Beleidsregels ontheffing verboden handelingen Zeeland

Beleidsregels van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland van 20 augustus 2019, kenmerk 19420925, houdende regels omtrent ontheffing van verboden handelingen.

Gedeputeerde Staten van Zeeland;

Commissaris van de Koning in de provincie Zeeland;

• Ieder voor zover het hun bevoegdheden betreft;

• Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht;

• Overwegende dat Gedeputeerde Staten op grond van artikel 15, tweede lid, van de Gemeentewet aan een lid van een gemeenteraad ontheffing kunnen verlenen van de krachtens artikel 15, eerste lid, onder d, verboden handelingen;

• Overwegende dat op grond van de artikelen 41c, 81h, 81m, 101, 106 en 107d, van de Gemeentewet en de artikelen 20 en 62 van de Wet gemeenschappelijke regelingen, juncto artikel 15 van de Gemeentewet, Gedeputeerde Staten in overeenkomstige gevallen eveneens ontheffing kunnen verlenen aan een wethouder, een lid van een door een gemeenteraad ingestelde rekenkamer, een lid van een door meerdere gemeenteraden ingestelde gemeenschappelijke rekenkamer, de secretaris en de griffier van een gemeente en hun plaatsvervangers, respectievelijk een lid van het bestuur van een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie;

• Overwegende dat de commissaris van de Koning op grond van artikel 69 van de Gemeentewet bevoegd is in overeenkomstige gevallen een ontheffing te verlenen aan een burgemeester;

• Overwegende dat op grond van artikel 80 van de Gemeentewet de commissaris van de Koning eveneens in overeenkomstige gevallen bevoegd is een ontheffing te verlenen aan degene die met de waarneming van het ambt van burgemeester is belast;

• Overwegende dat bij Gedeputeerde Staten en de commissaris van de Koning behoefte bestaat tot het vaststellen van beleidsregels;

• Overwegende dat op grond van artikel 3:43, eerste lid, aanhef en onder c, van het Burgerlijk Wetboek rechtshandelingen die, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomende personen, strekken tot verkrijging door een lid van de gemeenteraad of een wethouder, onderscheidenlijk de burgemeester van goederen die toebehoren aan het Rijk, provincies, gemeenten of andere openbare instellingen, nietig zijn;

• Overwegende dat een dergelijke rechtshandeling op grond van artikel 3:43, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek geldig is, indien het een verkoop in het openbaar betreft, dan wel indien deze is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten, onderscheidenlijk door de commissaris van de Koning;

• Overwegende dat het vanwege een mogelijke samenloop met artikel 15 van de Gemeentewet aanbeveling verdient ook de procedure inzake de goedkeuring op grond van artikel 3:43 van het Burgerlijk Wetboek in deze beleidsregels op te nemen;

• Overwegende dat de artikelen 33 en 45 van de Waterschapswet een met artikel 15 van de Gemeentewet vergelijkbare bepaling kent inzake verboden handelingen ten aanzien van leden van het algemeen en van het dagelijks bestuur met een vergelijkbare mogelijkheid van ontheffing door Gedeputeerde Staten;

• Overwegende dat het gezien deze overeenkomst wenselijk is deze beleidsregels van overeenkomstige toepassing te verklaren op verzoeken om ontheffing op grond van deze artikelen uit de Waterschapswet;

Besluiten vast te stellen de volgende beleidsregels:

Artikel 1 Reikwijdte

• 1. Voor de toepassing van deze beleidsregels wordt met een lid van een raad gelijk gesteld:

  • a. een wethouder;

  • b. een lid van een door een raad ingestelde rekenkamer;

  • c. een lid van een door meerdere raden ingestelde gemeenschappelijke rekenkamer;

  • d. de secretaris van een gemeente;

  • e. de griffier van een gemeente;

  • f. de plaatsvervangers van de onder d en e bedoelde functionarissen;

  • g. een lid van het bestuur van een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie, opgericht door twee of meer gemeenten, dan wel door een of meer gemeenten met een of meer waterschappen.

• 2. Voor de toepassing van deze beleidsregels wordt met een lid van een raad gelijk gesteld een burgemeester, alsmede degene die met de waarneming van het ambt van burgemeester is belast, met dien verstande dat in plaats van Gedeputeerde Staten wordt gelezen: de commissaris van de Koning.

• 3. Voor de toepassing van deze beleidsregels wordt voor zover nodig een verzoek om ontheffing in geval van een overeenkomst met de gemeente tot het onderhands verwerven van onroerende zaken of van beperkte rechten waaraan deze zijn onderworpen, bedoeld in artikel 15, eerste lid, onder d, zesde onderdeel, van de Gemeentewet, mede begrepen een verzoek om goedkeuring als bedoeld in artikel 3:43, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek.

• 4. In geval van toepassing van het derde lid wordt ‘verzoek om ontheffing’ gelezen als: verzoek om ontheffing, alsmede een verzoek om goedkeuring.

• 5. Deze beleidsregels zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om ontheffing van een lid van het algemeen bestuur van een waterschap, dan wel van een lid van het dagelijks bestuur van een waterschap dat niet benoemd is uit het algemeen bestuur, overeenkomstig artikel 33, tweede lid, respectievelijk artikel 45, tweede volzin, van de Waterschapswet.

Artikel 2 Uitgangspunten beoordeling verzoek

• 1. Gedeputeerde Staten nemen deze beleidsregels als uitgangspunt bij de beoordeling van een verzoek van een lid van een raad om ontheffing voor het rechtstreeks of middellijk aangaan van overeenkomsten als bedoeld in artikel 15, eerste lid, onderdeel d, van de Gemeentewet.

• 2. Een verzoek als bedoeld in lid 1 kan ook namens het lid van de raad door het college van burgemeester en wethouders worden ingediend.

• 3. Voor zover sprake is van een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid die door een derde met een gemeente wordt aangegaan, vatten Gedeputeerde Staten dit op als ‘middellijk aangaan’ van een dergelijke overeenkomst, indien het lid van de raad als gevolg van een persoonlijke of zakelijke relatie met deze derde rechtstreeks invloed kan uitoefenen op de totstandkoming van die overeenkomst.

• 4. Gedeputeerde Staten gaan in ieder geval uit van een persoonlijke of zakelijke relatie als bedoeld in het derde lid, indien het betreft een overeenkomst tussen de gemeente en:

  • a. een privaatrechtelijk rechtspersoon:

    • 1° waarvan het lid van de raad bestuurder is; of

    • 2° op het beleid waarvan het lid van de raad op andere wijze directe invloed kan uitoefenen;

  • b. de echtgenoot, echtgenote of partner van het lid van de raad, mits hij een recht heeft op een deel van het met de desbetreffende persoon gezamenlijk gehouden vermogen;

  • c. een aannemer over een gemeentewerk, waarbij het lid van de raad als onderaannemer of leverancier ten opzichte van die aannemer gaat optreden.

Artikel 3 Informatie algemeen

• 1. Gedeputeerde Staten betrekken bij het beoordelen van een verzoek om een ontheffing in ieder geval de gegevens en bescheiden die hen door of namens de verzoeker zijn verstrekt.

• 2. Als bron van informatie als bedoeld in het eerste lid, kunnen de volgende bescheiden dienen:

  • a. een overeenkomst als bedoeld in artikel 15, eerste lid, onder d, van de Gemeentewet of, als deze niet beschikbaar is, een beschrijving van de af te sluiten overeenkomst met inbegrip van de voorwaarden;

  • b. andere bescheiden en gegevens, die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de integriteit van het gemeentebestuur in verband met de af te sluiten overeenkomst; en

  • c. voor zover het betreft een onderhands af te sluiten overeenkomst, een toelichting over de wijze waarop de prijs tot stand komt en de berekening daarvan.

Artikel 4 Informatie naar aard van de overeenkomst

Onverminderd het bepaalde in artikel 3, tweede lid, kan afhankelijk van de aard van de overeenkomst, bedoeld in artikel 15, eerste lid, onder d, van de Gemeentewet, de benodigde informatie blijken uit de volgende gegevens en bescheiden:

• 1. indien het verzoek betrekking heeft op het aannemen van werk ten behoeve van de gemeente, bedoeld in het eerste onderdeel van die bepaling, op het buiten dienstbetrekking tegen beloning verrichten van werkzaamheden ten behoeve van de gemeente, bedoeld in het tweede onderdeel, het leveren van roerende zaken anders dan om niet aan de gemeente, bedoeld in het derde onderdeel van die bepaling, of het van de gemeente onderhands verwerven van onroerende zaken of beperkte rechten waaraan deze zijn onderworpen, bedoeld in het zesde onderdeel van die bepaling:

  • a. een verklaring van het college van burgemeester en wethouders, waaruit blijkt dat de aanbesteding of inschrijving openbaar heeft plaatsgevonden en dat het lid van de raad de laagste inschrijver is of indien dit niet het geval is, de bijzondere reden waarom het werk, de werkzaamheid, de leverantie, de onroerende zaak of het beperkte recht daarop, toch zal worden toegewezen aan de verzoeker; of

  • b. een verklaring, van het college van burgemeester en wethouders, waaruit blijkt waarom het werk, de werkzaamheid, de leverantie, de onroerende zaak of het beperkte recht daarop, wordt toegewezen aan het lid van de raad zonder dat openbare aanbesteding of veiling heeft plaatsgevonden;

• 2. indien het verzoek betrekking heeft op het verhuren van roerende zaken aan de gemeente, bedoeld in het vierde onderdeel van die bepaling: het doel waarvoor de gemeente de roerende zaak nodig heeft en eventueel de overwogen en afgevallen alternatieven inclusief de reden voor het afvallen;

• 3. indien het verzoek betrekking heeft op het verwerven van betwiste vorderingen ten laste van de gemeente, bedoeld in het vijfde onderdeel van die bepaling:

  • a. een omschrijving van de bijzondere reden waarom de betwiste vordering wordt overgenomen; en

  • b. de reden waarom de vordering betwist is;

• 4. indien het verzoek betrekking heeft op het van de gemeente onderhands verwerven van onroerende zaken, bedoeld in het zesde onderdeel van die bepaling:

  • a. een recent taxatierapport van een onafhankelijke externe deskundige (voor gebouwde onroerende zaken en ongebouwde onroerende zaken (niet zijnde bouwkavels);

  • b. een verklaring van het college van burgemeester en wethouders omtrent de wijze van toekenning, zoals rangordebepaling, en een door de gemeenteraad vastgestelde grondprijsberekening (voor bouwkavels); en

  • c. het onderliggende verkoopbesluit, met een tekening of situatieschets;

• 5. indien het verzoek betrekking heeft op het van de gemeente onderhands verwerven van beperkte rechten waaraan onroerende zaken van de gemeente zijn onderworpen, bedoeld in het zesde onderdeel: van die bepaling een recent taxatierapport van een onafhankelijke externe deskundige;

• 6. indien het verzoek betrekking heeft op het onderhands huren of pachten van de gemeente, bedoeld in het zevende onderdeel van die bepaling:

  • a. het doel waarvoor wordt gehuurd of gepacht;

  • b. een verklaring van het college van burgemeester en wethouders dat de huur- of pachtprijs overeenkomt met de huur- of pachtprijs voor soortgelijke objecten of, indien dit niet mogelijk is, een verklaring dat deze prijs is vastgesteld conform het advies van een onafhankelijke externe deskundige.

Artikel 5 Beslissing op het verzoek

• 1. Gedeputeerde Staten besluiten tot het verlenen van een ontheffing, indien uit het verzoek, bedoeld in artikel 2 en de daarbij overgelegde stukken blijkt, dat:

  • a. de af te sluiten overeenkomst niet leidt tot bevoordeling van het lid van de raad op welke wijze dan ook;

  • b. aan de hand van een daartoe ingesteld onderzoek het lid van de raad voldoende objectief aantoont dat als gevolg van de af te sluiten overeenkomst geen belangen van derden worden geschaad;

  • c. de af te sluiten overeenkomst niet leidt tot strijd met eigen gemeentelijke regels betreffende integriteit van bestuurlijk handelen.

• 2. Indien de ontheffing wordt verzocht ter zake van levering van roerende zaken als bedoeld in artikel 15, eerste lid, onder d, derde onderdeel, kunnen Gedeputeerde Staten besluiten de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, te verlenen voor een bepaalde periode al dan niet in combinatie met een aan die leveringen te verbinden maximum bedrag.

• 3. Indien uit het verzoek en de daarbij overgelegde gegevens en bescheiden onvoldoende blijkt of de verzoeker in aanmerking kan komen voor een ontheffing, stellen Gedeputeerde Staten de verzoeker eenmalig in de gelegenheid om het verzoek hierop binnen een termijn van vier weken aan te vullen.

• 4. Een afschrift van het besluit wordt zowel aan het college van burgemeester en wethouders als de gemeenteraad verzonden.

Artikel 6 Inwerkingtreding

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Provinciaal Blad waarin zij wordt geplaatst.

Artikel 8 Citeertitel

Deze regeling wordt aangehaald als: Beleidsregels ontheffing verboden handelingen Zeeland.

Middelburg, 20 augustus 2019

Gedeputeerde staten voornoemd,

Drs. J.M.M. Polman, voorzitter

A.W. Smit, secretaris

Commissaris van de Koning voornoemd,

Drs. J.M.M. Polman

Uitgegeven 22 augustus 2019

De secretaris, A.W. Smit

Toelichting beleidsregels voor de beoordeling van aanvragen om ontheffing van het verbod op het aangaan van overeenkomsten, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, onderdeel d, van de Gemeentewet

Algemeen

In artikel 15 van de Gemeentewet, zijn een aantal handelingen opgenomen die door een lid van de raad niet mogen worden verricht. Dit artikel heeft tot strekking een waarborg te scheppen voor zuiverheid, ook wel aangeduid als integriteit, in de verhoudingen tussen enerzijds leden van de raad en anderzijds de gemeente.

In artikel 15, eerste lid, onder d, van de Gemeentewet zijn echter enkele handelingen opgenomen die weliswaar in principe verboden zijn, maar ten aanzien waarvan Gedeputeerde Staten ontheffing kunnen verlenen. Hierdoor bestaat ruimte voor privaatrechtelijke transacties tussen gemeentebestuur en leden van de raad voor die gevallen, waarin niet behoeft te worden gevreesd voor een inbreuk op de integriteit.

Wellicht ten overvloede zij opgemerkt, dat er geen ontheffing kan worden verleend ten aanzien van de handelingen, die verboden zijn op grond van artikel 15, eerste lid, onder a tot en met c, van de Gemeentewet.

Deze beleidsregels beogen het beleid vast te leggen ten aanzien van de wijze waarop Gedeputeerde Staten van deze bevoegdheid gebruik zullen maken.

Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen van het verbod tot het rechtstreeks of middellijk aangaan van de volgende overeenkomsten:

• 1. het aannemen van werk ten behoeve van de gemeente;

• 2. het buiten dienstbetrekking tegen beloning verrichten van werkzaamheden ten behoeve van de gemeente;

• 3. het leveren van roerende zaken anders dan om niet aan de gemeente;

• 4. het verhuren van roerende zaken aan de gemeente;

• 5. het verwerven van betwiste vorderingen ten laste van de gemeente;

• 6. het van de gemeente onderhands verwerven van onroerende zaken of beperkte rechten waaraan deze zijn onderworpen;

• 7. het onderhands huren of pachten van de gemeente.

Artikelsgewijs

Artikel 1 Begripsbepalingen

De Gemeentewet verklaart artikel 15, eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing op wethouders en op tal van andere functionarissen binnen gemeenten, alsmede op een aantal functionarissen binnen door gemeenten gezamenlijk ingestelde organen, zoals een gemeenschappelijke rekenkamer of een gemeenschappelijke regeling. Om die reden zijn deze beleidsregels op hen van overeenkomstige toepassing verklaard.

Hetzelfde geldt voor burgemeesters en hun waarnemers, met dien verstande dat in die gevallen de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffingen is neergelegd bij de commissaris van de Koning. Bij het uitvoeren van zijn bevoegdheid, zal hij eveneens gebruik maken van deze beleidsregels.

Artikel 3:43 van het Burgerlijk Wetboek kan worden beschouwd als de civielrechtelijke tegenhanger van artikel 15, eerste lid, onder d, zesde onderdeel, van de Gemeentewet. Ook dit artikel beoogt de integriteit van het openbaar bestuur te waarborgen.

Op grond van artikel 3:43, eerste lid, onder c, juncto derde lid, van het Burgerlijk Wetboek zijn rechtshandelingen door een lid van de gemeenteraad of door een wethouder, onderscheidenlijk de burgemeester, nietig indien die hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomende personen, strekken tot onderhandse verkrijging van goederen die toebehoren aan o.a. gemeenten en aan hun beheer zijn toevertrouwd. Bovendien zijn de verkrijgers verplicht tot schadevergoeding. Deze verplichting tot schadevergoeding kan via de burgerlijke rechter worden afgedwongen.

Deze nietigheid betreft dus uitsluitend onderhandse verwerving. Indien de gemeentegoederen via openbare verkoop zijn verkregen, is dit artikel derhalve niet van toepassing.

Maar ook ingeval van onderhandse verkoop kan toch sprake zijn van een rechtsgeldige handeling, namelijk indien deze –vooraf- is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten, onderscheidenlijk door de commissaris van de Koning.

Vanwege de onderlinge samenhang tussen beide bepalingen, behandelen Gedeputeerde Staten in voorkomende gevallen een verzoek om goedkeuring op grond van artikel 3:43 van het Burgerlijk Wetboek tegelijk met een verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 15 van de Gemeentewet, ook indien niet expliciet een verzoek om goedkeuring is ingediend. Deze beleidsregels zijn daarom van overeenkomstige toepassing op aanvragen om goedkeuring als bedoeld in artikel 3:43 van het Burgerlijk Wetboek. In daarvoor in aanmerking komende gevallen wordt de goedkeurig zo nodig ambtshalve verleend.

De Waterschapswet kent een overeenkomstige bepaling als artikel 15 van de Gemeentewet ten aanzien van handelingen van leden van het algemeen bestuur van een waterschap (artikel 33) en voor leden van het dagelijks bestuur die niet afkomstig zijn uit het algemeen bestuur (artikel 45). Ook in de daar genoemde, vergelijkbare gevallen kunnen Gedeputeerde Staten ontheffing verlenen. Daarom is ervoor gekozen verzoeken om ontheffing op grond van die artikelen uit de Waterschapswet op overeenkomstige wijze te behandelen als verzoeken om ontheffing op grond van artikel 15 van de Gemeentewet.

 

Artikel 2 Uitganspunten beoordeling verzoek

Eerste en tweede lid

Deze beleidsregels hebben betrekking op verzoeken van leden van de raad of van daarmee voor de toepassing van deze beleidsregels op grond van het eerste lid gelijkgestelde functionarissen. Uiteraard sluit dit niet uit, dat betrokkene een derde machtigt om dit verzoek namens hem in te dienen. Omdat het college van b&w veelal over de vereiste informatie beschikt wordt in de praktijk een verzoek tot ontheffing vaak namens het raadslid door het college ingediend.

Derde lid

Het verbod als bedoeld in onderdeel d is niet alleen van toepassing in het geval het lid rechtstreeks bij het aangaan van een overeenkomst betrokken is, maar ook indien hij “middellijk” bij het tot stand komen van de overeenkomst is betrokken. Hiermee wordt bedoeld het geval waarin een overeenkomst door een derde met de gemeente wordt aangegaan, maar met welke overeenkomst het persoonlijk belang van het lid op welke wijze dan ook indirect is gediend. Het lid dient te allen tijde de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen.

In de praktijk kan met name een tweetal categorieën van overeenkomsten worden onderscheiden, waarbij sprake kan zijn van middellijke betrokkenheid:

• 1. overeenkomsten aan te gaan door de gemeente met privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals verenigingen, stichtingen, vennootschappen, e.d., waaraan het lid op enige wijze zakelijk is verbonden en door middel waarvan het lid een persoonlijk voordeel kan behalen. Dit geldt eveneens indien voor of na het sluiten van een overeenkomst tussen de gemeente en een derde, deze derde een overeenkomst van onderaanneming sluit met een lid;

• 2. overeenkomsten aan te gaan door de gemeente met de echtgenoot, echtgenote of de partner van het lid, door middel waarvan dat lid een persoonlijk voordeel kan behalen.

Artikel 3 Informatie algemeen

Om een verantwoord besluit te kunnen nemen, dienen Gedeputeerde Staten te beschikken over toereikende informatie. Om verzoekers op dat punt tegemoet te komen, geeft dit artikel een indicatie van het type informatie dat zij bij hun verzoek zouden kunnen meesturen.

Artikel 4 Gewenste informatie naar aard van de overeenkomst

Gelet op de diversiteit van de mogelijke verzoeken, verschilt per aard van de te sluiten overeenkomst de informatie waarover Gedeputeerde Staten wensen te beschikken.

Daarom is in dit artikel per type overeenkomst hiervan een indicatie opgenomen. Voor het geval de meegezonden informatie niet toereikend is, geeft het volgende artikel aan op welke wijze daarmee wordt omgegaan.

Zoals een derde namens betrokkene het verzoek om ontheffing kan dienen, zo kan die ook namens hem –aanvullende- informatie verstrekken.

In artikel 15, tweede lid, onder d, derde onderdeel, van de Gemeentewet, gaat het bij het leveren van roerende zaken naast het aanbieden van koopwaar ook om bijvoorbeeld leasen, ruilen en bruikleen. In het vijfde onderdeel worden met betwiste vorderingen ten laste van de gemeente bedoeld vorderingen ten laste van de gemeente, waarvan het gemeentebestuur de geldigheid geheel of gedeeltelijk ontkent.

Artikel 5 Beslissing op verzoek

Eerste lid

Dit onderdeel geeft aan op welke gronden Gedeputeerde Staten, gezien het verzoek en de daarbij overgelegde stukken, kunnen besluiten tot het verlenen van een ontheffing.

Tweede lid

De wet voorziet in een ontheffingsmogelijkheid voor een bepaalde tussen het lid van de raad en het gemeentebestuur af te sluiten overeenkomst. De feiten en omstandigheden op grond waarvan nu een ontheffing wordt verleend kunnen na verloop van de tijd zodanig wijzigen dat bij soortgelijke overeenkomsten in de toekomst wel inbreuk op de integriteit wordt gemaakt. Om deze reden wordt, behoudens uitzonderingen zoals in de volgende alinea omschreven, geen algehele ontheffing voor soortgelijke in de toekomst af te sluiten overeenkomsten verleend.

Uit een oogpunt van doelmatigheid kunnen Gedeputeerde Staten ten aanzien van door het lid van de raad en het gemeentebestuur te sluiten overeenkomsten als bedoeld in artikel 15, eerste lid, onder d, derde onderdeel, een ontheffing verlenen voor een bepaalde periode in combinatie met een bepaald maximum bedrag. Binnen de overeengekomen periode en het maximum bedrag kunnen meerdere overeenkomsten tussen het lid van de raad en de gemeente gesloten worden.

Derde lid

Zijn de bij het verzoek overgelegde stukken en bescheiden onvoldoende om het verzoek te kunnen beoordelen, dan stellen Gedeputeerde Staten de verzoeker in de gelegenheid om het verzoek aan te vullen. Worden onvoldoende gegevens en bescheiden overlegd dan kunnen Gedeputeerde Staten, gelet op het bepaalde in artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, besluiten het verzoek niet te behandelen.

Vierde lid

Omdat de ontheffing in beginsel door het desbetreffende raadslid, bestuurder of ambtelijk functionaris moet worden aangevraagd wordt de ontheffing in alle gevallen ook rechtstreeks aan hen verleend. Het college van b&w en de raad worden door middel toezending van een afschrift in kennis gesteld van het besluit van Gedeputeerde Staten.