Besluit van 20 oktober 2000 tot wijziging van het koninklijk besluit van 23 augustus 1995 ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen (Stb. 406) in verband met de evaluatie van de Wet arbeid vreemdelingen en de wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de opheffing van het algemeen bordeelverbod

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Onze Minister van Justitie van 21 december 1999, Directie Arbeidsmarkt, Nr. AM/AAB/99/81880c;

Gelet op de artikelen 3, eerste lid, onder c en 11, vierde lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, alsmede 6a van de Wet persoonsregistraties;

De Raad van State gehoord (advies van 25 februari 2000, nr. W12.99.0640/IV);

Gezien het nader rapport van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Onze Minister van Justitie van 10 oktober 2000, Directie Arbeidsmarkt, nr. AM/AAB/00/63794a;

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Het Besluit van 23 augustus 1995 ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen (Stb. 406)¹ wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:

1. Onderdeel a, onder 1°, komt te luiden:

1°. het monteren of repareren van door zijn, buiten Nederland gevestigde, werkgever geleverde werktuigen, machines of apparatuur, dan wel het installeren en aanpassen van zijn, buiten Nederland gevestigde, werkgever geleverde software of uit het instrueren in het gebruik daarvan;

2. Na onderdeel a, onder 6°, wordt een subonderdeel ingevoegd, luidende:

7°. het geven van gastcolleges aan een universiteit, hogeschool of instelling voor hoger internationaal onderwijs, of aan een onderzoeksinstelling die gelieerd is aan of werkzaam is op het terrein van een universiteit, hogeschool of instelling voor hoger internationaal onderwijs;

3. Onderdeel c komt als volgt te luiden:

c. die zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft en als lid van de bemanning schepelingendienst verricht aan boord van een zeeschip in de zin van de Zeebrievenwet, voor zover het zeeschip niet uitsluitend als binnenschip wordt geëxploiteerd op de Nederlandse binnenwateren, dan wel als werktuig voor weg en waterbouw binnen Nederland;

4. Na onderdeel i, wordt onder vervanging van de punt achter onderdeel i door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:

j. die werkzaamheden verricht die geheel of ten dele bestaan in het verrichten van seksuele handelingen met derden of voor derden.

B

Artikel 3 vervalt.

C

Na artikel 4 worden twee nieuwe artikelen ingevoegd, luidende:

Artikel 4a

Behoudens bij ministeriële regeling te bepalen gevallen is een tewerkstellingsvergunning die voor arbeid voor bepaalde tijd is verleend niet vatbaar voor verlenging.

Artikel 4b

Dit besluit wordt aangehaald als: Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen.

ARTIKEL II

In artikel 2, vijfde lid, van het Besluit gebruik sofi-nummer² vervalt «de Wet arbeid vreemdelingen,».

ARTIKEL III

• 1. Dit besluit treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

• 2. Artikel I, onderdeel A, onder 4, en onderdeel B, treden niet in werking dan nadat acht weken zijn verstreken nadat het voornemen daartoe is meegedeeld aan de beide kamers der Staten-Generaal.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

^histnoot

's-Gravenhage, 20 oktober 2000

Beatrix

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

W. A. F. G. Vermeend

De Minister van Justitie,

A. H. Korthals

Uitgegeven de eenendertigste oktober 2000

De Minister van Justitie,

A. H. Korthals

NOTA VAN TOELICHTING

Algemeen

Bij de brief van 23 juni 1999, kenmerk AM/AAB/99/35992 (SOZA-99-526) heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Voorzitters van onderscheidenlijk de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal het rapport van een extern onderzoeksbureau met betrekking tot de evaluatie van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) doen toekomen. Bij deze brief heeft voornoemde minister het parlement tevens geïnformeerd over de voorgenomen wijzigingen van de Wav, waartoe dit rapport en een aanvullende inventarisatie bij de instanties belast met de uitvoering en handhaving van de Wav aanleiding geven. Het betrof hier een aanvullende inventarisatie van de bij die instanties (anderszins nog) bestaande wensen/ideeën die de doelmatigheid en doeltreffendheid van uitvoering en handhaving (nog verder) zouden kunnen doen verhogen.

Over (onder meer) deze voorgenomen wijzigingen is op 2 september 1999 in een algemeen overleg met de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid gesproken. Hierbij bleek dat de leden van de vaste commissie op voorhand geen bezwaren hadden tegen deze voorgenomen wijzigingen.

Met de Wet van 28 september 2000 (Stb. 463) tot wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met het vergroten van de effectiviteit van de uitvoering en de verbetering van de handhaving van die wet is hier uitvoering aan gegeven.

De in vorenbedoelde brief vermelde voorgenomen wijzigingen betreffen uitsluitend de wijzingen die op wetsniveau noodzakelijk/wenselijk zijn. Uit met name de aanvullende inventarisatie is echter gebleken dat het eveneens noodzakelijk/wenselijk is om met betrekking tot het onderhavige besluit wijzigingen voor te stellen.

In dit besluit is naast de hiervoor bedoelde wijzigingen tevens uitvoering gegeven aan het voornemen artikel 3 van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen op termijn uit het besluit te halen. Dit voornemen vloeit voort uit de opheffing van het algemeen bordeelverbod (Wet van 28 oktober 1999, Stb. 464). Dit voornemen is verder toegelicht bij artikel I, onderdeel A, onder 4, en onderdeel B.

Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om het onderhavige besluit van een citeertitel te voorzien. Het besluit wordt in het vervolg aangehaald als Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (artikel I, onderdeel C , artikel 4b).

In een concept van dit besluit was oorspronkelijk ook de uitbreiding van de arbeidsmogelijkheden voor asielzoekers opgenomen. Later is besloten dit onderwerp door middel van een aparte wijziging van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen vorm te zullen geven.

Ingaande op de voorstellen wordt het volgende opgemerkt.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I, onderdeel A, onder 1

Uit artikel I, onderdeel a, onder 1°, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen blijkt dat het verbod om een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning tewerk te stellen, niet van toepassing is met betrekking tot een vreemdeling die zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft en die incidenteel, dan wel gedurende een periode van ten hoogste vier weken, arbeid verricht «uitsluitend» bestaande uit het «monteren of repareren van zijn door zijn buiten Nederland gevestigde werkgever geleverde werktuigen, machines of apparatuur of uit het instrueren in het gebruik daarvan».

In de praktijk zijn problemen gerezen met betrekking tot het installeren, c.q. aanpassen van software van computers. Zou, wanneer de software-aanpassing verricht wordt door een werknemer van een buiten de Europese Economische Ruimte (EER) gevestigd bedrijf dat eveneens de hardware heeft geleverd, door middel van een ruime interpretatie van dit artikel eventueel nog gesteld kunnen worden dat sprake zou zijn van reparatie van geleverde apparatuur, problematisch wordt het wanneer – zoals dat doorgaans het geval is – de software(-aanpassing) geïnstalleerd wordt door een ander bedrijf dan het bedrijf dat de hardware heeft geleverd. Alsdan dient immers, gelet op de inhoud en strekking van de onderhavige bepaling, via de reguliere procedure een tewerkstellingsvergunning aangevraagd te worden.

Dit betekent onder meer dat een tewerkstellingsvergunning in ieder geval op grond van artikel 8, eerste lid, onder c, van de Wav, geweigerd moet worden, indien de beschikbaarheid van de arbeidsplaats niet tenminste vijf weken voor de aanvraag van de tewerkstellingsvergunning bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie is gemeld. In de praktijk wordt de verplichte vacaturemelding ten aanzien van de onderhavige werkzaamheden (hetgeen betekent dat een individueel bedrijf gedurende een periode van 5 weken verstoken blijft van noodzakelijke software, c.q. van een noodzakelijke software-aanpassing) èn door het bedrijfsleven, èn door de Arbeidsvoorzieningsorgansatie als niet zinvolle belemmering aangemerkt. Deze zienswijze wordt gedeeld. Om die reden is het installeren c.q. aanpassen van software onder de werking van artikel 1, onder a, gebracht.

Artikel I, onderdeel A, onder 2

Ten aanzien van gastdocenten aan een universiteit of een hogeschool is in paragraaf 27 van de uitvoeringsregels, behorende bij het Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen (Stcrt. 1995, 168; laatstelijk gewijzigd Stcrt. 1997, 21) bepaald, dat toetsing aan artikel 8, eerste lid, onder a en b, van de Wav niet behoeft plaats te vinden, indien de aanvraag een periode van tewerkstelling van ten hoogste een jaar omvat. Genoemde bepaling strekt ertoe om de kwaliteit van het onderwijs aan deze instellingen te verhogen. Het aldus gecreëerde versoepelde toelatingsbeleid blijkt wat betreft het aantrekken van gastdocenten die voor een duur, variërend van enkele maanden tot hooguit een jaar, bij een universiteit of een hogeschool aangesteld worden, aan het beoogde doel te voldoen.

De praktijk wijst echter uit dat wanneer er sprake is van het geven van een zeer beperkt aantal gastcolleges binnen een relatief korte periode, de toepasselijkheid van de Wav, ondanks het versoepelde toelatingsbeleid, belemmerend werkt. Klaarblijkelijk wordt het – tegen de achtergrond van de omstandigheid dat het slechts een tewerkstelling van vaak enkele uren, soms enkele dagen binnen een tijdsbestek van enkele weken, betreft – toch als (administratief/procedureel) te belastend ervaren om een tewerkstellingsvergunning aan te vragen. Gelet op het feit dat ook wanneer buitenlandse docenten slechts voor een korte duur Nederland bezoeken, het in het belang van het Nederlands onderwijs is dat zij binnen die periode desgewenst een of meer gastcolleges kunnen geven, is gemeend om met betrekking tot de tewerkstelling van gastdocenten waarvan de duur van de tewerkstelling een periode van 4 weken niet overschrijdt, het verbod van artikel 2 van de wet niet langer van toepassing te doen zijn.

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de bepaling over het geven van gastcolleges iets ruimer te formuleren. In het vervolg vallen daar ook onder het geven van gastcolleges bij het hoger internationaal onderwijs en bij onderzoeksinstellingen die aan een universiteit of hogeschool verbonden zijn dan wel op dat terrein werkzaam zijn. Onder instellingen voor hoger internationaal onderwijs worden onder meer begrepen I/O-instellingen, bedoeld in artikel 22.02 van de Wet Rijksbegroting¹. De hiervoor genoemde uitbreidingen komen voort uit behoeften in de praktijk.

Artikel I, onderdeel A, onder 3

Een derde wijziging die met betrekking tot artikel I van het onderhavige besluit wordt voorgesteld, bevat een andere precisering van onderdeel c. Hieruit blijkt dat het verbod om een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning in Nederland arbeid te laten verrichten, niet van toepassing is met betrekking tot een vreemdeling die zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft en bemanningslid is en schepelingendienst verricht aan boord van een zeeschip in de zin van de Zeebrievenwet. De onderhavige bepaling is opgenomen om een halt toe te roepen aan de situatie dat reders in het internationaal vervoer in een hoog tempo doende waren om hun plaats van vestiging naar het buitenland te verplaatsen, waardoor een belangrijke tak van bedrijvigheid (waarmee met name ook veel werkgelegenheid aan «de wal» gemoeid is) geheel uit Nederland zou verdwijnen. In de praktijk is echter gebleken dat de onderhavige bepaling onbedoeld ook van toepassing blijkt te zijn op zeeschepen die uitsluitend op de Nederlandse binnenwateren als binnenschepen worden geëxploiteerd, alsmede op (bagger-)schepen die binnen Nederland uitsluitend als werktuig voor de weg- en waterbouw worden gebruikt. Het wijzigingsvoorstel voorziet erin dit onbedoelde gevolg weg te nemen.

Voor de goede orde zij er – gelet op in de praktijk gerezen onduidelijkheden met betrekking tot het begrip «schepelingendienst» – nog op gewezen dat onder schepelingendienst verstaan wordt het verrichten van werkzaamheden in het kader van het dagelijkse patroon van zorg voor het schip, de bemanning, de lading en de passagiers. Dit betekent dat wanneer vreemdelingen als enige, dan wel als hoofdtaak hebben het verrichten van reparatiewerkzaamheden (meestal laswerkzaamheden), terwijl het schip voor anker ligt, c.q. aan de kade ligt, die werkzaamheden niet aangemerkt kunnen worden als schepelingendienst.

Artikel I, onderdeel A, onder 4, en onderdeel B

Het voorstel om artikel 3 op termijn te doen vervallen, vloeit niet voort uit de evaluatie of de hiervoor genoemde aanvullende inventarisatie bij de instanties belast met de uitvoering en handhaving van de Wav, maar uit de wet die strekt tot opheffing van het algemeen bordeelverbod (Wet van 28 oktober 1999, Stb. 464).

Het betreft de overheveling van artikel 3 van het onderhavige besluit naar artikel 1, onderdeel j, van het besluit, zodat de Wav alsdan niet langer van toepassing is op werkzaamheden die geheel of ten dele bestaan in het verrichten van seksuele handelingen met derden of voor derden, waaronder de prostitutiebranche. Het is immers niet gewenst om het reguliere regime van de Wav op deze werkzaamheden van toepassing te doen zijn, gegeven het feit dat voor deze branche nu eenmaal geen prioriteitgenietend aanbod geduid kan worden (uitkeringsgerechtigden kunnen uiteraard niet gedwongen worden om dit werk in deze branche te aanvaarden; actieve bemiddeling door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie van prostituées uit andere EER-landen is in strijd met verdragen tegen vrouwenhandel). Het niet kunnen duiden van prioriteitgenietend aanbod betekent dat, wanneer ook aan de overige voorwaarden van de Wav voldaan wordt (met name tijdige vacaturemelding, betaling van tenminstehet minimumloon), de gevraagde tewerkstellingsvergunningen per definitie verleend moeten worden, hetgeen kan resulteren in een onbeheersbare instroom van vreemdelingen die van buiten de EER naar Nederland komen om alhier in de prostitutiebranche te gaan werken.

Tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel strekkende tot opheffing van het algemeen bordeelverbod bleek echter dat het ongewenst is om «gelijktijdig» met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, het onderhavige besluit in die zin te wijzigen dat de Wav niet (langer) van toepassing is op werkzaamheden in de prostitutiebranche. Ten tijde van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is namelijk het gemeentelijke prostitutiebeleid – dat in de situatie dat de Wav niet van toepassing is de basis zal zijn voor het door de Staatssecretaris van Justitie te ontwikkelen toelatingsbeleid in het kader van de Vreemdelingenwet – nog volledig in ontwikkeling. In dit licht bezien verdient het aanbeveling om de Wav (en het in het onderhavige besluit vervatte verbod op de afgifte van tewerkstellingsvergunningen) op de prostitutiebranche van toepassing te doen zijn tot het moment dat mede op basis van het gemeentelijk prostitutiebeleid kan worden getoetst of met de vestiging van (nieuwe)prostituée(s) van buiten de EER binnen een bepaalde gemeente een Nederlands belang is gediend.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel strekkende tot opheffing van het algemeen bordeelverbod in de Tweede kamer werd van de zijde van enkele fracties betwijfeld of na wijziging van artikel 250 bis Wetboek van Strafrecht nog wel een juridisch houdbare grondslag zou bestaan voor handhaving van het verbod om voor werkzaamheden in de prostitutiebranche tewerkstellingsvergunningen te verlenen.

Teneinde hierover zekerheid te verkrijgen hebben wij ter zake advies gevraagd aan de Landsadvocaat. In zijn advies van 27 juli 1999, kenmerk AvL/lg/1432192, geeft de Landsadvocaat aan dat ook na het opheffen van het bordeelverbod, artikel 3 van het onderhavige besluit gehandhaafd kan blijven, waarbij hij evenwel uitdrukkelijk aantekent dat niet goed te voorspellen is of het aldus geconstrueerde toelatingsverbod de «inhoudelijke» rechterlijke toets zal doorstaan. Om die reden wordt ook in de Vreemdelingencirculaire als vangnet een beleidsregel opgenomen waaruit blijkt dat ook de Staatssecretaris van Justitie van oordeel is dat toelating van EER-vreemdelingen teneinde werkzaamheden in de prostitutiebranche te verrichten, geen wezenlijk Nederlands belang dient.

Een en ander in aanmerking genomen hebben wij gemeend dat het verbod op de afgifte van tewerkstellingsvergunningen vooralsnog gehandhaafd dient te blijven, maar dat de periode waarbinnen dit verbod zal gelden zo kort mogelijk dient te zijn. Rekening houdende met de ontwikkeling van het gemeentelijk prostitutiebeleid en in het verlengde daarvan het toelatingsbeleid in het kader van de Vreemdelingenwet, hebben wij geconcludeerd dat het verbod op afgifte van tewerkstellingsvergunningen voor de in artikel 3 bedoelde werkzaamheden eerst kan komen te vervallen nadat is vastgesteld dat op basis van het gemeentelijk prostitutiebeleid kan worden beoordeeld of bezwaren bestaan tegen de vestiging van (nieuwe) prostituées binnen de gemeentegrenzen. Onze Minister van Justitie beslist vervolgens met inachtneming van het advies van de gemeente hieromtrent of met de toelating van de betreffende prostituée(s) een Nederlands belang is gediend. Het kabinet is voornemens daartoe in ieder geval de evaluatie van de opheffing van het algemeen bordeelverbod af te wachten. Dit is als zodanig ook aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal toegezegd (handelingen II, 1999–2000, nr. 45, blz. 3394–3398 en nr. 46, blz. 3419–3420). Deze evaluatie zal plaatsvinden twee jaar na inwerkingtreding van voornoemde opheffing. De opheffing van het algemeen bordeelverbod is inmiddels vastgesteld met ingang van 1 oktober 2000 (Stb. 2000, 38).

Het afschaffen van de vergunningsplicht in het kader van de Wav voor prostitutiearbeid zal bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip wordenvastgesteld. Dit tijdstip zal, zoals hiervoor reeds is opgemerkt, in ieder geval liggen na voornoemde evaluatie en zal ook ter kennis worden gebracht van de beide kamers der Staten-Generaal (artikel III, tweede lid). De Staten-Generaal zal door deze procedure uitdrukkelijk worden betrokken bij de vaststelling van het tijdstip van de afschaffing van de vergunningsplicht in het kader van de Wav voor prostitutiearbeid.

Artikel I, onderdeel C

Op basis van artikel 11, vierde lid, van de Wet arbeid vreemdelingen is het mogelijk bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen dat voor categorieën van vreemdelingen of categorieën van werkzaamheden een tewerkstellingsvergunning die voor minder dan drie jaar is verleend, niet wordt verlengd. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt om een einde te maken aan de situatie dat een werkgever een vergunning vraagt voor de «tijdelijke» tewerkstelling van een vreemdeling en wanneer de vreemdeling aan de desbetreffende functie-eisen voldoet, vervolgens verlenging van die vergunning vraagt en verkrijgt. De tijdelijke tewerkstellingsvergunning heeft hiermee onbedoeld de functie gekregen van een soort proefperiode. Indien de werkgever bij de aanvraag voor een tewerkstellingsvergunning expliciet aangeeft dat het een dienstverband voor bepaalde tijd betreft, is het redelijk dat de tewerkstelling van de vreemdeling door middel van een niet voor verlenging vatbare tewerkstellingsverguning, ook beperkt blijft tot die door de werkgever opgegeven periode.

Juist omdat verlenging niet mogelijk is, is het van belang dat een werkgever, die stelt dat de tewerkstelling van de vreemdeling slechts een tijdelijk karakter heeft, een goede inschatting maakt van de duur van de tijdelijke werkzaamheden. Zou namelijk in de praktijk blijken dat de werkzaamheden langer duren, dan dient de desbetreffende werkgever opnieuw een tewerkstellingsvergunning aan te vragen die alsdan opnieuw aan alle wettelijke weigeringsgronden (onder andere de toets op de beschikbaarheid van prioriteitgenietend aanbod) getoetst wordt. Deze werkgever bevindt zich alsdan in een slechtere positie dan een werkgever aan wie een wèl voor verlenging vatbare tijdelijke tewerkstellingsvergunning is verleend, omdat bij de verlenging van díe vergunning de toets op de beschikbaarheid van prioriteitgenietend aanbod wegvalt. Bij ministeriële regeling kunnen op deze regel uitzonderingen worden toegelaten. Dit is thans in ieder geval noodzakelijk in verband met de in 1980 tot stand gekomen associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije (Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980). In artikel 6 van het Besluit is ondermeer bepaald dat Turkse werknemers die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoren na een jaar arbeid in die lidstaat recht hebben om de werkzaamheden voort te zetten bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft.

Artikel II

In het Besluit gebruik sofi-nummer is geregeld dat Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onder andere met het oog op het toezicht en de opsporing in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen gebruik kan maken van het sociaal-fiscaalnummer. Deze bevoegdheid is inmiddels in de Wet arbeid vreemdelingen zelf geregeld. Om die reden is genoemde wet uit de opsomming van artikel 2, vijfde lid, van het Besluit gebruik sofi-nummer gehaald. Op grond van artikel 3 van de Wet persoonsregistraties behoeft dit besluit medeondertekening van de Minister van Justitie.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

W. A. F. G. Vermeend

De Minister van Justitie,

A. H. Korthals

---

1 Stb. 1995, 406, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 14 november 1997, Stb. 583.

2 Stb. 1996, 190, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 21 oktober 1999, Stb. 435.

Het advies van de Raad van State is openbaar gemaakt door terinzagelegging bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Tevens zal het advies met de daarbij ter inzage gelegde stukken worden opgenomen in het bijvoegsel bij de Staatscourant van 14 november 2000, nr. 221.

1 Begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voor het jaar 1999, kamerstukken II, 26 200, Hoofdstuk VIII, nr. 2.