34 532 Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten

Nr.3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

Hoofdstuk 1 Inleiding

Onderhavig wetsvoorstel strekt tot invoering van een stelsel van fosfaatrechten (productierechten) voor melkvee, met als doel de beheersing van de productie van dierlijke mest. Dit stelsel is aangekondigd in een brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 juli 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr. 98). Per brief van 3 maart 2016 is hieraan nadere invulling gegeven (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 108).

De Europese Commissie heeft aan Nederland voor de periode van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2014–2017) een zogenoemde derogatiebeschikking afgegeven die het voor landbouwers mogelijk maakt om, onder voorwaarden, meer dierlijke mest toe te dienen dan de norm van 170 kilogram stikstof per hectare uit de Nitraatrichtlijn.1 Aan deze derogatie is, sinds de eerste derogatie die van toepassing was voor de periode van het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2006–2009), de voorwaarde verbonden dat de mestproductie in Nederland – in termen van stikstof en fosfaat – het niveau van 2002 niet mag overstijgen, het zogenaamde mestproductieplafond.

Een wettelijk instrumentarium ter beheersing van de mestproductie door melkvee is noodzakelijk gebleken nadat, mede naar aanleiding van het vervallen van de Europese melkquotering per 1 april 2015, de mestproductie in de melkveehouderij fors is toegenomen. Deze toename heeft er in geresulteerd dat Nederland, op basis van cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, in 2015 het mestproductieplafond heeft overschreden. Om te borgen dat de Nederlandse veehouderij op een zo kort mogelijke termijn, alsmede voor de toekomst, onder het productieplafond produceert, zijn productiebegrenzende maatregelen in de melkveehouderij noodzakelijk. Zonder dit instrumentarium loopt Nederland het risico dat de Europese Commissie de huidige derogatie intrekt, dat een aanvraag voor een derogatie voor de periode van het aankomende zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn geen kans van slagen heeft en dat de Europese Commissie Nederland in gebreke stelt vanwege het niet ten uitvoer brengen van de verplichtingen die volgen uit de Nitraatrichtlijn. Productiebegrenzende maatregelen moeten tevens een bijdrage leveren aan de realisatie van milieudoelen voor het grond- en oppervlaktewater – en daarmee aan een verbetering van de kwaliteit van ons drinkwater –, lucht en bodem, aan een verbetering van de ecologie in het landelijk gebied en aan een duurzame ontwikkeling van de melkveehouderij.

Het wetsvoorstel begrenst allereerst de totale fosfaatproductie door melkvee en maakt het daarnaast mogelijk te sturen op de productie van fosfaat door melkvee. Het wetsvoorstel voorziet voorts in een voorziening die het mogelijk maakt om, bij algemene maatregel van bestuur, een generieke korting toe te passen op de varkens- en pluimveerechten. De Meststoffenwet voorziet momenteel uitsluitend in de mogelijkheid om bij overdracht van varkens- respectievelijk pluimveerechten af te romen. Met de thans te introduceren voorziening om ook in de varkens- respectievelijk pluimveehouderij een generieke korting toe te passen wordt zeker gesteld dat de regering over een adequaat instrumentarium beschikt om te sturen op de mestproductie in de drie veehouderijsectoren die, gezamenlijk, verantwoordelijk zijn voor bijna 90 procent van de nationale mestproductie.

In het navolgende wordt achtereenvolgens nader ingegaan op de algemene achtergrond (hoofdstuk 2), op de door de regering gemaakte afwegingen en getrokken conclusies ten aanzien van de noodzaak en geschiktheid van de fosfaatrechten voor melkvee (hoofdstuk 3) en op de hoofdlijnen van het stelsel als neergelegd in dit wetsvoorstel (hoofdstuk 4). Vervolgens worden de bedrijfseffecten en milieueffecten (hoofdstuk 5), de aspecten van uitvoering en handhaving (hoofdstuk 6) en het juridisch kader (hoofdstuk 7) behandeld. Tot slot volgt een artikelsgewijze toelichting (hoofdstuk 8).

Hoofdstuk 2 Algemene achtergrond

2.1 Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water

Het mestbeleid heeft, sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw, gezorgd voor een verbetering van de kwaliteit van het milieu. Verdere verbetering van de milieukwaliteit blijft echter nodig om de doelen van Europese richtlijnen, waaronder Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG 1991, L 375; hierna: Nitraatrichtlijn), Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG 2000, L 327; hierna: Kaderrichtlijn Water), richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (PbEG 2008, L 164; hierna: Kaderrichtlijn mariene strategie) en Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG 1992, L206; hierna: Vogel- en Habitatrichtlijn), te realiseren.

De uit 1991 daterende Nitraatrichtlijn verplicht lidstaten de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere nitraatverontreiniging van dien aard te voorkomen (artikel 1 Nitraatrichtlijn). De Kaderrichtlijn Water heeft onder andere tot doel de realisatie van een goede toestand van het grond- en oppervlaktewater en daarvan afhankelijke ecosystemen en het voorkomen van achteruitgang (verslechtering) van waterkwaliteit. Voor de realisatie van de doelen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water is het van belang om de belasting van grond- en oppervlaktewater met stikstof en fosfaat uit (dierlijke) meststoffen te beperken.

De Nitraatrichtlijn verplicht lidstaten vierjaarlijkse actieprogramma’s vast te stellen met het oog op de realisatie van de doelen van de Nitraatrichtlijn. Een belangrijk onderdeel van de verplichte uitwerking van de Nitraatrichtlijn in de actieprogramma’s zijn de gebruiksnormen voor stikstof. Dat zijn de bepalingen inzake de hoeveelheid stikstof die per jaar maximaal op een hectare landbouwgrond mag worden aangewend. Uit de Nitraatrichtlijn volgt een gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest van 170 kilogram per hectare per jaar. Van deze gebruiksnorm mag, onder voorwaarden en met goedkeuring van de Europese Commissie, worden afgeweken: de derogatie. Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een dergelijke derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest te kunnen aanwenden. De huidige derogatiebeschikking geldt voor de jaren 2014–2017.

Op grond van artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn moeten lidstaten in het kader van de actieprogramma’s aanvullende of verscherpte maatregelen treffen als duidelijk is dat de verplicht voorgeschreven maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet zullen volstaan om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken. Bij het selecteren van de aanvullende maatregelen mogen de lidstaten rekening houden met de doeltreffendheid en de kosten ervan ten opzichte van eventuele andere preventieve maatregelen. Aangezien de productie van dierlijke mest in Nederland van een dusdanige omvang is dat dierlijke mest veelal een negatieve waarde vertegenwoordigt, als gevolg waarvan het kostentechnisch aantrekkelijk is dierlijke mest boven de maximaal toegestane mestgift per hectare aan te wenden, is Nederland ingevolge de Nitraatrichtlijn gehouden aanvullende maatregelen te treffen.

Met de aanvullende voorschriften inzake de verantwoorde afzet van dierlijke mest (het stelsel van verplichte mestverwerking, het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij) alsmede de voorschriften die zien op de omvang van de mestproductie (het stelsel van productierechten voor varkens en pluimvee) geeft Nederland invulling aan de verplichting die volgt uit artikel 5, vijfde lid, Nitraatrichtlijn. Onderhavig wetsvoorstel dient in dat licht eveneens aangemerkt te worden als aanvullende maatregel ter ondersteuning van de gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften.

In paragraaf 2.2 wordt kort teruggeblikt op de totstandkoming van zowel de door de Nitraatrichtlijn voorgeschreven regulering van het gebruik van meststoffen als op de op grond van artikel 5, vijfde lid, vereiste aanvullende maatregelen die ter ondersteuning van de gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften door Nederland zijn genomen.

2.2 Sturing op mestgebruik

Met ingang van 1 januari 2006 is, ter vervanging van het tot die datum geldende systeem waarin mineralenverliezen centraal stonden, het stelsel van gebruiksnormen in werking getreden. De directe aanleiding voor doorvoering van deze wijzigingen was gelegen in het op 2 oktober 2003 door het Europese Hof van Justitie gewezen arrest in de inbreukprocedure van de Commissie tegen Nederland betreffende de uitvoering van de Nitraatrichtlijn (zaak C-322/00; M en R 2003, nr. 116; JM 2003, nr. 126; Agrarisch Recht 2003, nr. 5183). Het Hof oordeelde dat Nederland zijn uit de Nitraatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen niet was nagekomen, door onder andere:

  • • in zijn wetgeving geen gebruiksnormen voor meststoffen op te nemen die waren gebaseerd op een balans tussen de te verwachten stikstofbehoefte van de gewassen en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting;

  • • in zijn wetgeving geen gebruiksnormen op te nemen waarbij het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen wordt beperkt tot de in bijlage III.2 van de Nitraatrichtlijn genoemde hoeveelheden per hectare per jaar, of een derogatie daarvan;

  • • in zijn wetgeving geen aanvullende of verscherpte maatregelen betreffende droge zandgronden op te nemen.

Nederland was gehouden het Hofarrest volledig uit te voeren.

Het stelsel van gebruiksnormen kent drie afzonderlijke gebruiksnormen die het gebruik van meststoffen maximeren. Degene die meststoffen gebruikt moet aannemelijk kunnen maken dat bij het gebruik van meststoffen elk van deze normen is nageleefd. Overtreding van de gebruiksnormen kan leiden tot hetzij oplegging van een bestuurlijke boete, hetzij tot toepassing van straffen op grond van de Wet op de economische delicten (Wed). De volgende drie gebruiksnormen worden onderscheiden:

  • 1. De gebruiksnorm voor de maximum hoeveelheid stikstof die in de vorm van dierlijke meststoffen op of in de bodem mag worden gebracht, bedoeld in bijlage III.2 van de Nitraatrichtlijn, of een derogatie van deze norm: de «gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen»;

  • 2. De gebruiksnorm voor de maximum hoeveelheid stikstof die in de vorm van organische meststoffen en kunstmest op of in de bodem mag worden gebracht, bedoeld in bijlage III.1.3 van de Nitraatrichtlijn: de «stikstofgebruiksnorm voor meststoffen»;

  • 3. De gebruiksnorm voor de maximum hoeveelheid fosfaat die in de vorm van organische meststoffen en kunstmest op of in de bodem mag worden gebracht: de «fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen».

Naast de gebruiksnormen verplicht de Nitraatrichtlijn tot het toepassen van «goede landbouwpraktijk» bij het toedienen van meststoffen. De Meststoffenwet voorziet daartoe in gebruiksvoorschriften die onder andere zien op de beperking van de periodes waarin mest mag worden uitgereden, de capaciteit van mestopslagen bij veehouderijbedrijven, de methoden om mest op of in de bodem aan te brengen en de omstandigheden waarmee daarbij rekening moet worden gehouden. Met het oog op een adequate uitvoering en handhaving kent de Meststoffenwet daarnaast de verplichting tot het bijhouden van een meststoffenboekhouding.

Het stelsel van gebruiksnormen is bepalend voor de hoeveelheid meststoffen die door landbouwers aan de bodem wordt toegediend en stuurt dus, in combinatie met de gebruiksvoorschriften, rechtstreeks op de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater en daarmee rechtstreeks op de milieudoelen uit de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water.

2.3 Sturing op mestproductie

2.3.1 Stelsel van dierrechten voor varkens- en pluimveehouderij

Al sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw worden in Nederland maatregelen getroffen om de milieubelasting door mest terug te dringen. De sturing op het geproduceerde mestvolume was in eerste instantie vooral gericht op voorkoming van een verergering van de mestoverschotproblematiek die het gevolg zou zijn van een verdergaande groei van de veestapel. In 1984 werd de «interim-wet beperking varkens- en pluimveehouderijen» ingevoerd, waarmee het volume van de intensieve veehouderij moest worden beperkt. Vanaf 1987 werd in de Meststoffenwet de mestproductie van varkens, pluimvee en rundvee aan een maximum gebonden via het stelsel van mestproductierechten. In 1992 werd dit stelsel uitgebreid naar mestproductierechten voor pelsdieren, eenden, konijnen, schapen en geiten. In 1998 werd de «Wet herstructurering varkenshouderij» van kracht en werden de varkensrechten geïntroduceerd. Vanaf 2001 gelden op grond van een wijziging in de Meststoffenwet tevens de pluimveerechten (Stb. 2000, 538).

In de loop van de jaren negentig van de vorige eeuw kwam behoud van evenwicht op de mestmarkt steeds meer als doelstelling van het volumebeleid centraal te staan. Dit vanuit de gedachte dat als er op landelijk niveau aanmerkelijk meer mest geproduceerd zou worden dan op de producerende bedrijven zelf en in de akker- en tuinbouw zou kunnen worden aangewend, veehouders hoge kosten zouden moeten maken om hun mest op verantwoorde wijze te kunnen afzetten. Dit zou hen, ter voorkoming van deze hoge kosten, ertoe kunnen aanzetten via oneigenlijke wegen van het bedrijfsoverschot aan dierlijke mest af te komen, met negatieve gevolgen voor de kwaliteit van het milieu. Vanuit deze gedachte werd op 1 januari 2002 een stelsel van mestafzetovereenkomsten (MAO’s) opgenomen in de Meststoffenwet (Stb. 2001, 312). Dit stelsel verplichte veehouders die een overschot aan dierlijke mest produceerden voorafgaande aan een kalenderjaar middels overeenkomsten met afnemers een verantwoorde afzet van dit overschot te borgen. Het stelsel van mestafzetovereenkomsten moest, bij gebleken effectiviteit, op termijn het bestaande volume-instrumentarium van mestproductierechten volledig vervangen. Voorzien was een volledige vervanging per 1 januari 2005. Zover is het niet gekomen.

Naar aanleiding van de Evaluatie Meststoffenwet 2004 (Kamerstukken II, 2003/04, 28 385, nr. 25) werd de conclusie getrokken dat het stelsel van mestafzetovereenkomsten onvoldoende sturend was. Het stelsel van was volgens de uitgevoerde evaluatie niet doelmatig genoeg: de administratieve lasten en uitvoeringskosten van het stelsel waren hoog, aangezien veehouders elk jaar weer mestafzetovereenkomsten moesten afsluiten en controlerende instanties deze elk jaar moesten registreren en controleren. Uit de evaluatie kwam tevens naar voren dat door het merendeel van de agrariërs de kosten van het stelsel van mestafzetovereenkomsten als disproportioneel werden gezien ten opzichte van de milieuwinst. Tevens werd als negatief ervaren dat het stelsel een beperkte binding had met de werkelijke meststromen. Het stelsel werd dan ook afgeschaft omdat het in de toenmalige vorm en beleidscontext slechter presteerde op de onderdelen sturingskracht, uitvoerbaarheid, stabiliteit en administratieve lasten dan het bestaande stelsel van varkens- en pluimveerechten (besluit van 9 september 2004, houdende intrekking van het stelsel van mestafzetovereenkomsten; Stb. 2004, 473, p. 6).

Het stelsel van mestproductierechten werd in 2005 vereenvoudigd (wet van 15 september 2005 tot wijziging van de Meststoffenwet en intrekking van de Wet verplaatsing mestproductie en de Wet herstructurering varkenshouderij (vereenvoudiging productierechten); Stb. 2005, 480). Per 1 januari 2006 zijn daarop de mestproductierechten van rundvee, pelsdieren (vossen, nertsen), eenden, konijnen, schapen en geiten afgeschaft. De mestproductie van rundvee werd immers in voldoende mate indirect begrensd middels de melkquota. De mestproductie van overige diersoorten was van beperkte omvang. Er zijn sinds 2006 alleen nog varkens- en pluimveerechten die de mestproductie maximeren.

Het huidige stelsel van productierechten geldt voor varkens en pluimvee (kippen en kalkoenen). Hiermee is invulling gegeven aan artikel 5, vijfde lid, Nitraatrichtlijn, op grond waarvan Nederland, zoals gesteld in paragraaf 2.1, aanvullende maatregelen moet treffen met het oog op de naleving van de Nitraatrichtlijn. In de Meststoffenwet is bepaald dat veehouders niet meer varkens of meer stuks pluimvee mogen houden dan waarvoor ze productierechten hebben. Met het aan banden leggen van het aantal te houden dieren wordt de mestproductie in de varkens- en pluimveehouderij gemaximeerd. In zijn huidige vorm is het stelsel van productierechten van kracht vanaf 1 januari 2006. De rechten zijn binnen dezelfde diercategorie verhandelbaar tussen landbouwers. Met betrekking tot de overgang van productierechten zijn in de Meststoffenwet regels gesteld.

Bij de introductie van het stelsel van productierechten in 2006 werd ervoor gekozen een expiratiedatum van het stelsel in de wet op te nemen. Reden hiervoor was dat hiermee overeenkomstig de kabinetsstandpunten inzake de aanbevelingen van de werkgroep verhandelbare rechten (Kamerstukken II 1999/2000, 24 036, nr. 149 en 2000/01, 24 036, nr. 182) werd gehandeld. De expiratiedatum werd vastgesteld op 1 januari 2015 en als zodanig opgenomen in de Meststoffenwet. De keuze voor die datum was ingegeven door de verwachting dat vanaf dat moment ook ten aanzien van het fosfaatgebruik een situatie van evenwichtsbemesting zou zijn bereikt, waarbij de fosfaatgift in overeenstemming is met de gewasbehoefte. Aangegeven werd dat de expiratiedatum primair een richtdatum was, die de wetgever ertoe dwingt tijdig een nieuwe afweging ten aanzien van het al dan niet voortzetten van het stelsel te maken.

Met de invoering van het stelsel van verantwoorde mestafzet per 1 januari 2014 (zie paragraaf 2.4) werd voorzien dat de noodzaak tot het handhaven van een productiebeperking voor varkens en pluimvee op termijn zou komen te vervallen. Per eerder genoemde brief van 28 september 2011 werd aangegeven dat het stelsel van pluimvee- en varkensrechten per 2015 zou kunnen vervallen, indien het bewijs werd geleverd dat met het stelsel van verantwoorde mestafzet werd geborgd dat het nationale overschot aan dierlijke mest op verantwoorde wijze werd verwerkt en buiten de Nederlandse landbouw werd afgezet. Aan het laten vervallen van het stelsel van pluimvee- en varkensrechten diende derhalve een afweging vooraf te gaan. Deze afweging kon pas goed worden gemaakt in het tweede jaar dat het nieuwe stelsel van verantwoorde mestafzet van kracht was. Zou deze afweging negatief uitvallen, in de zin dat het nieuwe stelsel van verantwoorde mestafzet zijn sturingskracht (nog) onvoldoende zou hebben bewezen, dan zou een wijziging van de Meststoffenwet noodzakelijk zijn om de expiratiedatum van 1 januari 2015 te vervangen door een nieuwe datum. Er bestond een risico dat deze conclusie pas op een dusdanig laat moment kon worden getrokken, dat een dergelijke wetswijziging niet vóór 1 januari 2015 gerealiseerd kon worden. In dat geval zou het vervallen van het stelsel van pluimvee- en varkensrechten al een feit zijn. Eventuele herintroductie van het stelsel zou een omvangrijke en kostbare operatie vergen. Zo zou er een regeling moeten worden getroffen voor ontwikkelingen die zich tussen het verval van het stelsel en de herintroductie zouden hebben voorgedaan. Om die reden is de Meststoffenwet per 1 januari 2014 gewijzigd, waardoor het stelsel van pluimvee- en varkensrechten vanaf die datum pas kan vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

De Europese Commissie heeft er, in het kader van de onderhandelingen over het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn en de derogatie, beide voor de periode 2014–2017, bij Nederland op aangedrongen blijvend te waarborgen dat voldoende maatregelen wettelijk zijn verankerd om het stelsel van gebruiksnormen effectief te ondersteunen. De Europese Commissie heeft daarbij benadrukt dat het eventueel vervallen van dierrechten, zonder aanvullende maatregelen om verontreiniging door nitraat tegen te gaan, risico’s voor de waterkwaliteit met zich meebrengt.

In het licht van genoemde onderhandelingen met de Europese Commissie heeft de toenmalig Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de toenmalig Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, de Tweede Kamer per brief van 12 december 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33 037, nr. 80) medegedeeld de door de Europese Commissie gevraagde extra waarborg voor de varkens- en pluimveehouderij in te vullen door het stelsel van productierechten voorlopig te handhaven. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Wageningen UR (WUR) concludeerden in hun rapport «ex ante evaluatie mestbeleid 2013» dat er, vanuit economisch perspectief, voor de aankomende jaren geen groeiperspectief was voor zowel de varkens- als de pluimveehouderij. De verwachting was dat deze sectoren om die reden niet door dierrechten zouden worden bekneld.

In 2016 vindt de volgende evaluatie van de Meststoffenwet plaats. Dan kan opnieuw worden bezien of er aanleiding is de voortzetting van dierrechten te heroverwegen. Absolute voorwaarde is hierbij dat geborgd is dat het gehele nationale fosfaatoverschot buiten de Nederlandse landbouw wordt afgezet. Pas als dat het geval is, kunnen dierrechten voor één van beide of beide sectoren vervallen.

2.3.2 Europees stelsel van melkquotering tot 1 april 2015

Vanaf 1984 werd de omvang van de (koe)melkproductie in de Europese Unie begrensd door het Europese stelsel van melkquotering. De melkquota zijn ingevoerd omdat in de Europese Unie meer melk werd geproduceerd dan geconsumeerd, wat leidde tot overproductie. Deze overproductie was een direct gevolg van de productiesubsidies in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De overschotten aan melk werden met exportsubsidies op de wereldmarkt afgezet in combinatie met eveneens tegen hoge publieke kosten uitgevoerde interventiemaatregelen als ondersteuning van private opslag dan wel opkoop door de overheid. Om de hoge kosten van die subsidies te beperken werd het melkquotum ingevoerd. Daarna is de omvang van de melkquota een paar keer aangepast.

De melkquota werden vastgesteld per individuele melkveehouder. Bij overschrijding van het nationale melkquotum betaalden melkveehouders die het op hun bedrijf rustende quotum overschreden een heffing: de zogenaamde superheffing. Het stelsel van melkquota beperkte de melkproductie en daarmee tevens het aantal stuks melkvee. Indirect werd hiermee ook de mestproductie door melkvee begrensd.

In 2008 is in Europees verband besloten de melkquotering te laten vervallen per 1 april 2015.

2.3.3 Verantwoorde groei melkveehouderij

In de eerder genoemde brief van 12 december 2013 heeft het kabinet het mestbeleid voor de periode na 2015 geschetst. Gewezen is daarbij op het unieke karakter van de melkveehouderij. De melkveehouderij is van oudsher gezichtsbepalend voor het Nederlandse landschap en van grote economische waarde. Melkveebedrijven dragen bij aan ondernemerschap, verduurzaming en innovatie in de landbouw, zowel nationaal als internationaal. De zuivelsector levert een flinke bijdrage aan de verdiencapaciteit van Nederland. De wereldwijde vraag naar zuivelproducten zal stijgen en biedt voor de Nederlandse zuivelsector kansen. De Nederlandse melkveehouderij kan zich internationaal profileren als innovatieve en duurzame sector die zich steeds in de voorhoede beweegt van technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Naast kansen levert de groeiende vraag naar zuivelproducten op de wereldmarkt echter ook uitdagingen op.

De melkveehouderij kan zich niet uitsluitend richten op uitbreiden van de economische activiteiten. Maatschappelijk draagvlak is onontbeerlijk. In dat licht is het essentieel dat de ontwikkeling van de melkveehouderij en van individuele melkveebedrijven plaatsvindt binnen bestaande milieu- en maatschappelijke randvoorwaarden en dat tijdig wordt geanticipeerd op toekomstige ontwikkelingen op dat terrein. Economische ontwikkeling moet in lijn zijn met duurzaamheidsdoelen. Deze doelen hebben met name betrekking op weidegang (80 procent weidegang in 2020), diergezondheid en dierenwelzijn (onder andere verlengen van de levensduur van koeien en vermindering van antibioticagebruik), klimaat en energie (onder andere reductie van broeikasgassen, duurzame energie en energie-efficiëntie) en milieu en biodiversiteit (onder andere duurzame soja en fosfaat- en ammoniakreductie).

Met genoemde brief heeft de toenmalig Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de toenmalig Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, het rapport «ex ante evaluatie mestbeleid 2013» van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Wageningen-UR (WUR) aangeboden aan de Tweede Kamer. PBL en WUR kwamen in dit rapport tot de conclusie dat de voorziene groei van de melkproductie na het vervallen van de melkquota, door verhoogde efficiëntie per dier en effecten van het voerspoor, op termijn (2020) niet leidt tot toename van de fosfaatproductie.

Het kabinet kreeg de toezegging van het bedrijfsleven dat de melkvee- en zuivelketen zelf een aantal maatregelen zou nemen om zeker te stellen dat, na het vervallen van de melkquota, de productie binnen de milieurandvoorwaarden zou blijven plaatsvinden. Deze maatregelen zouden privaat worden geborgd. Het ging daarbij om:

  • • een «early warning»-systeem om te voorkomen dat het fosfaatplafond wordt overschreden;

  • • voermaatregelen waardoor de fosfaatproductie verder wordt verlaagd; en

  • • het verplicht stellen van de KringloopWijzer als managementinstrument bij dreigende overschrijding van het mestproductieplafond.

Op basis van de uitkomst van de ex ante evaluatie door PBL en WUR en op basis van toezeggingen door de melkvee- en zuivelketen is besloten geen stelsel van dierrechten voor melkvee te introduceren, maar een instrumentarium te introduceren dat borgt dat op bedrijfsniveau de productie blijft plaatsvinden binnen de milieurandvoorwaarden: het stelsel van verantwoorde groei melkveehouderij (Wet van 17 december 2014, inzake regels ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Wet verantwoorde groei melkveehouderij); Stb. 2014, nr. 560).

Met ingang van 1 januari 2015 is het stelsel van verantwoorde groei melkveehouderij van kracht geworden. De kern van het stelsel is de verplichting dat de toename van het fosfaatoverschot van melkvee op een bedrijf ten opzichte van het referentiejaar 2013, het zogenaamde melkveefosfaatoverschot, gecompenseerd wordt met extra grond, 100 procent mestverwerking of een combinatie van beide. Het Landbouw Economisch Instituut (LEI) heeft de mogelijke neveneffecten van het stelsel van verantwoorde groei melkveehouderij doorgerekend. Per brief van 3 oktober 2014 heeft de toenmalig Staatssecretaris van Economische Zaken het rapport «ex ante evaluatie wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij» van het LEI aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr. 6). Per brief van 11 november 2014 is tevens het achtergrondrapport bij de ex ante evaluatie en een addendum bij het hoofdrapport aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr. 22). Uit de ex ante evaluatie bleek dat melkveehouders die willen groeien, vanuit bedrijfseconomisch overwegingen, in overwegende mate zullen kiezen voor groei op basis van 100% mestverwerking en niet of nauwelijks op basis van een uitbreiding van de hoeveelheid grond bij hun bedrijf.

De uitkomst van de ex ante evaluatie van het LEI was, in combinatie met de ambitie van de regering en de zuivelketen om het grondgebonden karakter te behouden en versterken, aanleiding om via een nota van wijziging (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr. 17) in de Meststoffenwet een basis voor een algemene maatregel van bestuur (amvb) te creëren om, na overleg met de sector en maatschappelijke organisaties, nadere voorwaarden te verbinden aan de uitbreiding van bedrijven. Het heeft geresulteerd in een amvb die de verplichting voor bedrijven bevat om groei van de fosfaatproductie die plaatsvindt en heeft plaatsgevonden na 2014 deels te verantwoorden met een uitbreiding van de hoeveelheid grond die bij het bedrijf in gebruik is.

Deze amvb (hierna: de amvb grondgebonden groei melkveehouderij) is op 23 april 2015 in de Tweede en op 28 april 2015 in de Eerste Kamer plenair behandeld. Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken, in reactie op de tijdens de behandeling van het wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij aangenomen motie Reuten c.s. (Kamerstukken I 2014/15, 33 979, nr. G), de toezegging gedaan de verplichtingen uit de amvb grondgebonden groei melkveehouderij op te zullen nemen in een voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet. Het streven was dit wetsvoorstel (Kamerstukken II 2015/16, 34 295, nrs. 1 t/m 3) op 1 januari 2016 in werking te laten treden. Omdat de procedure voor dit wetsvoorstel niet tijdig is voltooid, is op 1 januari 2016 de amvb grondgebonden groei melkveehouderij in werking getreden (Stb. 2015, 344 en Stb. 2015, 555). Het wetsvoorstel, dat een gelijke strekking heeft als de thans in werking zijnde amvb grondgebonden groei melkveehouderij, is momenteel aanhangig bij de Tweede Kamer.

2.4 Sturing op mestoverschot

Tegen de achtergrond van de destijds in de Meststoffenwet opgenomen expiratiedatum voor het stelsel van varkens- en pluimveerechten (1 januari 2015) en het besluit van de Europese Commissie om de melkquota per 1 april 2015 te laten vervallen, heeft het kabinet een onderzoek uit laten voeren naar mogelijke manieren voor de Nederlandse veehouderij om duurzaam te produceren binnen de geldende milieugebruiksruimte, waarbij expliciet de mogelijkheid van volumemaatregelen werd beschouwd. Het onderzoek is uitgevoerd door CapGemini Consulting, in samenwerking met Alterra Wageningen UR. Het rapport «Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte; opties voor sturingsinstrumenten veehouderij vanaf 2015» (CapGemini Consulting, rapport 2010.085.HD) is per brief van 24 juli 2010 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2009/10, 28 385, nr. 184).

Per brief van 28 september 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 33 037, nr. 1) hebben de toenmalige Staatssecretarissen van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en van Infrastructuur en Milieu een beleidsreactie gegeven op de resultaten van het rapport van CapGemini Consulting en een visie gegeven op het mestbeleid voor de toekomst. Kern van de visie was dat het stelsel van varkens- en pluimveerechten en het stelsel van melkquota weliswaar voor een bovengrens aan het aantal te houden dieren zorgde, maar dat bezien vanuit de kern van de mestproblematiek deze stelsels niet stuurden op waar het om zou moeten gaan, namelijk dat mest alleen geproduceerd wordt als daarvoor ook een verantwoorde afzetmogelijkheid bestaat. Met het vooruitzicht van afschaffing van de varkens- en pluimveerechten per 1 januari 2015 en de voorgenomen afschaffing van de melkquota per 1 april 2015, werd een mestbeleid langs drie sporen geformuleerd:

  • 1. Er werd een nieuw stelsel geïntroduceerd ter realisering van een duurzaam evenwicht tussen mestproductie en mestafzet op macro- en microniveau. Dit heeft geresulteerd in de inwerkingtreding van het stelsel van verantwoorde mestafzet (hierna: stelsel van verplichte mestverwerking) per 1 januari 2014;

  • 2. Het bedrijfsleven zou het voortouw nemen bij het terugdringen van de hoeveelheid nutriënten in dierlijk mest door het toepassen van voermaatregelen en zo de nationale mestproductie terugdringen;

  • 3. Het kabinet ging zich inspannen om hoogwaardige producten uit dierlijke mest – met de kwaliteit en eigenschappen van kunstmest – als zodanig erkend te krijgen in Brussel.

Op 1 januari 2014 is het stelsel van verplichte mestverwerking van kracht geworden. Op basis van dit stelsel moeten boeren die meer fosfaat produceren dan zij verantwoord binnen het stelsel van gebruiksnormen kunnen aanwenden op grond in eigen gebruik, een wettelijk vastgesteld percentage van dit fosfaatoverschot laten verwerken. Verwerken van dierlijke mest betekent in dit verband dat fosfaat buiten de Nederlandse landbouw wordt gebracht. Jaarlijks wordt vastgesteld welk percentage van het fosfaatoverschot op bedrijfsniveau (bedrijfsoverschot) moet worden verwerkt. Doel is om via deze zogenaamde verplichte verwerkingspercentages er op te sturen dat het totale nationale fosfaatoverschot wordt verwerkt en niet meer op de Nederlandse mestmarkt drukt. Dan is sprake van evenwicht op de Nederlandse mestmarkt.

De omvang van het nationale fosfaatoverschot wordt bepaald door twee factoren: de nationale fosfaatproductie en de hoeveelheid fosfaat die milieuverantwoord op Nederlandse landbouwgronden wordt geplaatst. De nationale plaatsingsruimte voor fosfaat is de hoeveelheid fosfaat die op basis van de geldende fosfaatgebruiksnormen maximaal geplaatst kan worden. Het betreft zodoende een theoretische plaatsingsruimte, aangezien uit de praktijk blijkt dat niet alle landbouwers de voor hun percelen geldende fosfaatruimte voor 100 procent opvullen.

In tabel 1 is de ontwikkeling van de nationale fosfaatproductie in Nederland afgezet tegen de omvang van de (theoretische) maximale plaatsingsruimte, het feitelijk fosfaatgebruik en het nationale fosfaatoverschot.

Tabel 1: Ontwikkeling van de nationale fosfaatproductie, de plaatsingsruimte voor fosfaat, het feitelijke fosfaatgebruik en het nationale fosfaatoverschot voor de jaren 2002, 2006 en 2010–2015 (bron: CBS Statline)

Jaar

Fosfaatproductie

Fosfaatplaatsingsruimte

(maximaal)

Fosfaatgebruik

(feitelijk, dierlijke mest)

Fosfaatoverschot
 

(x 1.000 kilogram)

2002

172.900

193.300

153.000

19.900

2006

169.200

184.400

147.000

22.200

2010

178.900

154.300

143.000

35.900

2011

169.700

149.400

132.000

37.700

2012

160.600

141.100

121.000

39.600

2013

165.600

134.900

125.000

40.600

2014

171.700

136.700

127.000

44.700

2015*

180.100

134.000

n.n.b.

n.n.b.

De verplichte verwerkingspercentages zijn gedifferentieerd naar de drie regio’s zoals deze ook in het stelsel van varkens- en pluimveerechten onderscheiden worden: Zuid, Oost en Overig. Het stelsel van verplichte mestverwerking grijpt direct aan op het overschot aan fosfaat op bedrijfsniveau en verlaagt daardoor de druk op het stelsel van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften. Het einddoel van het stelsel is het bereiken van evenwicht op de Nederlandse mestmarkt. Met het stelsel van verantwoorde mestafzet wordt invulling gegeven aan de verplichting die volgt uit artikel 5, vijfde lid, Nitraatrichtlijn.

De Meststoffenwet voorziet in de mogelijkheid om de percentages van het overschot die verwerkt moeten worden jaarlijks vast te stellen op basis van actuele gegevens over de nationale fosfaatproductie en de beschikbare plaatsingsruimte. De Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) heeft, in samenspraak met de Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO Nederland), de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV), de Nederlandse Vakbond Pluimveehouders (NVP) en de Vereniging Cultuurtechnische werken en Grondverzet, Meststoffendistributie en Loonwerken in de Agrarische sector in Nederland (CUMELA) een protocol ontwikkeld en geeft op verzoek van de Staatssecretaris van Economische Zaken op basis van dat protocol jaarlijks een advies over de percentages mestverwerking voor het aankomende kalenderjaar.

Doel van het kabinet is om de percentages verplichte mestverwerking in stappen aan te scherpen en zo in 2017 tot een evenwicht op de mestmarkt te komen. De fase tussen inwerkingtreding van het stelsel en 2017 wordt beschouwd als ingroeifase waarin bij de vaststelling van de verplichte verwerkingspercentages balans gezocht wordt tussen enerzijds een realistische inschatting van de in de praktijk te realiseren verwerkingscapaciteit, in de zin dat landbouwers ook aan de hen opgelegde verplichting kunnen voldoen, en anderzijds stimulerende percentages, in de zin dat een prikkel wordt gegeven om tijdig te investeren in de benodigde extra verwerkingscapaciteit. In tabel 2 zijn de percentages voor 2014, 2015 en 2016 opgenomen en is een doorkijk gegeven naar 2017.

Tabel 2: Percentages verplichte mestverwerking per regio, vastgesteld voor 2014–2016, prognose voor 2017 (Kamerstukken II 2015/16, 33 037, nr. 169).

Jaar

Zuid

Oost

Overig

Totale verplichte mestverwerking in mln. kg. fosfaat

2014

30%

15%

5%

17,0

2015

50%

30%

10%

28,0–29,7

2016

55%

35%

10%

32,8

2017

60%

50%

10%

38,5

Hoofdstuk 3 Overwegingen om te komen tot een nieuw stelsel

3.1 Het nationale mestproductieplafond

De Europese Commissie kan lidstaten een derogatiebeschikking verstrekken op basis van overeenstemming over een actieprogramma waarin het maatregelenpakket wordt beschreven dat wordt ingezet om de doelen van de Nitraatrichtlijn te realiseren, en op basis van een wetenschappelijke onderbouwing waaruit blijkt dat de derogatie geen negatief effect heeft op de waterkwaliteit. Aan een derogatie zijn altijd voorwaarden verbonden. Eén van de voorwaarden die de Europese Commissie sinds 2006 in de opeenvolgende tot Nederland gerichte derogatiebeschikkingen heeft opgenomen, is dat de mestproductie – uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat – in enig jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet mag overschrijden. Voor fosfaat is dit plafond vastgesteld op 172,9 miljoen kilogram. Door een mestproductieplafond op te nemen in de derogatiebeschikking borgt de Europese Commissie dat het nationale mestoverschot – te weten het verschil tussen de hoeveelheid mest die wordt geproduceerd en de hoeveelheid mest die verantwoord in de Nederlandse landbouw kan worden gebruikt – niet ongelimiteerd kan toenemen. Overschrijding van dat plafond is basis om de derogatie te verliezen en betekent het risico van een ingebrekestelling op de uitvoering van de Nitraatrichtlijn.

De melkvee-, varkens- en pluimveehouderij zijn overeengekomen dat zij de respectievelijke sectorplafonds – overeenkomend met de feitelijke fosfaat- en stikstofproductie van genoemde sectoren in 2002 – niet zullen overschrijden. Door borging van de sectorplafonds wordt automatisch voorkomen dat het nationale productieplafond wordt overschreden. De voorwaarde uit de derogatiebeschikking ziet uitsluitend op het nationale productieplafond.

3.2 Ontwikkeling nationale mestproductie

De ontwikkeling van de mestproductie is enerzijds afhankelijk van ontwikkelingen op de (wereld)markt die van invloed zijn op de mogelijkheden om producten uit de veehouderij af te zetten en, anderzijds, van de ruimte binnen vigerende wet- en regelgeving om dieren te houden. In de Nederlandse situatie is de afgelopen decennia vooral deze laatste factor bepalend geweest.

In tabel 3 is de ontwikkeling van de fosfaatproductie weergegeven voor de periode van 2000 tot en met 2015. De cijfers hebben betrekking op de nationale fosfaatproductie en op de productie door melkvee, varkens, pluimvee (kippen en kalkoenen) en overig (waaronder runderen voor de vleesproductie, paarden en pony’s, schapen en geiten, konijnen en pelsdieren).

De toename van de fosfaatproductie in 2014 en 2015 is vooral toe te schrijven aan een toename van de productie in de melkveehouderij.

Tabel 3 Ontwikkeling fosfaatproductie in de periode 2000–2015, nationaal en voor melkvee, varkens, pluimvee en overig (bron: CBS Statline; * voorlopig cijfer)

Jaar

Nationaal

Melkvee

Varkens

Pluimvee

Overig
 

(x 1.000 kilogram)

2000

190.900

88.200

48.200

32.100

22.400

2001

184.900

92.900

42.300

27.500

22.100

2002

172.900

84.900

39.700

27.400

20.900

2003

165.900

85.800

38.600

20.600

20.900

2004

161.800

80.900

37.100

23.900

19.800

2005

169.700

80.500

41.500

26.800

20.900

2006

169.200

78.800

42.800

26.900

20.700

2007

169.400

78.500

42.700

27.000

21.300

2008

175.900

83.000

45.100

27.900

19.900

2009

174.800

80.200

46.500

28.800

19.300

2010

178.900

84.200

45.500

29.100

20.100

2011

169.700

78.700

43.700

28.100

19.300

2012

160.600

76.200

39.200

26.000

19.100

2013

165.600

80.600

39.600

27.200

18.200

2014

171.700

85.600

38.800

27.700

19.500

2015*

180.100

92.800

40.100

28.300

18.900

3.3 Ontwikkelingen omvang melkveehouderij

Tijdens de Landbouw- en Visserijraad die plaatsvond van 18 tot 20 november 2008 is tussen de lidstaten van de Europese Unie een akkoord bereikt over de zogenaamde «Health Check». Deze Health Check voorzag in een tussentijdse evaluatie van de landbouwhervormingen waartoe in 2003 was besloten en tevens werden er voorstellen gedaan voor aanpassingen van deze hervormingen. Onderdeel van de Health Check vormde afspraken over de zogenaamde «zachte landing» van het systeem van melkquota voor de periode tussen het besluit tot afschaffing in 2008 en het moment waarop op 1 april 2015 het systeem daadwerkelijk zou komen te vervallen.

Om de overgang te versoepelen en om aan de grotere vraag naar melkproducten te voldoen, mocht er vanaf 1 april 2008 twee procent meer gemolken worden. Vervolgens werd vanaf april 2009 het melkquotum telkens met één procent per jaar verhoogd. Daarbovenop werd in het quotumjaar 2010/20112 de zogenoemde positieve vetcorrectie aangepast, wat voor Nederland neerkwam op een de facto extra verhoging van het melkquotum met ongeveer 1,5 procent. In het quotumjaar 2013/2014 vond de laatste procent verruiming plaats. Het totale Nederlandse melkquotum voor leveringen aan fabrieken bedroeg daarmee zo’n 12 miljard kg.

In voorbereiding op het vervallen van de melkquota per 1 april 2015 en de toename van het nationale melkquotum in het kader van de zachte landing zijn melkveehouders in Nederland hun melkveestapel gestaag gaan uitbreiden (tabel 4). In de periode 2008–2015 is het aantal melk- en kalfkoeien met 11,3 procent toegenomen en het aantal stuks jongvee met 16,4 procent.

Tabel 4 Ontwikkeling van het aantal stuks melk- en kalfkoeien en jongvee in de periode 2008–2015.

Jaar

Melk- en kalfkoeien

Jongvee

(peilmoment 1 december)

(x 1.000)

(x 1.000)

2008

1.542

1.173

2009

1.521

1.238

2010

1.518

1.193

2011

1.504

1.179

2012

1.541

1.196

2013

1.597

1.261

2014

1.610

1.343

2015

1.717

1.365

In lijn met de groei van het aantal stuks melk- en kalfkoeien is vanaf 2008 de melkproductie gestaag gegroeid, met aanzienlijke toenames in 2008 en 2015. Lag de melkaanvoer in 2007, het jaar voorafgaande aan het besluit tot afschaffing van de melkquotering, met 10,74 miljard kilogram nog nagenoeg op het gemiddelde over de periode 1998–2007 (10,64 miljard kilogram), in 2015 was de melkaanvoer gestegen tot 13,33 miljard kilogram, wat neerkomt op een stijging van ruim 25 procent ten opzichte van het gemiddelde over genoemde periode (zie tabel 5).

Tabel 5 Ontwikkeling melkaanvoer in de periode 2007–2015 en jaarlijkse wijziging.

Kalenderjaar

Melkaanvoer

(in miljard kg)

Stijging ten opzichte van het voorgaande jaar

2007

10,74

–

2008

11,29

5,2%

2009

11,47

1,5%

2010

11,63

1,4%

2011

11,64

0,1%

2012

11,68

0,3%

2013

12,21

4,6%

2014

12,47

2,1%

2015

13,33

6,8%

De toename van de melkproductie hield geen gelijke tred met de groei van het nationale melkquotum. Nederlandse melkveehouders produceerden in de quotumjaren 2007/2008 tot en met 2014/2015 – met uitzondering van het quotumjaar 2012/2013 – stelselmatig boven het nationale melkquotum, wat in alle jaren een superheffing tot gevolg had (tabel 6).

Tabel 6 Over-/onderschrijding van het nationale melkquotum en de opgelegde superheffing voor de quotumjaren 2007/2008 tot en met 2014/2015.

Quotumjaar

Over-/onderschrijding

(in miljoen kilogram)

Superheffing (in miljoenen euro’s)

2007/08

142,3

39,6

2008/09

157,2

43,8

2009/10

46,8

13,1

2010/11

140,3

38,7

2011/12

59,1

16,4

2012/13

– 43,7

0

2013/14

475

132,0

2014/15

486

135,0

De toename van het aantal stuks melkvee en de dienovereenkomstige groei van de melkproductie hebben onherroepelijk een effect gehad op de mestproductie door melkvee (tabel 7). In de periode 2008–2015 is de fosfaatproductie van melkvee met 11,8 procent toegenomen.

Tabel 7 Ontwikkeling fosfaatproductie melkvee in de periode 2008–2015 (bron: CBS Statline).

Kalenderjaar

Fosfaatproductie melkvee

Fosfaatproductie melk- en kalfkoeien

Fosfaatproductie jongvee
 

(x miljoen kilogram)

2008

83,0

62,9

20,0

2009

80,2

60,0

20,2

2010

84,2

63,6

20,6

2011

78,7

59,6

19,1

2012

76,2

57,1

19,1

2013

80,6

60,8

19,8

2014

85,6

63,9

21,7

2015

92,8

69,9

22,8

Hoofdstuk 4 Nieuw stelsel van fosfaatrechten

4.1 Doel van het stelsel

Zoals in paragraaf 3.1 is geschetst is de melkveehouderij in de afgelopen jaren fors gegroeid. De fosfaatproductie door melkvee is hierdoor, op basis van cijfers van het CBS over het kalenderjaar 2015, boven het niveau van het sectorplafond van 2002 gegroeid. Tevens is de fosfaatproductie van de veehouderij als geheel op basis van deze cijfers gestegen tot boven het nationale fosfaatproductieplafond. Nederland voldoet hierdoor niet langer aan de door de Europese Commissie aan de derogatie verbonden voorwaarde. De Europese Commissie kan de derogatie intrekken en Nederland in gebreke stellen vanwege het niet langer voldoen aan de verplichtingen die volgen uit de Nitraatrichtlijn.

Het kabinet en de meeste van de organisaties die betrokken waren bij de totstandkoming van het besluit om te komen tot voorliggend stelsel hechten er veel waarde aan de huidige derogatie te behouden en ook voor de toekomst zeker te stellen dat Nederland gebruik kan blijven maken van de mogelijkheid die de Nitraatrichtlijn biedt om af te wijken van de gebruiksnorm voor dierlijke mest – maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare per jaar – zoals deze door de richtlijn wordt voorgeschreven.

Het financiële belang van de derogatie is groot. Uit een studie door het LEI, uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Zuivel Organisatie (NZO) en LTO Nederland, blijkt dat bij het wegvallen van de derogatie de totale mestafzetkosten voor de rundveehouderijsector met circa € 116 miljoen per jaar toenemen. Ter compensatie van het verlies aan dierlijke meststoffen zal de melkveehouderij voor circa € 30 miljoen aan extra stikstofkunstmest en voor circa € 9 miljoen aan extra fosfaatkunstmest aan moeten schaffen. Daarnaast zal de benodigde mestverwerkingscapaciteit met ruim 75% moeten toenemen om het extra overschot aan rundveemest te kunnen verwerken of zal, indien niet tijdig voldoende verwerkingscapaciteit gerealiseerd kan worden, een reductie van 20 procent van het aantal graasdieren noodzakelijk blijken («Effecten van derogatie op de kosten van mestafzet», LEI-rapport 2016–024).

Naast het financiële belang hecht het kabinet ook veel waarde aan de efficiënte en nuttige inzet van organische reststromen zoals dierlijke mest. Door een efficiënt gebruik van dierlijke mest kan voorkomen worden dat schaarse grondstoffen als fosfaaterts voor de productie van fosfaatkunstmest of energie voor de productie van stikstofkunstmest ingezet moet worden. Organische mest bevordert daarnaast de bodemvruchtbaarheid door de aanvoer van organisch stof en sporenelementen.

Doel van het nieuw te introduceren stelsel van fosfaatrechten voor melkvee is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. In de aanloop naar de aankondiging van de introductie van fosfaatrechten zijn op verzoek van de Tweede Kamer alle reële opties om de fosfaatproductie door de melkveehouderij te reguleren uitgewerkt. In de brief van 2 juli 2015 is daarbij ingegaan op een drietal varianten: dierrechten, fosfaatrechten en rechten op basis van de melkproductie per dier of per bedrijf. In de brief is geconcludeerd dat de introductie van fosfaatrechten de voorkeur verdient, omdat het direct stuurt op de fosfaatproductie en daarom het meest geschikt is voor het borgen van het fosfaatproductieplafond. Ook biedt de keuze voor fosfaatrechten de mogelijkheid om fosfaatefficiëntie door bedrijven te stimuleren en zijn de mogelijke gevolgen voor dierenwelzijn en weidegang neutraler dan bij de introductie van dierrechten.

4.2 Reikwijdte

Het onderhavige nieuwe stelsel richt zich, gezien de geconstateerde groei van de melkveehouderij en gezien de noodzaak om te borgen dat de fosfaatproductie weer onder het mestproductieplafond komt, uitsluitend op die bedrijven die dieren houden die benodigd zijn voor de productie van melk, waarbij aansluiting is gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Meststoffenwet, zoals opgenomen in bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm) en de reikwijdte van dit nieuwe stelsel gelijk getrokken wordt met de reikwijdte van het stelsel van verantwoorde groei melkveehouderij. Het gaat dan in de eerste plaats om die dieren die gehouden worden voor de productie van melk, te weten de categorie «melk- en kalfkoeien» (categorie 100 uit bijlage D Urm). In de tweede plaats gaat het om die dieren die gehouden worden ter vervanging van melk- en kalfkoeien. Dit zijn de diercategorieën «jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar» (categorie 101) en «jongvee van ouder dan 1 jaar, alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren» (categorie 102). In de Meststoffenwet is hiertoe al een definitie opgenomen voor het begrip «melkvee» (artikel 1, eerste lid, onderdeel kk).

De gekozen definitie van het begrip melkvee betekent dat de reikwijdte van dit nieuwe instrument breder is dan het Europese stelsel van melkquota. De melkquotering had tot doel de productie van melk op Europese schaal te reguleren en had als aangrijpingspunt de productie in kilogrammen melk. De melkquotering was daarmee eerst en vooral een marktordeningsinstrument. Onderhavig stelsel van fosfaatrechten is geen instrument dat tot doel heeft de markt te reguleren, maar heeft tot doel het reguleren van de fosfaatproductie van melkvee zodat voldaan kan worden aan de voorwaarde uit de derogatiebeschikking. Hiertoe is het van belang dat niet de productie van melk, maar de productie van dierlijke mest door melkvee gereguleerd wordt. Uit analyse van gegevens van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) blijkt dat er een groep bedrijven (tussen 2.500 en 3.000) bestaat waar geen melk- en kalfkoeien gehouden worden, maar waar wel jongvee wordt gehouden dat in overwegende mate wordt gefokt voor de vervanging van melk- en kalfkoeien. Deze bedrijven kunnen in belangrijke mate bijdragen aan de groei van de melkveehouderijsector en aan de fosfaatproductie door die sector. Daarom is ervoor gekozen om onder de definitie van het begrip melkvee niet alleen de diercategorie «melk- en kalfkoeien», maar ook beide categorieën «jongvee» te scharen.

4.3 Productieverbod

4.3.1 Jaarplafond

Centraal in onderhavig wetsvoorstel staat het in het voorgestelde artikel 21b, eerste lid, geformuleerde verbod voor een landbouwer om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

Het gaat in dit artikel om een jaarplafond: de in het kalenderjaar geproduceerde hoeveelheid fosfaat met melkvee mag het fosfaatrecht niet overschrijden. De houder van de dieren moet een bedrijf voeren ten name waarvan voldoende fosfaatrechten geregistreerd staan om de productie van fosfaat met melkvee in een kalenderjaar te verantwoorden.

Met ingang van 2017 zal elk bedrijf met melkvee aan het einde van elk kalenderjaar verantwoording af moeten leggen over de productie van fosfaat door melkvee ten opzichte van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van fosfaat door melkvee wordt forfaitair vastgesteld op basis van het gemiddeld aantal gehouden stuks melkvee en de voor het betreffende bedrijf geldende excretieforfaits, waarbij het excretieforfait voor melkkoeien afhankelijk is van de gemiddelde melkproductie per koe. Bedrijven dienen over voldoende fosfaatrechten te beschikken om de aldus forfaitair vastgestelde fosfaatproductie te verantwoorden. In het geval een ondernemer over onvoldoende fosfaatrechten beschikt, volgt een sanctie.

Melkveehouders wordt momenteel in het kader van de verplichtingen die volgen uit het stelsel van gebruiksnormen, het stelsel van verplichte mestverwerking en het stelsel van verantwoorde en grondgebonden groei melkveehouderij de mogelijkheid geboden om met behulp van bedrijfsspecifieke gegevens de mestproductie te bepalen. Daarbij wordt door landbouwers veelal gebruikgemaakt van de «Handreiking Bedrijfsspecifieke Excretie» (BEX). In het kader van onderhavig stelsel wordt landbouwers vooralsnog niet de mogelijkheid geboden om bij de verantwoording af te wijken van de wettelijk vastgestelde normen dan wel excretieforfaits. De regering is met de partijen uit de zuivelketen overeengekomen dat voor een bedrijfsspecifieke verantwoording in het kader van onderhavig stelsel de inzet moet zijn om deze te baseren op een systematiek die, anders dan de BEX, ziet op de gehele mineralenkringloop op het bedrijf. De BEX voorziet uitsluitend in wat genoemd wordt «de bovenkant» van de mineralenkringloop, te weten de fosfaatproductie door melkvee. Een systematiek die ziet op de gehele kringloop – naast de bovenkant ook de «onderkant», te weten de bemesting en gewasopbrengst – geeft meer waarborgen dat de aldus vastgestelde bedrijfsspecifieke fosfaatproductie overeenkomt met de werkelijkheid. Vooralsnog is er nog geen systematiek voorhanden die borgt dat de mineralenkringloop op een bedrijf op een juiste wijze is vastgesteld. De regering acht het, gezien het grote belang voor de melkveehouderij en de rest van de veehouderij om de derogatie te behouden, onverantwoord om bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel landbouwers de ruimte te bieden om zich bedrijfsspecifiek te verantwoorden, zonder dat er zekerheid bestaat over de borging van de gehanteerde systematiek die de gehele mineralenkringloop op een bedrijf in beeld brengt.

Om bedrijfsspecifieke verantwoording in het kader van onderhavig wetsvoorstel voor de toekomst mogelijk te maken is in het wetsvoorstel, met het voorgestelde artikel 21b, tweede lid, een voorziening opgenomen die het mogelijk maakt om gebruik te maken van een door de Minister van Economische Zaken aan te wijzen methode en onder bij ministeriële regeling te stellen voorwaarden. De Minister kan een dergelijke methode voor bedrijfsspecifieke verantwoording aanwijzen indien aannemelijk is dat daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie.

Zoals door de Staatssecretaris van Economische Zaken per brief van 2 juli 2015 aangegeven ligt voor een dergelijke bedrijfsspecifieke verantwoording het gebruik van de KringloopWijzer het meest voor de hand. De KringloopWijzer brengt de mineralenefficiëntie in beeld waardoor op bedrijfsniveau kan worden gestuurd op de benutting van mineralen. De zuivelketen heeft de KringloopWijzer per 1 januari 2015 verplicht gesteld voor alle melkveehouders die een bedrijfsoverschot hebben en per 1 januari 2016 voor alle melkveehouders die melk leveren en heeft toegezegd zorg te willen dragen voor borging van de KringloopWijzer. Voorwaarde voor aanwijzing door de Minister is dat de systematiek en rekenregels van de KringloopWijzer onafhankelijk en wetenschappelijk worden getoetst, dat de KringloopWijzer privaat geborgd wordt en dat er duidelijke criteria zijn op basis waarvan vastgesteld kan worden welke bedrijven wel en welke bedrijven niet op een verantwoorde wijze hun mineralenkringloop kunnen verantwoorden met de KringloopWijzer. Over de wijze waarop invulling gegeven gaat worden aan deze voorwaarden vindt intensief overleg plaats tussen het Ministerie van Economische Zaken en de zuivelketen.

Tot het moment waarop de Minister een methode aanwijst op basis waarvan bedrijven met melkvee bedrijfsspecifiek verantwoording af kunnen leggen dienen bedrijven met melkvee op basis van de forfaitaire excretiewaarden uit de Meststoffenwet verantwoording af te leggen binnen het stelsel van fosfaatrechten.

4.3.2 Dagplafond

De in het wetsvoorstel neergelegde regeling geeft, evenals thans bij de varkens- en de pluimveerechten het geval is, de bevoegdheid aan de Minister van Economische Zaken om aan een individueel bedrijf met melkvee een zogenoemd dagplafond op te leggen (artikel 22a, eerste lid). Het betreft een complementair instrument ter versterking van de handhaafbaarheid van het systeem, dat kan worden ingezet voor bedrijven die het jaarplafond hebben overschreden. Deze overschrijding hoeft overigens niet tot een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling te hebben geleid: het is de Minister zelf die de vaststelling van de overschrijding kan doen. De juistheid van die vaststelling kan vervolgens, na een bezwaarprocedure, door de bestuursrechter – in casu het College van Beroep voor het bedrijfsleven – worden getoetst, ingeval beroep wordt aangetekend tegen het besluit tot oplegging van het dagplafond.3 De bestuursrechter hoeft de uitkomst van een eventuele strafzaak niet af te wachten alvorens tot toetsing van de oplegging van het dagplafond wordt overgegaan.

Het op te leggen «dagplafond» komt overeen met de omvang van het melkvee dat overeenkomstig het fosfaatrecht gemiddeld gedurende het jaar kan worden gehouden. Dit maakt het mogelijk om op elk tijdstip – ook een bepaald moment gedurende een dag – fysiek vast te stellen of een melkveehouder het toegestane aantal stuks melkvee overschrijdt. De Minister kan in een dergelijke situatie met een last onder bestuursdwang daadwerkelijk ingrijpen door het aantal dieren op een bedrijf gedurende het jaar te verminderen.

4.4 Toekenning van fosfaatrechten

Na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel krijgen bedrijven met melkvee van RVO.nl een beschikking over de voor hun bedrijf vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De hoeveelheid toegekende fosfaatrechten – het fosfaatrecht – rust op het bedrijf en wordt als zodanig door RVO.nl geregistreerd. Bedrijven krijgen een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend die volgt uit het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juli 2015 – de datum waarop de introductie van het fosfaatrechtenstelsel aan de Tweede Kamer is aangekondigd – en de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde forfaitaire fosfaatexcretie en de forfaitaire fosfaatexcretie voor jongvee, beide volgend uit de Meststoffenwet (bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet). Groei van de veestapel die na 2 juli 2015 heeft plaatsgevonden, wordt niet vertaald in fosfaatrechten. Bedrijven waar op 2 juli 2015 melkvee werd gehouden krijgen uitsluitend fosfaatrechten toegekend indien zij op de datum van inwerkingtreding van het stelsel van fosfaatrechten nog als bedrijf, als bedoeld in de Meststoffenwet, bij RVO.nl staan geregistreerd. Dit betekent dat landbouwers die tussen de datum van aankondiging van het stelsel, te weten 2 juli 2015, en de datum van inwerkingtreding van het stelsel zijn gestopt met het voeren van een bedrijf geen fosfaatrecht krijgen toegekend.

Wat betreft het begrip «houden van dieren», dat wordt gebruikt in de verbodsbepaling, gaat het om het feitelijke houderschap, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 2 juni 1998 (NJ 1998/714) heeft uitgemaakt met betrekking tot het destijds van kracht zijnde stelsel van productierechten. Het is van ondergeschikt belang of de houder ook de eigenaar van de dieren is. In het geval van uitgeschaarde dieren gaat het voor wat betreft de toekenning van de fosfaatrechten dus niet om wie de eigenaar was van het melkvee op de peildatum van 2 juli 2015, maar om de feitelijke houder van de dieren, wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weide en de verzorging op zich nam.

Bij de bepaling van het aantal stuks melkvee in het kader van de vaststelling van de hoeveelheid toe te kennen fosfaatrechten wordt door RVO.nl gebruik gemaakt van de gegevens zoals die zijn opgenomen in het I&R-rund (Identificatie en Registratie). Het I&R-rund is gebaseerd op de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. Artikel 96 maakt het mogelijk onder andere regels te stellen omtrent de identificatie en registratie van dieren ter voorkoming van de aanwezigheid van schadelijke producten van dierlijke oorsprong. De grondslag van het I&R-rund biedt daarmee, ter voorkoming van milieuschade door de productie van dierlijke mest, ruimte de gegevens die dit instrument bevat te gebruiken voor de bepaling van de hoeveelheid toe te kennen fosfaatrechten.

De op dit moment beschikbare cijfers wijzen uit dat de hoeveelheid rechten die wordt uitgedeeld op basis van de melkveestapel op 2 juli 2015 te groot is om zeker te stellen dat het fosfaatproductieplafond niet wordt overschreden. Zoals door de Staatssecretaris van Economische Zaken per brief van 3 maart 2016 gemeld aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 108) zijn de mogelijkheden verkend om voor de toekenning van fosfaatrechten terug te grijpen op een moment vóór 2 juli 2015, bij voorkeur een moment waarop de fosfaatproductie door melkvee het sectorplafond van 2002 niet overschreed. Mede op basis van advies van de Landsadvocaat is de conclusie getrokken dat het juridisch niet houdbaar is om fosfaatrechten toe te kennen op basis van het aantal gehouden stuks melkvee op een moment vóór 2 juli 2015. Vóór de brief van 2 juli 2015 aan de Tweede Kamer was namelijk voor de sector onvoldoende voorzienbaar dat voor melkvee fosfaatrechten zouden worden ingevoerd. Teruggrijpen op een moment vóór 2 juli 2015 maakt aanzienlijke kans bij de rechter te stranden op de fair balance toets in het kader van artikel 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), wat het risico met zich meebrengt dat dit zou leiden tot het verlies van de derogatie. Fosfaatrechten worden om die reden toegekend op basis van het aantal gehouden stuks melkvee op de peildatum van 2 juli 2015.

Het gegeven dat uitsluitend fosfaatrechten worden toegekend op basis van het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juli 2015 brengt met zich mee dat voor melkvee dat na die datum is aangevoerd geen fosfaatrechten worden toegekend. De feitelijke omstandigheden zijn hierbij doorslaggevend.

4.5 Knelgevallen

De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft, in brieven van 2 juli 2015 en 3 maart 2016, aangekondigd dat het stelsel zal voorzien in een zeer beperkte knelgevallenvoorziening om landbouwers te compenseren die onevenredig benadeeld worden door de toepassing van de peildatum. De noodzaak om de knelgevallenvoorziening in omvang te beperken is gelegen in het feit dat iedere extra toekenning van fosfaatrechten de omvang van de noodzakelijke generieke afroming (zie paragraaf 4.7.3) verder vergroot. Een ruimhartige knelgevallenvoorziening zal tot gevolg hebben dat het aantal toegekende fosfaatrechten ruimte biedt voor een groei van de fosfaatproductie in de melkveehouderij. Een groei die bovenop de reeds geconstateerde overschrijding van het fosfaatproductieplafond in 2015 komt. Een ruimhartige knelgevallenvoorziening heeft onherroepelijk tot gevolg dat de benodigde generieke korting groter wordt, waardoor de rekening van een ruime voorziening bij de sector als geheel komt te liggen in de vorm van een grotere generieke korting.

In zijn brief van 3 maart 2016 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken aangegeven dat het bij de buitengewone omstandigheden gaat om nader te specificeren situaties, bijvoorbeeld om landbouwers die als gevolg van ziekte van de landbouwer of als gevolg van een dierziekte aantoonbaar minder melkvee hielden op de peildatum, of om recent gestarte bedrijven die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee dat bedoeld is voor melkproductie op het bedrijf. Daarbij is aangegeven dat knelgevallen gedeeltelijk zullen worden gecompenseerd.

Indien een landbouwer kan aantonen dat in zijn specifieke geval het aantal toegekende fosfaatrechten op basis van de peildatum van 2 juli 2015 lager is door een buitengewone omstandigheid, zal het fosfaatrecht worden vastgesteld op basis van het aantal stuks melkvee en de forfaitaire excretie waarover deze landbouwer zou beschikken zonder deze buitengewone omstandigheid.

Onderhavig wetsvoorstel voorziet in een beperkte knelgevallenvoorziening voor buitengewone omstandigheden. Van een buitengewone omstandigheid is uitsluitend sprake indien op 2 juli 2015 minimaal vijf procent minder kilogrammen fosfaat met melkvee op het bedrijf werd geproduceerd dan op het betreffende bedrijf gebruikelijk is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte van de landbouwer, ziekte dan wel overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van (een deel) van de melkveestallen.

Voor de in genoemde brief van 3 maart 2016 aangehaalde mogelijkheid voor recent gestarte bedrijven, die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee, voorziet onderhavig wetsvoorstel niet in een voorziening. Van een voorziening is afgezien omdat een afbakening tot uitsluitend recent gestarte bedrijven waarbij geen sprake is van een bedrijfsoverdracht – een voorziening die uitsluitend ziet op bedrijven die vanaf «nul» zijn begonnen – zeer kwetsbaar is. Een scherpe afbakening tussen nieuw gestarte bedrijven en bedrijven waarbij sprake is van een voortzetting van een bestaand bedrijf – of van een deel van een bedrijf – onder een nieuwe rechtsvorm is niet mogelijk. Dit betekent dat iedere bedrijfsoverdracht potentieel in aanmerking zou komen voor een knelgevallenvoorziening voor recent gestarte bedrijven. Erkenning van al deze situaties als knelgeval zou resulteren in een aanzienlijke groei van het aantal fosfaatrechten en daarmee fors druk zetten op de benodigde generieke afroming.

Naast de kwetsbare afbakening van «recent gestarte bedrijven» is ook de afbakening van «aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen» kwetsbaar. Potentieel biedt een knelgevallenvoorziening die ziet op een dergelijke categorie van buitengewone omstandigheden veel ruimte voor landbouwers om stalruimte, die nog niet was gerealiseerd op de peildatum van 2 juli 2015, of stalruimte die wel was gerealiseerd maar die op genoemde datum nog niet was bevolkt met melkvee, aan te merken als knelgeval. Gezien het grote financiële belang voor landbouwers om maximaal fosfaatrechten toegekend te krijgen is een scherpe afbakening van de knelgevallenvoorziening een voorwaarde om misbruik te voorkomen. Een voorziening die teveel ruimte laat voor een ruime interpretatie heeft als risico dat teveel fosfaatrechten worden toegekend en daarmee de fosfaatproductie door melkvee nationaal nog verder kan toenemen. De regering acht het een te groot risico om een kwetsbare knelgevallenvoorziening op te nemen in onderhavig wetsvoorstel en heeft besloten de voorziening te beperken tot eerder genoemde categorie van gevallen.

4.6 Overdracht van fosfaatrechten

Het kabinet acht het voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector van groot belang dat bedrijfsontwikkeling kan blijven plaatsvinden. Hieraan wordt tegemoet gekomen door fosfaatrechten overdraagbaar te maken. Fosfaatrechten zijn immers een voorwaarde om dieren te mogen houden en zonder de mogelijkheid om rechten over te dragen kan geen bedrijfsontwikkeling plaatsvinden.

Voor de overgang van het fosfaatrecht naar een ander bedrijf is registratie van de kennisgeving van overgang door de Minister van Economische Zaken vereist. Hiermee wordt aangesloten bij de bestaande systematiek zoals deze thans geldt voor de overgang van varkens- en pluimveerechten. In de praktijk zal de registratie namens de Minister plaatsvinden door RVO.nl. Eerst na registratie kan het productierecht op het andere bedrijf worden benut, althans voor zover het in het lopende jaar niet reeds op het oorspronkelijke bedrijf werd benut. Voor het jaar waarin de kennisgeving wordt geregistreerd kunnen betrokken partijen, op basis van het bestaande artikel 28, derde lid, van de Meststoffenwet, bij de kennisgeving aangeven dat de verkleining en de vergroting wordt beperkt tot het deel van de desbetreffende fosfaatrechten dat in dat jaar op het bedrijf waarvan de fosfaatrechten afkomstig zijn niet wordt benut voor het houden van dieren.

Het registratievereiste is essentieel om grip te houden op de allocatie van de fosfaatrechten, voor de systematische vastlegging van de aanspraken die er op dit punt op bedrijfsniveau bestaan en dus voor de handhaving van de jaar- en dagplafonds zelf. De kosten die samenhangen met de behandeling van een kennisgeving van overgang van het fosfaatrecht zal – net als bij de varkens- en pluimveerechten – ten laste van de belanghebbende worden gebracht door de heffing van leges. Voorzien is een bedrag van € 100,– per kennisgeving, gelijk het bedrag zoals dit geldt voor de registratie van een kennisgeving van overdracht van varkens- en pluimveerechten.

4.7 Verlaging van het productierecht

4.7.1 Noodzaak

Zoals is beschreven in paragraaf 4.1 is het doel van onderhavig wetsvoorstel het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie beneden het fosfaatproductieplafond wordt gebracht.

Het is de verwachting van het kabinet dat het totaal aan toe te kennen rechten op basis van de peildatum van 2 juli 2015 resulteert in een situatie dat de fosfaatproductie door melkvee vanaf de inwerkingtreding nog boven het niveau van 2002 uit zal komen. Om te voldoen aan de doelstelling van onderhavig wetsvoorstel zal de fosfaatproductie door melkvee teruggebracht moeten worden.

Daarom concludeert het kabinet dat het noodzakelijk is met onderhavig wetsvoorstel instrumenten te introduceren waarmee actief en direct gestuurd kan worden op het aantal fosfaatrechten en daarmee op de productie van fosfaat door melkvee. Het wetsvoorstel bevat om die reden twee onderscheiden instrumenten, te weten een afroming bij overdracht van fosfaatrechten en een generieke afroming of korting voor alle bedrijven waar fosfaatrechten op rusten.

4.7.2 Afroming bij overdracht

Bij iedere transactie zal een percentage van de overgedragen rechten worden afgeroomd. Zoals door de Staatssecretaris van Economische Zaken per brief van 3 maart 2016 aan de Tweede Kamer is aangekondigd zal de afroming bij overdracht 10 procent bedragen. De op deze wijze afgeroomde rechten vervallen om bij te dragen aan de realisatie van het mestproductieplafond.

Landbouwers zullen, overeenkomstig de staande praktijk in de varkens- en pluimveehouderij, in voorkomende gevallen opteren voor een overeenkomst waarbij sprake is van een tijdelijke overdracht van fosfaatrechten, het zogenaamde «leasen» van fosfaatrechten. Bij lease worden fosfaatrechten overgedragen van landbouwer A naar landbouwer B, waarbij aangegeven wordt dat Landbouwer B deze voor het betreffende jaar mag benutten. De betreffende fosfaatrechten worden (onmiddellijk) weer terug overgedragen van B naar A, waarbij eveneens aangegeven wordt dat Landbouwer B deze rechten in het betreffende jaar benut. Doel van deze dubbele overdracht is om uitsluitend de benutbaarheid van de overeengekomen hoeveelheid fosfaatrechten voor het betreffende kalenderjaar van A naar B over te dragen. Bij de registratie van de dubbele overdracht bij RVO.nl wordt om die reden gemeld dat de benutting van de fosfaatrechten in het betreffende jaar voor 100% bij landbouwer B ligt. Bij het onverkort toepassen van de afroming bij overdracht zou in geval van het leasen van fosfaatrechten tweemaal een korting van 10 procent opgelegd worden. De regering is van mening dat een dergelijke dubbele korting bij lease van fosfaatrechten een onevenredig zware maatregel zou vormen. Het onderhavige wetsvoorstel bepaalt om die reden dat de afroming bij lease wordt beperkt tot 10 procent.

Overdracht van fosfaatrechten aan eerste-, tweede- of derdegraads bloed- of aanverwanten is tevens vrijgesteld van de afroming bij overdracht. Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie van het lid Geurts c.s. (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 113).

4.7.3 Generieke afroming

De reductie van rechten die nodig is om de fosfaatproductie onder het fosfaatplafond te brengen, vindt deels plaats door afroming van rechten bij overdracht, zoals beschreven in voorgaande paragraaf. Het is de verwachting van de regering dat met de afroming van fosfaatrechten bij overdracht een eerste stap gezet kan worden om de fosfaatproductie door melkvee weer in overeenstemming te brengen met het productieplafond, maar dat dit instrument niet garandeert dat Nederland tijdig zal voldoen aan de Europese verplichting die volgt uit de derogatiebeschikking. Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 van deze memorie van toelichting heeft de regering zich tot doel gesteld te borgen dat de mestproductie van de Nederlandse veehouderij weer onder het niveau van 2002 wordt gebracht. Om dat te borgen voorziet het onderhavig wetsvoorstel in een voorziening om bij algemene maatregel van bestuur generiek fosfaatrechten af te romen.

Het kabinet is voornemens om per 1 juli 2017 het definitieve afromingspercentage kenbaar te maken aan de sector. Daarbij zal worden uitgegaan van de dan beschikbare meest actuele gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek over de feitelijke fosfaatproductie en van gegevens over de hoeveelheid fosfaatrechten die is afgeroomd bij overdracht van rechten sinds de inwerkingtreding van het stelsel en in dat jaar naar verwachting nog afgeroomd zal worden. De benodigde generieke korting is, naast genoemde factoren, tevens afhankelijk van de hoeveelheid fosfaatrechten die op basis van de knelgevallenvoorziening toegekend zal worden, van de mate waarin bedrijven met latente plaatsingsruimte – grondgebonden bedrijven – gecompenseerd worden voor de generieke korting (zie paragraaf 4.7.4) en het verschil tussen de forfaitair toegekende fosfaatrechten en de feitelijke fosfaatproductie, een maat voor het effect van voermaatregelen die in de melkveehouderij worden genomen.

Op basis van beschikbare gegevens wordt geschat dat minimaal een generieke korting noodzakelijk is van 4 procent op de toe te kennen fosfaatrechten om de fosfaatproductie in overeenstemming te brengen met het productieplafond. Met in acht name van genoemde factoren die van invloed kunnen zijn op de omvang van de benodigde generieke afroming is het echter de verwachting van het kabinet dat het percentage hoger zal uitvallen dan 4 procent. Het streven is het percentage niet hoger te laten zijn dan 8 procent, zoals door de Staatssecretaris van Economische Zaken toegezegd in zijn brief van 3 maart 2016.

De generieke afroming zal per 1 januari 2018 worden geëffectueerd. Melkveehouders krijgen daarmee, na het bekendmaken van het generieke afromingspercentage per 1 juli 2017, ruim de tijd om de feitelijke fosfaatproductie in 2018 in overeenstemming te brengen met de hoeveelheid fosfaatrechten waarover zij na afroming beschikken. Deze tijd maakt het voor landbouwers mogelijk om, in het geval de generieke korting niet gecompenseerd kan worden door het verwerven van extra fosfaatrechten van andere landbouwers, via natuurlijk verloop het aantal stuks melkvee in overeenstemming te brengen met het na de generieke korting op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Uitgaande van een gemiddelde levensduur van een melkkoe van 6 jaar dient jaarlijks circa 16 procent van de veestapel vervangen te worden. In het geval de benodigde generieke afroming uitkomt op het door de regering als streven aangegeven percentage van ten hoogste 8 procent, heeft een landbouwer in de periode tussen 1 juli 2017 – het moment van vaststelling van het generieke afromingspercentage – en 1 januari 2018 – het moment waarop de generieke afroming wordt doorgevoerd – een half jaar de tijd om via natuurlijk verloop 8 procent van zijn melkvee af te stoten. Indien een landbouwer er niet in slaagt in dit half jaar het melkvee af te stoten of fosfaatrechten te verwerven, dan kunnen in het jaar 2018 ook nog maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat het productierecht wordt overschreden. Binnen het stelsel van fosfaatrechten wordt achteraf beoordeeld of in enig jaar niet teveel is geproduceerd. Het is daardoor mogelijk om bijvoorbeeld in het eerste kwartaal van 2018 meer te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht, mits deze extra productie wordt gecompenseerd in de resterende kwartalen van dat kalenderjaar.

Met de generieke afroming wordt geborgd dat de totale fosfaatproductie in Nederland in 2018 in overeenstemming is met het fosfaatproductieplafond.

4.7.4 Compensatie voor grondgebonden bedrijven

De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft in zijn brief van 3 maart 2016 laten weten extensieve, grondgebonden bedrijven in enige mate te zullen compenseren voor de generieke afroming van rechten die nodig is om onder het fosfaatproductieplafond te komen. Deze compensatie wordt gerechtvaardigd door de constatering dat grondgebonden bedrijven de door het melkvee geproduceerde fosfaat binnen de daarvoor geldende gebruiksnormen op eigen landbouwgrond kunnen plaatsen. Deze bedrijven leveren daarmee geen bijdrage aan het overschot aan fosfaat dat in Nederland door de veehouderij wordt geproduceerd en dragen daardoor ook niet bij aan de druk op de nationale mestmarkt en op de naleving van het stelsel van gebruiksnormen. Om grondgebonden bedrijven tegemoet te komen bevat onderhavig wetsvoorstel een voorziening die het mogelijk maakt om bij algemene maatregel van bestuur bedrijven die op de peildatum van 2 juli 2015 over latente plaatsingsruimte beschikten geheel of gedeeltelijk vrij te stellen van de generieke afroming zoals deze is voorzien per 1 januari 2018.

Landbouwers krijgen, na het inwerkingtreden van het stelsel, van de Minister van Economische Zaken een beschikking met daarin het besluit over het aantal toegekende fosfaatrechten (zie ook paragraaf 4.4). In deze beschikking zal ook de voor het bedrijf vastgestelde latente plaatsingsruimte worden vermeld. Een bedrijf beschikt over latente plaatsingsruimte als de op basis van de peildatum van 2 juli 2015 vastgestelde forfaitaire fosfaatproductie kleiner is dan de plaatsingsruimte voor fosfaat op grond die conform de daartoe geldende bepalingen uit de Meststoffenwet bij het bedrijf in gebruik was in 2015 (de fosfaatruimte). Onderhavig wetsvoorstel introduceert daartoe in artikel I een nieuw begrip; melkveefosfaatruimte. De vaststelling van de melkveefosfaatruimte wordt gebaseerd op de plaatsingsruimte voor fosfaat van het bedrijf in 2015, het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juli 2015 en de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde forfaitaire fosfaatexcretie en de forfaitaire fosfaatexcretie van jongvee, beide volgend uit de Meststoffenwet (bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet).

Bedrijven met latente plaatsingsruimte zullen geheel of gedeeltelijk vrijgesteld worden van de generieke afroming die is voorzien voor 1 januari 2018. De vrijstelling kan niet hoger zijn dan de voor het bedrijf vastgestelde melkveefosfaatruimte, zoals opgenomen in de door de Minister verstrekte beschikking. De regering heeft de intentie uitgesproken om bedrijven met latente plaatsingsruimte geheel te vrijwaren van de generieke korting, maar de definitieve omvang van de vrijstelling is, naast genoemde bedrijfsgebonden omvang van de melkveefosfaatruimte, afhankelijk van de benodigde generieke korting om de fosfaatproductie weer onder het productieplafond te krijgen, zoals beschreven in paragraaf 4.7.3.

Met geschetste voorziening wordt invulling gegeven aan de motie van de leden Smaling en Grashoff over het volledig compenseren van grondgebonden bedrijven voor kortingen op fosfaatrechten (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 111) en de motie van de leden Dik-Faber en Koşer Kaya over het volledig compenseren van grondgebonden melkveebedrijven met latente plaatsingsruimte voor de gehele korting (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 117), met dien verstande dat de regering niet nu de garantie kan geven dat bedrijven met melkveefosfaatruimte volledig worden gecompenseerd voor de generieke afroming omdat dit het risico met zich meebrengt dat de benodigde generieke korting hierdoor boven het toegezegde maximum van 8 procent zou uit kunnen komen.

De geschetste voorziening geeft ook invulling aan de motie van het lid Smaling cs. over een regeling voor nieuwe biologische melkveebedrijven (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 110). Genoemde motie verzoekt de regering om met een regeling te komen waardoor nieuwe biologische melkveebedrijven, uitbreidende biologische melkveebedrijven en bedrijven die omschakelen naar biologische melkveehouderij, niet gedupeerd worden door het fosfaatrechtenstelsel. Biologische bedrijven zijn grondgebonden waardoor zij, net als reguliere bedrijven met latente plaatsingsruimte, geheel of gedeeltelijk zullen worden gecompenseerd voor de generieke afroming.

4.8 Fosfaatbank

De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft in zijn brief van 3 maart 2016 aangegeven voornemens te zijn om, vanaf het moment dat geborgd is dat de nationale fosfaatproductie weer onder het fosfaatproductieplafond is gekomen, fosfaatrechten die worden afgeroomd bij overdracht via een fosfaatbank weer toe te delen. De fosfaatbank zal worden beheerd door RVO.nl. De fosfaatbank zal aan bedrijven ontheffing verlenen van het verbod om fosfaat met melkvee te produceren, waarbij de omvang van de te verlenen ontheffingen nooit groter kan zijn dan de hoeveelheid fosfaatrechten die in de fosfaatbank wordt beheerd, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.

Ontheffingen zullen bedrijfsgebonden en niet overdraagbaar worden. Aan ontheffingen worden nadere voorwaarden verbonden, die gerelateerd zijn aan milieu- of maatschappelijke doelen. Hierdoor wordt via de fosfaatbank bijgedragen aan de gewenste ontwikkelrichting voor de melkveehouderij. Ontheffingen zullen worden verleend ter bevordering van de grondgebondenheid, ter bevordering van duurzaamheid en dierenwelzijn of het stimuleren van jonge landbouwers in Nederland. Voor het kunnen aanvragen van ontheffingen zal een regeling ontheffing fosfaatrechten Meststoffenwet worden opengesteld. Bij het verlenen van ontheffingen wordt voorrang gegeven aan ondernemers die aan alle voorwaarden voldoen.

4.9 Generieke afroming varkens- en pluimveerechten

De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft, in reactie op een schriftelijke vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie over de consequenties die het kabinet mogelijk verbindt aan een overschrijding van het sectorplafond in de varkens- respectievelijk de pluimveehouderij, aangegeven sturing op de fosfaatproductie in de varkens- en pluimveehouderij van belang te achten als waarborg van het nationale mestproductieplafond (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 109). De Meststoffenwet voorziet op dit moment uitsluitend in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur varkens- en pluimveerechten af te romen bij overdacht, tot een maximum van 25 procent (artikel 32, eerste en tweede lid). Op het moment dat sprake is van een overschrijding van het nationale mestproductieplafond en in geval deze overschrijding (mede) wordt veroorzaakt door de varkens- en/of de pluimveehouderij, dan volstaat een afroming bij overdracht van productierechten niet om te waarborgen dat de nationale fosfaatproductie op een korte termijn weer onder het productieplafond komt. Om tijdige en adequate sturing mogelijk te maken is in onderhavig wetsvoorstel daarom een voorziening opgenomen die een generieke afroming van varkensrechten en pluimveerechten mogelijk maakt bij algemene maatregel van bestuur (artikel 33b, eerste lid).

4.10 Omzetting van productierechten

De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft, in reactie op een schriftelijke vraag van de leden van de fractie van de Socialistische Partij over een voorstel om melkveehouders de mogelijkheid te bieden via een eenmalig opkoop van varkensrechten een eventueel tekort aan fosfaatrechten te laten aanvullen, toegezegd een voorziening op te zullen nemen in het wetsvoorstel die een uitwisseling tussen varkens-, pluimvee- en fosfaatrechten bij algemene maatregel van bestuur mogelijk maakt (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 109). Met het voorgestelde artikel 33b, eerste lid, in onderhavig wetsvoorstel is hier invulling aan gegeven. Of ook daadwerkelijk gebruik gemaakt wordt van deze voorziening hangt onder meer af van de uitkomst van de gesprekken in de «Regiegroep vitale varkenshouderij» over het actieplan om de varkensketen toekomstbestendig te maken.

In het geval er gebruik gemaakt wordt van deze voorziening zullen bij algemene maatregel van bestuur in ieder geval voorwaarden gesteld worden aan de omzetting van varkens-, pluimvee- en fosfaatrechten die zien op de omrekening van varkenseenheden, pluimvee-eenheden en kilogrammen fosfaatrecht voor melkvee, rekening houdend met de belasting van de onderscheiden mestsoorten voor de verschillende milieucompartimenten. Hiertoe is in het wetsvoorstel bepaald dat de omzetting geen toename mag veroorzaken van de hoeveelheid geproduceerde stikstofverbindingen, fosfaat en fijnstof. Een andere restrictie die reeds in het wetsvoorstel is vervat is dat de omzetting uitsluitend plaats kan vinden indien de landbouwer op wiens bedrijf het om te zetten productierecht rust, instemt met deze omzetting.

Hoofdstuk 5 Bedrijfs- en milieueffecten

5.1 Bedrijfseffecten

De maatregelen uit het onderhavige wetsvoorstel hebben gevolgen voor verschillende groepen bedrijven. In de eerste plaats alle landbouwbedrijven waar op 2 juli 2015 melkvee werd gehouden. Zij ontvangen, indien op het moment van de inwerkingtreding van het stelsel nog steeds een bedrijf in de zin van de Meststoffenwet wordt gevoerd, van de Minister van Economische Zaken een beschikking over het voor hun bedrijf vastgestelde fosfaatrecht. Op basis van cijfers van RVO.nl gaat het om ongeveer 26.000 bedrijven. Het aantal landbouwbedrijven dat vanaf 1 januari 2017 te maken krijgt met de verplichtingen die volgen uit onderhavig wetsvoorstel is afhankelijk van een aantal factoren.

In de eerste plaats dienen bedrijven met melkvee die op het moment van de inwerkingtreding van het stelsel meer fosfaat met melkvee produceren dan het op hun bedrijf rustende productierecht – zoals vastgelegd in de beschikking – in dat kalenderjaar ofwel het op het bedrijf rustende productierecht in overeenstemming te brengen met de fosfaatproductie met melkvee door het verwerven van extra fosfaatrechten, ofwel de fosfaatproductie in overeenstemming te brengen met het op het bedrijf rustende productierecht door minder melkvee te houden. De keuze is hierbij aan de landbouwer zelf, waarbij één van de bepalende factoren de marktprijs voor het verwerven van extra fosfaatrechten zal zijn. Niet valt uit te sluiten dat in de periode na inwerkingtreding van het stelsel er schaarste aan fosfaatrechten zal bestaan, wat een prijsopdrijvend effect kan hebben. Deze schaarste is het gevolg van het gegeven dat in de periode na de aankondiging van het stelsel van fosfaatrechten op 2 juli 2015 er nog een groei heeft plaatsgevonden van het aantal stuks melkvee. Deze groei na 2 juli 2015 wordt niet gehonoreerd met toekenning van fosfaatrechten. Bij het van kracht worden van het stelsel zullen er bedrijven met melkvee zijn waarbij het aantal stuks melkvee en de daaraan verbonden jaarlijkse fosfaatproductie hoger ligt dan het op basis van de peildatum toegekende productierecht. Deze categorie landbouwers zal na inwerkingtreding van het stelsel voor een aanvankelijk grote vraag naar fosfaatrechten zorgen.

Of en hoeveel bedrijven met melkvee te maken krijgen met de verplichtingen uit onderhavig wetsvoorstel is in de tweede plaats afhankelijk van de mate waarin landbouwers voornemens zijn de fosfaatproductie door melkvee na de inwerkingtreding van het stelsel te doen laten toenemen. Landbouwers die hun fosfaatproductie wensen uit te breiden dienen hiertoe het op hun bedrijf rustende productierecht uit te breiden door het op de vrije markt verwerven van fosfaatrechten. Voor het aanbod aan fosfaatrechten is vooral bepalend hoeveel landbouwers stoppen met het houden van melkvee. De verwachting is dat de autonome afname van het aantal melkveebedrijven in de komende jaren gelijke tred zal houden met eerdere jaren. De verwachting is wel dat, in de periode tussen de aankondiging van het stelsel van fosfaatrechten en de inwerkingtreding, landbouwers de beëindiging van hun bedrijf hebben uitgesteld om op die wijze het aan hun bedrijf toe te kennen productierecht nog ten gelde te kunnen maken. Dit kan resulteren in een meer dan gemiddeld aantal landbouwers dat stopt in het eerste jaar na inwerkingtreding en mogelijk een extra aanbod aan fosfaatrechten op de markt in de periode na inwerkingtreding, waarmee de hierboven beschreven verwachting, dat er in het eerste jaar na inwerkingtreding extra vraag naar fosfaatrechten zal zijn, deels zou kunnen ondervangen.

Zoals beschreven in paragraaf 4.7.2 wordt bij iedere overdracht van fosfaatrechten 10 procent van deze rechten afgeroomd. Landbouwers die de fosfaatproductie met melkvee op hun bedrijf wensen uit te breiden door extra fosfaatrechten te verwerven zullen ter dekking van deze productiegroei daarmee extra fosfaatrechten moeten verwerven om deze afroming te compenseren. Overdracht van fosfaatrechten aan eerste-, tweede- of derdegraads bloed- of aanverwanten wordt vrijgesteld van de afroming bij overdracht.

Een derde bepalende factor voor het aantal bedrijven en de mate waarin bedrijven effect ondervinden van onderhavig wetsvoorstel is de benodigde omvang van de generieke korting, zoals beschreven in paragraaf 4.7.3 van deze memorie van toelichting, in combinatie met het voornemen van de Staatssecretaris van Economische Zaken om bedrijven met latente plaatsingsruimte zoveel als mogelijk te vrijwaren van deze generieke korting. Indien de voor het borgen van het productieplafond benodigde generieke korting op niet-grondgebonden bedrijven met melkvee niet hoger hoeft te zijn dan 8 procent, dan zullen bedrijven met latente plaatsingsruimte volledig worden ontzien. In dat geval ondervinden uitsluitend bedrijven die, op basis van hun melkveestapel op 2 juli 2015 en de plaatsingsruimte op hun bedrijf in 2015, niet grondgebonden waren effect van de generieke afroming. In het geval de benodigde generieke korting op niet-grondgebonden bedrijven met melkvee hoger dan 8 procent dient te zijn om het productieplafond te kunnen borgen, dan zullen bedrijven met latente plaatsingsruimte ook bij moeten dragen aan de generieke afroming. Bedrijven met latente plaatsingsruimte zullen dan slechts ten dele vrijgesteld worden van de generieke afroming. In dat geval ondervinden alle bedrijven met melkvee effect van de generieke afroming, waarbij het effect voor bedrijven met latente plaatsingsruimte kleiner zal zijn dan het effect voor niet-grondgebonden bedrijven.

5.2 Regeldruk

5.2.1 Administratieve lasten

Op basis van de hoofdlijnen van het stelsel, zoals uiteengezet in de hoofdstukken 3, 4 en 5 van deze toelichting, wordt in deze paragraaf een inschatting gegeven van de administratieve lasten, voortvloeiend uit dit wetsvoorstel4.

De maatregelen uit het onderhavige wetsvoorstel zijn gericht op circa 26.000 landbouwbedrijven. Van deze landbouwbedrijven worden administratieve handelingen gevraagd. De daaruit voortvloeiende administratieve lasten kunnen per bedrijf verschillen, afhankelijk van de mate waarin landbouwers onder andere gebruik maken van de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze bij de vooraankondiging door RVO.nl van de berekening van het aantal toe te kennen fosfaatrechten, of bezwaar- en beroep aangetekend wordt tegen de beschikking en of in enig jaar een verzoek tot registratie van overdracht van fosfaatrechten bij RVO.nl wordt gedaan.

De uit dit wetsvoorstel voortvloeiende administratieve lasten hebben bijna uitsluitend betrekking op het vaststellen van het fosfaatrecht en zijn daarmee eenmalig. Deze eenmalige administratieve lasten worden in tabel 8 opgesomd en toegeschreven aan het kalenderjaar 2017, waarbij opgemerkt dient te worden dat de administratieve handelingen die zien op de vooraankondiging van de berekening van het productierechten en de latente ruimte zien op het jaar 2016.

Tabel 8: Eenmalige administratieve lasten (2016/2017)

Verplichting/betrokken landbouwer

Uitgangspunten

Administratieve last

Ontvangst en controle op vooraankondiging berekening productierecht en latente ruimte (dit is inclusief oriëntatie op de verplichting die volgen uit het stelsel van fosfaatrechten)

26.000 bedrijven * 1,5 uur * € 37,00

€ 1.443.000,–
     

Reactie op vooraankondiging berekening productierecht en latente ruimte

5.200 * 1 * € 37,00 +

5.200 * 1 * € 60,00

€ 504.400,–
     

Ontvangst en controle beschikking productierechten en latente ruimte

26.000 bedrijven * 0,5 uur * € 37,00

€ 481.000,–
     

Bezwaar tegen beschikking

5.200 * 1 * € 37,00 +

5.200 * 2 * € 60,00

€ 816.400,–
     

Ontvangst en controle besluit op bezwaar

5.200 * 0,5 * € 37,00

€ 96.200,–
     

Beroep tegen beschikking

260 * 4 * € 37,00 +

260 * 8 * € 60,00

€ 163.280,–
     

Knelgevallenvoorziening (aanmelding, ontvangst en controle beschikking, bezwaar en beroep)

 

€ 76.900,–

Totaal

  

€ 3.581.180,–

De overige uit dit wetsvoorstel voortvloeiende administratieve lasten hebben betrekking op de verantwoording door landbouwers of aan de verplichtingen die uit dit wetsvoorstel voortvloeien is voldaan. De administratieve lasten voor de jaren 2017 en verder zijn in tabel 9 opgenomen. Het gaat bij de jaarlijkse administratieve om de kosten die gemaakt moeten worden voor de verplichte registratie van een overdracht bij RVO.nl.

Tabel 9 Structurele administratieve lasten

Verplichting/betrokken landbouwer

Uitgangspunten

Administratieve last

Indienen van een verzoek tot overdracht van fosfaatrechten

2.600 * 1 * € 37,00

€ 192.400,–
     

Controleren beschikking van overdracht

2.600 * 0,5 * € 37,00

€ 96.200,–
     

Bezwaar maken tegen overschrijving rechten

26 * 1,5 * € 37,00 +

26 * 2 * € 60,00

€ 4.563,–
     

Beroep instellen tegen definitieve overschrijving rechten

13 * 4,5 * € 37,00 +

13 * 8 * € 60,00

€ 8.405,–

Totaal

  

€ 301.568,–
5.2.2 Nalevingskosten

Nalevingskosten zijn de kosten die bedrijven moeten maken om te voldoen aan inhoudelijke eisen uit wet- en regelgeving. Aan dit wetsvoorstel zijn nalevingskosten verbonden die voortvloeien uit de overdracht van fosfaatrechten.

Met de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel creëert de overheid een markt voor handel in fosfaatrechten. Binnen deze markt leidt de aankoop van fosfaatrechten enerzijds tot kosten voor de aankopende partij en anderzijds leidt de verkoop van fosfaatrechten tot inkomsten voor de verkopende partij. Op het niveau van het stelsel treedt hierdoor geen verlies aan kapitaal op. Door de verplichte afroming bij overdracht van fosfaatrechten wordt echter kapitaal aan de markt onttrokken, wat gedragen wordt door de aankopende partij. Als een landbouwer de fosfaatproductie op zijn bedrijf bijvoorbeeld met 400 kilogram wil uitbreiden (overeenkomend met ongeveer 10 melkkoeien), dan dient voor 445 kilogram fosfaatrechten te worden verworven om na de afroming van 10% van de overgedragen fosfaatrechten de stijging van de fosfaatproductie te kunnen verantwoorden. De afroming bij overdracht resulteert daarmee, vanaf het moment van inwerkingtreding, in jaarlijkse structurele nalevingskosten.

Bedrijven die na de peildatum van 2 juli 2015 de fosfaatproductie op hun bedrijven hebben laten toenemen hebben dit gedaan in de wetenschap dat zij voor deze toename geen fosfaatrechten toegekend krijgen. Het gegeven dat bedrijven na inwerkingtreding van het stelsel inspanningen dienen te verrichten om hun fosfaatproductie in overeenstemming te brengen met de aan het bedrijf toegekende fosfaatrechten betreft in feite een ondernemersrisico en is daarmee geen direct gevolg van het wetsvoorstel, maar van door de landbouwer gemaakte keuzes.

Vergeleken met een situatie zonder invoering van een fosfaatrechtenstelsel moet een melkveehouder echter wel inspanningen leveren om fosfaatrechten te verwerven of melkvee te verkopen. Dit zijn eenmalige nalevingskosten. Vooralsnog is niet goed in te schatten hoeveel melkveehouders – die tussen 2 juli 2015 en de inwerkingtreding van het stelsel per 1 januari 2017 hun fosfaatproductie met melkvee hebben doen toenemen – daadwerkelijk extra fosfaatrechten aan zullen kopen of gedwongen minder melkvee zullen gaan houden. De hoogte van deze eenmalige nalevingskosten kan nu dus nog niet goed in kaart worden gebracht. De Minister van Economische Zaken zal deze eenmalige nalevingskosten in het eerste jaar na inwerkingtreding monitoren en hierover rapporteren.

Voor de berekening van de structurele inhoudelijke nalevingskosten zijn een aantal aannames gedaan, mede gebaseerd op registraties bij RVO.nl van bijvoorbeeld het aantal geregistreerde bedrijven met melkvee, het aantal bedrijfsoverdrachten in het verleden en het aandeel bedrijfsoverdrachten binnen eerste, tweede en derde graads bloed- en aanverwanten.

Jaarlijks vindt bij circa 10 procent van de landbouwbedrijven een vorm van bedrijfsoverdracht plaats. Circa 2 procent van deze bedrijfsoverdrachten betreft een stoppend bedrijf. In het geval van stoppende bedrijven is er sprake van overdracht van fosfaatrechten zonder dat daarbij een bedrijfsoverdracht plaatsvindt. Op basis van gegevens over overdracht van melkquota in het verleden wordt de jaarlijkse handel in «losse» fosfaatrechten – handel waarbij geen sprake is van een bedrijfsoverdracht – ingeschat op 3 procent van het totaal aan fosfaatrechten dat op bedrijven met melkvee rust. Naast deze «losse» handel vinden er ook bedrijfsoverdrachten plaats waarbij de op een bedrijf rustende fosfaatrechten eveneens overgedragen worden. Op basis van een analyse door RVO.nl wordt het aantal bedrijfsoverdrachten ingeschat op iets meer dan 2.000 per jaar. Uit deze analyse is gebleken dat er in circa 80 procent van de gevallen sprake is van een bedrijfsoverdracht aan een bloed- of aanverwant van de eerste, tweede of derde graad. In die gevallen is de overdracht van fosfaatrechten op basis van de motie Geurts c.s. vrijgesteld van de afroming van 10 procent (zie paragraaf 4.7.2). Dit betekent dat jaarlijks bij ruim 400 bedrijfsoverdrachten er sprake zal zijn van een afroming van de overgedragen fosfaatrechten. Om het aantal fosfaatrechten te bepalen dat daarbij overgedragen zal worden en om de nalevingskosten in te kunnen schatten die hiermee gemoeid zijn, is in de berekening uitgegaan van de gemiddelde veebezetting op een melkveebedrijf.

De prijs die door landbouwers betaald wordt voor de aankoop van een fosfaatrecht wordt bepaald door de markt, door vraag en aanbod. Uitgaande van de gemiddelde prijs die in de periode tussen 2002–2010 werd betaald voor melkquotum is de verwachting dat de prijs voor een fosfaatrecht uitkomt op – afgerond – € 100,–5. In tabel 10 zijn de structurele nalevingskosten opgenomen.

Tabel 10 Structurele nalevingskosten

Verplichting/betrokken landbouwer

Uitgangspunten

Nalevingskosten

Afroming bij overdracht van fosfaatrechten

2.655.000 (overgedragen fosfaatrechten) * 10% (afroming) * € 100,–

€ 26.550.000,–
     

Afroming van fosfaatrechten bij bedrijfsoverdrachten

1.600.000 (overgedragen fosfaatrechten) * 10% (afroming) * € 100,–

€ 16.000.000,–

Totaal

  

€ 42.550.000,–

Om de productie in 2018 weer terug te brengen onder het voorgeschreven mestproductieplafond wordt een generieke afroming voorzien van tussen de 4% en 8%. Deze generieke afroming zal per algemene maatregel van bestuur geëffectueerd worden per 1 januari 2018 en leidt tot eenmalige nalevingskosten. Deze eenmalige nalevingskosten zullen met de nota van toelichting bij de voorziene algemene maatregel van bestuur in beeld gebracht worden.

5.3 Bedrijfseconomische effecten

Bedrijven met melkvee krijgen vanaf de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel om niet fosfaatrechten toegekend op basis van de peildatum van 2 juli 2015. Deze toekenning van fosfaatrechten maakt dat melkveebedrijven die deze rechten krijgen toebedeeld een extra (boekhoudkundige) waarde krijgen. Deze waarde wordt bepaald door de prijs waarvoor rechten kunnen worden verkocht. Afhankelijk van de omvang van het bedrijf en de marktwaarde van de fosfaatrechten die op het bedrijf rusten, zorgt de invoering van dit stelsel voor een aanzienlijke verhoging van de vermogenspositie van melkveebedrijven.

Het aanschaffen van fosfaatrechten kan leiden tot het afnemen van de solvabiliteit van het bedrijf. Dit kan bij bedrijven met een ongunstige uitgangspositie een rol gaan spelen in de financiering.

Het stelsel van fosfaatrechten kan een effect hebben op de kostprijs. Bedrijven die hun productie wensen uit te breiden dienen hiertoe de benodigde fosfaatrechten aan te schaffen. De prijs waartegen fosfaatrechten aangeschaft worden zijn bepalend voor het effect op de kostprijs. Het is de verwachting dat, na een aanvankelijke piek in de vraagprijs in de periode vlak na inwerkingtreding van het stelsel, de prijs voor fosfaatrechten zich zal stabiliseren op een niveau dat overeenkomt met de prijs waarvoor – omgerekend van kilogrammen vet naar kilogrammen fosfaat – melkquota werden verhandeld.

5.4 Milieueffecten

Het stelsel van fosfaatrechten verantwoorde groei van de melkveehouderij heeft tot doel het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie beneden het fosfaatproductieplafond wordt gebracht (zie ook paragraaf 4.1). Door het reguleren van de totale fosfaatproductie door melkvee wordt bijgedragen aan het verlichten van de druk op de mestmarkt, waardoor het stelsel bijdraagt aan de werking van het stelsel van gebruiksnormen. De milieueffecten van de maatregelen in dit wetsvoorstel zijn daarmee veelal indirect van aard. Het stelsel is ondersteunend aan de directe regulering van de milieubelasting middels het stelsel van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften uit de Meststoffenwet.

Hoofdstuk 6 Uitvoering en handhaving

6.1 Uitvoering

Het stelsel van fosfaatrechten kent in de uitvoering grote overeenkomsten met het bestaande stelsel van varkens- en pluimveerechten. De uitvoering van het stelsel van fosfaatrechten voor melkvee zal geschieden door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl). RVO.nl is ook belast met de uitvoering van andere onderdelen van de mestwetgeving, waaronder het stelsel van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften, het stelsel van productierechten voor varkens en pluimvee, het stelsel van verplichte mestverwerking en het stelsel van verantwoorde en grondgebonden groei melkveehouderij. Gelet op de bij RVO.nl aanwezige expertise, de daar al plaatsvindende registratie van bedrijfsgegevens, de diverse dwarsverbanden tussen de verschillende stelsels en de mogelijkheid om bij bestaande computerprogrammatuur aan te sluiten, ligt uitvoering van onderhavig nieuwe stelsel door RVO.nl voor de hand.

Het stelsel van fosfaatrechten voor melkvee bestaat feitelijk uit een aantal – goed vast te stellen – grootheden die voor de uitvoering en handhaving relevant zijn:

  • • het (gemiddeld) aantal op het bedrijf gehouden stuks melkvee;

  • • de forfaitaire fosfaatproductie door melkvee;

  • • het feitelijke houderschap; en

  • • het ten name van het bedrijf geregistreerde fosfaatrecht.

De taak van RVO.nl zal voornamelijk bestaan uit het initieel toekennen van het fosfaatrecht en de voor het bedrijf geldende melkveefosfaatruimte, registratie van het op de bedrijven rustende fosfaatrecht, informatievoorziening aan bedrijven, toetsing en registratie van kennisgevingen van overgang van fosfaatrechten, afroming bij overdracht alsmede de generieke afroming.

Daarnaast zal aan RVO.nl de taak toebedeeld worden om, in samenspraak met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteiten (NVWA), via analyse en selectie bedrijven te selecteren voor verdere fysieke inspectie op voldoening aan de met onderhavig wetsvoorstel te introduceren verplichting, met name als het gaat om de jaarlijkse fosfaatproductie door melkvee en het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

De voor RVO.nl uit dit wetsvoorstel voortvloeiende eenmalige lasten betreffen aanpassing van de computerprogrammatuur, het uitdoen en afhandelen van de vooraankondiging en beschikking en de communicatie over de gevolgen van de wetswijziging voor de betrokken bedrijven. De met de uitvoering en implementatie samenhangende eenmalige lasten worden geschat op € 4,5 miljoen voor de jaren 2016 en 2017. De structurele lasten worden geschat op € 2 miljoen per jaar vanaf 2018.

6.2 Handhaving

Het toezicht op de naleving van de verplichtingen die volgen uit onderhavig wetsvoorstel zal – zoals nu ook het geval is voor reeds bestaande verplichtingen uit de Meststoffenwet – geschieden door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De NVWA is daarvoor op grond van artikel 47 van de Meststoffenwet bevoegd. De NVWA is ook belast met de opsporing van strafbare feiten. De handhaving van de verplichtingen die met onderhavig wetsvoorstel aan de Meststoffenwet worden toegevoegd zullen fysiek moeten gebeuren door de NVWA. Voor bedrijven met melkvee zullen de kosten voor handhaving in geval van een fysieke controle iets toenemen doordat de controle op de verplichtingen uit onderhavig wetsvoorstel bij de al bestaande controles op van toepassing zijnde verplichtingen uit de Meststoffenwet komt.

De inzet van de NVWA zal vooral gericht zijn op de controle of de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op een bedrijf niet groter is dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De inzet van de controlecapaciteit zal gebeuren op basis van een risicobenadering.

De voor de NVWA uit dit wetsvoorstel voortvloeiende eenmalige lasten betreffen aanpassing van de computerprogrammatuur, controle op de voor de vaststelling van het fosfaatrecht en de latente ruimte plaatsingsruimte relevante kengetallen en het opleiden van inspecteurs. De met de controle en handhaving samenhangende eenmalige lasten worden geschat op € 0,3 miljoen. De structurele lasten worden geschat op € 1,2 miljoen per jaar.

6.3 Strafrechtelijke handhaving versus bestuurlijke handhaving

Gekozen is voor strafrechtelijke handhaving van het stelsel van fosfaatrechten via de Wet op de economische delicten (Wed). Dat spoort met het handhavingsregime dat reeds voor de varkens- en pluimveerechten bestaat. Ook voor de zwaarte van de strafrechtelijke sancties is daarmee één lijn getrokken. Voor de handhaving bij het overtreden van een eventueel door de Minister van Economische Zaken opgelegd dagplafond is gekozen voor bestuursrechtelijke handhaving. Ook in dit geval is aangesloten bij de praktijk zoals die reeds bij varkens- en pluimveerechten bestaat. In dit verband wordt ook gewezen op artikel 49 van de Meststoffenwet dat reeds regelt dat de Minister van Economische Zaken bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van bij of krachtens de Meststoffenwet gestelde verplichtingen.

6.4 Gevolgen voor de magistratuur

Een eerste inschatting is dat de introductie van fosfaatrechten zal leiden tot een incidentele toename van de werkbelasting van de zittende magistratuur. Gegeven de belangen die spelen rondom de toewijzing van het aantal fosfaatrechten is hierboven reeds aangegeven dat 260 beroepschriften worden verwacht. Terugkerende zaken kunnen voorvloeien uit bezwaar- en beroepschriften in het kader van de regels ter zake van de overgang van het fosfaatrecht: registratie van de kennisgeving van overgang van het recht, de weigering van zodanige registratie en de doorhaling van de registratie. De voorlopige verwachting is echter dat het aantal beroepschriften dat hier het gevolg van is zeer beperkt zal zijn.

Voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving is het fosfaatrecht vergelijkbaar met de reeds bestaande productierechten voor varkens en pluimvee. Hoewel de maatregel op redelijk draagvlak binnen de sector kan rekenen zal naleving op korte en middellange termijn niet vanzelfsprekend zijn. Dit wordt vooral veroorzaakt door de verwachting dat een generieke korting zal moeten worden doorgevoerd om het mestproductieplafond te kunnen borgen.

De Raad voor de Rechtspraak heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel. Mede naar aanleiding daarvan is in de toelichting explicieter ingegaan op de keuze om onbenutte productieruimte, al dan niet als gevolg van recente investeringen, geen rol te laten spelen bij de toewijzing van het aantal fosfaatrechten (paragraaf 7.2). De Raad heeft in het licht van de knelgevallenvoorziening daarbij extra aandacht gevraagd voor twee recente uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Uit die twee zaken wordt duidelijk dat van het bestuursorgaan wordt gevraagd indringend te toetsen of bij de inmenging in het eigendomsrecht sprake is van een fair balance (ECLI: NL:CBB:2016 149 en 150). Indien bij die toets blijkt dat sprake is van een individuele en buitensporige last zal van de algemene bevoegdheid gebruik worden gemaakt om ontheffing te verlenen van het verbod om over voldoende fosfaatrechten te beschikken (artikel 38 van de Meststoffenwet). Via deze weg wordt beoogd de generieke regels en de doelstelling die daarachter schuilgaat te verenigen met de individuele waarborgen die bedrijven krachtens onder meer het EVRM toekomt.

De Raad voor de Rechtspraak voorziet als gevolg van de introductie van fosfaatrechten eenmalige kosten van 1,4 miljoen (260 zaken x gemiddelde prijs per zaak van € 5.400). Hoeveel zaken precies zullen voortvloeien uit de introductie van fosfaatrechten blijft echter een grove benadering, zeker nu de definitieve vorm pas na het parlementaire proces duidelijk is. Daarbij moet ook de kanttekening worden geplaatst dat de grieven tegen de vaststelling van het fosfaatrecht naar verwachting vaak overeen zullen komen. De kosten die de Raad voor de Rechtspraak moet maken kunnen hierdoor mogelijk lager uitvallen. Indien blijkt dat als gevolg van de introductie van fosfaatrechten een buitengewoon beslag op de rechtspraak wordt gelegd kan eenmalig compensatie worden geboden vanuit de begroting van het Ministerie van Economische Zaken.

Hoofdstuk 7 Juridisch Kader

7.1 Europeesrechtelijke aspecten

7.1.1 Inleiding

Eén van de hoofddoelstellingen van de Europese Unie is het tot stand brengen van een interne markt, gericht op een duurzame ontwikkeling van Europa op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu (artikel 3, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)). Binnen de interne markt is het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal gewaarborgd (art. 26, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)).

7.1.2 Gemeenschappelijke marktordening

Voor de landbouw en de visserij bepaalt de Europese Unie (EU) een gemeenschappelijk beleid en voert dat uit (art. 38 VWEU). Dat beleid heeft ten doel:

  • a. de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren;

  • b. aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren (...);

  • c. de markten te stabiliseren;

  • d. de voorziening veilig te stellen;

  • e. redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren. (art. 39, eerste lid, VWEU).

In het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid zijn met het oog op deze doelstellingen vanaf het begin van de zestiger jaren van de vorige eeuw voor nagenoeg alle basis- en verwerkte producten van de landbouw gemeenschappelijke ordeningen der markten ingesteld. De gemeenschappelijke marktordening is vandaag de dag geregeld in Verordening 1308/2013/EU. Bij genoemde Verordening is onder meer een gemeenschappelijke marktordening ingesteld voor rundvlees, melk en zuivelproducten.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie impliceert het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening dat de lidstaten ten aanzien van onderwerpen die door de gemeenschappelijke marktordening zijn geregeld, geen nationale maatregelen mogen treffen die de strekking hebben daarvan af te wijken of daaraan afbreuk te doen. Nationale maatregelen echter die strekken tot andere doelstellingen dan die van de gemeenschappelijke marktordening kunnen, zelfs indien zij gevolgen hebben voor de goede werking van die ordening, verenigbaar worden geacht met het recht van de Europese Unie. Dat geldt in het bijzonder voor de onderhavige situatie waarbij de genomen maatregelen het gevolg zijn van de plicht uit de Nitraatrichtlijn om water te beschermen tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Zoals reeds is toegelicht in hoofdstuk 1 is Nederland krachtens deze richtlijn en meer in het bijzonder krachtens de uit hoofde van deze richtlijn afgegeven derogatiebeschikking, gehouden aanvullende maatregelen te treffen. Het gaat hierbij om een noodzakelijke maatregel, omdat het voorkomt dat de overschrijding van het nationale mestproductieplafond toeneemt en Nederland in staat stelt de mestproductie weer onder het gestelde plafond te brengen. Gesteld kan evenwel worden dat de voorziene maatregel gevolgen heeft voor de omvang en kosten van de productie van dierlijke producten binnen de melkveehouderij in Nederland. Dit zal vooral gelden voor landbouwers die een bedrijf starten of een bestaand bedrijf willen uitbreiden. Dit is echter een prijs die in het licht van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn verdedigbaar wordt geacht.

De werking van de marktordening mag door de nationale maatregel niet worden gefrustreerd. Het gaat bij de effecten van de maatregel niet alleen om de gevolgen voor de prijzen en de werking van de instrumenten van de marktordening, maar ook om de verhouding tot de aan de marktordening ten grondslag liggende beginselen. De introductie van fosfaatrechten levert geen inbreuk op concrete bepalingen van de genoemde marktordeningsverordening. Voor reële effecten op de prijzen behoeft bij de voorgestelde maatregel ook niet te worden gevreesd. De maatregel behelst niet meer dan een bevriezing van de melkveestapel op nationaal niveau. Ook de werking van de instrumenten van de marktordening – de regeling van het handelsverkeer met derde landen – wordt niet door deze maatregel geraakt of gefrustreerd.

Op het punt van het beginsel van de «vrije toegang tot de markt» of «vrijheid van vestiging» zijn effecten niet uit te sluiten. Van wezenlijke belemmeringen is evenwel geen sprake. Deze zouden bovendien in ieder geval hun rechtvaardiging vinden in de zogenoemde «rule of reason», zoals deze door het Hof van Justitie onder meer tot uitdrukking is gebracht in de zaak Gebhard (HvJ zaak 55/94, Jur. 1995, blz. 4165). De onderhavige maatregel voldoet aan de drie criteria van de rule of reason. Ten eerste is de maatregel niet discriminatoir van aard: al het melkvee in Nederland, ongeacht herkomst of nationaliteit van de houder ervan, valt op gelijke wijze onder het productieplafond dat met de fosfaatrechten wordt geïntroduceerd alsmede onder de beperkingen voor de overgang van fosfaatrechten naar andere bedrijven; de Nederlandse markt wordt niet bevoordeeld ten opzichte van die van andere lidstaten. Ten tweede worden de maatregelen gerechtvaardigd vanuit dwingende redenen van algemeen belang. De maatregel is geschikt, noodzakelijk en proportioneel voor de verwezenlijking van de beoogde doelstellingen. De maatregel voorkomt een verergering van de problematiek van het overschrijden van het nationale fosfaatproductieplafond die het gevolg zou zijn van het achterwege blijven van de introductie van fosfaatrechten. De maatregel is ook niet disproportioneel in het licht van de reeds voor de andere sectoren getroffen maatregelen. Voor de varkens- en pluimveehouders bestaan al productierechten. Tot slotte zijn de gevolgen voor de mogelijkheden voor bedrijfsontwikkeling en nieuwvestiging beperkt, door verhandeling toe te staan.

De conclusie is dan ook dat de introductie van fosfaatrechten niet in strijd komt met de gemeenschappelijke marktordening. Artikel 38, tweede lid, VWEU, bepaalt dat de overige regels voor de instelling en de werking van de interne markt van toepassing zijn op landbouwproducten, tenzij in de artikelen 39 tot en met 44 anders is bepaald. Hierna wordt daarom ingegaan op belangrijke beginselen van de interne markt.

7.1.3 Vrij verkeer van goederen en het vrij verkeer van diensten

Met de beginselen van de interne markt en binnen dat kader de gemeenschappelijke marktordening zijn onverenigbaar nationale bepalingen of praktijken die het vrij handelsverkeer kunnen beperken of verhinderen. Artikel 34 en artikel 35 van het VWEU bepalen dat kwantitatieve in- en uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking verboden zijn. Dit kan slechts anders zijn, indien met het oog op niet-economische belangen lidstaten eenzijdig maatregelen vaststellen die zonder onderscheid van toepassing zijn op of voor de binnenlandse markt of de uitvoer.

Voor zover nodig wordt het volgende overwogen. Het voorstel beperkt voor een landbouwer de mogelijkheden om melkvee op een bedrijf te kunnen houden. Een zodanige regeling levert daarom een belemmering op voor het vrije handelsverkeer met andere lidstaten. Invoer kan worden bemoeilijkt. Een dergelijke invoerbeperkende maatregel van gelijke werking is verboden (art. 34 VWEU). Van een uitvoer beperkende maatregel is geen sprake, omdat de maatregel objectief op de productie van toepassing is, ongeacht of het product bestemd is voor de nationale markt of de uitvoer.

Maatregelen met een belemmerend effect op de invoer kunnen worden toegestaan met een beroep op de rule of reason. Op deze criteria is in paragraaf 7.1.2 reeds ingegaan. Voor het vrij verkeer van diensten gelden soortgelijke overwegingen.

7.1.4 Vrijheid van vestiging

De introductie van fosfaatrechten maakt geen ongeoorloofde inbreuk op de vrijheid van vestiging zoals verwoord in artikel 49 VWEU. Dit artikel heeft in de eerste plaats het karakter van een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit ingeval van vestiging van een bedrijf in een andere lidstaat. Het beslissende criterium is de nationaliteit – of plaats van vestiging – van de betrokkene, in dit geval de melkveehouder. Het gegeven dat het fosfaatrecht is gebaseerd op in Nederland gehouden melkvee en hun mestproductie, hetgeen inherent is aan het systeem van fosfaatrechten, maakt de maatregel nog niet discriminatoir. Er wordt in het wetsvoorstel geen onderscheid gemaakt tussen een Nederlandse en buitenlandse melkveehouder die zich op Nederlands grondgebied wil vestigen. Ingeval van een nieuw bedrijf dienen beiden fosfaatrechten te verwerven.

7.1.5 Verhouding met de Kaderrichtlijn Water

De Nitraatrichtlijn richt zich op de bescherming van water (waaronder aquatische ecosystemen) tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Vanwege het risico op verontreiniging van grondwater met nitraten en vanwege het risico op eutrofiëring van zoet oppervlaktewater en kust- en overgangswateren is geheel Nederland in het kader van de Nitraatrichtlijn als kwetsbare zone aangewezen. De Kaderrichtlijn Water richt zich op de verbetering en het herstel van al die waterlichamen teneinde uiterlijk eind 2027 een goede toestand te bereiken en op voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlakte- en grondwaterlichamen en op de bescherming. Waar de Nitraatrichtlijn zich dus specifiek richt op het voorkomen en verminderen van waterverontreiniging door vermindering van emissies van nitraten (en fosfaten) uit agrarische bronnen, richt de KRW zich nadrukkelijk ook op de vermindering van verontreinigingen uit andere bronnen en op inrichting- en beheermaatregelen van het watersysteem.

In het stroomgebiedbeheerplan dat op grond van de KRW iedere zes jaar wordt opgesteld wordt aangegeven hoe de lidstaat de milieudoelstellingen voor het stroomgebieddistrict gaat realiseren. Aan het plan moet een maatregelenprogramma worden gekoppeld, dat eveneens om de zes jaar moet worden vastgesteld (artikel 11 Kaderrichtlijn Water). Hierin wordt aangegeven welke concrete maatregelen zullen worden genomen om de milieudoelstellingen te realiseren. In artikel 11 wordt onderscheid gemaakt tussen «basismaatregelen» en «aanvullende maatregelen». Onder basismaatregelen wordt verstaan maatregelen die voor de toepassing van de communautaire wetgeving voor de waterbescherming nodig zijn, waaronder de maatregelen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. De maatregelen in het wetsvoorstel kunnen dus worden gezien als maatregelen in de zin van artikel 11 van de Kaderrichtlijn Water en maken daarmee onderdeel uit van het maatregelenprogramma van de stroomgebiedbeheerplannen.

7.1.6 Technische voorschriften

Het wetsvoorstel bevat bepalingen die de omvang van de melkveestapel reguleert. Deze bepalingen zijn aan te merken als technische voorschriften in de zin van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L 241). Het wetsvoorstel wordt dan ook in het kader van voornoemde richtlijn bij de Europese Commissie genotificeerd.

7.1.7 Staatssteun

In artikel 107 VWEU is bepaald dat behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloed. Mede gelet op de eerdere ervaringen bij de introductie van uitstootrechten voor NOx (HvJ C-279/08) wordt aangenomen dat met onderhavige wetsvoorstel van staatssteun sprake is. Staatssteun kan onder voorwaarden door de Europese Commissie verenigbaar worden verklaard met de interne markt. Op dit moment wordt met de Europese Commissie gesproken om bevestiging te krijgen van het Nederlandse oordeel dat in dit geval sprake is van staatssteun die verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt.

7.2 Eigendomsbescherming

Artikel 1 van de het eerste protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) beschermt het recht op eigendom. Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie biedt een vergelijkbare bescherming. Artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM luidt: «iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijke oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.»

Inbreuk op het ongestoord genot van het eigendom kan slechts plaatsvinden in twee gevallen. Onteigening kan plaatsvinden in het algemeen belang en onder voorwaarden die bij wet zijn geregeld. Dit betreft het ontnemen van eigendom. Voorts heeft de Staat het recht om het gebruik van eigendom te reguleren. Voor ontneming geldt als uitgangspunt dat de volledige schade van de onderneming moet worden vergoed. Indien sprake is van regulering geldt in beginsel niet dat er een schadevergoeding moet worden betaald. Voor zover die regulering echter disproportioneel is en resulteert in een individuele en buitensporige last, ligt dit anders.

Het wetsvoorstel reguleert de melkveehouderij en ontneemt geen eigendomsrechten. Eerder is in antwoord op door leden van de Tweede Kamer gestelde vragen al aangegeven dat hieraan wordt bijgedragen door eigendom (meer in het bijzonder melkvee) dat fysiek aanwezig was voor het uitbrengen van de brief van 2 juli 2015 (Kamerstuk 33 979, nr. 98) te respecteren. Voor melkvee dat werd aangehouden voor het uitbrengen van bedoelde brief worden dan ook fosfaatrechten afgegeven. Dieren die op dat moment werden gehouden worden niet geraakt door het wetsvoorstel. Indien afroming plaatsvindt dan zal worden geborgd dat een bedrijf reeds aangehouden melkvee niet hoeft af te stoten. Wel zal het voor bedrijven mogelijk enige tijd niet langer mogelijk zijn melkvee dat van het bedrijf wordt afgevoerd te vervangen zonder daarvoor de benodigde rechten te verwerven.

Omdat de bestaande activa van de melkveehouderij – bijvoorbeeld: het melkvee – wordt gerespecteerd, wordt de jure niet iets ontnomen. Ook van de facto ontneming is in dit geval geen sprake. Bedrijfsmiddelen, zoals gronden, opstallen, melkvee en machines, kunnen immers worden verkocht, verpacht of verhuurd, dan wel alternatief worden aangewend. Het gaat hier dan ook (slechts) om een beperking van het gebruik van de melkveehouderijbedrijven en dus om regulering van eigendom.

Bij de toetsing van een maatregel aan het EVRM zal worden gekeken of sprake is van een fair balance. Hiervoor is noodzakelijk dat de inmenging rechtmatig is, de nationale rechtsgrondslag dient voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar te zijn en de inmenging mag niet in strijd zijn met de beginselen van de rechtstaat. Ook moet de inmenging plaatsvinden in het algemeen belang en proportioneel zijn. Aan de eerste voorwaarde – rechtmatigheid – wordt voldaan omdat wordt voorgesteld het stelsel van fosfaatrechten via een wijziging van de Meststoffenwet in te voeren. Daarmee is een wettelijke basis gegeven. Voorts is deze wettelijke basis voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar en niet in strijd met de beginselen van de rechtsstaat. Duidelijk is ook dat de inmenging dient ter bevordering van een dwingende reden van algemeen belang. Het systeem van fosfaatrechten draagt immers bij aan de uitvoering van de Nitraatrichtlijn.

Bij de beoordeling van de proportionaliteit wordt een aantal factoren in ogenschouw genomen. Hierbij wordt gekeken naar gedragingen van de overheid, de verwachtingen die er konden zijn, overgangsmaatregelen, eventuele compensatie en de mogelijkheid om een claim tegen de staat in te kunnen dienen. Bij het onderhavige wetsvoorstel speelt ook de mate waarin de introductie van fosfaatrechten voorzienbaar waren een belangrijke rol. Het wetsvoorstel sluit voor de peildatum aan op de brief van 2 juli 2015. Deze brief markeert immers het moment waarop het voor bedrijven voor het eerst kenbaar werd dat fosfaatrechten zouden worden geïntroduceerd. Ook bevatte de brief de aankondiging dat rechten zouden worden toegekend voor het melkvee dat op dat moment werd aangehouden en dat verdere groei dus niet zou worden gefaciliteerd. Deze boodschap is daarna in verschillende met de Tweede Kamer gewisselde stukken herhaald (Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nrs. 100, 108 en 109).

Door met het wetsvoorstel aan te sluiten op een peildatum die gelegen is in het verleden wordt anticiperend gedrag voorkomen. Hoewel het wetsvoorstel niet voorziet in terugwerkende kracht wordt wel onderscheid gemaakt tussen melkvee dat op 2 juli 2015 werd aangehouden en melkvee dat nadien werd verworven. Deze handelwijze resulteert in een zekere aantasting van de rechtszekerheid. Een aantasting die gerechtvaardigd is gegeven de effecten die zouden kunnen optreden indien met de peildatum zou zijn aangesloten bij het moment waarop het wetsvoorstel in werking treedt. In dat geval zou er immers tot dat moment een zeer onwenselijke en perverse prikkel zijn om te groeien. De datum van 2 juli 2015 is daarbij een logisch moment, omdat vanaf dat moment van de betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij, reeds voorafgaande aan de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, met de aankomende veranderingen rekening konden houden. Dit is een uitgangspunt dat ook bij regelgeving die met terugwerkende kracht wordt ingevoerd is geaccepteerd. Ten aanzien van de proportionaliteit dient voorts in ogenschouw te worden genomen dat voor Nederland zonder ingrijpen ingebrekestelling door de Europese Unie dreigt. De maatregelen die daaruit kunnen voorvloeien, onder meer door het achterwege blijven van de derogatie, kunnen nog verdergaande consequenties hebben voor de betrokken bedrijven dan reeds voortvloeien uit het voorgestelde fosfaatrechtenstelsel. Het oordeel is dan ook dat de maatregel proportioneel is en dat sprake is van de fair balance die het EVRM vereist om eigendom te kunnen reguleren.

Eerder is al opgemerkt dat bedrijfsmiddelen, zoals gronden, opstallen, melkvee en machines, niet worden ontnomen als gevolg van de introductie van fosfaatrechten. Fosfaatrechten zijn ook niet noodzakelijk om over deze middelen te beschikken. Vanuit dat oogpunt is de inmenging in het eigendomsrecht als gevolg van de introductie van fosfaatrechten dan ook kleiner. Het is echter evident dat elk middel van een bedrijf dat op enige wijze een bijdrage levert aan de productie van fosfaat met melkvee, wordt geraakt door de introductie van fosfaatrechten. Deze effecten zijn het gevolg van de keuze om fosfaatrechten voor melkvee te introduceren en vooral voelbaar voor productiemiddelen die op 2 juli 2015 nog niet volledig werden benut (onbenutte productieruimte). Het beperken van onbenutte productieruimte wordt echter om dezelfde redenen verdedigbaar geacht als de reden die aan de introductie van fosfaatrechten ten grondslag ligt. De Nederlandse veehouderij dient op een zo kort mogelijke termijn, alsmede voor de toekomst, onder het geldende productieplafond te produceren. Het betrekken van onbenutte productieruimte bij de toekenning van fosfaatrechten staat hier haaks op en leidt ertoe dat de realisatie van het gestelde doel moeilijker kan worden bereikt. Ten aanzien van de proportionaliteit geldt daarbij dat de introductie van fosfaatrechten de optimale benutting van productiemiddelen niet in de weg hoeft te staan. Door de noodzaak om bij groei van de melkveestapel over voldoende rechten te beschikken kent de realisatie van het productiepotentieel echter wel een hogere prijs dan voorheen. Dat geldt echter voor alle bedrijven die met de introductie van fosfaatrechten te maken krijgen.

Het stelsel van fosfaatrechten werkt beperkend en als gevolg daarvan zullen investeringen onder druk komen te staan. Het kan daarbij gaan om investeringen die recent zijn gedaan, maar ook om investeringen uit een verder verleden. Om verschillende redenen kan er op 2 juli 2015 bij bedrijven in enige vorm ruimte zijn geweest om meer melkvee te houden dan op die datum aanwezig was. Omdat het fosfaatproductieplafond wordt overschreden is echter geconcludeerd dat bij de erkenning van knelgevallen geen rekening kan worden gehouden met productiegroei die in de toekomst op een individueel bedrijf kan worden gerealiseerd. De milieurandvoorwaarden, de gevolgen die een dergelijke beslissing zou hebben voor de generieke korting alsmede de uitvoeringsproblemen die ontstaan wanneer onbenutte productieruimte in beeld moet worden gebracht, maken een dergelijke conclusie onvermijdelijk. De knelgevallenvoorziening die in het wetsvoorstel is opgenomen betrekt bewust niet wat in de toekomst met de op 2 juli 2015 beschikbare productiemiddelen mogelijk zou zijn, maar kijkt naar het verleden en geeft ruimte voor de beoordeling of het toegekende fosfaatrecht overeenkomt met de productie die afgaande op de productie in de afgelopen jaren zou mogen worden verwacht, in afwezigheid van de onvoorziene omstandigheid.

In het kader van het recht op eigendom is van belang om te benadrukken dat op de fosfaatrechten geen zelfstandige eigendomsrechten rusten. Dit wordt beklemtoond, omdat in het verleden bij het ontnemen van de varkensrechten een uitvoerige discussie heeft gespeeld over de vraag of op dit type rechten zelfstandige eigendomsrechten rusten. De Hoge Raad heeft bepaald dat de ontneming van dit type rechten is aan te merken als regulering van eigendom (NJ 2002, 469). Deze lezing is bevestigd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Lohuis en anderen. no. 37265/10). Rekening moet dan ook worden gehouden met de mogelijkheid dat de fosfaatrechten, ondanks dat mogelijk is betaald voor de verkrijging van deze rechten, op termijn kunnen worden ingetrokken. Dat zou aan de orde zijn wanneer gebruik wordt gemaakt van de procedures die in artikelen 32a, 33a en 77 van de Meststoffenwet zijn beschreven. Daarbij zal dus het uitgangspunt zijn dat slechts een schadevergoeding verschuldigd is indien geen sprake is van een eerlijke afweging tussen doel en middel en er individuele en excessieve lasten ontstaan voor de betrokken bedrijven met melkvee.

7.3 Rechtsbescherming

Uit hoofde van het wetsvoorstel kunnen verschillende besluiten volgen waartegen belanghebbenden kunnen opkomen. Het gaat hierbij allereerst om de vaststelling van het fosfaatrecht dat op het bedrijf rust bij aanvang van het stelsel. Van een besluit is tevens sprake wanneer wordt gereageerd op een melding als bedoeld in artikel 24, vierde of vijfde lid. Ook de aanwijzing van een alternatieve methode voor het bepalen van de productie van dierlijke meststoffen door melkvee is een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat. Bij deze aanwijzing is de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing. Voor alle genoemde gevallen geldt dat beroep in eerste en enige aanleg mogelijk is bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Dit volgt uit artikel 4 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht. Enkel voor wat betreft de besluiten waarbij een bestuurlijke boete is opgelegd (artikel 51 Meststoffenwet) geldt rechtspraak in twee feitelijke instanties. Ondanks dat als gevolg van de toewijzing van fosfaatrechten een incidentele toename van het aantal beroepschriften bij het CBb wordt voorzien, is besloten vast te houden aan het reeds in de Meststoffenwet gekozen uitgangspunt van beroep in eerste en enige instantie bij het CBb. Hiervoor is gekozen omdat, zoals ook reeds in paragraaf 6.4 is opgemerkt, wordt voorzien dat de grieven die bedrijven mogelijk aanvoeren tegen de vaststelling van de omvang van het fosfaatrecht vergelijkbaar zullen zijn. Daarbij heeft ook de wens meegewogen om bedrijven snel duidelijkheid te geven over de omvang van het fosfaatrecht dat hen krachtens het wetsvoorstel toekomt. Dat is in het belang van de continuïteit van de betrokken bedrijven, maar ook van waarde voor verdere beleidsvorming.

II. ARTIKELEN

Artikel I

Onderdeel A

Het fosfaatrecht is net als het varkensrecht en pluimveerecht een productierecht. Het wetsvoorstel sluit aan bij het regime dat voor varkens- en pluimveerechten is geregeld, tenzij zwaarwegende redenen bestaan om hier van af te wijken.

Onderdeel A introduceert het begrip «melkveefosfaatruimte». Dit begrip is nodig om bedrijven die op 2 juli 2015 over latente fosfaatruimte beschikten te kunnen ontzien bij de generieke afroming. Bij dit begrip wordt enkel de productie door melkvee in ogenschouw genomen. Het gaat om het spiegelbeeld van het eerder in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij opgenomen begrip «melkveefosfaatoverschot». Waar het melkveefosfaatoverschot ziet op het overschot aan fosfaat dat, behoudens de melkveefosfaatreferentie, door melkvee wordt geproduceerd, daar gaat het bij het begrip melkveefosfaatruimte om de fosfaatruimte die nog voor de fosfaatproductie van melkvee beschikbaar was op grond die bij het bedrijf in gebruik was. Anders dan bij het begrip melkveefosfaatoverschot wordt de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kader van de melkveefosfaatruimte uitsluitend forfaitair bepaald.

Het begrip melkveefosfaatruimte maakt gebruik van het reeds bestaande begrip fosfaatruimte. Tot de fosfaatruimte wordt ook natuurterrein gerekend met de hoofdfunctie natuur. Bij de berekening van de omvang van de plaatsingsruimte op natuurterrein, zijnde grasland, wordt gerekend met een fosfaatgebruiksnorm van 70 kilogram per hectare. Voor overig natuurterrein wordt gerekend met 20 kilogram fosfaat per hectare. Specifieke beheersovereenkomsten, waarmee in het Besluit gebruik meststoffen (Bgm) rekening wordt gehouden, blijven in dit verband buiten beschouwing. Er is op dit moment geen zicht op alle beheersovereenkomsten, waardoor het betrekken hiervan bij de bepaling van de melkveefosfaatruimte zou leiden tot een hoge uitvoerings- en controlelast. Met de gekozen oplossing blijven de uitvoeringskosten voor het ontzien van bedrijven met latente plaatsingsruimte beperkt. De wijze van toekenning van fosfaatrechten is niet van invloed op de gebruiksvoorschriften. Beheersovereenkomsten die bepalen dat meer of minder dan 70 kilogram fosfaat per hectare mag worden toegepast blijven dus onverkort van kracht.

Het begrip fosfaatruimte sluit aan op het begrip «tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond». Dit is grond die ingevolge het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet op 15 mei van het jaar tot het bedrijf behoort. Grond die verworven is tussen 15 mei 2015 en 2 juli 2015 wordt dus buiten beschouwing gelaten bij de bepaling van de melkveefosfaatruimte van een bedrijf op 2 juli 2015. Voor wat betreft de gewascodes wordt afgegaan op de gegevens die landbouwers hierover reeds voor 2015 onherroepelijk hebben aangeleverd.

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt een tekstuele verbetering door te voeren in het begrijp melkvee. Vleeshouderij wordt vervangen door vleesveehouderij. Hiermee wordt geen inhoudelijke wijziging beoogd.

Onderdeel B

Met de Wet van 18 december 2013 tot wijziging van de Meststoffenwet (invoering mestverwerkingsplicht; Stb. 2013, 576) is het begrip landbouwer opgenomen in de Meststoffenwet. Het verbodsartikel dat met deze wet in de Meststoffenwet is opgenomen (artikel 33a Meststoffenwet) richtte zich op de landbouwer in plaats van op het bedrijf. Ook de verbodsbepaling die met de Wet verantwoorde groei melkveehouderij in de Meststoffenwet is opgenomen (artikel 21 Meststoffenwet) richt zich op de landbouwer. Dit is ook wenselijk, omdat een landbouwer een natuurlijk persoon, rechtspersoon of samenwerkingsverband is dat landbouw uitoefent op een bedrijf. Indien op een bedrijf regels worden overtreden, dan kan de landbouwer daarop worden aangesproken. Het is om deze reden dat ook de verbodsbepaling voor het stelsel van fosfaatrechten is gericht op de landbouwer. Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om ook de verbodsbepalingen voor varkens- en pluimveerechten op de landbouwer te richten.

Onderdeel C

Deze wijziging borgt dat niet de indruk kan ontstaan dat artikel 21b niet van toepassing is indien reeds aan de voorwaarden van artikel 21 wordt voldaan.

Onderdeel D

Voor een toelichting op dit artikel wordt verwezen naar paragraaf 4.2 en 4.3.1 van het algemene deel van deze toelichting. Dit artikel bepaalt dat de productie van dierlijke meststoffen forfaitair wordt bepaald conform de regels die daarvoor bij of krachtens de Meststoffenwet zijn vastgesteld. Het voorstel bevat een bevoegdheid voor de Minister van Economische Zaken om een alternatieve methode aan te wijzen waarmee de productie van dierlijke meststoffen kan worden bepaald. Het kan daarbij gaan om een methode die nadrukkelijker rekening houdt met bedrijfsspecifieke kenmerken. De aanwijzing van een methode mag niet leiden tot een schending van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie. In dit kader is dan met name de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water van belang. Op de aanwijzing van de methode en op de voorwaarden waaronder hier gebruik gemaakt van kan worden is de uniforme voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht) van toepassing (Artikel I, onderdeel O).

Onderdelen E en F

Voor een toelichting op het dagplafond wordt verwezen naar paragraaf 4.3.2 van het algemene deel van deze toelichting. Voor fosfaatrechten is voorzien in een zelfstandig artikel. Hiervoor is gekozen, omdat het vermeerderingspercentage van 15% dat wordt gebruikt voor pluimvee en varkens voor melkvee niet noodzakelijk is. Bij varkens en pluimvee kan de omvang van het aantal dieren door periodieke leegstand op enig moment in een kalenderjaar hoger zijn. Bij melkvee speelt dit type fluctuaties substantieel minder, waardoor met dit element geen rekening wordt gehouden.

Onderdeel G

Op de wijze waarop de rechten worden toegekend is uitgebreid ingegaan in paragrafen 4.4 en 4.5 van het algemene deel van deze toelichting. Het doel is om fosfaatrechten toe te wijzen voor melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf werd gehouden. Bij de toewijzing zal daarbij worden uitgegaan van de aantallen dieren die op 2 juli 2015 in het I&R-rund stonden geregistreerd. Deze registratie geeft een betrouwbaar beeld van het aantal dieren dat op die dag werd gehouden. Landbouwers moeten mutaties in de veestapel uiterlijk 2 dagen na de mutatie doorgeven in het I&R-rund. RVO.nl heeft vastgesteld dat, bezien vanuit het geheel van de melkveesector, geen grote afwijkingen uit het I&R blijken rondom de datum van 2 juli 2015. Dit kan echter anders liggen op bedrijfsniveau. De inspanningen zullen erop zijn gericht om bij de toewijzing van rechten rekening te houden met bewuste manipulatie van het aantal geregistreerde stuks melkvee op de peildatum van 2 juli 2015. Beoogd wordt immers om anticiperend gedrag als gevolg van de komst van fosfaatrechten niet te belonen. Bedrijven kunnen bezwaar en beroep aantekenen tegen het besluit waarmee het aantal fosfaatrechten wordt toegewezen.

Fosfaatrechten worden toegewezen aan de hand van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf werd gehouden. Zoals eerder is aangegeven wordt daarbij uitgegaan van de dieren die op het bedrijf staan geregistreerd, tenzij aanwijzingen bestaan dat deze dieren op 2 juli 2015 niet op het bedrijf zijn gehouden. Bij de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen zal worden gerekend met de gemiddelde melkproductie van het bedrijf over kalenderjaar 2015. Deze gemiddelde melkproductie komt tot stand door de in 2015 hoeveelheid geleverde melk

te delen door het in 2015 gemiddeld op het bedrijf aanwezige aantal melkkoeien. Er wordt voor wat betreft de berekening van de gemiddelde melkproductie in het jaar 2015 dus niet gerekend met het aantal melkkoeien dat op 2 juli 2015 aanwezig was op het bedrijf. Het betrekken van het in 2015 gemiddeld op het bedrijf aanwezige aantal melkkoeien resulteert in een meer nauwkeurige bepaling van de gemiddelde melkproductie per koe.

Fosfaatrechten worden toegewezen aan bedrijven die bestaan op het moment dat het wetsvoorstel in werking treedt. Tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2017 kunnen bedrijven zijn gestopt of (gedeeltelijk) zijn overgenomen. Bedrijven die zijn gestopt ontvangen geen fosfaatrechten. Een bedrijf dat na 2 juli 2015 een ander bedrijf dat is gestopt geheel of gedeeltelijk heeft overgenomen kan aanspraak maken op de rechten van het geheel of gedeeltelijk overgenomen bedrijf. Aangetoond moet worden dat het bedrijf (gedeeltelijk) is overgenomen en is gestopt voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Ook dient te worden aangegeven op hoeveel rechten aanspraak wordt gemaakt. Het aantal rechten dat op deze manier aan een bedrijf wordt toegewezen kan niet hoger zijn dan het aantal rechten waarover het (gedeeltelijk) overgenomen bedrijf zou kunnen beschikken, afgaande op de omvang van het melkvee dat door dat bedrijf op 2 juli 2015 werd gehouden. Indien meerdere bedrijven een gestopt bedrijf hebben voortgezet kan discussie ontstaan over de verdeling van de rechten van het bedrijf dat is gestopt. Het is allereerst aan de overnemende partijen om hierover afspraken te maken. In veel gevallen zullen hier ook reeds afspraken over zijn gemaakt. Wanneer de overnemende bedrijven echter niet tot overeenstemming komen over de verdeling van de rechten van het bedrijf dat is gestopt, worden de rechten op verzoek toegewezen aan het bedrijf dat het merendeel van de stallen voor het houden van melkvee of een afgescheiden gedeelte daarvan heeft overgenomen. Het zijn de stallen en de locatie waarop deze stallen zich hebben bevonden die het meest met het gestopte bedrijf wordt geassocieerd.

Bedrijven kunnen geen aanspraak maken op eventuele melkveefosfaatruimte waarvan bij een (gedeeltelijk) voortgezet bedrijf mogelijk sprake was.

Ook bedrijven die alleen jongvee houden hebben na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel fosfaatrechten nodig. Datzelfde geldt voor vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij en overig vleesvee met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren als die onder diercategorie 101 en 102 vallen. Dieren die zijn uitgeschaard zijn elders gehouden. Bedrijven die op 2 juli 2015 dieren hadden uitgeschaard krijgen voor deze dieren geen fosfaatrechten toegewezen. Deze rechten worden toegekend aan de landbouwer die de dieren had ingeschaard. Dieren die op 2 juli 2015 zijn aangevoerd worden betrokken bij toekenning van het aantal fosfaatrechten. Voor dieren die op 2 juli 2015 zijn afgevoerd geldt dit niet. Het betrekken van zowel dieren die op 2 juli zijn aangevoerd, als van dieren die op 2 juli zijn afgevoerd zou immers resulteren in een onwenselijke dubbeltelling.

Bij de bepaling van het fosfaatrecht wordt, indien een landbouwer daarom verzoekt, rekening gehouden met bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte van de landbouwer dan wel ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of bloed- of aanverwant in de eerste graad en vernieling van de melkveestallen. Indien deze gebeurtenissen zich hebben voorgedaan wordt het fosfaatrecht bepaald aan de hand van gegevens waarover deze landbouwer zonder deze gebeurtenissen zou hebben beschikt. Het gaat daarbij dus om de omvang van het melkvee waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de landbouwer erover zou hebben beschikt zonder de genoemde omstandigheden. Voor excessieve claims is in dit kader geen plaats, daar de voorziening vooral is opgenomen ten einde schrijnende situaties het hoofd te kunnen bieden. De correctie die het gevolg kan zijn van een beroep op buitengewone omstandigheden ziet uitsluitend op de reguliere toekenning die in het derde lid van artikel 23 is verwoord. Buitengewone omstandigheden vormen geen grond om ook in het kader van artikel 23, vierde lid, dat ziet op na 2 juli 2015 overgenomen bedrijven, een correctie te kunnen ontvangen. Deze omstandigheden vormen ook geen reden om anders om te gaan met de bepaling van de melkveefosfaatruimte op een bedrijf op 2 juli 2015.

Een formulier zal beschikbaar worden gesteld waarmee gemeld kan worden dat sprake is van een bedrijfsovername die aanleiding moet geven voor een verhoging van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht of van buitengewone omstandigheden. Het formulier zal aangeven welke informatie in ieder geval zal moeten worden verstrekt om aan te tonen dat van een voor dit kader relevante bedrijfsovername of buitengewone omstandigheid sprake is.

Onderdeel H

Er wordt bij het stelsel van fosfaatrechten geen rekening gehouden met de concentratiegebieden die bestaan voor pluimvee- en varkensrechten. De artikelen die samenhangen met de concentratiegebieden worden dan ook toegespitst op varkens- en pluimveerechten.

Onderdelen I en J

Bij de registratie van fosfaatrechten wordt aangesloten bij de systematiek zoals deze ook al bestaat voor pluimvee- en varkensrechten. Belangrijk in dit verband is om te benadrukken dat RVO.nl bijhoudt op welk bedrijf hoeveel rechten staan geregistreerd, maar ook welk deel van de rechten benutbaar is een betreffend kalenderjaar (artikel 28, derde lid). Rechten kunnen dus in enig jaar overgaan van bedrijf x naar bedrijf y, terwijl voor dat jaar de rechten nog gedeeltelijk of uitsluitend worden benut door bedrijf x.

Onderdeel L

Dit artikel voorziet er in dat bij overdracht van fosfaatrechten 10 procent van die rechten wordt afgeroomd. Er is bewust voor gekozen in een specifieke afromingsbepaling voor fosfaatrechten te voorzien. Deze keuze hangt samen met de wens om op termijn af te kunnen romen ten behoeve van de fosfaatbank. Het afromingspercentage vaststellen bij algemene maatregel van bestuur is overwogen. Hiervan is echter afgezien, omdat de wens is het percentage met ingang van 1 januari 2017 vast te stellen en de daarvoor benodigde procedure niet binnen de daarvoor beschikbare termijn kan worden afgerond.

Onderdeel M

In paragraaf 4.9 van het algemene deel van deze toelichting is ingegaan op de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te voorzien in de mogelijkheid om een productierecht om te zetten. Uitgangspunt bij de inzet van deze bevoegdheid is dat het niet leidt tot een grotere milieubelasting. Rechten kunnen enkel worden omgezet door tussenkomst van de Minister van Economische Zaken.

Artikel 33b bevat de mogelijkheid voor een generieke afroming. In paragraaf 4.7 (fosfaatrecht) en 4.9 (varkens- en pluimveerecht) is hierop nader ingegaan. Tegen de vaststelling van het afromingspercentage staat geen bezwaar of beroep open.

Onderdeel N

Artikel 38a heeft tot doel te borgen dat ontheffingen voor het verbod op het produceren van fosfaat met melkvee door de fosfaatbank worden verleend aan bedrijven die aan voorwaarden voldoen. De voorwaarden zien op milieu- of maatschappelijke doelen ten aanzien van de gewenste ontwikkelrichting voor de melkveehouderij. Bedrijven die voor ontheffing in aanmerking komen, dragen bij aan de versterking van het grondgebonden karakter van de melkveehouderij en aan de bevordering van duurzaamheid en dierenwelzijn in deze sector. Voor de uitleg van «jonge landbouwer» wordt aangesloten bij de bestaande praktijk in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.

Ontheffingen kunnen enkel worden afgegeven indien daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Belangrijk in dit verband daarbij is dat Nederland onder het geldende fosfaatproductieplafond zal produceren voordat de fosfaatbank kan worden ingezet. De afroming die ten behoeve van de fosfaatbank zal plaatsvinden, alsmede de doelen waarop de fosfaatbank zich zal richten worden dan ook niet gerechtvaardigd door het doel waarvoor de fosfaatrechten worden geïntroduceerd (borging productieplafond).

Ten einde recht te doen aan de voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan de naleving van met name de regels die samenhangen met de Europese interne markt, zal bij de toekenning van ontheffingen in het kader van de fosfaatbank moeten worden beoordeeld of deze kunnen worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang die door de Europese Unie wordt onderschreven. Relevante belangen die in dit kader worden onderkend zien op de bescherming van het milieu, dierenwelzijn en het behoud van nationaal historisch erfgoed. Daarnaast zal moeten worden bezien of ontheffingen die uit hoofde van artikel 38a worden gegeven proportioneel en evenredig zijn. Bij dat oordeel spelen ook de mogelijke alternatieve middelen om gestelde doelen te bereiken een rol. Op voorhand wordt echter verwacht dat de fosfaatbank een geëigend instrument is om de gestelde doelen mee te realiseren.

Onderdeel O

De uniforme voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de aanwijzing van een alternatieve methode waarmee een landbouwer de productie van dierlijke meststoffen door melkvee kan bepalen. Dat geldt ook voor de aanpassing van de voorwaarden waaronder deze methode kan worden gebruikt. Hiervoor is gekozen om te borgen dat alle betrokken belangen in het besluitvormingsproces meegewogen kunnen worden. Een maximaal voordeel dat ten opzichte van de forfaitaire berekening mag worden meegenomen bij die berekening kan een voorwaarde zijn waaronder een alternatieve methode wordt aangewezen.

Onderdeel P

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om een tekstuele verbetering door te voeren in artikel 59, vierde lid, van de Meststoffenwet. Verduidelijkt wordt dat de bepaling ziet op het krachtens artikel 33a, zevende lid, bepaalde.

Artikel III

Nederland heeft in 2015 het mestproductieplafond overschreden. Ook voor het jaar 2016 wordt een overschrijding van het mestproductieplafond voorzien. Voortvarend ingrijpen is noodzakelijk om de derogatie te kunnen behouden en te voorkomen dat de overschrijding verder kan toenemen. Inwerkingtreding van het wetsvoorstel kan dan ook geen uitstel lijden. Het streven is om het stelsel van fosfaatrechten met ingang van 1 januari 2017 in te voeren. Invoering van fosfaatrechten met ingang van 1 januari is noodzakelijk gegeven de samenhang met reeds bestaande administratieve verplichtingen die voor bedrijven gelden als gevolg van de Meststoffenwet. Deze administratieve verplichten hangen veelal direct samen met een kalenderjaar. Om inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2017 te kunnen realiseren is het noodzakelijk om gebruik te maken van de spoedprocedure die in artikel 12 van de Wet raadgevend referendum is beschreven.

De Staatssecretaris van Economische Zaken, M.H.P. van Dam

X Noot
1

Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 16 mei 2014 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEU 2014, L 148).

X Noot
2

Een quotumjaar liep van 1 april tot 1 april van het daaropvolgende jaar.

X Noot
3

Indien het wetsvoorstel houdende wijziging van de Wet op de Raad van State, de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de rechterlijke organisatie en enkele andere wetten in verband met de scheiding van taken binnen de Raad van State en de opheffing van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak) (Kamerstukken 34 389) wordt aanvaard, zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deze taak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven overnemen.

X Noot
4

Onder administratieve lasten worden verstaan de kosten die bedrijven moeten maken om te kunnen voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit wet- en regelgeving. Bij de berekeningen is een uurtarief gehanteerd van € 37,00 voor administratieve handelingen die uitgevoerd worden door de landbouwer zelf. Voor administratieve handelingen door derden (adviseur, advocaat, accountant) wordt een uurtarief gehanteerd van € 60,00.

X Noot
5

Bij een gemiddelde prijs voor melkquota van € 15,– per kg vet, een gemiddelde melkproductie per koe van 8.500 kg en een gemiddeld vetpercentage van 4,34% moest in de periode 2002–2010 € 5.500,– per melkkoe betaald worden voor de aanschaf van melkquotum. De gemiddelde fosfaatproductie per koe + bijbehorend jongvee bedraagt ongeveer 53 kg, uitgaande van een veebezetting met 35% jongvee. De prijs per (kilogram) fosfaatrecht komt daarmee (afgerond) op € 100,–.

Naar boven