Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau,
enz. enz. enz.
Op de voordracht van Onze Minister van Veiligheid en Justitie van 5 oktober 2012,
nr. 309523;
Gelet op artikel 16c, zesde lid, van de Auteurswet, en artikel 10, onderdeel e, van
de Wet op de naburige rechten;
De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van 19 oktober 2012,
nr. W03.12.0398/II);
Gezien het nader rapport van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 22 oktober
2012, nr. 314233,
Hebben goedgevonden en verstaan:
NOTA VAN TOELICHTING
De huidige thuiskopieheffingen, zoals vervat in de bijlage bij het Besluit van 5 november
2007 (Stb. 435) vervallen op 1 januari 2013. Dit besluit regelt de aanwijzing van nieuwe voorwerpen
en de vaststelling van de bijbehorende heffingen voor een periode van maximaal één
jaar tot 1 januari 2014.
Herziening van het stelsel van voorwerpen en heffingen is noodzakelijk om te bewerkstelligen
dat Nederland blijft voldoen aan de verplichtingen in richtlijn 2001/29/EG (auteursrecht
in de informatiemaatschappij). De richtlijn heeft als uitgangspunt dat auteursrechthebbenden
(en naburig rechthebbenden) moeten worden beschermd tegen ongeautoriseerd gebruik
van hun werk door derden: rechthebbenden beschikken over het uitsluitende recht (verbodsrecht)
om reproducties van hun werk toe te staan of te verbieden. Ten aanzien van het reproduceren
van een werk voor privédoeleinden (thuiskopiëren) geeft de richtlijn lidstaten de
keuze om een uitzondering in te voeren op het verbodsrecht van de auteur. Nederland
heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt in artikel 16c e.v. Auteurswet. Voorwaarde
voor het invoeren van een thuiskopie-uitzondering is volgens de richtlijn dat de rechthebbenden
een billijke compensatie ontvangen.
Het privékopiëren vindt steeds vaker plaats op andere dragers en de incasso van Stichting
de Thuiskopie vertoont een dalende trend. Om aan de voorwaarde van een billijke compensatie
te blijven voldoen, is het noodzakelijk om de bevriezing van het stelsel te beëindigen
en nieuwe heffingsplichtige voorwerpen aan te wijzen. Het gaat hierbij om een tijdelijke
regeling tot 1 januari 2014.
In plaats van het bestaande systeem van een thuiskopie-uitzondering met een billijke
compensatie zou Nederland onder de richtlijn ook kunnen kiezen voor het in stand laten
van het verbodsrecht van de auteur. Thuiskopieheffingen zouden dan niet meer behoeven
te worden ingevoerd. Het kabinet heeft in de Speerpuntenbrief Auteursrecht 20©20 een
dergelijk voorstel voor wetswijziging gedaan.1 In dat voorstel zou de thuiskopie-exceptie sterk worden ingeperkt (m.n. door downloaden
uit evident illegale bron niet meer aan te merken als toegestane privékopie) en zouden
er nog slechts zodanig minimale vormen van privékopiëren zijn toegestaan, dat geen
heffingen meer nodig zouden zijn. Voor dit onderdeel van de Speerpuntenbrief bleek
echter geen steun te bestaan in de Tweede Kamer. In de aangenomen motie Bontes cs.
is de regering verzocht om af te zien van een downloadverbod en op zoek te gaan naar
alternatieven om het legale aanbod te stimuleren.2 Dit heeft tot gevolg dat het stelsel van thuiskopieheffingen voorlopig in stand zal
moeten blijven, in afwachting van nieuwe besluitvorming over de toekomst van het stelsel.
Teneinde te blijven voldoen aan de richtlijn, moet per 1 januari 2013 worden gezorgd
voor billijke compensatie in de vorm van een (tijdelijke) aanwijzing van nieuwe voorwerpen
en heffingen.
In de brief van 3 juli 2012 aan de Tweede Kamer over het thuiskopiestelsel gaf ik
aan dat het de voorkeur van het kabinet heeft dat de SONT-partijen komen tot een advies
over de wijze waarop de herziening moet plaatsvinden.3 De SONT heeft de afgelopen periode overleg gevoerd met alle betrokken partijen. Ook
het bedrijfsleven heeft zich tot vlak voor de vaststelling van het advies in de discussie
gemengd. De voorzitter van de SONT heeft mij op 27 september 2012 een advies op hoofdlijnen
gestuurd dat zonder ingrijpende wijzigingen is vastgesteld in de SONT-vergadering
van 12 oktober. Het besluit is gebaseerd op dit advies, dat op 15 oktober aan mij
is aangeboden.
In het advies van de SONT is tevens rekening gehouden met arrest van het Hof van
Justitie van de Europese Unie in de zaak SGAE/Padawan.4 Het Hof van Justitie heeft in het arrest geoordeeld dat een ongedifferentieerde toepassing
van de heffing voor het kopiëren voor privégebruik, met name op installaties, apparaten
en dragers voor digitale reproductie die niet ter beschikking van privégebruikers
worden gesteld en duidelijk bestemd zijn voor andere doelen dan voor het kopiëren
voor privégebruik, niet in overeenstemming is met de richtlijn auteursrecht in de
informatiemaatschappij.
De regeling leidt tot lasten voor het bedrijfsleven. De importeurs en fabrikanten
van de heffingsplichtige voorwerpen dienen op grond van artikel 16f Auteurswet opgave
aan Stichting de Thuiskopie te doen van het aantal van de door hen geïmporteerde of
vervaardigde voorwerpen en op verzoek informatie te verstrekken die nodig is voor
het vaststellen van de verschuldigdheid en de hoogte van de vergoeding. Voor de opgave
van de aantallen voorwerpen bestaan modelformulieren. Naar schatting treft de regeling
250 fabrikanten/importeurs. In de meeste gevallen gaat om internationaal opererende
bedrijven die in andere landen al te maken hebben met vergelijkbare heffingen en informatieverplichtingen.
Voorts geldt op grond van artikel 16ga Auteurswet een verplichting voor wederverkopers
van de voorwerpen om op verzoek informatie te verstrekken die nodig is om vast te
stellen of de vergoeding door de fabrikant of de importeur is betaald. Deze verplichting
zal ook gaan gelden voor de wederverkopers van de nieuwe categorieën voorwerpen die
in het besluit onder de thuiskopieheffing worden gebracht. Tenslotte kan de regeling
leiden tot lasten voor professionele gebruikers die een beroep willen doen op een
ontheffing of teruggave van de vergoeding. Dit houdt verband met de hierboven vermelde
«Padawan-jurisprudentie» van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Binnen de
SONT is afgesproken hoe de lasten die gemoeid zijn met de administratieve afhandeling
van professioneel gebruik kunnen worden geminimaliseerd.
In het advies van de Raad van State is aandacht gevraagd voor de uitvoerbaarheid van
de regeling voor producenten van dragers die in de bijlage van het besluit zijn opgenomen,
mede gelet op de relatief korte periode waarin zij de gelegenheid hebben om zich op
de uitvoering van het besluit voor te bereiden. De uitvoerbaarheid is in het SONT
overleg uitdrukkelijk aan de orde geweest. De SONT heeft zich bij de uitvoerbaarheid
van de regeling onder andere gebaseerd op ervaringen in andere landen. De SONT geeft
aan dat de fabrikanten en importeurs die worden geraakt door de regeling, meestal
internationaal opereren en in andere landen al uitvoering geven aan vergelijkbare
regelingen. Uit de eerdergenoemde brief van 3 juli 2012 aan de Tweede Kamer hebben
de fabrikanten en importeurs kunnen afleiden dat men rekening moest houden met de
invoering van nieuwe heffingen. Ook in de periode daarvoor vond al geruime tijd overleg
plaats binnen de SONT over aanpassing van het stelsel. De SONT heeft vanaf juni bij
het bedrijfsleven aangedrongen op overleg over de uitvoerbaarheid van een nieuw stelsel.
Helaas heeft het bedrijfsleven daar slechts beperkt gebruik van gemaakt. De partijen
in de SONT kunnen de periode tot 1 januari 2013 gebruiken om nadere afspraken te maken
over de uitvoering van de regeling. De voorzitter van de SONT heeft partijen gevraagd
om daarover in december aan hem te rapporteren.
Er wordt geen aanleiding gezien voor versterking van de handhavingsmogelijkheden,
zoals door Stichting de Thuiskopie en het bedrijfsleven is bepleit. Momenteel bevat
de Auteurswet verschillende bepalingen die de incasso van thuiskopievergoedingen in
voldoende mate ondersteunen. Op grond van artikel 16ga Auteurswet geldt een zogenaamde
verlengde aansprakelijkheid voor wederverkopers, indien zij niet kunnen aantonen dat
de vergoeding door de fabrikant of importeur is betaald. Opzettelijk onjuiste of onvolledige
opgave aan Stichting de Thuiskopie is bovendien strafrechtelijk gesanctioneerd in
artikel 35c Auteurswet.
Artikelen
Artikel 1
Dit artikel regelt in samenhang met de bijlage de aanwijzing van de voorwerpen en
de vaststelling van de hoogte van de daarop rustende heffingen.
De bijlage is gebaseerd op het advies van de SONT. Bij de aanwijzing van de voorwerpen
vindt een aanpassing plaats aan de technologische omstandigheden. Dragers die thans
nog aan een heffing zijn onderworpen, maar in de praktijk nauwelijks nog worden gebruikt,
worden niet langer aangewezen. Het gaat hierbij om analoge audio- en videocassettes
en minidisks. Conform het advies van de SONT blijven ook geheugenkaarten, USB-sticks
en spelcomputers met ingebouwde harde schijf buiten de regeling vanwege het lage percentage
heffingsplichtig gebruik ten opzichte van de capaciteit (<10%) en de lage potentiële
opbrengst.
In het advies van de Raad van State is aandacht gevraagd voor de positie van e-readers.
In het SONT-advies zijn e-readers niet aangemerkt als heffingsplichtig voorwerp. De
reden hiervoor is dat de SONT de omvang van het privékopiëren op e-readers thans nog
als marginaal inschat en de markt voor e-readers – in tegenstelling tot bijvoorbeeld
de markt voor tablets – nog in een pril stadium verkeert. De rechthebbenden hebben
binnen de SONT ook niet aangedrongen op het aanwijzen van e-readers als heffingsplichtig
voorwerp. Er wordt geen aanleiding gezien om op dit punt af te wijken van het SONT-advies,
temeer nu momenteel nog onduidelijk is in hoeverre de rechthebbenden het thuiskopiëren
van e-books via technische beschermingsmaatregelen kunnen reguleren. Uit de richtlijn
auteursrecht in de informatiemaatschappij5 volgt dat bij het bepalen van de billijke compensatie voor thuiskopiëren rekening
moet worden gehouden met de beschikbaarheid van dergelijke technische voorzieningen.
Op basis van onderzoek naar het gebruik van voorwerpen in de markt (afkomstig van
Gfk) komt de SONT tot de conclusie dat er een heffing (variërend van 0,03 € tot 5,00 €
per voorwerp) moet komen op blanco cd’s, dvd’s, externe hdd drives, audio- en videospelers,
hdd recorders en settopboxen, smartphones, tablets en pc’s. Voor de bepaling van het
feitelijke tarief heeft de SONT aansluiting gezocht bij de mate waarin het voorwerp
voor thuiskopiëren wordt gebruikt in combinatie met een globale prijsindicatie voor
apparaten binnen een categorie.
Voor audio- en videospelers, hdd recorders en settopboxen en smartphones geldt een
lager tarief indien de geheugencapaciteit onder een bepaalde drempel blijft. Overeenkomstig
het advies van de SONT worden telefoons zonder de mogelijkheid tot plaatsing van een
externe geheugenkaart (zgn. sd-kaart) en zonder intern geheugen buiten de regeling
gehouden.
Bij de keuze van de heffingsplichtige voorwerpen en de hoogte van de heffingen heeft
de SONT tot uitgangspunt genomen dat de regeling sober moet zijn ten aanzien van de
tarieven in relatie tot de prijzen van de dragers en voor wat betreft de totale lastendruk
van het stelsel. Tevens heeft de SONT in ogenschouw genomen dat de heffingen zo min
mogelijk moeten leiden tot marktverstoring, marktontduiking en administratieve lasten.
De benadering die de SONT in het advies heeft gevolgd, biedt een adequaat uitgangspunt
voor de tijdelijke regeling in de amvb.
Nu de voorwerpen en heffingen worden geregeld bij amvb, ligt het niet in de rede dat
de SONT in de komende periode bevoegd is om nieuwe heffingen vast te stellen. Daarom
wordt, zoals al het geval is sinds de amvb van 5 november 2007, aan de SONT een adviserende
bevoegdheid toegekend.
Artikel 2
Dit artikel komt grotendeels overeen met artikel 2 van het besluit van 5 november
2007 en regelt dat de vergoedingen in de drie kalenderjaren volgend op het kalenderjaar
van inning onder de rechthebbenden moeten worden verdeeld. De laatste zin is nieuw
en houdt rekening met de mogelijkheid dat de thuiskopieheffingen na afloop van de
tijdelijke regeling die nu wordt voorgesteld, worden afgeschaft. In dat geval zou
de in de eerste zin geregelde verrekening van onverdeelbare bedragen met de toekomstige
incasso niet mogelijk zijn. Voor die situatie bepaalt de tweede zin dat de onverdeelde
bedragen niet worden verrekend, maar worden terugbetaald aan de fabrikanten en importeurs
die een vergoeding hebben betaald in het kalenderjaar van inning.
Artikel 3
Omdat dit besluit voorziet in invoering van nieuwe heffingen, is gekozen voor een
nieuw besluit en niet voor aanpassing van het besluit van 5 november 2007. Nu dit
besluit in de plaats komt van het besluit van 5 november 2007, komt dat laatste besluit
te vervallen.
Artikel 4
De regeling heeft een tijdelijk karakter en geldt voor een periode van maximaal een
jaar tot 1 januari 2014. Verwacht wordt dat het heffingensysteem op korte of middellange
termijn opnieuw moet worden herzien vanwege de snelle opkomst van nieuwe dragers en
andere technologische ontwikkelingen. De SONT heeft een periode van 3 jaar geadviseerd.
De keuze voor de periode van een jaar is met name ingegeven door de prejudiciële vragen
die de Hoge Raad recentelijk heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese
Unie in de zaak ACI Adam/ Stichting de Thuiskopie.6 De Hoge Raad heeft onder andere de vraag gesteld of de thuiskopie-exceptie geldt
ongeacht of de exemplaren van het werk waaraan de reproducties zijn ontleend, rechtmatig
– dat wil zeggen: zonder schending van de auteursrechten van de rechthebbenden – ter
beschikking zijn gekomen van de betrokken natuurlijk persoon of dat de thuiskopie-exceptie
slechts geldt voor reproducties die zijn ontleend aan exemplaren die zonder auteursrechtinbreuk
aan de betrokken persoon ter beschikking zijn gekomen. Het antwoord van het Hof van
Justitie op deze vraag kan belangrijke gevolgen hebben voor de inrichting van het
Nederlandse thuiskopiestelsel, omdat aan de huidige Nederlandse regeling de gedachte
ten grondslag ligt dat kopiëren ook onder de thuiskopie-exceptie kan vallen als dit
uit illegale bron geschiedt.
In het advies van de Raad van State is gevraagd om een nadere motivering van de keuze
voor een geldingsduur van het ontwerp-besluit van één jaar. De Raad heeft ten aanzien
van de prejudiciële vragen die de Hoge Raad heeft gesteld terecht opgemerkt dat het
nog niet duidelijk is of het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Hoge Raad
binnen een jaar uitspraak doen en dat eventuele noodzakelijke aanpassingen van het
ontwerp-besluit in dat geval tijdig kunnen worden doorgevoerd. Niettemin wordt een
geldingsduur van een jaar het meest passend geacht. Naast de onzekerheid over de uitkomst
van de procedure bij het Hof van Justitie speelt ook een rol dat het debat met de
Tweede Kamer over de toekomst van het thuiskopiestelsel niet is afgerond.
De periode waarin de tijdelijke regeling geldt, kan en moet worden gebruikt als overgangsfase
waarin het legale aanbod van werken op internet verder wordt versterkt. Ook zou in
deze periode duidelijk kunnen worden of de Europese Commissie met voorstellen komt
ten aanzien van de thuiskopieregeling. Zonodig kan over een jaar de geldingsduur van
het besluit worden verlengd. De keuze voor een relatief korte geldingsduur heeft daarbij
als voordeel dat de Eerste en de Tweede Kamer opnieuw in de gelegenheid wordt gesteld
om zich – via de wettelijk voorgeschreven nahangprocedure – een oordeel te vormen
over een besluit aan de hand van de op dat moment geldende omstandigheden.
Overeenkomstig Aanwijzing voor de regelgeving nr. 168 voorziet artikel 4 in de mogelijkheid
om terugwerkende kracht te verlenen. Dit houdt verband met de in artikel 17d Auteurswet
geregelde nahangprocedure, op grond waarvan een wijziging van een krachtens artikel
16c, zesde lid, Auteurswet vastgestelde algemene maatregel van bestuur niet eerder
in werking treedt dan acht weken na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin
hij is geplaatst. Bij publicatie in het Staatsblad na 26 oktober 2012 kan zich, hoewel
dit niet mijn voorkeur heeft, de noodzaak voordoen aan het besluit een beperkte terugwerkende
kracht te verlenen tot 1 januari 2013. Gelet op de redactionele opmerkingen van de
Afdeling advisering van de Raad van State is dat ook in het besluit vastgelegd.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven
X Noot
2 Motie van 20 december 2011 van de leden Bontes, Peters, Verhoeven en Smeets, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 838, nr. 33.
X Noot
4 Hof van Justitie, arrest van 21 oktober 2010 in zaak SGAE/Padawan.
X Noot
5 Richtlijn 2001/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 betreffende
de harmonisatie van bepaalde aspecten van het auteursrecht en de naburige rechten
in de informatiemaatschappij, PbEG 2001, L 167/10, artikel 5 lid 2 sub b en overwegingen
35 en 39.
X Noot
6 Hoge Raad, uitspraak van 21 september 2012, ACI Adam cs. tegen Stichting de Thuiskopie
cs., LJN: BW5879.
XHistnoot
histnoot Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt met de daarbijbehorende
stukken openbaar gemaakt door publicatie in de Staatscourant.