Provinciaal blad van Limburg
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| Limburg | Provinciaal blad 2026, 15309 | beleidsregel |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Printen
Delen
Provinciale Staten (PS) hebben op 5 februari 2021 het huidige Sturing in Samenwerking 3.0 (SiS 3.0) vastgesteld. In de financiële verordening is vastgelegd dat eenmaal per Statenperiode aan actueel SiS ter vaststelling aan PS wordt voorgelegd. Op basis van een evaluatie waarbij de aanbevelingen uit diverse externe- en interne onderzoeksrapporten zijn beoordeeld is een aantal actualisaties verwerkt in het voorliggend strategisch kader SIS 4.0. Het kader is van toepassing op alle samenwerkingsverbanden, dit geldt voor zowel het strategisch kader als het uitvoeringskader en omvat:
- •
- •
- •
Het strategisch kader SiS 4.0 biedt een afwegingskader voor het bepalen van het publieke en provinciale belang en voor onze rol- en instrumentkeuze. Het kader kan bij de uitvoering van de wettelijke-, inhoudelijke- en financiële beleidskaders worden gebruikt wanneer de Provincie de betreffende doelen in samenwerking met anderen wil realiseren (zie figuur hoofdstuk 1 voor positionering van dit strategisch kader).
Limburg kent veel complexe maatschappelijke opgaven. We beseffen dat wij, als één van de schakels in een netwerk, deze opgaven niet alleen het hoofd kunnen bieden. Om onze doelstellingen te kunnen realiseren, moeten wij samenwerken met externe partijen. Zo komen we tot betere resultaten voor de Limburgse samenleving.
Samenwerking moet van meerwaarde zijn en is geen doel op zich. Ook willen wij op een open en zakelijke manier samenwerken. Voor een succesvolle samenwerking gebruiken wij basisbeginselen en kernwaarden, die we hebben doorvertaald naar de (strategische) randvoorwaarden. Op basis van deze voorwaarden bekijken we of het nodig of nuttig is om nieuwe samenwerkingsverbanden aan te gaan om onze beleidsdoelstellingen te realiseren.
Om onze provinciale doelen om te zetten naar concrete resultaten, is een zorgvuldige afweging nodig van het publieke en provinciale belang, van onze rol en van het meest geschikte samenwerkingsinstrument. Wij maken daarbij gebruik van een vierstappenplan. De vier stappen hangen onderling samen en zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Bepalen publiek en provinciaal belang (stap 1)
In deze eerste stap bepalen we of er een publiek en provinciaal belang is om de noodzaak tot (financiële) overheidssteun door de Provincie te onderbouwen. Dit doen we aan de hand van vijf deelstappen:
- a.
- b.
- c.
- d.
- e.
Het is belangrijk om het probleem en de oorzaken vanuit verschillende invalshoeken glashelder in beeld te brengen. De probleemanalyse is namelijk een belangrijke basis voor het helder definiëren van de provinciale doelstellingen. Zonder inzicht in de oorzaken kunnen we niet afwegen welke instrumenten we kunnen inzetten. Het probleem moet breed worden bekeken.
Ad b. Wat is de reden voor overheidsinterventie?
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) geeft aan dat de overheid pas in actie hoeft te komen als de markt of samenleving niet goed genoeg voorziet in maatschappelijke belangen. De WRR noemt vijf verschillende redenen voor overheidsinterventie: marktfalen, publieke goederen of diensten, sociale rechtvaardigheid, externe effecten en consumentenbescherming. De Sociaal- Economische Raad (SER) onderschrijft deze redenen en wijst bovendien op het risico van overheidsfalen. Volgens de SER is het belangrijk om te beoordelen of overheidsmaatregelen realistisch gezien daadwerkelijk tot verbetering leiden.
Ad c. Wie zijn belanghebbenden en waarom?
Om goed inzicht te krijgen in een probleem en de mogelijkheden om de provinciale beleidsdoelstellingen te realiseren, is het belangrijk om vroegtijdig de relevante invalshoeken en bijbehorende belanghebbenden in kaart te brengen. Dit kan met een omgevingsinventarisatie (stakeholderanalyse). Tijdens de samenwerking wordt regelmatig opnieuw bekeken hoe belanghebbenden betrokken worden en krijgen we nieuwe inzichten over hen en hun verbinding met en rol in het vraagstuk. Daarnaast gaan we na of het om een wettelijke taak van de Provincie gaat en wat de beleidsmatige urgentie is voor ons. De Provincie neemt geen wettelijke of beleidstaken over van andere overheden. De beleidsmatige urgentie wordt in de volgende deelstap bepaald.
Ad d. Wat is het provinciale doel?
In deze deelstap wordt nagegaan hoe de beoogde samenwerking bijdraagt aan het realiseren van de doelen die PS hebben vastgesteld in verschillende beleidskaders. De Provincie speelt een belangrijke rol bij het realiseren van duurzaamheid in de samenleving. We beseffen dat we een voorbeeldfunctie hebben op dit gebied en hanteren het uitvoeringsplan duurzaamheid 2024-2030.
Ad e. Integrale afweging publiek en provinciaal belang
Bij de integrale afweging van het college van GS, binnen de kaders van PS, wordt beoordeeld hoe de vraag of propositie zich verhoudt tot onder andere:
- ○
- ○
- ○
- ○
De uitkomst van deze afweging bepaalt of er wel of geen sprake is van een publiek en provinciaal belang.
Rolbepaling en rolkeuze (stap 2)
Na vaststellen van het publieke en provinciale belang bepalen we in de tweede stap onze rol. De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft een overheidsparticipatieladder geïntroduceerd:
- ○
- ○
- ○
- ○
- ○
De ladder begint met de meest passieve rol (loslaten). Bij elk volgende trede wordt de overheidsrol actiever. Reguleren is de meest actieve rol en is, net als loslaten, niet gericht op samenwerking, maar op het zelfstandig realiseren van ons beleidsdoel. De Limburgse samenleving krijgt meer ruimte als we de ladder zo min mogelijk beklimmen.
Er is geen ideale of beste rol. Soms vervullen we ook meerdere rollen om onze doelen te realiseren. Politiek en bestuur moeten per situatie en per onderwerp bepalen én duidelijk maken welke rol voor de Provincie is weggelegd. Ook zijn we ons ervan bewust dat de Provincie niet in iedere rol kan treden. De regulerende rol bijvoorbeeld ligt voornamelijk bij het Rijk. Wij nemen geen wettelijke of beleidsrollen van andere overheden over. Door een aantal vragen te beantwoorden, bepalen we welke rol(len) we het beste kunnen innemen. Dat leidt tot een (voorlopige) voorkeur voor een rol om het initiatief en onze doelen te realiseren.
Na het bepalen van de vereiste of gewenste rol, bekijken we met welk instrument we deze rol en de samenwerking het beste vorm kunnen geven. Dat begint met het beantwoorden van een aantal vragen om de gewenste wijze van sturing voor het realiseren van onze doelen te bepalen. De antwoorden geven een (voorlopige) richting aan hoe de Provincie wil sturen om het initiatief te realiseren. Dat kan variëren van actieve sturing (dichtbij) tot passieve sturing (op afstand).
Op basis van een afwegingskader (zie paragraaf 9.3) bepalen we welke (samenwerkings)instrumenten ingezet kunnen worden om de provinciale doelen binnen een samenwerkingsverband te realiseren. Voor de meest realistische instrumenten brengen we, vanuit verschillende invalshoeken, de gevolgen in kaart. Het gaat dan om de gevolgen voor het maatschappelijk rendement (doeltreffendheid), financiële en fiscale gevolgen (getrouwheid en compliance), juridische gevolgen (rechtmatigheid), organisatorische gevolgen (uitvoerbaarheid), gevolgen voor doelmatigheid en de beoordeling van de impact op de totale portfolio. Uit een integrale afweging van alle gevolgen van mogelijk in te zetten instrumenten volgt een voorkeursinstrument om onze rol in te vullen en de provinciale doelen te realiseren.
Het realiseren van provinciale doelstellingen in samenwerking met derden heeft wel gevolgen. De uitvoering gebeurt meer op afstand en de verantwoordelijkheid hiervoor komt bij een andere organisatie te liggen, buiten de directe invloedsfeer van de Provincie.
Tegelijkertijd worden via de samenwerking wel provinciale doelstellingen gerealiseerd waarvoor het provinciaal bestuur maatschappelijk en politiek aanspreekbaar blijft. Daarom is het belangrijk dat de Provincie de samenwerking voldoende kan sturen, beheersen en toezicht erop kan houden, zodat zowel de samenwerkingspartner als de Provincie zich kan verantwoorden over de uitvoering en de doelenrealisatie.
Om dat te waarborgen moeten er duidelijke afspraken over de governance worden vastgelegd met de uitvoerende organisatie en tussen de samenwerkende partners. We hebben algemene richtlijnen voor sturen, beheersen, toezicht en verantwoorden in kaart gebracht die van toepassing zijn op alle samenwerkingsverbanden. Daarnaast moet de Provincie voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
N.B.: De specifieke richtlijnen voor de governance van elk samenwerkingsinstrument staan in het separate Uitvoeringskader – SIS 4.0.
Samengevat kan het stappenplan als volgt worden weergegeven:
Provinciale Staten (PS) hebben op 5 februari 2021 het huidige SiS 3.0 vastgesteld. In de financiële verordening is vastgelegd dat eenmaal per Statenperiode aan actueel SiS ter vaststelling een PS wordt voorgelegd. Op basis van een evaluatie waarbij de aanbevelingen uit diverse externe- en interne onderzoeksrapporten zijn beoordeeld is een aantal actualisaties verwerkt in het voorliggend strategisch kader. Tijdens een werkconferentie met PS op 18 oktober 2024 zijn de resultaten van deze evaluatie toegelicht en besproken. Bij de overgang van SiS 2.0 naar 3.0 zijn er vooral aanvullingen, aanscherpingen en verduidelijkingen doorgevoerd. Uit de evaluatie van de diverse onderzoeksrapporten komt het volgende naar voren:
- •
- •
- •
- •
- •
Waarom een aangepast strategisch kader? – vier perspectieven
- •
Om een splitsing te maken tussen strategisch en uitvoeringskader. Waarbij strategisch kader vooral gaat over de bepaling van het publiek belang, rol- en instrumentkeuze en good governance. Het uitvoeringskader gaat over de operationele aspecten van de verschillende instrumenten die ingezet kunnen worden.
- •
- •
- •
Het huidige SIS 3.0 gaat uit van grote investeringsvolumes, die thans minder voorkomen dan een aantal jaren geleden. De vraag naar financieel instrumentarium is afgenomen terwijl de Provincie wel de behoefte heeft aan samenwerking om haar beleidsdoelen te realiseren. Dit kan met andere instrumenten die in het SiS worden genoemd.
- •
- •
- •
- •
Op basis van deze evaluatie zijn de volgende actualisaties in SiS 4.0 doorgevoerd:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Het college van GS is als dagelijks bestuur van de Provincie Limburg verantwoordelijk voor de dagelijkse uitvoering van het provinciale beleid. PS bepalen de hoofdlijnen van dit beleid en controleren of GS dit beleid goed uitvoert. PS hebben in dit kader op basis van hun budgetrecht en de Provinciewet respectievelijk een kaderstellende/instemmende rol of onder omstandigheden de mogelijkheid tot het uiten van wensen en bedenkingen (zie hoofdstuk 2). Aansluitend op deze rolverdeling, maakt SiS 4.0 nu onderscheid in een strategisch kader en een uitvoeringskader.
Waar gaat het strategisch kader over?
Het strategisch kader (SiS 4.0 - deel 1) bevat naast onze visie en randvoorwaarden voor samenwerking kaders en richtlijnen voor:
- •
- •
- •
In dit kader staat wat nodig is om te regelen in samenwerkingsrelaties. Het doel is om provinciale doelstellingen binnen deze relaties daadwerkelijk te realiseren. Tegelijkertijd wordt voorkomen dat het kader een rigide en uniforme aanpak oplegt aan alle samenwerkingen. De diversiteit van samenwerkingsrelaties vraagt namelijk om flexibiliteit en maatwerk.
Afhankelijk van de aard van de samenwerking en de rol van de Provincie, biedt het kader ruimte om oplossingen te creëren die passen bij de specifieke situatie.
Wat willen we bereiken met het strategisch kader?
De doelstellingen van het strategisch kader zijn als volgt:
- •
- •
Met dit document kunnen PS hun kaderstellende en controlerende rol bij de keuze voor samenwerkingsverbanden invullen.
Het strategisch kader (SiS 4.0 - deel 1) kan bij de uitvoering van de wettelijke-, inhoudelijke- en financiële beleidskaders worden gebruikt wanneer de Provincie de betreffende doelen in samenwerking met anderen wil realiseren.
Het uitvoeringskader (SiS 4.0 - deel 2) werkt de kaders en richtlijnen van het beschikbare instrumentarium voor samenwerking verder uit. Dit kader omvat zowel financiële als niet-financiële instrumenten.
Elk instrument wordt vervolgens gedetailleerd uitgewerkt in een procesbeschrijving (SiS 4.0 - deel 3). Daarin is een samenhangend stelsel opgenomen van werkprocessen, procedures, werkinstructies, richtlijnen, maatregelen, rollen en verantwoordelijkheden.
In onderstaand schema staat bij uitvoeringskader “GS” hetgeen inhoudt dat GS verantwoordelijk is voor de uitvoering en zich aan deze uitvoeringsregels moet houden.
De samenhang tussen deze verschillende kaders, inclusief de voorgestelde wijzigingen, kan als volgt worden weergegeven:
Na de inleiding in hoofdstuk 1 behandelt hoofdstuk 2 de context, aanleiding, scope en doelstellingen van dit strategisch kader.
Hoofdstuk 3 zet de eerder vastgestelde definities en kaders overzichtelijk op een rij. Vervolgens richten hoofdstuk 4 en 5 zich op de strategische visie op samenwerking en de randvoorwaarden hiervoor.
In hoofdstuk 6 wordt het stappenplan uitgelegd dat wordt gebruikt om het publieke en provinciale belang af te wegen en duidelijke keuzes te maken over rollen en instrumenten. Dit stappenplan is gebaseerd op het Beleidskompas, de methodiek die het Rijk hanteert.
De vier stappen van het stappenplan worden verder uitgewerkt in hoofdstuk 7 tot en met 10.
2. CONTEXT, AANLEIDING, SCOPE EN DOELSTELLINGEN
We leven in een snel veranderende samenleving, waarin de maatschappelijke opgaven steeds groter en ingewikkelder worden. Denk aan het woningtekort, problemen met het energienet, verduurzaming van de industrie, migratie, drinkwaterschaarste, stikstofproblematiek in combinatie met de transitie in de landbouw, klimaatadaptatie en -mitigatie en het behoud van natuur. Al deze zaken moeten worden opgelost in een beperkte ruimte. De gevolgen van de klimaatcrisis worden steeds duidelijker, niet alleen elders, maar ook in Limburg.
Ook lopen we op veel plekken vast in dure en ingewikkelde systemen. Dat geldt voor bijvoorbeeld de toeslagen, zorg, het sociaal-maatschappelijke domein en de ruimtelijke ordening. Er zijn veel verschillende wetten, regels en protocollen die vaak over dezelfde problemen gaan. Daarnaast groeit de behoefte van burgers aan inspraak en transparantie. Dat alles gebeurt in een omgeving waarin technologische ontwikkelingen zoals kunstmatige intelligentie en robotisering steeds sneller gaan.
2.2. Aanleiding: Limburgse urgentie
De bovengenoemde ontwikkelingen hebben grote invloed op regionale vraagstukken. Daarom is de publieke toegevoegde waarde die de Provincie kan leveren belangrijk in deze tijd van grote maatschappelijke uitdagingen, zowel op landelijk als regionaal niveau.
De Provincie realiseert niet alleen haar eigen doelstellingen door samen te werken met anderen, maar bepaalt ook gezamenlijke doelstellingen. Door samen te werken met onze partners, behalen we betere resultaten voor de Limburgse samenleving. Dat helpt ons bij het bereiken van (maatschappelijke) doelen − vastgesteld in verschillende beleidskaders − én bij het creëren van publieke waarde.
De Provincie heeft een sterke vermogenspositie, maar deze komt o.a. door ontwikkelingen bij het Rijk onder druk te staan. We zullen daarom in samenwerking met onze partners onze schaarse middelen zo efficiënt mogelijk moeten inzetten. We kunnen de publieke waarde verbeteren door onze deskundigheid te versterken, interne en externe samenwerking te bevorderen en te sturen op de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van beleid.
Een andere belangrijke reden voor samenwerking is de mogelijkheid om incidentele financieringsmiddelen van het Rijk te benutten, zoals de regiodeals. Door de huidige krapte op de arbeidsmarkt zijn regionale omgevingsdiensten, shared service centers en belastingsamenwerkingen ook een oplossing. Samenwerkingsverbanden helpen vaak ook bij kennisdeling en het bundelen van strategische denkkracht. Het aangaan van samenwerkingen met externe marktpartijen helpt onder omstandigheden om onze doelen te bereiken.
De rollen en bevoegdheden van PS met betrekking tot samenwerkingsverbanden zijn door wet- en regelgeving omschreven en in verordeningen vastgelegd. Voor het strategisch kader is het van belang om vast te leggen waar PS betrokkenheid bij heeft zodat ze binnen de geschetste kaders haar rol en bevoegdheden kan uitvoeren:
- •
- •
Wensen en bedenkingen: ten aanzien van de oprichting en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen (art. 158 lid 2 Provinciewet) of indien de uitoefening van aan GS toegekende bevoegdheden ingrijpende gevolgen kan hebben voor de Provincie (art. 167 lid 4 Provinciewet). Daarnaast is het uiten van wensen en bedenkingen door PS eveneens benoemd in de Financiële Verordening van de Provincie. Hoewel niet in de wet voorzien, is in SiS 3.0, de bevoegdheid tot het uiten van wensen en bedenkingen ook toegekend aan PS als GS voornemen is om een deelneming te beëindigen. Deze mogelijkheid blijft in SiS 4.0 gehandhaafd.
- •
Binnen deze kaders worden de instrumentkeuzes en/of de gekozen samenwerkingsvormen beoordeeld of deze passend is/zijn voor het bereiken van de provinciale doelen.
Voor welke samenwerkingsverbanden is SiS 4.0 van toepassing?
De context waarin wij als Provincie werken vraagt steeds meer om samenwerking met andere partijen om maatschappelijke opgaven te realiseren. Daarom hebben we onze visie en strategie aangepast en breiden we onze scope uit naar het inzetten van instrumenten gericht op samenwerking. Het kader is van toepassing op alle samenwerkingsverbanden, dit geldt voor zowel het strategisch kader als het uitvoeringskader.
Wanneer wordt het aangaan of wijzigingen van een samenwerkingsverband ter besluitvorming of voor wensen en bedenkingen voorgelegd aan PS?
- A.
In onderstaande situaties wordt het aangaan of wijzigingen van een samenwerkingsverband voorgelegd aan PS voor wensen en bedenkingen:
- •
- •
- •
Als GS voornemens zijn te besluiten conform het bepaalde in artikel 11 Financiële Verordening 2026 te weten:
- ○
- ○
- ○
- ○
- ○
Bij het stapelen van directe provinciale financiële instrumenten. Onder het stapelen van provinciale financiële instrumenten wordt verstaan: het combineren van de instrumenten leningen, erfpacht, borgstellingen en/of agiokapitaal, waarbij de totale investering (met de gecombineerde inzet van deze instrumenten) meer dan € 1 mln. bedraagt.
- B.
Hoe is geborgd dat SiS 4.0 daadwerkelijk is toegepast?
- a.
Door hierover verantwoording af te leggen.
- -
- -
Voor de voorstellen over het aangaan of wijzigingen van een samenwerkingsverband die ter besluitvorming aan GS worden voorgelegd, wordt in de GS-nota een toelichting opgenomen over de toepassing van SiS 4.0. Het uitwerken van een Factsheet is hiervoor niet verplicht gesteld. Dit ter voorkoming van onnodige administratieve lastendruk voor de organisatie.
- b.
- c.
Onderscheid inzet van instrumenten met en zonder samenwerking
Het strategisch kader omvat alle provinciale instrumenten die we (kunnen) gebruiken om via samenwerking provinciale doelstellingen te behalen. Dat kunnen bijvoorbeeld subsidies, opdrachten, financieringen, deelnemingen of een samenwerkingsovereenkomst zijn.
Daarnaast hebben we ook andere beleidsinstrumenten die we zonder samenwerking kunnen inzetten om provinciaal beleid uit te voeren. Denk aan het verlenen van vergunningen, toezicht- en handhavingsinstrumenten, provinciale regelgeving (zoals de Omgevingsverordening en de Provinciale Omgevingsvisie) en communicatie-instrumenten. Deze instrumenten vallen buiten de scope van dit strategisch kader, omdat dit kader alleen gaat over instrumenten voor samenwerking.
2.5. Doelstellingen strategisch kader
Door de jaren heen zijn er veel verschillende samenwerkingsverbanden ontstaan, elk met een eigen manier van organisatie en een andere relatie met de Provincie. Omdat samenwerking met partners steeds belangrijker wordt voor het bereiken van provinciale doelstellingen, blijft er behoefte aan:
- •
- •
- •
Dit strategisch kader speelt in op deze behoefte, met als uitgangspunt dat samenwerking noodzakelijk is en kansen biedt om onze ambities en doelstellingen te realiseren. Het heeft tevens als doel helder de rollen en bevoegdheden van PS in het kader van haar kaderstellende- en controlerende rol te schetsen.
Eerst zetten we de eerder vastgestelde definities en kaders met betrekking tot samenwerking nog eens op een rij. De afspraken met PS zijn in verschillende documenten en tijdens Statencommissies en -vergaderingen besproken. Omdat er vaak verschillende financiële termen en instrumenten door elkaar worden gebruikt, is het goed om de belangrijkste definities duidelijk te herhalen.
Volgens het Van Dale Groot Woordenboek is samenwerken: met elkaar, met verenigde krachten, gemeenschappelijk aan eenzelfde taak werken. In dit kader gebruiken wij de volgende definitie: samenwerken is het proces waarbij partijen relaties vormen om hun handelen op elkaar af te stemmen voor een gemeenschappelijk doel.
Een samenwerkingsverband is het geheel van onderlinge afspraken over de samenwerking tussen partijen. Het omvat alle betrokkenen bij een samenwerking.
Bij sommige vormen van samenwerking is er sprake van het investeren van provinciale middelen, zoals bij verbonden partijen, financiering of erfpacht.
Van het begrip revolverend investeren zijn er − overeenkomstig de met PS eerder gedeelde definities − twee varianten:
Het is belangrijk dat duidelijk is wanneer er financieel rendement wordt behaald. Dit moment moet waar mogelijk vooraf worden vastgelegd en moet blijken uit de financiële onderbouwing (businesscase). In de bovenstaande definities dient financieel en maatschappelijk rendement in samenhang worden bezien.
3.3. Vastgestelde kaders en spelregels
Naast de geldende wettelijke kaders en landelijke visies zijn er de afgelopen jaren verschillende documenten in GS en PS besproken waarin kaders en spelregels zijn vastgesteld die ook voor samenwerkingsverbanden gelden:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Het ‘Coalitieakkoord 2023-2027 - Elke Limburger telt’, de 8 beleidskaders en de voorjaarsnota’s bepalen de inhoudelijke koers voor onze provincie. Deze koers komt er in het kort op neer dat we ons de laatste jaren hebben ontwikkeld naar een initiatiefrijke speler in het maatschappelijk veld, met meerjarige partnerships, de focus op toegevoegde waarde en gerichte keuzes op inhoud.
Ad 2. Financieel en vermogenskader
De Programmabegroting geeft de financiële ruimte aan die GS heeft om beleid uit te voeren. In de financiële verordening zijn de kaders en richtlijnen voor ons financieel beleid opgenomen.
Ad 3. Samenwerkings- en instrumentenkader: Uitvoeringskader SiS 4.0
Afhankelijk van de inhoudelijke strategie − en daarmee het vaststellen van het publieke belang − en de keuze voor de gewenste rol en sturingsvorm (via een stappenplan), zetten we in specifieke situaties de instrumenten en structuren voor partnerships in. Het Uitvoeringskader Sturing in Samenwerking 4.0 (deel 2) geeft de kaders daarvoor.
In het instrumentele grond- en vastgoedbeleid is een afwegingskader opgenomen hoe de rol- en instrumentkeuze van de provincie bepaald wordt bij ruimtelijke vraagstukken (met een eigendomscomponent). Bij ruimtelijke vraagstukken komt de rol- en instrumentkeuze voort uit dit kader. In geval dat over wordt gegaan tot een samenwerkingsvorm met eigendom, bijvoorbeeld middels een joint-venture of deelneming dan wordt voor de uitvoering en oprichting rekening gehouden met de uitgangspunten en voorwaarden zoals opgenomen in SIS 4.0.
Het Erfpachtkader 2017 voorziet op basis van een door de staten gevoteerd (revolverende) krediet in de inzet van erfpacht voor initiatieven die een Limburgse economische- en werkgelegenheidsimpuls opleveren en die niet regulier vanuit de markt wordt ondersteund. Het erfpacht-instrument is binnen de kaders van SiS in de regel als tijdelijk financieringsinstrument ingezet op revolverende basis.
Het ontwikkelen van projecten in co-creatie, met nieuwe financieringsvormen en juridische structuren, vraagt om een andere opstelling van de ambtenaar en politicus. In onze organisatievisie besteden we hier expliciet aandacht aan, waarbij ambtelijk vakmanschap een belangrijke pijler in de organisatieontwikkeling is.
Sinds 2014 benadrukken de P&C-producten het belang van actief portfoliomanagement. Het groeiende portfolio aan instrumenten vraagt dat de provinciale organisatie goed is voorbereid om zowel de ontwikkeling als het beheer van projecten effectief aan te pakken. Dat vraagt enerzijds om in- of externe expertise en professionaliteit (kwaliteit) en anderzijds om voldoende manuren (kwantiteit) om nieuwe initiatieven te beoordelen en bestaande initiatieven goed te beheren, binnen een redelijke termijn en volgens de gewenste kwaliteitsstandaarden.
Wij gebruiken het Three Lines Model om de controlfunctie in te richten en grip te houden op de samenwerkingen en instrumenten die we inzetten. Het project- en lijnmanagement is verantwoordelijk voor de inrichting van de eerste lijn. Zij zorgen voor de realisatie van doelstellingen en de inzet van middelen binnen de geldende regelgeving en kaders (doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid). De tweede lijn toetst op kaders en adviseert het project- en lijnmanagement over hoe zij hieraan kunnen voldoen, vanuit een onafhankelijke en signalerende positie. De derde lijn beoordeelt objectief de opzet en werking van het controlesysteem en is verantwoordelijk voor de auditfunctie.
3.4. Afwijkingen van SiS 4.0 – Strategisch kader
In het advies aan GS (of aan PS) wordt de centrale vraag beantwoord of het voorstel voldoet aan de vereisten van het instrument uit het uitvoeringskader. Als er afwijkingen zijn van de vereisten, dan moeten deze expliciet in het GS-voorstel (of het PS voorstel) worden toegelicht (beslispunt voor GS). Het bevoegd orgaan (GS of PS) dat een besluit moet nemen over een voorliggend inhoudelijk voorstel (GS-voorstel of PS-voorstel) beslist over een afwijking van een vereiste. De instrumenten hebben naast vereisten ook richtlijnen. Richtlijnen voor instrumenten worden door GS gevolgd tenzij sprake is van situaties die maatwerk vereisen. Bijvoorbeeld vanwege medeaandeelhouders. Voor de bestuurlijk relevante richtlijnen waar maatwerk wordt toegepast zal een motivering worden opgenomen in de GS nota. Hier geldt dus het principe: “Pas toe of leg uit”. Het beoordelen van de vereisten en de richtlijnen van de instrumenten wordt bij de volgende update van het SIS geëvalueerd.
In de regel wordt conform het strategisch kader gehandeld. In uitzonderlijke gevallen is in dit kader een hardheidsclausule van toepassing. Bijvoorbeeld omdat zich factoren of omstandigheden voordoen die niet zijn meegenomen in het kader of omdat uitvoering van het kader gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het kader te dienen doelen.
Een voorbeeld hiervan is de Corona pandemie geweest. Destijds hebben PS ermee ingestemd dat bijvoorbeeld subsidies aan culturele instellingen toch volledig werden vastgesteld, terwijl deze instellingen als gevolg van Corona pandemie niet aan hun subsidieverplichtingen konden voldoen (geen voorstellingen kunnen uitvoeren omdat alles op slot was). Op basis van de subsidievoorwaarden zouden deze subsidies eigenlijk lager of zelf op nihil moeten zijn vastgesteld, echter PS hebben als zeer uitzonderlijk geval, besloten af te wijken van SiS en ermee ingestemd om de betreffende instellingen financiële ondersteuning te verlenen om de continuïteit van die instellingen te borgen.
Voor dergelijke uitzonderlijke gevallen is in het kader een hardheidsclausule opgenomen. Indien toepassing van het strategisch kader leidt tot (eventuele) onbillijkheden van overwegende aard kunnen Provinciale Staten gemotiveerd afwijken van het kader.
- 1.
- 2.
- 3.
4. STRATEGISCHE VISIE OP SAMENWERKING
4.1. Onze visie op samenwerking
Samenwerking moet van meerwaarde zijn en is geen doel op zich. Ook willen wij op een open en zakelijke manier samenwerken.
- •
- •
- •
- •
Open en zakelijk betekent dat we bij de keuze voor de samenwerkingsvorm en het organiseren van de samenwerking een aantal leidende samenwerkingsprincipes volgen. In de volgende paragraaf gaan we hier verder op in.
4.2. Basisbeginselen en kernwaarden voor effectieve samenwerking
Voor een succesvolle samenwerking gebruiken wij de volgende basisbeginselen en kernwaarden:
5. RANDVOORWAARDEN VOOR SAMENWERKING
In dit hoofdstuk vertalen we de basisbeginselen en kernwaarden uit paragraaf 4.2 door naar de (strategische) randvoorwaarden voor samenwerking. Op basis van deze voorwaarden bekijken we of het nodig of nuttig is om een nieuw samenwerkingsverband aan te gaan om de provinciale beleidsdoelstellingen te realiseren. De randvoorwaarden gebruiken we ook om periodiek te evalueren of het samenwerkingsverband voortgezet of beëindigd moet worden. We zijn ons ervan bewust dat als we een samenwerkingsverband aangaan, ook de belangen van de samenwerkingspartner een rol spelen.
5.2. Er is sprake van transparante besluitvorming
PS hebben voldoende inzicht in politiek-bestuurlijk wezenlijke samenwerkingen en worden tijdig betrokken bij de totstandkoming van samenwerkingsverbanden of inzet van instrumenten waarbij PS wensen en bedenkingen worden voorgelegd (zie ook paragraaf 2.4) en kan daarbij binnen de kaders (bij)sturen en controleren.
- •
- •
- •
- •
- •
5.3. Er is sprake van goed bestuur (‘good governance’)
Effectieve sturing, toezicht, beheersing en verantwoording is ingericht én operationeel voor de gekozen samenwerkingsvorm nadat PS-besluitvorming heeft plaatsgevonden:
- •
- •
- •
- •
Voor de gekozen samenwerkingsvorm wordt een samenhangend en robuust systeem voor bedrijfs- en bestuursprocessen, risico’s en beheersmaatregelen en de verdeling van taken, rollen en verantwoordelijkheden ingericht en gebruikt. Binnen de Provincie worden procesbeschrijvingen gehanteerd. In deel 3 van SiS 4.0 lichten we deze onderwerpen verder toe.
Er is sprake van transparantie van publiek relevante zaken via (P&C) voortgangsrapportages:
- •
- •
- •
De informatie die openbaar gedeeld kan worden zal verwerkt worden in de (voortgangs)- rapportages.
Er zijn passende verdeelsleutels voor de kosten, opbrengsten en zeggenschap:
- •
Wat de Provincie bijdraagt in inspanning en in geld komt tot uitdrukking in evenredige zeggenschap. Dat betekent dat de zeggenschap, kosten en opbrengsten passend verdeeld zijn tussen de Provincie en de andere samenwerkingspartners, kijkend naar het aandeel in de samenwerking en de gezamenlijke ambities.
In het hoofdstuk Good governance leggen we uit hoe we zorgen voor good governance in samenwerkingsverbanden en de eventuele daaruit voortvloeiende provinciale investeringen.
5.4. Er wordt samengewerkt als betrouwbare samenwerkingspartners
Het provinciebestuur gedraagt zich als een betrouwbare samenwerkingspartij en verwacht dit ook van haar samenwerkingspartner(s). In de samenwerking streven we ernaar dat alle partijen:
|
Open en goed geïnformeerd zijn:
|
Betrouwbaar en duidelijk zijn:
|
|
Gericht zijn op het bundelen van krachten:
|
|
De Provincie vindt het belangrijk om altijd te weten met wie zij samenwerkt, zowel vanuit moreel oogpunt als op basis van geldende wet- en regelgeving. We willen niet bijdragen aan of samenwerken met partijen die onze normen en waarden niet respecteren. Samenwerking met dergelijke partijen kan leiden tot imagoschade, financiële verliezen of sancties. Daarom voeren we een KYC-procedure (Know Your Customer) uit, waarbij we de bestuurder(s) en de beoogde samenwerkingsorganisatie controleren.
5.5. Er zijn afspraken gemaakt over wijze van monitoring, evaluatie, bijsturing en beëindiging
De Provincie bewaakt de samenwerking zorgvuldig en stuurt tijdig bij wanneer dat nodig is. Het college van GS zorgt voor actueel inzicht in de voortgang en (tussentijdse) resultaten van de samenwerking. We evalueren de belangrijkste samenwerkingsverbanden regelmatig en maken per verband afspraken wanneer, hoe en door wie dit wordt geëvalueerd. Naar aanleiding van de evaluatie kan bekeken worden hoe de samenwerking al dan niet voortgezet zal worden, waarbij de tussen partijen gemaakte afspraken in ieder geval gerespecteerd worden. In het uitvoeringskader zijn de afspraken over de wijze van monitoring, evaluatie, bijsturing en beëindiging (exit) per instrument uitgewerkt.
6. PUBLIEK BELANG EN ROL- EN INSTRUMENTKEUZE
Eerst moeten we het publieke en provinciale belang bepalen, en de reden voor overheidsinterventie duidelijk onderbouwen. Daarna is het belangrijk om een scherpe keuze te maken over de rol die we willen innemen in de samenwerking. Willen we gelijkwaardig samenwerken, enkel faciliteren of juist de regie nemen en actief sturen? De keuze voor de rol en de bijbehorende instrumenten hangt altijd af van de vraag hoe we het publieke en provinciale belang het beste kunnen dienen.
Voor het bepalen van het publieke en provinciale belang en de keuze van onze rol en instrumenten, gebruiken we een methodiek die het Rijk toepast: het Beleidskompas. Het Beleidskompas is een gestructureerd en herhalend proces waarmee we een weloverwogen keuze maken over onze rol, onderbouwd door een duidelijke interventielogica. Het Beleidskompas van het Rijk is verwerkt in een stappenplan. Met behulp van dit stappenplan bepalen we bewust onze rol, waarbij we ons niet laten leiden door kortetermijndenken of politieke wensen. Daarbij hebben we oog voor de uitvoerbaarheid binnen onze organisatie en de financiële impact, vooral gezien de druk op onze sterke, maar onder druk staande vermogenspositie.
Om provinciale doelen binnen een maatschappelijke context om te zetten naar concrete resultaten, is het belangrijk om zorgvuldig het publieke belang af te wegen en een duidelijke keuze te maken voor de rol en de instrumenten die we inzetten. Deze afweging werken we uit in het stappenplan hieronder.
Elke beslissing of voornemen voor een samenwerking wordt in vier stappen voorbereid. Deze stappen hangen onderling samen en zien er als volgt uit:
In de volgende hoofdstukken werken we de vier stappen verder uit. Bij elke stap staan vragen die helpen bij het vaststellen van de uitkomst. De vier stappen hangen nauw samen. Het proces van het stappenplan is herhalend. Het resultaat van stap 1 tot en met 3 is de basis voor de uiteindelijke afweging en keuze voor het meest geschikte samenwerkingsinstrument.
Het is belangrijk dat de Provincie de samenwerking in voldoende mate kan sturen, beheersen, daarop toezicht kan houden en verantwoorden. Dit wordt in stap 4 Good Governance uitgewerkt.
7. PUBLIEK EN PROVINCIAAL BELANG (STAP 1)
De afweging van het publiek en provinciaal belang dient als eerste stap te worden uitgevoerd.
Als met een propositie geen publieke of provinciaal belang gemoeid is, is er geen noodzaak voor ons om in te grijpen of te ondersteunen. In dat geval krijgen de portefeuillehouder en het college van GS een negatief advies. De publieke en provinciale belangen (de ‘wat willen we bereiken’ vraag) zijn in de verschillende door PS vastgestelde beleidskaders vastgelegd. In de individuele statenvoorstellen wordt ingegaan op de ‘hoe-vraag’: hoe gaan we de doelen uit de beleidskaders realiseren. Met het doorlopen van onderstaande deelstappen willen we ervoor zorgen dat PS vanuit haar controlerende taak expliciet kan vaststellen dat de doelen die worden gerealiseerd met het specifieke statenvoorstel voldoende aansluiten op de doelstellingen in de eerder vastgestelde beleidskaders én dat hierover het debat kan worden gevoerd tussen GS en PS.
De eerste stap bestaat uit vijf deelstappen:
- •
- •
- •
- •
- •
Voor het realiseren van de provinciale doelstellingen is het belangrijk om het probleem en de oorzaken goed in kaart te brengen. Zonder inzicht in de oorzaken kan niet goed worden bepaald welke instrumenten nodig zijn en kan het gebeuren dat onbewust alleen de symptomen worden aangepakt. Ook is er een risico dat er te eenzijdig naar het probleem wordt gekeken als het niet vanuit verschillende perspectieven wordt benaderd.
7.3. Wat is de reden voor overheidsinterventie?
In 2000 introduceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het begrip ‘publiek belang’ en redenen voor overheidsinterventie. De WRR gaf aan dat de overheid pas in actie hoeft te komen als de markt of samenleving niet goed in deze belangen voorziet. In maart 2010 herhaalde de Sociaal Economische Raad (SER) deze redenen voor overheidsingrijpen in haar rapport Overheid én markt: het resultaat telt!, maar wees ook op het risico van overheidsfalen. De SER benadrukt dat het bepalen van publieke belangen niet alleen gaat om het herkennen van inefficiënte of ongewenste marktresultaten, het is ook belangrijk om te kijken of overheidsmaatregelen realistisch gezien tot verbetering kunnen leiden. De WRR noemt vijf verschillende redenen voor overheidsinterventie: marktfalen, publieke goederen of diensten, sociale rechtvaardigheid, externe effecten en consumentenbescherming.
De Provincie heeft wettelijk gezien, anders dan het Rijk, maar een beperkt aantal taken en instrumenten om in te grijpen in deze publieke belangen. Bij een besluit om in te grijpen, is het uitgangspunt om geen verantwoordelijkheden van andere overheden over te nemen. De Provincie intervenieert alleen in situaties dat het een wettelijke of een autonome taak (provinciaal beleid) van de Provincie betreft, zoals die (o.a.) zijn opgenomen in het coalitieakkoord. Er kunnen verschillende redenen zijn voor overheidsinterventie, die we hieronder met een aantal voorbeelden (niet limitatief) beschrijven.
Wanneer, na het doorlopen van de vier stappen in dit kader, een instrument wordt gekozen en vormgegeven, moet worden aangetoond dat overheidsinterventie gerechtvaardigd is. Dit vloeit voort uit de verplichting om te voldoen aan wet- en regelgeving (zoals staatssteunwetgeving), die per instrument is opgenomen in paragraaf 4 van elk hoofdstuk van het SiS 4.0-uitvoeringskader.
De Provincie hanteert voor marktfalen een definitie die is afgeleid van de redenen die de WRR aangeeft voor overheidsinterventie: het falen van de vrije markt om in publieke en provinciale belangen te voorzien.
Er zijn verschillende situaties waarin de vrije markt niet goed werkt en dus aanleiding kan zijn voor de Provincie om in te grijpen. Voorbeelden van zulke situaties zijn:
- •
- •
Informatie-asymmetrie: dit gebeurt wanneer één partij in een transactie meer of betere informatie heeft dan de andere partij.
Voorbeeld: Bij financiële producten (zoals hypotheken en beleggingen) is sprake van informatie-asymmetrie: aanbieders hebben veel meer kennis over risico’s, kosten en voorwaarden dan de consumenten. Zonder ingrijpen kunnen consumenten verkeerde keuzes maken (bijv. woekerpolissen).
De overheid grijpt in via de Wet op het financieel toezicht (Wft) en toezicht door de AFM, door aanbieders te verplichten tot transparante informatie, zorgplicht en gestandaardiseerde documenten. Zo wordt de informatie-asymmetrie verkleind en het publieke belang van consumentenbescherming geborgd.
- •
Marktfalen kan zichtbaar worden gemaakt door bijvoorbeeld: marktanalyses door toezichthouders, door een ‘scheve’ verhouding tussen de prijs voor een product en de werkelijke kosten of baten voor de samenleving of klachtenstatistieken.
7.3.2. Publieke goederen of diensten
Sommige goederen en diensten zijn belangrijk voor de hele samenleving, zoals openbare orde en veiligheid, infrastructuur, energie en onderwijs. De markt kan deze vaak niet effectief leveren. Daarom kan de overheid ingrijpen om deze publieke goederen en diensten beschikbaar te maken.
Dat sprake is van publieke goederen of diensten kan worden aangetoond door bijvoorbeeld ervaringen uit het verleden waar private initiatieven om in dergelijke producten te voorzien, niet zijn geslaagd óf kosten – baten analyses die laten zien dat private exploitatie niet rendabel is, collectieve financiering via belastingen noodzakelijk is voor het bestaan van het product of dienst.
7.3.3. Sociale rechtvaardigheid
De overheid kan ingrijpen om inkomensongelijkheid te verkleinen en ervoor te zorgen dat iedereen gelijke kansen krijgt. Dat kan onder meer door, sociale voorzieningen aan te bieden, voedsel- en kledingbanken of burgerkrachtinitiatieven te ondersteunen, beperkingen weg te nemen of te verkleinen en inkomens eerlijker te verdelen.
Dat er moet worden geïntervenieerd om sociale rechtvaardigheid te realiseren kan worden aangetoond aan de hand van CBS-statistieken over inkomensverdeling en armoede of over regionale of demografische verschillen in toegang tot publieke voorzieningen.
Als acties van individuen of bedrijven negatieve gevolgen hebben voor anderen, zonder dat deze gevolgen in de marktprijs worden verwerkt, kan de overheid ingrijpen. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij milieuproblemen zoals CO2-uitstoot of gezondheidsrisico’s zoals de uitstoot van schadelijke stoffen door Tata Steel.
Het aanwezig zijn negatieve externe effecten kan worden aangetoond o.a. door gezondheidsstatistieken gekoppeld aan milieubelasting, milieurapportages (CO₂-uitstoot, stikstofdepositie) of onderinvestering in activiteiten met positieve spill-overs.
7.3.5. Bescherming van consumenten
De overheid kan ingrijpen om consumenten te beschermen tegen misleiding, onveilige producten en ander schadelijk marktfalen. Dat kan via regels, zoals accijnzen op tabak en brandstof, het handhaven van consumentenrechten en het stellen van veiligheidsnormen.
Dat consumenten tegen misleiding of onveilige producten moeten worden beschermd kan bijvoorbeeld worden aangetoond aan de hand van klachten bij consumentenorganisaties en toezichthouders.
7.4. Wie zijn belanghebbenden en waarom?
Om een probleem goed te begrijpen en opties te vinden voor het realiseren van provinciale beleidsdoelen, is het belangrijk om vroeg de relevante invalshoeken en belanghebbenden in kaart te brengen. Dat kan met een omgevingsinventarisatie (stakeholderanalyse). Tijdens de hele samenwerking bekijken we regelmatig hoe we belanghebbenden kunnen betrekken. Ook verzamelen we dan nieuwe inzichten over hun rol en verbinding met het vraagstuk.
Daarnaast kijken we of het een wettelijke taak van de Provincie is en hoe urgent het probleem is, kijkend naar ons beleid. Zoals eerder gezegd, nemen we geen wettelijke of beleidsmatige taken over van andere overheden. De beleidsmatige urgentie wordt beoordeeld op basis van de bijdrage van de samenwerking aan de beleidsdoelen die PS heeft vastgesteld.
Voor relevante belanghebbenden voeren we een Know Your Customer -procedure uit (zie bijlage 1). Vanuit moreel oogpunt en volgens geldende wet- en regelgeving vinden we het belangrijk om te weten met wie we samenwerken. We willen geen samenwerking aangaan met partijen die niet handelen volgens onze normen en waarden. Samenwerking met zulke partijen kan leiden tot imagoschade, financiële risico’s en wettelijke of regulatieve sancties.
De KYC-procedure helpt ons om vooraf inzicht te krijgen in de partijen waarmee wij zaken doen. Daarbij wordt een (integriteits)onderzoek uitgevoerd naar de bestuurder(s) en de onderneming van de samenwerkingspartner. Na de procedure wordt de partij ingedeeld in één van drie risicogroepen:
- •
- •
- •
In deze stap onderzoeken we welke beleidsdoelen uit de door PS vastgestelde beleidskaders worden bereikt met het beoogde samenwerkingsverband.
Bij de afweging door het college GS wordt, binnen de kaders van PS, beoordeeld hoe de vraag of propositie zich verhoudt tot:
- •
- •
- •
- •
Bij deze beoordeling kunnen de volgende vragen worden gesteld:
- •
- •
- •
Voor het uitvoeren van een maatschappelijke impactanalyse zijn er verschillende ondersteunende methodieken beschikbaar zoals:
- •
maatschappelijke kosten en baten analyse (MKBA) 1 ;
- •
economische effectenanalyse2 ;
- •
multi-criteria-analyse (MCA)3 .
Wanneer deze analyse wordt gemaakt is beschreven in paragraaf 9.4.1.
Voor al deze doelen wordt in deze stap ook een relatie gelegd naar de ESG-doelen (Environmental, Social, Governance). Veel bedrijven en organisaties werken aan de implementatie van ESG-strategieën, vooral door de invloed van Europese wetgeving zoals de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). Deze richtlijn verplicht grote bedrijven om te rapporteren over hun ESG-prestaties. De Provincie volgt deze trend in duurzaamheid. We geven zelf het goede voorbeeld met het uitvoeringsplan duurzaamheid 2024-2030. Ook het recent gepubliceerde rapport 'Handreiking Duurzaamheidsrapportage en -verantwoording voor decentrale overheden' biedt richtlijnen en praktische tips over hoe we onze duurzaamheidsprestaties kunnen meten, rapporteren en verbeteren.
7.6. Integrale afweging publiek en provinciaal belang
Op basis van het doorlopen van de vijf deelstappen in dit hoofdstuk vindt een integrale afweging van het publiek en provinciaal belang plaats.
De uitkomst van deze beoordeling in de voorgaande paragrafen bepaalt of er een publiek en provinciaal belang is. Over het algemeen is er sprake van een publiek belang wanneer een taak bijdraagt aan het welzijn van een deel van de markt of samenleving en deze groep niet in staat is de taak zelf uit te (laten) voeren. Zonder overheidsingrijpen zou dit belang niet of onvoldoende worden gerealiseerd. Als er geen publiek en provinciaal belang is, is overheidsingrijpen niet noodzakelijk.
Als de overheid een reden ziet om in actie te komen omdat de markt of samenleving niet goed in publieke belangen voorziet zoals toegelicht onder 7.3, dan moet, afhankelijk van het instrument, gelijktijdig rekening worden gehouden met staatssteunwetgeving en/of de wet Fido. Deze wetgeving concretiseert wanneer en onder welke voorwaarden overheidsingrijpen is toegestaan, dit om te voorkomen dat overheidsbijdragen de markt onrechtmatig verstoren. In het uitvoeringskader zijn relevante wettelijke en provinciale kaders per instrument benoemd.
8. ROLBEPALING EN ROLKEUZE (STAP 2)
8.1. Mogelijke rollen van de Provincie
Na het vaststellen van het publieke en provinciale belang volgt onze rolkeuze. De Raad voor het Openbaar Bestuur introduceerde in 2012 de overheidsparticipatieladder, met als uitgangspunt een centrale rol voor particuliere initiatieven. De ladder verduidelijkt welke rol de overheid moet of wil innemen.
De ladder begint onderaan met de meest passieve rol: loslaten. Bij elke volgende trede neemt de overheid een steeds actievere rol aan. Reguleren is de meest actieve rol en is − net als loslaten − niet gericht op samenwerking, maar op het zelfstandig realiseren van het beleidsdoel door de Provincie. Hoe minder we de overheidsparticipatieladder beklimmen, hoe meer ruimte er is voor de Limburgse samenleving.
Er is geen ideale of beste rol. Soms vervullen we meerdere rollen tegelijk om onze beleidsdoelen te bereiken. Per situatie en onderwerp moeten politiek en bestuur bepalen én duidelijk maken welke rol het beste bij de Provincie past. We weten ook dat we niet élke rol kunnen vervullen. Zeker de regulerende rol hoort voornamelijk bij het Rijk. Zoals eerder gezegd, nemen we geen wettelijke of beleidsmatige taken over van andere overheden. Door een aantal vragen te beantwoorden, bepalen we welke rol(len) we het beste kunnen aannemen. Dat geeft een voorlopige richting voor de rol die we verkiezen bij het realiseren van het initiatief en van onze doelen.
8.2. Bepalen van de rol van de Provincie
Dit is de volgende stap in het vormgeven van de provinciale betrokkenheid. Het behalen van maatschappelijke doelen en resultaten staat hierbij centraal; samenwerking of een bestuurlijke alliantie is nooit een doel op zich.
De vragen zijn bedoeld om duidelijk te maken hoe we willen handelen of ingrijpen en of we kiezen voor een actieve of meer passieve rol. De volgende vragen kunnen daarbij, in willekeurige volgorde, worden gesteld:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Juridische en fiscale aspecten
Andere, meer juridische aspecten die bij de rolbeschrijving aan bod kunnen komen, zijn zaken als staatssteun, aanbestedingen en de vraag of en in hoeverre overheidshandelen op de markt de prijsvorming beïnvloedt. Ook fiscale aspecten kunnen een rol spelen.
Het beantwoorden van de bovenstaande vragen geeft een voorlopige richting aan de rol die we willen innemen bij het realiseren van het initiatief en de provinciale doelen. Dat kan zowel een passieve als een meer actieve rol zijn. 'Actief' betekent hier een langdurige (inhoudelijke) betrokkenheid bij het behalen van een publiek doel.
Figuur: Overzicht met rollen die Provincie kan innemen
De bovenstaande afbeelding is ter illustratie. Hier in zit geen voorkeur voor volgordelijkheid in de rollen opgenomen. Aan de linkerkant is een passieve rol van de Provincie voldoende om het publiek belang te borgen, bijvoorbeeld via een subsidie of een financiering. Aan de rechterkant (actief) is een meer langdurige betrokkenheid van de Provincie nodig. Dat kan onder andere regisseren zijn, bijvoorbeeld als eigenaar van grond en vastgoed, aandeelhouder of ondernemer. Bij deze rol hoort ook het accepteren van de bijbehorende risico’s. Bij regulering kan gedacht worden aan de provinciale omgevingsvisie, omgevingsverordening of het indienen van zienswijzen of bezwaarschriften bij bepaalde plannen of projectbesluiten (de voormalige PIP-procedure). Bij de rollen ‘loslaten’ en ‘reguleren’ hoeft stap 3 Instrumentkeuze en stap 4 Good Governance niet meer te worden uitgevoerd. Hiervoor gelden andere regels en kaders.
9.1. Gewenste wijze van sturing op doelrealisatie
Als de vereiste of gewenste rol is bepaald, is het belangrijk om na te denken over het juiste instrument waarmee we deze rol kunnen vervullen. Dat bepaalt ook hoe de samenwerking het beste kan worden vormgegeven.
Publieke partijen werken volgens het bestuursrecht, met waarborgen voor bijvoorbeeld democratische controle en openbaarheid. De uitvoering door of samenwerking met privaatrechtelijke partijen gebeurt echter buiten deze regels en valt buiten de directe controle van de Provincie, bijvoorbeeld bij het oprichten van een entiteit of via een publiek-private samenwerking (PPS). Toch worden via deze privaatrechtelijke uitvoering provinciale doelstellingen bereikt waarvoor we verantwoordelijk blijven. Daarom is het belangrijk dat we voldoende kunnen sturen, controleren en toezicht houden, zodat zowel de organisatie als de Provincie zich kan verantwoorden over de uitvoering en het behalen van de doelstellingen.
Daarbij horen, in willekeurige volgorde, de volgende vragen:
- •
- •
- •
- •
Wat zijn de risico’s en kansen van de provinciale interventie? Het is belangrijk om goed af te wegen of de risico’s van een belang in een private organisatie opwegen tegen het publieke belang dat we willen dienen. De (on)aanvaardbaarheid van risico's verschilt per situatie en moet goed worden onderbouwd. Een risicoanalyse maakt ook deel uit van de financiële toets.
- •
- •
Parallel aan de rolkeuze uit stap 2, helpt het beantwoorden van de bovenstaande vragen om te bepalen hoe we het initiatief en de provinciale doelen willen sturen. Dat kan op twee manieren: actieve sturing (dichtbij) of meer passieve sturing (op afstand) op het realiseren van de doelen tijdens de uitvoering. Soms is een passieve sturing voldoende om het publieke belang te waarborgen, bijvoorbeeld door kaders te stellen, verplichtingen op te leggen of voorwaarden te hanteren in een subsidiebeschikking (niet-revolverend) of een geldlening (revolverend). In andere gevallen is actieve en meer directe sturing tijdens de uitvoering nodig, bijvoorbeeld wanneer we optreden als aandeelhouder.
In het onderstaande schema worden de mogelijke samenwerkingsinstrumenten (niet uitputtend) ingedeeld op basis van de mate van sturing (passief versus actief) die ze bieden om de doelstellingen te realiseren.
9.2. Provinciaal instrumentarium voor samenwerking
De Provinciewet geeft voor het behartigen van publieke belangen de voorkeur aan publiekrechtelijke rechtsvormen. Dat is om te zorgen voor waarborgen in het gebruik van bevoegdheden, besluitvorming, beïnvloeding, toezicht, democratische controle en openbaarheid. Als gemeenten of provincies gebruik willen maken van een privaatrechtelijke rechtsvorm, mag dit alleen “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang” (artikel 158, tweede lid, Provinciewet). Provincies gebruiken echter vaak de mogelijkheid om publieke taken via een privaatrechtelijke rechtsvorm uit te voeren.
Er zijn veel verschillende instrumenten om samenwerkingen vorm te geven. Deze instrumenten kunnen in de volgende categorieën worden onderverdeeld:
- •
- •
- •
De (niet-financiële) overige instrumenten kunnen (in een latere fase) bij de verdere uitwerking ertoe leiden dat voor het verstrekken van financiële middelen aanvullend nog een ander instrument nodig is.
9.3. Afwegingskader voor bepalen samenwerkingsvorm en in te zetten instrumenten
Nadat we bewust een rol hebben gekozen, is het belangrijk om een goed onderbouwde beslissing te maken over de juiste samenwerkingsvorm en bijpassende instrumenten. Het onderstaande afwegingskader helpt bij het kiezen van mogelijke instrumenten die in een samenwerking kunnen worden ingezet om de provinciale doelen te bereiken. Voor de verschillende instrumenten die als meest haalbaar worden gezien, brengen we de gevolgen vanuit verschillende perspectieven in kaart. Op basis van een integrale afweging van alle gevolgen (zie paragraaf 9.4) wordt het voorkeursinstrument gekozen dat het beste past bij onze rol en de realisatie van de provinciale doelen.
Het is belangrijk te benadrukken dat het schema slechts een hulpmiddel is. Het schema is tevens een recapitulatie van stap 1 t/m 3 (hoofdstuk 7 t/m 9). Uiteindelijk gaat het altijd om het afwegen van belangen en de voor- en nadelen van de verschillende samenwerkingsvormen.
Nieuwe initiatieven, projecten of dossiers met samenwerkingsmogelijkheden zijn vaak zeer specifiek en anders dan eerdere uitgevoerde projecten. Toch kunnen bepaalde situatiekenmerken aanwijzingen geven voor de meest geschikte samenwerkingsvorm om provinciale doelen te realiseren. Naast de vragen in hoofdstuk 7 t/m 9 is in bijlage 2 aan aantal aanvullende hulpvragen opgenomen die behulpzaam kunnen zijn bij het bepalen van de vorm van samenwerking.
9.4. Beoordelen gevolgen van mogelijk in te zetten instrumenten
Uit het afwegingskader komen verschillende mogelijke samenwerkingsinstrumenten naar voren om de provinciale doelen te bereiken. Daarna brengen we de gevolgen van deze opties in kaart. Het helpt om vanuit verschillende perspectieven een duidelijk beeld te krijgen van alle mogelijke effecten en gevolgen voor de inwoners van Limburg, het milieu en de maatschappij. Ook kijken we naar wat er gebeurt als het initiatief niet wordt genomen (de nuloptie).
9.4.1. Beoordeling gevolgen voor maatschappelijk rendement (doeltreffendheid)
Van elk mogelijk instrument brengen we in beeld welke bijdrage het levert aan de realisatie van de provinciale beleidsdoelen en aan de beoogde effecten. De bepaling en beschrijving van het maatschappelijke rendement kan bestaan uit de volgende elementen:
- •
- •
- •
- •
Voor het vaststellen van maatschappelijke baten zijn er eventueel verschillende ondersteunende methodieken beschikbaar, zoals:
- •
Economische effectanalyse 4
- •
Multicriteria-analyse (MCA) 5
- •
Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) 6
Naast de voorwaarde dat er een publiek belang is (stap 1), vragen wij vanuit ons maatschappelijk oogpunt van iedereen die het Provinciaal instrumentarium gebruikt ook een maximale inspanning op het gebied van ‘Social Return on Investment’.
Bij elk instrument wordt de maatschappelijke impact beschreven en bij voorkeur uitgedrukt in aantallen of percentages. Zo kan de maatschappelijke impact van de geïnvesteerde euro worden berekend. Hoe groter het geïnvesteerde bedrag, hoe groter de maatschappelijke impact die van elke geïnvesteerde euro mag worden verwacht. Als het niet mogelijk is om de maatschappelijke impact op te nemen, wordt dit vermeld in het advies aan GS of PS.
9.4.2. Beoordeling financiële en fiscale gevolgen (getrouwheid en compliance)
Het is nodig om de gevolgen van het gekozen instrument voor de exploitatie en de balans van de Provincie in kaart te brengen. Een subsidiebijdrage bijvoorbeeld wordt volledig ten laste van de exploitatie gebracht, terwijl een revolverende lening of verbonden partij op de balans van de Provincie wordt opgenomen. Vaak is er ook een toevoeging (dotatie) aan de risicoreserve nodig, ten laste van de beleidsmiddelen. Dat betekent dat een lening of verbonden partij minder financiële middelen vereist dan een subsidie.
De afweging omvat ook de beoordeling van de beschikbaarheid van middelen, zowel in absolute zin (is er budget beschikbaar?) als in relatieve zin (wanneer en hoelang moeten de middelen beschikbaar zijn en onder welke voorwaarden?). De belangrijkste kaders hierbij zijn:
- •
- •
- •
- •
Wettelijke regels over staatssteun, de Wet markt en Overheid, de Wet houdbare overheidsfinanciën (HOF), de Wet fido, de Wet op belastingen van rechtsverkeer 1970 (overdrachtsbelasting), de Wet op de vennootschapsbelasting 1969, de Wet op de omzetbelasting 1968, de Wet op het BTW-compensatiefonds en alle daarbij behorende regelgeving en jurisprudentie.
Met de spelregels hierboven wordt ook een financiële toets uitgevoerd. Deze bestaat uit:
- •
- •
- •
Het beschrijven van het verwachte financieel (alle kasstromen) en maatschappelijk rendement7 van het voorstel.
- •
- •
Ook worden de fiscale gevolgen van de verschillende instrumenten in kaart gebracht, net als de impact voor de (begrotings)rechtmatigheid.
9.4.3. Beoordeling juridische gevolgen (rechtmatigheid)
Van elk mogelijk instrument worden de juridische gevolgen in beeld gebracht. Daarbij wordt onder meer beschreven welke juridische mogelijkheden we hebben om het realiseren van de doelen van het samenwerkingsverband actief te sturen en controleren.
9.4.4. Beoordeling organisatorische gevolgen (uitvoerbaarheid)
Hierbij wordt gekeken naar de verwachte impact op de interne organisatie, zowel kwantitatief (aantal fte) als kwalitatief (benodigde vaardigheden van medewerkers). Als er bijvoorbeeld een verbonden partij wordt opgericht, kunnen er extra medewerkers nodig zijn voor de ontwikkel- en beheerfase hiervan.
9.4.5. Beoordeling gevolgen voor doelmatigheid
Hierbij wordt beoordeeld in hoeverre de gestelde doelen met het gekozen instrument op een efficiënte en proportionele manier gerealiseerd kunnen worden.
9.4.6. Beoordeling impact op de totale portfolio
Het college van GS beoordeelt de impact van de individuele propositie op het bestaande portfolio van ingezette samenwerkingsinstrumenten. Belangrijke vragen hierbij zijn onder andere:
- •
- •
- •
- •
Het is belangrijk dat deze vragen worden beantwoord vanuit het perspectief van de hele portefeuille.
9.5. Integrale afweging meest geschikte instrument
Bij de keuze van het instrument kijken we ook naar de risico’s en onzekerheden die de uitkomsten van de opties kunnen beïnvloeden. Er wordt nagedacht over hoe met deze risico’s en onzekerheden omgegaan kan worden. In deze stap wordt ook gedacht aan de monitoring en evaluatie en de toets op uitvoerbaarheid.
Op basis van de resultaten van het afwegingskader (paragraaf 9.3) en de integrale afweging van alle gevolgen (paragraaf 9.4) van de verschillende instrumenten, wordt een voorkeursinstrument gekozen.
In het advies aan GS en PS wordt de centrale vraag beantwoord of het voorstel voldoet aan de vereisten van het instrument uit het uitvoeringskader. Als er afwijkingen zijn van de vereisten, moeten deze worden toegelicht.
Door provinciale doelstellingen in samenwerking met derden te realiseren, komt de uitvoering verder van de Provincie af te staan. Daardoor komt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij een andere organisatie te liggen en valt deze dus buiten de directe invloed van de Provincie.
Tegelijkertijd worden via de samenwerking wél provinciale doelstellingen gerealiseerd waarvoor het provinciaal bestuur maatschappelijk en politiek aanspreekbaar blijft. Daarom is het belangrijk dat we de samenwerking goed kunnen sturen, beheersen en erop kunnen toezien. En dat zowel de samenwerkende organisatie als de Provincie zich kan verantwoorden over de uitvoering van hun taken en de realisatie van de provinciale doelstellingen.
Om dat te waarborgen, moeten er duidelijke afspraken over de governance worden vastgelegd tussen de Provincie en de uitvoerende organisatie of tussen de samenwerkende partners. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe dat kan worden geregeld. De Provincie moet ook voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die verder worden toegelicht in paragraaf 10.4.
10.2. Definitie Good Governance
Het is belangrijk om zorgvuldig om te gaan met de financiële middelen die door de Limburgers zijn opgebracht. De provinciale investeringen die voortkomen uit een samenwerking moeten voldoen aan de minimumvereisten van 'good governance', oftewel deugdelijk overheidsbestuur.
Een gangbare definitie van good governance voor overheidsorganisaties is: ‘Het waarborgen dat de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van de organisatie, evenals het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden, gebeurt in onderlinge samenhang, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen en in lijn met de bestuurlijke visie.’ (ministerie van Financiën, 2006).
Voor de samenwerkingsverbanden die binnen dit kader vallen, definiëren we good governance als: ‘Het waarborgen dat de sturing, toezicht, beheersing en verantwoording op voorgenomen en gerealiseerde samenwerkingsverbanden adequaat en in onderlinge samenhang is ingericht én functioneert, gericht op een doelmatige en effectieve realisatie van de door het college van GS en PS vastgestelde beleidsdoelen.’
Daarbij nemen we in ogenschouw dat als we een samenwerking aangaan met derden, de belangen en wensen van deze derden eveneens meewegen en een rol spelen bij de inrichting van de governance.
10.3. Goed openbaar bestuur vanuit organisatieperspectief
Goed openbaar bestuur vanuit organisatieperspectief bestaat uit vier componenten: sturen, beheersen, toezicht en verantwoording.
Sturen is het richting geven aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Dat kan een zelfstandige organisatie zijn, zoals een verbonden partij of een cluster binnen de provinciale organisatie, maar ook een tijdelijke project- of programmaorganisatie.
Voor een goede sturing is het essentieel om op tijd afspraken te maken en contractueel vast te leggen. Deze afspraken gaan over:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Daarnaast is het cruciaal dat de Provincie over voldoende kennis beschikt om effectief te kunnen sturen.
Beheersen is het invoeren van maatregelen en procedures om de samenwerking op koers te houden. Er wordt gecontroleerd of de uitvoering in lijn is en blijft met de plannen. Als dat niet het geval is, kunnen tijdig aanpassingen worden gedaan om de beleidsdoelstellingen alsnog te behalen.
Toezicht houdt in dat informatie wordt verzameld om te beoordelen of het samenwerkingsverband aan de gestelde eisen voldoet. Op basis van deze beoordeling kan indien nodig worden ingegrepen. Intern toezicht verwijst naar het toezicht op het bestuur van een organisatie door een orgaan binnen dezelfde organisatie.
Verantwoording is het sluitstuk van het proces. Daarbij wordt aan belanghebbenden voldoende informatie verstrekt om te kunnen beoordelen of de gestelde doelstellingen zijn behaald en of de manier waarop de organisatie wordt aangestuurd en beheerst voldoende vertrouwen biedt dat toekomstige doelstellingen zullen worden gerealiseerd.
De inrichting van sturing, beheersing, toezicht en verantwoording bij voorgenomen en gerealiseerde samenwerkingsverbanden hangt af van het type instrument dat wordt gebruikt. De sturing van een verbonden partij verschilt bijvoorbeeld van de sturing bij een samenwerking via een financiering of een (incidentele) projectsubsidie. De specifieke eisen voor good governance per soort instrument staan beschreven in het Uitvoeringskader SiS 4.0 (deel 2).
Toch gelden er enkele algemene richtlijnen voor alle samenwerkingsverbanden, ongeacht het gekozen instrument. Deze richtlijnen gaan over:
- •
- •
- •
Het college van GS borgt de sturing, beheersing, toezicht en verantwoording van samenwerkingsverbanden zoals beschreven in de volgende paragrafen.
10.3.1 Sturen van samenwerkingsverbanden
Voor de sturing van voorgenomen en gerealiseerde provinciale samenwerkingsverbanden gelden de volgende generieke richtlijnen:
- •
- •
- •
- •
Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
- •
- •
Inhoud en frequentie van sturings- en verantwoordingsrapportages
- •
Informatievoorziening: Er worden duidelijke afspraken gemaakt over wanneer, hoe vaak en aan wie welke informatie moet worden verstrekt over de realisatie (de inhoud van de rapportages), voortgang en eventueel benodigde accountantsverklaringen. Waar mogelijk wordt verantwoording afgelegd via de reguliere P&C-cyclus of conform specifieke afspraken met PS, zoals de Regeling Grote Projecten of de voortgangsrapportage van het Integraal Programma Mobiliteitsopgave Limburg (IPML).
- •
- •
Omgang met inhoudelijke, financiële en fiscale risico’s (risicomanagement)
- •
- •
- •
- •
10.3.2. Beheersen van samenwerkingsverbanden
Voor het beheersen van samenwerkingsverbanden gelden de volgende generieke richtlijnen:
Sturings- en verantwoordingsrapportages
- •
- •
Inhoud van de rapportages: Deze rapportages bevatten in elk geval financiële en fiscale gegevens, operationele en inhoudelijke informatie, kengetallen over bedrijfsvoering en prestaties, een overzicht van risico’s en mitigerende beheersmaatregelen en − indien afgesproken − een accountantsverklaring.
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Aandeelhoudersrechten: De Provincie kan in haar rol als aandeelhouder haar aandeelhoudersrechten gebruiken om een samenwerking te beheersen zoals bijvoorbeeld het benoemen of ontslaan van bestuurders en leden van de Raad van Commissarissen (RvC) . Een ander voorbeeld is het beloningsbeleid voor bestuurders en RvC-leden dat moet voldoen aan de Wet Normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT).
10.3.3. Toezicht op samenwerkingsverbanden
Voor het toezicht op samenwerkingsverbanden gelden de volgende richtlijnen. Het instrument dat wordt ingezet bepaalt of het toezicht intern en/of extern wordt georganiseerd.
- •
Onafhankelijke toezichthouder: Toezicht wordt uitgevoerd door een onafhankelijke partij, intern of extern. Extern toezicht kan bijvoorbeeld bij het instrument verbonden partijen worden georganiseerd via een Raad van Commissarissen (RvC). Voor intern toezicht kan dat worden belegd bij een programmateam of kernteam.
- •
- •
Informatievoorziening: De toezichthouder ontvangt tijdig alle correcte informatie die nodig is om het functioneren van het samenwerkingsverband te beoordelen. Dit omvat de prestaties van de organisatie en het bestuur, de beheersing van risico’s, de financiële situatie van de organisatie en de mate waarin de organisatie ‘in control’ is.
- •
- •
- •
- •
10.3.4. Verantwoorden van samenwerkingsverbanden
Verantwoording vormt het sluitstuk van het samenwerkingsproces. Dit omvat het verstrekken van voldoende informatie aan belanghebbenden, zodat zij kunnen beoordelen of:
- •
- •
- •
Daarbij gaat het over de verantwoording van het samenwerkingsverband aan het college van GS en over de verantwoording van het college van GS over de voortgang van de samenwerking aan PS.
De verantwoording over gerealiseerde samenwerkingsverbanden moet aan de volgende algemene richtlijnen voldoen:
10.4. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb's) gelden voor alle handelingen van overheidsorganen, zowel publiek- als privaatrechtelijk. Deze beginselen zijn ontstaan uit jurisprudentie en gaan over de gedragsregels die de overheid moet volgen in haar interactie met burgers. Ze zijn dus ook van toepassing op het bestuur van de Provincie.
Het college van GS heeft de bovenstaande beginselen vertaald naar de governance richtlijnen vanuit organisatieperspectief, zoals toegelicht in paragraaf 10.3.
Grip op samenwerkingen vraagt om het stellen van duidelijke voorwaarden. Het betekent niet dat een samenwerkingsverband altijd precies doet wat PS willen, want samenwerking is een kwestie van geven en nemen. Vooral in grotere samenwerkingen kan de Provincie niet altijd haar zin krijgen.
Met grip op samenwerking bedoelen we wél dat PS binnen het kader en taken en bevoegdheden zoals in hoofdstuk 1 en 2 beschreven, op tijd en op de juiste manier invloed kan uitoefenen. Dat begint met een duidelijk mandaat voor het college van GS, via heldere doelen en kaders. Daarmee kan PS tussentijds en achteraf in positie zijn om te controleren.
Door de governance goed in te richten, krijgt de Provincie grip op de samenwerking. De letters G-R-I-P kunnen ook letterlijk als basis dienen: Governance, Risicobeheersing, Informatievoorziening en Politiek-bestuurlijke doelrealisatie.
In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de sturings- en controlemogelijkheden die PS heeft bij samenwerkingsverbanden.
BIJLAGE 1: KNOW YOUR CUSTOMER-PROCEDURE
In deze bijlage is een samenvatting opgenomen van het Know Your Customer (KYC) beleid van cluster Financiën, geldend voor het verstrekken van geldleningen, borgstellingen, garantstellingen en bij het aangaan van of het nieuw deelnemen in verbonden partijen. De clusters Inkoop & Aanbesteding, Subsidies en Grond- en Vastgoed hebben elk een eigen KYC beleid opgesteld dat gebaseerd is op basis van onder andere risicomitigatie en geldende wet- en regelgeving. Binnen de clusters Inkoop & Aanbesteding, Subsidies en Grond- en Vastgoed zijn nadere afspraken gemaakt hoe de KYC procedure wordt toegepast.
De Provincie Limburg wil voorkomen dat er samenwerking plaatsvindt met een partij waarmee de Provincie achteraf gezien niet mee had willen samenwerken. De Provincie Limburg wil weten met wie ze ‘in zee gaat’. (zie ook paragraaf 5.4 van het strategisch kader).
Het Know Your Customer beleid voor geldleningen, borgstellingen, garantstellingen en deelnemingen is in 2020 integraal vernieuwd en nadien aangepast op geldende wet- en regelgeving. In 2024-2025 heeft in verband met de privacywetgeving (AVG8 ) een intern onderzoek bij de Provincie plaatsgevonden om inzichtelijk te krijgen welke databronnen voor het KYC beleid worden gebruikt. Provincie Limburg mag namelijk alleen openbare bronnen gebruiken, omdat de Provincie niet onder de wet- en regelgeving Wft9 en Wwft 10 valt. Financiële instellingen (zoals banken) vallen wel onder deze wet- en regelgeving en kunnen daardoor wel gebruik maken van niet-openbare bronnen. Conclusie van het intern onderzoek was dat de Provincie alleen controles via externe partijen (t/m 2026 Graydon) mag uitvoeren op basis van openbare bronnen. Voor het KYC beleid maakt de provincie gebruik van diverse modules van een externe partij.
De PEP 11 check mag de Provincie in verband met de AVG 12 niet uitvoeren omdat dit bijzondere persoonsgegevens zijn en de Provincie geen legitieme reden heeft om deze gegevens te verwerken. Bijzondere persoonsgegevens zijn persoonsgegevens die zo gevoelig zijn dat verwerking ervan iemand privacy ernstig kan beïnvloeden. De Provincie mag dus geen PEP check op natuurlijke personen of aanvragers voor een krediet uitvoeren.
Dit zijn twee belangrijke wijzigingen die in 2025 zijn doorgevoerd in het KYC beleid, na overleg met het Provinciaal Informatiebeveiligingsteam (PIT) en Pels Rijcken Advocaten.
Om, ondanks deze twee wijzigingen, toch de betrouwbaarheid van onze samenwerkingspartners te beoordelen is een KYC beleid en KYC vragenlijst ontwikkeld inclusief compliance vragen, zie hierna.
Het vernieuwde KYC beleid bestaat uit diverse onderdelen:
- •
- •
- •
KYC vragenlijst naar waarheid laten invullen en ondertekenen.
In deze KYC vragenlijst worden compliance vragen gesteld over eventuele eerdere faillissementen, strafrechtelijke onderzoeken, fraude, witwaspraktijken, niet verleende vergunningen etc. Deze KYC vragenlijst is door advocatenkantoor Pels Rijcken beoordeeld en als alternatieve werkwijze akkoord bevonden. Het rechtstreeks uitvragen door de Provincie aan de samenwerkingspartner is wel toegestaan.
- •
- •
- •
Bij het verstrekken van geldleningen door Provincie Limburg is in het uitvoeringskader Sturing in Samenwerking bij dit instrument een vereiste opgenomen dat cofinanciering door een bankinstelling moet plaatsvinden. Deze bankinstelling zal op basis van de wet- en regelgeving Wft en Wwft wel onafhankelijke compliance checks uitvoeren. In de situatie met een cofinanciering betrekt de Provincie de resultaten van de door de bank uitgevoerde compliance checks in onze afweging. Bij het oprichten van een deelneming of bij een wijziging van aandeelhouder(s) worden door de notaris op basis van de Wwft ook controles uitgevoerd: UBO check, fraude- en witwascontrole, identiteitsbewijs check, sanctielijst check etc.
De volgende vijf stappen worden in de KYC doorlopen:
- 1.
Verzamelen van informatie van de (tegen)partij.
Aan de hand van een KYC checklist wordt er op diverse gebieden informatie over de partij verzameld. Een volledig ingevulde KYC-checklist zal leiden tot een zo compleet mogelijk beeld van de betreffende partij. Belangrijke onderdelen in deze stap zijn: de identificatie van de bestuurder(s), aandeelhouders, vertegenwoordiging bevoegde personen, UBO- en Sanctiecheck, het uitvoeren van de externe check (t/m 2026 Graydon) en de beoordeling van de KYC vragenlijst.
- 2.
- 3.
Na het beoordelen van de verzamelde informatie zal de betreffende partij in een risicoklasse worden ingedeeld:
- a.
- b.
Uit de beoordeling van de informatie zijn één of meerdere punten van aandacht opgevallen. Op basis hiervan wordt intern overleg gevoerd binnen cluster Financiën en kan worden besloten tot een aanvullend onderzoek of tot classificatie “Risicovol”. Tot de mogelijkheid voor aanvullend onderzoek behoren: nader financieel onderzoek, VOG Rechtspersonen-verklaring en Bibob onderzoek (bij geoorloofde situaties, namelijk hypothecaire zekerheid met vastgoed). Indien nodig wordt expertise ingeroepen. Met een beperkt risicovolle partij kan de Provincie een samenwerking worden aangegaan als het aanvullend onderzoek positief afgesloten kan worden. Indien nodig kunnen aanvullende beheersingsmaatregelen worden ingesteld.
- c.
Uit de beoordeling blijkt duidelijk dat punten van aandacht of overtredingen naar voren komen. Afhankelijk van de situatie kan worden besloten om een aanvullend onderzoek uit te voeren. Blijkt hieruit dat veel of zwaarwegende punten overeind blijven dan wordt vanuit cluster Financiën geadviseerd geen samenwerking met de partij aan te gaan. Dit dossier krijgt dan van het cluster Financiën een “NO GO” en een afwijzing op basis van de KYC procedure. Dit wordt opgenomen in het financieel advies behorende bij de aanvraag.
- 4.
innemen standpunt en goedkeuring (ambtelijk)Na de beoordeling van de informatie en het vaststellen van de risicoclassificatie wordt een standpunt ambtelijk bij de Provincie ingenomen. Het standpunt wordt indien daar aanleiding voor is besproken met de clustermanager Financiën en de betrokken gedeputeerde.
- 5.
Het volledig KYC dossier wordt intern vastgelegd. Verder wordt in het financieel advies in stap 1 van het stappenplan zoals opgenomen in het Strategisch Kader Sturing in Samenwerking aangegeven dat de KYC procedure is doorlopen en welke risicoclassificatie is verstrekt. Bijzonderheden worden tevens beknopt vermeld.
BIJLAGE 2: AANVULLENDE HULPVRAGEN VOOR BEPALEN VORM VAN SAMENWERKING
Naast het beantwoorden van de vragen die al bij hoofdstuk 7 t/m 9 zijn opgenomen kan het behulpzaam zijn om bij het doorlopen van het stroomschema uit paragraaf 9.3 de onderstaande aanvullende vragen te beantwoorden. Onder de tabel staat een gedetailleerde toelichting op deze vragen waarbij de toelichting en de genoemde voorbeelden niet uitputtend zijn.
Bij elke vorm van samenwerkingsverband wordt tevens beoordeeld of er mogelijk nadelige fiscale (bijv. kostprijsverhogende btw) of juridische gevolgen (bijv. staatsteun) aan de orde kunnen zijn.
Ad 1. Meerwaarde samenwerking?
De eerste vraag die gesteld moet worden is of samenwerking meerwaarde biedt. Zonder meerwaarde is samenwerking niet nodig. Zie ook: hoofdstuk 4.1 Onze visie op samenwerking.
Er gelden drie voorwaarden om te spreken van meerwaarde voor de Provincie:
- 1.
- 2.
- 3.
Er zijn meerdere motieven om samen te werken:
- •
- •
- •
- •
Ad 2. Verplichte of vrijwillige samenwerking?
Een volgende vraag die gesteld moet worden is of samenwerking vrijwillig of verplicht is. En als deze verplicht is, of dan ook de vorm van samenwerking is voorgeschreven. Bijvoorbeeld in het geval van de veiligheidsregio, waarbij is voorgeschreven dat dit een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam in de zin van artikel 8 lid 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen moet zijn.
Ad 3. Is er groot belang bij democratische sturing en controle op de samenwerking?
Bij deze vraag wordt beoordeeld in hoeverre het van belang is dat er democratische sturing en controle nodig is op de samenwerking. Indien dat het geval is, wordt een publiekrechtelijke samenwerking aanbevolen.
Ad 4. Overdracht van publieke taken of bevoegdheden?
Bij deze vraag wordt beoordeeld of het de bedoeling is publieke taken of bevoegdheden over te dragen aan het beoogde samenwerkingsverband. Het kan bijvoorbeeld gaan om het overdragen van de bevoegdheid subsidies te verlenen of om het overdragen van een verordenende bevoegdheid (bijv. Omgevingsdienst).
Ad 5. Welke partners zijn in beeld als deelnemers aan de samenwerking?
Wie zijn de beoogde partners vanuit (beleids)inhoudelijke motieven, bijvoorbeeld op basis van een gemeenschappelijke strategische visie of bestaande samenwerking? Daarbij valt te denken aan andere overheden, bedrijven, inwoners of een combinatie hiervan. Ook is het van belang of de partners geografisch nabij (lokaal of regionaal) actief zijn of op afstand (landelijk of internationaal).
Ad 6. Gaat het om activiteiten die bedrijfsmatige expertise vragen?
Het gaat hier om twee kernvragen:
- •
Is het nodig om specifieke bedrijfsmatige expertise in de samenwerking te betrekken, waarbij van collegeleden en de ambtelijke organisatie niet verwacht kan worden dat zij volledig toegerust zijn de activiteiten van het samenwerkingsverband zelf volledig te kunnen aansturen, uitvoeren en controleren? Te denken valt aan exploitatie van vastgoed en bedrijventerreinen.
- •
Ad 7. Heeft de beoogde samenwerking een winstoogmerk?
De vraag is hier of het nadrukkelijk de bedoeling is dat de samenwerking moet bijdragen aan het genereren van extra publieke middelen, via het realiseren van winsten. Wettelijk gezien (Wet Markt en Overheid en Wet Fido) kan dat overigens niet het enige criterium zijn. Afhankelijk van de bedoeling kan gekozen worden voor een rechtsvorm (nader uitgewerkt in uitvoeringskader SiS 4.0).
Ad 8. Is er sprake van gelijkwaardigheid van de partners?
Bij een horizontale relatie is er sprake van gelijkwaardigheid van de partners, waarbij de partners een gelijke of evenredige stem hebben (bijvoorbeeld naar de bijdrage in de kosten of in de realisatie van de opgave).
Bij een verticale relatie is er een ongelijkwaardige verhouding tussen de samenwerkingspartners. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een subsidie (eenzijdige beschikking), maar ook bij een contract of overeenkomst waarbij er sprake is van een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie.
Ad 9. Rechtspersoon wenselijk?
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Als het antwoord op één of meerdere vragen 'ja’ is, wijst de samenwerkingsvorm in de richting van een rechtspersoonlijkheid (nv/bv of gemeenschappelijke regeling in de vorm van openbaar lichaam).
Ad 10. Flexibel toe- of uittreden belangrijk?
Vragen samenwerkingspartners over en weer een lange termijncommitment van elkaar (bijv. Brightlands campussen) of is flexibiliteit / korte termijn ook een optie? Afhankelijk van het antwoord wordt de instrumentkeuze bepaald.
Ad 11. Heeft de Provincie belang bij directe sturing en controle op de samenwerking?
De prioriteit en het belang van samenwerking zijn te bepalen aan de hand van de volgende invalshoeken:
- •
- •
- •
- •
In het uitvoeringskader SiS 4.0 (deel 2) worden de provinciale instrumenten die kunnen worden ingezet verder uitgewerkt. Elk instrument wordt omschreven inclusief de vereisten en richtlijnen die gelden voor het inzetten ervan.
BIJLAGE 3: STURING EN CONTROLE DOOR PS OP SAMENWERKING
Grip op samenwerkingsverbanden vraagt om het invullen van een groot aantal voorwaarden. Grip op samenwerking betekent daarbij niet dat een samenwerkingsverband altijd precies doet wat PS willen. Zeker in grotere samenwerkingsverbanden kan de Provincie niet altijd haar zin krijgen. Samenwerking betekent immers ‘geven en nemen’.
Met grip op samenwerking bedoelen we wél dat PS binnen het kader en taken en bevoegdheden zoals in hoofdstuk 1 en 2 beschreven, tijdig en op de juiste wijze invloed kan uitoefenen (‘sturen’). Dit betekent aan de voorkant een duidelijk mandaat voor het college van GS, via heldere doelen en kaders. Daarmee komen PS tussentijds en achteraf goed in stelling om te controleren.
Sturingsmogelijkheden van PS op samenwerkingsverbanden
PS kunnen hun kaderstellende rol (sturing) bij samenwerkingsverbanden invullen door:
Controlemogelijkheden van PS op samenwerkingsverbanden
PS kunnen hun controlerende rol bij samenwerkingsverbanden uitvoeren door:
BIJLAGE 4: FACTSHEET VERANTWOORDING STAPPENPLAN SIS 4.0
Tijdens de Statencommissiebehandeling van 21 november 2025 waarin SiS 4.0 is behandeld is voorgesteld om een Factsheet in te voeren die als bijlage bij het Statenvoorstel kan worden gevoegd.
PS worden betrokken bij de totstandkoming van samenwerkingsverbanden of inzet van instrumenten waarbij PS wensen en bedenkingen worden voorgelegd, zie paragraaf 2.4 van het Strategisch kader.
Provinciale Staten willen op deze manier geïnformeerd worden over welke afwegingen het college van GS heeft gemaakt voor het samenwerkingsverband waar SiS 4.0 voor van toepassing is. Het college van GS legt daarmee feitelijk verantwoording af aan PS over de wijze waarop zij het stappenplan SiS 4.0 heeft toegepast.
De stippellijnen met grijze achtergrond geven aan waar de tekst komt te staan. Daarnaast zijn er hulpvakken opgenomen die na het invullen van de Factsheet weggehaald kunnen worden (zie voorbeeld hierna).
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
1. Bepalen publiek en provinciaal belang (stap 1)
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
.......................................................................................................................................................
1.2 Wat is de reden van overheidsinterventie?
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
.......................................................................................................................................................
1.3 Wie zijn belanghebbenden en waarom?
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
1.4 Wat is het provinciale doel?
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
In deze stap onderzoeken we welke beleidsdoelen uit de door PS vastgestelde beleidskaders worden bereikt met het beoogde samenwerkingsverband. Bij de afweging door het college GS wordt, binnen de kaders van PS, beoordeeld hoe de vraag of propositie zich verhoudt tot:
Voor het uitvoeren van een maatschappelijke impactanalyse zijn er verschillende ondersteunende methodieken beschikbaar zoals maatschappelijke kosten en baten analyse (MKBA) 13 ; economische effectenanalyse 14 en multi-criteria-analyse (MCA) 15 . In deze stap wordt ook een relatie gelegd naar de bijdrage aan ESG-doelen (Environmental, Social, Governance).
|
1.5 Integrale afweging publiek en provinciaal belang
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
2. Rolbepaling en rolkeuze (stap 2)
2.1 Bepalen rol van de Provincie
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
Maak aan de hand van de bovenstaande overheidsparticipatieladder en onderstaande vragen in deze paragraaf duidelijk hoe we willen handelen of ingrijpen en of we kiezen voor een actieve of meer passieve rol:
Juridische en fiscale aspecten Andere, meer juridische aspecten die bij de rolbeschrijving aan bod kunnen komen, zijn zaken als staatssteun, aanbestedingen en de vraag of en in hoeverre overheidshandelen op de markt de prijsvorming beïnvloedt. Ook fiscale aspecten kunnen een rol spelen. Het beantwoorden van de bovenstaande vragen geeft een voorlopige richting aan de rol die we willen innemen bij het realiseren van het initiatief en de provinciale doelen. Dat kan zowel een passieve als een meer actieve rol zijn. 'Actief' betekent hier een langdurige (inhoudelijke) betrokkenheid bij het behalen van een publiek doel. Figuur: Overzicht met rollen die Provincie kan innemen De bovenstaande afbeelding is ter illustratie. Hierin zit geen voorkeur voor volgordelijkheid in de rollen opgenomen. Aan de linkerkant is een passieve rol van de Provincie voldoende om het publiek belang te borgen, bijvoorbeeld via een subsidie of een financiering. Aan de rechterkant (actief) is een meer langdurige betrokkenheid van de Provincie nodig. Dat kan onder andere regisseren zijn, bijvoorbeeld als eigenaar van grond en vastgoed, aandeelhouder of ondernemer. Bij deze rol hoort ook het accepteren van de bijbehorende risico’s. Bij regulering kan gedacht worden aan de provinciale omgevingsvisie, omgevingsverordening of het indienen van zienswijzen of bezwaarschriften bij bepaalde plannen of projectbesluiten (de voormalige PIP-procedure). Bij de rollen ‘loslaten’ en ‘reguleren’ hoeft stap 3 Instrumentkeuze en stap 4 Good Governance niet meer te worden uitgevoerd. Hiervoor gelden andere regels en kaders. |
|
Na het bepalen van de vereiste of gewenste rol, bekijken we met welk instrument we deze rol en de samenwerking het beste vorm kunnen geven. Dat begint met het beantwoorden van een aantal vragen om de gewenste wijze van sturing voor het realiseren van onze doelen te bepalen. De antwoorden geven een (voorlopige) richting aan hoe de Provincie wil sturen om het initiatief te realiseren. Dat kan variëren van actieve sturing (dichtbij) tot passieve sturing (op afstand). Op basis van een afwegingskader (zie paragraaf 9.3) bepalen we welke (samenwerkings-) instrumenten ingezet kunnen worden om de provinciale doelen binnen een samenwerkingsverband te realiseren. Voor de meest realistische instrumenten brengen we, vanuit verschillende invalshoeken, de gevolgen in kaart. Het gaat dan om de gevolgen voor het maatschappelijk rendement (doeltreffendheid), financiële en fiscale gevolgen (getrouwheid en compliance), juridische gevolgen (rechtmatigheid), organisatorische gevolgen (uitvoerbaarheid), gevolgen voor doelmatigheid en de beoordeling van de impact op de totale portfolio. Uit een integrale afweging van alle gevolgen van mogelijk in te zetten instrumenten volgt een voorkeursinstrument om onze rol in te vullen en de provinciale doelen te realiseren. |
3.1 Bepalen voorlopige richting sturingswijze en mogelijke instrumenten
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
de eerste (voorlopige) richting van samenwerkingsinstrumenten die ingezet kunnen worden om onze doelen te realiseren:
|
3.2 Beoordelen gevolgen voor maatschappelijke rendement (doeltreffendheid)
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
Breng van elk mogelijk realistisch instrument in beeld welke bijdrage het levert aan de realisatie van de provinciale beleidsdoelen en aan de beoogde effecten. De bepaling en beschrijving van het maatschappelijke rendement kan bestaan uit de volgende elementen:
Voor het vaststellen van maatschappelijke baten zijn er eventueel verschillende ondersteunende methodieken beschikbaar, zoals Economische effectanalyse, Multicriteria-analyse (MCA), Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA). Betrek ook de mogelijkheden voor ‘Social Return on Investment’ van het betreffende voorstel. Bij elk instrument wordt de maatschappelijke impact beschreven en bij voorkeur uitgedrukt in aantallen of percentages. Zo kan de maatschappelijke impact van elke geïnvesteerde euro worden berekend. Hoe groter het geïnvesteerde bedrag, hoe groter de maatschappelijke impact die van elke geïnvesteerde euro mag worden verwacht. Als het niet mogelijk is om de maatschappelijke impact op te nemen, wordt dit vermeld in het advies aan GS of PS. |
3.3 Beoordelen financiële en fiscale gevolgen (getrouwheid en compliance)
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
Het is nodig om de gevolgen van het gekozen instrument voor de exploitatie en de balans van de Provincie in kaart te brengen. Een subsidiebijdrage bijvoorbeeld wordt volledig ten laste van de exploitatie gebracht, terwijl een revolverende lening of verbonden partij op de balans van de Provincie wordt opgenomen. Vaak is er ook een toevoeging (dotatie) aan de risicoreserve nodig, ten laste van de beleidsmiddelen. Dat betekent dat een lening of verbonden partij minder financiële middelen vereist dan een subsidie. De afweging omvat ook de beoordeling van de beschikbaarheid van middelen, zowel in absolute zin (is er budget beschikbaar?) als in relatieve zin (wanneer en hoelang moeten de middelen beschikbaar zijn en onder welke voorwaarden?). De belangrijkste kaders hierbij zijn:
Beschrijf in deze paragraaf de uitkomsten van de financiële toets:
|
3.4 Beoordelen juridische gevolgen (rechtmatigheid)
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
Van elk mogelijk instrument worden de juridische gevolgen in beeld gebracht. Daarbij wordt onder meer beschreven welke juridische mogelijkheden we hebben om het realiseren van de doelen van het samenwerkingsverband actief te sturen en controleren. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van:
Beschrijf in deze paragraaf de juridische mogelijkheden voor sturing en controle door GS en/of PS. |
3.5 Beoordelen organisatorisch gevolgen (uitvoerbaarheid)
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
In deze paragraaf wordt beschreven wat de verwachte impact van het mogelijke instrument op de interne organisatie is, zowel kwantitatief (aantal fte) als kwalitatief (benodigde vaardigheden van medewerkers). Als er bijvoorbeeld een verbonden partij wordt opgericht, kunnen er extra medewerkers nodig zijn voor de ontwikkel- en beheerfase hiervan. Leg daarbij o.a. een relatie met het in ontwikkeling zijnde portfoliomanagement (Ontwikkelspoor 2 organisatieontwikkeling). |
3.6 Beoordelen gevolgen voor doelmatigheid
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
In deze paragraaf wordt beschreven in hoeverre de gestelde doelen met het gekozen instrument op een efficiënte en proportionele manier gerealiseerd kunnen worden. |
3.7 Beoordelen impact op totale portfolio
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
In deze paragraaf wordt beschreven wat de impact van de individuele propositie is op het bestaande portfolio van ingezette samenwerkingsinstrumenten. Belangrijke vragen hierbij zijn onder andere:
Het is belangrijk dat deze vragen worden beantwoord vanuit het perspectief van de hele SiS- portefeuille. |
3.8 Integrale afweging meest geschikte instrument
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
Fictief voorbeeld tabel met afweging van alle mogelijke gevolgen:
Toelichting X: de impact van dit onderdeel is dermate negatief dat dit instrument niet kan worden ingezet (bijvoorbeeld er is geen of onvoldoende budget om dit instrument in te kunnen zetten).
|
Bij de keuze van het instrument kijken we ook naar de risico’s en onzekerheden die de uitkomsten van de opties kunnen beïnvloeden. Er wordt nagedacht over hoe met deze risico’s en onzekerheden omgegaan kan worden. In deze stap wordt ook gedacht aan de mogelijkheden van monitoring en evaluatie. Op basis van de resultaten van het afwegingskader (paragraaf 9.3 strategisch kader) en de integrale afweging van alle gevolgen (paragraaf 9.4 strategisch kader) van de verschillende instrumenten, wordt een voorkeursinstrument gekozen en beschreven. De afweging van alle mogelijke gevolgen kan bijvoorbeeld door middel van een tabel inzichtelijk worden gemaakt, waarbij ook nog onderscheid kan worden gemaakt in de wegingsfactor voor elk mogelijk gevolg. |
|
Door provinciale doelstellingen in samenwerking met derden te realiseren, komt de uitvoering verder van de Provincie af te staan. Daardoor komt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij een andere organisatie te liggen en valt deze dus buiten de directe invloed van de Provincie. Tegelijkertijd worden via de samenwerking wél provinciale doelstellingen gerealiseerd waarvoor het provinciaal bestuur maatschappelijk en politiek aanspreekbaar blijft. Daarom is het belangrijk dat we de samenwerking goed kunnen sturen, beheersen en erop kunnen toezien. En dat zowel de samenwerkende organisatie als de Provincie zich kan verantwoorden over de uitvoering van hun taken en de realisatie van de provinciale doelstellingen. Om dat te waarborgen, moeten er duidelijke afspraken over de governance worden vastgelegd tussen de Provincie en de uitvoerende organisatie of tussen de samenwerkende partners. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe dat kan worden geregeld. De Provincie moet ook voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die verder worden toegelicht in paragraaf 10.4. |
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
Beschrijf de wijze van sturing door Provincie van het gekozen voorkeursinstrument op basis van:
|
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
Beschrijf de wijze van toezicht door Provincie van het gekozen voorkeursinstrument op basis van:
|
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
|
Beschrijf de wijze van beheersing door Provincie van het gekozen voorkeursinstrument op basis van:
|
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
BIJLAGE 5: TOELICHTING BEGRIPPEN
|
Aanpak waarbij de Provincie actief doelgericht ingrijpt om gewenste ontwikkelingen te beïnvloeden. |
|
|
De auditfunctie voert onafhankelijke en systematische controles uit op de naleving van de wettelijke en de interne regels. |
|
|
Basisbeginselen / - principes zijn richtlijnen voor handelen en besluitvorming waar je aan wilt houden. |
|
|
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten. Dit betreft het verslagleggingskader voor begroten en verantwoorden. |
|
|
Beheersen is het invoeren van maatregelen en procedures om de samenwerking op koers te houden. Er wordt gecontroleerd of de uitvoering in lijn is en blijft met de plannen. Als dat niet het geval is, kunnen tijdig aanpassingen worden gedaan om de beleidsdoelstellingen alsnog te behalen. |
|
|
Een vooraf vastgestelde handelwijze / beleid voor het realiseren van doelen. |
|
|
Het Beleidskompas is de centrale werkwijze voor het maken van beleid bij de Rijksoverheid. https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas Het Beleidskompas is een gestructureerd en herhalend proces waarmee we een weloverwogen keuze maken over onze rol, onderbouwd door een duidelijke interventielogica. Het Beleidskompas van het Rijk is verwerkt in een stappenplan. Met behulp van dit stappenplan wordt bewust de rol bepaald, waarbij geen sturing is van kortetermijndenken of politieke wensen. Daarbij is oog voor de uitvoerbaarheid binnen de organisatie en de financiële impact. |
|
|
Het coalitieakkoord wordt ook wel een regeerakkoord genoemd. Beide woorden betekenen hetzelfde: het is een lijst met afspraken tussen de politieke partijen. |
|
|
Dit is een Engelse term die aangeeft dat iets in verzuim is of dat men in gebreke blijft. In een situatie met een kredietnemer betekent deze term dat de tegenpartij zijn beloofde betalingen niet nakomt of kan nakomen of dat er niet meer aan de overeengekomen voorwaarden wordt voldaan. |
|
|
De mate waarin de gewenste prestaties worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen, of met de beschikbare middelen zo veel mogelijk resultaat wordt bereikt. |
|
|
De mate waarin de gewenste prestaties en beoogde maatschappelijke effecten van het beleid daadwerkelijk worden behaald. |
|
|
De analyse van economische effecten is een eenvoudige en snelle manier om de economische betekenis van een project, evenement, markt, branche, sector, bedrijf of organisatie in beeld te brengen. |
|
|
Dit zijn doelen op het gebied van Environmental (o.a. energieverbruik, klimaat, beschikbaarheid van grondstoffen), Social (o.a. gezondheid, veiligheid) en Governance (Goed ondernemingsbestuur). |
|
|
Het uitoefenen van bestuur over en toezicht op het beheer van middelen en rechten van de Provincie Limburg. |
|
|
Een financiering van de Provincie is het verstrekken van kapitaal aan een derde partij, dit kan een geldlening zijn, maar ook aandelen/agiokapitaal of een subsidie. Indien over het instrument financiering wordt gesproken dan wordt hiermee het verstrekken van een geldlening, garantstelling of borgstelling bedoeld. |
|
|
Het waarborgen dat de sturing, toezicht, beheersing en verantwoording op voorgenomen en gerealiseerde samenwerkingsverbanden adequaat en in onderlinge samenhang is ingericht en functioneert, gericht op een doelmatige en effectieve realisatie van de door het college van GS en PS vastgestelde beleidsdoelen. |
|
|
Dit is een stap waarin de keuze wordt genomen welk provinciaal instrument wordt ingezet voor een project of samenwerking. |
|
|
Dit beginsel geldt bij het bepalen van de gewenste positie van de Provincie. Het houdt in dat we niet méér inbrengen of ondersteuning bieden dan nodig is om de overeengekomen doelen te bereiken. Randvoorwaarde daarbij is dat we ons tegenover de politiek en samenleving moeten kunnen verantwoorden over de vervulling van die positie. |
|
|
Bij sommige vormen van samenwerking is er sprake van investeren. Dit betekent dat de Provincie kapitaal ter beschikking stelt voor de samenwerking en een financieel en/of maatschappelijke rendement op het kapitaal realiseert ter compensatie van het verstrekken van het kapitaal en het gelopen risico. De definitie van investeren volgens BBV is: "het aangaan van uitgaven voor de aanschaf, aanleg of verbetering van activa die meerjarig bijdragen aan de publieke dienstverlening en waarvan de kosten worden geactiveerd op de balans." |
|
|
Uitgaven in activa (bezittingen) van de Provincie die langer dan een jaar meegaan. |
|
|
Know Your Customer - procedure. Onderzoek naar de tegenpartij met als doel: Ken je tegenpartij. Onder andere het identificeren en uitvoeren van een (integriteits)onderzoek. |
|
|
Voor de definitie van 'majeur' wordt in dit strategisch kader aansluiting gezocht bij de criteria die worden gebruikt voor de definitie van 'Groot Project' zoals opgenomen in artikel 3 van de Regeling Grote Projecten. De criteria van artikel 3 van de RGP luiden als volgt:
|
|
|
Het falen van de vrije markt om in publieke en provinciale belangen te voorzien. Dit is verder uitgewerkt in hoofdstuk 7 van het Strategisch kader. |
|
|
Een multicriteria-analyse is een systematische aanpak om mogelijke beleidsoplossingen voor een bepaald probleem te rangschikken op basis van verschillende criteria en prioriteiten. |
|
|
De ingelegde hoofdsom (kapitaal) wordt niet of niet volledig terugontvangen. Het financieel rendement dekt niet het verlies van het deel van de hoofdsom dat niet wordt terugontvangen. |
|
|
Dit is een model van de verschillende niveau's hoe de overheid kan participeren in de maatschappij. |
|
|
Passieve sturing verwijst naar een aanpak waarbij de Provincie niet het voortouw neemt om gewenste ontwikkelingen te sturen. |
|
|
Het proportionaliteitsbeginsel speelt een rol bij het afbakenen van de invloed die de Provincie kan, mag of moet uitoefenen gelet op haar positie. De omvang en impact van onze invloed moeten overeenkomen met het gewicht van de (strategische) positie die we innemen in de samenwerking. |
|
|
Daar waar de term Provincie wordt gebruikt wordt de Provincie als organisatie of (beleids)orgaan bedoeld en niet als geografisch gebied. Wordt de Provincie bedoeld als financier dan zal hierbij ook de rol als aandeelhouder of geldverstrekker worden genoemd. Is de rol van de Provincie nog niet gedefinieerd of als meerdere rollen nog van toepassing zijn dan wordt de Provincie als organisatie bedoeld. |
|
|
Het totaal van de algemene reserve, bestemmingsreserve en gerealiseerd resultaat. |
|
|
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) introduceerde het begrip publiek belang: een maatschappelijk belang dat door de overheid moet worden gewaarborgd omdat het niet volledig aan de markt kan worden overgelaten. |
|
|
De Raad van het Openbaar Bestuur (ROB) adviseert over de inrichting en het functioneren van de overheid. |
|
|
Randvoorwaarden zijn eisen waaraan moet worden voldaan waarbinnen beslissingen worden genomen en activiteiten worden uitgevoerd. De verschillende randvoorwaarden vormen een kader waaraan moet worden voldaan. |
|
|
Het in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving, waaronder provinciale verordeningen, statenbesluiten en collegebesluiten zoals genoemd in de vigerende kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV. |
|
|
De ingelegde hoofdsom (kapitaal) wordt op termijn terugontvangen met een financieel rendement ter compensatie van het beschikbaar stellen van het kapitaal en het gelopen risico. (bijvoorbeeld gestort aandelenkapitaal of een verstrekte geldlening). |
|
|
Het vormen van een financiële buffer om financiële tegenslagen te kunnen opvangen. |
|
|
Incidentele risico's zijn risico's die een éénmalige last tot gevolg kunnen hebben. Structurele risico's wordt verstaan risico's welke leiden tot structurele lasten (meerdere boekjaren). |
|
|
Dit is een stap waarin de rol van de Provincie wordt bepaald voor een project of samenwerking. |
|
|
Dit is het proces waarbij partijen relaties vormen om hun handelen op elkaar af te stemmen voor een gemeenschappelijk doel of resultaat te bereiken. |
|
|
Samenwerkingsprincipes beschrijven de belangrijkste gewenste kenmerken bij een samenwerking. |
|
|
Dit is een georganiseerde groep waarin partijen (natuurlijke personen, rechtspersonen of combinaties daarvan) samenwerken voor een gemeenschappelijk doel of belang middels onderlinge afspraken, maar waarbij die groep zelf niet in het recht als rechtssubject is erkend als drager van wettelijke rechten en plichten. |
|
|
Sociaal-Economische Raad. Dit is een adviesorgaan waarin ondernemers, werknemers en onafhankelijke deskundigen (kroonleden) samenwerken, om tot overeenstemming te komen over belangrijke sociaal-economische onderwerpen. De SER adviseert de regering en het parlement over het sociaal-economisch beleid. |
|
|
Sturing in Samenwerking beschrijft het provinciaal instrumentarium en de wijze waarop wij omgaan met de SiS investeringsportefeuille. |
|
|
Het totaal aan activawaarde van de verbonden partijen, leningen aan deelnemingen en derden, borgstellingen (maximale exposure) en gronden uitgegeven in erfpacht. |
|
|
Het eigen vermogen gedeeld door het totaal vermogen. Deze ratio geeft aan in hoeverre de Provincie in staat is aan haar verplichtingen op lange termijn te kunnen voldoen. |
|
|
Omgevingsinventarisatie waarin de verschillende invalshoeken en bijbehorende belanghebbenden in kaart worden gebracht. |
|
|
Dit is richting geven aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Voor een goede sturing is het essentieel om op tijd afspraken te maken en contractueel vast te leggen. De afspraken gaan over de doelen, te leveren prestatie, budgetten, output, afbakening van taken en verantwoordelijkheden en bevoegdheden, het omgaan met risico's en de eisen aan de inhoud en frequentie van rapportages. |
|
|
Dit is een model om de controlfunctie in te richten en grip te houden op de samenwerkingsvormen of projecten en instrumenten die de Provincie inzet. |
|
|
Toezicht houdt in dat informatie wordt verzameld om te beoordelen of het samenwerkingsverband aan de gestelde eisen voldoet. Op basis van deze beoordeling kan indien nodig worden ingegrepen. Intern toezicht verwijst naar het toezicht op het bestuur van een organisatie door een orgaan binnen dezelfde organisatie. |
|
|
De liquide middelen en tijdelijk overtollige middelen van de Provincie. |
|
|
Verantwoording is het sluitstuk van het proces. Daarbij wordt aan belanghebbenden voldoende informatie verstrekt om te kunnen beoordelen of de gestelde doelstellingen zijn behaald en of de manier waarop de organisatie wordt aangestuurd en beheerst voldoende vertrouwen biedt dat toekomstige doelstellingen zullen worden gerealiseerd. |
|
|
Over de verbonden partijen wordt op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en gemeenten(BBV) gerapporteerd in de begroting. Als de Provincie in een organisatie een bestuurlijk en financieel belang heeft, dan wordt in het kader van deze nota gesproken van een verbonden partij (ook wel ‘deelneming’ of ‘participatie’ genoemd). Deze vorm van samenwerking kenmerkt zich door het feit dat door de organisatie niet alleen provinciale taken worden uitgevoerd ter realisering van provinciale doelstellingen, maar dat de Provincie mede-eigenaar en/of mede beleidsbepalend of beslissingsbevoegd is van een dergelijke organisatie. Een financieel belang is volgens de BBV aanwezig als de Provincie middelen ter beschikking heeft gesteld die verloren gaan in geval van faillissement van de verbonden partij of als financiële problemen bij een verbonden partij op de Provincie kunnen worden verhaald. Het BBV definieert bestuurlijk belang als zeggenschap van de Provincie, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. |
|
|
Een verordening is een overheidsbesluit van algemene strekking (wetgeving) en kan door verschillende overheidsinstanties worden verstrekt (bv. Gemeentelijke verordening of Provinciale verordening). |
|
|
Wederkerigheid in samenwerking betekent dat beide partijen profijt hebben van de samenwerking. Dit kan worden gedaan door gemeenschappelijke doelen en waarden te ontwikkelen en te delen. |
|
|
De Wet Fido bevordert de solide financieringswijze bij openbare lichamen. Doel is het vermijden van grote fluctuaties in de rentelasten. In de Wet Fido zijn artikelen opgenomen voor het uitzetten en aangaan van leningen. |
|
|
Dit zijn taken van de Provincie die bepaald zijn in wet- of regelgeving. |
|
|
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. De WRR informeert en adviseert de regering en het parlement over grote maatschappelijke vraagstukken. |
Op 19 juni 2026 is het strategisch kader Sturing in Samenwerking 4.0 door PS vastgesteld. Het strategisch kader biedt de kaders en richtlijnen voor het bepalen van het publieke belang, het vaststellen van onze rol- en instrumentkeuze in het kader van samenwerkingsverbanden en de organisatie van de governance rondom samenwerkingsverbanden.
In het uitvoeringskader Sturing in Samenwerking 4.0, zijn de meest gebruikte instrumenten voor samenwerking nader uitgewerkt. Het uitvoeringskader is van toepassing nadat de samenwerkingsvorm en instrumentkeuze zijn bepaald via het stappenplan in het strategisch kader. Het uitvoeringskader biedt inzicht in de inhoud van het gekozen instrument, de vereisten die in acht moeten worden genomen, richtlijnen, de relevante financiële, fiscale en juridische aandachtspunten, en hoe good governance, informatievoorziening en risicomanagement rondom het gekozen instrument kan worden ingericht. Sturing in Samenwerking wordt hierna afgekort tot SiS.
1.1 Hoe is gekomen tot een keuze voor een instrument?
Voordat dit uitvoeringskader van toepassing is, is de keuze voor het in te zetten instrument gemaakt door middel van het doorlopen van de stappen in het strategisch kader. Het strategisch kader SiS 4.0 biedt een afwegingskader voor het bepalen van het publieke en provinciale belang en voor onze rol- en instrumentkeuze. Daarbij is gebruik gemaakt van een vierstappenplan zoals omschreven in het strategisch kader. De vier stappen hangen onderling samen en zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Na het doorlopen van stap 1 en 2 is in stap 3 van het strategisch kader de afweging gemaakt met welk instrument deze rol en de samenwerking het beste vorm gegeven kan worden. Dat begint met het beantwoorden van een aantal vragen om de gewenste wijze van sturing voor het realiseren van de provinciale doelen te bepalen. De antwoorden geven een (voorlopige) richting aan hoe de Provincie wil sturen om het initiatief te realiseren. Dat kan variëren van actieve sturing (dichtbij) tot passieve sturing (op afstand).
Figuur 1: van passief naar actief
Op basis van een afwegingskader (hieronder en zie ook paragraaf 9.3 van het strategisch kader) is verder bepaald welke (samenwerkings)instrumenten ingezet kunnen worden om de provinciale doelen binnen een samenwerkingsverband te realiseren. Naast onderstaand afwegingskader kunnen ook de hulpvragen (in bijlage 2 van het strategisch kader Sturing in Samenwerking) worden betrokken bij het bepalen van de vorm van samenwerking.
Figuur 2: afwegingskader strategisch kader
Voor de meest geschikte instrumenten zijn vanuit verschillende invalshoeken de gevolgen in kaart gebracht. Het gaat dan om de gevolgen voor het maatschappelijk rendement (doeltreffendheid), financiële en fiscale gevolgen (getrouwheid en compliance), juridische gevolgen (rechtmatigheid), organisatorische gevolgen (uitvoerbaarheid), gevolgen voor doelmatigheid en de beoordeling van de impact op de totale portfolio. Uit een integrale afweging van alle gevolgen van mogelijk in te zetten instrumenten is een voorkeursinstrument gevolgd om onze rol in te vullen en de provinciale doelen te realiseren.
De Provincie hanteert een integraal risicomanagementbeleid 16 , een cyclische en gestructureerde werkwijze voor het omgaan met risico’s en kansen die samenhangen met alle bestaande processen, activiteiten, diensten, opgaven, programma’s, projecten en verbonden partijen.
Het doel is om een redelijke mate van zekerheid te verschaffen dat beleidsdoelen, projectresultaten en programmadoelstellingen worden gerealiseerd. Dit omvat het nemen van maatregelen om risico’s te beheersen, kansen te benutten, of bewust te besluiten risico’s te accepteren.
In het risicomanagement beleid worden procedures beschreven voor het identificeren, beoordelen en beheersen van risico's. Dit risicomanagementbeleid geldt voor alle instrumenten van de Provincie, waaronder de instrumenten omschreven in dit uitvoeringskader.
Voor het bepalen van risico’s en risicomanagement in relatie tot de instrumenten in dit uitvoeringskader wordt verwezen naar de generieke risico's en beheersingsmaatregelen bij het desbetreffend instrument en naar het integraal risicomanagementbeleid.
1.3 Afwijking en wijziging van het uitvoeringskader
In het advies aan GS (of aan PS) wordt de centrale vraag beantwoord of het voorstel voldoet aan de vereisten van het instrument uit het uitvoeringskader. Als er afwijkingen zijn van de vereisten, dan moeten deze expliciet in het GS-voorstel (of het PS voorstel) worden toegelicht (beslispunt voor GS). Het bevoegd orgaan (GS of PS) dat een besluit moet nemen over een voorliggend inhoudelijk voorstel (GS-voorstel of Statenvoorstel) beslist over een afwijking van een vereiste. De instrumenten hebben naast vereisten ook richtlijnen. Richtlijnen voor instrumenten worden door GS gevolgd tenzij sprake is van situaties die maatwerk vereisen. Bijvoorbeeld vanwege medeaandeelhouders. Voor de bestuurlijk relevante richtlijnen waar maatwerk wordt toegepast zal een motivering worden opgenomen in de GS nota. Hier geldt dus het principe: “Pas toe of leg uit”. Het toepassen van de vereisten en de richtlijnen van de instrumenten wordt bij de volgende update van het SIS geëvalueerd.
GS is gemachtigd om wijzigingen in SiS 4.0 uitvoeringskader door te voeren voor zover deze wijzigingen passen binnen de scope en kaders van SiS 4.0 strategisch kader. PS wordt hierover geïnformeerd.
1.4 Stapeling van instrumenten
Stapeling van instrumenten betekent dat meerdere instrumenten tegelijkertijd worden ingezet om hetzelfde doel te bereiken. Denk bijvoorbeeld aan een vennootschap waar de Provincie aandeelhouder van is en tegelijkertijd een lening aan verstrekt. Stapeling van instrumenten en daarmee de verschillende rollen die de Provincie uitoefent dient duidelijk in kaart te worden gebracht in de GS nota en in het Statenvoorstel. Hierbij wordt ook inzicht gegeven in de gebruikte instrumenten, de rollen van de Provincie en welke risico's hierbij worden gelopen door de Provincie.
In de financiële verordening van Provincie Limburg is hierover het volgende opgenomen: “Onder het stapelen van provinciale instrumenten wordt verstaan: het combineren van de instrumenten subsidies, opdrachten , overeenkomsten, leningen, borgstellingen, agiokapitaal en/of erfpacht, waarbij de totale investering (met de gecombineerde inzet van deze instrumenten) meer dan € 1 mln. bedraagt.
1.5 Sturing, toezicht, beheersing en verantwoording
Goed openbaar bestuur vanuit organisatieperspectief bestaat uit vier componenten: sturing, toezicht, beheersing en verantwoording. In het strategisch kader van Sturing in Samenwerking zijn de definities opgenomen. De begrippen worden in de hoofdstukken van de instrumenten bij ‘Good Governance’ gebruikt en worden voor de volledigheid hieronder nogmaals beschreven.
Sturing is het richting geven aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Dat kan een zelfstandige organisatie zijn, zoals een verbonden partij of een separaat orgaan binnen de provinciale organisatie, maar ook een tijdelijke project- of programmaorganisatie. Voor een goede sturing is het essentieel om op tijd afspraken te maken en contractueel vast te leggen. In de paragraaf good governance van de afzonderlijke instrumenten is de betekenis van sturen dat GS stuurt richting de samenwerkingspartner.
Toezicht houdt in dat informatie wordt verzameld om te beoordelen of het samenwerkingsverband aan de gestelde eisen voldoet. Op basis van deze beoordeling kan indien nodig worden ingegrepen. Intern toezicht verwijst naar het toezicht op het bestuur van een organisatie door een orgaan binnen dezelfde organisatie. In de paragraaf good governance van de afzonderlijke instrumenten is de betekenis van toezicht dat PS toezicht houdt op GS.
Beheersing is het invoeren van maatregelen en procedures om de samenwerking op koers te houden. Er wordt gecontroleerd of de uitvoering in lijn is en blijft met de plannen. Als dat niet het geval is, kunnen tijdig aanpassingen worden gedaan om de beleidsdoelstellingen alsnog te behalen. In de paragraaf good governance van de afzonderlijke instrumenten is de betekenis van beheersen dat GS toezicht houdt en beheersingsmaatregelen hanteert richting de samenwerkingspartner.
Verantwoording is het sluitstuk van het proces. Daarbij wordt aan belanghebbenden voldoende informatie verstrekt om te kunnen beoordelen of de gestelde doelstellingen zijn behaald en of de manier waarop de organisatie wordt aangestuurd en beheerst voldoende vertrouwen biedt dat toekomstige doelstellingen zullen worden gerealiseerd. In de hoofdstukken bij de instrumenten heeft verantwoording een dubbel betekenis: a) de samenwerkingspartner legt verantwoording af aan de Provincie (GS) en b) GS legt verantwoording af aan PS.
2. Instrument subsidieverlening
Subsidies vormen een instrument waarmee de Provincie Limburg maatschappelijke activiteiten stimuleert en haar beleidsdoelen helpt te verwezenlijken. Het verstrekken van een subsidie is gebonden aan wettelijke kaders, provinciale regels en een zorgvuldige afweging van verschillende belangen. In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat onder een subsidie wordt verstaan, welke subsidiemogelijkheden de Provincie Limburg kent, onder welke voorwaarden en procedures het instrument kan worden ingezet en welke aandachtspunten, risico’s en beheersmaatregelen hierbij aan de orde zijn. Dit overzicht biedt houvast bij het toepassen van het subsidie-instrument binnen de provinciale werkprocessen.
2.2. Omschrijving instrument subsidies
Artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) definieert subsidie als 'de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten'. Het betreft met andere woorden een niet-commerciële overheidsuitgave waarvan de bestedingsrichting vooraf vaststaat. Om te bepalen of sprake is van een subsidie dient naar de inhoud van het project en de activiteiten in kwestie te worden gekeken. Een subsidie wordt gekenmerkt door het uitgangspunt dat de activiteiten van aanvrager leidend zijn en de Provincie Limburg in het kader van het algemeen belang bereid is om deze activiteiten middels een bijdrage te stimuleren. Beslissend is of voldaan is aan alle elementen van de genoemde begripsomschrijving. De gekozen benaming (financiering, bijdrage, subsidie, etc.) doet er niet toe (materieel begrip).
De Algemene Subsidieverordening van de Provincie Limburg definieert 3 soorten subsidies:
|
een subsidie voor een activiteit of een samenhangend geheel van activiteiten die afgebakend zijn in de tijd en zijn gericht op (een) specifiek(e) eindresulta(a)t(en) van aanvrager. |
|
|
een subsidie die voor één of meer boekjaren (kan bestaan uit kalenderjaren of bijv. schooljaar of sportseizoen) wordt verstrekt voor activiteiten die behoren tot de structurele activiteiten die de subsidieontvanger gewoonlijk in het kader van zijn bedrijfsvoering ontplooit passend binnen de beleidsdoelen van de Provincie Limburg. |
|
|
een subsidie die wordt verstrekt zonder dat er een directe relatie bestaat tussen de kosten van de activiteiten en de hoogte van de subsidie en die slechts ten doel heeft uitdrukking te geven aan enige waardering van de Provincie Limburg voor (een) activiteit(en) van de aanvrager. |
2.3. Wanneer wordt het instrument ingezet?
Het publiekrechtelijk instrument subsidies kan worden ingezet ingeval de Provincie bepaalde maatschappelijke activiteiten en daarbij behorend gedrag wil stimuleren om een beleidsdoel te bereiken.
Subsidies zijn zinvol wanneer een externe partij bepaalde activiteiten wil realiseren die de Provincie in het kader van het algemeen belang wenselijk acht, maar deze activiteiten niet vanzelf tot stand komen, omdat bijvoorbeeld de kosten te hoog zijn. De Provincie kan door het verstrekken van een subsidie de desbetreffende actoren over de streep krijgen om de activiteiten te kunnen realiseren (stimulerend effect). Het kan hierbij gaan om instellingen die speciaal voor dit doel zijn opgericht; het kan ook zijn dat het een al bestaande instelling betreft die beleidsmatig interessante activiteiten ontplooit die de Provincie wil stimuleren.
Op het moment dat er sprake is van de uitvoering van een wettelijke taak en/of er een goed of dienst aan de Provincie wordt geleverd (tegenprestatie), hetgeen niet onder de definitie van een subsidie valt, dan dient het instrument opdrachtverlening te worden ingezet. Een overzicht met verschillen tussen een (overeenkomst van) opdracht en subsidie is in bijlage 2 opgenomen.
In een uitzonderlijk geval kan door PS of GS aan een ander bestuursorgaan (bijvoorbeeld een bestuurscommissie 17 ) een bevoegdheid worden gedelegeerd respectievelijk gemandateerd tot het verstrekken van subsidies.
In de vigerende Algemene Subsidieverordening Provincie Limburg zijn de regels en procedures vastgelegd voor het aanvragen van subsidies, subsidieverlening, verplichtingen van de subsidieontvanger, subsidievaststelling en verantwoording. Bij het inzetten van het instrument subsidies moet de vigerende Algemene Subsidieverordening (of een afzonderlijke verordening waarin een uitputtende regeling is getroffen) worden gevolgd.
Er zijn verschillende redenen om te kiezen voor de inzet van het subsidie-instrument waarbij de volgende afwegingen dienen te worden gemaakt:
- •
Stimuleren specifiek gedrag: provinciale doelen kunnen worden bereikt middels een subsidieregeling waarin vooraf vastgestelde subsidiecriteria en voorwaarden zijn opgenomen: er kan bij het opstellen van de subsidieregeling worden bepaald waarvoor subsidie wordt verstrekt en er kunnen (doelgebonden) verplichtingen worden opgelegd. De benodigde wettelijke grondslag (lees: de Nadere subsidieregels in combinatie met de vigerende Algemene Subsidieverordening) zorgt ervoor dat aan de voorkant voor alle potentiële aanvragers duidelijk is wie met inachtneming van welke regels aanspraak kan maken op de (beschikbare) subsidiegelden;
- •
- •
- •
Controle: in de subsidiebeschikking kan onder meer worden geregeld welke gegevens ter controle moeten worden overgelegd en de mogelijkheid voor GS om de voortgang en de verantwoording te beoordelen (GS heeft geen directe invloed op bestuur en toezicht binnen subsidieontvanger). Dit is afhankelijk van de hoogte van het subsidiebedrag en het van toepassing zijnde subsidiearrangement;
- •
Intrekken, wijzigen of lager vaststellen subsidie: de Algemene wet bestuursrecht bevat gronden om een subsidiebeschikking (of vaststelling) in te trekken of ten nadele van ontvanger te wijzigen of lager vast te stellen; een van die gronden is als de aanvrager niet aan de opgelegde verplichtingen heeft voldaan. Dit betreft maatwerk en is afhankelijk van de omstandigheden van het geval (toepassing evenredigheidsbeginsel).
De volgende redenen kunnen een rol spelen om het subsidie-instrument niet in zetten waarbij afwegingen dienen te worden gemaakt:
- •
- •
Minder directe controle over de uitvoering: subsidieverstrekking is slechts een stimuleringsinstrument en geen of beperkt sturingsinstrument. Door met name in de fase van de kaderstelling en de fase van verlening aan te geven welke prestaties worden verwacht, ontstaat een sturingsmechanisme. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen inspanningsverplichtingen en resultaatsverplichtingen. Bij inspanningsverplichtingen zal een subsidieontvanger zich inspannen om een bepaald resultaat te bereiken, maar garandeert dat resultaat niet. Resultaatsverplichtingen geven niet zozeer aan welke activiteiten en inspanningen moeten worden verricht, maar meer tot welke resultaten dit moet leiden. Een subsidieontvanger wordt, met andere woorden, verplicht een resultaat te behalen om de subsidie te behouden. De resultaatsverplichting is dan ook qua sturing een sterker onderdeel van het instrument subsidies. Bij de vaststelling van de subsidie zal aan de hand van de beschikking moeten worden getoetst in hoeverre de opgelegde verplichtingen ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd en bij het niet behalen van de resultaatsverplichting(en) moet de ontvangen subsidie (al dan niet deels) worden terugbetaald;
- •
Niet afdwingbaarheid: subsidieverplichtingen zoals opgenomen in een subsidiebeschikking zijn niet afdwingbaar. Dit wil zeggen dat een ontvanger niet kan worden verplicht tot uitvoering van de activiteit. Als hij besluit de activiteit niet (geheel) of anders uit te voeren, maakt hij enkel geen of beperkt aanspraak meer op de subsidiegelden. Nakoming van de verplichtingen kan wel worden afgedwongen als er naast de subsidiebeschikking een zogenaamde subsidie uitvoeringsovereenkomst is afgesloten. Hierbij dient ervoor te worden gewaakt dat er geen sprake is van een verkapte opdracht en de subsidie/opdracht mogelijkerwijs aanbestedingsplichtig wordt. (Zie ook bijlage 2).
- •
Ter voorkoming van/sanctie op misbruik en oneigenlijk gebruik zijn de Beleidsregels Subsidies (hoofdstuk Sanctie en handhaving) door Gedeputeerde Staten vastgesteld.
2.7. Financiële en fiscale aspecten
Indien er een subsidieplafond is gekoppeld aan een subsidieregeling, dient een subsidieaanvraag te worden afgewezen, indien toekenning van de subsidie zou leiden tot overschrijding van het subsidieplafond.
De wijze van bevoorschotting van subsidies is geregeld in de door Gedeputeerde Staten vastgestelde Beleidsregels Subsidies (hoofdstuk Bevoorschotting en uitbetaling), waarbij als uitgangspunt geldt dat subsidies tot € 25.000 meteen bij de verlening worden vastgesteld en uitbetaald en vanaf € 25.000 tot 90% worden bevoorschot.
De wijze van verantwoording is geregeld in de door Provinciale Staten vastgestelde Algemene Subsidieverordening, waarbij sprake is van drie arrangementen (subsidies tot € 25.000, subsidies vanaf € 25.000 tot € 125.000 en subsidies vanaf € 125.000). Hierbij geldt als uitgangspunt dat subsidies tot € 25.000 zonder voorafgaande subsidieverlening door Gedeputeerde Staten direct worden vastgesteld en steekproefsgewijs worden gecontroleerd. Subsidies vanaf € 25.000 tot € 125.000 worden vastgesteld op basis van een inhoudelijke rapportage. Subsidies vanaf € 125.000 worden vastgesteld zowel op basis van een inhoudelijke rapportage en een financiële verantwoording (inclusief accountantsrapportage).
Het is belangrijk dat de subsidies die GS geven, niet onderworpen zijn aan de heffing van omzetbelasting. Dit kan alleen als de subsidie geen betaling betreft voor goederen of diensten die geleverd worden aan de provincie of aan anderen (rechtstreekse baat). Van rechtstreekse baat (tegenprestatie) bij de provincie Limburg (en dus een btw-belaste subsidie) is sprake indien deze de handelingen/activiteiten van de gesubsidieerde gebruikt, hetgeen het geval is indien de provincie Limburg:
- •
- •
Let op: indien de subsidieontvanger de aan haar in rekening gebrachte btw kan compenseren dan wel in aftrek kan brengen en dus niet kostprijsverhogend werkt, dan mag deze btw niet gesubsidieerd worden.
Bij de inzet van het subsidie-instrument is sprake van passieve sturing (stimuleringsinstrument). De Provincie Limburg kan de activiteiten immers niet afdwingen (zoals bij een opdracht), nu het subsidieontvanger vrij staat de activiteiten niet uit te voeren en afstand te doen van de subsidie. In onderstaande tabel is de governance (wijze van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording) binnen het subsidieproces weergegeven.
|
PS bepalen het (subsidie)beleid van de Provincie op hoofdlijnen. |
|
|
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
|
Beoordelen voortgang en (tussentijdse) verantwoording(en) van subsidieontvanger. |
|
|
|
Beoordelen (tussentijdse) verantwoording(en) van subsidieontvanger. |
|
|
|
Beoordelen externe accountantsverklaring of bestuursverklaring. |
|
|
|
||
|
||
|
||
De belangrijkste generieke risico’s vanuit het perspectief van de Provincie en beheersmaatregelen van het instrument subsidies zijn als volgt samen te vatten:
|
Het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies. |
|
|
Het risico op juridische-, fiscale- en financiële geschillen. |
|
|
Het risico op overtreden Europese regels voor staatsteun bij verlenen van subsidies. |
|
|
Het risico dat de subsidies niet rechtmatig worden verleend c.q. vastgesteld. |
|
|
Het risico dat de doelen en/of resultaten niet worden behaald |
|
3. Instrument opdrachtverlening
Opdrachten vormen een instrument voor de Provincie Limburg bij de inkoop van diensten, goederen en werken. Door het verstrekken van opdrachten aan externe partijen kan de provincie haar beleidsdoelen efficiënt en doelgericht realiseren. Hierbij gelden zowel wettelijke als provinciale regels om zorgvuldigheid, transparantie en rechtmatigheid te waarborgen. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd wat het instrument opdracht inhoudt, wanneer en hoe het wordt toegepast, welke juridische, financiële en fiscale kaders van belang zijn en welke aandachtspunten en risicobeheersmaatregelen bij het gebruik van dit instrument komen kijken. Dit overzicht ondersteunt bij een correcte en effectieve inzet van het opdrachtinstrument binnen de provinciale organisatie.
3.2. Omschrijving instrument opdracht
De Provincie Limburg koopt diensten, goederen en werken in via opdrachten aan bedrijven of organisaties. Wanneer de Provincie een opdracht verstrekt, wordt er een overeenkomst gesloten waarin beide partijen duidelijke afspraken maken. Daarbij zijn zij wettelijk aan bepaalde regels gebonden.
De Aanbestedingswet en het provinciaal inkoopbeleid bepalen wanneer de Provincie verplicht is een opdracht aan te besteden. Aanbesteden houdt in dat de Provincie een aanbesteding op een digitaal inkoopplatform publiceert (zoals bijvoorbeeld een Europese openbare aanbesteding) of bedrijven gericht uitnodigt om een offerte uit te brengen (een niet-openbare aanbesteding, zoals bijvoorbeeld een meervoudig onderhandse aanbesteding). Zo kan de Provincie op zorgvuldige wijze de beste partner selecteren voor het uitvoeren van de opdracht, waarbij zowel prijs als kwaliteit een belangrijke rol spelen.
Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de Provincie Limburg beschrijft hoe deze processen zijn georganiseerd en uitgevoerd.
Het is belangrijk om te weten dat het geld dat de Provincie besteedt aan deze opdrachten niet terugvloeit naar de Provincie. Het gaat dus niet om een terugverdienconstructie of een lening, maar om een uitgave waarvoor de Provincie een product, dienst of werk geleverd krijgt.
Het instrument opdracht in de zin van dit uitvoeringskader ziet op opdrachten voor dienstverlening waarbij geen sprake van ondergeschiktheid is. Dat wil zeggen dat onder meer detachering niet onder het bereik van dit hoofdstuk valt. Dit onderscheid wordt overigens niet door de Aanbestedingswet gemaakt, zodat de detacheringen, qua het aanbestedingsregime, gewoon onder de werking van de Aanbestedingswet en ons Inkoop- en contractmanagementbeleid 2024 vallen.
De Provincie kan naast opdrachtverlening ook gebruikmaken van een “concessie”. Het verschil met een reguliere opdracht is dat de tegenprestatie voor de uitvoering van het werk of de dienst niet bestaat uit betaling, maar uit het verlenen van een exploitatierecht. Kenmerkend is dat het exploitatierisico ligt bij de exploitant. Als dit laatste niet het geval is, dan is geen sprake van een concessie, maar van een gewone overheidsopdracht. Bij de Provincie Limburg wordt dit instrument zelden gebruikt, thans is er één concessie: de concessie voor openbaar vervoer (Arriva).
3.3. Wanneer wordt het instrument ingezet?
Het instrument opdracht wordt ingezet indien de Provincie een bepaalde inkoopbehoefte heeft en deze zelf niet kan of wil realiseren. Ten opzichte van het instrument subsidies heeft de Provincie met een opdracht meer controle over de uitvoering van de werkzaamheden, een opdracht bevat duidelijke afspraken over prestaties en betalingen, maar ook het initiatief ligt bij de Provincie. Een overzicht met verschillen tussen een (overeenkomst van) opdracht en subsidie is in bijlage 2 opgenomen.
Om het instrument opdracht te kunnen inzetten, wordt uitgegaan van een opdracht die moet worden aanbesteed. Aanbesteden is een specifieke methode om in te kopen en komt neer op het creëren van een ad hoc markt waar diensten, leveringen of werken aangeboden worden.
3.4. Wettelijke en provinciale kaders
De van belang zijnde wet- en regelgeving in het kader van opdrachtverlening betreft:
- a.
- b.
Provinciale kaders en beleid :
- •
- •
De vigerende Algemene Inkoopvoorwaarden Provincie Limburg voor leveringen en diensten (AIV); zie https://www.limburg.nl/over/organisatie/inkoop/;
- •
- •
- •
- •
- •
- c.
De juridische aspecten in voornoemde wet- en regelgeving zorgen ervoor dat het proces van opdrachtverstrekking eerlijk en transparant verloopt.
In de wettelijke en provinciale kaders zijn de regels en procedures vastgelegd voor het inzetten van het instrument opdracht, opdrachtverlening en aanbestedingen. Bij het inzetten van het instrument opdrachten moeten de Aanbestedingswet en het vigerende Inkoop- en contractmanagementbeleid van de provincie Limburg worden gevolgd.
Er zijn verschillende redenen om te kiezen voor opdrachtverlening waarbij de volgende afwegingen dienen te worden gemaakt:
- •
- •
- •
- •
- •
Juridisch afdwingbare contractuele afspraken: opdrachten vallen onder het civiele recht (met name het Burgerlijk Wetboek), dit betekent dat er sprake is van een juridisch afdwingbare contractuele afspraken tussen partijen. Niet-nakoming kan leiden tot juridische stappen zoals schadevergoeding of nakoming via civiele rechter.
De volgende redenen kunnen een rol spelen om niet te opteren voor opdrachtverlening waarbij afwegingen de volgende dienen te worden gemaakt:
- •
- •
- •
- •
- •
3.7. Financiële en fiscale aspecten
Afhankelijk van de opdrachtwaarde en de soort opdracht dient te worden bezien welke procedure van toepassing is: enkelvoudig onderhandse procedure (ENKO), meervoudig onderhandse procedure (MVO), nationale aanbesteding procedure (NA) of Europese aanbesteding procedure (EA).
- •
Van belang is om aan de voorzijde (vóór opdrachtverlening) te beoordelen of de provincie Limburg de aan haar (op grond van de fiscale wet- en regelgeving) in rekening gebrachte omzetbelasting kan compenseren, in vooraftrek kan nemen dan wel een kostprijsverhogend effect heeft. Kostprijsverhogende btw dient gefinancierd te worden uit het betreffende project-/programmabudget.
- •
Indien bij opdrachtverlening sprake is van inzet van derden dienen de interne procedures te worden gevolgd om te borgen dat getoetst wordt of de werkzaamheden al dan niet buiten dienstbetrekking kunnen worden verricht. Indien de fiscalist (eventueel na afstemming met de Belastingdienst) oordeelt dat de arbeidsrelatie wordt gekwalificeerd als een dienstbetrekking (arbeidsovereenkomst) dient de provincie Limburg als inhoudingsplichtige de verschuldigde belastingen en (sociale) premies van de betreffende ingehuurde derden juist, tijdig en volledig af te dragen. In dat geval is er geen sprake meer van een opdracht in de zin van de Aanbestedingswet.
De governance (wijze van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording) van het instrument opdracht kan als volgt worden weergegeven:
|
||
|
GS (of de gemandateerde) neemt het besluit over het aangaan van de overeenkomst van opdracht (voor diensten, goederen en werken). |
|
|
|
PS houden toezicht op de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid door GS. |
|
|
|
PS uiten wensen en bedenkingen over beoogde overeenkomsten met ingrijpende gevolgen voor Provincie. |
|
|
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
De belangrijkste generieke risico’s vanuit het perspectief van de Provincie en beheersmaatregelen van het instrument opdracht zijn als volgt samen te vatten:
|
Het risico op niet naleving van wet- en regelgeving, wat kan leiden tot juridische geschillen. |
|
|
Het risico op reputatieschade bij fraude- en integriteitskwesties bij de leverancier. |
|
|
Het risico dat de opdracht niet conform de vooraf gestelde eisen wordt uitgevoerd. |
|
|
Het risico op juridische-, fiscale- en financiële geschillen. |
|
|
Het risico dat de doelen en/of resultaten niet worden behaald. |
|
4. Instrument financiering: geldleningen, garantstelling en borgstellingen
Geldleningen, borgstellingen en garantstellingen zijn financiële instrumenten waarmee de Provincie Limburg maatschappelijke initiatieven kan faciliteren en ondersteunen. Door het verstrekken van een lening of het afgeven van een garantie of borgstelling, maakt de Provincie het mogelijk dat projecten met een publiek belang tot uitvoering komen, terwijl de middelen op termijn weer terugvloeien naar de Provincie. Het inzetten van deze instrumenten vraagt om heldere voorwaarden, zorgvuldige afwegingen en een solide juridische, financiële en governance-inbedding. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd wat het instrument financieringen inhoudt, wanneer en hoe het wordt toegepast, welke juridische, financiële en fiscale kaders van belang zijn en welke aandachtspunten en risicobeheersmaatregelen bij het gebruik van dit instrument komen kijken.
De Provincie maakt gebruik van het instrument financiering op drie verschillende wijzen: via het verstrekken van een geldlening, garantstelling of borgstelling. Waar in dit hoofdstuk de term financiering wordt gebruikt, wordt gedoeld op deze drie vormen van financiering.
Een geldlening is een overeenkomst waarbij de Provincie een bepaald bedrag ter beschikking stelt aan een geldnemer, die zich verplicht dit bedrag op een later tijdstip, doorgaans met rente, terug te betalen. Een geldlening heeft dus een revolverend karakter, in principe komt de geldsom plus eventuele rente volledig terug naar de Provincie. Geldleningen worden verstrekt in de vorm van een (reguliere) onderhandse geldlening waarbij de Provincie rechtstreeks een lening aan de aanvragende partij verstrekt. Onderscheid kan worden gemaakt in de volgende soorten provinciale geldleningen:
- 1.
- 2.
- 3.
Ad 1) Geldlening met zekerheid
Deze financieringsvorm heeft over het algemeen een laag risicoprofiel afhankelijk van de waarde die aan de gestelde zekerheden kan worden toegekend. Deze vorm geniet dan ook de voorkeur. Uitgangspunt is dat waar mogelijk zekerheden voor de Provincie worden bedongen en dat het rentepercentage met inbegrip van het risicoprofiel marktconform dient te zijn en de hoogte van de rente minimaal bepaald dient te worden conform de daartoe opgestelde Europese Staatssteunregels . (Zie hiervoor paragraaf 4.5 vereiste nummer 8 en de toelichting hierop in bijlage 4).
De algemene lijn bij zekerheden bij geldleningen is dat de Provincie waar mogelijk minimaal gelijkwaardig in rang is en gelijkwaardige condities (bijvoorbeeld in prioritering van de ontvangsten van rente en aflossing) heeft ten opzichte van de andere financiers.
Ad 2) Geldlening zonder zekerheid
Bij een geldlening zonder zekerheid is in het beginsel het risicoprofiel hoger dan bij een geldlening met zekerheid. Omdat de Provincie bij wanbetaling van de leningnemer geen preferente positie heeft en opzichte van andere schuldeisers. Ook hiervoor geldt het uitgangspunt is dat het rentepercentage met inbegrip van het risicoprofiel marktconform dient te zijn (zie hiervoor paragraaf 4.5 vereiste nummer 8 en de toelichting hierop in bijlage 4).
Een lening zonder dat de Provincie zekerheid ontvangt geniet niet de voorkeur, maar een dergelijke lening van de Provincie kan er evenwel voor zorgen dat een project alsnog van de grond komt c.q. voor derden financiers aantrekkelijk wordt om mede te financieren. Het is een middel om het vertrouwen te vergroten in kansrijke initiatieven met publiek belang voor Limburg. De Provincie laat hiermee ook zien dat het project belangrijk wordt geacht. Tegen een dergelijke achterstellingspositie staat dan wel een hoger rentetarief tegenover (als gevolg van risico-opslagen) dat bij de aanvrager in rekening wordt gebracht dan de tarieven die banken berekenen uitgaande van de situatie dat deze andere financierende partijen (vrijwel) alle zekerheden verkrijgen. De impact van de achterstelling moet duidelijk uit de rentetariefopbouw van de financiering blijken.
Ad 3) Overbruggingsfinanciering (ter voorfinanciering van bijvoorbeeld nog te ontvangen subsidies)
De Provincie kan een overbruggingsfinanciering verstrekken voor bijvoorbeeld projecten waarvoor (Europese of landelijke) subsidies zijn aangevraagd en al dan niet toegekend en waarvan de uitbetaling nog niet heeft plaatsgevonden. Deze projecten hebben meestal een verhoogd risicoprofiel en daarom worden aanvullende zekerheden gevraagd (bijv. bankgarantie, concerngarantie of hypotheek) en wordt de hoogte van het rentetarief daarop afgestemd, wederom minimaal conform de Europese Staatssteunregels 18 .
Afhankelijk van de gestelde zekerheden en de status van de subsidie (niet-, voorlopig- of definitief toegekend) wordt een risicoreservering gevormd conform de voorwaarden in de Financiële Verordening. Vereiste 6 uit paragraaf 4.5. is niet van toepassing voor overbruggingsfinancieringen.
Garantstelling en borgstelling
In de context van dit uitvoeringskader wordt onder een garant- en borgstelling verstaan: “het door de Provincie garanderen van rente- en aflossingsverplichtingen en van door derden (meestal bij banken) afgesloten leningen”. In de risicoparagraaf van de Programmabegroting en jaarrekening (onderdeel van de paragraaf Weerstandsvermogen) komen de garant- en borgstellingen expliciet aan de orde. Als een garantie of borgstelling wordt verstrekt, loopt de kredietverstrekker minder risico's. Dit resulteert voor de geldnemer vaak in toegang tot de sectorbanken voor de Nederlandse overheden, een lager rentepercentage en mogelijk tevens andere gunstigere leningsvoorwaarden. Een garant- of borgstelling wordt vastgelegd in een overeenkomst tussen de Provincie en de begunstigde (bijv. een bank). Bij een garant- of borgstelling wordt ook een vergoeding (garantstellings- of borgststellingprovisie) in rekening gebracht en de hoogte wordt bepaald door het risico dat de Provincie hierin heeft. Ook hiervoor geldt het uitgangspunt dat het rentepercentage met inbegrip van het risicoprofiel marktconform dient te zijn en de hoogte minimaal bepaald dien te worden conform de Europese Staatssteunregels.
Een garantstelling kan zonder opgaaf van reden worden ingeroepen door de begunstigde. De uitbetaling dient direct te geschieden en achteraf wordt beoordeeld of dit terecht is. Dit is een belangrijk verschil ten opzichte van een borgstelling. Bij een borgstelling kan de begunstigde de Provincie pas aanspreken nadat zij tevergeefs de desbetreffende geldnemer heeft aangesproken en de geldnemer inmiddels in verzuim is. Borg- en garantstelling lijken dus veel op elkaar, maar er bestaat een juridisch verschil. Vanuit het perspectief van de Provincie als verstrekker van de borgstelling of van de garantie zal de Provincie bij voorkeur een borgstelling verstrekken, aangezien dat de Provincie meer bescherming biedt.
Het is ook mogelijk dat de Provincie in het kader van een geldlening (hierboven nader omschreven) een borgstelling of garantstelling vraagt van de geldnemer. In dat geval wil de Provincie juist meer zekerheid ontvangen en dus zal de Provincie als begunstigde vragen om een garantstelling van de wederpartij.
4.3. Wanneer wordt het instrument ingezet?
Als de borging van het publieke belang niet om een actieve en permanente betrokkenheid van de overheid vraagt, dan doet zich vervolgens de vraag voor of er wel enige vorm van financiële ondersteuning nodig is (al dan niet door de Provincie) om het publieke belang te kunnen borgen. Het is van belang hierbij een kader te bieden dat conjunctuur ongevoelig is, dus toepasbaar bij alle mogelijke economische omstandigheden. De Provincie zal alleen financiering verstrekken in het geval sprake is van marktfalen (zie voor de definitie van marktfalen SiS 4.0 – strategisch kader).
Het verlenen van een financiering behoort niet tot de kerntaak van de Provincie en is alleen bedoeld voor projecten met een dermate publiek belang welke zonder de faciliterende rol van de Provincie niet kunnen worden gerealiseerd. Een financiering kan verstrekt worden in de vorm van een geldlening dan wel in de vorm van een borgstelling of een garantstelling.
4.4. Wettelijke en provinciale kaders
De van belang zijnde wet- en regelgeving in het kader van financieringen betreft:
- a.
- b.
Vanuit deze wet- en regelgeving worden geen belemmeringen opgeworpen om als decentrale overheid, financieringen af te geven, zolang dit expliciet wordt gelegitimeerd door het betrokken publieke belang, dit passend is binnen de regelgeving rond "staatssteun" en niet verstrekt wordt aan een decentrale overheid binnen de provinciegrenzen. Dit laatste is vastgelegd in de Wet fido.
Om staatssteun te voorkomen moet de Provincie, financieringen verlenen onder voorwaarden die ook voor een particuliere investeerder aanvaardbaar zouden zijn. De vergoeding die de ondernemer voor de financiering aan de Provincie moet betalen moet dus marktconform zijn.
Ten slotte moeten financieringen voldoen aan de vereisten als genoemd in de volgende paragraaf 4.5 Vereisten en richtlijnen.
Bij het verstrekken van een financiering en het bepalen van het rentetarief zijn de hieronder opgenomen vereisten van toepassing. Als aan minimaal één van de vereisten niet wordt voldaan, dan is een financiering vanuit financieel- en risicoperspectief niet wenselijk en zal cluster Financiën zo ook adviseren; echter, GS kunnen alsnog besluiten om de financiering te verstrekken, indien het maatschappelijk rendement in een bepaalde opgave belangrijker wordt gewogen dan de financiële risico’s. Zoals reeds vermeld in paragraaf 1.3 wordt in het advies aan GS en PS de centrale vraag beantwoord of het voorstel voldoet aan de vereisten van het instrument uit het uitvoeringskader. Als er afwijkingen zijn van de vereisten, moeten deze conform paragraaf 1.3 expliciet in het GS- of PS-voorstel worden toegelicht.
|
Vereisten bij verstrekken financiering (garantstelling, borgstelling en geldlening) |
|
|
Uit de provinciale Know Your Customer (KYC) procedure blijkt dat er geen belemmeringen zijn om aan de aanvrager een financiering te verstrekken. Er worden geen kredieten verstrekt aan partijen die in het verleden financieringen van de Provincie niet hebben terugbetaald. Indien de co-financier geen bekende instantie is wordt deze ook betrokken in de KYC check. Voor meer informatie inzake de Know Your Customer (KYC) procedure zie bijlage 3. |
|
|
Externe partijen dienen mee te participeren voor minimaal 50% van de projectomvang, dit is inclusief de minimaal 10% eigen inbreng van de initiatiefnemer (aanvrager). De Provincie financiert dus maximaal 50% (eventueel met andere instrumenten zoals subsidie) van het project. De overige 50% (minimaal) wordt gefinancierd door de eigen inbreng 10% (minimaal) van de aanvrager en door derden het restant. |
|
|
De specialistische toets (intern ambtelijk/extern) van het businessplan inclusief de (sluitende) business case is positief. |
|
|
De aanvraag voldoet aan de geldende wet- en regelgeving (o.a. Provinciewet, Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), Europese regelgeving, Wet fido, Wet Hof, Wet Markt en Overheid en Financiële Verordening Provincie Limburg). |
|
|
Bij het afgeven van een financiering dient een fiscale toets plaats te vinden ter beoordeling of al dan niet sprake is van een vpb-plichtige activiteit. |
|
|
Voorwaarden, verplichtingen (o.a. rapportages, jaarrekening) en doelen worden duidelijk en concreet opgenomen in de financieringsovereenkomst zodat deze ook gecontroleerd kunnen worden. In de overeenkomst van geldlening worden bepalingen opgenomen in lijn met de “model overeenkomst” voor geldleningen. |
|
|
In de overeenkomst van geldlening worden bepalingen opgenomen met betrekking tot het einde van de financiering, o.a. met betrekking tot looptijd, opeisingsgronden en vervroegde aflossing. |
|
|
Uitgangspunt is dat de rente markconform dient te worden vastgesteld. Zie voor meer informatie in de toelichting op deze vereiste in bijlage 4. |
|
|
Het rentetarief dat geoffreerd wordt aan de samenwerkingspartner mag niet negatief zijn. |
|
|
Bij een achterstelling van de financiering loopt de Provincie een hoger risico. Dit hoger risicoprofiel moet verwerkt worden in een extra risico-opslag. Dit betekent dat er een extra risico-opslag wordt opgenomen ten opzichte dat er geen achterstelling zou zijn. |
|
|
De aanvrager moet aantonen dat marktpartijen (banken) niet bereid zijn de lening (volledig) te financieren. |
|
|
Aanvullend vereiste specifiek voor garantstelling en borgstelling |
|
|
Garanties en borgstellingen moeten aan het volgende voldoen om marktconformiteit te waarborgen:
De overheidsgarantie dekt niet meer dan 50% van de uitstaande lening (Provincie is hierin strenger dan Mededeling van de Commissie inzake staatssteun). |
Een nadere toelichting op enkele vereisten is opgenomen in bijlage 4.
De volgende richtlijnen (aanbevelingen) zijn van toepassing bij het verstrekken van financieringen en bepaling van het rentetarief. Richtlijnen voor instrumenten zijn optionele elementen. Deze zijn in principe wel gewenst maar hiervan kan gemotiveerd van afgeweken worden door bijvoorbeeld het toepassen van maatwerk.
|
Richtlijnen bij verstrekken financieringen (garantstelling, borgstelling en geldlening) |
|
|
De krediet- en zekerhedenverhoudingen zijn zoveel mogelijk bepaald op basis van gelijkwaardigheid tussen de verschillende financiers. |
|
|
Financiering wordt verstrekt onder verkrijging van zoveel mogelijk zekerheden voor de Provincie (hypotheek, pandrecht etc.) en zo veel mogelijk gelijk in rang als andere houders van zekerheden. |
|
|
Financieringsaanvragen die reeds door een van de aan de Provincie gelieerde fondsen zijn afgewezen op inhoudelijke gronden met betrekking tot de businesscase komen niet in aanmerking voor provinciale financiering. |
|
|
Financieringsaanvragen die aansluiten bij de doelstellingen en investeringskaders van aan de Provincie gelieerde fondsen worden doorgeleid naar deze fondsen. |
|
|
Bij financiering van meerdere fases van het project dient de uitbetaling plaats te vinden via een milestone financieringstraject. |
|
|
Het rentetarief op de te verstrekken provinciale financiering staat in een passende verhouding tot de risico’s die door de Provincie worden gelopen. |
|
|
Voor geldleningen die een looptijd hebben van meer dan 10 jaar geldt het uitgangspunt dat een maximale rentevast periode van 10 jaar wordt overeengekomen. Na deze 10 jaar wordt een nieuwe rentevast periode afgesloten. |
|
|
Daar waar het niet anders mogelijk is dat de Provincie een achtergestelde positie in de financiering moet innemen dan geldt de achterstelling in beginsel alleen bij uitwinning, niet tijdens de beheerfase. De Provincie wenst bijvoorbeeld geen staking van betalingen van rente en aflossing van haar geldnemer indien geldnemer niet voldoet aan de door een medefinancier gespecificeerde financiële ratio’s. |
Een nadere toelichting op enkele richtlijnen is opgenomen in bijlage 4.
Er zijn verschillende redenen om te kiezen voor de inzet van een financiering waarbij de volgende afwegingen dienen te worden gemaakt:
- •
- •
Juridisch afdwingbare contractuele afspraken: financieringen vallen onder het civiele recht (met name BW), dit betekent dat er sprake is van een juridisch afdwingbare contractuele afspraken tussen partijen (over hoofdsom, aflossing en rente). Niet-nakomingen kan leiden tot juridische stappen zoals schadevergoeding of nakoming via civiele rechter.
- •
- •
- •
De volgende redenen kunnen een rol spelen om niet te opteren voor een financiering waarbij de volgende afwegingen dienen te worden gemaakt:
- •
- •
Geen directe controle: bij het inzetten van een financiering heeft de Provincie geen directe controle over de kwaliteit en voortgang van de werkzaamheden waarvoor de financiering wordt verstrekt. Wel kunnen eisen ten aanzien van de informatieverstrekking worden vastgelegd en opschortende en/of ontbindende voorwaarden worden gesteld indien de leningnemer zich niet aan bepaalde vooraf gedefinieerde afspraken houdt.
- •
4.7. Financiële en fiscale aspecten
Belangrijke financiële aandachtspunten zijn de vorming van een risicoreserve en de rol van Provinciale Staten bij financieringen aan niet-overheden boven één miljoen euro. Voor nadere uitwerking van deze aandachtspunten wordt verwezen naar de vigerende Financiële Verordening Provincie Limburg.
Bij het verstrekken van een financiering (geldlening, borgstelling en garantstelling) dient op grond van de Wet op de vennootschapsbelasting beoordeeld te worden of dit vermogensbestanddeel aan een andere vpb-plichtige activiteit, welke binnen de provinciale organisatie plaatsvindt, moet worden toegerekend. Indien dit niet het geval is zal de financiering sec. niet vennootschapsbelastingplichtig zijn. De rente/provisie die de Provincie ontvangt is dan niet belast voor de vennootschapsbelasting (wordt niet in de vpb-heffing begrepen).
Mocht op enig moment wel een vpb-plichtige activiteit worden erkend, dan dienen de hiermee verband houdende kosten (belastingen, advieskosten en administratieve lasten) gefinancierd te worden uit het project-/programmabudget.
De governance (wijze van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording) van dit instrument financieringen kan als volgt worden weergegeven:
|
||
|
Leningsdocumentatie borgt provinciale belangen (inhoudelijk en financieel) |
|
|
|
||
|
PS worden via begroting en jaarrekening geïnformeerd over verstrekte financieringen < € 1 mln. |
|
|
|
||
|
PS uiten wensen en bedenkingen over alle financieringen aan niet-overheden > € 1 mln. |
|
|
|
||
|
||
|
Bewaken tijdige betaling van rente en aflossingen door leningnemers |
|
|
|
||
|
||
De belangrijkste generieke risico’s vanuit het perspectief van de Provincie en beheersmaatregelen van het instrument financieringen zijn als volgt samen te vatten:
|
Het risico dat een onjuist rentetarief wordt overeengekomen. |
|
|
Het risico dat rente en aflossing niet tijdig wordt betaald. |
|
|
Het risico op juridische-, fiscale- en financiële geschillen. |
|
|
Het risico op reputatieschade bij fraude- en integriteitskwesties bij leningaanvrager. |
|
|
Het risico dat business case die aan financieringsaanvraag ten grondslag ligt niet sluitend of te optimistisch wordt voorgesteld. |
|
|
Het risico dat informatieverplichtingen niet worden nageleefd. |
|
|
Het risico dat leningsbedrag wordt uitbetaald terwijl niet is voldaan aan opschortende voorwaarden. |
|
|
Het risico dat bedrag aan verkeerde bankrekeninghouder wordt uitbetaald. |
|
|
Het risico dat risicoreserve niet (meer) past bij het risicoprofiel van de lening. |
|
5. Instrument samenwerkingsovereenkomsten
Samenwerkingsovereenkomsten zijn een instrument voor de Provincie Limburg om de samenwerking met andere overheden, bedrijven of organisaties vorm te geven. In deze overeenkomsten worden afspraken vastgelegd over gezamenlijke doelen, verantwoordelijkheden en de wijze van samenwerking. De juridische binding kan variëren van een intentieverklaring tot een volledig afdwingbare overeenkomst. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd wat het instrument samenwerkingsovereenkomsten inhoudt, wanneer en hoe het wordt toegepast, welke juridische, financiële en fiscale kaders van belang zijn en welke aandachtspunten en risicobeheersmaatregelen bij het gebruik van dit instrument komen kijken.
De hier bedoelde overeenkomsten bestaan naast de overeenkomsten die worden opgesteld in het kader van de andere in voorliggend uitvoeringskader genoemde instrumenten zoals de leningsovereenkomst, de garant- en borgstellingsovereenkomst, de aandeelhoudersovereenkomst, de erfpachtovereenkomst, etc.. Deze overeenkomsten worden niet in dit hoofdstuk behandeld. Waar passend kunnen de in dit hoofdstuk genoemde vereisten en richtlijnen echter wel overeenkomstig worden toegepast.
Een overeenkomst is een samenstel van afspraken tussen ten minste twee partijen die (in beginsel) een gezamenlijk doel hebben dat ze met het sluiten van de overeenkomst willen bereiken.
Een samenwerkingsovereenkomst is een afspraak tussen twee of meer partijen waarin de onderlinge samenwerking, de verdeling van taken en verantwoordelijkheden en eventuele gezamenlijke doelstellingen formeel worden vastgelegd. Dit type overeenkomst maakt duidelijk wat partijen van elkaar mogen verwachten en hoe de samenwerking wordt ingericht.
Samenwerkingsovereenkomsten kunnen tussen verschillende soorten partijen tot stand komen. Zo kan er sprake zijn van een overeenkomst tussen uitsluitend publieke partijen, bijvoorbeeld tussen de Provincie Limburg en een andere overheidsinstantie. In dat geval wordt de samenwerkingsovereenkomst vaak aangeduid als een bestuursovereenkomst.
Daarnaast is het mogelijk dat de samenwerking plaatsvindt tussen een publieke partij, zoals onder andere de Provincie, en een of meerdere private partijen (bijvoorbeeld bedrijven). In het algemeen wordt dit dan aangeduid als een samenwerkingsovereenkomst.
Verder kunnen samenwerkingsovereenkomsten variëren in de mate van juridische binding. Sommige overeenkomsten zijn volledig juridisch bindend. Dit betekent dat de afspraken in de overeenkomst rechtsgevolgen hebben: als één van de partijen zich niet aan deze afspraken houdt, kan de andere partij nakoming of schadevergoeding afdwingen bij de rechter. Andere overeenkomsten zijn minder, of zelfs helemaal niet, juridisch bindend. In dat geval spreken partijen vaak hun intentie uit om samen te werken, zonder elkaar formeel te verplichten. Een dergelijke niet-bindende samenwerking wordt doorgaans vastgelegd in een 'letter of intent' (LOI), ook wel intentieverklaring genoemd.
Voor de kwalificatie van het soort overeenkomst (en bijbehorende afdwingbaarheid) is de inhoud bepalend en niet de benaming die eraan is gegeven. Partijen kunnen bijvoorbeeld een intentieverklaring hebben gesloten, maar als er harde afspraken (afhankelijk van formulering en context) in zijn opgenomen, dan kan deze qua inhoud bijv. als een SOK kwalificeren en wel degelijk (in rechte) afdwingbaar zijn.
5.3 Wanneer wordt het instrument ingezet?
Het instrument samenwerkingsovereenkomst wordt ingezet als er een specifiek concreet doel in een concrete periode behaald moet worden en provinciale betrokkenheid daarvoor noodzakelijk of gewenst is. Daarmee kan gestuurd worden op de inhoud van het doel, de realisatietermijn, financiën en besluitvorming.
Het sluiten van een overeenkomst zonder inzet van een ander in dit uitvoeringskader beschreven instrument is een lichter middel om tot afspraken te komen met externe publieke of private partijen. Vaak wordt het instrument gebruikt indien het om kortdurende afspraken gaat dan wel incidentele afspraken of projecten. Het sluiten van een overeenkomst wordt regelmatig ingezet voorafgaand aan de inzet van een ander instrument zoals in dit kader uitgewerkt. Met een overeenkomst worden dan een aantal (beginsel)afspraken vastgelegd en uitgangspunten duidelijk omschreven voordat een ander instrument wordt ingezet. Enkel een overeenkomst sluiten zonder inzet van een ander instrument is niet toereikend/minder geschikt indien het om omvangrijke projecten of programma’s gaat en sprake is van een langdurige samenwerking. Dan lenen andere instrumenten zich beter dan wel is inzet van andere instrumenten aanvullend vereist.
5.4 Wettelijke en provinciale kaders
Op overeenkomsten zijn het Burgerlijk Wetboek, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), Europese regelgeving (staatssteunregels) en de Provinciewet van toepassing. Er zijn geen specifieke provinciale kaders van toepassing.
Gedeputeerde Staten zijn bevoegd om namens de Provincie privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten, waaronder het sluiten van overeenkomsten, waarbij zij Provinciale Staten vooraf informeren als hierom wordt gevraagd of wanneer deze handelingen ingrijpende gevolgen voor de provincie kunnen hebben; in dat laatste geval nemen Gedeputeerde Staten geen besluit voordat Provinciale Staten hun wensen en bedenkingen kenbaar hebben kunnen maken.
Bij het aangaan van samenwerkingsovereenkomsten zijn naast de wettelijke kaders de hieronder opgenomen vereisten en richtlijn van toepassing.
|
Duidelijke omschrijving van de doelen. De Provincie moet naast het algemeen belang bekijken in hoeverre de doelstellingen van de Provincie aansluiten op de doelen en belangen van de wederpartij. Doelen, prestaties en (financiële) afspraken moeten zoveel mogelijk SMART worden geformuleerd. Afspraken moeten vooral duidelijk, helder, tijdig en meetbaar zijn. |
|
|
Verantwoordelijkheden toewijzen Vastleggen van de bevoegdheden, rollen en verantwoordelijkheden van partijen. |
|
|
In de overeenkomst worden afspraken gemaakt over doelrealisatie. Betrokken partijen zullen beoordelen of en wanneer de doelen zijn behaald. |
Er zijn verschillende redenen om te kiezen voor de inzet van het instrument samenwerkingsovereenkomst, waarbij de volgende afwegingen worden gemaakt:
- •
- •
- •
Maatwerk: bij het sluiten van een overeenkomst is een grote mate van maatwerk mogelijk. Partijen kunnen de inhoud, doelen en voorwaarden van de overeenkomst afstemmen op hun specifieke situatie en wensen. Overeenkomsten kunnen daarnaast, mits alle partijen akkoord zijn, relatief eenvoudig worden aangepast als de omstandigheden veranderen of nieuwe inzichten ontstaan.
- •
Flexibiliteit in juridische afdwingbaarheid: Overeenkomsten bieden flexibiliteit doordat partijen samen kunnen bepalen in hoeverre afspraken juridisch afdwingbaar zijn, bijvoorbeeld via een bindende overeenkomst of een niet-bindende intentieverklaring. Het risico bestaat dat bij minder afdwingbare afspraken de feitelijke impact of naleving beperkt blijft.
5.7 Financiële en fiscale aspecten
Overeenkomsten kunnen financiële afspraken bevatten. De inzet van de financiële middelen moet bijdragen aan het behalen van het beoogde doel en resultaat.
Bij het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten dient aandacht te zijn voor mogelijke fiscale aspecten:
- •
Van belang is om aan de voorzijde te beoordelen of de bijdragen van partners in de samenwerking (in kind dan wel cash) al dan niet belast zijn met omzetbelasting, dit in verband met de hoogte van het beschikbare budget. Tevens dient beoordeeld te worden of de Provincie Limburg de aan haar in rekening gebrachte omzetbelasting kan compenseren, in vooraftrek kan nemen dan wel een kostprijsverhogend effect heeft. Kostprijsverhogende btw dient gefinancierd te worden uit het betreffende project-/programmabudget.
- •
Indien sprake is van inzet van derden dienen de interne procedures te worden gevolgd om te borgen dat getoetst wordt of de werkzaamheden al dan niet buiten dienstbetrekking kunnen worden verricht. Indien de fiscalist (eventueel na afstemming met de Belastingdienst) oordeelt dat de arbeidsrelatie wordt gekwalificeerd als een dienstbetrekking (arbeidsovereenkomst) dient de provincie Limburg als inhoudingsplichtige de verschuldigde belastingen en (sociale) premies van de betreffende ingehuurde derden juist, tijdig en volledig af te dragen.
- •
Bij samenwerkingen is het van belang dat de Provincie enkel de daadwerkelijke/directe kosten doorbelast en geen winstopslag doorberekend. Dit om te voorkomen dat een activiteit wordt gekwalificeerd als een onderneming voor de vennootschapsbelasting waarover tot 25,8% vennootschapsbelasting moet worden afgedragen. Tevens zullen bijkomende advieskosten en administratieve lasten ten laste van het project-/programmabudget worden gebracht. Eventuele overschotten dienen jaarlijks terugbetaald te worden aan de samenwerkingspartner.
De governance (wijze van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording) van dit instrument samenwerkingsovereenkomsten kan als volgt worden weergegeven:
|
GS nemen een besluit over het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst. |
|
|
|
De samenwerkingsovereenkomst borgt provinciale belangen (inhoudelijk en financieel). |
|
|
|
||
|
PS uiten wensen en bedenkingen over overeenkomsten met ingrijpende gevolgen voor Provincie (met uitzondering van publieke samenwerkingsovereenkomsten). |
|
|
|
GS beoordelen de voortgang van de overeenkomst en de naleving van de voorwaarden. |
|
|
|
||
|
||
De generieke risico’s vanuit het perspectief van de Provincie en beheersmaatregelen van de juridische instrumenten zijn als volgt samen te vatten:
|
Het risico dat de beoogde beleidsdoelstellingen niet worden gehaald of veranderende politieke prioriteiten. |
|
|
Het risico op juridische-, fiscale- en financiële geschillen. |
|
|
|
|
Onvoldoende afstemming tussen partijen c.q. gebrek aan betrokkenheid stakeholders. |
|
|
Onvoldoende middelen of capaciteit en/of financiële risico’s. |
|
6. Instrument verbonden partijen: vennootschappen
De Provincie Limburg werkt op diverse terreinen samen met externe organisaties waarin zij zowel een bestuurlijk als financieel belang heeft. Zulke samenwerkingsvormen worden “verbonden partijen” genoemd, waarbij vennootschappen – zoals BV’s of NV’s – de meest voorkomende verschijningsvorm zijn. Door als aandeelhouder deel te nemen in een vennootschap, kan de Provincie provinciale belangen op afstand borgen en sturen op inhoud en resultaten. Dit instrument vraagt om zorgvuldige afspraken rondom governance, verantwoording en risicobeheersing. Een andere vorm van een verbonden partij die door de Provincie vaker wordt gehanteerd is de gemeenschappelijke regeling. Deze ziet met name op samenwerking tussen overheden.
In dit hoofdstuk wordt eerst uitgelegd wat het instrument verbonden partijen inhoudt en wanneer het wordt toegepast. Vervolgens wordt specifiek voor het instrument vennootschappen (bv’s en nv’s) toegelicht welke juridische, financiële en fiscale kaders van belang zijn en welke aandachtspunten en risicobeheersmaatregelen bij het gebruik van dit instrument komen kijken. Omdat de vennootschap, in samenwerkingen, een instrument is dat vaker wordt gehanteerd door de Provincie is onderstaande toelichting specifiek gericht op dit instrument. In hoofdstuk 7 wordt een toelichting gegeven op het instrument gemeenschappelijke regeling. Ook een stichting kan een verbonden partij zijn. Aangezien dit slechts sporadisch gebeurt wordt het instrument stichting niet in een separaat hoofdstuk besproken maar in een bijlage.
Verbonden partijen kunnen verschillende soorten organisaties zijn, te weten: stichtingen, maatschappen, vennootschappen (deelnemingen), verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen of publiekrechtelijke rechtsvormen. Als de Provincie in zo’n organisatie een bestuurlijk én financieel belang heeft, dan wordt in het kader van deze nota en conform BBV (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten) gesproken van een verbonden partij. Deze vorm van samenwerking kenmerkt zich door het feit dat door de organisatie niet alleen provinciale taken worden uitgevoerd ter realisering van provinciale doelstellingen, maar dat de Provincie mede-eigenaar en/of mede beleidsbepalend of beslissingsbevoegd is van een dergelijke organisatie.
Een financieel belang is volgens het BBV aanwezig als de Provincie middelen ter beschikking heeft gesteld die verloren gaan in geval van faillissement van de verbonden partij of als financiële problemen bij een verbonden partij op de Provincie kunnen worden verhaald. Het BBV definieert bestuurlijk belang als zeggenschap van de Provincie, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht.
Een vennootschap is een verbonden partij, zijnde een deelneming in een besloten of naamloze vennootschap, waarin de Provincie aandelen met stemrecht heeft.
Vennootschappen zijn veruit de meest voorkomende vorm van verbonden partijen van de provincie Limburg, zodat vanaf hier specifiek op vennootschappen wordt ingegaan. Een revolverend fonds (zie bijlage 5) van de Provincie kan ook een vennootschap zijn. Voor de andere verbonden partijen zoals stichtingen en verenigingen bevat het strategisch kader Sturing in samenwerking 4.0 relevante bepalingen voor doelen en richtlijnen rondom good governance.
Er zijn twee soorten vennootschappen: naamloze vennootschappen (NV) en besloten vennootschappen (BV). In een vennootschap zijn drie wettelijke organen relevant: een bestuur, een algemene vergadering (AvA) en eventueel een raad van commissarissen (RvC). Ook is soms sprake van ingestelde advies- of investeringscommissies of een (verplichte) ondernemingsraad (OR).
Binnen een NV of BV vervult de Provincie de rol van aandeelhouder en is daarmee lid van de AvA als orgaan van de vennootschap. Bij uitzondering vervult de Provincie tevens de rol van statutair bestuurder en is dan lid van het bestuur als orgaan van de vennootschap.
De Provincie handelt in een vennootschap vrijwel nooit alleen. In veel gevallen is er sprake van mede-aandeelhouders. Dit betekent dat de Provincie niet eenzijdig kan bepalen hoe de algemene vergadering zich dient te gedragen. De Provincie zal hierover het gesprek met de andere aandeelhouders moeten aangaan en tot overeenstemming moeten komen.
Dit kader is ook van toepassing op iedere vennootschap waarvan de Provincie enig aandeelhouder is. Eventuele andere rollen van de Provincie bij vennootschappen worden bij dit instrument niet besproken. Het gaat dan om: bevoegd gezag, financier, opdrachtgever, subsidiënt, toezichthouder of samenwerkingspartner.
6.3 Wanneer wordt het instrument ingezet?
Het instrument vennootschappen kan door de Provincie worden ingezet in de volgende gevallen. Voor de borging van een publiek belang wordt een actieve en meer permanente betrokkenheid van de Provincie wenselijk of noodzakelijk geacht. De Provincie wil daarbij actief invloed kunnen uitoefenen op de inhoud. Dat wordt vormgegeven doordat de Provincie alleen of samen met andere (private of publieke) partners deelneemt in een op te richten (of al opgerichte) vennootschap.
Nieuwe vennootschappen mogen alleen worden aangegaan als dat, na zorgvuldige afweging van de alternatieven (zie ook het stappenplan in het strategisch kader), de beste keuze lijkt te zijn. Het idee hierachter is dat publieke middelen bij voorkeur niet risicodragend worden ingezet en dat een vennootschap in beginsel niet het geëigende middel is om publieke belangen te borgen. Publieke middelen zijn schaars en dienen doelmatig te worden besteed met zo gering mogelijk risico. Dit laat onverlet dat in voorkomende gevallen juist de vennootschap het beste geëigend is om met beperkt risico, doelmatig middelen in te zetten. Er moeten dus aantoonbaar dwingende redenen zijn om op basis van de genoemde voorwaarden risicodragend te participeren in een vennootschap.
6.4 Wettelijke en provinciale kaders
De van belang zijnde wet- en regelgeving in het kader van verbonden partijen betreft:
- a.
- b.
- c.
In aanvulling op het voorgaande: er geldt geen separaat beleidskader voor provinciale deelnemingen in vennootschappen. Daarom is een aantal vereisten en richtlijnen specifiek ten aanzien van vennootschappen in dit hoofdstuk opgenomen (in de volgende paragraaf vereisten en richtlijnen).
Initiatieven voor het aangaan van (nieuwe) deelnemingen in vennootschappen dienen aan diverse vereisten en richtlijnen te worden getoetst.
Om de vereisten (V) en richtlijnen (R) bij vennootschappen duidelijk te positioneren maken we een onderscheid tussen een oprichtingsfase, een beheerfase en een exitfase. In deze fases komen de bij de vennootschappen te onderscheiden governance aspecten aan bod te weten: sturing, beheersing, toezicht en verantwoording. De Nederlandse Corporate Governance Code is hierbij leidend.
Zoals reeds vermeld in paragraaf 1.3 wordt in het advies aan GS en PS de centrale vraag beantwoord of het voorstel voldoet aan de vereisten van het instrument uit het uitvoeringskader. Als er afwijkingen zijn van de vereisten, moeten deze conform paragraaf 1.3 expliciet in het GS- of PS-voorstel worden toegelicht.
Een richtlijn wordt in principe door GS gevolgd tenzij er sprake is van situaties die maatwerk vereisen. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn bij onderhandelingen met medeaandeelhouder(s) of bijvoorbeeld de situatie dat de betreffende richtlijn geen meerwaarde heeft voor de invulling van het actief aandeelhouderschap. Hierbij geldt dus het principe: ‘Pas toe of leg uit’.
- A.
Doelen en prestatie-indicatoren bepalen (sturing)
- 1.
- 2.
Bij nieuwe of te herijken vennootschappen met een holdingstructuur wordt in de statuten of anderszins vastgelegd hoe de Provincie kan borgen en beoordelen dat de activiteiten en resultaten/doelen van eventuele dochtermaatschappijen in lijn zijn met de doelstellingen van de vennootschap. Dit gebeurt met inachtneming van de vereisten en richtlijnen zoals beschreven in de beheerfase.(V)
- 3.
- 4.
- 5.
- B.
- C.
- D.
Omgang met (financiële en fiscale) risico’s bepalen (sturing)
- 1.
- 2.
- 3.
Voordat een verbonden partij wordt opgericht, dienen de fiscale consequenties voor de omzetbelasting, vennootschapsbelasting, overdrachtsbelasting en eventueel loonheffing van deze verbonden partij i.o. met de Belastingdienst te zijn besproken en afgestemd. Na oprichting is de verbonden partij zelfstandig belastingplichtig (met uitzondering van een CV ten aanzien van de vennootschapsbelasting) en verantwoordelijk voor correcte naleving van de fiscale wet- en regelgeving. (V)
- E.
- 1.
- 2.
- 3.
- F.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan goed bestuur (beheersing)
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
- 9.
- 10.
- 11.
Het statutair bestuur is alert op het vermijden van elke vorm en schijn van belangenverstrengeling. In statuten (of anderszins) zijn de vereisten vastgelegd ter voorkoming van elke vorm van (schijn van) belangenvermenging én het inzichtelijk maken van (conflicterende) belangen en nevenfuncties. (V) In bijlage 6 is dit toegelicht.
- 12.
- 13.
- 14.
- G.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan aandeelhouderschap (beheersing)
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- H.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan indirect aandeelhouderschap (beheersing)
- 1.
De Provincie vindt het belangrijk dat een gedragscode wordt vastgelegd bij het (her)benoemen van bestuurders en toezichthouders bij dochters van (provinciale deelnemingen in) vennootschappen waarin de betreffende vennootschap voor minimaal 20% een aandeelhoudersbelang heeft. (R). Een uitzondering geldt voor participaties van vennootschappen die kwalificeren als ‘investeringsfondsen’ van de Provincie 19 . Voor de voorwaarden inzake de gedragscode zie F9 en F10.
- 2.
Binnen dochters en kleindochters kan de Provincie (in beginsel) geen rechtstreekse invloed uitoefenen als aandeelhouder. De Provincie vindt het belangrijk dat bij de ‘moeder’ vennootschap statutair (of anderszins) wordt geborgd dat in geval van oprichting van (klein)dochters de doelstellingen daarvan bijdragen aan de doelstellingen van de holding/moeder. Om dit te bewerkstelligen geldt het volgende:
- a.
Het besluit van het bestuur van een (moeder)vennootschap om een nieuwe dochter op te richten wordt aan voorafgaande goedkeuring van de aandeelhouder(s) van de betreffende ‘moeder’ vennootschap onderworpen waarbij dit besluit tenminste wordt voorzien van de statuten/oprichtingsakte van de (klein)dochter. (V)
- b.
Bij de goedkeuring van het besluit onder a. wordt door de Provincie (als aandeelhouder van de ‘moeder’ vennootschap) bezien of het wenselijk is dat bijvoorbeeld majeure investeringsbesluiten van de (klein)dochterbedrijven -of andere governance aspecten- ter goedkeuring aan de AvA van de ‘moeder’ vennootschap moeten worden voorgelegd. (V) Dit vereist maatwerk.
- a.
- 1.
- I.
- J.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan goed toezicht binnen de vennootschap (beheersing)
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
Bij voordrachten door de Provincie wordt een transparant werving- en selectietraject gehanteerd in lijn met de vereisten en uitgangspunten in het vigerend Beleidskader benoemingen (o.a. vereiste man/vrouw verhouding). (V) Dit kader wordt bij voordrachten door medeaandeelhouders door de Provincie als richtlijn meegegeven. (R)
- 6.
- 7.
- 8.
- 9.
- 10.
- 11.
- 12.
- 13.
De RvC formuleert een ‘toezichtsvisie’ waarin wordt toegelicht hoe de RvC haar taak wil uitoefenen (in de rol als toezichthouder, adviseur, werkgever en als maatschappelijke antenne), welke speerpunten er zijn voor een bepaalde periode en wat de wederzijdse verwachtingen tussen het statutair bestuur en RvC zijn. (R)
- 14.
- 15.
De RvC is alert op het vermijden van elke vorm en schijn van belangenverstrengeling. In statuten (of anderszins) zijn de vereisten vastgelegd ter voorkoming van elke vorm van (de schijn van) belangenvermenging én het inzichtelijk maken van (conflicterende) belangen en nevenfuncties. (V) In bijlage 6 is dit toegelicht.
- 16.
- 17.
- K.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan het inzicht in het gevoerde toezicht binnen de vennootschap (beheersing)
- 1.
Minimaal één keer per jaar wordt een evaluatiegesprek tussen de Provincie en de RvC gevoerd tenzij het aandeelhoudersbelang van de Provincie zo gering is dat een dergelijk gesprek geen meerwaarde heeft. (V) In dit overleg worden tenminste de volgende punten besproken en vastgelegd:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- 2.
- 1.
- L.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan de verantwoording door de vennootschap (verantwoording)
- 1.
De jaarrekening, jaarverslag en begroting van de vennootschap worden voorzien van een risicoparagraaf waarin risico’s op strategisch niveau worden geïdentificeerd (oorzaak, kans, gevolg, voortgang) en gescoord (risico hoog/laag en impact groot/klein), de beheersmaatregelen die zijn/worden genomen worden beschreven en wordt aangegeven wat de netto impact is die resteert en welke acties in het boekjaar zijn uitgevoerd. (V)
- 2.
- 3.
- 4.
Overleg vindt plaats tijdens de jaarlijkse AvA (tenminste 1 fysieke AvA per jaar) en in formeel geplande overleggen tussen de AvA en het statutair bestuur en tussen de RvC en het statutair bestuur. Daarnaast vindt incidenteel overleg plaats tussen aandeelhouders en statutair bestuur over lopende zaken en dergelijke. (R)
- 1.
- M.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan AvA’s (verantwoording)
- 1.
De Provincie vindt het belangrijk dat ter voorbereiding van de AvA, waarin de jaarrekening wordt goedgekeurd, een door het statutair bestuur ondertekende jaarrekening en een goedkeurende accountantsverklaring conform de wettelijke of statutaire termijnen aan de Provincie (en evt. andere aandeelhouders) is verstrekt. (R)
- 2.
- 3.
- 4.
- 1.
- 5.
Bij de standpuntpuntbepaling als aandeelhouder wordt binnen GS een zorgvuldige en transparante afweging gemaakt tussen de (financiële) belangen als aandeelhouder enerzijds (portefeuillehouder financiën) en de (beleidsinhoudelijke) belangen van de Provincie als opdrachtgever anderzijds (inhoudelijk portefeuillehouder).In elk GS-voorstel worden deze te onderscheiden belangen, die ook kunnen conflicteren, uitgewerkt. (V) Indien sprake is van meer rollen wordt een rollendocument opgesteld. (V) Indien een portefeuillehouder beide portefeuilles beheert dan wordt rekening gehouden met gemaakte beheerafspraken. (V). Zie voor de beheerafspraken de toelichting in bijlage 6.
- 6.
De Commissaris van de Koning (CdK) is juridisch gezien degene die de Provincie Limburg in een aandeelhoudersvergadering vertegenwoordigt. De CdK kan per vergadering een vertegenwoordiger daartoe aanwijzen. De Provincie wordt als aandeelhouder in de AvA in principe vertegenwoordigd door de inhoudelijk portefeuillehouder. (V)
- 7.
Aan de provinciaal vertegenwoordiger in de AvA wordt een ruim mandaat gegeven. Deze vertegenwoordiger kan naar bevind van zaken handelen indachtig de door het college van GS ingenomen standpunten. Indien een vertegenwoordiger zich genoodzaakt ziet tijdens een AvA gebruik te maken van zijn of haar mandaat om naar bevind van zaken te handelen indachtig de door GS ingenomen standpunten, dan dient dit na de betreffende AvA aan GS gemeld te worden middels een nota en een annotatie. De provinciaal vertegenwoordiger in de AvA is voor al zijn handelen verantwoording verschuldigd aan GS. (V)
- 5.
- N.
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan beëindiging van de deelneming in de vennootschap (verantwoording)
- 1.
- 2.
Hoewel de Provinciewet geen specifiek artikel kent met betrekking tot het beëindigen van deelnemingen in vennootschappen, is de tekst van artikel 158 Provinciewet hierop van toepassing verklaard door PS. Bij het verzoek van wensen en bedenkingen aan PS is een exit analyse toegevoegd, waarbij inzicht wordt gegeven aan de gevolgen de beëindiging van de deelname in de verbonden partij. (V) (zie bijlage 6 voor meer toelichting)
- 3.
Er zijn verschillende redenen om te kiezen voor het oprichten van c.q. het deelnemen in een vennootschap waarbij afwegingen dienen te worden gemaakt.
De keuze voor deelname in vennootschappen impliceert dat de Provincie de uitvoering van een publieke taak op afstand zet. Dat betekent dat uitsluitend de vennootschap belast is met uitvoering en doelrealisatie. Als aandeelhouder is de Provincie weliswaar permanent en actief betrokken maar binnen de grenzen van de aandeelhoudersbevoegdheden. Hierdoor zijn de operationele sturingsmogelijkheden beperkter dan wanneer de Provincie de taak zelf zou uitvoeren (als de Provincie de taak zelf kán uitvoeren). Goede redenen om de uitvoering via een deelname in een vennootschap toch op afstand te plaatsen zijn:
- •
een vennootschap kan snel, efficiënt en slagvaardig beslissen: los van ambtelijke- en bestuurlijke processen, los van politieke inkleuring en de deelnemende partijen staan gezamenlijk sterker ten opzichte van de omgeving. Besluitvorming over investeringsvoorstellen kan sneller en zakelijker tot stand komen;
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Redenen om de provinciale taak niet via een deelname in een vennootschap uit te voeren:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
complexiteit: juridische- en fiscale structuren en/of gecombineerde inzet van instrumenten en bijbehorende rollen maakt dat vennootschappen complexer kunnen worden en moeilijker beheersbaar met bijbehorende extra administratieve lasten voor de zorgvuldige voorbereiding van aandeelhoudersvergadering (kan tijdrovend en complex proces zijn);
- •
- •
‘dubbele petten’ problematiek: als een vertegenwoordiger vanuit de Provincie optreedt als bestuurder van een vennootschap hoeft het belang van de vennootschap niet te stroken met het belang van de Provincie, waardoor conflicterende belangen kunnen optreden, dan wel de schijn van belangenverstrengeling kan worden gewekt.
6.7 Financiële en fiscale aspecten
Een belangrijk financieel aandachtspunt is de vorming van een risicoreserve. Voor nadere uitwerking van dit aandachtspunt wordt verwezen naar de vigerende Financiële Verordening Provincie Limburg.
De Provincie heeft als publieke aandeelhouder een bijzondere rol vanwege haar taak om de betrokken publieke belangen te behartigen. De Provincie zal als aandeelhouder niet streven naar winstmaximalisatie, maar wel op het ten minste in stand houden van waarde van de vennootschap, en het ten minste in stand houden van de kapitaalinbreng in de vennootschap. Het financieel rendement wordt in samenhang met het maatschappelijk rendement bekeken. Het maatschappelijk rendement is de niet-financiële impact van de investering voor Limburg en / of de maatschappij.
PS hebben op 29 juni 2020 ingestemd met het standaard dividendbeleid voor de verbonden partijen. Het dividendbeleid is nader toegelicht in bijlage 7. Afwijken van het standaard dividendbeleid is mogelijk maar zal naar GS worden gemotiveerd waarom wordt afgeweken. GS zal PS hierover informeren. Afwijken kan onder meer op basis van maatwerk noodzakelijk zijn voor de verbonden partij of doordat de Provincie geen 100% belang heeft in de verbonden partij en ook rekening moet houden met de belangen van andere aandeelhouders.
Op het gebied van de vermogensstructuur is het van groot belang dat de Provincie kritisch blijft. Als bijvoorbeeld naar oordeel van de Provincie –in samenspraak met andere aandeelhouders- de vermogenspositie van een deelneming ruimer is dan noodzakelijk, zal de Provincie zich moeten inspannen om de vermogensverhoudingen tot passende proporties terug te brengen. Hiervoor geldt geen algemene eis. Per deelneming wordt vastgesteld wat passende vermogensverhoudingen zijn, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met wat gebruikelijk is in de sector of bij vergelijkbare ondernemingen en met een minimaal acceptabele creditrating. Hiertoe dient de Provincie samen te werken met andere aandeelhouders en mogelijk externe expertise in te schakelen.
Voordat een verbonden partij wordt opgericht, dienen de fiscale consequenties voor de omzetbelasting, vennootschapsbelasting, overdrachtsbelasting en eventueel loonheffing van deze verbonden partij i.o. met de Belastingdienst te zijn besproken en afgestemd, om financiële consequenties naar de toekomst toe zoveel mogelijk te voorkomen. Na oprichting is de verbonden partij zelfstandig belastingplichtig en verantwoordelijk voor correcte naleving van de fiscale wet- en regelgeving. Let op: bij de beëindiging (liquidatie, verkoop of fusie) van een verbonden partij, dient vooraf altijd een fiscale toets vanuit het provinciale oogpunt als aandeelhouder, plaats te vinden. Hiertoe dient doorlooptijd ingecalculeerd te worden.
De governance (wijze van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording van het instrument vennootschappen kan als volt worden weergegeven:
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
|
GS nemen een besluit over het oprichten van en deelnemen in vennootschappen. |
|
|
|
Vennootschapsdocumentatie borgt provinciale belangen (inhoudelijk en financieel). |
|
|
|
PS uiten wensen en bedenkingen over het oprichten van en deelnemen in vennootschappen. Idem geldt in beginsel voor het beëindigen van vennootschappen. |
|
|
|
PS worden via provinciale begroting en jaarrekening geïnformeerd over verbonden partijen |
|
|
|
||
|
||
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan goed bestuur en fondsbeheer. |
|
|
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan aandeelhouderschap. |
|
|
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan indirect aandeelhouderschap. |
|
|
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan de informatievoorziening door de vennootschap. |
|
|
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan goed toezicht binnen de vennootschap. |
|
|
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan het inzicht in het gevoerde toezicht binnen de vennootschap. |
|
|
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan de verantwoording door de vennootschap. |
|
|
|
||
|
De Provincie stelt eisen en richtlijnen aan de beëindiging van de deelneming in een vennootschap. |
|
|
|
||
De generieke risico’s vanuit het perspectief van de Provincie en beheersmaatregelen van het instrument vennootschappen zijn als volgt samen te vatten:
|
Het risico dat de vennootschap moet worden afgewaardeerd of de Provincie geld moet bijstorten. |
|
|
Het risico dat de beleidsdoelstellingen niet worden gehaald en/of doelverschuiving. |
|
|
Het risico dat bestuurder aansprakelijk worden gesteld, als Provincie bestuurder is. |
|
|
Het risico op juridische-, fiscale- en financiële geschillen. |
|
|
Het risico op reputatieschade bij fraude- en integriteitskwesties bij vennootschappen (negatieve publieke perceptie). |
|
|
Het risico dat business case die aan oprichting van vennootschap ten grondslag ligt niet sluitend of te optimistisch wordt voorgesteld. |
|
|
Het risico dat informatieverplichtingen niet worden nageleefd. |
|
|
Het risico van aandeelhouders- en zelfs bestuurdersaansprakelijkheid (als Provincie aandeelhouder is). |
|
|
Het risico dat informatie van de vennootschap dan wel de vennootschap zelf onder de Wet open overheid valt (en staatssteunregels). |
|
|
Het risico dat de provincie Limburg onvoldoende gekwalificeerd personeel heeft om aandeelhoudersvoorstellen goed te kunnen beoordelen. Dit ziet met name toe op juridische, financiële, risk, governance- en strategische expertise. |
|
7. Instrument verbonden partijen: Gemeenschappelijke Regeling
De Provincie Limburg werkt op diverse terreinen samen met externe organisaties waarin zij zowel een bestuurlijk als financieel belang heeft. Zulke samenwerkingsvormen worden “verbonden partijen” genoemd. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd wat het instrument gemeenschappelijke regeling inhoudt, wanneer en hoe het wordt toegepast, welke juridische, financiële en fiscale kaders van belang zijn en welke aandachtspunten en risicobeheersmaatregelen bij het gebruik van dit instrument komen kijken.
Een gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsvorm die is vastgelegd in de Wet op de gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Gemeenschappelijke regelingen zijn vormen van samenwerking waarbij overheidsorganisaties, doorgaans binnen een publiek-publieke relatie, gezamenlijk taken uitvoeren. In tegenstelling tot bijvoorbeeld een vennootschap betreft een gemeenschappelijke regeling een publiekrechtelijke rechtsvorm, specifiek ontworpen voor publiek bestuur.
Er zijn verschillende basisvormen van gemeenschappelijke regelingen, namelijk:
- -
- -
- -
- -
Een openbaar lichaam is een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid. Dit betekent dat het zelfstandig rechtshandelingen mag verrichten en als een juridische entiteit kan optreden. Een openbaar lichaam kent een algemeen bestuur (AB), een dagelijks bestuur (DB) en een voorzitter. Deze gespreide structuur zorgt ervoor dat taken en verantwoordelijkheden helder zijn verdeeld over verschillende bestuursorganen. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam. De voorzitter is zowel voorzitter van het algemeen bestuur als van het dagelijks bestuur.
Een gemeenschappelijk orgaan bezit anders dan een openbaar lichaam geen rechtspersoonlijkheid. Het kan dus niet zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijk verkeer en bijvoorbeeld geen arbeidsovereenkomsten sluiten. Personeel dat werkt voor een gemeenschappelijk orgaan moet dus altijd in dienst zijn van een van de deelnemende partijen. Een ander verschil is dat het gemeenschappelijk orgaan een enkelvoudig bestuur heeft (één enkel orgaan dat alle bestuurlijke taken uitvoert). Dit betekent dat het niet wenselijk is om complexe taken waarbij een systeem van ‘checks en balances’ van belang is, onder te brengen bij een gemeenschappelijk orgaan.
Een bedrijfsvoeringsorganisatie beschikt over rechtspersoonlijkheid, maar heeft een enkelvoudig bestuur. Deze samenwerkingsvorm is vooral bedoeld voor ondersteunende diensten en eenvoudige uitvoeringstaken, zoals personeel, financiën of ICT. Door de eenvoudige bestuursstructuur kan snel en doelgericht worden gehandeld.
Dit is de meest informele samenwerkingsvorm, zonder rechtspersoonlijkheid en zonder eigen bestuursorganen. Taken worden hierbij door één van de deelnemende overheden uitgevoerd voor de andere overheden. Een bekend voorbeeld is de centrumregeling: één provincie neemt een taak op zich, terwijl de andere provincies hiervoor betalen of samenwerken. Er is dus geen sprake van een zelfstandig orgaan of apart bestuur.
Alleen het openbaar lichaam, het gemeenschappelijk orgaan en de bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen als verbonden partijen worden aangemerkt.
7.3 Wanneer wordt het instrument ingezet?
In de volgende situaties kan het instrument gemeenschappelijke regeling worden ingezet, bij samenwerkingen tussen overheden:
- ○
Door samenwerking bij beleidsuitvoering zijn soms economische voordelen te realiseren zoals schaalvoordelen, lagere kosten of gezamenlijke toegang tot markten. Een voorbeeld betreft GGD Limburg-Noord en Zuid: door centrale organisatie van vaccinaties, jeugdgezondheidszorg en epidemie aanpak kunnen kosten worden bespaard.
- ○
Complexe of specialistische taken bundelen
Taken die te complex of specialistisch zijn om door afzonderlijke provincies of gemeenten efficiënt en effectief uit te voeren, kunnen worden gebundeld in een gemeenschappelijke regeling. Voorbeelden hiervan zijn de Omgevingsdienst Zuid-Limburg en de Gemeenschappelijke Regeling Regionale Uitvoeringsdienst Limburg Noord. In deze samenwerkingsverbanden bundelen gemeenten en de Provincie hun krachten op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Door specialistische kennis gezamenlijk te benutten, wordt efficiënter gewerkt en zijn de kosten lager dan wanneer elke gemeente en de Provincie afzonderlijk eigen experts zouden aanstellen.
- ○
De wet kan overheden ook verplichten om samen te werken in een gemeenschappelijke regeling. Een voorbeeld betreft de Wet Veiligheidsregio’s die die gemeenten verplicht om deel te nemen aan de Veiligheidsregio door middel van een gemeenschappelijke regeling. De Veiligheidsregio Limburg-Noord heeft als doel inwoners en bezoekers van Noord- en Midden-Limburg beter te beschermen tegen gezondheidsrisico’s, rampen en crisissituaties.
- ○
- ○
In de Wgr zijn primair de vereisten en richtlijnen vastgelegd voor het inzetten van het instrument gemeenschappelijke regeling. Op 1 juli 2022 is een wijziging van de Wgr doorgevoerd die de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen heeft versterkt. Hierdoor zijn de kaderstellende en controlerende rollen van gemeenteraden, provinciale staten en de algemeen besturen van waterschappen verder uitgebreid.
Er zijn verschillende redenen om te kiezen voor het oprichten van c.q. het deelnemen in een gemeenschappelijke regeling waarbij afwegingen dienen te worden gemaakt.
Goede redenen om de uitvoering via een deelname in een gemeenschappelijke regeling toch op afstand te plaatsen zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Redenen om de provinciale taak niet via een deelname in een GR uit te voeren:
- •
- •
verlies van zeggenschap; het bestuur van de regeling neemt beslissingen namens de regeling (binnen vastgestelde kaders). De beïnvloedingsmogelijkheden van de Provincie zijn minder dan wanneer de Provincie de taak zelf zou uitvoeren. Van belang is dus aan de voorkant goed te regelen dat de Provincie als deelnemer voldoende invloed kan uitoefenen;
- •
- •
- •
- •
‘dubbele petten’ problematiek: als een vertegenwoordiger vanuit de Provincie optreedt als lid van het bestuur hoeft het belang van de regeling niet te stroken met het belang van de Provincie, waardoor conflicterende belangen kunnen optreden, dan wel de schijn van belangenverstrengeling kan worden gewekt.
- •
7.7 Financiële en fiscale aspecten
De gemeenschappelijke regeling dient te voldoen aan de BBV. Een gemeenschappelijke regeling is bevoegd, niet verplicht, om een algemene reserve aan te houden. Dit is typisch een van de door de deelnemers te bepalen randvoorwaarden. Voorzieningen dienen te worden ingesteld als de situatie (verplichtingen) daartoe aanleiding geeft. Tot slot zal in de paragraaf weerstandsvermogen aandacht moeten worden besteed aan de wijze waarop risico’s worden afgedekt.
Voordat een gemeenschappelijke regeling wordt opgericht, dienen de fiscale consequenties voor de omzetbelasting, vennootschapsbelasting, overdrachtsbelasting en eventueel loonheffing van deze gemeenschappelijke regeling i.o. met de Belastingdienst te zijn besproken en afgestemd, om financiële consequenties naar de toekomst toe zoveel mogelijk te voorkomen. Na oprichting is de gemeenschappelijke regeling zelfstandig belastingplichtig en verantwoordelijk voor correcte naleving van de fiscale wet- en regelgeving.
De governance (wijze van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording van het instrument gemeenschappelijke regeling (openbaar lichaam20 ) kan als volgt worden weergegeven:
|
GS nemen een besluit over het treffen van een GR (incl. het wijzigen, toetreden en uitreden van een GR) |
|
|
|
Zienswijze door PS op ontwerp-regeling én toestemmingsrecht van PS (2 aparte trajecten) |
|
|
|
Gemeenschappelijk regeling borgt provinciale belangen (inhoudelijk en financieel) |
De regeling voldoet aan de vereisten en inrichtlijnen in de Wgr. Deze zien o.a. op:
|
|
|
PS worden via de provinciale begroting en jaarrekening geïnformeerd over gemeenschappelijke regelingen |
|
|
|
||
|
||
|
||
|
PS kunnen zienswijze geven op projectbegroting en begrotingswijzigingen |
|
|
|
||
|
||
|
Verantwoording van gemeenschappelijke regeling aan Provincie |
|
|
|
||
|
Verantwoording van GS aan PS (paragraaf verbonden partijen). |
|
|
De generieke risico’s vanuit het perspectief van de Provincie en beheersmaatregelen van het instrument GR zijn als volgt samen te vatten:
|
Het risico dat de beleidsdoelstellingen niet worden gehaald. |
|
|
Het risico dat de prioriteiten en belangen van de deelnemers in GR verschillen. |
|
|
|
|
Het risico op reputatieschade bij fraude- en integriteitskwesties bij gemeenschappelijke regelingen |
|
|
Het risico dat business case die aan oprichting van GR ten grondslag ligt niet sluitend of te optimistisch wordt voorgesteld. |
|
|
Het risico dat informatieverplichtingen niet worden nageleefd. |
|
8. Instrument eigendom: grond en vastgoed
Voor het bereiken van provinciale doelstellingen in samenwerking met derden kan de Provincie tevens acteren vanuit de positie met een eigendomscomponent. Dit speelt voornamelijk op het gebied van grond en vastgoed.
Met betrekking tot samenwerkingen met derden, waarbij de eigendomscomponent leidend is om provinciale doelen te bereiken, is een tweetal door PS vastgestelde kaders relevant:
- 1)
De nota grond- en vastgoedbeleid d.d. 21 juni 2024: De nota grond- en vastgoedbeleid beschrijft de diverse vormen van grondbeleid. Van actief (Sturing/ realisatie middels eigendom) tot passief (faciliteren) en alles daartussenin. Het grond- en vastgoedbeleid kent een afwegingskader dat bepaalt of en welke instrument ingezet wordt om provinciale doelen te realiseren. Uitkomst van dit afwegingskader kan zijn een samenwerkingsvorm met derden. De mogelijke samenwerkingsvormen zijn: een bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessie. Deze samenwerkingsvormen zijn relevant voor dit uitvoeringskader.
- 2)
Het erfpachtkader d.d. 15 december 2017: De Provincie Limburg heeft sinds 2017 een erfpachtkader. Bij het toepassen van het erfpachtinstrument ingevolge het erfpachtkader koopt de Provincie de grond marktconform aan (indien de gronden nog niet in eigendom zijn) en geeft deze langdurig tegen een afgesproken vergoeding (canon) per jaar in erfpacht uit aan de gebruiker (erfpachter). Gelijktijdig verstrekt de Provincie een afhankelijk opstalrecht aan de erfpachter zodat het te realiseren gebouw eigendom blijft van de erfpachter. De Provincie is bij inzet van het instrument erfpacht (in het kader van het erfpachtkader) alleen (bloot) eigenaar van de grond die bezwaard is met het recht van erfpacht en afhankelijk opstalrecht voor de erfpachter.
In onderstaande paragrafen wordt steeds onderscheid gemaakt tussen de samenwerkingsinstrumenten conform de nota grond- en vastgoedbeleid en het erfpachtkader. Enkele essentiële aspecten in relatie tot samenwerkingen, waarbij (provinciaal) eigendom een rol speelt, zijn in dit hoofdstuk opgenomen. Voor een uitvoerige uiteenzetting van het grond- en vastgoed beleid en de inzet van de diverse grondbeleidsinstrumenten verwijzen wij naar de nota grond- en vastgoedbeleid d.d. 21 juni 2024. Voor het in dit uitvoeringskader genoemde erfpacht is het Erfpachtkader d.d. 15 december 2017 van de Provincie Limburg leidend.
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
Uitkomst van het afwegingskader dat is opgenomen in het grond- en vastgoedbeleid kan zijn om samen te werken met andere partijen om zodoende provinciale doelen en opgaves te verwezenlijken. Dat kan door middel van inzet van meerdere instrumenten, waarbij sturing (en/of samenwerking) door middel van eigendom het meest actief en effectief is.
De Provincie kan haar huidige eigendom inzetten bij beoogde samenwerkingen – indien dit past in het afwegingskader uit de nota grond- en vastgoedbeleid en hiertoe ook eigendom verwerven op het moment dat dit aan de orde is.
Bij een samenwerking conform de nota- grond en vastgoedbeleid (concessie, bouwclaim, joint venture) wordt feitelijk een samenwerking tot stand gebracht via een opdrachtverlening (zie hoofdstuk 3) of samenwerkingsovereenkomst (zie hoofdstuk 5), of een verbonden partij opgericht (zie hoofdstuk 6). Naast de nota grond- en vastgoedbeleid, zijn dan ook hoofdstuk 3, 5 en 6 van dit uitvoeringskader relevant.
Eén specifiek grondinstrument verdient, in aanvulling op de nota grond- en vastgoedbeleid nadere toelichting. De Provincie Limburg kent een separaat erfpachtkader. Omdat dit instrument ook wordt gezien als een vorm van samenwerking, wordt het instrument erfpacht (in het kader van het erfpachtkader) hier ook nader toegelicht. Specifiek dient erfpacht op grond van het Erfpachtkader als co-financieringsinstrument in een tijdelijke financieringsbehoefte van de initiatiefnemers, die niet via reguliere marktfinanciering hun ontwikkelplan kunnen financieren. Erfpacht wordt dan ingezet als tijdelijke financiering in de grond, die de ondernemer ruimte biedt om te investeren in bedrijf, opstallen en doorgroei van de ondernemingsactiviteit en na een aantal jaren de grond terugkoopt en daarmee de Provincie het krediet weer kan hergebruiken voor nieuwe passende initiatieven. Daarmee kan het erfpachtkrediet revolverend worden ingezet.
In geval van erfpacht blijft de bloot eigendom van de grond bij de Provincie en krijgt de erfpachter een gebruiksrecht ten aanzien van de grond. De erfpachter kan door middel van een erfpacht afhankelijk opstalrecht tevens opstallen op deze grond oprichten. Conform de nota grond- en vastgoedbeleid valt dit instrument onder de rol van actief (grond- en vastgoed) beleid. In het strategisch kader van SIS 4.0 is de definitie van samenwerking zodanig omschreven dat het instrument erfpacht meestal zal worden ingezet bij een opgave die past binnen die opgestelde definitie en dus kan worden gezien als een samenwerking. Voor voorliggend kader SIS 4.0 is erfpacht binnen het erfpachtkader dus een instrument dat ook gezien wordt/ kan worden als samenwerkingsinstrument.
In het erfpachtkader is verder uitgewerkt wanneer het instrument wordt ingezet en wat de bijbehorende vereisten en richtlijnen zijn.
8.3 Wanneer wordt het instrument ingezet?
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
In de nota grond en vastgoedbeleid is een afwegingskader opgenomen om te bepalen welke grond- en vastgoedinstrument ingezet kan worden. Uitkomst van dit afwegingskader kan een samenwerkingsinstrument zijn, bijvoorbeeld het oprichten van een deelneming, inzetten van bouwclaimmodel of joint-venture. Als dit de uitkomst is van het afwegingskader dan is voorliggend uitvoeringskader van toepassing op deze samenwerkings(vorm).
Alle andere grond- en vastgoedinstrumenten worden niet gezien als samenwerking en hiervoor is dus alleen de nota grond- en vastgoedbeleid leidend.
Erfpacht is een van de specifieke instrumenten (ook budgettair gelabeld) die de Provincie ter beschikking heeft bij de uitvoering van haar grond- en vastgoedbeleid. De toepassing van het erfpachtkader (9 uitgiftes in totaal) is in 2023 geëvalueerd. De Staten hebben op 21 maart 2025 het Evaluatierapport vastgesteld, waarbij kennis is genomen van de inzet van erfpacht en de mate van bijdrage aan de economie en werkgelegenheid in Limburg, alsmede op welke wijze het erfpachtinstrument een bijdrage (rendement) heeft geleverd aan de instandhouding van het provinciaal vermogen.
8.4 Wettelijke en provinciale kaders
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
In de nota grond en vastgoedbeleid staat opgenomen hoe de verschillende kaders moeten worden toegepast. De van belang zijnde wet- en regelgeving in het kader van grond- en vastgoed betreft:
Voor het erfpachtkader geldt dat de hierboven genoemde wet- en regelgeving én de genoemde provinciale kaders en beleid tevens relevant is.
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
In geval er sprake is van een samenwerking met grond en vastgoed (bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessiemodel) op basis van het Grond- en vastgoedbeleid, wordt voor de vereisten en richtlijnen verwezen naar de nota grond- en vastgoedbeleid, het uitvoeringskader grond- en vastgoedbeleid (Zo Werken Wij!) en hoofdstuk 3.5, 5.5. en 6.5. van deze nota (afhankelijk van de samenwerkingsvorm).
Voor het erfpachtkader wordt met betrekking tot de vereisten en richtlijnen verwezen naar het erfpachtkader uit 2017.
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
De nota grond- en vastgoedbeleid kent een afwegingskader dat bepaalt of een samenwerking op het gebied van grond- en vastgoed de gewenste uitkomst is om een provinciaal of gezamenlijk doel te realiseren. Enkele belangrijke aspecten bij dit afwegingskader zijn de financiële impact, de risico’s, de mogelijke samenwerkingspartners, en de vraag of de Provincie zelf voldoende kennis, kunde en capaciteit heeft om haar doel te verwezenlijken. Voor verdere duiding en afwegingen wordt verwezen naar de nota grond- en vastgoedbeleid.
De afwegingen die gemaakt (moeten) worden bij een samenwerking op het gebied van grond en vastgoed (bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessiemodel) op basis van de nota grond- en vastgoedbeleid, zijn vastgelegd in hoofdstuk 3.6, 5.6 en 6.6 van dit uitvoeringskader. Afhankelijk van de samenwerkingsvorm.
Er zijn verschillende redenen om te kiezen voor de inzet van het instrument erfpacht in het kader van het erfpachtkader 2017 waarbij afwegingen dienen te worden gemaakt:
- •
- •
- •
De volgende redenen kunnen een rol spelen om het instrument niet in te zetten waarbij de volgende afwegingen dienen te worden gemaakt:
- •
- •
- •
8.7 Financiële en fiscale aspecten
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
Ten aanzien van het grond- en vastgoedbeleid wordt voor de financiële aspecten verwezen naar de nota grond- en vastgoedbeleid. In geval er sprake is van een samenwerking op het gebied vangrond en vastgoed (bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessiemodel) op basis van het grond- en vastgoedbeleid wordt verwezen naar hoofdstuk 3.7, 5.7 en 6.7 van dit uitvoeringskader, afhankelijk van de samenwerkingsvorm.
Zie Erfpachtkader 2017. Vanuit een spreidingsgedachte is een limiet opgenomen voor de maximale exposure binnen een bepaalde sector. Deze limiet is gesteld op 30%.
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
Vanuit fiscaal oogpunt betekent situationeel grondbeleid dat de fiscale gevolgen per individueel dossier beoordeeld moeten worden. Dit geldt voor zowel omzet-, overdrachts- en vennootschapsbelasting. Ten aanzien van alle genoemde belastingmiddelen komen eventuele kosten ten laste van het individuele project of programma. Mocht afstemming met de Belastingdienst noodzakelijk zijn, wordt hiertoe doorlooptijd ingecalculeerd.
Afhankelijk van de hoogte van het recht van erfpacht in combinatie met de duur, is het recht van erfpacht al dan niet belast met btw. Btw-heffing kan onwenselijk zijn als de verkrijger van het recht van erfpacht niet (volledig) recht heeft op aftrek van btw. Vanuit btw-optiek dienen dan ook, voordat de onderhandelingen zijn afgerond, de gevolgen beoordeeld te zijn en met de Belastingdienst te zijn afgestemd. Hiertoe moet doorlooptijd worden ingecalculeerd.
Ook bij de vestiging van zakelijke rechten dient beoordeeld te worden of de opbrengst leidt tot vennootschapsbelastingplichtige activiteiten en mogelijk tot het betalen van vennootschapsbelasting. Mocht een vennootschapsbelastingplichtige activiteit worden erkend, dan dienen de hiermee verband houdende kosten (belastingen, advieskosten en administratieve lasten) gefinancierd te worden uit het project-/programmabudget.
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
In geval er sprake is van een samenwerking op het gebied van grond en vastgoed (bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessiemodel) op basis van het grond- en vastgoedbeleid wordt voor de good governance richtlijnen verwezen naar hoofdstuk 3.8, 5.8 of 6.8 van dit uitvoeringskader, afhankelijk van de samenwerkingsvorm.
Het erfpachtkader is ingebed in een duidelijk bestuurlijk proces, waarbij Provinciale Staten het kader en het krediet vaststellen. De uitvoering ligt bij Gedeputeerde Staten, die gehouden zijn aan het vastgestelde kader en hierover op reguliere wijze verantwoording afleggen aan Provinciale Staten. Initiatieven die niet aan het kader voldoen, dan wel stapeling van financiering vergen, dienen separaat aan Staten te worden voorgelegd. Dit bevordert transparantie, controleerbaarheid en zorgt voor een scheiding tussen kaderstelling en uitvoering, passend bij good governance.
De governance (wijze van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording) voor het instrument erfpacht kan als volgt worden weergegeven:
|
PS stellen het erfpachtkader vast met daarin het handelingskader voor de uitvoering door GS |
|
|
|
PS-goedkeuring voor aankopen die buiten het erfpachtkrediet vallen |
|
|
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
|
||
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
In zowel de nota grond- en vastgoedbeleid als de nota uitvoering grond- en vastgoedbeleid van de Provincie Limburg wordt aandacht besteed aan de informatievoorziening aan het college van Gedeputeerde Staten (GS) en Provinciale Staten (PS).
Specifiek voor samenwerkingen op het gebied van grond en vastgoed (bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessiemodel) op basis van het grond- en vastgoedbeleid, wordt daarnaast met betrekking tot de bijbehorende informatievoorziening verwezen naar hoofdstuk 3.9, 5.9 of 6.9, afhankelijk van de samenwerkingsvorm.
De volgende informatie wordt via GS verstrekt aan PS:
- •
- •
- •
Programmaverantwoording in jaarstukken met toelichting op voortgang beoogde inhoudelijke- en financiële doelstellingen met betrekking tot erfpacht (erfpachtcanon en uitputting erfpachtkrediet) en toelichting op significante afwijkingen in reguliere P&C-producten zoals begroting, jaarrekening en tussentijdse afwijkingenrapportages.
- •
Samenwerkingen conform de nota grond- en vastgoedbeleid
Grond- en vastgoedbeleid kent enkele specifieke risico’s. Denk daarbij aan financiële risico’s, juridische risico’s, ruimtelijke risico’s, economische risico’s en maatschappelijke risico’s. Specifiek voor (enkele) samenwerkingen gelden ook beheers- en organisatierisico’s. In zowel de nota grond- en vastgoedbeleid als de uitvoeringsnota grond- en vastgoedbeleid wordt hier aandacht aan gegeven.
De generieke risico’s en beheersmaatregelen voor samenwerkingen met grond en vastgoed (bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessiemodel) op basis van het grond- en vastgoedbeleid, zijn als volgt samen te vatten:
|
Het risico dat de beleidsdoelstellingen niet worden gehaald. |
|
|
Het risico dat de financiële kredieten/budgetten worden overschreden door onvoorziene kosten en/of lagere opbrengsten. |
|
|
|
|
Het risico dat beoogde functiewijziging (planologisch) niet plaatsvindt. |
|
|
Het risico op hogere kosten en/of lagere inkomsten door vertragingen. |
|
|
Het risico op reputatieschade bij fraude- en integriteitskwesties bij aan- of verkooptransacties van grond en vastgoed. |
|
|
Het risico dat grondexploitatie en/of business case die aan grond- of vastgoedtransactie ten grondslag ligt niet sluitend of te optimistisch wordt voorgesteld. |
|
|
Specifiek voor samenwerkingen met grond en vastgoed (bouwclaim, joint-venture, deelneming of concessiemodel) op basis van het grond- en vastgoedbeleid, wordt daarnaast met betrekking tot de risicobeheersing rondom deze samenwerkingsvorm verwezen naar hoofdstuk 3.10, 5.10 of 6.10 afhankelijk van de samenwerkingsvorm.
De generieke risico’s vanuit het perspectief van de Provincie en beheersmaatregelen voor wat betreft het instrument erfpacht zijn als volgt samen te vatten:
Bijlage 1: Toelichting begrippen
|
Dit betreft het kapitaal dat de aandeelhouder extra stort op de nominale waarde van de aandelen. Maar vaak wordt met deze term het aandelenkapitaal in zijn geheel mee bedoeld. |
|
|
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten. Dit betreft het verslagleggingskader voor begroten en verantwoorden. |
|
|
Beheersen is het invoeren van maatregelen en procedures om de samenwerking op koers te houden. Er wordt gecontroleerd of de uitvoering in lijn is en blijft met de plannen. Als dat niet het geval is, kunnen tijdig aanpassingen worden gedaan om de beleidsdoelstellingen alsnog te behalen. |
|
|
Een vooraf vastgestelde handelswijze / beleid voor het realiseren van doelen door PS vastgesteld. |
|
|
Het door de borgsteller garanderen van rente en aflossingen van door derden afgesloten leningen, echter bij een borgstelling kan de begunstigde de borgsteller pas aanspreken nadat de begunstigde tevergeefs de desbetreffende geldlener heeft aangesproken en deze inmiddels in verzuim is. |
|
|
Een plan dat aangeeft hoe een onderneming een voorgenomen investering omzet in meerjarige positieve resultaten, daarmee de continuïteit van de onderneming dienend. |
|
|
Het coalitieakkoord wordt ook wel een regeerakkoord genoemd. Beide woorden betekenen hetzelfde: het is een lijst met afspraken tussen de politieke partijen. |
|
|
Compliance betekent het naleven van regels, wetten en normen binnen een organisatie. Het gaat om het voldoen aan externe wetgeving en interne richtlijnen, met als doel risico's te beperken, sancties te voorkomen en een betrouwbare reputatie op te bouwen. |
|
|
Een uitkering van een deel van de winst van een bedrijf aan zijn aandeelhouders. Op voordracht van de Raad van Bestuur wordt het uit te keren dividend met instemming van de Algemene vergadering van aandeelhouders vastgesteld. |
|
|
De mate waarin de gewenste prestaties en beoogde maatschappelijke effecten van het beleid daadwerkelijk worden behaald. |
|
|
Hiermee wordt bedoeld het totale eigen vermogen, zijnde algemene reserve, bestemmingsreserve(s) en gerealiseerd resultaat. |
|
|
Dit zijn doelen op het gebied van Environmental (o.a. energieverbruik, klimaat, beschikbaarheid van grondstoffen), Social (o.a. gezondheid, veiligheid) en Governance (Goed ondernemingsbestuur). |
|
|
Het uitoefenen van bestuur over en toezicht op het beheer van middelen en rechten van de Provincie Limburg. |
|
|
Het door de garantsteller garanderen van rente en aflossingen van door derden afgesloten leningen. Een garantstelling wordt vastgelegd in een overeenkomst tussen de garantsteller en de begunstigde (bijvoorbeeld een bank). Een garantstelling kan zonder opgaaf van reden worden ingeroepen door de begunstigde, waarbij uitbetaling door de garantsteller direct dient te geschieden en pas achteraf wordt beoordeeld of de inroeping terecht is. |
|
|
Dit betreft een (geld)lening die aan een derde partij, niet zijnde een verbonden partij van de Provincie, is verstrekt. |
|
|
Het waarborgen dat de sturing, toezicht, beheersing en verantwoording op voorgenomen en gerealiseerde samenwerkingsverbanden adequaat en in onderlinge samenhang is ingericht en functioneert, gericht op een doelmatige en effectieve realisatie van de door het college van GS en PS vastgestelde beleidsdoelen. |
|
|
In dit document wordt met “instrument” het (financieel) product dat de Provincie ter beschikking heeft bedoeld. Dit zijn onder meer Subsidies, Opdrachten, Samenwerkingsovereenkomsten, Financieringen, Verbonden Partijen, Grond, Vastgoed, Erfpacht. |
|
|
Dit is een stap waarin de keuze wordt genomen welk provinciaal instrument wordt ingezet voor een project of samenwerking. |
|
|
Know Your Customer - procedure. Onderzoek naar de tegenpartij met als doel: Ken je tegenpartij. Onder andere het identificeren en uitvoeren van een (integriteits)onderzoek. |
|
|
Krediet met afspraken over looptijd, rentebetaling en aflossing, waaraan al dan niet zekerheden gekoppeld zijn. Het is de afspraak over het gebruik van geld voor een bepaalde tijd tegen een vastgestelde vergoeding die betaald moet worden aan de uitlener of kredietverschaffer. |
|
|
De mate waarin investeringen en subsidies van de overheid leiden tot een blijvend positief effect op maatschappelijke voorzieningen tot uitdrukking komend in een hogere en effectievere publieke benutting van deze voorzieningen en daarmee tot verhoging van het leef- en vestigingsklimaat. |
|
|
Voor de definitie van 'majeur' wordt in dit strategisch kader aansluiting gezocht bij de criteria die worden gebruikt voor de definitie van 'Groot Project' zoals opgenomen in artikel 3 van de Regeling Grote Projecten. De criteria van artikel 3 van de RGP luiden als volgt:
|
|
|
De Provincie kan onder bepaalde voorwaarde interveniëren in de markt. Bij geldleningen is dit onder andere dat er een marktconform tarief in rekening wordt gebracht als rentevergoeding. Het marktconform tarief kan op twee manieren worden bepaald. 1) De rentevergoeding is minimaal gelijk aan die van een commerciële partij waarvan de geldlening identieke eigenschappen, voorwaarden en zekerheden heeft. 2) Het rentetarief is bepaald middels de staatssteun-toets. |
|
|
Het falen van de vrije markt om in publieke en provinciale belangen te voorzien. Dit is verder uitgewerkt in hoofdstuk 7 van het Strategisch kader. |
|
|
Gaat over besturen, beheersen, verantwoording en toezicht in onderlinge samenhang, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van de doelstellingen. Meer concreet gaat het om het stelsel van omgangsvormen voor bij de vennootschap en haar onderneming direct belanghebbenden – met name bestuurders, commissarissen en aandeelhouders (of andere kapitaalverschaffers)- inhoudend een aantal regels voor goed bestuur en goed toezicht én regels voor een verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden die een evenwichtige invloed bewerkstelligen van bij de vennootschap en haar onderneming betrokkenen. Uitgangspunt daarbij is dat bestuurders en commissarissen over hun taakuitoefening op een open wijze communiceren en - verantwoording dienen af te leggen ten behoeve van belanghebbenden. |
|
|
De som van het totaal aan financieel vaste activa plus de activawaarde van de gronden uitgegeven in erfpacht (onderdeel van het materieel vaste activa) plus de liquide middelen op rekening-courant. De financieel vaste activa zijn nader te specificeren naar aan deelnemingen, geldleningen aan verbonden partijen, geldleningen aan derden marktpartijen in het kader van het publieke belang en de geldleningen aan overige decentrale overheden. |
|
|
Het orgaan dat verantwoordelijk is voor het bestuur van de onderneming. |
|
|
Het orgaan dat bij bedrijven toezicht houdt op en adviezen geeft aan de Raad van Bestuur. |
|
|
Een raamcontract (of raamovereenkomst) is een raamwerkovereenkomst tussen een klant en één of meerdere leveranciers, die vooraf de voorwaarden vastlegt voor een reeks toekomstige, specifieke opdrachten of bestellingen binnen een bepaalde periode. Het is geen opdracht op zich, maar een kapstok om sneller en efficiënter toekomstige bestellingen te plaatsen, waarbij de concrete details (zoals prijs, hoeveelheid, kwaliteit, levertijd) voor elke individuele opdracht later worden bepaald in een aparte nadere overeenkomst. |
|
|
De ingelegde hoofdsom wordt terugontvangen en het financieel rendement is kleiner dan dat een vergelijkbare marktconforme belegging zou opleveren. |
|
|
Het rendement kan verdeeld worden in financieel rendement en maatschappelijk rendement. Het financieel rendement is het financieel netto resultaat van een gedane investering uitgedrukt in een percentage. Het maatschappelijk rendement is het rendement dat ten gunste van de Limburgse samenleving komt en niet rechtstreeks ten gunste van het huishoudboekje van de Provincie Limburg. |
|
|
Richtlijnen voor instrumenten zijn optionele elementen. Deze zijn in principe wel gewenst maar hiervan kan gemotiveerd van afgeweken worden door bijvoorbeeld het toepassen van maatwerk of door onderhandelingen in de positie als minderheidsaandeelhouder. |
|
|
De Provincie hanteert een integraal risicomanagementbeleid 21 , een cyclische en gestructureerde werkwijze voor het omgaan met risico’s en kansen die samenhangen met alle bestaande processen, activiteiten, diensten, opgaven, programma’s, projecten en verbonden partijen. Het doel is om een redelijke mate van zekerheid te verschaffen dat beleidsdoelen, projectresultaten en programmadoelstellingen worden gerealiseerd. Dit omvat het nemen van maatregelen om risico’s te beheersen, kansen te benutten, of bewust te besluiten risico’s te accepteren. |
|
|
Het vormen van een financiële buffer om financiële tegenslagen te kunnen opvangen. |
|
|
Dit is het proces waarbij partijen relaties vormen om hun handelen op elkaar af te stemmen voor een gemeenschappelijk doel of resultaat te bereiken. |
|
|
Dit is een georganiseerde groep waarin partijen (natuurlijke personen, rechtspersonen of combinaties daarvan) samenwerken voor een gemeenschappelijk doel of belang middels onderlinge afspraken, maar waarbij die groep zelf niet in het recht als rechtssubject is erkend als drager van wettelijke rechten en plichten. |
|
|
Die investeringen, die passen binnen de strategie van de Provincie. Je zou kunnen zeggen: "de inhoudelijke kaders van de Limburg agenda, gebaseerd op een brede analyse van gegevens over het Limburgse vestigingsklimaat voor burgers en bedrijven en de politiek-bestuurlijke uitwerking daarvan in een vierjarig Collegeprogramma bepalen samen “het strategisch provinciaal belang". |
|
|
Dit is richting geven aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Voor een goede sturing is het essentieel om op tijd afspraken te maken en contractueel vast te leggen. De afspraken gaan over de doelen, te leveren prestatie, budgetten, output, afbakening van taken en verantwoordelijkheden en bevoegdheden, het omgaan met risico's en de eisen aan de inhoud en frequentie van rapportages. |
|
|
Toezicht houdt in dat informatie wordt verzameld om te beoordelen of het samenwerkingsverband aan de gestelde eisen voldoet. Op basis van deze beoordeling kan indien nodig worden ingegrepen. Intern toezicht verwijst naar het toezicht op het bestuur van een organisatie door een orgaan binnen dezelfde organisatie. |
|
|
De liquide middelen en tijdelijke overtollige middelen van de Provincie. |
|
|
Een nauwe samenwerking tussen overheden (bijv. Provincie Limburg), bedrijfsleven en onderwijs- en kennisinstellingen om gezamenlijk strategie en knelpunten aan te pakken. |
|
|
Vereisten bij instrumenten onder Sturing in Samenwerking zijn verplichte elementen. Afwijken van de vereisten bij een instrument dan moeten deze conform paragraaf 1.3 expliciet in het GS- of PS-voorstel worden toegelicht. De instrumenten hebben naast vereisten ook richtlijnen. |
|
|
Naamloze vennootschappen (N.V.) en besloten vennootschappen (B.V.) zijn vormen van privaatrechtelijke deelnemingen waarop de bepalingen uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing zijn. Het deelnemen in vennootschappen betreft een vorm van risicodragend participeren. Naast de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek zijn ook de artikelen 158 en 167 van de Provinciewet van belang. Het verschil tussen een N.V. en een B.V. is dat de aandelen van een N.V. vrij overdraagbaar zijn en die van een B.V. niet. Vrije overdracht van aandelen van een N.V. kan beperkt worden door (statutair vastgelegde) afspraken tussen aandeelhouders of door de wetgever. Naast het verschil tussen N.V. en B.V. wordt ook onderscheid gemaakt tussen een ‘gewone vennootschap’ en een ‘grote vennootschap’, een zogenaamde structuurvennootschap. Een structuurvennootschap heeft ten minste 100 werknemers in Nederland, een ondernemingsraad en het geplaatst kapitaal inclusief reserves bedraagt minimaal € 16 mln. Er zijn ook commanditaire vennootschappen (C.V.’s). Een C.V. komt tot stand door het aangaan van een overeenkomst tussen de (beherende en stille) vennoten. Hiervoor gelden geen vormvereisten. De commanditaire vennootschap bezit, in tegenstelling tot de hierboven genoemde vennootschappen geen rechtspersoonlijkheid. Vanuit fiscale overwegingen kan gekozen worden voor een C.V./B.V. of C.V./N.V. construct waarbij de B.V. of de N.V. als beherend vennoot optreedt en rechtshandelingen aangaat voor de C.V. |
|
|
Doelbewust en risico gewogen uitzetten van provinciale middelen via de instrumenten van uitvoeringskader Sturing in Samenwerking. |
|
|
Verantwoording is het sluitstuk van het proces. Daarbij wordt aan belanghebbenden voldoende informatie verstrekt om te kunnen beoordelen of de gestelde doelstellingen zijn behaald en of de manier waarop de organisatie wordt aangestuurd en beheerst voldoende vertrouwen biedt dat toekomstige doelstellingen zullen worden gerealiseerd. |
|
|
Over de verbonden partijen wordt op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en gemeenten (BBV) gerapporteerd in de begroting. Als de Provincie in een organisatie een bestuurlijk en financieel belang heeft, dan wordt in het kader van deze nota gesproken van een verbonden partij (ook wel ‘deelneming’ of ‘participatie’ genoemd). Deze vorm van samenwerking kenmerkt zich door het feit dat door de organisatie niet alleen provinciale taken worden uitgevoerd ter realisering van provinciale doelstellingen, maar dat de Provincie mede-eigenaar en/of mede beleidsbepalend of beslissingsbevoegd is van een dergelijke organisatie. Een financieel belang is volgens de BBV aanwezig als de Provincie middelen ter beschikking heeft gesteld die verloren gaan in geval van faillissement van de verbonden partij of als financiële problemen bij een verbonden partij op de Provincie kunnen worden verhaald. Bij subsidies is géén sprake van een financieel belang zoals bedoeld in het BBV. Het BBV definieert bestuurlijk belang als zeggenschap van de Provincie, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. |
|
|
De omvang van de weerstandscapaciteit in relatie tot de geïnventariseerde risico’s. |
|
|
Dit zijn taken van de Provincie die bepaald zijn in wet- of regelgeving. |
Bijlage 2: Grijs gebied tussen subsidie en opdracht
Verlenen we een opdracht of verstrekken we een subsidie? Het is op het eerste gezicht niet altijd even duidelijk of er sprake is van een subsidie (met resultaat of inspanningsverplichtingen) of van een opdracht (bij betaling voor het leveren van goederen, het verrichten van diensten of het uitvoeren van werken die worden geleverd aan de Provincie Limburg). De toepassing van het een of het ander heeft gevolgen voor de regelgeving die dan toegepast moet worden. Gaat het om een opdracht dan zal een privaatrechtelijke overeenkomst worden gesloten. In dat geval kan ook sprake zijn van een (Europese) aanbestedingsplicht, afhankelijk van de hoogte van de opdrachtwaarde en de soort opdracht. Bij subsidiëring is sprake van een eenzijdige verleningsbeschikking in het kader van het bestuursrecht. Bij subsidieverlening kunnen ook staatssteunaspecten spelen.
De criteria waarmee het onderscheid tussen een opdracht en een subsidie kan worden gemaakt zijn niet eenduidig. Eén is er wel die eruit springt: als de Provincie een marktconforme betaling verricht voor een door een derde geleverde prestatie, dan is onmiskenbaar sprake van een opdrachtverlening. Als een gevraagde dienst, levering of werk ten goede komt aan de Provincie, dan is sprake van een overheidsopdracht. Al naar gelang welk soort opdracht van toepassing is en het bedrag dat er mee gemoeid is, moet er dan een vorm van (Europese) concurrentiestelling plaatsvinden. Andere criteria zijn niet zo zwart-wit. Is het algemeen belang erbij gediend, dan ligt een subsidie meer voor de hand. Ook de vraag bij wie het initiatief ligt, bij de Provincie als opdrachtgever of de subsidieaanvrager, is van invloed op het onderscheid. Een beetje meer van het een of het ander zorgt ervoor dat het onderscheid niet zo eenvoudig hard te maken is.
Een overzicht met verschillen tussen een (overeenkomst van) opdracht en subsidie is in het schema hieronder opgenomen. Naarmate zich vele aspecten uit de linker kolom voordoen, en weinig uit de rechterkolom, is eerder sprake van een subsidie.
Onderstaande vragen zijn hierbij een handig hulpmiddel:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Indien een opdracht wordt verstrekt die juridisch (en fiscaal) als subsidie kwalificeert, werkt de btw mogelijk kostprijsverhogend. Om die reden is het van belang om (tijdig) met een jurist en fiscalist te schakelen als men zich op dit grijze gebied bevindt.
|
"De aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten" (art. 4:21 Awb). |
"Een meerzijdige rechtshandeling, waarbij een of meer partijen jegens een of meer andere een verbintenis aangaan" (art. 6:213 BW). |
|
Initiatief bij subsidieaanvrager, die behoefte aan subsidie moet aantonen. Door aanvraag gaat subsidieprocedure lopen. |
Initiatief bij Provincie als opdrachtgever, die haar behoefte stelt en formuleert in een offerte eventueel gecombineerd met een "Programma van Eisen" (PvE). Dit kan gepaard gaan met een te volgen aanbestedingsprocedure. |
|
Tweezijdige handeling (overeenkomst): grote mate van wederkerigheid (aanbod/aanvaarding). |
|
|
Vooral stimuleringsbijdrage (ter ondersteuning beleid of bevordering algemeen belang en/of het leveren van voorzieningen aan derden). |
Betaling voor aan opdrachtgever (Provincie) geleverde goederen, diensten of uitgevoerde werken. |
|
Bij aangaan subsidierelatie: geen expliciete aanbestedingsverplichting. Subsidieontvanger van een subsidie vanaf € 125.000,- dient in beginsel de aanbestedingsregels bij subsidiëring in acht te nemen bij opdrachtverleningen binnen het project. |
Bij aangaan overeenkomst: vaak aanbestedingsplicht. Soms is een uitzondering op de aanbestedingsplicht mogelijk (de uitzondering van het zgn. uitsluitend recht oftewel 'alleenrecht"). |
|
Subsidieregels worden omschreven in de Algemene wet bestuursrecht, de vigerende Algemene subsidieverordening en nadere regels. |
Voorwaarden vastgelegd in de provinciale inkoopvoorwaarden (en/of aanbestedingsdocumenten) en de Aanbestedingswet. |
|
Bij voldoen aan (objectieve) subsidiecriteria en voldoende budget: recht op verlening subsidie. Bij een tenderregeling wedstrijdelement waarbij de aanvragen die het beste aansluiten bij de criteria voor subsidie in aanmerking komen. |
Zelfs bij voldoen aan vereisten betreffende selectie en gunning in de aanbesteding: geen plicht tot gunnen opdracht/ aangaan overeenkomst (onder voorbehoud van precontractuele eisen van redelijkheid en billijkheid en goede trouw). |
|
Bezwaar en beroep tegen subsidiebeschikking mogelijk (Awb). Bestuursrechter is bevoegd. |
Geen bezwaar en beroep mogelijk. Civiele rechter is bevoegd. |
|
De activiteit is beperkt afdwingbaar tenzij sprake is van een aan de subsidiebeschikking gekoppelde uitvoeringsovereenkomst ( art.4:36 Awb). Hierbij dient ervoor te worden gewaakt dat er geen sprake is van een verkapte opdracht en de subsidie/opdracht mogelijkerwijs aanbestedingsplichtig wordt. |
De wederpartij is verplicht tot uitvoering van de overeengekomen prestaties. De afspraken in de overeenkomst zijn in rechte afdwingbaar. Prestatieplicht: er kan precies worden bepaald wat te doen bij het niet en/of niet tijdig voldoen aan de overeengekomen prestaties (boeteclausules etc). |
|
Bij het niet verrichten van de gesubsidieerde activiteit en/of het niet nakomen van subsidieverplichtingen kan de verleende subsidie eenzijdig worden vastgesteld op een lager bedrag of kan de subsidiebeschikking worden ingetrokken. |
Wanneer gemaakte afspraken niet worden nagekomen zal een civiele procedure met verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat moeten worden gestart. Hier kunnen hoge kosten mee gemoeid zijn. De overeenkomst kan niet eenzijdig worden gewijzigd of ingetrokken. |
|
Er is sprake van 90% automatische bevoorschotting na subsidieverlening (bij subsidies vanaf € 125.000 op basis van de liquiditeitsbehoefte van de subsidieontvangende instelling). Subsidies tot € 25.000 worden meteen vastgesteld en uitbetaald. |
|
|
Btw verschuldigd (m.u.v. vrijgestelde prestaties). Beoordeeld moet worden of deze btw voor aftrek en/of compensatie in aanmerking komt, danwel kostprijsverhogend werkt. |
|
|
Vergoeding van de kosten plus winstmarge mogelijk. Indien provincie opdrachtnemer is, is het hanteren van een winstmarge niet toegestaan. |
|
In deze bijlage is een samenvatting opgenomen van het Know Your Customer (KYC) beleid van cluster Financiën, geldend voor het verstrekken van geldleningen, borgstellingen, garantstellingen en bij het aangaan van of het nieuw deelnemen in verbonden partijen. De clusters Inkoop & Aanbesteding, Subsidies en Grond- en Vastgoed hebben elk een eigen KYC beleid opgesteld dat gebaseerd is op basis van onder andere risicomitigatie en geldende wet- en regelgeving. Binnen de clusters Inkoop & Aanbesteding, Subsidies en Grond- en Vastgoed zijn nadere afspraken gemaakt hoe de KYC procedure wordt toegepast.
De Provincie Limburg wil voorkomen dat er samenwerking plaatsvindt met een partij waarmee de Provincie achteraf gezien niet mee had willen samenwerken. De Provincie Limburg wil weten met wie ze ‘in zee gaat’. (zie ook paragraaf 5.4 van het strategisch kader).
Het Know Your Customer beleid voor geldleningen, borgstellingen, garantstellingen en deelnemingen is in 2020 integraal vernieuwd en nadien aangepast op geldende wet- en regelgeving. In 2024-2025 heeft in verband met de privacywetgeving (AVG22 ) een intern onderzoek bij de Provincie plaatsgevonden om inzichtelijk te krijgen welke databronnen voor het KYC beleid worden gebruikt. Provincie Limburg mag namelijk alleen openbare bronnen gebruiken, omdat de Provincie niet onder de wet- en regelgeving Wft23 en Wwft24 valt. Financiële instellingen (zoals banken) vallen wel onder deze wet- en regelgeving en kunnen daardoor wel gebruik maken van niet-openbare bronnen. Conclusie van het intern onderzoek was dat de Provincie alleen controles via externe partijen (t/m 2026 Graydon) mag uitvoeren op basis van openbare bronnen. Voor het KYC beleid maakt de provincie gebruik van diverse modules van een externe partij.
De PEP25 check mag de Provincie in verband met de AVG26 niet uitvoeren omdat dit bijzondere persoonsgegevens zijn en de Provincie geen legitieme reden heeft om deze gegevens te verwerken. Bijzondere persoonsgegevens zijn persoonsgegevens die zo gevoelig zijn dat verwerking ervan iemand privacy ernstig kan beïnvloeden. De Provincie mag dus geen PEP check op natuurlijke personen of aanvragers voor een krediet uitvoeren.
Dit zijn twee belangrijke wijzigingen die in 2025 zijn doorgevoerd in het KYC beleid, na overleg met het Provinciaal Informatiebeveiligingsteam (PIT) en Pels Rijcken Advocaten.
Om, ondanks deze twee wijzigingen, toch de betrouwbaarheid van onze samenwerkingspartners te beoordelen is KYC beleid en een KYC vragenlijst ontwikkeld inclusief compliance vragen, zie hierna.
Het vernieuwde KYC beleid bestaat uit diverse onderdelen:
- •
- •
- •
KYC vragenlijst naar waarheid laten invullen en ondertekenen.
In deze KYC vragenlijst worden compliance vragen gesteld over eventuele eerdere faillissementen, strafrechtelijke onderzoeken, fraude, witwaspraktijken, niet verleende vergunningen etc. Deze KYC vragenlijst is door advocatenkantoor Pels Rijcken beoordeeld en als alternatieve werkwijze akkoord bevonden. Het rechtstreeks uitvragen door de Provincie aan de samenwerkingspartner is wel toegestaan.
- •
- •
- •
Bij het verstrekken van geldleningen door Provincie Limburg is in het uitvoeringskader Sturing in Samenwerking bij dit instrument een vereiste opgenomen dat cofinanciering door een bankinstelling moet plaatsvinden. Deze bankinstelling zal op basis van de wet- en regelgeving Wft en Wwft wel onafhankelijke compliance checks uitvoeren. In de situatie met een cofinanciering betrekt de Provincie de resultaten van de door de bank uitgevoerde compliance checks in onze afweging. Bij het oprichten van een deelneming of bij een wijziging van aandeelhouder(s) worden door de notaris op basis van de Wwft ook controles uitgevoerd: UBO check, fraude- en witwascontrole, identiteitsbewijs check, sanctielijst check etc.
De volgende vijf stappen worden in de KYC doorlopen:
- 1.
Verzamelen van informatie van de (tegen)partij.
Aan de hand van een KYC checklist wordt er op diverse gebieden informatie over de partij verzameld. Een volledig ingevulde KYC-checklist zal leiden tot een zo compleet mogelijk beeld van de betreffende partij. Belangrijke onderdelen in deze stap zijn: de identificatie van de bestuurder(s), aandeelhouders, vertegenwoordiging bevoegde personen, UBO- en Sanctiecheck, het uitvoeren van de externe check (t/m 2026 Graydon) en de beoordeling van de KYC vragenlijst.
- 2.
- 3.
Na het beoordelen van de verzamelde informatie zal de betreffende partij in een risicoklasse worden ingedeeld:
- a.
- b.
Uit de beoordeling van de informatie zijn één of meerdere punten van aandacht opgevallen. Op basis hiervan wordt intern overleg gevoerd binnen cluster Financiën en kan worden besloten tot een aanvullend onderzoek of tot classificatie “Risicovol”. Tot de mogelijkheid voor aanvullend onderzoek behoren: nader financieel onderzoek, VOG Rechtspersonen-verklaring en Bibob onderzoek (bij geoorloofde situaties, namelijk hypothecaire zekerheid met vastgoed). Indien nodig wordt expertise ingeroepen. Met een beperkt risicovolle partij kan de Provincie een samenwerking worden aangegaan als het aanvullend onderzoek positief afgesloten kan worden. Indien nodig kunnen aanvullende beheersingsmaatregelen worden ingesteld.
- c.
Uit de beoordeling blijkt duidelijk dat punten van aandacht of overtredingen naar voren komen. Afhankelijk van de situatie kan worden besloten om een aanvullend onderzoek uit te voeren. Blijkt hieruit dat veel of zwaarwegende punten overeind blijven dan wordt vanuit cluster Financiën geadviseerd geen samenwerking met de partij aan te gaan. Dit dossier krijgt dan van het cluster Financiën een “NO GO” en een afwijzing op basis van de KYC procedure. Dit wordt opgenomen in het financieel advies behorende bij de aanvraag.
- 4.
Governance: innemen standpunt en goedkeuring (ambtelijk)
Na de beoordeling van de informatie en het vaststellen van de risicoclassificatie wordt een standpunt ambtelijk bij de Provincie ingenomen. Het standpunt wordt indien daar aanleiding voor is besproken met de clustermanager Financiën en de betrokken gedeputeerde.
- 5.
Het volledig KYC dossier wordt intern vastgelegd. Verder wordt in het financieel advies in stap 1 van het stappenplan zoals opgenomen in het Strategisch Kader Sturing in Samenwerking aangegeven dat de KYC procedure is doorlopen en welke risicoclassificatie is verstrekt. Bijzonderheden worden tevens beknopt vermeld.
Bijlage 4: Toelichting vereisten en richtlijnen hoofdstuk Financieringen
Toelichting bij een aantal vereisten van paragraaf 4.5
Ad 2) Provincie financiert maximaal 50% en initiatiefnemer minimaal 10% eigen inbreng
De Provincie financiert maximaal 50% (eventueel met andere instrumenten zoals subsidie) van het project. Dit betekent dat de overige 50% gefinancierd dient te worden door externe partijen.
De voorwaarde van 50% minimaal financiering van externe partijen is inclusief een minimaal 10% eigen inbreng van de initiatiefnemer (aanvrager). Het uitgangsprincipe is namelijk dat de aanvrager financieel betrokken is in de investering en dat er financiële risicodeling moet zijn en dat dit niet alleen ten laste voor de Provincie komt. Met andere woorden: er moet een financieel nadeel zijn voor de aanvrager indien het project/bedrijf onverhoopt geen succes is. Daarom dient de aanvrager minimaal 10% van de projectomvang zelf financieel bij te dragen.
Tevens is het uitgangspunt dat de Provincie alleen het financieringsverschil invult en dat de Provincie niet automatisch 50% (het maximaal toegestane volgens dit kader) financiert. De aanvrager zal moeten aantonen dat externe partijen niet meer kunnen financieren. De provinciale bijdrage is gemaximeerd op de projectomvang minus de bijdrage van externe partijen én minus de beschikbare eigen middelen van de aanvrager, ook indien de aanvrager meer dan 10% eigen vermogen kan inbrengen. Het is namelijk niet de bedoeling dat publiek geld wordt ingezet daar waar vanuit de aanvrager en externe marktpartijen middelen beschikbaar zijn.
De co-financiering van 50% heeft ook een ander effect. In de meeste gevallen zal een financiële instelling (bank) als co-financier aanschuiven. Deze is verplicht zich te houden aan de wettelijke ‘Customer Due Diligence for Banks’(CDD)-verplichtingen, die zijn verankerd in de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en de Wet financieel toezicht (Wft). De Provincie valt niet onder deze wetgevingen en ‘lift’ hier als het ware mee op het onderzoek van de financiële instellingen.
Garant- en borgstelling (aanvulling)
Voor borgstelling geldt in afwijking van deze voorwaarde dat externe financiers bereid zijn een financiering te verstrekken, waarbij voor maximaal 50% van de financiering een (overheids)borgstelling of garantstelling van de Provincie wordt gevraagd. De eis met betrekking tot inbreng eigen vermogen vanuit de initiatiefnemer geldt onverkort.
De Provincie verstrekt alleen een garant- of borgstelling voor zover er geen of ontoereikende Rijks(garantie)regelingen of garanties vanuit andere instanties mogelijk zijn waar het betreffende project gebruik van kan maken. Ook bij verzoeken om een garantstelling geldt dat de aanvrager moet aantonen dat marktpartijen niet bereid of in staat zijn om zonder garantstelling de financiering voor hun rekening te nemen.
In het kader van een adequate risicoafweging is de mate waarin zowel de aanvrager zelf als externe financiers bereid zijn om mee te financieren in het betreffende project een belangrijk criterium. Zonder inbreng van eigen vermogen (op entiteit niveau) vanuit de initiatiefnemer en daarnaast deelname van banken en/of andere externe financiers financiert de Provincie in principe niet. Het mag namelijk geen automatisme zijn dat een project door de Provincie wordt (mee)gefinancierd. Als blijkt dat de bereidheid van externe financiers om voor ten minste 50% (inclusief de eigen initiatiefnemer 10% (minimaal)) mee te financieren niet aanwezig is, dan zal de Provincie geen financiering verstrekken, omdat het risico dan als te groot moet worden beschouwd.
Ten aanzien van de minimaal vereiste inbreng aan eigen vermogen (10%) van de aanvrager geldt dat deze inbreng in de vorm van cash (aandelenkapitaal, eigen financiering) of door inbreng van activa, dan wel door een persoonlijke garantstelling van aanvrager te gebeuren. Voor de eigen inbreng geldt niet de gekapitaliseerde waarde van de ingebrachte eigen uren. Voor dit laatste kan een uitzondering worden gemaakt bij vrijwilligersorganisaties met onbezoldigde bestuurders. Door de aanvrager gemaakte aanloopkosten kunnen alleen als eigen inbreng worden meegenomen indien en voor zover deze kosten een directe link hebben met het project.
Afwijking van deze vereiste (ad.6) is voor financiering van boven € 1 miljoen alleen mogelijk nadat Provinciale Staten in de gelegenheid zijn geweest wensen en bedenkingen te uiten, en bij financieringen onder deze grens dienen Provinciale Staten geïnformeerd te worden bij afwijking van deze randvoorwaarde. Bij afwijking dienen per definitie de staatssteun regels in acht genomen te worden.
Voorbeeld berekening percentages
Voor zowel het vereiste cofinancieringspercentage als de minimale inbreng van eigen vermogen geldt dat deze percentages worden berekend aan de hand van de projectomvang. Ter verduidelijking dient het volgende voorbeeld.
Een aanvrager wil een zorgcomplex bouwen voor een totale investering van € 10 mln. De bank is bereid tot het verstrekken van een hypothecaire financiering van € 7 mln. Aan de Provincie wordt gevraagd het restant van € 3 miljoen in te vullen. In dit geval dient de aanvrager 10% van € 10 miljoen zijnde € 1 miljoen in te brengen als eigen vermogen. De provincie kan het restant ad € 2 miljoen aan financiering voorzien indien aan de overige voorwaarden wordt voldaan.
Het is hierbij expliciet niet de bedoeling dat indien de aanvrager een investeerder vindt die bijvoorbeeld € 750.000 aan eigen vermogen wil inleggen, dat de aanvrager dan slechts € 250.000 als eigen inbreng hoeft in te leggen. De aanvrager dient zelf ook financieel nadeel (ter waarde van 10% van de investering) te ondervinden mocht het project onverhoopt geen succes zijn.
Situatie bij meerdere (stapeling van) instrumenten van de Provincie
Wanneer in een project of fonds tevens sprake is van inzet van andere instrumenten vanuit de Provincie (zoals bijvoorbeeld subsidie, participatie en erfpacht), dan wordt bij het bepalen van de maximale omvang van de provinciale financiering rekening gehouden met deze aanvullende inzet: deze telt mee in het genoemde maximum van 50% dat door de Provincie maximaal wordt ingevuld.
Daarnaast geldt de richtlijn dat cofinanciering door een andere overheidspartij of door fondsen waarin de Provincie deelneemt niet meetelt als cofinanciering, ook niet indien dit in de vorm van een garantstelling of borgstelling is. De richtlijn is te zien als een sterke voorkeur, indien hieraan niet wordt voldaan zal dit expliciet in het voorstel richting college c.q. Staten dienen te worden aangegeven.
In het financieel advies of in de GS nota zal stapeling van instrumenten en daarmee de verschillende rollen die de Provincie uitoefent duidelijk in kaart worden gebracht (totale inbreng van de Provincie en van derden (andere overheidspartijen en anderen), welke instrumenten en uit welke rol van de Provincie, welke risico dit voor de Provincie heeft etc.).
Situatie financieringsbehoefte bij bestaand bedrijf
Indien een bestaand bedrijf een additionele financiering nodig heeft voor een investering dan geldt de 10% eigen vermogen inbreng onverlet en is op basis van de dan geldende projectomvang. Bij de nieuwe aanvraag richting de Provincie, zal de Provincie niet kijken naar de hoogte van de solvabiliteit (en die niet in ogenschouw nemen) als inbreng van de 10% eigen vermogen.
Voor de beoordeling van een financieringsaanvraag is een adequate (risico)analyse in de vorm van een specialistische toets nodig. Deze toets bestaat uit een financiële toets gelijkend aan de wijze waarop banken de beoordeling van financieringsaanvragen uitvoeren. De aanvrager wordt beoordeeld op onder meer liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit zodat een oordeel kan worden gegeven over de kredietwaardigheid van de aanvrager. Bij deze toets wordt ook het moederbedrijf van de aanvragende organisatie betrokken (indien van toepassing). Voor de verdere wijze van beoordeling van de business cases wordt verwezen naar het financieel advies.
Voor businessplannen waar de Provincie geen interne (sector) expertise in huis heeft, wordt na afweging van de impact/omvang en van het risico/rendementsprofiel van de financiering een onafhankelijk advies bij een onafhankelijke externe deskundige partij opgevraagd die een bewezen trackrecord heeft in de betreffende sector.
Er bestaat in dit kader een onderscheid in marktpartijen en (mede-)overheden. Een analyse van de kredietwaardigheid wordt uitgevoerd bij marktpartijen of initiatieven waarbij marktpartijen zijn betrokken. Bij het verstrekken van financieringen aan (mede-)overheden is een dergelijke analyse niet aan de orde. Deze partijen zijn qua kredietwaardigheid vergelijkbaar met de Nederlandse overheid en daarmee als (nagenoeg) risicoloos aan te merken. Hier ligt de nadruk derhalve op de inhoudelijke toets.
Ad 4) De aanvraag voldoet aan geldende wet- en regelgeving
Bij het toetsen of wordt voldaan aan wet- en regelgeving geldt als belangrijk criterium het niet strijdig zijn met de Europese regelgeving omtrent staatssteun: het verstrekken van de financiering mag geen ongeoorloofde staatssteun inhouden. Daarbij geldt tevens dat de uitkomst van de toets aan de Mededelingen van de Commissie (Mededeling van de Europese Commissie (2008/C14/02)) als uitgangspunt wordt gehanteerd, echter bijvoorbeeld de werkelijke tarieven zoals deze door medefinanciers worden gehanteerd, kunnen in voorkomende gevallen leiden tot een lager of hoger rentetarief voor de provinciale financiering dan op basis van de tabel zou blijken.
De benodigde (milieu)vergunningen of verzekeringen worden, waar dat nodig is in projecten, behandeld bij de beoordeling van het businessplan en wordt getoetst of er overtredingen zijn op milieuverontreinigingen.
Ad 5) Fiscale toets – vennootschapsbelastingplichtig
Bij het verstrekken van een financiering (geldlening, borgstelling en garantstelling) dient op grond van de Wet op de vennootschapsbelasting beoordeeld te worden of dit vermogensbestanddeel aan een onderneming (vpb-plichtige activiteit) toegerekend dient te worden. Indien dit niet het geval is zal de financiering sec. niet vennootschapsbelastingplichtig zijn. De rente/provisie die de Provincie ontvangt is dan niet belast voor de vennootschapsbelasting (wordt niet in de Vpb-heffing begrepen).
Ad 6) voorwaarden in financieringsovereenkomst en de modelovereenkomst
In de financieringsovereenkomst worden de in het financieel advies genoemde voorwaarden waaronder de financiering kan plaats vinden opgenomen. Deze voorwaarden kunnen indien van toepassing worden aangevuld vanuit de GS besluitvorming, rekening houdend met geuite wensen en bedenkingen door PS. De voorwaarden kunnen uiteenlopend zijn en moeten SMART geformuleerd zijn, zodat deze ook achteraf te toetsen zijn.
Voor leningen wordt gebruik gemaakt van een modelovereenkomst. Maatwerk is alleen bij uitzondering mogelijk ten aanzien van afwijkende leningsvormen en/of andere rentevormen. Met de modelovereenkomst wordt geborgd dat afspraken worden vastgelegd over onderstaande onderwerpen, op een wijze gebruikelijk in de financieringsmarkt en met harde deadlines:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
In aanvulling hierop kunnen additionele voorwaarden aan de overeenkomst van geldlening toegevoegd.
Bij niet-nakoming van de overeenkomst door de leningnemer kan de Provincie juridische stappen nemen, denk aan een vordering tot nakoming of schadevergoeding bij de rechtbank.
Ad 7) bepalingen beëindiging overeenkomst
Enkel bij moverende redenen kan afgezien worden van een (afkoop)vergoeding bij vervroegde aflossing.
Ad 8) Marktconform rentetarief
Een rentetarief is marktconform indien aan één van beide punten wordt voldaan:
- 1)
- 2)
het rentetarief is bepaald met de gepubliceerde staatssteuntabel (mededeling van de Europese Commissie 92008/C14/02) en het tarief dat daaruit volgt minimaal wordt gehanteerd. Hierbij zijn drie aspecten die de hoogte van het rentepercentage bepalen: de basisrente, de kredietwaardigheid/rating van de aanvragende partij en de gestelde zekerheden. In de situatie waarin wordt voldaan aan het eerste punt is een toets aan het kader van de Europese commissie (staatssteuntoets) niet meer nodig.
Andere aspecten waarmee rekening moet worden gehouden:
- •
In afwijking van het basistarief in de staatssteuntabel zoals van tijd tot tijd gepubliceerd door de Europese Commissie hanteert de Provincie de 10-jaars staatsrente (of een vergelijkbare referentierente) behorende bij de gekozen rentevast periode in het geval de 10-jaars staatsrente hoger is dan het op dat moment geldende basistarief in de staatssteuntabel.
- •
- •
Indien sprake is achterstelling (van uitwinning) van zekerheden moet de Provincie een extra opslag van hanteren bovenop de risico-opslagen conform de staatssteuntabel. Deze opslag vertaalt zich als een extra trap lager in de kredietrating zoals weergegeven in de staatssteuntabel. In besluiten van de Europese Commissie is bepaald dat de Mededeling rentes niet direct kan worden toegepast op achtergestelde leningen, omdat deze geen rekening houdt met de extra onzekerheid als gevolg van achterstelling en dus niet bepaalt hoe die extra onzekerheid door de achterstelling in de rente moet worden verdisconteerd. De Europese Commissie is dan ook van oordeel dat de Mededeling rentes alleen van toepassing is op senior leningen.
Onder de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) zijn vrijstellingen opgenomen waarbij in voorkomende gevallen afwijking van marktconformiteit mogelijk is. De lijn is echter het hanteren van marktconformiteit. Alleen indien een initiatief naadloos aansluit aan en bijdraagt tot realisering van de geformuleerde ambities en beleidskaders in het Collegeprogramma c.q. coalitieakkoord kan het college hier afwijkend op besluiten, mits het gecalculeerde gederfde rendement wordt gecompenseerd door aan te wijzen sectorale middelen.
Toelichting bij een aantal richtlijnen opgenomen in paragraaf 4.5.
Bij geldleningen is er altijd een risico dat leningnemer niet in staat is om de lening deels of volledig terug te betalen. Daarom is het van belang dat zoveel mogelijk zekerheden voor de Provincie worden bedongen. Zekerheden kunnen bijvoorbeeld een hypotheekrecht, pandrecht, hoofdelijkheid, garantstelling of borgstelling zijn. De algemene lijn bij zekerheden bij geldleningen is dat de Provincie gelijkwaardig in rang is en gelijkwaardige condities (bijvoorbeeld in prioritering van de ontvangsten van rente en aflossing) heeft in vergelijking met andere schuldeisers bij de financieringsaanvraag.
Een garant- of borgstelling van een rechtspersoon kan als zekerheid worden geaccepteerd. Een garant- of borgstelling van een natuurlijk persoon (bijvoorbeeld uiteindelijk belanghebbende of achterliggende aandeelhouder) wordt door de Provincie Limburg voorzichtig mee omgegaan om te accepteren als zekerheid. De garant- of borgstelling van een natuurlijk persoon kan voor de Provincie niet effectief zijn als zekerheid indien tot uitwinning zou moeten worden overgegaan. Dit in verband met reputatierisico van de Provincie en de extra wettelijke zorgplicht, waardoor het voor de Provincie als niet-financiële instelling (conform Wft) de borgstelling zeer complex maakt als zekerheid.
Ad 3) Afgewezen financiering door gelieerde fondsen
Indien een financiering is afgewezen vanwege een (door gelieerde fondsen) onafhankelijk uitgevoerde analyse op de business case en het business plan als ontoereikend worden beschouwd. Deze financieringsaanvragen komen in dat geval ook niet in aanmerking voor financiering bij de Provincie. Als er vanuit de fondsregels (van de gelieerde fondsen) beperkingen zijn, of de behoefte bestaat bij het fonds om in samenwerking met de Provincie te handelen dan hoeft dit principe geen beperking te vormen.
Ad 4) Samenloop van Provincie en gelieerde financiers
Financieringsaanvragen die aansluiten bij de doelstellingen en investeringskaders van aan de Provincie gelieerde fondsen worden doorgeleid naar deze fondsen (bijvoorbeeld LEF). In samenhang met voorgaand punt is het mogelijk dat de Provincie en gelieerde fondsen samen financieren bij een positieve businesscase en indien ook aan de stappen en eisen van het stappenplan in het strategisch kader worden voldaan. In het financieel advies wordt als extra aandachtspunt inzicht aan GS en eventueel aan PS gegeven van:
- •
- •
- •
- •
Een aandachtspunt hierin is dat de fondsen verschillende standpunten kunnen aannemen vanuit hun investeringsreglement, wat mogelijk verwarrend kan zijn voor externe partijen. Daarom dient, net zoals bij stapeling van instrumenten, bij stapeling van fondsen dit te worden vermeld als aandachtspunt in de GS/PS besluitvorming.
De Provincie kan middels milestone financiering beoordelen en sturen op gemaakte en vastgelegde afspraken (KPI’s) die afgestemd zijn op het ingediende businessplan. Indien de financieringsaanvraag bestaat uit verschillende geschakelde fasen of uit duidelijk af te spreken KPI’s per fase dan zal de lening in delen worden uitbetaald op basis van het behalen of voltooien van deze KPI’s in de verschillende fasen. De twee voordelen hiervan zijn, dat:
- •
- •
Let echter wel op de consequenties die milestone financiering teweeg kan brengen:
- •
- •
Milestones kunnen de flexibiliteit voor de ondernemer beperken. Gedurende het traject kunnen door externe of interne omstandigheden aanpassingen moeten plaats vinden. De wijzigingen kunnen ertoe leiden dat de milestones niet worden behaald. Dat betekent dat met de investeerders moet worden gesproken om de financiering veilig te stellen.
- •
Om bovenstaande te voorkomen worden de volgende richtlijnen gegeven:
- •
- •
- •
- •
Voor het kunnen realiseren van een publiek doel wordt binnen de Provincie regelmatig gebruik gemaakt van zogenaamde "fondsen". Er zijn inmiddels ook al diverse fondsen opgericht.
Hieronder zal kort uiteen worden gezet wat nu precies onder een fonds dient te worden verstaan en welke alternatieven er zijn als het gaat om fondsvorming.
Een fonds kan een juridische entiteit zijn die een kapitaal beheert en hieruit bijdragen aan organisaties of individuen verleent voor een bepaald vooraf vastgelegd doel.
Een van de mogelijkheden om een fonds vorm te geven is door middel van het oprichten van een rechtspersoon (bijv. een vennootschap). In deze vennootschap (waarin de Provincie al dan niet voor 100% aandeelhouder is) worden provinciale middelen ter hoogte van een bepaald bedrag ondergebracht. Het bestuur van de rechtspersoon krijgt de bevoegdheid om te beslissen over de besteding van deze middelen.
Er bestaat een mogelijkheid om een externe onafhankelijke fondsbeheerder te werven (evt. via een aanbesteding) die de bestuurstaak binnen de vennootschap voor zijn rekening neemt. Dit wordt onder andere gedaan om het fonds te laten voldoen aan de vereisten van de Europese staatssteunkaders (de Algemene Groepsvrijstellingsverordening). Als gevolg van de Algemene groepsvrijstellingsverordening dient het fonds op een zakelijke grondslag te worden beheerd. Dat wil zeggen dat een professionele fondsbeheerder moet worden aangesteld die een prestatie gerelateerde vergoeding ontvangt. Als dat het geval is (en ook aan de overige staatssteun-vereisten is voldaan) dan kunnen bestedingen uit het fonds ‘staatssteunproof’ worden verricht (leningen/participaties). Naast het bestuur kan binnen de vennootschap een Raad van Commissarissen worden ingesteld. Ook dient een adviescommissie in het leven worden geroepen bestaande uit deskundigen uit het veld, die het bestuur van de vennootschap (of de stichting) adviseert over de besteding van de middelen.
Het aanstellen van een externe fondsbeheerder brengt met zich mee dat de fondsbeheerder en met de fondsbeheerder afgesloten managementovereenkomst periodiek moet worden geëvalueerd. Dit in lijn met de vereisten en richtlijnen rondom goed bestuur.
In de statuten van de vennootschap wordt uitdrukkelijk het doel van de vennootschap beschreven, met andere woorden wordt statutair vastgelegd aan welke doelen de middelen uit het fonds mogen worden besteed. Om te waarborgen dat de vennootschap snel en effectief kan handelen is het noodzakelijk de entiteit een mandaat te geven om zelfstandig beslissingen te nemen. De rol van de Provincie beperkt zich in dat geval tot het vooraf stellen van duidelijke kaders en het achteraf controleren van de vennootschap/stichting. Hierover zal door het college in haar rol als aandeelhouder verantwoording moeten worden afgelegd aan PS.
Het oprichten van een extern fonds middels een vennootschap/stichting heeft de volgende voordelen:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Maar de oprichting van een vennootschap/stichting heeft ook enkele nadelen:
- •
- •
Het vermogen van de vennootschap/stichting kan slechts worden besteed ter verwezenlijking van het statutaire doel. De middelen blijven dus geoormerkt aan het doel van de vennootschap/stichting, ook als de beleidsprioriteiten om welke reden dan ook wijzigen. Afhankelijk van het bepaalde in de statuten zal de Provincie in haar rol als aandeelhouder wel de mogelijkheid hebben het doel te wijzigen of bij te stellen.
b) Intern fonds (lees bestemmingsreserve)
Om de uitvoeringskracht, slagvaardigheid en snelheid van de uitrol van het Collegeprogramma te realiseren kan gedacht worden aan het oormerken van middelen binnen de provinciale begroting.
Conform de financiële spelregels mandateert PS het budgetrecht aan GS, en wordt op die manier de ruimte gegeven aan GS om projecten die in aanmerking komen voor dekking vanuit deze geoormerkte middelen te honoreren en daar verantwoordingsafspraken over te maken.
GS informeren PS vervolgens periodiek informeren over de stand van zaken c.q. uitputting van de middelen via de reguliere P&C cyclus.
Daar waar bij een extern fonds een investeringsreglement wordt opgesteld, is bij een intern fonds (intern beheer door beleidscluster en Financiën) dit Uitvoeringskader leidend. Zo nodig kan een aanvullende beleidsregel worden vastgesteld door het college.
Als voor dit alternatief wordt gekozen is een voordeel:
- •
- •
Het eventuele nadeel van dit alternatief:
- •
- •
- •
- •
Bijlage 6: Toelichting vereisten en richtlijnen hoofdstuk Verbonden partijen: vennootschappen
Toelichting bij een aantal vereisten en richtlijnen:
E1 Bij oprichting wordt het proces (procedureel en inhoudelijk) inzake de exit beschreven (V)
Het is van belang om bij het aangaan van een verbonden partij op voorhand invulling te geven aan een exit regeling. De term ’exit regeling’ wordt gebruikt voor (geheel of gedeeltelijk) beëindigen van bestuurlijke, financiële en/of operationele betrokkenheid van de provincie Limburg bij een verbonden partij.
De volgende aspecten kunnen daarbij worden overwogen:
- -
- -
- -
- -
- -
Het exit beleid heeft betrekking op: individuele exit van één aandeelhouder, of verkoop van het aandelenbelang van één aandeelhouder, alle aandeelhouders verkopen hun belang aan een nieuwe partij of partijen of aan management of het opheffen c.q. liquideren van de verbonden partij indien er geen overdracht of continuering plaats vindt.
De volgende uitgangspunten zijn van toepassing bij verbonden partijen in relatie met de exit strategie:
- -
- -
In het exit beleid wordt vastgelegd dat voordat de beëindiging van de deelneming in de vennootschap tot de mogelijkheden gaat behoren aan de volgende 5 beoordelingscriteria wordt getoetst:
- a.
- b.
- c.
- d.
- e.
Beoordeling van de (financiële) impact van de exit voor de Provincie: denk bijvoorbeeld aan de beoordeling van de juiste timing van exit (verkeerde timing kan nadelige gevolgen hebben voor de verkoopprijs of financiële impact hebben op contracten van de vennootschap met mogelijke (in)directe gevolgen voor resultaten en waardering van vennootschap) en beoordeling van de overnemende partij (bij verkoop aandelen aan derde).
Open-einde regelingen worden, zover dit mogelijk is, vermeden. Hierbij geldt eveneens de restrictie dat het vermelden van een einddatum niet tot nadelige gevolgen mag leiden voor de verbonden partij in de concurrerende marktomstandigheden waarin ze acteert en geen impact heeft op de continuïteit van de verbonden partij (afsluiten van contracten etc.);
Bij diverse venturefondsen van de Provincie is een exit beleid geformuleerd en vastgelegd in de juridische documenten. De looptijd alsmede de financiële bijdrage van de Provincie, in de rol als aandeelhouder, zijn bij het oprichten van de venturefondsen gemaximeerd.
F2 Bij wijze van uitzondering kan de Provincie als rechtspersoon de rol van statutair bestuurder vervullen. (R)
De rol van bestuurder zal in dat geval worden ingevuld door de rechtspersoon Provincie en niet door leden van GS en ambtenaren van de Provincie. Indien de Provincie Limburg als bestuurder wordt benoemd, wordt bij het besluit tot benoeming tevens een natuurlijke persoon aangewezen die voor de eventuele andere bestuurder of buitenstaanders het aanspreekpunt is voor alle aangelegenheden die het bestuurderschap van de vennootschap betreffen. De vertegenwoordiging namens de Provincie wordt bij voorkeur aan twee verschillende personen binnen de provinciale organisatie toe bedeeld.
F6 Betrokkenheid van de Provincie bij werving en selectie van het statutair bestuur door de RvC. (R)
De verruiming van de provinciale betrokkenheid bestaat er bijvoorbeeld uit dat de betrokken portefeuillehouder geconsulteerd wordt op het moment dat van de longlist van sollicitanten tot een shortlist van potentiële kandidaten -waar gesprekken mee zullen worden gevoerd- wordt gekomen. En verder door bijvoorbeeld in plaats van een ‘klikgesprek’ een meer inhoudelijk beoordelingsgesprek te voeren alvorens tot benoembaarheid wordt geconcludeerd en (door de RvC) wordt voorgedragen. Andere mogelijkheden voor verruiming van de betrokkenheid zijn bijvoorbeeld deelnemen in een advies- of selectiecommissie.
De gedragscode voldoet aan tenminste de volgende minimum vereisten:
- •
- •
- •
- •
F11 Vermijden van (de schijn van) belangenverstrengelingen+ inzichtelijk maken van belangen/nevenfuncties (V)
In de statuten (of anderszins) zijn de vereisten vastgelegd ter voorkoming van elke vorm van de (schijn) van belangenvermenging inclusief het inzichtelijk maken van belangen/nevenfuncties. Het betreft tenminste de volgende punten:
- •
- •
- •
- •
- •
J14 Vermijden van (de schijn van) belangenverstrengeling + inzichtelijk maken van belangen/nevenfuncties
In de statuten (of anderszins) zijn de vereisten vastgelegd ter voorkoming van elke vorm van de (schijn) van belangenvermenging inclusief het inzichtelijk maken van belangen/nevenfuncties. Het betreft tenminste de volgende punten:
- •
- •
- •
- •
- •
M5 Werkafspraak scheiden beleidsinhoudelijke en financiële belangen
Het college heeft op 12 december 2023 (DOC 00589980) een beheersmaatregel getroffen om bij de standpuntbepaling als aandeelhouder in GS op een verantwoorde wijze om te gaan met de situatie dat de portefeuillehouder financiën zelf ook deelnemingen in portefeuille heeft. Deze beheersmaatregel houdt in dat in geval dat de inhoudelijke portefeuille die bij de vennootschap is betrokken en de portefeuille financiën samenvallen, de plaatsvervangend gedeputeerde financiën de zuiver 'financiële' belangen gericht op de deelneming als investering waarneemt bij de standpuntbepaling als aandeelhouder in GS. Het scheiden van de beleidsinhoudelijke en financiële belangen creëert een systeem van ‘checks and balances’ en bevordert een transparante afweging binnen GS (en de aandeelhouders standpuntbepaling).
Om een werkbare situatie te creëren zijn gelden hierbij de volgende beheerafspraak:
Uitsluitend aandeelhoudersvoorstellen waarbij een nieuwe financiële claim wordt gelegd op de begroting van de Provincie zelf -ofwel risico’s dan wel onzekerheden bestaan inzake een dergelijke claim- worden aan beide portefeuillehouders voorgelegd. Dit geldt ook voor besluiten die impact hebben op de financiële positie/begroting van de Provincie.
In de GS nota dienen de beide standpunten ook uitdrukkelijk en afzonderlijk te worden opgenomen.
N1 Toetsing aan vijf beoordelingscriteria voorafgaand aan een mogelijke beëindiging. (V)
Ad a. De betrokken publieke belangen moeten via andere instrumenten (bijvoorbeeld wet- en regelgeving) afdoende zijn geregeld. Verder moet duidelijk zijn dat deze instrumenten ook meer geschikt zijn dan de uitoefening van het aandeelhouderschap om de relevante publieke belangen te borgen. Alleen in situaties waarin er inderdaad minimaal dergelijk goede borgingsmechanismen beschikbaar zijn waarmee de publieke belangen volledig geborgd kunnen worden, wordt het vervreemden van aandelen een optie.
Ad b. Als niet meer voldaan wordt aan de voorwaarden van publiek aandeelhouderschap dient het afstoten van het aandelenbelang overwogen te worden.
Ad c. Het regelgevend kader met betrekking tot de activiteiten van de betreffende vennootschap moet zodanig zijn dat de continuïteit van de maatschappelijke dienstverlening niet in gevaar komt in geval van privaat aandeelhouderschap. Verder mag er geen gevaar voor de continuïteit van maatschappelijke dienstverlening ontstaan indien een onderneming in bijvoorbeeld speculatieve en/of buitenlandse handen zou vallen. De risico’s die ten grondslag liggen aan deze maatschappelijke zorgen moeten worden meegewogen in de bredere afweging hoe publieke belangen te waarborgen. Indien buitenlands eigendom specifieke risico’s met zich meebrengt, is publiek aandeelhouderschap een van de potentiële middelen om eventuele risico’s te ondervangen.
Ad d. De aanwezigheid van private aandeelhouders kan zorgen voor extra aandacht voor financieel-economische en doelmatigheidsoverwegingen bij deelnemingen in vennootschappen. Financiële gezondheid, efficiëntie en een gezond rendement zijn van belang voor de continuïteit van de bedrijfsvoering van vennootschappen. Het streven naar meer doelmatigheid blijft een belangrijke doelstelling. Immers, in een duurzame bedrijfsvoering tegen acceptabele kosten ligt een voornaam publiek belang. Het streven naar duurzame kwaliteit is evenzo belangrijk als doelmatigheid. Daarom zal voor iedere afzonderlijke situatie eerst de overtuiging moeten bestaan dat er inderdaad sprake is van toegevoegde waarde ook op het gebied van kwaliteit van de maatschappelijke dienstverlening, voordat de vervreemding van een belang tot de opties gaat behoren.
Ad e. Denk bijvoorbeeld aan de beoordeling van de juiste timing van exit (verkeerde timing kan nadelige gevolgen hebben voor de verkoopprijs of (financiële) impact hebben op contracten van de vennootschap met mogelijke (in)directe gevolgen voor resultaten en waardering van vennootschap) en beoordeling van de overnemende partij (bij verkoop aandelen aan derde).
Let op, indien beëindiging (liquidatie, verkoop of fusie) aan de orde is, dient vóóraf door een fiscalist beoordeeld te worden of afstemming met de Belastingdienst dient plaats te vinden (vennootschapsbelasting). Hiertoe dient doorlooptijd ingecalculeerd te worden.
N2 Het beëindigen van een deelneming in een vennootschap
Op het beëindigen van deelnemingen, is de tekst van artikel 158 Provinciewet van overeenkomstige toepassing verklaard door PS. Dit betekent dat GS pas een besluit tot volledige uittreding kunnen nemen nadat PS in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van GS te brengen. Uitzonderlijke gevallen waar de belangen of (politieke) risico’s zeer gering zijn zullen PS gelijktijdig geïnformeerd worden over de beëindiging van een deelneming in een vennootschap.
Bijlage 7: Dividend- en IP Beleid
Provinciale Staten hebben op 29 juni 2020 ingestemd met het standaard dividend- en IP-beleid voor de verbonden partijen van de Provincie en is in deze bijlage opgenomen.
Een dividendbeleid structureert de opbrengstenkasstromen gedurende de periode dat de participaties in verbonden partijen worden aangehouden. Op deze manier ontvangt de Provincie gedurende de periode dat ze eigenaar is van de verbonden partij een vergoeding (rendement) voor het door haar geïnvesteerde kapitaal, als dat ook voor de verbonden partij financieel mogelijk is. Dit is vergelijkbaar met de rente die wordt ontvangen op geldleningen.
Herinvesteringen en dividenduitkeringen worden als aparte handelingen beschouwd. Ze worden afzonderlijk van elkaar beoordeeld. Een vastgesteld dividendbeleid kan als gevolg hebben dat er te weinig financiële ruimte is voor nieuwe (nog niet ingeplande) investeringen. Als gevolg daarvan zal een apart voorstel van de bestuurder van de verbonden partij worden gemaakt hoe de investering wordt gefinancierd. Dit kan via een lagere dividenduitkering, maar dit zijn twee aparte besluitvormingstrajecten die apart aan GS moeten worden voorgelegd.
|
Aan de basis van dit standaard dividendbeleid staan de volgende principes:
- •
Het primaire doel van de Provincie is niet zoals bij beleggers een hoog rendement behalen, maar ligt de nadruk op structuurversterkende investeringen, publieke taak en maatschappelijke opgaven waarin de markwerking faalt. Bij deze doelstelling hoort echter ook een (beperkt) financieel rendement ter compensatie van inflatie en risico. Voor de Provincie is het belangrijk dat kapitaal voor toekomstige opgaven weer beschikbaar zijn. Hiervoor is het karakter van revolverendheid van het kapitaal voor de Provincie belangrijk.
- •
De Provincie wil dat de verbonden partijen hun financieel waarde duurzaam behouden. Een goede financiële positie is noodzakelijk voor de bedrijfscontinuïteit van de verbonden partijen. Dat betekent dat verbonden partijen een gezonde vermogensverhouding en voldoende rendement moeten hebben. Inherent daaraan is dat vermogensverstrekkers een vergoeding ontvangen van het geïnvesteerd vermogen in de verbonden partij.
- •
- •
- •
- •
Verschillende verbonden partijen hebben een passage opgenomen in de aandelenovereenkomsten dat het uitgangspunt (basis) is dat er geen dividend wordt uitgekeerd aan de participanten, maar dat eventuele winsten worden geïnvesteerd in de verbonden partij (herinvesteringen). Bij het instellen van het dividendbeleid wordt dit uitgangspunt verlegd.
- •
De basis wordt dan niet automatisch herinvesteren in de verbonden partij, maar jaarlijks dividend uitkeren, tenzij:
- ○
De wettelijke balanstoets dit niet toelaat.
Bij de balanstoets zal een solvabiliteitsratio van de verbonden partij als norm worden toegepast. Deze van toepassing zijnde minimale ratio is afhankelijk van de sector en de businesscase. Uit financieel oogpunt is een ratio die ligt tussen de 40%-50% gebruikelijk. De solvabiliteitsratio mag op korte termijn (komende drie jaar) niet in gevaar komen door dividenduitkeringen.
- ○
- ○
Het standaard dividendbeleid van de Provincie wordt bij oprichten van de verbonden partij direct opgenomen als financieel beleid of als onderdeel van de aandeelhoudersovereenkomst. Dit is de situatie na 1 juli 2020.
Uitgangspunt is om het standaard dividendbeleid integraal op te nemen in het financieel beleid van de verbonden partijen. Bij bestaande verbonden partijen zal de Provincie als aandeelhouder beoordelen of het dividendbeleid van voor de bestaande verbonden partij van toepassing kan worden verklaard en indien mogelijk dit beleid aandragen bij de bestuurder en/of overige aandeelhouders om dit op de agenda van de aandeelhoudersvergadering te plaatsen ter behandeling.
De Provincie is meestal geen 100% aandeelhouder in de verbonden partij en zal het standaard dividendbeleid moeten behandelen in de aandeelhoudersvergadering. Wellicht zal moeten worden afgeweken van het standaard beleid. Daar waar dit aan de orde is zal dit op basis van een gemotiveerd en beargumenteerd voorstel aan GS worden teruggekoppeld. GS zal PS informeren over de afwijkingen.
|
Afwijken van het standaard dividendbeleid is mogelijk maar zal naar GS worden gemotiveerd waarom wordt afgeweken. GS zal PS hierover informeren. Afwijken kan onder meer op basis van noodzakelijk maatwerk zijn voor de verbonden partij of doordat de Provincie geen 100% belang heeft in de verbonden partij en ook rekening moet houden met de belangen van andere aandeelhouders. |
De aandeelhouder kan de vermogenspositie sturen door het vaststellen van het dividendbeleid en door het jaarlijks vaststellen van de winstbestemming. De governance is als volgt wettelijk vastgelegd:
- •
- •
- •
- •
- •
De directie moet vervolgens officieel goedkeuring geven aan het besluit van de winstbestemming door de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. De directie is namelijk aansprakelijk indien het niet verantwoord is om dividend uit te keren. De directie zal bij een dividenduitkering de wettelijke verplichte uitkeringstoets uitvoeren (artikel 2:216 BW).
Fiscale aspecten dividendbeleid
- •
- •
De Provincie is geen vennootschapsbelasting verschuldigd ter zake van ontvangen dividenden. Immers, het houden van aandelen is vooralsnog niet toe te rekenen aan een andere vennootschapsbelastingplichtige activiteit van de Provincie en moet afzonderlijk worden beoordeeld. Op basis van deze afzonderlijke beoordeling kwalificeert het houden van aandelen als “normaal vermogensbeheer”, waardoor deze activiteit van de Provincie niet kwalificeert als een onderneming voor de vennootschapsbelasting. Ook het opstellen en effecturen van dividendbeleid doet naar ons optiek niets aan voorgaande conclusie af. Advies is om voorafgaand aan het vaststellen van dit beleid een vpb-toets uit te voeren.
- •
Over dividenduitkeringen wordt meestal dividendbelasting ingehouden door de uitkerende organisatie zelf. Als de Provincie de dividend ontvangt is de dividendbelasting al in mindering gebracht. De Provincie kan de ingehouden dividendbelasting terugvorderen bij de Belastingdienst, aangezien de Provincie vooralsnog geen onderneming drijft voor de vennootschapsbelasting.
Doel van IP-beleid Provincie Limburg
De Provincie draagt via diverse projecten, middels subsidies, financieel bij aan onderzoeksprojecten. Veelal zijn het de kennisinstellingen welke het onderzoek uitvoeren, vaak in combinatie met andere publieke en private partijen. De bijdrage van de Provincie dient een impuls te geven aan de regio, bijvoorbeeld via nieuwe bedrijvigheid. Daarom ligt in de opzet van de projecten nadruk op toegevoegde waarde voor de regio onder meer via valorisatie van de opgedane kennis. De Provincie beoogt mee te delen in opbrengsten die hiermee gerealiseerd kunnen worden.
Aangezien de Provincie veelal via subsidies bijdraagt aan deze onderzoeksprojecten zijn aparte afspraken gemaakt met de partners in de Kennis As in de ‘Raamovereenkomst IP-rechten’. (Kader is vastgesteld in GS op 28 november 2017). De Provincie kiest voor een positie waarin we meedelen in de opbrengsten (als ‘derde begunstigde’) en zelf geen eigendom of beheer van IP-rechten of belangen in spin offs nastreven (is niet onze rol en expertise).
In de Raamovereenkomst zijn de uitgangspunten vastgelegd. Deze komen er op neer dat Provincie naar rato van haar subsidiebijdrage aan een project, meedeelt in de IP-opbrengsten die op basis van de kennisrechtenregeling terugvloeien naar de betreffende partner.
De afspraken voorzien daarmee in een verdeling van mogelijke toekomstige opbrengsten uit valorisatie en commercialisatie van projecten via exploitatie van intellectueel eigendom (IP), door licentiëring aan derden of (een belang in) spin offs, gerelateerd aan de financiële bijdragen van de verschillende partijen en de periodieke verantwoording daarover. De regeling over deze verdeling sluit aan op de kennisrechten-regeling die de kennisinstellingen met hun medewerkers hebben. De Raamovereenkomst IP-rechten hanteert een brede ‘resultaatdefinitie’, die zich niet beperkt tot inkomsten uit intellectueel eigendomsrecht, waarin de Provincie meedeelt.
De raamovereenkomst dient als basis. Per project (voor zover van toepassing) is in de individuele IP-overeenkomst het recht van de Provincie Limburg op een nader gespecificeerd vast percentage van netto-revenuen bepaald, op basis van inbreng in het betreffende project. Deze project specifieke IP-overeenkomst heeft betrekking op de hele periode van het project en een (redelijke) periode na het formele einde van de subsidierelatie waarin de vindingen, die gedurende de subsidieperiode zijn gedaan, alsnog te gelde worden gemaakt (de uitloopperiode). De penvoerder voert de administratie gedurende de looptijd van het IP-contract per project; dit betreft dus de subsidieperiode én de uitloopperiode daarna voor de duur van een in de IP-overeenkomst gespecificeerde periode en rapporteert hierover.
Controle op afspraken Raamovereenkomst IP-rechten
Periodiek wordt een voortgangsrapportage verstrekt van de betreffende projecten. Een van de onderdelen is een uitgebreide behandeling van de verwachtingen inzake IP (opbrengsten). Gedeputeerde Staten neemt kennis van de voortgangsrapportages. Alle maatregelen die genomen kunnen worden door de Provincie om de IP opbrengsten te innen zijn in dit kader opgenomen. De Provincie heeft met deze Raamovereenkomst, de individuele IP-contracten en de periodieke controles haar positie, voor zover mogelijk, veilig gesteld ingeval er opbrengsten gerealiseerd worden.
Ten behoeve van het opstellen van het beleidskader inzake dividend- en IP-opbrengsten is de tot dusver gevoerde provinciale IP-aanpak getoetst met expertise van RVO (15 januari 2020). Zij beoordelen de provinciale werkwijze als adequaat en zien geen aanleiding voor aanpassing gezien:
- •
- •
- •
Verwachtingen ten aanzien van opbrengsten
Het IP-beleid heeft vooral betrekking op initiatieven in het economisch beleid. Bij deze structuurversterkende projecten in de kennis- en onderzoeksinfrastructuur worden niet revolverende investeringen (subsidie) ingezet welke gericht zijn op maatschappelijk rendement. De IP-afspraken dienen dan ook vooral ter ondersteuning dat de Provincie mogelijk mee kan delen in de opbrengsten in geval er een zogenaamde klapper wordt gemaakt en niet om revolverendheid van de provinciale subsidie te realiseren. De verwachte IP-opbrengsten zijn minimaal. Dat heeft enerzijds te maken met de lange doorlooptijd van de projecten. Na de periode van opstart en het ontstaan van de eerste kennis, komt na enkele jaren pas zicht op mogelijke valorisatie en commercialisatie. Anderzijds is wetenschappelijk onderzoek voornamelijk explorerend van aard. Slechts een beperkt deel heeft marktpotentie (toevalstreffer).
Samenhang IP- en dividendbeleid en verbonden partijen
Met de inzet van de verschillende instrumenten beoogt de Provincie de valorisatie-keten te versterken. Naast subsidiëren van onderzoek, heeft de Provincie ook diverse investeringsfondsen ingericht, al dan niet met (private) partners, om valorisatie vanaf de preseed-fase te ondersteunen (onder andere Limburg Business Development Fund, Limburg Energie Fonds, Brightlands Venture Partners, LIOF, Brightlands Maastricht Health Campus en haar dochter Brightlands Life Sciences Ventures). Deze (en mogelijk soortgelijke toekomstige) fondsen zijn in de vorm van een vennootschap ingericht en deze vallen als verbonden partij onder het dividendbeleid. Daar waar de valorisatie van kennis uit (door de Provincie gesubsidieerd) onderzoek met ondersteuning van een financiële bijdrage uit deze fondsen plaatsvindt en succesvol is, vloeien de mogelijke opbrengsten daaruit via dividend terug naar de Provincie. Ook als de Provincie ervoor kiest om haar onderzoeksbijdrage niet als subsidie maar in de vorm van vermogen te doen, bijvoorbeeld via een deelneming, vloeien eventuele IP-opbrengsten via dividend of verkoopopbrengst terug naar de Provincie.
Ten aanzien van de te ontvangen IP-opbrengsten hoeft de Provincie geen btw (omzetbelasting) in rekening te brengen. Bij projecten waar IP-opbrengsten kunnen worden ontvangen, zullen afspraken moeten worden gemaakt waarbij gesproken wordt over bedragen exclusief btw. Wanneer blijkt dat toch btw is verschuldigd, dan kan deze door de Provincie aanvullend in rekening worden gebracht.
Het is niet mogelijk om een generieke conclusie te trekken dat voor álle IP-opbrengsten sprake is van ‘normaal vermogensbeheer’. Vanuit fiscale optiek wordt steeds voorafgaand aan het sluiten van een IP-overeenkomst eerst de vpb-toets uitgevoerd. Afhankelijk van de consequenties kan dan op individueel/project niveau worden besloten om de specifieke IP-overeenkomst wel of niet te sluiten.
Het IP-beleid kan slechts bij een beperkt aantal partners worden toegepast. Op iedere nieuwe IP-overeenkomst zal naast een uitgebreide fiscale toets tevens een juridische toets van toepassing zijn
Er is voldoende basis om tot continuering en waar nodig verbreding van de huidige IP-aanpak te komen bij projecten waar de Provincie een subsidierol vervult en IP- of kennisvalorisatie-aspecten spelen. Een vergelijkbare aanpak met als doel om de positie van de Provincie voor zover mogelijk veilig te stellen staat hierbij voorop. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het door Provinciale Staten op 29 juni 2020 vastgestelde beleidskader inzake dividend en IP-opbrengsten.
Bijlage 8: Richtlijnen voor beoordeling van bestuurders
Deze bijlage biedt richtlijnen voor de beoordeling van statutair bestuurders, bedoeld om de RvC of de AvA -bij vennootschappen zonder RvC- te ondersteunen in een zorgvuldig beoordelingsproces.
Het beoordelen van bestuurders is van wezenlijk belang voor de ontwikkeling en het succes van vennootschappen waarin de Provincie participeert. De Provincie Limburg ziet het als haar verantwoordelijkheid dat bestuurders van vennootschappen, waarvan zij aandeelhouder is, op structurele en verantwoorde wijze worden beoordeeld.
Dit beoordelingskader is ontwikkeld om zowel het behalen van resultaten te kunnen beoordelen, alsmede de wijze waarop deze door de bestuurder zijn gerealiseerd. Het beoogt het beoordelingsproces transparant, objectief en toekomstgericht vorm te geven. De richtlijnen kunnen als aanvulling, toetssteen of leidraad dienen bij bestaande beoordelingsmethodieken. Uiteindelijk doel is dat het beoordelingsgesprek bijdraagt aan het goed functioneren van de vennootschap, nu en in de toekomst.
Bij de beoordeling wordt de volgende tweedeling gehanteerd:
- 1.
- 2.
- 1.
Een volwaardige beoordeling van behaalde resultaten is mogelijk bij aanwezigheid van een -bij aanvang van de beoordelingsperiode- vastgesteld document (veelal businessplan, (meer)jarenplan of afspraken uit jaargesprekken) waarin de te behalen resultaten zijn beschreven. Het vooraf vaststellen van te behalen resultaten vereenvoudigt het beoordelingsproces in belangrijke mate. Aandachtspunt hierbij is het bepalen van concrete en meetbare indicatoren.
In het geval niet kan worden teruggevallen op resultaat-afspraken kan (next best) op basis van een door de bestuurder aangeleverd resultatenoverzicht door de RvC/AvA beoordeeld worden in hoeverre de behaalde resultaten passen binnen hetgeen als algemene doelstelling voor de vennootschap geldt. Risico in deze situatie is dat het beoordelingsproces wordt belast met een discussie (achteraf) over de vraag welke resultaten relevant zijn in het licht van de doelstelling van de onderneming/organisatie.
- 2.
De functioneringsbeoordeling is complexer, omdat het gaat om de wijze waarop resultaten bereikt zijn. Hoe zijn doelen gerealiseerd, welke competenties heeft de bestuurder ingezet en wat is het effect hiervan op de organisatie. Voor deze beoordeling is een aantal aandachtsgebieden bepaald. De keuze van deze aandachtsgebieden is gebaseerd op de veronderstelling dat deze wezenlijk zijn voor het goed functioneren van de organisatie, nu en in de toekomst.
Het betreft de volgende aandachtsgebieden:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
In onderstaand overzicht zijn deze punten uitgewerkt. Bij ieder aandachtsgebied worden concrete resultaten en indicatoren benoemd, waardoor het functioneren inzichtelijk en toetsbaar wordt. Het vereist maatwerk om te bepalen voor welke ‘meetinstrumenten’ wordt gekozen.
|
Strategische keuzes waarbij wordt aangesloten op ontwikkelingen |
Ondernemings- of organisatieplan waarin zichtbaar is gemaakt op welke wijze wordt ingespeeld op de ontwikkelingen. Feitelijk vertaling van keuzes in wijziging van producten, diensten en werkwijze. |
|
|
Vastgestelde werkwijze waarin zichtbaar is gemaakt op welke wijze stakeholders, aandeelhouders en klanten actief betrokken worden |
Waardering van stakeholders, aandeelhouders en klanten (bijv. geven ze aan gehoord te worden en dat onderneming/ organisatie betrokkenheid honoreert) |
|
|
Visie op sturing in de organisatie en een ‘plattegrond’ waarin de sturing voor in- en externen zichtbaar is gemaakt. |
Bekendheid en waardering bij medewerkers en externen van de wijze waarop sturing wordt gegeven in de organisatie incl. de onderliggende visie. |
|
|
Transparante verslaglegging van financiële positie en ontwikkelingen. |
RvC/AvA wordt niet geconfronteerd met verrassingen op financieel terrein. |
|
|
Doorvertaling van strategische keuzes in de inrichting en ontwikkeling van de organisatie en haar processen. |
Veranderingen in de organisatie en inrichting processen zijn expliciet gerelateerd aan strategische keuzes. |
|
|
Werkwijze waarbij het inzetten van kwaliteiten van medewerkers expliciet gekoppeld is aan de resultaten die de onderneming/organisatie moet bereiken |
Waardering van medewerkers voor de wijze waarop hun kwaliteiten worden ingezet. |
|
|
De bestuurder heeft contacten in en werkt feitelijk samen met relevante netwerkpartners en maakt actief gebruik van een relevant breed kennisnetwerk. |
||
|
Wijze van opereren die bij stakeholders, aandeelhouders en klanten het beeld oproept van een effectieve bestuurder waarmee je zaken wilt en kunt doen. |
Stakeholders, aandeelhouders en klanten stellen het op prijs zaken te doen met de bestuurder. |
|
|
Risicomanagement is een vast onderdeel van het bedrijfsproces en standard opgenomen binnen de hoofdprocessen van de onderneming/organisatie. |
De effectiviteit van de interne risicobeheersings- en controlesystemen. |
Beoordelingsprocessen luisteren nauw. Hick-ups in het proces hebben hun weerslag op de inhoud en andersom. Daarom is het van belang vooraf met partijen helderheid te scheppen over proces, werkwijze en bevoegdheden. Hoe zou een dergelijk proces er uit kunnen zien?
Afhankelijk van de vraag of in de statuten is bepaald dat de RvC de werkgeversrol t.o.v. de bestuurder invult, wordt óf met de voorzitter van de RvC of met (een delegatie van) de aandeelhouders bepaald welke activiteiten ter voorbereiding en tijdens het beoordelingsproces moeten worden verricht. Denk daarbij aan:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Bijlage 9: Instrument verbonden partij: Stichting
De stichting is niet als afzonderlijk hoofdstuk uitgewerkt in het SIS 4.0 uitvoeringskader, omdat de stichting als verbonden partij vrijwel niet als instrument wordt toegepast. In de meeste gevallen beperkt de relatie van de Provincie met stichtingen zich tot een subsidie- en/of opdrachtrelatie.
In sommige situaties kan het echter wenselijk of noodzakelijk zijn dat de Provincie verdergaand betrokken is bij een stichting, bijvoorbeeld door het (mede) oprichten van of deelnemen in een stichting. Aangezien een stichting geen leden of aandelenkapitaal kent, betekent deelnemen in deze context dat de Provincie zodanig financieel en bestuurlijk-organisatorisch verbonden is met de stichting dat er sprake is van deelname zoals bedoeld in artikel 158 Provinciewet.
In deze bijlage wordt een korte toelichting gegeven van de stichting als verbonden partij. Voor de randvoorwaarden om te komen tot de inzet van dit instrument wordt verwezen naar SiS 4.0 strategische kader. Dat geldt eveneens voor algemene uitgangspunten van ‘good governance’.
Voor specifieke vereisten en richtlijnen bij de vormgeving van een stichting als verbonden partij wordt zoveel mogelijk gehandeld in lijn met het hoofdstuk 6 Vennootschappen van dit SiS 4.0 uitvoeringskader.
De stichting als verbonden partij
Een stichting is net als een (kapitaal)vennootschap een privaatrechtelijke rechtspersoon. Een stichting kent geen leden en beoogt met behulp van een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken27 . In de meeste gevallen blijft de relatie van de Provincie met stichtingen beperkt tot een subsidie- en/of opdrachtrelatie. Dit beschouwen we niet als een verbonden partij. We spreken pas van een verbonden partij als de Provincie zodanig ‘financieel én bestuurlijk/organisatorisch met de stichting verbonden is’ dat sprake zal zijn van deelnemen als bedoeld in artikel 158 lid 2 Provinciewet.
Relevante (in samenhang te beoordelen) factoren om te kunnen bepalen of een stichting kwalificeert als verbonden partij in de zin van artikel 158 Provinciewet zijn onder andere de volgende:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Voor het oprichten en/of deelnemen in een stichting geldt -net als bij vennootschappen- dat PS vooraf in staat worden gesteld hun wensen en bedenkingen kenbaar te maken.
De stichting legt verantwoording af aan GS. GS leggen verantwoording af aan PS op basis van de P&C-cyclus. Dit gebeurt via de provinciale jaarstukken en de begroting (paragraaf verbonden partijen).
Een stichting heeft in de basis slechts één verplicht orgaan en dat is het statutair bestuur. Een stichting mag extra organen hebben maar alleen als de statuten dit bepalen. In de praktijk gaat het veelal om een ingestelde raad van toezicht.
Aandachtspunten bij vormgeving
Bij het deelnemen in een stichting maken we -net als bij vennootschappen- een onderscheid tussen een oprichtingsfase, een beheerfase en een exitfase. Verder worden bij deelneming de onderscheiden governance aspecten verder uitgewerkt te weten: sturing, beheersing, toezicht en verantwoording. Hierbij wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de vereisten en richtlijnen in hoofdstuk 6 (vennootschappen). Dit gebeurt met inachtneming van de specifieke kenmerken van een stichting en de relevante wettelijke en provinciale kaders.
Specifiek zijn er nog enkele aandachtspunten:
- -
- -
De voorwaarden, die aan deelneming in een stichting verbonden zijn, worden zoveel als mogelijk opgenomen in subsidie- en financieringsovereenkomsten. Het kan hierbij ook gaan om een open uitnodiging om vergaderingen bij te wonen, good governance, transparantie, rapportage, verantwoording, toestemming etc. Nakoming van deze afspraken kan worden afgedwongen en is bijv. niet afhankelijk van stemverhoudingen in besturen of raden van toezicht.
- -
- -
Multicriteria-analyse (MCA) is een wetenschappelijke evaluatiemethode om tussen diverse discrete alternatieven een rationele keuze te maken. Zo kunnen bijvoorbeeld: scores op economische, ecologische en sociale criteria bij elkaar worden opgeteld om alternatieve trajecten voor een nieuwe weg te rangschikken.
Multicriteria-analyse (MCA) is een wetenschappelijke evaluatiemethode om tussen diverse discrete alternatieven een rationele keuze te maken. Zo kunnen bijvoorbeeld: scores op economische, ecologische en sociale criteria bij elkaar worden opgeteld om alternatieve trajecten voor een nieuwe weg te rangschikken.
Multicriteria-analyse (MCA) is een wetenschappelijke evaluatiemethode om tussen diverse discrete alternatieven een rationele keuze te maken. Zo kunnen bijvoorbeeld: scores op economische, ecologische en sociale criteria bij elkaar worden opgeteld om alternatieve trajecten voor een nieuwe weg te rangschikken.
Deze participaties (niet zijnde (dochter)deelneming, maar een investering) betreft bijvoorbeeld investeringen van NV LIOF, Chemelot Ventures BV, Brightlands Ventures Partners Fund IV BV, Brightlands Agrifood Fund BV, Limburg Business Development Fonds BV en deels ook van Maastricht Health Campus B.V.
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/prb-2026-15309.html