21 501-04 Ontwikkelingsraad

Nr. 158 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 6 november 2013

Binnen de algemene commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking bestond bij vier fracties de behoefte de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking enkele vragen en opmerkingen voor te leggen over de brief van 21 juni 2013 over de beleidsreactie op het evaluatierapport van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) over het Europees Ontwikkelingsbeleid in de periode 1998–2012 (Kamerstuk 21 501-04, nr. 156).

De minister heeft op de vragen en opmerkingen geantwoord bij brief van 5 november 2013. De vragen en opmerkingen van de fracties en de antwoorden van de minister zijn hieronder afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, De Roon

De griffier van de commissie, Van Toor

Algemeen

De leden van de PvdA-fractie danken de IOB voor de uitvoerige evaluatie en de minister voor de kabinetsreactie die zij de Kamer heeft doen toekomen. Zij hebben een aantal opmerkingen en vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben enkele vragen over de beleidsreactie op het IOB evaluatierapport over het Europees Ontwikkelingsbeleid in de periode 1998–2012.

De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennis genomen van de brief van de minister, waarin zij reageert op de evaluatie van het Europees ontwikkelingsbeleid die uitgevoerd is door de IOB. De leden van de D66-fractie hebben verscheidene vragen en opmerkingen.

1. Convergentie

De leden van de VVD-fractie merken op dat de IOB heeft geconcludeerd dat er een toenemende convergentie is tussen het OS-beleid op Europees niveau en de belangrijkste principes van de Nederlandse hulp. De leden van de VVD-fractie sluiten zich aan bij het streven om zo min mogelijk overlappend te werken en vooral aan te vullen in plaats van te doubleren. Daarom hebben de leden van de VVD-fractie eerder al aangedrongen op het stoppen van noodhulp door individuele lidstaten en deze te vervangen door gecoördineerde hulp door de EU. Juist op het gebied van noodhulp is grote consensus binnen de EU. Daarom vragen de leden van de VVD-fractie (opnieuw) aan de minister of de minister het met deze leden eens is om in het kader van een betere coördinatie en subsidiariteit noodhulp via de EU te laten lopen?

Antwoord:

In het Verdrag van Lissabon is vastgelegd dat humanitaire hulp een gedeelde competentie is van de EU en de EU-lidstaten. Het kabinet zet zich in voor verregaande coherentie en coördinatie van de Nederlandse noodhulp en de noodhulp door de EU, maar vindt niet dat de Nederlandse noodhulp moet worden overgelaten aan de EU. Nederland heeft door eigen beleid op dit gebied de mogelijkheid om waar nodig flexibel en snel te reageren en kan hiermee ook een belangrijke signaalfunctie vervullen richting anderen.

Ook de leden van de CDA-fractie wijzen op de IOB conclusie dat er een toename van convergentie is. Deze leden vragen of de minister kan aangeven op welke terreinen er met name tegengesteld beleid wordt gevoerd tussen Nederland en het EU ontwikkelingsbeleid? Welke mogelijkheden ziet de minister om de afstemming en samenwerking te versterken? Op welke manier worden de handelsbelangen van Nederland in het verlengde van het EU ontwikkelingsbeleid gezet?

Antwoord:

Er is geen sprake van het voeren van «tegengesteld» beleid – wel van beleidsterreinen waarop de EU en lidstaten elkaar aanvullen. Zo staat het ook omschreven in het Verdrag: het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Unie en dat van de lidstaten «complementeren en versterken» elkaar. Een voorbeeld van deze complementariteit is het voornemen van de Commissie 20% van haar middelen in de periode 2014–2020 te besteden aan menselijke en inclusieve ontwikkeling, waaronder de sociale sectoren onderwijs en gezondheidszorg. Nederland, dat zijn inspanningen op het gebied van onderwijs heeft afgebouwd, verwelkomt de bijdrage die de EU op dit gebied levert. Afstemming en samenwerking kan verder worden versterkt door de gezamenlijke programmering die in EU-partnerlanden – waaronder Nederlandse partnerlanden – van start is gegaan.

Nederland staat een coherent extern beleid van de Unie voor. Dat wil zeggen dat de EU-handelspolitiek «ontwikkelingsvriendelijk» dient te zijn: bij het aangaan van handelsakkoorden tussen de EU en derde landen zal het kabinet de mogelijke effecten op ontwikkelingslanden meewegen. De handelsbelangen van Nederland worden door het Europees ontwikkelingsbeleid indirect gediend: de grote nadruk op goed bestuur en rechtsstatelijkheid binnen de EU-OS komt het investeringsklimaat ten goede en is daarmee gunstig voor Nederlandse bedrijven. Het Nederlands bedrijfsleven kan eveneens profiteren van de grotere nadruk die binnen de EU-OS wordt gelegd op private sector ontwikkeling en innovatieve financieringsmechanismen. Waar mogelijk zal het kabinet deze belangen actief bevorderen.

De leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat ook de IOB concludeert dat er een toenemende convergentie is tussen het beleid en programma’s op Europees niveau en de belangrijkste principes van het Nederlandse beleid. Dit vergroot de samenhang van beleid en de impact in de praktijk. Tegelijkertijd is het ook goed wanneer nationaal en Europees beleid elkaar aanvullen vanuit specifieke expertise en ervaring. In het kader van de totstandkoming van het post-2015 framework is het belangrijk dat de Europese inzet en het Nederlandse beleid niet te ver uiteenlopen. Welke verwachtingen heeft de minister op dit vlak?

Antwoord:

Het gemeenschappelijke EU-standpunt over de post-2015 ontwikkelingsagenda, zoals vastgelegd in de Raadsconclusies van 25 juni 2013¹, sluit aan op de Nederlandse visie². De Europese inzet kan de Nederlandse inspanningen op de post-2015 agenda versterken en aanvullen. Aandacht voor vrede en veiligheid, gelijkheid tussen mannen en vrouwen, mensenrechten en goed bestuur zijn hiervan goede voorbeelden. Samen met andere landen heeft Nederland geijverd voor het opnemen van een verwijzing naar het belang van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten in het gemeenschappelijk standpunt van de Unie. Dat dat gelukt is, is winst. Via de band van de EU is het immers mogelijk deze gevoelige onderwerpen in VN-onderhandelingen krachtiger naar voren te brengen. Het kabinet zal richting 2015 het EU-kanaal maximaal blijven inzetten.

2. Meerwaarde, samenhang en coördinatie

De leden van de D66-fractie zijn van mening dat Europees ontwikkelingsbeleid gebaat is bij samenhang van het beleid van de lidstaten. De Europese Unie moet hierin een coördinerende rol spelen. Dit maakt beleid effectiever en efficiënter. Hoe neemt de minister de uitkomsten van de IOB evaluatie mee bij de invulling van EOF11 en hoe wil zij samenhang bevorderen?

De IOB concludeert dat een heldere definitie van de meerwaarde van het Europees ontwikkelingsbeleid ontbreekt. Kan de minister duidelijkheid scheppen over waar zij meerwaarde van communautair en waar van Nederlands beleid ziet? Hoe wordt gegarandeerd dat ondanks het «selectief shoppen» van de lidstaten er voldoende samenhang is tussen het beleid van de lidstaten? Hoe vindt afstemming plaats waar prioriteiten elkaar overlappen?

Antwoord:

De kabinetsvisie op Europese ontwikkelingssamenwerking gaat uitgebreid in op samenhang, coördinatie en meerwaarde³. In de visie van het kabinet is de Europese Commissie als uitvoerder van de Europese ontwikkelingssamenwerking niet zozeer een 29e donor naast de lidstaten, maar biedt zij juist een belangrijke toegevoegde waarde op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking en het bredere extern beleid van de Unie. Die toegevoegde waarde is gelegen in:

• het geïntegreerde extern beleid dat de EU bij uitstek kan voeren;

• haar coördinerend vermogen;

• haar presentie in delen van de wereld waar Nederland niet is vertegenwoordigd, en

• de schaalvergroting die met EU-middelen mogelijk is en de leverage (politieke invloed) die de EU kan uitoefenen (het gecombineerd gewicht van de EU in de wereld overstijgt dat van individuele lidstaten).

Vertaald naar inzet en instrumenten is het kabinet bijvoorbeeld van mening dat Europese begrotingssteun – onder scherpe voorwaarden – potentieel zinvoller is dan het verstrekken van begrotingssteun door afzonderlijke lidstaten. Hieraan gekoppeld is het voeren van een politieke dialoog door de Unie – dat is effectiever dan wanneer afzonderlijke lidstaten een politieke dialoog aangaan. Nederlands beleid richt zich dan juist op de punten waar Nederland bewezen meerwaarde heeft (speerpuntenbeleid). Nederland kan voor de EU ook een nichepartner zijn, bijvoorbeeld op het gebied van publiek-private partnerschappen. Om samenhang met de inspanningen van onze EU-partners te vergroten, is Nederland voorstander van gezamenlijke programmering tussen EU en lidstaten. Afstemming over het te volgen beleid vindt plaats in Brussel; afstemming over de inspanningen in partnerlanden geschiedt lokaal. Nederlandse ambassades in partnerlanden zijn hierbij nauw betrokken.

Ik heb de uitkomsten van de IOB evaluatie gedeeld met Commissaris Piebalgs en zal deze nader met hem bespreken. De verbeterpunten die IOB constateert (overall gebrek aan resultaat- en impactmeting; onvoldoende zicht op resultaten regionale programma’s) moeten worden geadresseerd bij de inrichting van het volgende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF11, 2014–2020). Voor EOF11 heeft de Commissie zelf al meer nadruk gelegd op resultaat- en impactmeting, overeenkomstig het nieuwe Europees ontwikkelingsbeleid zoals vervat in de Agenda for Change, waarin resultaatmeting en value for money een belangrijke rol spelen. Voor resultaatmeting zijn onder EOF11 ook meer middelen uitgetrokken, met instemming van Nederland. Zie ook antwoorden onder 7.

Ook moet het Europese humanitaire beleid beter geïntegreerd worden met het EU OS-beleid zodat noodhulp en wederopbouw beter op elkaar aansluiten en er niet langs elkaar heen gewerkt wordt. Welke lessen kunnen hier getrokken worden naar aanleiding van de IOB-evaluatie en welke inzet heeft het kabinet in deze in Europa?

Antwoord:

Op basis van de bevindingen van IOB en eigen praktijkervaringen steunt Nederland de stappen die de EU recent in gang heeft gezet om noodhulp en wederopbouw beter op elkaar aan te sluiten en daarbij beter samen te werken. De focus ligt hierbij op het verbeteren van weerbaarheid en veerkracht van de lokale bevolking (resilience), zodat hun kwetsbaarheid voor crises afneemt (en daarmee ook een bron van crises wordt weggenomen).

Zo heeft de EU in maart 2012, om de weerbaarheid en veerkracht van de bevolking in de Hoorn van Afrika te vergroten, het SHARE-programma (Supporting Horn of Africa’s Resilience) opgezet. Het in juni 2012 genomen EU-initiatief tot verbetering van resilience in de Sahel Alliance Globale pour l’Initiatif Resilience (AGIR) is een ander voorbeeld. Beide initiatieven dragen bij aan een betere overgang van humanitaire- naar wederopbouwprogramma’s in deze regio’s.

De EU Raadsconclusies over resilience van 28 mei 2013 bieden een goed handvat voor de betere aansluiting van humanitaire hulp en wederopbouw. Nederland steunt de implementatie van deze EU Raadsconclusies onder meer via de programmering van de Nederlandse hulp. Daarnaast is Nederland binnen de EU een actieve pleitbezorger voor een goede transitie van humanitaire hulp naar ontwikkelingssamenwerking en zet het kabinet zich in voor de opname van exit strategieën bij humanitaire hulpprogramma's.

De leden van de VVD-fractie merken op dat de minister in haar beleidsreactie schrijft over een afnemend belang van ODA (Officiële Ontwikkelingshulp). Kan de minister aangeven hoe het staat met de discussie rondom de ODA-criteria en of het Europees Ontwikkelingsfonds, net als Nederland, het belang ziet van andere en ruimere criteria?

Antwoord:

Nederland heeft de afgelopen jaren de internationale discussie over modernisering van het ODA raamwerk aangezwengeld, zowel binnen de EU als binnen de OESO, die de «beheerder» is van het ODA-raamwerk. In het slotcommuniqué van de High Level OESO/DAC meeting in London op 4 en 5 december 2012 werd overeengekomen dat in de aanloop naar 2015 het Development Assistance Committee (DAC) de ODA-definitie tegen het licht gaat houden: een rapport over de vorderingen wordt nog voor het einde van 2013 verwacht. De wens om het ODA-raamwerk te herzien wordt binnen de EU nu breed gedragen: in haar recente Mededeling over een financieringsmodel post-2015 pleitte de Commissie voor een hervorming van het ODA-raamwerk omdat het huidige raamwerk niet alle ontwikkelingsrelevante kapitaalstromen omvat⁴.

De focus in deze discussie ligt zowel op de doelstellingen van het beleid, als op de lijst van ontvangende landen en de instrumenten die meetellen voor officiële ontwikkelingssamenwerking. De Kamer ontvangt binnenkort een nadere positiebepaling in reactie op het IBO-rapport betreffende de modernisering van de ODA-definitie.

Voor wat betreft het elfde Europees Ontwikkelingsfonds (EOF11) geldt dat de uitgaven die onder dit Fonds worden gedaan, onder de huidige – dan wel op termijn aangepaste – definitie van ODA zullen worden beoordeeld. Het is niet aan de uitvoerder van het Fonds (de Europese Commissie) om het ODA-raamwerk aan te passen. Wel constateert IOB dat binnen het EOF steeds ruimhartiger is omgegaan met de ODA-definitie waar het gaat om de Africa Peace Facility. Voor de komende begrotingsperiode wil de Commissie inzetten op meer gebruik van innovatieve financieringsmechanismen, wat op de steun van het kabinet kan rekenen.

3. Gezamenlijke programmering

De minister geeft aan dat het kabinet de bereidheid heeft de Nederlandse bilaterale programmering mede te bezien in het licht van de gezamenlijke programmering tussen de EU en lidstaten. De leden van de VVD-fractie vragen de minister aan te geven hoe deze bereidheid samengaat met de Nederlandse inzet op het gebied van onze speerpunten? Leidt deze bereidheid tot aanpassingen van de Nederlandse, bilaterale meerjarenplannen?

Om de coördinatie te vergroten zijn een aantal pilots voor Joint Programming gestart. Hoe verlopen deze en wat was de Nederlandse rol? Welke lessen leren Nederland en de Commissie uit deze pilots? De leden van de PvdA-fractie benadrukken ook in deze dat de integratie van EU OS-beleid in het bredere externe beleid van groot belang is.

Antwoord:

Nederland steunt het streven naar volwaardige gezamenlijke programmering tussen EU en lidstaten. Effectief gezamenlijk programmeren wordt bevorderd door focus aan te brengen in inspanningen. Nederland zet reeds in op een beperkt aantal speerpunten per partnerland. Ook de Commissie zal zich in de komende begrotingsperiode (2014–2020) beperken tot maximaal drie – goed afgebakende – sectoren per partnerland. Voortschrijdende specialisatie vergemakkelijkt de werkverdeling tussen donoren.

Het is bemoedigend dat meer dan 40 landen zijn geïdentificeerd waar gezamenlijke programmering op korte of langere termijn vorm zal krijgen in aansluiting op de nationale plancyclus van partnerlanden (synchronisatie). In een aantal van deze landen is het proces al opgestart met concrete resultaten tot gevolg, zoals het opstellen van een gezamenlijke analyse en respons op de ontwikkelingsplannen van het ontvangende land; het gezamenlijk identificeren van prioritaire sectoren; het maken van een werkverdeling en het uitwisselen van indicatieve meerjarige financiële allocaties. De ervaringen laten zien dat gezamenlijke programmering niet over één nacht ijs tot stand komt: EU-lidstaten hebben eigen beleidsprioriteiten en begrotingscycli en hebben soms moeite zich te laten coördineren. Ook is gebleken dat gezamenlijk programmeren gebaat is bij een praktische aanpak, die niet te zwaar is opgezet en die goed aansluit bij de lokale realiteit. Het kabinet zal zich sterk maken voor verdere vooruitgang op dit dossier om efficiencywinsten te behalen, de versnippering van hulp tegen te gaan en de transactiekosten voor ontvangende landen te verlagen. Zo zal Nederland begin 2014 een regionale workshops over Joint Programming organiseren samen met de EU, waarschijnlijk in Oost-Afrika.

Momenteel werken we aan nieuwe meerjarenplannen voor de OS-partnerlanden. Er is besloten in twaalf van de vijftien Nederlandse partnerlanden over te gaan tot gezamenlijke programmering: Bangladesh, Benin, Burundi, Ethiopië, Ghana, Jemen, Mozambique, Kenia, Mali, Rwanda, Oeganda en Zuid-Soedan. In deze meerjarenplannen zal specifiek aandacht worden besteed aan gemeenschappelijke analyse en de invulling van de werkverdeling tussen EU-donoren. Nederland is bereid om in dit kader het aantal speerpunten waarop Nederland in het partnerland actief is te beperken of binnen een speerpunt voor een andere invulling te zorgen.

4. Beleidscoherentie voor ontwikkeling

De leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat ook de IOB signaleert dat Nederland het voortouw heeft genomen bij de opzet van een informeel Europees netwerk omtrent beleidscoherentie voor ontwikkeling (BCO). Echter zij betreuren dat niet alle leden van dit netwerk meer actief zijn volgens de IOB. Om welke landen gaat dit? Kan de minister nader ingaan op de oorzaken hiervan en de opties voor Nederland om deze landen weer meer te betrekken bij dit belangrijke thema? De constatering van de IOB dat de feitelijke impact van BCO maatregelen nauwelijks is onderzocht baart de leden van de PvdA-fractie zorgen. Is de minister bereid zich in te zetten voor meer onderzoek naar de feitelijke impact van BCO?

In het kader van beleidscoherentie voor ontwikkeling hebben de leden van de PvdA-fractie ook gepleit voor een andere inzet van het budget voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Zij willen dit budget inzetten om innovatie, groei en banen in de EU te faciliteren en creëren. Zij betreuren dan ook de voortdurende tegenwerking op dit vlak door conservatieve partijen in Europa.

Antwoord:

Binnen de EU zijn vooral Nederland en de zogenaamde Nordic plus coalitie (Zweden, Denemarken, Finland, VK en Duitsland) actief op het gebied van beleidscoherentie voor ontwikkeling (BCO). Voor het kabinet is BCO een belangrijk thema en de inzet is om zoveel mogelijk landen erbij te betrekken. Zo heeft Nederland actief bijgedragen aan de Raadsconclusies over BCO die op 14 mei 2012 zijn aangenomen⁵. Hierin wordt, mede op instigatie van Nederland, specifiek aandacht besteed aan het ontwikkelen van een methodologie en van indicatoren om de effecten van BCO te meten. Het kabinet onderschrijft hiermee het belang van onderzoek naar de feitelijke impact van maatregelen. Daarnaast is het tweejaarlijkse EU-voortgangsrapport over BCO dat binnenkort verschijnt een goed aanknopingspunt om EU-breed meer aandacht te vragen voor BCO. Ook de Tweede Kamer zal over dit rapport worden geïnformeerd. Tot slot heeft Nederland op 22 oktober jl. de Kamer per brief geïnformeerd over de BCO-pilot in Ghana en Bangladesh, die tot doel heeft om de gevolgen van BCO in een aantal van onze partnerlanden in kaart te brengen (Kamerstuk 33 625, nr. 41 ).

5. Begrotingssteun

De leden van de VVD-fractie wijzen op de conclusie van de IOB dat de opvattingen van Nederland en de Commissie over begrotingssteun in toenemende mate in lijn zijn met elkaar. Dat dit in «toenemende mate» het geval is juichen de leden van de VVD-fractie toe. Graag horen deze leden van de minister wat de exacte stand is van deze discussie en in hoeverre er nog steeds begrotingssteun door het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) wordt verstrekt.

Kan de minister aangeven welk percentage van de uitgaven van het EOF naar begrotingssteun gaat, zowel in de voorgaande periode als in de huidige periode?

Daarnaast schrijft de minister dat naar haar verwachting de Commissie minder zal leunen op algemene begrotingssteun en in de toekomst meer gebruik zal maken van sectorale begrotingssteun en stabiliteitssteun aan fragiele staten. Kan de minister aangeven waarop zij haar verwachting baseert en kan de minister ook aangeven op welke manier zij zich zal inspannen om ervoor te zorgen dat haar verwachting ook werkelijkheid wordt?

Ook de leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat de Europese en Nederlandse opvatting met betrekking tot het verlenen van begrotingssteun door de Europese Unie in toenemende mate in één lijn lijken te komen. Zij benadrukken wel dat zij kritisch blijven en daarom de kritische houding op dit punt van het kabinet in Europese gremia steunen. Zij nemen voor lief dat dit af en toe wel in strijd is met het streven omslachtige procedures terug te dringen. De leden van de PvdA-fractie vragen de minister waarop zij haar verwachting baseert dat de Commissie minder zal gaan leunen op algemene begrotingssteun en in de toekomst meer gebruik zal maken van sectorale begrotingssteun en stabiliteitssteun aan fragiele staten? Op welke wijze blijft de minister dit aankaarten?

De leden van de CDA-fractie vragen ook aandacht voor begrotingssteun. Zij vragen de minister welke concrete maatregelen Commissaris Piebalgs heeft genomen om tot minder algemene begrotingssteun te komen? Welke richtlijnen zijn er momenteel t.a.v. begrotingssteun? Welke landen krijgen momenteel sectorale en welke landen krijgen algemene begrotingssteun? Indien Rwanda begrotingssteun krijgt om welke sector gaat het dan? Als er sprake is van steun op basis van welke richtlijnen wordt deze steun dan gegeven? Wat is het oordeel van de EU over de ontwikkelingen in Rwanda en kunt u deze delen met de Kamer?

De leden van de D66-fractie constateren dat er zowel op nationaal als Europees niveau een discussie op gang is gekomen over sectorale versus algemene begrotingssteun. De minister heeft eerder al aangegeven zich in te willen zetten voor een verschuiving naar sectorale begrotingssteun. Hoe zal zij dit streven vormgeven bij de EOF11 gesprekken? Welk draagvlak verwacht zij hiervoor onder de lidstaten?

De leden van de D66-fractie vragen voorts aandacht voor de zorgen die de Europese Rekenkamer heeft geuit over, onder andere, ontoereikend toezicht op hervormingen van de overheidsfinanciën, het weinige realistische karakter van sommige prestatie-indicatoren en beperkte afstemming met andere donoren en belangrijke nationale instituties. Wat is de reactie van de minister op de zorgen van de Europese Rekenkamer? Welke mogelijkheden ziet zij voor verbetering van het Europees ontwikkelingsbeleid op deze punten?

Antwoord:

De EU onderscheidt drie vormen van begrotingssteun: Good Governance and Development Contracts (algemene begrotingssteun), Sector Reforms Contracts (sectorale begrotingssteun) en State Building Contracts (stabiliteitssteun aan fragiele staten). Laatstgenoemde vorm is relatief nieuw en binnen het EOF pas twee keer tot stand gekomen (voor Mali en voor Zuid-Sudan).

Nederland heeft in samenwerking met andere lidstaten succesvol gepleit voor een striktere, meer politieke benadering voor het verstrekken van begrotingssteun door de EU. De herziene begrotingssteunrichtlijnen⁶ zijn sinds begin van dit jaar van kracht. Voor het toekennen van begrotingssteun aan derde landen hanteert de EU nu een viertal eligibility criteria: (1) een duidelijk beleidsplan gebaseerd op een armoedebestrijdings- en groeistrategie; (2) een op stabiliteit gericht macro-economisch beleid, waarbij het oordeel van het IMF leidend is; (3) een goed beheer van de openbare financiën (public finance management) en sinds 2012 ook (4) transparantie van en toezicht op de begroting(suitvoering).⁷

In de richtlijnen is daarnaast een apart hoofdstuk opgenomen over fundamentele waarden (democratie, mensenrechten en rechtsstaat) en de mate waarin deze waarden worden gewogen bij de inzet van begrotingssteun. Voor het verstrekken van algemene begrotingssteun is als voorwaarde opgenomen dat deze fundamentele waarden afdoende gewaarborgd moeten zijn. Nederland heeft zich sterk gemaakt voor invoering van een dergelijk politiek weegmoment. Omdat begrotingssteun als instrument vertrouwen veronderstelt in de ontvangende regering en haar beleid, moet op voorhand voldoende duidelijk zijn dat dit vertrouwen is gerechtvaardigd. De verwachting is dat door dit politiek weegmoment minder landen in aanmerking zullen komen voor algemene begrotingssteun. Deze verwachting is door Commissaris Piebalgs tijdens de Raad Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking van mei 2013 onderschreven⁸.

Vanzelfsprekend is de praktijk bepalend voor het slagen van de nieuwe benadering. Dit sluit ook aan bij de bevindingen van het Europese Rekenkamer waar de leden van D66 naar verwijzen: hoewel de Europese Rekenkamer door de jaren heen een steeds positievere inschatting geeft van de wijze waarop de Commissie omgaat met financieel beheer en risico’s in relatie tot algemene begrotingssteun, blijft de Rekenkamer kritisch over de soms «dynamische» wijze waarop waarop de Commissie haar eigen criteria interpreteert. Het kabinet verwacht dat de Commissie de verstrekking van algemene begrotingssteun in de komende jaren op grond van de overeengekomen striktere benadering aan banden zal leggen. Nederland zal er in de verschillende comités op blijven toezien dat de opportuniteit van EU-begrotingssteun in zijn politieke context wordt beoordeeld en dat de criteria die nu helder zijn afgesproken, ook worden nageleefd. Vooral bij de concrete invulling van landenprogramma’s, die nu voor de periode 2014–2020 worden opgesteld voor de partnerlanden van de EU, zal Nederland hier scherp op letten. Nederland zal hierbij voorkeur voor sectorale boven algemene begrotingssteun naar voren brengen, en zoveel mogelijk samenwerken met gelijkgezinde lidstaten. Het kabinet zet zich binnen de EU in voor een gecoördineerde benadering van EU-begrotingssteun.

De EU publiceert elk jaar een rapport over de ontwikkelingshulp die het jaar ervoor door de Unie is gegeven⁹. De Commissie doet hierin uitgebreid verslag waarbij het de bedragen die uitgegeven worden specificeert per land en per instrument. In dit jaarrapport staan ook de bedragen die zijn besteed aan algemene en sectorale begrotingssteun per land weergegeven.

Voor Rwanda is in 2013 sectorale begrotingssteun goedgekeurd (sectoren: feeder roads en malnutrition) voor een bedrag van EUR 64 mln. Deel van deze steun was eerder aangehouden vanwege de door VN Expert Groep gesignaleerde betrokkenheid van Rwanda bij ondersteuning van rebellengroepen in de DRC, maar werd nadat Rwanda vertrouwenwekkende stappen had gezet alsnog vrijgegeven met instemming van Nederland en andere EU-lidstaten (gecoördineerde aanpak) vanwege het doelgerichte karakter ter ondersteuning van de Rwandese bevolking. Dit ging gepaard met een stevige boodschap van de EU aan Rwanda om constructief te blijven meewerken aan vrede en stabiliteit in het oosten van de DRC.

De leden van de VVD-fractie hebben berichten bereikt dat de EU geen voorwaarden stelt aan het verlenen van hulp. Als Ethiopië bijvoorbeeld geen prioriteit geeft aan liberalisering van de private sector, terwijl het land wel vraagt om buitenlandse investeringen, laat de donorgemeenschap het bij adviezen aan de regering van het land. Er worden geen voorwaarden aan de hulp gesteld. Voor het welslagen van ontwikkelingstrajecten is het echter noodzakelijk dat de randvoorwaarden kloppen. De leden van de VVD-fractie vinden het noodzakelijk dat bij het aangaan van een hulprelatie aan de voorwaarden voor het welslagen ervan wordt voldaan en dat deze voorwaarden onderdeel uitmaken van een overeenkomst tussen de donor en het ontvangende land. Kan de minister aangeven in hoeverre het klopt dat de EU geen voorwaarden stelt aan het verlenen van hulp? Kan de minister ook aangeven hoe zij staat tegenover het hanteren van voorwaarden?

Antwoord:

Het is onjuist te stellen dat de EU geen voorwaarden stelt aan het verlenen van hulp. Er worden verschillende voorwaarden gesteld aan ontwikkelingssamenwerking. Zoals hierboven is vermeld, worden er bijvoorbeeld strikte voorwaarden voor EU-hulp gehanteerd bij het geven van begrotingssteun. Het kabinet ondersteunt deze benadering. Waar de leden mogelijk op doelen is het aanbrengen van een verbinding tussen verschillende dossiers, zoals investeringen en hulp, of migratie en hulp. Een dergelijke koppeling is geen gemeengoed, ook niet in het bilateraal beleid, en zou dit in de visie van het kabinet ook niet moeten zijn.

6. Resultaten

De leden van de VVD-fractie wijzen erop dat volgens de IOB er nog te weinig bekend is over de werkelijke resultaten van steun. Nederland zal een vinger aan de pols houden bij het verbeteren van de resultaatmeting. De leden van de VVD-fractie vragen de minister aan te geven welke mogelijkheden Nederland heeft om druk te zetten op deze zaak en welke consequenties Nederland zal doorvoeren mocht blijken dat de resultaatmeting niet verbetert?

De leden van de PvdA-fractie steunen de minister in haar inzet voor meer efficiëntie en resultaatgerichtheid van het EU OS-beleid. Om dit te bewerkstelligen moet kwalitatief en kwantitatief goed duidelijk zijn wat de resultaten zijn en waar ruimte is voor verbetering. Het baart de leden van de PvdA-fractie dan ook zorgen dat de IOB zeer kritisch is wat betreft de kwaliteit en omvang van monitoring en evaluatie systemen. De IOB concludeert dat «ondanks verzoeken van de Raad de rapportage te verbeteren de Commissie in gebreke blijft waar het gaat om de verslaglegging omtrent de (netto) resultaten van het OS-beleid». Zij vragen de minister of en hoe zij er bij de Commissie op aandringt om er voor te zorgen dat er meer systematische informatie wordt verstrekt over resultaten en meer rigoureuze impact evaluaties worden verricht?

Daarnaast wijzen de leden van de D66-fractie erop dat de Commissie volgens de IOB in gebreke is gebleven bij verslaglegging en evaluatie van resultaten. De leden van de D66-fractie zijn van mening dat goede verslaglegging essentieel is voor het beoordelen van de kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingshulp. Bovendien vergroot transparantie het draagvlak voor Europees ontwikkelingsbeleid. Welke mogelijkheden ziet de minister voor verbetering? Hoe wil zij dit meenemen in de EOF11 gesprekken?

De leden van de D66-fractie merken op dat de IOB ook constateert dat evaluaties onvoldoende de impact van inspanningen tonen. De minister geeft in haar brief aan dat de EU gecommitteerd is aan verbetering. Wanneer kunnen we deze verbeteringen tegemoet zien? Is hiervoor een tijdspad uitgezet door Commissaris Piebalgs? Voor de leden van de D66-fractie is het van groot belang dat het Europees ontwikkelingsbeleid concrete en afrekenbare resultaten formuleert. Dit komt de kwaliteit van deze resultaten ten goede. De minister geeft aan dat draagvlak voor Europese ontwikkelingssamenwerking een harde noodzaak is. Hoe zet zij zich concreet in om resultaatmeting te verbeteren?

Antwoord:

Nederland zet zich concreet in om resultaatmeting te verbeteren. In het kader van de Agenda for Change is in mei 2012 afgesproken om een gezamenlijke benadering ten aanzien van resultaten te voeren. Hiervoor is een EU expert groep opgericht waaraan NL actief deelneemt. Een concept resultatenraamwerk voor de EU is in oktober binnen de expertgroep besproken. Het concept bouwt voort op resultatenraamwerken van Wereldbank, de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, de Aziatische Ontwikkelingsbank en het Britse Department for International Development (DfID). Ervaringen van andere donoren zoals Nederland worden hierin verwerkt. Het raamwerk beschrijft zowel op welke manier de hulp veranderingen teweeg brengt voor landen en mensen verandering (outcomes) als de directe resultaten (outputs) van de EU die bijdraagt aan de verandering. Hiervoor worden 60 gezamenlijke indicatoren vastgesteld. Op 12 december van dit jaar zal het resultatenraamwerk als staff working document worden aangeboden aan de Raad Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking.

Ook in het proces van gezamenlijke programmering wordt zoveel mogelijk gestreefd naar een gezamenlijke benadering van resultaatmonitoring. De expertgroep komt regelmatig bij elkaar om best practices te delen en eventueel gezamenlijke indicatoren voor te stellen. Nederland wil dat deze complementariteit actief wordt nagestreefd door de Commissie en zal hier met andere lidstaten op blijven toezien. Binnen de huidige discussies over EOF11 zal Nederland vragen om versterking van de resultaatmeting en het intensiever gebruik van impactevaluaties.

7. Regionale benadering

De leden van de VVD-fractie vragen waarom het slechts «een belangrijk aandachtspunt» is wanneer de resultaten van een bepaalde regionale benadering teleurstellend zijn of helemaal niet kunnen worden aangetoond. Wat gaat de minister in Europa doen met deze informatie? Kan de minister aangeven waarom er niet wordt gestopt met dergelijke projecten als de resultaten ondermaats of er helemaal niet zijn?

De leden van de CDA-fractie vragen welke inspanningen de minister met andere lidstaten levert om de doelmatigheid van het EOF te vergroten? De IOB heeft kritiek op de verantwoording van de regionale component met name als het gaat welke resultaten bereikt worden. Hoe worden de resultaten gemeten en hoe gaat de minister zich inspannen deze resultaten inzichtelijk te krijgen?

Ook de leden van de D66-fractie vragen aandacht voor de IOB conclusie dat met name waar Europees ontwikkelingsbeleid regionale integratie moest bevorderen, dit beleid heeft gefaald. Wil de minister bij Commissaris Piebalgs aandringen om te bezien waarom dit heeft gefaald en hoe dit beleid effectiever op elkaar kan worden afgestemd?

Antwoord:

Het kabinet onderschrijft het belang van een regionale benadering: problemen waarmee ontwikkelingslanden kampen, zijn dikwijls niet geïsoleerd maar grensoverschrijdend. Denk aan de Sahel of aan de Hoorn van Afrika, waar de situatie van afzonderlijke landen sterk wordt beïnvloed door ontwikkelingen in buurlanden. Het kabinet vindt ook dat de EU bij uitstek in staat moet zijn een regionale benadering te voeren. De EU is immers breed vertegenwoordigd, heeft verscheidene instrumenten ter beschikking en kan door de omvang van haar hulp een verschil maken. Dat IOB concludeert dat juist in de regionale enveloppe van het EOF resultaten niet goed meetbaar zijn, vindt het kabinet dan ook zorgelijk. Bij de programmering van EOF11 (2014–2020) zal het kabinet inzetten op een verbetering van de opzet en uitvoering van regionale programma’s. Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat beter gekeken wordt naar de capaciteit van regionale organisaties waarmee de EU samenwerkt: als die onder de maat is, heeft dat immers consequenties voor de uitvoering van het programma. Hiermee moet in de opzet meer rekening worden gehouden. Ik heb de bevindingen van IOB met Commissaris Piebalgs (Ontwikkelingssamenwerking) gedeeld en zal er bij hem op aan dringen dat de regionale programmering wordt verbeterd.

8. Betrokkenheid maatschappelijk middenveld

De leden van de D66-fractie merken op dat duurzaamheid van resultaten wordt gestimuleerd door goede samenwerking met het partnerland. De IOB concludeert dat de nationale strategiedocumenten met name in samenwerking met de nationale overheidsinstellingen van de partnerlanden worden opgesteld. Het parlement, maatschappelijk middenveld en de private sector worden hierbij in mindere mate betrokken. De leden van de D66-fractie hoe de minister bredere betrokkenheid bij het opstellen van nationale strategiedocumenten wil bevorderen? Is zij van mening dat dit ownership van ontwikkelingsbeleid door lokale partijen bevordert?

Antwoord:

Het kabinet onderschrijft het belang van consultaties van het parlement, maatschappelijke organisaties en de private sector: niet alleen bij de totstandkoming van nationale strategiedocumenten, maar ook bij reguliere dialogen over de uitvoering ervan. De Commissie heeft haar beleid ten aanzien van de betrokkenheid van maatschappelijke organisaties neergelegd in een mededeling Maatschappelijk Engagement¹⁰. De bevordering van significante en gestructureerde participatie van maatschappelijke organisaties in het binnenlands beleid van de partnerlanden, in de EU-programmeringscyclus en in internationale processen is één van de prioriteiten van de EU. Om hieraan gevolg te geven, zal de Commissie op lokaal niveau meer investeren in een resultaatgerichte dialoog waaraan alle betrokken spelers kunnen deelnemen. Er worden road maps ontwikkeld om het maatschappelijk middenveld van het partnerland te engageren. Daarnaast zet de Commissie zwaarder in op betrokkenheid van de private sector, partnerregeringen, lokale autoriteiten, parlementen en andere nationale instellingen. Nederland juicht dit toe, zal hierover in gesprek zijn en blijven met de Commissie ter plaatse en is zeker van mening dat deze aanpak een breder ownership bevordert, zoals de leden van de D66-fractie vragen.

9. Sector-overstijgende kwesties

De leden van de D66-fractie geven aan dat sector-overschrijdende kwesties als gender en milieu met name op papier een prioriteit blijken, maar niet zozeer in praktijk. De leden van de D66-fractie vragen of de minister ook vindt dat sector-overschrijdend ontwikkelingsbeleid essentieel is voor succesvol ontwikkelingsbeleid. Hoe wil zij dit ook in praktijk prioriteit geven?

Antwoord:

Duurzaamheid en gender zijn belangrijke prioriteiten van de hervormingsagenda van de EU ontwikkelingssamenwerking (Agenda for Change) en het kabinet zal zich ook binnen de EU sterk blijven maken voor het integreren van gendergelijkheid en duurzaamheid in de programmering van de hulp voor de komende begrotingsperiode (2014–2020).

10. Armoedefocus

De leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat een substantieel deel van de middelen uit het EOF, namelijk 86%, besteed wordt in de minst ontwikkelde landen en lage inkomenslanden. Zij zijn echter bezorgd over de conclusie van de IOB dat het aandeel van de totale EU-hulpstromen voor deze landen heeft gefluctueerd en gemiddeld kleiner was dan dat in nationale hulpprogramma’s van de lidstaten zelf. Hoe beoordeelt de minister dit? Komt dit doordat er veel bilaterale hulp is verstrekt aan landen die de verantwoordelijkheid kunnen dragen voor herverdelingsvraagstukken in eigen land, zoals sommige buurlanden en/of kandidaat lidstaten en zo ja om welke landen gaat het dan met name? Hoe rijmt de minister dit met de mening van het kabinet dat een gedifferentieerde aanpak er toe moet leiden dat de EU geen bilaterale OS meer verstrekt aan landen die de verantwoordelijkheid kunnen dragen voor herverdelingsvraagstukken in eigen land?

De leden van de D66-fractie wijzen op de conclusie van de IOB dat het EOF een sterke focus heeft op de minst ontwikkelde en lagere inkomenslanden. De minister onderschrijft dit. Op welke wijze denkt Nederland deze focus te kunnen vasthouden en hoe draagt Nederland daar concreet aan bij?

Antwoord:

De EU verleent – overigens met volledige instemming van Nederland – ook steun aan partnerlanden via andere instrumenten van het extern beleid – bijvoorbeeld aan de nabuurschapslanden en de (potentiële) kandidaat-lidstaten van de Unie. Deze steun kwalificeert als ODA omdat deze partnerlanden deel uitmaken van de OESO-DAC lijst. De bilaterale ontwikkelingshulp van de meeste lidstaten richt zich niet op deze categorie landen – vandaar dat het aandeel van de Europese hulp aan minst ontwikkelde landen en lage inkomenslanden lager is dan dat van de lidstaten.

Binnen het Ontwikkelingssamenwerkingsinstrument (DCI) en het EOF is Nederland voorstander van een gedifferentieerde benadering. Landen die hun eigen ontwikkeling kunnen financieren dienen niet langer in aanmerking te komen voor bilaterale EU-steun (thematische steun, bijvoorbeeld ten behoeve van de opbouw van maatschappelijke organisaties, blijft wel mogelijk). Armoedebestrijding in deze landen is vooral een herverdelingsvraagstuk, waarvoor de landen zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij de allocatie van middelen voor DCI en EOF11 zal inderdaad, zoals in de Agenda for Change is bepaald, een gedifferentieerde benadering worden gevolgd. Voor het DCI, waaruit steun aan landen in Latijns-Amerika en Azië wordt gefinancierd (de niet ACS-landen) zal deze benadering grotere gevolgen hebben dan voor het EOF. Onder de ACS-landen bevinden zich immers relatief veel minst ontwikkelde en lage inkomenslanden – Nederland zal er bij de allocatie van middelen op toezien dat de armoedefocus van het EOF in stand blijft. Voor het DCI geldt dat de verordening, inclusief de manier waarop de gedifferentieerde benadering wordt vormgegeven, momenteel onderwerp van een triloog is tussen de Raad, de Commissie en het Europees Parlement.

11. Politieke dimensie

De leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat ook de IOB constateert dat de politieke dimensie van de EU-ontwikkelingshulp aan belang heeft gewonnen. Immers is de politieke invloed van de EU, en de aanname dat die groter is dan de som van de invloed van afzonderlijke lidstaten, steeds een belangrijk argument geweest om een deel van het OS budget via de EU te laten lopen.

De leden van de fractie van D66 wijzen erop dat de IOB slechts wisselende resultaten van een politieke dialoog ziet. Een effectieve politieke dialoog is belangrijk voor het bevorderen van mensenrechten, good governance en democratie in onze partnerlanden – dimensies waar ook dit kabinet waarde aan hecht. De Europese Unie is bij uitstek een orgaan welke deze waarden effectief zou moeten bevorderen in de relaties met onze partnerlanden. Tegelijkertijd concludeert de IOB dat de resultaten van de politieke dialoog nauwelijks systematisch onderzocht worden. Wil de minister aandringen bij Commissaris Piebalgs om onderzoek te doen naar waarom de politieke dialoog op Europees niveau slechts wisselende resultaten heeft opgeleverd en hoe de effectiviteit van deze dialoog vergroot kan worden?

Antwoord:

Een effectieve politieke dialoog is uiterst belangrijk voor het bevorderen van mensenrechten, goed bestuur en democratie en kan de effectiviteit en efficiëntie van de OS-gelden in belangrijke mate vergroten. De EU is bij uitstek in staat tot het voeren van een effectieve politieke dialoog vanwege de het volume van de steun die zij verstrekt en het aantal lidstaten dat zij vertegenwoordigt. Die factoren vergroten de leverage die de Unie heeft in partnerlanden. Zoals ook vermeld in de kabinetsreactie op de IOB evaluatie, hangt het resultaat van de politieke dialoog nauw samen met de specifieke omstandigheden in ieder individueel land en de mate waarin lidstaten zich wensen te binden aan een gemeenschappelijke inzet. Het kabinet maakt zich sterk voor een meer frequente en intensieve politieke dialoog van de EU met partnerlanden. Met HV Ashton en Commissaris Piebalgs zal worden besproken hoe de EU de effectiviteit van deze dialoog kan vergroten. Het recente rapport van de Europese Rekenkamer over de besteding van EU-middelen in de DRC wees er bijvoorbeeld op dat de EU de politieke dialoog met de DRC steviger had kunnen aanzetten en het kabinet deelt deze visie¹¹.

Slot

De leden van de D66-fractie merken op dat de minister in haar reactie stelt dat zij de bevindingen van de evaluatie volop in wil zetten voor verdere verbetering van het Europees Ontwikkelingsfonds. Welke concrete verbeteringen heeft de minister hierbij voor ogen? Welke mogelijkheden ziet zij voor realisatie van die verbeteringen? Is haar bekend of ook andere landen een soortgelijke evaluatie hebben laten doen, of voornemens zijn die te laten uitvoeren, zodat uitkomsten met elkaar gedeeld en vergeleken kunnen worden?

De leden van de D66-fractie stellen samen met de minister vast dat begrotingssteun, beleidscoherentie en gezamenlijke programmering tussen EU en lidstaten kernterreinen zijn van het Europees ontwikkelingsbeleid. Op welke wijze wil de minister zich op deze terreinen expliciet inzetten om verbeteringen te bewerkstelligen? Welke steun verwacht zij hierbij van andere lidstaten en welke coalities van gelijkgezinde landen voorziet zij op de genoemde onderwerpen?

Antwoord:

Het kabinet ziet bij de uitvoering van EOF11 vooral mogelijkheden de resultaat- en impactmeting van het EOF te bevorderen, alsmede de opzet van regionale programma’s te verbeteren. Beide punten zullen met Commissaris Piebalgs worden opgenomen, en Nederland zal bij de programmering van EOF11 goed oog houden op juist deze twee aspecten. In de laatste Raad Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking is het aspect van resultaatmeting overigens al uitgebreid aan de orde geweest¹². Voor EOF11 heeft de Commissie meer middelen uitgetrokken voor resultaat- en impactmeting.

Bij de hervorming van het Europees ontwikkelingsbeleid trekt Nederland nauw op gelijkgezinde landen, vooral binnen de zogenaamde Nordic plus coalitie (Zweden, Denemarken, Finland, Verenigd Koninkrijk en Duitsland) maar ook met Frankrijk deelt Nederland standpunten, bijvoorbeeld op het gebied van gezamenlijk programmeren en als pleitbezorger van het belang van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten. Waar het de nieuwe, meer politieke benadering van EU-begrotingssteun betreft heeft Nederland samen met Duitsland geijverd voor het invoegen van duidelijke indicatoren en een voorzichtiger tranchering bij de stabiliteitssteun die aan Mali wordt verleend.

De Europese ontwikkelingssamenwerking is regelmatig onderwerp van evaluaties, zowel vanuit de Europese Commissie zelf als vanuit lidstaten. De Multilateral Aid Review die het Verenigd Koninkrijk in 2011 uitvoerde (waar het EOF goed uitkwam) wordt nog in 2013 geupdate. Daarnaast zijn er de reguliere peer reviews van EU ontwikkelingshulp van de OESO (2002, 2007, 2012). In 2012 kwam ICAI (de Britse Independent Commission for Aid Impact) bovendien met haar rapport «DFID’s oversight of the EU’s aid to low-income countries» (rapport no 17, December). Deze bronnen zijn door IOB in haar evaluatie betrokken en de IOB evaluatie is ook met andere lidstaten gedeeld.

---

1 http://www.eu-un.europa.eu/articles/en/article_13692_en.htm

2 Zie Kamerbrief met Nederlandse inzet voor post-2015 (Kamerstuk 32 605 nr. 125)

3 Kamerstuk 21 501-04 nr. 149

4 Voor het BNC fiche over deze Mededeling, zie Kamerstuk 22 112 nr. 1698

5 Kamerstuk 21 501-04 nr. 154

6 http://ec.europa.eu/europeaid/how/delivering-aid/budget-support/documents/budget_support_guidelines_part-1_en.pdf

7 Kamerstuk 21 501-04 nr. 148.

8 Kamerstuk 21 501-04 nr. 154.

9 http://ec.europa.eu/europeaid/multimedia/publications/publications/annual-reports/2013_en.htm

10 Voor een appreciatie van deze mededeling wordt verwezen naar de geannoteerde agenda voor de Raad Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking van 15 oktober 2012 (Kamerstuk 21 501-04 nr. 145).

11 Zie ook antwoord vragen van de leden De Caluwé en Verheijen over verdwenen EU-gelden in Congo (Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 268).

12 RBZ 28 mei 2013, voor het verslag zie Kamerstuk 21 501-04, nr. 153.