Besluit van 2 november 2004 tot wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 in verband met Schiphol 2003

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van 11 maart 2004, nr. MJZ2004012946, gedaan mede namens Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en in overeenstemming met de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat;

Gelet op artikel 7.2 van de Wet milieubeheer;

De Raad van State gehoord (advies van 17 mei 2004, nr. W08.04.0110/V);

Gezien het nader rapport van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 26 oktober 2004, nr. MJZ2004098606, uitgebracht mede namens Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en in overeenstemming met de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat;

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 wordt als volgt gewijzigd:

1. Categorie 6.2 wordt als volgt gewijzigd:

a. In kolom 1 wordt na «Luchtvaartwet» ingevoegd: , dan wel een luchthavengebied als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, van de Wet luchtvaart.

b. In kolom 2 wordt na «luchtvaartterrein» ingevoegd: dan wel een luchthavengebied.

c. Aan kolom 3 wordt toegevoegd: Ten aanzien van de luchthaven Schiphol een luchthavenindelingbesluit of een luchthavenverkeerbesluit als bedoeld in respectievelijk de artikelen 8.4 en 8.15 van de Wet luchtvaart, of een besluit tot wijziging daarvan.

2. Categorie 6.3 wordt als volgt gewijzigd:

a. Aan kolom 1 wordt toegevoegd: Ten aanzien van de luchthaven Schiphol de wijziging in de ligging van een start- of landingsbaan, de verlenging of verbreding daarvan, de intensivering of wijziging van het gebruik van het banenstelsel, dan wel de wijziging van de luchtverkeerwegen.

b. Aan kolom 2 wordt toegevoegd: Ten aanzien van de luchthaven Schiphol in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een start- of landingsbaan met een lengte van 1800 meter of meer, en een wijziging omvat van:

1°. het beperkingengebied, bedoeld in artikel 8.5, derde lid, van de Wet luchtvaart, voorzover dit is vastgesteld op grond van het externe-veiligheidsrisico of geluidbelasting, of

2°. de grenswaarden, bedoeld in artikel 8.17, vijfde lid, onder a tot en met c, van de Wet luchtvaart,

tenzij de voorgenomen wijziging leidt tot een beperkingengebied als bedoeld onder 1° dat geheel valt binnen het geldende beperkingengebied en tot grenswaarden die een beter beschermingsniveau bieden dan de geldende grenswaarden.

c. Aan kolom 3 wordt toegevoegd: Ten aanzien van de luchthaven Schiphol een besluit tot wijziging van een luchthavenindelingbesluit of een luchthavenverkeerbesluit als bedoeld in respectievelijk de artikelen 8.4 en 8.15 van de Wet luchtvaart.

ARTIKEL II

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst en werkt terug tot en met 20 februari 2003.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

^histnoot

's-Gravenhage, 2 november 2004

Beatrix

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

P. L. B. A. van Geel

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

C. P. Veerman

Uitgegeven de dertigste november 2004

De Minister van Justitie,

J. P. H. Donner

NOTA VAN TOELICHTING

I. Algemeen

1. Samenhang met de gewijzigde regelgeving inzake Schiphol

Aanleiding voor een wijziging van de m.e.r.-plicht voor luchtvaartterreinen in onderdeel C van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit m.e.r. 1994) is de wet van 27 juni 2002 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (Stb. 374), de zogenaamde Schipholwet, waarbij hoofdstuk 8 «De luchthaven Schiphol» in de Wet luchtvaart is opgenomen. Op basis van de Wet luchtvaart zijn voor de luchthaven Schiphol bij algemene maatregel van bestuur een luchthavenindelingbesluit (LIB) en een luchthavenverkeerbesluit (LVB) vastgesteld: het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (Stb. 2002, 591) en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (Stb. 2002, 592).

Op het moment dat het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol in werking zijn getreden, 20 februari 2003, is hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet, met een enkele uitzondering, voor de luchthaven Schiphol buiten toepassing gesteld en zijn de PKB Schiphol en Omgeving en de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol vervallen. Op de regionale en kleine luchtvaartterreinen blijft hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet nog van toepassing. Het is de bedoeling dat in lijn met de bij Schiphol gekozen systematiek ook voor de regionale en kleine luchtvaartterreinen een nieuw wettelijk regime in de Wet luchtvaart wordt opgenomen. Voor de regionale en kleine luchthavens zal op dat moment het Besluit m.e.r. 1994 worden aangepast.

LIB en LVB

In het Luchthavenindelingbesluit Schiphol zijn het luchthavengebied en het beperkingengebied aangewezen. Binnen het luchthavengebied zijn de gronden die bestemd zijn voor het banenstelsel van de luchthaven als zodanig aangewezen.

De vaststelling van het beperkingengebied is gebaseerd op artikel 8.5 van de Wet luchtvaart. Op grond van artikel 8.7 van de Wet luchtvaart worden in ieder geval regels gesteld omtrent beperking van bestemming en gebruik van grond in verband met het externe-veiligheidsrisico en de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer. Daarnaast worden op grond van dat artikel regels gesteld omtrent beperking van de hoogte van de objecten in, op of boven de grond en de beperking van vogelaantrekkende bestemmingen en gebruik.

De buitenste grens van het beperkingengebied wordt vrijwel geheel bepaald door de omvang van de deelgebieden waar beperkingen worden opgelegd, aan de hoogte van gebouwen en aan vogelaantrekkende activiteiten. Binnen het beperkingengebied liggen verder deelgebieden waar in verband met het externe-veiligheidsrisico en de geluidbelasting beperkingen worden gesteld ten aanzien van bestaande bebouwing en nieuwbouw.

In het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol zijn onder meer de luchtverkeerwegen en grenswaarden vastgelegd. Het LVB bevat regels omtrent het gebruik van de luchtverkeerwegen en minimum in acht te nemen vlieghoogten. Voorts bevat het regels over de beschikbaarstelling en het gebruik van het banenstelsel van de luchthaven. Het besluit geeft verder regels ter beperking van de uitstoot van stoffen die geurhinder veroorzaken en bevat grenswaarden met betrekking tot de door het luchthavenluchtverkeer veroorzaakte belasting ten aanzien van externe veiligheid, geluid en lokale luchtverontreiniging. Het beschermingsniveau dat door het LVB wordt geboden, wordt in de eerste plaats bepaald door de in het besluit vastgestelde grenswaarden. Voor geluid zijn dit de grenswaarden in de handhavingspunten en een bepaald gebied rond de luchthaven en de grenswaarden voor het totale volume van de geluidbelasting. De grenswaarde voor het externe-veiligheidsrisico is in het LVB vastgelegd in de vorm van het totale risicogewicht in tonnen per gebruiksjaar. De grenswaarden voor de uitstoot van stoffen zijn vastgelegd in de vorm van een maximum uitstoot per (gecorrigeerde) vliegtuigbeweging per gebruiksjaar.

Bij een vernieuwing of wijziging van het LIB en het LVB zal het wettelijk minimum beschermingsniveau in acht moeten worden genomen. In artikel 8.7, vierde lid, van de Wet luchtvaart is bepaald dat elk besluit, volgend op het eerste LIB, ten aanzien van externe veiligheid en geluidbelasting, een beschermingsniveau biedt dat voor ieder van deze aspecten, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit. In artikel 8.17, vierde lid, van de Wet luchtvaart is bepaald dat elk besluit, volgend op het eerste LVB, ten aanzien van externe veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging, een beschermingsniveau biedt dat voor ieder van deze aspecten, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit.

Met betrekking tot het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol is in artikel VIII van de Schipholwet voorzien in een overgangsbepaling. De overgangsbepaling behelst een verplichting om voor beide besluiten een milieu-effectrapport te maken. Bij de totstandkoming van die besluiten is aan deze verplichting uitvoering gegeven. Het onderhavige besluit draagt zorg voor de aanpassing van de relevante categorieën van het Besluit m.e.r. 1994. Daarbij wordt onder meer bepaald in welke gevallen, wijzigingen van het LIB en het LVB m.e.r.-plichtig zijn. Voor de inhoud van die wijzigingen wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

Tot slot kan worden opgemerkt dat het nieuwe Schipholstelsel drie jaar na inwerkingtreding zal worden geëvalueerd door middel van een incidentele m.e.r. (artikel 4.1 van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en artikel 6.1 van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol).

2. Inspraakreacties

Ter uitvoering van artikel 21.6, vierde lid, van de Wet milieubeheer is het ontwerpbesluit aan beide Kamers der Staten-Generaal gezonden. De vaste commissie voor VROM heeft daarop een aantal vragen gesteld welke zijn beantwoord bij brief van 26 augustus 2003. De vragen en de antwoorden zijn als kamerstuk gepubliceerd (Kamerstukken II 2002/03, 26 959, nr. 41).

Daarnaast is het ontwerpbesluit voorgepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2003, nr. 89). Naar aanleiding van deze voorpublicatie zijn zienswijzen ingebracht door Schiphol Group en Luchtverkeersleiding Nederland. Hieronder worden de belangrijkste naar voren gebrachte punten behandeld.

Schiphol Group en Luchtverkeersleiding Nederland hebben in hun reactie gesteld dat het ontwerpbesluit niet voorziet in een soortgelijke uitzondering als in categorie 6.3 (oud), waarin de m.e.r.-plicht niet geldt voor gevallen waarin een nieuwe geluidszone geheel binnen de geldende geluidszone viel of wanneer de zone verviel.

Naar aanleiding van deze zienswijzen is, evenals in categorie 6.3 (oud), een uitzondering op de m.e.r.-plicht opgenomen. De uitzondering heeft betrekking op gevallen waarin de voorgenomen wijziging leidt tot een beperkingengebied dat geheel valt binnen het geldende beperkingengebied en tot grenswaarden die een beter beschermingsniveau bieden dan de geldende grenswaarden.

Schiphol Group en Luchtverkeersleiding Nederland stellen bovendien in categorie 6.3 een uitzondering te missen voor het geval een wijziging van een luchtverkeerweg niet leidt tot wijziging van de in het LVB vastgelegde grenswaarden. Hierover kan worden opgemerkt dat deze uitzondering op de m.e.r.-plicht in kolom 2 van categorie 6.3 (nieuw) is opgenomen.

Luchtverkeersleiding Nederland is van oordeel dat ten onrechte een m.e.r.-plicht is gekoppeld aan de wijziging van een luchtverkeerweg.

De m.e.r.-plicht voor de luchthaven Schiphol is aangepast naar aanleiding van het nieuwe wettelijk regime in de Wet luchtvaart. Het vaststellen van luchtverkeerwegen in het LVB wordt in artikel 8.16 van de Wet luchtvaart voorgeschreven. De m.e.r.-plicht geldt ook ten aanzien van luchtverkeerwegen alleen indien sprake is van gevallen die in kolom 2 van categorie 6.3 (nieuw) zijn opgenomen. In het verleden diende eveneens een milieu-effectrapport (MER) te worden opgesteld indien als gevolg van de wijziging van een luchtverkeerweg, voorheen aan- en uitvliegroute genoemd, de geluidzone moest worden aangepast.

In haar reactie merkt Luchtverkeersleiding Nederland vervolgens op dat de m.e.r.-plicht ten onrechte is uitgebreid omdat deze niet is beperkt tot geluidbelasting, maar ook wijzigingen van het beperkingengebied en de grenswaarden ten aanzien van het externe-veiligheidsrisico en luchtverontreiniging zijn meegenomen.

Zoals hiervoor reeds opgemerkt is de m.e.r.-plicht voor de luchthaven Schiphol aangepast naar aanleiding van het nieuwe wettelijk regime in de Wet luchtvaart. Zoals hieronder in de toelichting op artikel 1 is aangegeven, is geen sprake meer van geluidzones met betrekking tot Schiphol. In plaats hiervan zijn een beperkingengebied en een drietal grenswaarden, als bedoeld in artikel 8.17, vijfde lid, onder a tot en met c, van de Wet luchtvaart, vastgesteld. De aanpassing van de m.e.r.-plicht voor de luchthaven Schiphol sluit hierop aan.

Tot slot stelt Luchtverkeersleiding Nederland in haar reactie dat een m.e.r.-plicht voor de intensivering of wijziging van het gebruik van het banenstelsel strijdig lijkt te zijn met hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart.

Een intensivering of wijziging van het gebruik van het banenstelsel is alleen m.e.r.-plichtig in de gevallen die in kolom 2 van categorie 6.3 (nieuw) zijn opgenomen. Die m.e.r.-plicht staat niet in de weg aan de vrijheid van de sector om binnen de gestelde grenzen wat betreft veiligheid en milieu de luchthaven te ontwikkelen. Indien een intensivering of wijziging van het gebruik van het banenstelsel niet een wijziging van het beperkingengebied, voorzover deze is vastgesteld op grond van het externe-veiligheidsrisico of geluidbelasting, of een wijziging van de grenswaarden tot gevolg heeft, is van een m.e.r.-plicht geen sprake.

3. Administratieve lasten

Vooropgesteld moet worden dat de exploitant van Schiphol alleen een m.e.r. behoeft uit te voeren als de m.e.r.-plichtige besluiten op zijn verzoek worden gewijzigd. In andere gevallen geschiedt de uitvoering van een m.e.r. door of vanwege de rijksoverheid. De kosten van een MER voor de exploitant van Schiphol zijn grotendeels afhankelijk van de aard van de wijziging en het daarvoor in het MER te beschrijven aantal varianten en alternatieven. De kosten van een MER voor Schiphol liggen in de orde van grootte tussen € 350.000 en € 500.000.

Het aantal keren dat de exploitant een m.e.r. moet uitvoeren is op voorhand niet aan te geven en is afhankelijk van het initiatief van de exploitant. Dit zal – gelet op de duur van een m.e.r.-procedure en het feit dat er sprake zal moeten zijn van een wezenlijke wijziging van de inrichting (bijv. aanleg van een nieuwe start- of landingsbaan) of het gebruik van de luchthaven – op ca.1 keer per 5 tot 7 jaar liggen, hetgeen gelijk is aan de huidige frequentie. De verwachting is derhalve dat als gevolg van dit besluit de administratieve lasten voor de exploitant van Schiphol niet zullen toenemen.

II. Artikelsgewijs

Artikel I

In verband met het nieuwe wettelijk regime voor de luchthaven Schiphol wijzigt dit artikel de m.e.r.-plicht in onderdeel C van de bijlage van het Besluit m.e.r. 1994. Onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. 1994 is uitsluitend van toepassing op gevallen waarin sprake is van een start- of landingsbaan met een lengte van 1000 tot 1800 meter. Aangezien de kortste baan van de luchthaven Schiphol aanzienlijk langer is dan 1800 meter en de kans minimaal is dat er een kortere baan zal worden aangelegd, is in dit besluit onderdeel D niet gewijzigd.

Onderdeel 1

De gewijzigde m.e.r.-plicht voor Schiphol is vergelijkbaar met de m.e.r.-plicht voor de overige luchtvaartterreinen. Categorie 6.2 bepaalt voor de luchthaven Schiphol dat er een m.e.r.-plicht geldt voor de aanleg, inrichting en het gebruik van het luchthavengebied, bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, van de Wet luchtvaart, in gevallen waarin de luchthaven Schiphol de beschikking krijgt over een nieuwe start- of landingsbaan met een lengte van 1800 meter of meer. De m.e.r.-plichtige besluiten zijn het LIB en het LVB. Daarin worden voor Schiphol de activiteiten geregeld waarop de m.e.r.-plicht van toepassing is. De aanwijzing waarnaar in de derde kolom wordt verwezen geldt uitsluitend voor andere luchtvaartterreinen.

Onderdeel 2

Voor de luchthaven Schiphol geldt tevens een m.e.r.-plicht wanneer de activiteit de wijziging in de ligging van een start- of landingsbaan, de verlenging of verbreding daarvan, de intensivering of wijziging van het gebruik van het banenstelsel, dan wel wijziging van de luchtverkeerwegen betreft (categorie 6.3).

De m.e.r.-plicht geldt echter alleen in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een start- of landingsbaan met een lengte van 1800 meter of meer. Daarnaast moet er sprake zijn van een wijziging van het beperkingengebied, voorzover dat is vastgesteld op grond van het externe-veiligheidsrisico of geluidbelasting, dan wel of mede een wijziging van de grenswaarden met betrekking tot het externe-veiligheidsrisico, de geluidbelasting of de emissie van de stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken.

In categorie 6.3, kolom 2, is een uitzondering van de m.e.r.-plicht opgenomen voor gevallen waarin de voorgenomen wijziging van het beperkingengebied leidt tot een beperkingengebied dat geheel valt binnen het geldende beperkingengebied en tot grenswaarden die een beter beschermingsniveau bieden dan de geldende grenswaarden. Als referentiepunten gelden het beperkingengebied en de grenswaarden, zoals die gelden op het moment dat de wijzigingen worden geïnitieerd.

De uitzondering heeft betrekking op alle grenswaarden afzonderlijk en betreft geen beschermingsniveau dat per saldo gelijkwaardig of beter is, zoals bedoeld in de artikelen 8.7, vierde lid, en artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart. Indien één van de grenswaarden hoger wordt vastgesteld, zal een MER moeten worden gemaakt. In de situatie dat alle grenswaarden terzake van externe veiligheid, geluidbelasting of luchtverontreiniging verbeteren wordt het niet doelmatig of uit milieuoogpunt noodzakelijk geacht om een nieuwe m.e.r. voor te schrijven. Met deze uitzondering wordt aangesloten bij categorie 6.3 (oud). Daarin was reeds bepaald dat geen m.e.r.-plicht geldt voor gevallen waarin de geluidzone vervalt of de gewijzigde geluidzone geheel binnen de oorspronkelijke geluidzone valt.

De beoordeling of een voorgenomen wijziging van een start- of landingsbaan zal leiden tot grenswaarden die een beter beschermingsniveau bieden dan de geldende grenswaarden zal aan de hand van de bestaande handhavingspunten kunnen worden bepaald. Zoals hierboven is vermeld gaat het om alle grenswaarden afzonderlijk. Indien één van de grenswaarden hoger wordt vastgesteld, zal een MER moeten worden gemaakt. Recente ervaringen in het kader van de m.e.r.-procedure «Wijziging Luchthavenbesluiten Schiphol» (herstel invoerfout) bevestigen de representativiteit van de huidige handhavingspunten voor het huidige vijfbanenstelsel. Zelfs een beperkt ander gebruik van de luchthaven in de zin van een wijziging van luchtverkeerwegen in de nabijheid van de luchthaven is niet mogelijk gebleken zonder wijziging van de grenswaarden in (een deel van) de handhavingspunten. Wijziging van luchtverkeerwegen verder van de luchthaven met effect op het milieu zal slechts binnen de gestelde grenzen mogelijk zijn.

Artikel II

Gelet op het feit dat de Schipholwet, het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol op 20 februari 2003 in werking zijn getreden en de aanpassing van de m.e.r.-plicht in het Besluit m.e.r. 1994 voor de luchthaven Schiphol op dat moment nog niet was gerealiseerd, wordt de onderhavige wijziging van het Besluit m.e.r. 1994 met terugwerkende kracht vastgesteld. Zo wordt voorkomen dat er een vacuüm in de m.e.r.-plicht voor de luchthaven Schiphol ontstaat in de periode na 20 februari 2003 tot de inwerkingtreding van de onderhavige wijziging van het Besluit m.e.r 1994. De terugwerkende kracht brengt met zich mee dat de door de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aangekondigde wijzigingen van het LIB Schiphol en het LVB Schiphol ten behoeve van het herstel van de invoerfout in het MER Schiphol 2003 (Kamerstukken II 2002/03, 26 959, nrs. 39, 43 en 51) onder de m.e.r.-plicht vallen van het Besluit m.e.r. 1994 zoals die na wijziging door het onderhavige besluit zal luiden. Bij de voorbereiding daarvan wordt daaraan reeds uitvoering gegeven.

Aanhef en ondertekening

Artikel 21.6, derde lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de voordracht voor een algemene maatregel van bestuur krachtens hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt gedaan door Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Dit besluit heeft betrekking op een onderdeel van het milieubeleid dat mede behoort tot het beleidsterrein van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat onderschrijft de inhoud van dit besluit. De voordracht is dan ook in overeenstemming met de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat geschied.

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

P. L. B. A. van Geel

---

Het advies van de Raad van State is openbaar gemaakt door terinzagelegging bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

Tevens zal het advies met de daarbij ter inzage gelegde stukken worden opgenomen in het bijvoegsel bij de Staatscourant van 14 december 2004, nr. 241.