36 208 Wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning, wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de inkomensondersteuning voor AOW’ers en wijziging van de Wet tegemoetkomingen loondomein in verband met aanpassingen van het lage-inkomensvoordeel

C MEMORIE VAN ANTWOORD

Ontvangen 25 november 2022

1. Inleiding

De leden van de fracties van de PVV en 50PLUS hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij verzoeken de regering in te gaan op de volgende vragen.

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen die de leden van de hiervoor genoemde fracties hebben gesteld over dit wetsvoorstel. In deze memorie van antwoord ga ik in op de vragen en opmerkingen van de leden van de fracties. De oorspronkelijke tekst van het verslag is vanwege de leesbaarheid van deze memorie geparafraseerd opgenomen en cursief weergegeven. Daar waar vragen of opmerkingen zich lenen voor gezamenlijke beantwoording zijn zij gegroepeerd. Na de passages met de vragen en opmerkingen volgt telkens de reactie van het kabinet.

2. Vragen van de leden van de fractie van de PVV

De leden van de PVV-fractie vragen zich af hoe de regering tegemoet komt aan de Motie-Faber-Van de Klashorst (PVV) c.s. (35.788, D) over de AOW-uitkering niet ontkoppelen van het minimumloon, nu de verhoging van de AOW voor een belangrijk deel betaald wordt door de AOW‘ers zelf (door de afschaffing van de IOAOW).

In het Coalitieakkoord is de keuze gemaakt voor een stapsgewijze bijzondere verhoging van het minimumloon, waardoor alle minimumuitkeringen ook worden verhoogd, en niet de AOW. In het voorjaar heeft het kabinet besloten om een deel van de verhoging van het minimumloon te vervroegen naar 2023, en om de AOW wel mee te laten stijgen. Daarmee heeft het kabinet invulling gegeven aan verschillende moties in de Eerste en Tweede Kamer, waaronder de aangehaalde motie van het lid Faber – Van de Klashorst.

De verhoging van de AOW wordt deels gedekt uit het niet door laten gaan van de voorgenomen verhoging van de ouderenkorting en het afschaffen van de IOAOW. Per saldo worden er middelen uitgetrokken voor de koopkrachtontwikkeling van AOW-gerechtigden, en resteert een positief inkomenseffect voor AOW-gerechtigden zonder aanvullend pensioen. Dit leidt tot een stijging van hun netto-inkomen van ongeveer € 570 per jaar.

AOW-gerechtigden zonder aanvullend pensioen ondervinden geen nadeel van het vervallen van de verhoging van de ouderenkorting, omdat zij die niet kunnen verzilveren. Op deze manier zijn de middelen meer gericht op AOW’ers met een lager inkomen.

3. Vragen van de leden van de fractie van 50PLUS

De leden van de 50PLUS-fractie vragen waarom de buitengewone verhoging van het minimumloon bij wetswijziging op zijn vroegst in 2024 haalbaar was. De leden van de 50PLUS-fractie vragen verder of een spoedwet een optie was. Ook willen zij weten of een spoedwet een aparte extra verhoging van het minimumloon met gekoppeld een verhoging van de AOW niet mogelijk was.

Pas eind augustus van dit jaar is besloten tot de nu vastgestelde buitengewone verhoging van het wettelijk minimumloon per 1 januari 2023 van meer dan 10 procent. Die datum was niet meer haalbaar indien op dat moment nog een wetstraject in gang had moeten worden gezet. Om die reden, en omdat het kabinet de verhoging van het minimumloon op een zo kort mogelijke termijn noodzakelijk acht, is besloten de buitengewone verhoging van het minimumloon te regelen door middel van een algemene maatregel van bestuur. Voor een goede uitvoerbaarheid was bovendien een invoeringstermijn van enkele maanden noodzakelijk, en had de wetswijziging dan ook al in oktober 2022 gereed moeten zijn. Dit houdt mede verband met de doorwerking van de verhoging op de hoogte van diverse uitkeringen.

Vanwege deze redenen was bij een beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2023 een spoedwet geen mogelijkheid.

De leden van de 50PLUS-fractie informeren of de (bijna) afschaffing van de IOAOW mogelijk is zonder een wijziging van de aparte wet IO-AOW.

De inkomensondersteuning voor AOW-gerechtigden wordt geregeld in artikel 33a van de Algemene Ouderdomswet (AOW) en kan alleen worden afgeschaft door middel van een wetswijziging. De hoogte van de inkomensondersteuning AOW-gerechtigden wordt op grond van artikel 33a, vijfde lid, van de AOW geregeld bij algemene maatregel van bestuur. In de verlaging van de inkomensondersteuning tot € 5 per maand is voorzien in dezelfde algemene maatregel van bestuur als die voorziet in de bijzondere verhoging van het wettelijk minimumloon. De inkomensondersteuning is daarmee nog voldoende substantieel om te voldoen aan artikel 33a van de AOW, dat voorschrijft dat er een inkomensondersteuning moet zijn. De verlaging van de inkomensondersteuning vloeit voort uit de beslissing om in afwijking van het Coalitieakkoord de AOW-uitkering te laten meestijgen met de bijzondere verhoging van het wettelijk minimumloon. Het kabinet vindt een aparte inkomensondersteuning als kop op de AOW-uitkering na deze stijging niet langer nodig. De stijging van de AOW-uitkering compenseert immers meer dan volledig de daling van het bedrag van de inkomensondersteuning.

De leden van de 50PLUS-fractie willen weten waarom is gekozen voor een besluit bij AMVB, dat niet is voorgehangen, en verwijzen daarbij naar de aanvankelijke verhoging van minimumloon. De leden vragen of het klopt dat een AMVB zonder voorhang gemotiveerd zou worden met het argument dat de beide Kamers geen gebruik hebben gemaakt van de toen gekozen voorhang, en of dit staatsrechtelijk zuiver is. Ook vragen zij of dit des te meer klemt omdat de AMVB niet alleen gaat om een buitengewone verhoging van minimumloon en AOW, maar ook over een buitengewone verlaging van inkomensondersteuning IOAOW.

Artikel 33a van de AOW schrijft voor wijzigingen bij algemene maatregel van bestuur in de hoogte van de inkomensondersteuning AOW-gerechtigden geen voorhangprocedure voor. Overigens was in de door deze leden bedoelde algemene maatregel van bestuur die in juni 2022 is voorgehangen, eveneens voorzien in een kleinere verlaging van de inkomensondersteuning, omdat op dat moment per 1 januari 2023 werd voorzien in een kleinere bijzondere verhoging van het minimumloon. De voorhangprocedure had weliswaar betrekking op de bijzondere verhoging van het minimumloon en niet op de verlaging van de inkomensondersteuning AOW-gerechtigden, maar de Kamer is hierover geïnformeerd.

Voor de verlaging van de inkomensondersteuning AOW-gerechtigden is zoals hiervoor aangegeven geen voorhangprocedure voorgeschreven. Voor een bijzondere verhoging van het minimumloon is dat wel het geval en is de voorhangprocedure in de Tweede en Eerste Kamer ook gevolgd. Eind augustus is besloten tot een grotere verhoging per 1 januari 2023 dan aanvankelijk voorgesteld.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen of de stukken over de interne en besluitvorming hierover worden gepubliceerd.

Het kabinet volgt de afgesproken lijn om alleen beslisnota’s actief openbaar te maken die betrekking hebben op stukken die aan de Kamer worden gezonden. Voor zover voorgeschreven heeft publicatie van stukken plaatsgevonden.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen naar de motivatie bij deze handelwijze, omdat het hier gaat om een verlaging met € 280 per jaar tot slechts € 60 per jaar van de in de aparte wet IO-AOW vastgelegde inkomensondersteuning IO-AOW. Ook vragen de leden van de 50PLUS-fractie vragen waarom de verlaging is vastgesteld op € 280.

Het stapsgewijs afschaffen van de IOAOW kan niet los worden gezien van het bredere pakket aan koopkracht ondersteunende maatregelen waar het kabinet toe heeft besloten. Onderdeel van het koopkrachtpakket is ook dat de AOW meestijgt met de bijzondere verhoging van het minimumloon van 10,15%. De hogere AOW-uitkering door het meestijgen met de minimumloonsverhoging compenseert het stapsgewijs afschaffen van de IOAOW meer dan volledig. Vanaf 2025 daalt het brutoinkomen van AOW’ers met € 5 per maand als gevolg van de afschaffing van de inkomensondersteuning, hier staat tegenover dat de AOW op hetzelfde moment (en elk halfjaar tussendoor) wordt geïndexeerd. Per saldo pakken de maatregelen dus gunstig uit voor het inkomen van AOW-gerechtigden. Tegenover het verlies van de laatste € 5 IOAOW per maand, staat de halfjaarlijkse indexatie van de AOW-uitkering tussen 1-1-2023 en 1-1-2025.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen waarom de verlaging niet bij wet is voorgesteld voor een latere ingangsdatum, en of in dat geval ook de gehele afschaffing in 1 keer mogelijk zou zijn geweest?

In het coalitieakkoord stond het voornemen van het kabinet om het wettelijk minimumloon bijzonder te verhogen met in totaal 7,5% in 2024 en 2025. In de voorjaarsbesluitvorming koos het kabinet ervoor om deze verhoging in drie stappen door te voeren (2023–2025) in plaats van twee stappen en de verhoging door te laten werken in de AOW-uitkering. Dit wordt gedekt door de IOAOW stapsgewijs af te schaffen in de periode 2023–2025. In de augustusbesluitvorming heeft het kabinet ervoor gekozen de volledige bijzondere minimumloonsverhoging uit het coalitieakkoord (7,5%) versneld door te voeren en deze te verhogen tot 8,05%. Inclusief reguliere indexatie stijgt het minimumloon op 1 januari 2023 met 10,15%. Hierdoor vindt de verhoging van het minimumloon, en daarmee de stijging van de AOW, in één stap plaats: per 1 januari 2023. Het op dergelijk korte termijn verhogen van het minimumloon was enkel haalbaar via een algemene maatregel van bestuur. De grotere stap bij het minimumloon maakt ook dat een grotere stap in de afbouw van de IOAOW in de rede ligt. Het afschaffen van de IOAOW vereist echter wetswijziging. Daarom heeft het kabinet ervoor gekozen om de IOAOW per algemene maatregel van bestuur aanzienlijk te verlagen per 1 januari 2023 en het afschaffen te houden op de eerder voorgenomen datum van 1 januari 2025.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen of wordt erkend dat de motie Hoekstra evenals de motie Van Rooijen wordt genegeerd c.q. niet uitgevoerd. De leden van de 50PLUS-fractie vragen waaruit blijkt dat het afschaffen van IOAOW aansluit bij de genoemde breed gedragen wens in de Eerste Kamer, om de verhoging van de AOW «op een andere wijze te dekken die niet specifiek AOW-gerechtigden betreft»? De leden van de 50PLUS-fractie vragen waarom de motie van Rooijen niet is/wordt uitgevoerd en waarom dit niet in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt genoemd. Ook merken zij op dat afschaffing van de IOAOW in strijd is met de motie. De leden van de 50PLUS-fractie vragen verder naar een reflectie over de handelwijze waarbij beide kamers geen oordeel kunnen geven over de verlaging van de IOAOW tot € 5? De leden van de 50PLUS-fractie vragen of de verschillende datums van inwerkingtreding in de wet extra onderbouwing oplevert voor een aparte wet voor afschaffing van de IOAOW.

De wijzigingen in het wetsvoorstel hangen inhoudelijk met elkaar samen, omdat alle voorstellen direct of indirect voortvloeien uit besluitvorming over de koopkrachtontwikkeling, voor zover deze voorstellen liggen op het terrein van SZW. Hiermee wordt recht gedaan aan de motie Hoekstra1. Daarbij is van belang dat de ontwikkeling van de koopkracht integraal gewogen wordt. Het wetsvoorstel betreft daarom in de eerste plaats de verhoging van het kindgebonden budget. De afschaffing van de inkomensondersteuning AOW-gerechtigden hangt samen met de stijging van de AOW-uitkering ten gevolge van de bijzondere verhoging van het minimumloon. De tijdelijke verhoging van het lage-inkomensvoordeel vloeit eveneens voort uit de verhoging van het minimumloon per 1 januari 2023 als gedeeltelijke en tijdelijke compensatie aan werkgevers voor gestegen loonkosten. De verschillende data van inwerkingtreding van de verschillende wijzigingen doen niet af aan de inhoudelijke samenhang van deze voorstellen en zijn dus geen aanleiding om te kiezen voor separate wetsvoorstellen voor een of meer van deze wijzigingen.

De motie van het lid van Rooijen2 verzoekt om de afschaffing van de IOAOW op een andere wijze te dekken. Het kabinet heeft de koopkracht van AOW’ers op andere wijze fors vergroot. AOW’ers hebben profijt van de minimumloonsverhoging. Hierdoor stijgen de uitgaven aan AOW met € 2,6 miljard. Dit wordt deels gedekt door de IOAOW in 2023 te verlagen en per 2025 af te schaffen. Per saldo gaat er extra geld richting AOW-gerechtigden. Gepensioneerden hebben ook baat bij andere maatregelen uit het koopkrachtpakket, zoals het prijsplafond. Ouderen met lagere inkomens hebben ook profijt van de energietoeslag, en de hogere toeslagen. Het kabinet vindt dat sprake is van een groot en afgewogen koopkrachtpakket, ook voor gepensioneerden.

In de Tweede Kamer is bovendien uitgebreid gewisseld over de onderwerpen in het wetsvoorstel. Onder andere de verhoging van de AOW in combinatie met de verlaging en uiteindelijke afschaffing van de IOAOW is daar aan de orde geweest. Uiteindelijk is het wetsvoorstel, inclusief een amendement, aangenomen in de Tweede Kamer.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen of kan worden uitgesloten dat afschaffing van de IOAOW niet eerder zal plaatsvinden dan toegezegd.

Zoals eerder aangegeven zal bij koninklijk besluit de inwerkingtredingsdatum van de afschaffing van de inkomensondersteuning AOW-gerechtigden worden vastgesteld op 1 januari 2025.

De leden van de 50PLUSfractie vragen of het ontwerpbesluit van 17 juni 2022 hierbij in bijlage kan worden toegevoegd.

Indien de leden doelen op het besluit tot verhoging van het minimumloon, zoals in juni van dit jaar is voorgehangen bij uw Kamer verwijs ik naar de Staatscourant van 27 oktober 2022, nr. 28195. Daarin is het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State gepubliceerd en de versie van het besluit zoals voor advies voorgelegd voor advisering (tevens de versie die in het kader van de voorhangprocedure is toegestuurd).

De leden van de 50PLUSfractie informeren of er een groot verschil is tussen een verhoging van het minimumloon en AOW met 2,5 en 7,5% zowel qua inkomenseffecten als budgettair.

In de Miljoenennota 2023 heeft het kabinet een fors pakket aan maatregelen aangekondigd om de invloed van de hoge inflatie op de koopkracht te beperken. Onderdeel daarvan is een verhoging van het wettelijk minimumloon met 8,05% per 1 januari 2023. Ten opzichte van de aangekondigde verhoging van 2,5% per 1 januari 2023 in de Voorjaarsnota 2022 is dit een stap vooruit voor werkenden met een laag inkomen en uitkeringsgerechtigden. Budgettair gezien is dit een forse intensivering van € 3,2 miljard extra in 2023 ten opzichte van de eerder voorgenomen 2,5% verhoging per 1 januari 2023.

De leden van de fractie van 50PLUS vragen of er een verhoging van € 600 overblijft na verhoging van de AOW en het verlagen van de IOAOW. Ook vragen zij of er na de volledige afschaffing van de IOAOW, de totale AOW-verhoging ongeveer € 540 is. Zij willen op dit punt ook weten of 40% van de extra verhoging van € 880 ongedaan wordt gemaakt? Daarnaast willen zij weten of de extra verhoging van de AOW bijna geheel door de ouderen zelf betaald wordt en of het afschaffen van de IOAOW een zware aanslag is voor de AOW-gerechtigden met alleen AOW of AOW met een klein pensioen? Tot slot vragen zij naar een reflectie over de afschaffing van de IOAOW en waarom de extra verhoging van de AOW netto nog geen miljard euro kost terwijl de verhoging van de arbeidskorting uiteindelijk € 3,6 miljard kost.

Volgens de huidige inzichten neemt de AOW-uitkering voor een alleenstaande – door het meestijgen met de minimumloonsverhoging – in 2023 met circa € 880 bruto toe ten opzichte van het coalitieakkoord. Het kabinet acht hierdoor de IOAOW – als extra inkomensondersteuning aan alle AOW-gerechtigden – niet langer nodig en heeft daarom besloten om deze af te schaffen. Als eerste stap wordt het IOAOW-bedrag in 2023 verlaagd naar € 5 bruto per maand. Dit komt op jaarbasis neer op een verlaging van circa € 280. Ook stijgt de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet met circa € 30. Per saldo stijgt het netto-inkomen van een alleenstaande AOW-gerechtigde zonder aanvullend pensioen ten opzichte van het coalitieakkoord met circa € 570 in 2023.

In het voorjaar heeft het kabinet besloten dat de bijzondere minimumloonsverhoging doorwerkt in de AOW-uitkering. De aanvullende kosten hiervan voor de AOW lopen op tot ongeveer € 2,4 miljard per jaar. In het voorjaar is dekking gevonden door het in drie stappen afschaffen van de IOAOW (€ 1,1 miljard), het terugdraaien van de verhoging van de ouderenkorting (0,6 mld euro) en het afschaffen van de fiscale oudedagsreserve (€ 0,1 miljard). Het restant is gedekt binnen de Voorjaarsnota.

In de Miljoenennota heeft het kabinet aangekondigd al per 2023 het wettelijk minimumloon te verhogen, en met ruim 10% in plaats van de eerder de voorgenomen 7,5%. De extra verhoging kost vanwege de koppeling van de AOW in 2023 ongeveer € 1,6 miljard euro extra aflopend tot € 0,2 miljard euro in 2027. De extra verhoging van het minimumloon zoals aangekondigd in de Miljoenennota is gedekt binnen het koopkrachtpakket. Daarbij is besloten om de IOAOW te verlagen naar 5 euro per maand in 2023 en af te schaffen in 2025. De budgettaire opbrengst hiervan bedraagt € 0,5 miljard euro in 2023 en € 0,2 miljard euro in 2024.

Per saldo wordt er dus geld uitgetrokken voor de koopkracht van gepensioneerden. Omdat de AOW meer stijgt dan dat de IOAOW daalt, leidt dit per saldo tot een hoger netto inkomen voor AOW-gerechtigden. Dit leidt in 2023 voor een alleenstaande AOW-gerechtigde zonder aanvullend pensioen tot een stijging van ongeveer € 570 van het netto-inkomen uit de AOW. In het Coalitieakkoord en opvolgende besluitvorming in het voorjaar en in augustus, heeft het kabinet een evenwichtige inkomensontwikkeling nagestreefd. Volgens het kabinet past een verlaging van de lasten op arbeid hierbij.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen of mensen in de Bijstand een grotere inkomenstoename krijgen dan AOW-gerechtigden.

Bijstandsgerechtigden ervaren in 2023 een grotere toename van hun besteedbaar inkomen dan AOW-gerechtigden zonder aanvullend pensioen. Het absolute niveau van besteedbaar inkomen van een AOW-gerechtigde in 2023 is met circa € 18.300 nog steeds aanzienlijk hoger dan het besteedbaar inkomen van € 15.600 voor een bijstandsgerechtigde. Door de geleidelijke afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in de hoogte van de bijstand, wordt de stijging van de bijstandsuitkering in de toekomst gedempt. Dat is bij de AOW niet het geval.

Tabel: besteedbaar inkomen in euro’s (afgerond op honderden euro’s)

Besteedbaar inkomen

2022

2023

Verschil

AOW’er zonder aanvullend pensioen

16.600

18.300

+1.700

Bijstandsgerechtigde

12.700

15.600

+2.900

Bron: SZW berekeningen

De leden van de 50PLUS-fractie vragen of de totale bezuiniging op de AOW € 1,3 miljard bedraagt (excl normale indexering) en dat de AOW-verhoging de schatkist netto slechts € 1,2 miljard kost.

Onderstaande tabel toont het budgettaire beslag van de bijzondere verhoging van de AOW (exclusief reguliere indexatie) en de verlaging van de IOAOW per 2023 en afschaffing per 2025. De afschaffing van de IOAOW loopt mee in het onderhavige wetsvoorstel. Het budgettaire beslag van de verhoging van de AOW loopt binnen de begrotingshorizon op tot ruim € 2,5 miljard en de budgettaire opbrengst van het verlagen en afschaffen van de IOAOW loopt op tot € 1,1 miljard. Daarmee is het per saldo effect € 1,4 miljard. Tot de 2060 is de verwachting dat dit budgettair beslag oploopt tot € 1,7 miljard.

Tabel: Budgettair effect verhoging AOW en verlaging en afschaffing IOAOW

(x € 1 mln.)

2023

2024

2025

2026

2027

Struc.

Verhoging AOW

2.340

2.369

2.436

2.495

2.556

3.004

IOAOW verlagen per 2023

– 843

– 853

– 873

– 894

– 915

– 1.075

IOAOW afschaffen per 2025

0

0

– 204

– 209

– 214

– 251

Per saldo

1.497

1.516

1.358

1.393

1.428

1.678

De leden van de 50PLUS-fractie vragen naar uitleg hoe een bedrag van € 5 per maand gedurende 2 jaar een bijdrage is aan de koopkracht, zeker bij de hoge inflatie?

De leden merken terecht op dat de memorie van toelichting stelt dat het in standhouden van een deel van de IOAOW in 2023 en 2024 onderdeel is van het totale koopkrachtbeleid. Het sluit aan bij de breed gedragen wens in beide kamers t.a.v. het koopkrachtbeleid specifiek voor ouderen. Afschaffing per 2023 zou immers leiden tot een inkomenseffect van -0,3%-punt in 2023 voor alleenstaande AOW-gerechtigden zonder aanvullend pensioen. Daarnaast hebben AOW-gerechtigden ook profijt van andere maatregelen gericht op de stijgende energieprijzen, zoals het prijsplafond en lagere brandstofaccijns. Verder ontvangen ouderen die binnen de doelgroep vallen de energietoeslag, een hogere zorgtoeslag en een inkomensafhankelijke huurverlaging. Daarnaast hebben ook ouderen baat bij de structurele verhoging van de huurtoeslag (indien zij een woning huren) en een verlaging van het tarief in de eerste schijf.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen waarom de daling van de IOAOW in het eerste jaar € 23 bedraagt en in het tweede jaar € 5.

In het Coalitieakkoord staat het voornemen van het kabinet om het wettelijk minimumloon bijzonder te verhogen met in totaal 7,5% in 2024 en 2025. In de voorjaarsbesluitvorming koos het kabinet ervoor om deze verhoging in drie stappen door te voeren (2023–2025) in plaats van twee stappen en de verhoging door te laten werken in de AOW-uitkering. Dit wordt gedekt door de IOAOW stapsgewijs af te schaffen in de periode 2023–2025. In de augustusbesluitvorming heeft het kabinet ervoor gekozen de volledige bijzondere minimumloonsverhoging uit het Coalitieakkoord (7,5%) versneld door te voeren en deze te verhogen tot 8,05%. Inclusief reguliere indexatie stijgt het minimumloon op 1 januari 2023 met 10,15%. Hierdoor vindt de verhoging van het minimumloon, en daarmee de stijging van de AOW, in één stap plaats: per 1 januari 2023. Het op dergelijk korte termijn verhogen van het minimumloon was enkel haalbaar via een algemene maatregel van bestuur. De grotere stap bij het minimumloon maakt ook dat een grotere stap in de afbouw van de IOAOW in de rede ligt.

Deze memorie wordt ondertekend mede namens de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

Naar boven