geïdentificeerd door een model te schatten voor deeltijdwerk van bijstandsgerechtigden.

• Deze set is, gezamenlijk met de indicatoren die betrekking hebben op de ontvangst van een andere uitkering, opgenomen in een model voor de verstrekte prijs per bijstandsuitkering. De verstrekte prijs per uitkering is hierbij geoperationaliseerd als fractie van het wettelijk van toepassing zijnde bruto normbedrag. De fractie is afgekapt op 100%. Een (geregistreerde) uitkering hoger dan 100% van de bijstandsnorm komt voor in de beschikbare gegevensbronnen, maar blijkt in belangrijke mate verklaard te worden door oorzaken die niet in het verdeelmodel gehonoreerd mogen worden, zoals maatwerk of nabetalingen. Bij het afleiden van het normbedrag is rekening gehouden met de kostendelersnorm. De gewichten zijn geschat middels een niet-lineaire regressietechniek (fractionele logit).

• Met de schattingsresultaten die volgen uit het model voor de prijs per uitkering is voor ieder huishouden een verwachte fractie van het normbedrag berekend.

• Deze fractie levert, gecombineerd met het van toepassing zijnde bruto normbedrag, voor ieder huishouden een voorspelling op voor de uitkeringshoogte.

Aanvullend op de uitgebreidere modellering van de prijscomponent, heeft de te verklaren variabele in het volumemodel niet enkel meer betrekking op de kans op een bijstandsuitkering, maar ook op de kans op het van toepassing zijn van loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet. Dit is mogelijk omdat hier voor het eerst brongegevens beschikbaar over zijn.

De aanpassing in het objectieve verdeelmodel leidt tot een iets gewijzigde verdeling van middelen over gemeenten. Het gemiddelde objectieve herverdeeleffect per gemeente, gedefinieerd als de absolute afwijking tussen het objectieve budgetaandeel en het uitgavenaandeel, uitgedrukt als percentage van het uitgavenaandeel, daalt licht van 11,9% in het vorige model naar 9,3%. Ook de uitschieters, zowel aan de positieve als de negatieve kant van de verdeling, worden iets gedempt. Over de gehele linie beschouwd is sprake van beperkte herverdeling van kleinere gemeenten naar grote (stedelijke) gemeenten. Dit wordt verklaard doordat huishoudens in de grote gemeenten over het algemeen een lagere kans op deeltijdwerk naast de uitkering blijken te hebben, wat zich in het nieuwe model vertaalt in een hogere voorspelde uitkering.

Bij het onderzoek zijn de VNG, Divosa en diverse gemeenten intensief betrokken via een begeleidingscommissie. De volgende gemeenten maakten deel uit van de begeleidingscommissie: Amsterdam (namens de G4), Arnhem, Enschede, Groningen, Nijmegen, Orionis Walcheren (Gemeenschappelijke Regeling van de gemeenten Middelburg, Veere en Vlissingen), Leeuwarden, de WSD Groep (Boxtel) en Zoetermeer. Ook de Ministeries van BZK en Financiën maakten deel uit van de begeleidingscommissie. Daarnaast is geregeld een expertgroep geraadpleegd bestaande uit prof. dr. M. Allers (COELO, Rijksuniversiteit Groningen), prof. dr. B. Van der Klaauw (Vrije Universiteit) en de Raad voor het openbaar bestuur (Rob). Professor Allers en de Rob waren ook aanwezig bij de begeleidingscommissie met de gemeenten.

3. Adviezen VNG, Rob en experts over het verdeelmodel

Advies van prof. dr. M.A. Allers

Professor Allers heeft op verzoek van het Ministerie van SZW advies uitgebracht over het voorstel voor verdeelmodel 2019. Hij onderschrijft de conclusie van de onderzoekers dat verbeteringen aan het volumemodel, gegeven de beschikbare gegevens, niet mogelijk zijn. Professor Allers constateert dat de onderzoekers gedurende hun onderzoek naar de prijscomponent op enkele problemen zijn gestuit wat betreft de kwaliteit van geregistreerde uitkeringsbedragen. Om hiervoor te corrigeren, zijn zij gedwongen tot enkele keuzes. Ten eerste is de te verklaren uitkeringshoogte als fractie van het normbedrag afgekapt op 100%. Hiermee beogen de onderzoekers om variatie in de verstrekte prijs als gevolg van gemeentelijk beleid en onvolkomenheden in de gegevensbronnen zo weinig mogelijk te honoreren. Ten tweede hebben de onderzoekers het aantal verklarende indicatoren in de prijscomponent beperkt ten opzichte van de volumecomponent. Hiermee beogen zij te voorkomen dat de in het model onderscheiden groepen zo klein worden, dat imperfecties in de gegevens over uitkeringshoogten een te grote invloed hebben op de uitkomsten. Professor Allers kan zich vinden in de door de onderzoekers gemaakte keuzes. Hij constateert dat het beperken van het aantal verklarende indicatoren een keerzijde heeft. Bij samengevoegde groepen die mogelijk onderling verschillen wordt een gemiddeld effect geschat. Dit betekent een verlies aan nauwkeurigheid. Hij is het echter eens met de onderzoekers dat dit nadeel niet opweegt tegen het voordeel dat schadelijke gevolgen van gegevensimperfecties worden beperkt. Ondanks de imperfecties in de gegevensbronnen tonen de onderzoekers volgens professor Allers aan dat objectieve factoren duidelijk van invloed zijn op de verstrekte uitkeringshoogte. Hiermee rekening houden betekent volgens hem een aanzienlijke verbetering van het verdeelmodel. Hij adviseert daarom het voorstel van de onderzoekers toe te passen voor de verdeling van de bijstandsmiddelen voor 2019. Tot slot stelt hij dat, met uitzondering van regulier onderhoud, verdere herziening van het model pas zinnig is wanneer zich ontwikkelingen in de beschikbare gegevensbronnen hebben voorgedaan.

Advies van prof. dr. B. Van der Klaauw

Ook professor Van der Klaauw heeft op verzoek van het Ministerie van SZW een reactie gegeven op het voorstel voor verdeelmodel 2019. Ten eerste constateert professor Van der Klaauw dat toevoegen van een objectieve prijscomponent een modelverbetering oplevert. Evenals professor Allers merkt hij op dat gegevens over de uitkeringshoogte ruis bevatten, en dat de onderzoekers daarom gekozen hebben voor het afkappen van de gemodelleerde uitkeringshoogte, en voor het beperken van het aantal indicatoren. Professor Van der Klaauw adviseert om voorzichtig om te gaan met het samenvoegen van indicatoren, en neigt daarom richting de uitgebreidere variant van de prijscomponent. Ook adviseert hij in de toekomst nader te onderzoeken wat het beste afkappercentage voor de hoogte van de uitkering is. Hij merkt verder op dat het voorliggende verdeelmodel de bijstandsuitgaven voorspelt door het volume en de prijs apart te modelleren, en de uitkomsten vervolgens samen te voegen. Hij stelt voor om in de toekomst te onderzoeken welke uitkomsten één gecombineerd model voor bijstandsuitgaven oplevert. Tot slot sluit professor Van der Klaauw zich aan bij de conclusie van professor Allers dat, tenzij zich grote veranderingen in regelgeving of de economie voordoen, de volumecomponent ondertussen wel is uitontwikkeld.

Advies Raad voor het openbaar bestuur

De Raad voor het openbaar bestuur is positief over de objectieve modellering van de prijscomponent en adviseert om het voorstel in te voeren voor de verdeling van 2019. De Raad stelt dat relevante en objectieve verdeelkenmerken met succes zijn geïdentificeerd. Evenals de experts constateert hij dat de kwaliteit van geregistreerde uitkeringsbedragen niet optimaal is. Om deze reden geeft de Raad, evenals professor Allers, de voorkeur aan het prijsmodel waarin het aantal verklarende factoren is beperkt. Deze modelvariant sluit het beste aan bij de (kwaliteit van de) beschikbare gegevens. Tevens constateert de Raad dat de uitkomsten van de gereduceerde variant ten opzichte van een variant met meer verdeelkenmerken nagenoeg geen verschil vertonen. De Raad vindt het objectieve verdeelmodel na deze verbeterslag klaar: er bestaat geen aanleiding om te zoeken naar verdere vervolmaking van de volumecomponent en binnen de beschikbare gegevens is gekozen voor het best haalbare model voor de prijscomponent. Onderzoek naar andere modellering, waaronder een variant die de prijscomponent en volumecomponent gezamenlijk modelleert, heeft naar mening van de Raad geen toegevoegde waarde en brengt onzekerheid met zich mee. Het huidige voorstel vraagt reeds het uiterste van de (kwaliteit van de) gegevens. Volgens de Raad blijven enkele uitkomsten/overschotten op gemeenteniveau ondanks de verbeteringen in het model onvoldoende verklaarbaar. Hij adviseert daarom te onderzoeken of het wenselijk is deze uitkomsten af te toppen tot een vooraf bepaald maximum.

Tot slot behandelt de Raad in zijn advies de vangnetuitkering. Gemeenten kunnen een beroep doen op een vangnetuitkering bij tekorten groter dan een vooraf bepaald percentage, de zogenoemde eigenrisicodrempel. In zijn advies over het macrobudget, welke de Raad apart heeft uitgebracht, constateert de Raad dat tekorten op het macrobudget hebben geleid tot een toenemend beroep op vangnetuitkeringen. De Raad stelt dat het voornemen de eigenrisicodrempel te verhogen van 5% naar 7,5% doorgezet kan worden, mits de door de Raad geadviseerde acties om macroafwijkingen te voorkomen worden overgenomen.

Advies Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Ook de VNG is betrokken bij de doorontwikkeling van het verdeelmodel en is gevraagd advies te geven over de voorgestelde wijziging. De VNG heeft hierbij aangegeven veel waarde te hechten aan het oordeel van de onafhankelijke experts en de Rob. Alle adviseurs stellen dat het voorstel van de onderzoekers leidt tot een verbeterde budgetverdeling. De VNG stemt daarom in met het voorstel van de onderzoekers voor de budgetverdeling van 2019.

Reactie van het kabinet op de adviezen

Het kabinet constateert dat de adviezen van de Rob en de experts grotendeels in overeenstemming zijn met elkaar, en met het voorstel van de onderzoekers. Alle partijen zien op dit moment geen mogelijkheden tot verdere verbetering van de volumecomponent van het model. Ook wordt de conclusie gedeeld dat objectief modelleren van de prijscomponent leidt tot een beter verdeelmodel. Over de precieze vormgeving van de prijscomponent stelt het kabinet vast dat de onderzoekers, professor Allers, en de Rob zich op één lijn bevinden, maar dat professor Van der Klaauw op enkele punten een andere afweging maakt. Tot slot stelt het kabinet vast dat ook de VNG positief is over het bereikte resultaat. Evenals de VNG hecht het kabinet veel waarde aan het oordeel van de Rob en van de experts. Het kabinet kiest er daarom voor om de adviezen zoveel mogelijk te volgen. Daarom wordt de door de onderzoekers voorgestelde variant, waarbij het aantal verklarende indicatoren wordt beperkt, overgenomen. Op deze manier wordt zoveel mogelijk voorkomen dat onvolkomenheden in de beschikbare gegevens over de prijs de budgetverdeling beïnvloeden. Nu experts hebben aangegeven dat het verdeelmodel niet verder verbeterd kan worden, is het kabinet voornemens om het model in de huidige vorm de komende jaren in stand te houden. Wel zal regulier onderhoud nodig blijven. Een verdere verbeterslag acht het kabinet, in lijn met het advies van professor Allers, pas wenselijk wanneer nieuwe ontwikkelingen in beschikbare gegevensbronnen of veranderende wetgeving daar aanleiding toe geven. Voorts merkt het kabinet op dat de Rob wijst op het verband tussen de eigenrisicodrempel voor de vangnetuitkering en zijn adviezen over de systematiek omtrent het macrobudget. Met VNG is afgesproken de adviezen van de Rob op dit vlak in nader bestuurlijk overleg te bespreken.

Artikelsgewijs

Artikel I

– Onderdeel A (artikel 3)

In artikel 3, derde lid, is de omschrijving van de factor TB in de formule verduidelijkt en vereenvoudigd. In het zesde lid zijn uitsluitend technische verbeteringen doorgevoerd.

– Onderdeel B (artikel 6)

In artikel 6, tweede lid, is de omschrijving van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan de gemeenten verduidelijkt en vereenvoudigd.

In artikel 6, derde lid, wordt een verwijzing naar de nieuwe tabel 3 toegevoegd. De prijscomponent van het verdeelmodel wordt uitgebreider gemodelleerd met objectieve indicatoren. De nieuwe indicatoren staan vermeld in de nieuw opgenomen tabel 3 in de bijlage van dit besluit. De verwijzing in artikel, 6, derde lid, naar tabel 3 regelt dat, conform de reeds bestaande indicatoren met betrekking tot de volumecomponent en de bedragen met betrekking tot de bijstandsnorm, de gewichten van de nieuwe indicatoren jaarlijks worden vastgesteld per ministeriële regeling.

– Onderdeel C (bijlage)

De bijlage, waarin het verdeelmodel nader is uitgewerkt, wordt integraal vervangen in verband met de wijzigingen zoals die in het algemene deel van deze toelichting zijn beschreven.

Artikel II

De wijzigingen treden in werking op 1 januari 2019. Gemeenten ontvangen reeds uiterlijk op 1 oktober 2018 een beschikking waarin de budgetverdeling voor 2019 wordt vastgesteld. Echter deze beschikking heeft pas werking vanaf 1 januari 2019, wanneer de uitbetaling van de uitkering aanvangt.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark

---

1 Kamerstuk 34 352, nr. 114

2 Zie Verdeling van de bijstandsmiddelen 2019, SEO Economisch Onderzoek, bijlage bij Kamerstuk 34 352, nr. 114

histnoot Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van artikel 26, zesde lid j° vijfde lid, van de Wet op de Raad van State, omdat het zonder meer instemmend luidt.