Besluit van 8 oktober 2009 tot wijziging van het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 (zwaardere weging betere biobrandstoffen)

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 12 augustus 2009, nr. BJZ2009048461, Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken;

Gelet op richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PbEU 140) en artikel 9.2.2.1 van de Wet milieubeheer;

De Raad van State gehoord (advies van 9 september 2009, nr. W08.09.0323/IV);

Gezien het nader rapport van Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 5 oktober 2009, nr. BJZ2009055660, Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken;

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 2, eerste lid, komt te luiden:

  • 1. Iedere vergunninghouder levert per kalenderjaar ten minste 3,75% van de door hem uitgeslagen hoeveelheid ongelode lichte olie en gasolie aan als biobrandstof, waarbij zowel bij de ongelode lichte olie als bij de gasolie ten minste 3% bestaat uit biobrandstoffen.

    Bij de berekening van het percentage kan op bij ministeriële regeling aan te wijzen biobrandstoffen een bij die regeling vast te stellen wegingsfactor worden toegepast. Bij die regeling kan worden bepaald dat de vergunninghouder in bepaalde gevallen aantoont dat een biobrandstof voldoet aan het in die regeling gestelde en op welke wijze dit aangetoond kan worden.

B

Artikel 4, eerste lid, tweede volzin, komt te luiden:

Artikel 2, eerste lid, derde volzin, is van overeenkomstige toepassing.

C

Artikel 5 komt te luiden:

Artikel 5

Met ingang van 1 januari 2010 komt artikel 2, eerste lid, te luiden:

  • 1. Iedere vergunninghouder levert per kalenderjaar ten minste 4,00% van de door hem uitgeslagen hoeveelheid ongelode lichte olie en gasolie aan als biobrandstof, waarbij zowel bij de ongelode lichte olie als bij de gasolie ten minste 3,5% bestaat uit biobrandstoffen. Bij de berekening van het percentage kan op bij ministeriële regeling aan te wijzen biobrandstoffen een bij die regeling vast te stellen wegingsfactor worden toegepast. Bij die regeling kan worden bepaald dat de vergunninghouder in bepaalde gevallen aantoont dat een biobrandstof voldoet aan het in die regeling gestelde en op welke wijze dit aangetoond kan worden.

ARTIKEL II

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.histnoot

’s-Gravenhage, 8 oktober 2009

Beatrix

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

J. M. Cramer

Uitgegeven de twintigste oktober 2009

De Minister van Justitie,

E. M. H. Hirsch Ballin

NOTA VAN TOELICHTING

Inleiding

De laatste jaren is mondiaal veel aandacht besteed aan de inzet van biobrandstoffen, niet alleen om minder afhankelijk te zijn van minerale oliën, maar vooral om het broeikasprobleem te verminderen door de CO2-emissie te verlagen. Dit heeft op Europees niveau onder meer geresulteerd in richtlijn nr. 2003/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 8 mei 2003 ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen of andere hernieuwbare brandstoffen in het vervoer (PbEU L 123), geïmplementeerd in het Besluit biobrandstoffen wegverkeer 2007 (hierna: het besluit).

De afgelopen periode is veel maatschappelijke onrust ontstaan door berichten over de mogelijke bijeffecten van de toegenomen inzet van biomassa als brandstof op voedselprijzen, biodiversiteit en de beschikbaarheid van water. Indien er kap van oerwoud of drainage van veengronden plaatsvindt, zou dit leiden tot een grote toename van de CO2-uitstoot wereldwijd, met een nadelig effect op het wereldwijde klimaat. De CO2 die bij de genoemde landconversie voor de productie van biobrandstoffen vrijkomt uit bomen en bodem doet de gunstige effecten van het gebruik van biobrandstoffen ten opzichte van het gebruik van aardgas en minerale brandstoffen volledig teniet. Daarmee zou het gebruik van dergelijke biomassa dus tegenstrijdig zijn met een belangrijke doelstelling van de bijmengverplichting, namelijk het terugdringen van CO2-uitstoot. Opgemerkt zij dat slechts een fractie van de grondstoffen voor de biobrandstoffen afkomstig is uit gebieden waar de hier bedoelde risico’s bestaan.

Het is wenselijk dat grondstoffen voor biobrandstoffen worden gebruikt waaraan de bovengenoemde risico’s niet kleven. Daarbij moet, naast een typering van de betreffende grondstoffen in ieder geval een stringente CO2-eis wordt gesteld. De grondstoffen die aan deze criteria voldoen bestaan bijvoorbeeld uit rest- en afvalstromen en (ligno-)cellulose. Aan de toepassing van deze grondstoffen zijn over het algemeen hogere kosten verbonden. Om de ontwikkeling, productie en toepassing van deze brandstoffen te stimuleren, worden subsidies verleend in het kader van het Subsidieprogramma CO2-reductie Innovatieve Biobrandstoffen voor transport van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en wordt in het onderhavige besluit bepaald dat voor bij ministeriële regeling aan te wijzen specifieke biobrandstoffen een wegingsfactor gehanteerd kan worden bij het berekenen van de kwantitatieve verplichting, opgenomen in artikel 2, eerste lid, van het besluit.

Internationaal kader

Op 25 juni 2009 is Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PbEU 140) (hierna: de richtlijn) in werking getreden. In de richtlijn is in artikel 21, tweede lid, opgenomen dat biobrandstoffen die worden gemaakt uit bepaalde grondstofcategorieën dubbel tellen bij de invulling van de kwantitatieve verplichting. Daarbij gaat het om vloeibare en gasvormige transportbrandstoffen die gemaakt zijn uit afval, residuen, non-food cellulosemateriaal en ligno-cellulosisch materiaal.

Inhoud van het besluit

Met het besluit is uitvoering gegeven aan de wens van de Tweede Kamer (motie-Spies c.s.1) om zo spoedig mogelijk bepaalde biobrandstoffen zwaarder te laten tellen. De richtlijn laat hiertoe de ruimte, aangezien de bepalingen ter implementatie daarvan uiterlijk 5 december 2010 in werking moeten treden. Gelet op de door de Tweede Kamer gewenste spoed wordt nu eerst alleen artikel 21, tweede lid, van de richtlijn geïmplementeerd. In de betreffende regeling wordt overeenkomstig dat artikellid uit de richtlijn de wegingsfactor op twee gesteld. In die regeling wordt ook nader geregeld welke biobrandstoffen dubbel mogen tellen bij het behalen van het bijmengingspercentage en onder welke voorwaarden dit moet gebeuren. Daarbij wordt de richtlijn gevolgd, maar een aantal aspecten zal – zowel in de richtlijn als in de ministeriële regeling – nader gespecificeerd moeten worden. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de termen afval en residu. Ter illustratie moge dienen, dat de aanduiding «afvalstof» zonder deze specificatie ook bijvoorbeeld een – al dan niet opzettelijk – verontreinigde plantaardige voedingsolie zou omvatten en daarom dubbel geteld zou mogen worden terwijl het zonder die verontreiniging mogelijk zelfs helemaal niet meegeteld zou mogen worden, hetgeen uiteraard tot een onwenselijke situatie zou leiden.

In artikel 2, eerste lid, derde volzin, van het besluit is bepaald dat in de ministeriële regeling bepaald kan worden dat de vergunninghouder in bepaalde gevallen aantoont dat een biobrandstof voldoet aan het in die regeling gestelde en op welke wijze dat aangetoond kan worden. Deze bepaling stond eerst in artikel 4, eerste lid, tweede volzin; hij is nu in dat artikel van overeenkomstige toepassing verklaard op de materie, bedoeld in artikel 4, eerste lid, eerste volzin. Voorts is artikel 5, waarin de tekst van artikel 2, eerste lid, jaarlijks tot 1 januari 2010 werd en wordt aangepast, aangepast aan de nieuwe redactie van dat lid.

In artikel 4, eerste en tweede lid, is de mogelijkheid opgenomen om voor biobrandstoffen minimumeisen van duurzaamheid vast te stellen en te bepalen dat biobrandstoffen die hieraan niet voldoen buiten beschouwing moeten blijven bij de kwantitatieve biobrandstoffenverplichting. Het wordt dan ook niet meer nodig geacht om in de biobrandstoffenverplichting uit artikel 2, eerste lid, eveneens te bepalen dat de bij te mengen biobrandstoffen moeten voldoen aan de minimumeisen van duurzaamheid.

Lasten voor het bedrijfsleven en de rijksoverheid

Dit besluit leidt niet rechtstreeks tot extra administratieve lasten. De op dit besluit te baseren ministeriële regeling, waarin onder meer wordt aangegeven op welke wijze zal kunnen worden aangetoond dat sprake is van betere biobrandstoffen die zwaarder mogen worden gewogen bij de kwantitatieve verplichting, zal wel tot extra administratieve lasten leiden. Thans is moeilijk in te schatten om hoeveel gevallen het zal gaan en of het veel tijd en moeite kost de benodigde bewijsmiddelen te vergaren. Bij de ministeriële regeling zal ernaar gestreefd worden de administratieve lasten zo laag mogelijk te houden door een lijst te maken van biobrandstoffen die als betere biobrandstoffen kunnen worden aangemerkt.

Wanneer het aantonen om welke biobrandstoffen het gaat relatief veel geld zal kosten, zal een bedrijf doorgaans een afweging van de kosten en baten maken en er dan ook mogelijk voor kiezen geen gebruik te maken van de mogelijkheid bepaalde biobrandstoffen zwaarder te wegen. Hierbij zij opgemerkt, dat deze keuze vervalt na de implementatie van de richtlijn: deze bepaalt dat deze biobrandstoffen dubbel geteld moeten worden.

Door de ministeriële regeling zal het gemakkelijker worden te voldoen aan de kwantitatieve verplichting, door biobrandstoffen in te zetten die dubbel tellen. Die regeling zal derhalve een extra mogelijkheid gaan bieden om de meerkosten van die biobrandstoffen te compenseren.

Overigens zullen de administratieve lasten binnen enkele jaren aanzienlijk beperkt worden door het ontstaan van certificeringssystemen op Europese schaal, of zelfs op mondiale schaal.

Voor de rijksoverheid is een stijging van de bestuurlijke lasten te verwachten in verband met de controle op de herkomst van de zwaarder gewogen biobrandstoffen.

Milieueffecten

Het besluit is erop gericht om bepaalde biobrandstoffen zwaarder te laten tellen.

Bij de aanwijzing van de biobrandstoffen die zwaarder mogen wegen zal in elk geval conform de richtlijn een CO2-reductie-eis van 35% worden gesteld. De stimulering van deze biobrandstoffen kan een licht positief effect hebben op de broeikasgasemissies.

Aan de andere kant kan zwaardere weging van bepaalde biobrandstoffen tot gevolg hebben dat weer meer fossiele brandstoffen worden ingezet, aangezien dan met bijmenging van een kleiner percentage biobrandstoffen kan worden volstaan.

Notificatie

Het ontwerpbesluit is 14 juli 2008 genotificeerd bij de Europese Commissie (notificatienummer 2008/0291/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217)). Naar aanleiding van deze notificatie merkten de diensten van de Commissie op dat de wegingsfactor voor sommige betere biobrandstoffen wordt bepaald in een ministeriële regeling die nog moet worden opgesteld. Zij verzochten de Nederlandse autoriteiten dan ook de bewuste ministeriële regeling in het ontwerpstadium aan de Commissie te notificeren overeenkomstig het bepaalde in Richtlijn 98/34/EG. Zoals hiervoor al is toegelicht is de richtlijn inmiddels in werking getreden en dient het onderhavige besluit tot implementatie van artikel 21, tweede lid, van die richtlijn. Verdere technische notificatie ligt derhalve niet in de rede.

Inspraak

Naar aanleiding van de voorpublicatie in de Staatscourant2 zijn drie commentaren ontvangen. Een belangrijk deel van dit commentaar had betrekking op biobrandstoffen in het algemeen en niet op het onderhavige besluit, of stelde voor de regelgeving op zodanige wijze aan te passen dat niet meer aan de Europese regelgeving werd voldaan. Deze opmerkingen zijn voor kennisgeving aangenomen en waar mogelijk meegenomen in het overleg bij de totstandkoming van de richtlijn en van richtlijn nr. 2009/30/EG, die de Brandstofkwaliteitsrichtlijn (98/70/EG) wijzigt. Deze richtlijnen zullen uiterlijk 5 respectievelijk 31 december 2010 zijn geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving.

Daarnaast wordt een deel van het commentaar (b.v. de directe effecten van verandering van landgebruik) meegenomen bij het opstellen van de ministeriële regeling ter uitvoering van dit besluit.

De suggestie dat de «bijmengverplichting» volledig geschrapt zou worden is niet overgenomen. Immers, niet alleen zou dit in strijd zijn met de doelstellingen van de Europese regelgeving daaromtrent, het zou ook onredelijk zijn tegenover degenen die hebben geïnvesteerd in de ontwikkeling of productie van biobrandstoffen. Wel is inmiddels het «bijmengpercentage» voor 2009 en 2010 naar beneden bijgesteld3.

Naar aanleiding van een opmerking, dat een hogere olieprijs juist door het dubbel tellen leidt tot minder inzet van betere biobrandstoffen, merk ik op, dat dit geen verband houdt met het onderhavige besluit. Immers, als betere biobrandstoffen niet dubbel geteld mogen worden zal in dat geval nog steeds dezelfde hoeveelheid (minder duurzame) biobrandstof kunnen worden ingezet als zonder dit besluit het geval zou zijn.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

J. M. Cramer

XNoot
1

Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 38.

XHistnoot
histnoot

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van artikel 25a, vijfde lid j° vierde lid, onder b van de Wet op de Raad van State, omdat het zonder meer instemmend luidt.

Naar boven