22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2980 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Methaanstrategie

Fiche: Mededeling strategie voor duurzame chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 2981)

Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa (Kamerstuk 22 112, nr. 2982)

Fiche: Besluit 8e Milieuactieprogramma (Kamerstuk 22 112, nr. 2983)

Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken in EU en lidstaten (Kamerstuk 22 112, nr. 2984)

Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus (Kamerstuk 22 112, nr. 2985)

Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane (Kamerstuk 22 112, nr. 2986)

Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2987)

Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan gemeenschappelijk Europees luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2988)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling Methaanstrategie

1. Algemene gegevens

• a) Titel voorstel

  Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een EU-strategie om methaanemissies terug te dringen

• b) Datum ontvangst commissiedocument

  14 oktober 2020

• c) Nr. Commissiedocument

  COM (2020) 663

• d) Eur-lex

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0663&from=EN

• e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

  niet opgesteld

• f) Behandelingstraject Raad

  Energieraad

• g) Eerstverantwoordelijk Ministerie

  Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

De Commissie presenteerde op 14 oktober 2020 een strategie met als doel om antropogene methaanemissies te reduceren en zo bij te dragen aan het behalen van de doelstellingen van de Europese Green Deal.¹ De strategie schetst een beleidskader dat binnen de EU sector-overschrijdende maatregelen combineert met sectorspecifieke acties en vergelijkbare acties op internationaal vlak bevordert om zo methaanuitstoot binnen de EU terug te dringen.

Op horizontaal niveau wil de Commissie het meten, rapporteren en verifiëren van methaanemissies stimuleren en de productie van biogas uit (landbouw)reststromen helpen ondersteunen. Daarnaast worden sectorspecifieke acties aangekondigd voor de energie-, landbouw en afvalsector. Volgens de Commissie zijn deze drie sectoren samen goed voor circa 98% van de Europese antropogene methaanuitstoot en moet bijgevolg het zwaartepunt van de maatregelen op deze sectoren worden gericht.

Energie

In de energiesector lekt methaan weg uit productielocaties van fossiele brandstoffen, transmissiesystemen, schepen en distributiesystemen. Om dit aan te pakken kondigt de Commissie voor de energiesector enkele wetgevingsvoorstellen aan, die de Commissie voornemens is om in 2021 in te dienen. Het eerste voorstel verplicht het meten, rapporteren en verifiëren van alle energie gerelateerde methaanemissies, voortbouwend op het Oil and Gas Methane Partnership (OGMP 2.0). Het tweede voorstel verplicht de verbetering van lekopsporings- en -dichtingsprogramma’s (LDAR) ten aanzien van alle infrastructuur voor fossiel gas. De Commissie overweegt wetgeving op te stellen om afblazen (venting) te beperken en de kwaliteit van de verbranding bij affakkelen (flaring) te verbeteren zodat minder onverbrand methaan vrijkomt.² Aanvullend spant de Commissie zich in om het OGMP kader uit te breiden tot meer upstream-, midstream- en downstreambedrijven in de gassector, alsook tot de steenkoolsector en gesloten of verlaten locaties. Ten slotte wil de Commissie herstelwerkzaamheden bevorderen in het kader van het programma Koolregio’s in Transitie.

Landbouw

Voor de landbouw- en landgebruiksector zal een expertgroep worden opgericht om de methaanmeetwaarden gedurende de levenscyclus van dieren te analyseren en wordt een levenscyclusmethodologie voor dieremissies opgezet. Eind 2021 zal de Commissie een inventaris opstellen van best practices op het gebied van methaanemissiereductie in voornoemde sectoren. Om boeren te stimuleren een koolstofbalans op bedrijfsniveau te maken, wordt in 2022 een digitale koolstofnavigator ontwikkeld.³ Daarnaast wil de Commissie lidstaten stimuleren koolstofvastlegging en methaan-mitigerende maatregelen op te nemen in de herziening van de nationale plannen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en in de verdere uitwerking van de Boer-tot-Bord strategie. Verder onderzoek binnen het kader van Horizon Europe naar technologische mitigatiepraktijken, natuurlijke oplossingen en voedingspatroon wordt overwogen.

Afval

In de afvalsector zal de Commissie onwettige praktijken blijven aanpakken en technische bijstand verlenen aan lidstaten en regio’s. Aanvullend zal de Commissie helpen om biologisch afbreekbaar afval te minimaliseren op stortplaatsen zodat de productie van methaan wordt verminderd. Bij de herziening van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen in 2024 zal de Commissie verdere acties in overweging nemen voor een beter beheer van stortgas⁴, het minimaliseren van de schadelijke klimaateffecten en het benutten van eventuele energiewinst. Ook voor de conversie van afval/reststromen naar groen gas wordt overwogen in Horizon Europe onderzoek voor te stellen.

Internationaal

Ook internationaal is de Commissie van plan zich in te zetten om methaanemissies in de energiesector aan te pakken. De Commissie steunt samenwerking met internationale partners, waaronder het Global Methane Initiative, het Global Gas Flaring Reduction Initiative van de Wereldbank, het Zero Routine Flaring by 2030 initiatief van de Wereldbank en het Internationaal Energieagentschap (IEA). Tevens zal de Commissie bijdragen aan internationale evenementen in de aanloop naar de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in New York in september 2021. De Commissie wilt de positie van de EU als grootste importeur van fossiele brandstoffen en als sterke speler in de landbouwsector gebruiken om vergelijkbare acties van haar partners in de wereld te steunen. De Commissie overweegt bovendien maatregelen ter beperking van de methaanemissies voor invoer en verbruik van geïmporteerde fossiele energie in de EU. De Commissie ondersteunt de totstandkoming van een detectieproces voor methaan super-uitstoters door gebruik te maken van EU-satellietcapaciteit.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Onder het Klimaatakkoord van Parijs heeft Nederland zich gecommitteerd om minder broeikasgassen uit te stoten. Onderdeel hiervan is het terugdringen van antropogeen methaangas.

In de energiesector zijn de methaanemissies van mijnbouwondernemingen in Nederland sinds 1995 substantieel gereduceerd (van ongeveer 60 kton in 1990 naar ongeveer 12 kton in 2017) door maatregelen af te spreken met mijnbouwondernemingen en deze vervolgens vast te leggen in de mijnbouwmilieuvergunningen en omgevingsvergunningen. In het Convenant Offshore Methaan Emissiereductie 2019–2020 hebben het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie (NOGEPA) afgesproken om eind 2020 de methaanemissies van offshore productieplatforms met 50 procent te reduceren ten opzichte van 2017. Het ziet ernaar uit dat deze doelstelling gehaald gaat worden. Verder presteert de Nederlandse gassector goed in vergelijking met andere landen. De methaanemissie van de gasketen is in 2018 0,1% van het totale volume aardgas in winning, transport en distributie. Dat is beduidend lager dan het internationaal gemiddelde van 1,7%.

In de landbouwsector zijn er sinds 2018, naast het verbeteren van de monitoring, verschillende trajecten gestart op het gebied van technologische ontwikkelingen (dier, voer, stal en opslag) om methaanuitstoot op integrale wijze te reduceren, waarbij ook ammoniak en stikstof worden gereduceerd en biodiversiteit wordt verbeterd. In het Klimaatakkoord is opgenomen dat wordt gekeken naar verbetering van het diervoer en nieuwe manieren van mestverwaarding voor voornamelijk niet-grondgebonden veehouderij.

Storten van afval is de minst milieuvriendelijke manier van afvalverwerking en staat daarom onderaan in de afvalhiërarchie.⁵ De Nederlandse inzet is om storten van afval zo veel mogelijk te voorkomen. Dit gebeurt via het Landelijk Afvalbeheerplan⁶ waarmee hogere verwerking van afval, zoals recycling en hergebruik, zoveel mogelijk gestimuleerd wordt. Het vrijkomen van methaan op stortplaatsen is daardoor minimaal. Methaangas dat wel vrijkomt wordt zoveel mogelijk opgevangen en omgezet tot biogas/groen gas.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de strategie en ondersteunt beleid dat gericht is op het reduceren van methaanemissies met als doel klimaatverandering tegen te gaan, maar heeft wel enkele aandachtspunten en zet zich ervoor in dat deze voldoende aandacht krijgen richting de uitwerking van de aangekondigde wetgevingsvoorstellen voor de energiesector.

Energie

Voor de energiesector worden twee wetsvoorstellen aangekondigd door de Commissie, dit betreft de voorstellen omtrent OGMP en LDAR. Het is van belang om oog te houden voor de bredere context in verhouding met andere sectoren. Het kabinet staat open voor nadere wetgeving om meten en rapporteren te verplichten, zoals in Nederland reeds de praktijk is, maar heeft een aantal kanttekeningen bij de voorgestelde acties.

De Commissie is voornemens het meten, rapporteren en verifiëren via de OGMP methodiek verplicht te stellen. Het rapporteren van methaanemissies is in Nederland verplicht via het elektronisch milieujaarverslag (e-MJV) en is gebaseerd op internationaal erkende en gevalideerde methoden en meettechnieken. De OGMP-systematiek wijkt af van de e-MJV methode en hanteert andere categorieën dan het e-MJV. Ook zijn de definities in het OGMP niet duidelijk. Het is daardoor nauwelijks mogelijk om een goede inschatting te maken van de toekomstige impact van het gebruik van de OGMP methodiek. Dat betekent dat de rapportagesystematiek van OGMP niet zonder meer in wetgeving overgenomen kan worden.

Daarnaast moet voorkomen worden dat operators zowel via e-MJV als via een op OGMP gebaseerde systematiek moeten gaan rapporteren, omdat rapporteren via meer dan één methode kan leiden tot verschillen en verwarring. Het kabinet is van mening dat Europese en nationale emissieregistratieverplichtingen goed op elkaar moeten worden afgestemd zodat de sector haar databases voor emissieregistratie daarop kan inrichten. Het kabinet zal de Commissie daarom verzoeken om eerst in gesprek te gaan met de sector en de toezichthouders over de methode, categorieën en definities voor het rapporteren van methaanemissies voordat de Commissie met een wetgevingsvoorstel komt. Eenduidigheid en afstemming zijn essentieel voor het succesvol registreren van emissies.

De Commissie stelt eveneens voor een verbetering van LDAR te verplichten. Hoe de Commissie hier invulling aan wil geven is nog niet bekend. Binnen de Nederlandse gassector wordt al met LDAR gewerkt. De basisprincipes van LDAR zijn binnen verschillende energiesectoren in beginsel hetzelfde, maar de omgeving waarin wordt gewerkt is verschillend.⁷ Een nadere toelichting op de invulling hiervan is belangrijk voor het standpunt van het kabinet.

Verder is het belangrijk welk basisjaar wordt gekozen ten opzichte waarvan de methaanemissies worden gemeten. De methaanemissies in de Nederlandse energiesector zijn sinds 1990 met 80% gereduceerd tegen een kosteneffectief tarief. Het kabinet is van mening dat deze reductie meegenomen dient te worden in de metingen. Eventuele verdere reductie zou voor de Nederlandse gassector kunnen zorgen voor een concurrentienadeel ten opzichte van bedrijven in landen die in het verleden minder methaanreductiemaatregelen hebben getroffen.

Ook heeft het kabinet de voorkeur voor het vaststellen van reductie per sector. Uit ervaring met de offshore energiesector blijkt dat via een sectorale aanpak eerder een reductie wordt bereikt tegen geringere kosten.

Het door de Commissie aangekondigde voorstel beoogt het routinematig affakkelen en afblazen tegen te gaan wordt door het kabinet omarmd. Nederland heeft de eerdergenoemde initiatieven van de Wereldbank ondertekend. In Nederland is offshore afblazen de voorgeschreven methode om installaties veilig te kunnen laten opereren. Een installatie moet drukvrij kunnen worden gemaakt voor noodsituaties en noodzakelijk onderhoud. Het is echter onduidelijk of dit onder het voorstel van de Commissie is toegestaan. Het kabinet zet zich ervoor in dat het afblazen in noodsituaties mogelijk blijft om de veiligheid te waarborgen in eventuele toekomstige wetgeving.

Het kabinet steunt het voorstel voor het bevorderen van herstelwerkzaamheden bij oude kolenmijnen en verlaten olie- en gasbronnen wanneer methaan vrijkomt. Van belang is wel dat door middel van metingen eerst wordt aangetoond dat er sprake is van methaanemissies bij verlaten kolenmijnen en putten,⁸ anders zijn kostbare aanvullende maatregelen niet gerechtvaardigd. Als gekozen wordt voor regelgeving moet er ten alle tijden oog zijn voor de kosteneffectiviteit van de maatregelen. Afhankelijk van de omstandigheden zouden deze gelden op een andere plek in de keten beter ingezet kunnen worden voor een grotere emissiereductie.

Landbouw

Het kabinet steunt de plannen voor de landbouwsector van de Commissie in algemene zin. De voorstellen passen bij de inzet van het kabinet in het Klimaatakkoord en de herziening van het Nederlands mestbeleid. De inzet op methaanreductie biedt kansen voor een brede en integrale aanpak op het gebied van biodiversiteitverbetering, stikstof- en broeikasgasreductie en benadrukt het belang hiervan bij de verdere uitwerking van de methaanstrategie. Het kabinet ondersteunt het voornemen van de Commissie om lidstaten aan te moedigen methaanreductiemaatregelen op te nemen in hun strategische GLB-plannen. Bij het opnemen van eisen aan methaanemissies in de herziening van de richtlijn industriële emissies (IED) is het van belang dat er rekening wordt gehouden met lopende onderzoeken en ontwikkelingen, zeker op het terrein van landbouw. Het kabinet ziet de voorstellen van de Commissie met belangstelling tegemoet.

Ten aanzien van de te ontwikkelen koolstofnavigator is het voor de verduurzaming van de melkveehouderij van belang om hier nadrukkelijk aandacht te hebben voor de gewenste benutting van ruwvoer van eigen land (grondgebondenheid).

Het kabinet is positief over de benadering van de Commissie ten aanzien van biogas/groen gas uit (agrarische) reststromen en onderschrijft de kansen die hier liggen voor de reductie van methaanemissies in combinatie met een circulair grondstoffensysteem en de decarbonisatie van het energiesysteem. Het kabinet ziet op dit punt ook samenhang met de EU-strategie voor een geïntegreerd energiesysteem en de daar voorgestelde stappen ten aanzien van het regelgevend kader en de stimulering van productie.

Afvalsector

Het kabinet is positief over de voorstellen voor de afvalsector. De voorstellen sluiten goed aan op de huidige werkwijze in Nederland en dragen bij aan het verminderen van de productie van methaangas op stortplaatsen en uit zuiveringsslib door de waterschappen. Het kabinet steunt de aangekondigde herziening van de stortrichtlijn en vindt het van belang dat deze zoveel mogelijk aansluit bij de doelstellingen gericht op circulaire economie. Ten aanzien van de verwerking van methaangas acht het kabinet het van belang dat methaangas dat nog vrijkomt bij voorkeur zo hoogwaardig mogelijk wordt verwerkt, waarbij opvangen geprioriteerd wordt boven affakkelen. Deze verwerkingsmethodes worden nu gelijkgesteld in de strategie terwijl het affakkelen van methaangas juist zorgt voor meer schadelijke emissies zonder nuttige toepassing.

Het kabinet is positief over het plan om innovatie ten aanzien van groen gas productie uit restromen te bezien in Horizon Europe. Dit is in de lijn met de Routekaart Groen Gas⁹ en de innovatie agenda groen gas die in het kader wordt opgesteld.

Internationaal

Het kabinet onderschrijft de voorgestelde internationale acties van de Commissie.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan¹⁰ om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin. Brede welvaart bestaat uit vier aspecten. De effecten op het eerste aspect, de kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland, beoordeelt het kabinet positief omdat het reduceren van methaan bijdraagt aan het behalen van de klimaatdoelen en het heeft een positief effect op de luchtkwaliteit.

Het tweede aspect, de kapitaalvoorraden voor latere generaties, zijn ook positief volgens het kabinet omdat het reduceren van methaanemissies als mitigerend middel dient tegen de negatieve effecten van klimaatverandering op deze kapitaalvoorraden. Daarnaast geeft de Commissie aan dat methaanemissies in aanzienlijke mate kosteneffectief kunnen worden teruggedrongen.

Voor het derde aspect, grensoverschrijdende effecten zoals geldstromen en milieueffecten, schat het kabinet in dat methaanreductie zorgt voor een weerbare economie en bijdraagt aan het behalen van de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs. Daarin is internationale klimaatactie ook van belang om doelen van het Klimaatakkoord van Parijs te kunnen realiseren, voor het bevorderen van een gelijk speelveld en het voorkomen van CO₂-weglek.

Aan het vierde aspect, de verdeling van kosten en baten over verschillende groepen in de samenleving, is aandacht gegeven door de maatregelen over verschillende sectoren te spreiden. De Commissie combineert sector overschrijdende acties met sectorspecifieke acties en vergelijkbare acties op internationaal vlak.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Meerdere lidstaten spreken algemene steun voor de methaanstrategie uit. De meeste lidstaten lijken nog geen uitgesproken positie over deze strategie te hebben. Een aantal lidstaten heeft opmerkingen gemaakt over steun voor biogasproductie, het belang van samenwerking met andere sectoren en coördinatie tussen beleidsterreinen en wenst duidelijkheid over het tijdspad van de wetgevende voorstellen die zijn aangekondigd voor juni 2021. De positie van het Europees Parlement is nog niet bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor deze strategie. De mededeling van de Commissie strekt met name ter bevordering van de reductie van methaanuitstoot in de energie-, landbouw-, en afvalsector. Op dat terrein heeft de EU een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub d, e en i, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding is positief. Het doel van de strategie is het reduceren van methaanemissies, een sterk broeikasgas. Klimaatverandering is een mondiaal probleem dat niet door lidstaten afzonderlijk kan worden opgelost. Vanwege de omvang van het probleem en het grensoverschrijdende karakter van methaanproductie en emissies zijn acties op het niveau van lidstaten niet genoeg om deze doelstelling te realiseren. Door acties te ondernemen en duidelijke maatregelen te introduceren op EU-niveau kan een effectieve reductie van methaanemissies binnen de meest relevante sectoren worden bewerkstelligd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het doel van de strategie is het reduceren van methaanemissies. Aangezien de sectoren energie, landbouw en afval gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor 98% van de Europese antropogene methaanemissies zijn emissie-reducerende acties voor deze sectoren nodig en de aangekondigde maatregelen zijn geschikt om de geconstateerde problemen aan te pakken. De voorgestelde acties gaan bovendien niet verder dan noodzakelijk en sluiten aan op de bestaande praktijk. Voor de energiesector worden wetgevingsvoorstellen voor rapportage aangekondigd. Het verplichten van gemeenschappelijke rapportage- en meetvereisten draagt bij aan het realiseren van een gemeenschappelijk kader in de gehele EU en kan zo op een passende manier bijdragen aan het reduceren van methaangasemissies.

d) Financiële gevolgen

Nederland zal de Commissie vragen precies aan te geven wat het financieel beslag van de toekomstige voorstellen zal zijn. Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting is Nederland van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. (Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten en concurrentiekracht

Een stijging van administratieve lasten wordt voorzien indien de OGMP methodiek wordt overgenomen. De huidige meetmethodiek (e-MJV) wijkt af en zal aangepast moeten worden.

Wat betreft concurrentiekracht; bij de uitwerking van de strategie zou rekening gehouden moeten worden met de klimaatvoetafdruk van winning, transport en distributie van aardgas uit Europese bodem en van bronnen van geïmporteerde gasstromen. De (kosten van) maatregelen die in de EU worden genomen om de methaanuitstoot te verminderen zouden er niet toe moeten leiden dat geïmporteerd aardgas met een hogere footprint een relatief voordeel heeft wanneer bij deze bronnen geen maatregelen worden getroffen.

---

1 Methaan is een sterk broeikasgas, dat wat betreft de totale bijdrage aan de klimaatverandering alleen door koolstofdioxide wordt overtroffen. Ook draagt het bij tot de vorming van troposferisch ozon, een sterke lokale luchtverontreiniger die op zijn beurt ernstige gezondheidsproblemen veroorzaakt. Antropogene methaanemissies komen voort uit menselijke activiteit.

2 Afblazen is het gecontroleerd lozen van onverbrande gassen rechtstreeks in de atmosfeer. Affakkelen is het gecontroleerd verbranden van gassen die worden geproduceerd of vrijkomen bij de winning en het transport van fossiele brandstoffen en sommige landbouw- en afvalpraktijken.

3 Met het oog op gegevensverzameling en meting wordt een digitale «koolstoftemplate» (koolstofnavigator) voorgesteld.

4 Biologisch afbreekbaar afval produceert stortgas.

5 De afvalhiërarchie legt doorgaans een volgorde van prioriteiten vast met betrekking tot de vraag wat over het geheel genomen de beste milieuoptie inzake afvalwetgeving en afvalbeleid is.

6 Kamerstuk 30 872.

7 Upstream werkt op industriële locaties, netbeheerders in de openbare ruimte. Dit is van belang voor zaken als beheersbaarheid, inspectiemethoden, inspectiefrequentie, kwantificeerbaarheid en nauwkeurigheid.

8 De verantwoordelijkheid van verlaten mijnbouwwerken is geregeld via de zorgplicht in de Mijnbouwwet.

9 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2020). Kamerbrief Routekaart Groen Gas. Kamerstuk 32 813, nr. 487.

10 Kamerstuk 35 377, nr. 19.