35 998 Wijziging van de Visserijwet 1963 in verband met de invoering van de bestuurlijke boete

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Aanleiding en doel

Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe in de Visserijwet 1963 de bevoegdheid te creëren voor het opleggen van een bestuurlijke boete bij een overtreding van de voorschriften gesteld bij of krachtens die wet (hierna: de visserijregelgeving). Dit betreft alle voorschriften in de Visserijwet 1963 die strafrechtelijk vervolgd kunnen worden. Door de introductie van een bestuurlijke boete wordt de handhaving van de visserijregelgeving versterkt, omdat er slagvaardiger en adequater op een overtreding kan worden gereageerd. Effectieve handhaving is van belang om de naleving van de visserijregeling te bevorderen. Het uiteindelijke doel van de introductie van de bestuurlijke boete is het bevorderen van de naleving van de visserijregelgeving.

Met dit wetsvoorstel wordt een duaal stelsel geïntroduceerd, waarbij voor de handhaving van visserijregelgeving door middel van punitieve sancties zowel een bestuursrechtelijke als een strafrechtelijke weg openstaat. Daarbij zullen de niveaus van rechtsbescherming van beide stelsels op elkaar worden afgestemd. Zoals verwoord in het nader rapport bestuurlijke boetestelsels naar aanleiding van het advies van de Raad van State over de verhouding tussen het punitieve bestuursrecht en het strafrecht, heeft de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument een zelfstandig bestaansrecht in ons handhavingsbestel en voorziet het in een behoefte bij de handhaving van het ordeningsrecht, waartoe ook de visserijregelgeving kan worden gerekend.¹ De bestuurlijke boete kan voorzien in de behoefte van een bestuursorgaan om lik-op-stuk beleid te voeren, omdat een overtreder door het opleggen van de boete op betrekkelijk korte termijn met de gevolgen van diens handelen wordt geconfronteerd.

Daarbij komt dat de bestuurlijke boete uitermate geschikt is voor de bestraffing van betrekkelijk lichte, eenvoudig vast te stellen overtredingen van de visserijregelgeving. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan een geringe overschrijding van de minimum maaswijdte of aan een overtreding van administratieve voorschriften. Met overtredingen van de visserijregelgeving kan aanzienlijk financieel gewin worden behaald. Gelet op de geringe normatieve lading van het merendeel van de voorschriften uit de visserijregelgeving, kan dit leiden tot calculerend gedrag. Het is daarom van belang dat er een effectief handhavingsinstrumentarium voorhanden is om de naleving van de visserijregelgeving te bevorderen. Een ander voordeel van de introductie van de bestuurlijke boete is dat op termijn de strafrechtelijke keten wordt ontlast, omdat een deel van de overtredingen niet meer strafrechtelijk hoeft te worden bestraft.

Voorts is van belang te vermelden dat op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel d, VWEU, de Europese Unie exclusief bevoegd is op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft onder meer tot doel vanuit biologisch, economisch en milieuoogpunt te zorgen voor een duurzame exploitatie van de visbestanden. Om deze reden wordt de visserij in met name de kustwateren en de zee nagenoeg uitsluitend door Europese regelgeving gereguleerd. Dientengevolge betreft de handhaving van visserijregelgeving voornamelijk handhaving van Europese regelgeving.

Tegen deze achtergrond vormen de ontwikkelingen op Europees niveau aanleiding tot invoering van een bestuurlijke boete voor de handhaving van de visserijregelgeving. Zo heeft de Europese Commissie op 30 mei 2018 haar voorstel tot wijziging van de zogenoemde controleverordening gepresenteerd, waarin wordt voorgeschreven dat overtredingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid bestuurlijk gesanctioneerd moeten kunnen worden². In het voorstel wordt toegelicht dat deze maatregel wordt voorgesteld om het sanctiesysteem meer afschrikkend en doeltreffend te maken in alle lidstaten en daarmee een gelijk speelveld te waarborgen. De Commissie heeft Nederland in overweging gegeven om een bestuurlijke boete in te voeren voor bepaalde overtredingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid ter bevordering van een betere naleving van de regelgeving. De duur van een strafrechtelijke procedure zou in de optiek van de Commissie de effectiviteit van de handhaving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid verminderen.

In deze memorie van toelichting wordt in paragraaf 2 uiteengezet welke sancties momenteel kunnen worden opgelegd bij een overtreding van de visserijregelgeving. Vervolgens wordt in paragraaf 3 aangegeven waarom de bestuurlijke boete in de visserij het aangewezen middel is om de naleving van de visserijregelgeving te bevorderen. In paragraaf 4 wordt ingegaan op de verhouding tussen het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium in een duaal stelsel, waarna in paragraaf 5 wordt ingegaan op het niveau van rechtsbescherming. Verder wordt in paragraaf 6 uiteengezet wat de gevolgen van dit wetsvoorstel zijn voor de regeldruk. In paragraaf 7 wordt ingegaan op de uitvoering van het wetsvoorstel. In paragraaf 8 wordt ingegaan op de ingewonnen adviezen en op de reacties ontvangen tijdens de internetconsultatie. Tot slot wordt in deel II van deze memorie van toelichting een artikelsgewijze toelichting op de voorgestelde artikelen gegeven.

2. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties

Om de naleving van de visserijregelgeving te bevorderen, is in de Visserijwet 1963 en de Wet op de economische delicten voorzien in zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhaving. Daarnaast worden op grond van de controleverordening voor de visserij³ bij bepaalde categorieën ernstige inbreuken op het gemeenschappelijk visserijbeleid punten in het kader van het puntensysteem toegekend (artikel 92 van de controleverordening voor de visserij en bijlage XXX van de uitvoeringsverordening van de controleverordening⁴). Op basis van dit systeem krijgt de houder van een visvergunning een bepaald aantal punten voor bepaalde ernstige inbreuken. Indien binnen drie jaar de in de uitvoeringsverordening controleverordening vastgestelde drempels worden overschreden, wordt de visvergunning automatisch voor een oplopende periode van tenminste twee maanden geschorst en uiteindelijk ingetrokken. Voor kapiteins geldt een vergelijkbaar regime.

Alvorens in te gaan op het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium, wordt voor de volledigheid opgemerkt dat de instanties die belast zijn met de uitvoering en handhaving van de visserijregelgeving – de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) – bij een geconstateerde overtreding van een voorschrift een (schriftelijke) waarschuwing kunnen geven.

2.1 Strafrecht

De strafbaarstelling van een overtreding van de visserijregelgeving is zowel geregeld in de Visserijwet 1963 als in de Wet op de economische delicten. In artikel 56 van de Visserijwet 1963 is bepaald met welke straffen overtreding van de aldaar genoemde artikelen wordt bedreigd. Overtreding van de in artikel 56, eerste lid, genoemde voorschriften, wordt bestraft met een hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie. Overtreding van de in artikel 56, tweede lid, genoemde voorschriften wordt bestraft met een hechtenis van ten hoogste een week of een geldboete van de eerste categorie.

In artikel 1a van de Wet op de economische delicten zijn overtredingen van voorschriften uit de Visserijwet 1963 als economisch delict aangemerkt. Een deel van de voorschriften uit de Visserijwet 1963 zijn in artikel 1a, onder 1°, opgenomen en de overige bepalingen in artikel 1a, onder 3°. Op deze onderdelen zijn verschillende sanctieregimes van toepassing. Op de overtredingen van de Visserijwet 1963 die zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1°, van de Wet op de economische delicten, is het zwaarste sanctieregime van de Wet op de economische delicten van toepassing. Ingeval van opzet zijn deze gedragingen als misdrijf strafbaar gesteld en kan een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, een taakstraf of een boete van de vijfde categorie worden opgelegd (artikel 6, eerste lid, onder 1°, van de Wet op de economische delicten). Wanneer geen sprake is van opzet, wordt het delict gekwalificeerd als een overtreding en kan worden bestraft met een hechtenis van ten hoogste een jaar, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie (artikel 6, eerste lid, onder 4°, van de Wet op de economische delicten).

Overtredingen van de Visserijwet 1963 die zijn opgenomen in artikel 1a, onder 3°, van de Wet op de economische delicten, kunnen worden bestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden, taakstraf of geldboete van de vierde categorie (artikel 6, eerste lid, onder 5°, van de Wet op economische delicten). Afhankelijk van de waarde van de goederen waarmee het economisch delict is begaan of die door middel van het economisch delict zijn verkregen, kan een geldboete worden opgelegd van de naast hogere categorie (artikel 6, eerste lid, laatste volzin, van de Wet op de economische delicten). Verder kunnen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet op de economische delicten bijkomende straffen worden opgelegd, zoals stillegging van de onderneming van de veroordeelde en de verbeurdverklaring van voorwerpen.

2.2 Bestuursrecht

Bij een overtreding van de visserijregelgeving kan op grond van artikel 54b van de Visserijwet 1963, in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), een tweetal herstelsancties worden opgelegd, namelijk de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. Een last onder bestuursdwang is een aan de overtreder opgelegde last tot herstel van de overtreding die door het bestuursorgaan kan worden opgelegd. Bij een last onder dwangsom verbeurt de overtreder een dwangsom per tijdseenheid waarin de overtreding niet wordt beëindigd.

Verder behoort tot het bestuursrechtelijke instrumentarium het schorsen of intrekken van een begunstigende beschikking. Een voorbeeld van een dergelijke beschikking is een vergunning om (een specifieke tak van) de visserij uit te mogen oefenen. Zo is het ingevolge artikel 6 van de controleverordening voor de beroepsmatige visserij vereist om te beschikken over een visvergunning om de visserij op zee uit te oefenen, en is krachtens de Visserijwet 1963 een aantal vergunningen geïntroduceerd voor de kust- en binnenvisserij. De begunstigende beschikking kan bij een overtreding van de visserijregelgeving worden geschorst of ingetrokken, voor zover in deze mogelijkheid in de regelgeving is voorzien.

3. Introductie bestuurlijke boete

Voorgesteld wordt om aan het bestaande handhavingsinstrumentarium de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete toe te voegen. In deze paragraaf wordt uiteengezet dat de bestuurlijke boete een aanvulling op en een versterking van het bestaande handhavingsinstrumentarium vormt. Allereerst wordt toegelicht op welke wijze de bestuurlijke boete de naleving van de visserijregelgeving kan bevorderen. Vervolgens wordt ingegaan op de noodzaak om een bestuurlijke boete in te voeren vanuit Europees perspectief.

3.1 Bestuursrechtelijke punitieve sanctie

In paragraaf 2 is toegelicht dat de visserijregelgeving momenteel zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk wordt gehandhaafd. Een geldboete kan echter alleen in het strafrecht worden opgelegd. Voorgesteld wordt om ook de mogelijkheid te creëren tot het opleggen van een bestuursrechtelijke boete om de handhaving te versterken.

Het kabinet heeft in het nader rapport bestuurlijke boetestelsels uiteengezet dat de keuze voor een bepaald sanctiestelsel aan de hand van alle relevante, reeds bekende (contra)indicatoren en criteria uit de verschillende kabinetsnota’s moet worden beoordeeld en dragend onderbouwd.⁵ Voor de keuze tussen de sanctiestelsels is van belang welk handhavingsinstrument het meest effectief is voor de bevordering van de naleving.⁶ In deze paragraaf wordt mede aan de hand van de relevante indicatoren en criteria uit de verschillende kabinetsnota’s toegelicht op welke wijze het instrument van de bestuurlijke boete kan bijdragen aan effectieve handhaving en uiteindelijk naleving van de visserijregelgeving⁷.

Allereerst is van belang om stil te staan bij de aard van de regelgeving, waarvan wordt voorgesteld om de mogelijkheid te creëren om overtreding daarvan te bestraffen met een bestuurlijke boete. De visserijregelgeving behoort tot het zogenoemde ordeningsrecht. Zoals is aangegeven in het nader rapport bestuurlijke boetestelsels, omvat het ordeningsrecht wetgeving die randvoorwaarden aan het maatschappelijk verkeer stelt en wetgeving waarmee inkomen en vermogen worden belast, verdeeld en herverdeeld.⁸ Dit type regelgeving bevat veel voorschriften zonder een grote normatieve lading, met overtreding waarvan aanzienlijk financieel gewin kan worden behaald. Deze omschrijving kenmerkt ook de visserijregelgeving en onderstreept het belang van doeltreffende, evenredige en afschrikkende handhaving.

De bestuurlijke boete is in steeds meer ordeningswetgeving geïntroduceerd en heeft zich, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies inzake sanctiestelsels heeft overwogen, bewezen als een efficiënt handhavingsinstrument dat een bijdrage heeft geleverd aan de punitieve handhaving van het ordeningsrecht.⁹ In het nader rapport bestuurlijke boetestelsels is door het kabinet geconstateerd dat er een duidelijke behoefte bestaat aan een lik-op-stuk-afdoeningsmogelijkheid in handen van het bestuur om het ordeningsrecht effectief te kunnen handhaven.¹⁰

Hoewel het criterium «open of besloten context» niet langer het uitgangspunt vormt om te besluiten of bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving is aangewezen, is het nog wel een criterium dat wordt betrokken in de beoordeling welk sanctiestelsel in een concreet geval het meest passend is. Dat sprake is van een zogenoemde besloten context, wordt gezien als een indicatie om een voorschrift bestuurlijk te handhaven. In de visserij is vaak sprake van een besloten context, waarbij een gespecialiseerde instantie – de NVWA of de RVO – belast is met de uitvoering van de visserijregelgeving en daarbij te maken heeft met een afgebakende doelgroep die bestaat uit vissers. Voor zover het gaat om beroepsmatige visserij met een vissersvaartuig op grote wateren, is deze groep duidelijk afgebakend door de verplichting om het vissersvaartuig in te schrijven in het register, bedoeld in artikel 4 in het Besluit registratie vissersvaartuigen 1998. De NVWA en de RVO hebben onderling overleg over de uitvoering en handhaving van de visserijregelgeving. In een dergelijke besloten context kan de bestuurlijke boete andere (bestuursrechtelijke) handhavingsinstrumenten kracht bijzetten en daarmee de naleving bevorderen. De NVWA zal de uitvoering van de bestuurlijke boete op zich nemen (zie verder paragraaf 7). De NVWA heeft op andere beleidsterreinen ruime ervaring met het opleggen van bestuurlijke boeten. Hiermee is ook voldaan aan de organisatorische randvoorwaarde dat er sprake is van een voldoende toegerust en professioneel bestuursorgaan en van beschikbaarheid van kwantitatief en kwalitatief voldoende capaciteit.

Een instantie kan verder een integraal handhavingsbeleid voeren, wanneer het bevoegd is om bij een overtreding zowel een herstelsancties als een punitieve sanctie op te leggen. Momenteel kan alleen een boete worden opgelegd in het kader van een strafrechtelijke procedure. In die procedure besluit het Openbaar Ministerie of wordt overgegaan tot handhaving en kan een rechter (behoudens de strafbeschikking) een sanctie opleggen. Door de introductie van de bestuurlijke boete wordt de (punitieve) armslag van de instantie verruimd. Doordat een instantie de integrale verantwoordelijkheid voor de handhaving draagt, kunnen de punitieve sanctie (de bestuurlijke boete) en de herstelsanctie op elkaar worden afgestemd.

Wanneer een instantie de bevoegdheid krijgt om een bestuurlijke boete op te leggen, hoeft ook niet langer in alle gevallen een beroep gedaan te worden op de capaciteit bij het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht. Dit is bijvoorbeeld wel het geval als ingrijpende opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen moeten worden ingezet, of wanneer in beroep wordt gegaan tegen een boetebesluit (zie paragraaf 4 over de verhouding tussen het bestuursrecht en strafrecht). Deze verschuiving van zaken heeft tot gevolg dat er bij het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht meer capaciteit kan worden ingezet op overtredingen van de visserijregelgeving waarbij sprake is van verzwarende omstandigheden. Op die manier kan de slagkracht van de punitieve handhaving van de visserijregelgeving worden vergroot.

Tot slot is het wenselijk om het handhavingsinstrumentarium aan te vullen met een instrument met «lik-op-stuk-karakter», waardoor snel en adequaat op een overtreding kan worden gereageerd. Enige jaren geleden is de Visserijwet 1963 gewijzigd om de strafmaat te verhogen en daarmee de handhaving te versterken om met name illegale visserij tegen te gaan¹¹. De strafbaarstelling van een aantal kernbepalingen die betrekking hebben op de binnenvisserij, alsmede het vissen zonder toestemming in de kustwateren, zijn met deze wijziging vanuit de Visserijwet 1963 overgeheveld naar de Wet op de economische delicten. Sindsdien kunnen deze overtredingen zwaarder worden gesanctioneerd. Door de duur van een strafrechtelijke procedure is dit instrument echter onvoldoende geschikt om «lik-op-stuk-beleid» te voeren. Een bestuurlijke boete heeft wel een zogenoemd «lik-op-stuk-karakter», allereerst omdat het instellen van bezwaar en beroep geen schorsende werking heeft. Daarnaast is de periode tussen de begane overtreding en de oplegging van een bestuurlijke boete in de regel korter dan bij de oplegging van een strafrechtelijke sanctie. Daardoor wordt de overtreder op betrekkelijk korte termijn met de gevolgen van diens handelen geconfronteerd. Dit wetsvoorstel strekt ertoe om het huidige handhavingsinstrumentarium aan te vullen met een punitief instrument in handen van het bestuur met een «lik-op-stuk-karakter», teneinde effectieve handhaving en daardoor betere naleving te bewerkstelligen.

3.2 Gemeenschappelijk visserijbeleid van de Europese Unie

Zoals in paragraaf 1 al kort is aangestipt, is ingevolge artikel 3, eerste lid, onderdeel d, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid een exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie, en dat betekent dat regels op dit terrein uitsluitend worden gesteld op Europees niveau. Tegen deze achtergrond wordt de visserij in met name de kustwateren en de zee nagenoeg uitsluitend door Europese regelgeving gereguleerd en daarmee heeft dit voorstel dus ook betrekking op de handhaving en naleving van Europese visserijregelgeving. Ter illustratie: op het terrein van het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn er momenteel 190 verordeningen, 23 gedelegeerde verordeningen en 74 uitvoeringsverordeningen van kracht¹².

De Europese controleverordening voor de visserij bevat een systeem voor de controle op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. De lidstaten zijn ingevolge artikel 89, eerste lid, van deze verordening verplicht om erop toe te zien dat systematisch passende maatregelen worden genomen tegen personen die worden verdacht van schending van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Verder dienen ingevolge artikel 90, tweede en vijfde lid, van de controleverordening voor de visserij overtredingen die zijn aangemerkt als een ernstige inbreuk op het gemeenschappelijk visserijbeleid te worden gestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.

In 2013 en 2014 heeft de Europese Commissie een viertal auditmissies uitgevoerd naar de implementatie van de controle op het gemeenschappelijk visserijbeleid. De Europese Commissie heeft naar aanleiding van deze auditmissies in overweging gegeven om een bestuurlijke boete in te voeren voor bepaalde overtredingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid voor een meer afschrikkend sanctiestelsel. De duur van een strafrechtelijke procedure zou namelijk de effectiviteit van de handhaving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid verminderen. Een bestuurlijke boete is een geschikt middel om «lik-op-stuk-beleid» te voeren. De invoering van de bestuurlijke boete om een voldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend sanctiestelsel te waarborgen ligt in de rede gelet op het beginsel van Unietrouw (artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie).

De Europese Commissie heeft bovendien op 30 mei 2018 het in paragraaf 1 aangehaalde voorstel ingediend tot wijziging van de controleverordening voor de visserij. In dit voorstel is in artikel 89bis opgenomen dat lidstaten erop moeten toezien dat een inbreuk op het gemeenschappelijk visserijbeleid kan worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende bestuurlijke sancties. In het voorstel wordt toegelicht dat deze maatregel wordt voorgesteld om een snellere, doeltreffendere en meer afschrikkende reactie op ernstige inbreuken op het visserijbeleid te waarborgen. De onderhandelingen tussen de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement over dit voorstel lopen nog. In het gemeenschappelijk standpunt van de Raad en de voorgestelde amendementen van het Europees Parlement blijft de bestuurlijke sancties een belangrijke component, naast strafrechtelijke sancties. In paragraaf 2.2 is uiteengezet dat in Nederland in het kader van bestuursrechtelijke handhaving momenteel is voorzien in verschillende herstelsancties. Er is echter nog geen bevoegdheid gecreëerd tot het opleggen van een (punitieve) bestuurlijke boete. Het bestraffen van een overtreding met enkel een herstelsanctie zal niet in alle gevallen voorzien in een doeltreffende, evenredige en afschrikkende bestuurlijke sanctie. Wanneer bijvoorbeeld wordt geconstateerd dat sprake is van illegale visserij, vormt het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom geen doeltreffende, evenredige en afschrikkende bestuurlijke sanctie. Overigens is het bij een dergelijke overtreding ook niet eenvoudig om vast te stellen welke schade aan de bestanden is toegedaan die moet worden hersteld. Ingeval de controleverordening voor de visserij overeenkomstig het voorstel wordt gewijzigd, is voor een volledig en effectief instrumentarium de introductie van een bestuurlijke boete onontbeerlijk.

4. Duaal stelsel

Voorgesteld wordt om voor overtredingen van de visserijregelgeving die strafrechtelijk kunnen worden vervolgd, tevens de mogelijkheid te creëren tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit heeft tot gevolg dat er een duaal stelsel ontstaat: bij de handhaving van overtreding van de visserijregelgeving staat zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke weg open. In beginsel wordt een overtreding afgedaan met een bestuurlijke boete, maar bij verzwarende omstandigheden kan ervoor worden gekozen om strafrechtelijke vervolging in te stellen.

Het ligt in de rede om een overtreding strafrechtelijk te sanctioneren indien (enkel) financiële sanctionering niet toereikend wordt geacht. Oplegging van een vrijheidsstraf of een bijkomende straf binnen het strafrecht kan dan noodzakelijk zijn om een evenredige straf op te kunnen leggen en de naleving optimaal te bevorderen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het opleggen van een taakstraf, een voorwaardelijke straf, de voordeelsontneming of het stilleggen van een visserijonderneming. De strafrechtelijke procedure is verder aangewezen indien ingrijpende opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen moeten worden ingezet voor het vaststellen van een overtreding. Ook de ernst van de overtreding en het daaruit verkregen voordeel of de omstandigheid dat sprake is van recidive, kunnen bijvoorbeeld een reden zijn om over te gaan op de inzet van het strafrecht. Er zullen afspraken worden gemaakt tussen het Openbaar Ministerie en de NVWA over welke overtredingen bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk worden afgedaan. Uiteindelijk zal ook het boetebeleid van de NVWA en het requireerbeleid van het Openbaar Ministerie op elkaar worden afgestemd.

Artikel 5:44, tweede lid, van de Awb bepaalt dat indien een gedraging, waarvoor een bestuursrechtelijke boete kan worden opgelegd, tevens een strafbaar feit is, zij aan de officier van justitie wordt voorgelegd. Als de officier van justitie meldt dat van strafvervolging wordt afgezien, en ook geen voorstel tot transactie wordt gedaan, kan worden overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Ook wanneer de officier van justitie niet binnen dertien weken heeft gereageerd, staat de weg open naar het opleggen van een bestuurlijke boete. Artikel 5:44, tweede lid, bevat de bevoegdheid van deze hoofdregel af te wijken bij wettelijk voorschrift of op basis van afspraken met het Openbaar Ministerie. Het ligt in de rede dergelijke afspraken te maken bij de in de vorige alinea vermelde afstemming.

5. Rechtsbescherming

Er zijn verschillen in rechtsbescherming tussen het strafrecht en het bestuursrecht. De verschillen betreffen met name de straftoemeting, bewijs(voering), griffierechten, schorsende werking, verjaringstermijnen, hoorplicht bij buitengerechtelijke afdoening, rechtsbijstand, beroepstermijnen en het bijhouden van justitiële documentatie. Het niveau van rechtsbescherming is overigens niet in al deze opzichten hoger in het strafrecht. De verschillen zijn voor een deel het gevolg van de eigen aard van beide stelsels («systeeminherent») en de verschillende maatschappelijke functies die zij vervullen, zoals ook is opgemerkt in het nader rapport bestuurlijke boetestelsels¹³.

In de boetetitel van de Awb¹⁴ zijn enkele essentiële straf(proces)rechtelijke waarborgen geïncorporeerd. De rechtsbescherming in het bestuursrecht voldoet aan de (minimale) eisen die voortvloeien uit artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). In het nader rapport bestuurlijke boetestelsels heeft het kabinet uitgewerkt op welke onderwerpen maatregelen wenselijk zijn om de rechtsbescherming in beide rechtsgebieden meer op elkaar af te stemmen¹⁵. Met dit wetsvoorstel en de hierop gebaseerde lagere regelgeving wordt aangesloten bij de uitkomsten van deze maatregelen. Om de evenwichtigheid tussen beide stelsels te garanderen, zal de bestuurlijke boete per afzonderlijke overtreding niet meer kunnen bedragen dan de maximale geldboete in het strafrecht.

6. Regeldruk

De onderhavige wijziging van de Visserijwet 1963 bevat een grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Deze wetswijziging heeft geen gevolgen voor het bedrijfsleven en de burger aangezien de voorschriften die zij moeten naleven niet wijzigen. Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft verklaard geen aanleiding te zien advies uit te brengen over het wetsvoorstel.

7. Uitvoering¹⁶

Zowel de NVWA als RVO constateren veelvoudige overtredingen van de visserijregelgeving. Beide organisaties hebben ruime ervaring met andere bestuurlijke boetestelsels en hebben expertise opgebouwd met betrekking tot dit instrument. Het heeft de voorkeur om de uitvoering van het door middel van dit wetsvoorstel geïntroduceerde stelsel van bestuurlijke boetes bij één instantie te beleggen. Het beleggen van deze taak bij één organisatie leidt tot duidelijkheid voor de onder toezicht gestelde. Er is dan één loket. Daar de meeste overtredingen door de NVWA worden geconstateerd, zal de NVWA worden belast met het opleggen van bestuurlijke boetes aan overtreders. Door RVO geconstateerde overtredingen van de visserijregelgeving zullen worden doorgegeven aan de NVWA, die vervolgens een bestuurlijke boete kan opleggen. Logischerwijze volgt hieruit dat ook de behandeling van bezwaar bij de NVWA zal worden belegd. Met het Centraal Justitieel Incasso Bureau is afgestemd dat zij de opgelegde boetes zal invorderen, zoals ook bij de bestuurlijke boetes die worden opgelegd op grond van de Meststoffenwet en de Wet dieren het geval is.

Op basis van de interventies in de jaren 2016 en 2017 wordt verwacht dat jaarlijks 800 overtredingen worden geconstateerd waarvoor het opportuun is een bestuurlijke boete op te leggen. Uitgaande van de ervaringen bij onder meer de Wet Dieren, is de verwachting dat de eerste jaren een groot deel (circa 45 procent) van de opgelegde bestuurlijke boetes zullen leiden tot een bezwaarprocedure en daarvan weer de helft tot een beroepsprocedure en daarvan 20 procent tot een hoger beroep. Naar verwachting zal dit de eerste jaren na invoering aanhouden.

Voorgaande leidt tot een raming van de uitvoeringskosten van € 1,4 miljoen op jaarbasis bij volledige invoering van het boetestelsel. Tegenover deze uitvoeringskosten staan inkomsten uit de geïnde boetes. Een eerste inschatting is dat de inkomsten op jaarbasis tussen de € 600.000,– en € 800.000,– bedragen, uitgaande van 800 bestuurlijke boetes met een gemiddelde hoogte van € 750 – € 1.000. Verder zal de toepassing van de bestuurlijke boete betekenen dat minder herstelsancties worden opgelegd. Deze besparingen zijn naar verwachting bescheiden en moeilijk in te schatten. Op basis van ervaring bij andere boetestelsels is de verwachting dat het aantal bezwaar- en beroepszaken de eerste circa vijf jaar zal aanhouden en daarna kan gaan afnemen. De beroepsprocedures betekenen een verzwaring van de werklast van de rechtbanken. De Raad voor de rechtspraak geeft in het hierna te bespreken advies aan te verwachten dat bij volledige invoering de extra lasten oplopen tot circa € 600.000 per jaar. Tot die tijd zijn de kosten beperkt tot circa € 300.000 per jaar.

Om ervaring op te doen met het instrument van de bestuurlijke boete bij de handhaving van visserijregelgeving en de uitvoeringskosten te beperken, zal gewerkt worden met een zogenoemd ingroeimodel. Dit houdt in dat de invoering wordt gespreid over een periode van vijf jaar. In lagere regelgeving zal stapsgewijs worden uitgebreid voor welke overtredingen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Hierdoor zijn de kosten gemoeid met invoering van dit wetsvoorstel in de eerste jaren lager; te weten circa € 300.000 in het eerste jaar, € 450.000 in het tweede jaar, € 800.000 in het derde jaar en € 1,1 miljoen in het vierde jaar, om in het vijfde jaar uit te komen op de eerder genoemde € 1,4 miljoen. Hierbij is geen rekening gehouden met een besparing op herstelsancties. Deze zijn naar verwachting van bescheiden omvang en afhankelijk van de in de lagere regelgeving te maken keuzes.

Vijf jaar na de inwerkingtreding zal artikel 54c van de Visserijwet 1963 worden geëvalueerd. Er zal in het bijzonder gelet worden op de vraag of de invoering van de bestuurlijke boete in de Visserijwet 1963 heeft geleid tot een betere naleving van de visserijregelgeving.

8. Advisering en consultatie¹⁷

8.1 Advies Raad voor de rechtspraak

Het ontwerp van het wetsvoorstel is op 13 juli 2020 voor advies aangeboden aan de Raad voor de rechtspraak. De Raad heeft haar advies uitgebracht op 23 september 2020. Hierna worden de onderwerpen besproken die in het advies van de Raad centraal staan: de voorgenomen concentratie van rechtspraak in eerste aanleg bij de rechtbank Rotterdam (paragraaf 8.1.1), de rechtsgang voor hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb; paragraaf 8.1.2) en de werklast voor de rechtspraak (paragraaf 8.1.3). Het wetsvoorstel is aangepast naar aanleiding van het advies.

8.1.1 Concentratie rechtspraak bij rechtbank Rotterdam

In het ter advisering aangeboden wetsvoorstel werd voorgesteld om de rechtbank Rotterdam exclusief bevoegd te verklaren om kennis te nemen van beroepen tegen boetebesluiten. De aanleiding daarvoor was dat de rechtbank Rotterdam specifiek belast is met het behandelen van beroepen tegen besluiten op het terrein van het economische bestuursrecht en landbouwrecht, dat de aard en omvang van de visserijregelgeving een bijzondere rechterlijke expertise vereisen en dat aansluiting met ketenpartners, met name de NVWA, gewenst is. De Raad heeft negatief geadviseerd over de voorgenomen concentratie, omdat de hiervoor in paragraaf 7 vermelde schattingen van het te verwachten aantal rechtszaken impliceren dat uitgegaan moet worden van 180 zaken per jaar. Dat aantal is hoger dan het in het Toetsingskader wettelijke concentratie¹⁸ genoemde aantal, zodat concentratie volgens de Raad niet wenselijk is. Naar aanleiding van het advies wordt afgezien van exclusieve bevoegdheid van de rechtbank Rotterdam en is het wetsvoorstel aangepast. Gevolg is dat de algemene bevoegdheidsregels van afdeling 8.1.1 van de Awb van toepassing zullen zijn op beroepen in eerste aanleg.

8.1.2 Hoger beroep bij CBb

In het wetsvoorstel werd aanvankelijk voorgesteld om hoger beroep open te stellen bij het CBb, dat de hoogste bestuursrechter is op het terrein van het sociaaleconomisch bestuursrecht. De Raad heeft opgemerkt dat een rechtsgang die eindigt bij het CBb overtuigend is, maar heeft daarbij opgemerkt dat deze rechtsgang afwijkt van de rechtsgang die geldt bij andere besluiten op grond van de Visserijwet 1963. Voor de last onder dwangsom of bestuursdwang (artikel 54b van de Visserijwet 1963) of de intrekking van een vergunning functioneert de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) als de rechter in de hoogste instantie. Het is onwenselijk dat de rechtsgang voor de bestuurlijke boete zou afwijken, gezien het (wetgevings)beginsel dat wordt gestreefd naar zoveel mogelijk uniformiteit in de rechtsbescherming binnen één wetgevingscomplex, aldus de Raad. Naar aanleiding hiervan is het wetsvoorstel aangepast. Anders dan de Raad in haar advies voorstelt, wordt er echter niet voor gekozen om het CBb bevoegd te maken voor alle zaken met betrekking tot de Visserijwet 1963. Op grond van titel 8.5, in het bijzonder artikel 8:105, eerste lid, van de Awb zal hoger beroep kunnen worden ingesteld bij de ABRvS. Daarmee sluit de rechtsgang in hoger beroep tegen bestuurlijke boetes aan bij de bestaande rechtsgang voor andere besluiten op grond van de Visserijwet 1963.

8.1.3 Werklast van de rechtspraak

De beroepsprocedures betekenen een verzwaring van de werklast van de rechtbanken. De Raad voor de rechtspraak geeft aan te verwachten dat de extra lasten het eerste jaar circa € 300.000 bedragen, omdat het eerste half jaar na invoering van de wet er geen beroepszaken worden verwacht. Er moet namelijk eerst een bezwaarprocedure worden doorlopen. Daarna zullen de extra lasten bij volledige invoering structureel oplopen tot circa € 600.000 per jaar. Deze financiële gevolgen voor de rechtspraak worden gedekt binnen de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

8.2 Consultatie Openbaar Ministerie

Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Openbaar Ministerie. Het Openbaar Ministerie heeft in samenspraak met het Ministerie van Justitie en Veiligheid meegewerkt aan de vormgeving van de afzonderlijke bepalingen in het wetsvoorstel, in het bijzonder waar het de rol van de officier van justitie betreft (zie hiervoor paragraaf 4 van deze memorie van toelichting). De door het Openbaar Ministerie gedane voorstellen zijn opgevolgd.

8.3 Internetconsultatie

Het ontwerp van het wetsvoorstel is bekendgemaakt via de website www.internetconsultatie.nl. Van 2 januari 2020 tot en met 13 februari 2020 kon worden gereageerd. Er zijn vier reacties ontvangen: van belangenorganisaties van beroepsvissers, van een bedrijf dat passagiersvaart en veerdiensten verzorgt en van een advocatenkantoor. Geen van de respondenten heeft aangegeven principieel bezwaar te hebben tegen de invoering van een bestuurlijke boete.

Op de ontvangen reacties wordt per onderwerp ingegaan. De onderwerpen hebben in belangrijke mate te maken met het feit dat een punitieve sanctie wordt geïntroduceerd in de bestuursrechtelijke handhaving. Centraal staan daarbij enerzijds (paragraaf 8.2.1) dat sprake zal zijn van een duaal stelsel, waarbij bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties naast elkaar bestaan en anderzijds (paragraaf 8.2.2) dat de bestuursrechtelijke punitieve handhaving in het wetsvoorstel onvoldoende uitgewerkt zou zijn en onvoldoende waarborgen voor de (vermeende) overtreder zou kennen. Deze twee onderwerpen kennen ook enige samenhang. Daarnaast zal worden ingegaan op enkele losse onderwerpen (paragraaf 8.2.3).

8.3.1 Duaal stelsel

De reacties hebben in belangrijke mate betrekking op het feit dat met het wetsvoorstel een duaal stelsel van punitieve maatregelen wordt gecreëerd, waarbij zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk punitieve sancties tot het instrumentarium behoren.

Zo is het van belang is dat er een evenwichtig, efficiënt en effectief handhavingsstelsel is. Voor sommige, met name de zeer ernstige, overtredingen, kan de afschrikwekkendheid van de sanctie vooral gezocht worden in de zwaarte van die sanctie. Bij andere overtredingen, kan juist het lik-op-stuk beleid bijdragen aan die afschrikwekkendheid. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt met name voorzien in dat laatste.

In twee reacties wordt aandacht gevraagd voor de afstemming dan wel het omslagpunt tussen de twee stelsels, wat in het wetsvoorstel onvoldoende zou zijn uitgewerkt. Zoals hiervoor in paragraaf 4 uiteengezet, zal een overtreding in beginsel met een bestuurlijke boete worden afgedaan, maar kunnen verzwarende omstandigheden reden zijn om tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Bij ernstige inbreuken geldt strafrechtelijke vervolging als uitgangspunt. Daarnaast zijn als relevant vermeld het uit de overtreding verkregen voordeel, het feit dat financiële sanctionering niet toereikend wordt geacht, dat ingrijpende opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen moeten worden ingezet, of dat sprake is van recidive. Het kabinet meent dat dit als toelichting bij dit wetsvoorstel voldoende is uitgewerkt. Aangekondigd is ook dat het Openbaar Ministerie en de NVWA afspraken zullen maken en hun beleid zullen afstemmen.

Naar aanleiding van de hierboven besproken reacties is paragraaf 4 van de toelichting aangevuld.

8.3.2 Uitwerking en waarborgen

Enkele respondenten voeren aan dat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgen ter bescherming van de (vermeende) overtreder zou kennen, dat een beoordeling hierover in de toelichting ontbreekt dan wel dat er een verschil in de waarborgen/gevolgen is met het strafrechtelijke systeem. Deze opmerkingen hebben aanleiding gegeven tot het opnemen van een nieuwe paragraaf 5 van de toelichting.

Daarnaast is er kritiek geuit dat het wetsvoorstel in een aantal opzichten onvoldoende bepaald zou zijn en dat nadere uitwerking daarvan in lagere regelgeving onjuist is. In reactie hierop zij het volgende opgemerkt. Artikel 5:46 van de Awb maakt onderscheid tussen boetestelsels die nader worden ingevuld door beleidsregels en wettelijk gefixeerde stelsels. Het kabinet meent dat juist de complexiteit van de visserijregelgeving en -sector aanleiding vormen om voor het tweede te kiezen. Die aanpak biedt goede mogelijkheden om passende sancties vast te stellen die zo veel mogelijk aansluiten bij de concrete overtreding en omstandigheden. Daarnaast geeft het de handhaver een handzaam instrument om bestuurlijke boeten op te leggen, zonder dat de hoogte van de boete in elke afzonderlijke casus bij voorbaat gemotiveerd hoeft te worden.

Ook zou onvoldoende duidelijk zijn voor wie de bestuurlijke boete zal gelden. In het wetsvoorstel zou onvoldoende rekening zijn gehouden met het feit dat er uiteenlopende soorten vissers zijn, die (wat betreft beroepsmatige vissers) grofweg te onderscheiden zijn in zelfstandige vissers, vissers in maatschapsverband en vissers die een dienstverband hebben met een rederij. Daarnaast zou bij een deel van de wettelijke voorschriften waarvoor de bestuurlijke boete zal worden geïntroduceerd, geen duidelijke overtreder worden aangemerkt. Hoewel bij veel boetebepalingen wel duidelijk is tot wie deze zich richt, onderkent het kabinet dat op sommige punten nadere uitwerking wenselijk is. De vraag of een wettelijk voorschrift zich richt tot bijvoorbeeld de onderneming, kapitein of de individuele visser, kan ook een rol spelen bij de mate van verwijtbaarheid, de ernst van de overtreding en het behaalde voordeel. Om die reden zal hieraan aandacht worden besteed bij de uitwerking van (de hoogte van) de bestuurlijke boetes in de lagere regelgeving.

Voorts zou de bestaande regelgeving met betrekking tot de visserij zeer complex zijn. Het kabinet onderkent dat het geheel aan Europese en nationale visserijregelgeving uitgebreid en complex is. De complexiteit wordt door het onderhavige wetsvoorstel niet versterkt. Dat deze regelgeving complex is, ontslaat bovendien een visser niet van de verplichting zich aan de regelgeving te houden.

8.3.3 Diverse onderwerpen

Betrokkenheid sector bij wetsvoorstel

De belangenorganisaties hebben aangegeven dat zij vooraf niet zijn betrokken bij of geïnformeerd over het onderhavige wetsvoorstel, maar ervan hebben vernomen via de internetconsultatie. Het wetsvoorstel is ambtelijk voorbereid. Vanwege de brede reikwijdte van het voorstel is gekozen voor een internetconsultatie. Via de internetconsultatie kunnen alle partijen die worden geraakt door het wetsvoorstel, hun zienswijze geven. In Visserijnieuws en RVO Informatiebulletin is aandacht gevraagd voor het wetsvoorstel en de internetconsultatie. Overigens zal de voortgang van het wetsvoorstel en de lagere regelgeving regelmatig besproken worden in het reguliere ketenoverleg met de visserijsector.

Zelfregulering sector garnalenvisserij

Er wordt in een reactie op gewezen dat er op dit moment een gesprek gaande is tussen de sector garnalenvisserij en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over het realiseren van privaat toezicht. Het kabinet moedigt zelfregulering door de sector van harte aan. Deze zelfregulering treedt echter niet in de plaats van controle door RVO en NVWA.

Schriftelijke waarschuwing

Een respondent verzoekt om te onderzoeken of en in welke mate tevens wettelijk kan worden voorzien in een voorafgaande schriftelijke waarschuwing voor bepaalde wettelijke voorschriften. Het kabinet acht een dergelijke voorziening niet nodig. Zoals hiervoor opgemerkt in paragraaf 2, hebben de instanties die belast zijn met de uitvoering en handhaving van de visserijregelgeving – de RVO en de NVWA – al de mogelijkheid een (schriftelijke) waarschuwing te geven. Nadere uitwerking of vastlegging van die mogelijkheid voor bepaalde wettelijke voorschriften is dan ook niet aan de orde.

II. ARTIKELEN

Artikel I, onderdelen A en C, en artikel II

In artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel wordt voorgesteld om in artikel 17, derde lid, te verduidelijken dat een schriftelijke toestemming niet geldig is, indien de daar genoemde gegevens niet duidelijk leesbaar en in niet uit te wissen schrift op de schriftelijke toestemming zijn vermeld. Deze bepaling wordt in overeenstemming gebracht met de artikelen 8, eerste lid en 23, eerste lid, van de Visserijwet 1963, die eveneens de geldigheid van de schriftelijke toestemming regelen. Zonder in het bezit te zijn van een geldige schriftelijke toestemming van de rechthebbende op het visrecht is het ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Visserijwet 1963 verboden vis uit te zetten in een binnenwater.

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om de verwijzingen naar de artikelen te preciseren ter zake waarvan een overtreding bestuursrechtelijk of strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd. Bij elk artikel dat strafrechtelijk gesanctioneerd kan worden, is nagegaan in welk lid een voorschrift is opgenomen dat overtreden kan worden, of de bevoegdheid tot het vaststellen van dergelijke voorschriften regelt. In dit kader wordt voorgesteld in 56, eerste lid, van de Visserijwet 1963 te preciseren dat het gaat om artikel 2b, eerste lid, en artikel 17, eerste lid. Dit gebeurt in onderdeel C, onder 1. In artikel II worden vergelijkbare aanpassingen gedaan in de strafbaarstelling in de Wet op de economische delicten. Deze aanpassingen brengen geen inhoudelijke wijziging teweeg.

Verder wordt in artikel I, onderdeel C, van het wetsvoorstel voorgesteld om in artikel 56 dat de strafbaarstelling bevat de verwijzing naar artikel 22, eerste lid, van de Visserijwet 1963 te schrappen. In deze bepaling wordt geregeld dat de schriftelijke toestemming voor het vissen in de binnenwateren, slechts mag worden verleend met goedkeuring van de Kamer voor de Binnenvisserij. Voor de geldigheid van de schriftelijke toestemming is vereist dat het stuk waarop de schriftelijke toestemming is gesteld, door of vanwege de Kamer voor de Binnenvisserij is gewaarmerkt. Voor de waarmerking van een schriftelijke toestemming is de goedkeuring van de Kamer voor de Binnenvisserij voor de uitreiking van dat document noodzakelijk (artikel 23, derde lid, van de Visserijwet 1963). Zonder deze waarmerking is de schriftelijke toestemming niet geldig en is het – behoudens de overige uitzonderingsgronden genoemd in artikel 21, tweede lid, Visserijwet 1963 – verboden in de binnenwateren te vissen voor zover een ander rechthebbende is op het visrecht van dat water (artikel 21, eerste lid, van de Visserijwet 1963). Hieruit volgt dat het afdoende is om enkel voor overtreding van het bepaalde bij artikel 21, eerste lid, van de Visserijwet 1963 de mogelijkheid te creëren tot bestuursrechtelijke dan wel strafrechtelijke sanctionering.

Voorts is artikel 35 van de Visserijwet 1963 toegevoegd aan artikel 56, tweede lid, van de Visserijwet 1963, en daarom eveneens aan het voorgestelde artikel 54c van de Visserijwet 1963. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Minister) kan op grond van dit artikel bepalen dat verhuur van het visrecht uitsluitend kan geschieden aan en vervolgens door een openbaar lichaam. Dit artikel strekt ertoe zogenaamde versnipperde visrechten in één hand te brengen. In artikel 54c en 56, tweede lid, van de Visserijwet 1963 is de sanctionering van overtreding van dit artikel toegevoegd, omdat het niet langer toegestaan is om op een andere wijze het visrecht te verhuren indien de Minister van de grondslag in artikel 35 gebruik heeft gemaakt. Ten behoeve van de uniformiteit wordt voorgesteld om de voornoemde preciseringen en aanpassingen in de desbetreffende artikelen zowel in de Visserijwet 1963 als de Wet op de economische delicten door te voeren (artikel II van het wetsvoorstel).

Tot slot wordt het woord «vergunning» in artikel 56, eerste lid, van de Visserijwet 1963 geschrapt; de vergunningplicht die was opgenomen in artikel 17 van de Visserijwet 1963, is namelijk vervallen bij de wetswijziging van 28 juni 2012.¹⁹

Artikel I, onderdeel B

Artikel 54c

Eerste lid

In artikel 54c, eerste lid, van de Visserijwet 1963 wordt de bevoegdheid gecreëerd voor de Minister om een bestuurlijke boete op te leggen.

Tweede lid

In het tweede lid wordt de bevoegdheid om de hoogte van de bestuurlijke boete voor een overtreding of voor een categorie overtredingen vast te stellen, gedelegeerd naar lagere regelgeving. Net als bij de Wet dieren is gekozen voor een systematiek waarbij in de algemene maatregel van bestuur afhankelijk van de ernst van de overtreding, categorieën van overtredingen worden vastgesteld waaraan een vast boetebedrag wordt gekoppeld. Bij ministeriële regeling wordt vervolgens per specifieke overtreding bepaald in welke categorie deze valt. Voor deze systematiek van doordelegeren is gekozen vanwege de grote hoeveelheid overtredingen waarvoor de bestuurlijke boete zal kunnen worden opgelegd en het feit dat hier veelvuldig wijzigingen in optreden. Het betreft zowel overtredingen van nationale regelgeving als van Europese verordeningen.

Op deze manier ontstaat een gefixeerd boetestelsel waarbij het handhavende bestuursorgaan niet per overtreding de hoogte van de boete hoeft te motiveren. Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb kan niettemin een lagere bestuurlijke boete worden opgelegd indien de overtreder aannemelijk maakt dat de wettelijk gefixeerde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Daarmee is de hoogte van de boete voldoende afschrikkend om een effectieve naleving te kunnen waarborgen, maar blijft ook ruimte voor maatwerk in specifieke omstandigheden.

Derde lid

In het derde lid wordt bepaald welk boetebedrag ten hoogste kan worden opgelegd. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen natuurlijke personen en rechtspersonen. In verschillende andere wetten wordt voor de maximale hoogte van de bestuurlijke boete wel een onderscheid gemaakt tussen natuurlijke personen en rechtspersonen. Er wordt daarbij van uitgegaan dat bij een rechtspersoon een grotere financiële prikkel nodig is om een boete voldoende afschrikwekkend te laten zijn. In de visserijsector, en met name in de kust- en binnenvisserij, wordt de beroepsmatige visserij veelal uitgeoefend door ondernemers, wiens onderneming geen rechtspersoonlijkheid heeft. Er kan vaak geen onderscheid worden gemaakt tussen de categorie ondernemingen met dan wel zonder rechtspersoonlijkheid voor wat betreft de omvang van de onderneming of het type activiteiten dat wordt uitgevoerd. Een onderscheid in de maximale boetehoogte tussen natuurlijke personen en rechtspersonen zou enigszins kunstmatig, en derhalve onwenselijk, zijn.

In het derde lid wordt voorgesteld dat ten hoogste een bestuurlijke boete kan worden opgelegd die gelijk is aan het maximum van de boetecategorie die in het strafrecht geldt voor overtreding van hetzelfde voorschrift. De strafrechtelijke boetecategorieën zijn bepaald in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Zoals hiervoor in paragraaf 2.1 is toegelicht, wordt overtreding van in artikel 56, eerste lid, van de Visserijwet 1963 genoemde voorschriften bestraft met de geldboete van de tweede categorie. Overtreding van de in artikel 56, tweede lid, genoemde voorschriften wordt bestraft met een geldboete van de eerste categorie.

In artikel 1a van de Wet op de economische delicten zijn overtredingen van voorschriften uit de Visserijwet 1963 als economisch delict aangemerkt. De relevante voorschriften uit de Visserijwet 1963 zijn in artikel 1a, onder 1° respectievelijk 3°, van de Wet economische delicten opgenomen. Daarbij zijn verschillende sanctieregimes van toepassing. Voor nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 2.1, tweede en derde alinea, van deze memorie van toelichting.

Op het maximale boetebedrag kan op grond van de Wet op de economische delicten slechts een uitzondering worden gemaakt in de gevallen waarin de waarde van de goederen waarmee of met betrekking tot welke het misdrijf is begaan of die geheel of gedeeltelijk door het economisch delict zijn verkregen, hoger is dan het vierde gedeelte van het maximum van de geldboete van de vijfde categorie. Op grond van artikel 6, eerste lid, laatste volzin, van de Wet op de economische delicten kan in dat geval namelijk een geldboete worden opgelegd van de zesde categorie.

Artikel 54d

Dit artikel bevat een evaluatiebepaling. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 7 van deze memorie van toelichting.

Artikel I, onderdeel D

In artikel 59 van de Visserijwet 1963 is geregeld dat ambtenaren van de Belastingdienst, bevoegd inzake douane, en de door de Minister aangewezen ambtenaren belast zijn met het opsporen van de feiten, strafbaar gesteld in de daar genoemde artikelen. Een van de desbetreffende artikelen is artikel 55, tweede lid, van de Visserijwet 1963. In 2012 is een nieuwe bepaling ingevoegd in artikel 55 en daarbij is het tweede lid van dat artikel vernummerd tot het derde lid.²⁰ De verwijzing in artikel 59 naar artikel 55, tweede lid, is abusievelijk niet aangepast. Door middel van deze wijziging wordt deze omissie hersteld. Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de benaming van de Belastingdienst aan te passen aan de huidige benaming.

Artikel III

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Daarbij zal rekening gehouden worden met het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten voor de regelgeving, zoals opgenomen in aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Dit beleid houdt in dat een algemene maatregel van bestuur met ingang van 1 januari of 1 juli in werking treedt en minimaal twee maanden voorafgaand aan de inwerkingtreding daarvan gepubliceerd dient te worden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten

---

1 Stcrt. 2018, nr. 31269, p. 5.

2 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 1967/2006, (EG) nr. 1005/2008 van de Raad, en Verordening EU nr. 2016/1139 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcontroles, COM/2018/368 final.

3 Verordening (EG) n r. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een controleregeling van de Unie die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 847/96, (EG) nr. 2371/2002, (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 2115/2005, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr. 388/2006, (EG) nr. 509/2007, (EG) nr. 676/2007, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 1300/2008, (EG) nr. 1342/2008 en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 2847/93, (EG) nr. 1627/94 en (EG) nr. 1966/2006 (PbEU 2009, L 343).

4 Uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 van de Commissie van 8 april 2011 houdende bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PbEU 2011, L 112).

5 Stcrt. 2018, 31269, p. 7.

6 Stcrt. 2018, 31269, p. 7.

7 Kamerstukken II 2005/06, 29 849, nr. 30, en Kamerstukken II 2008/09, 31 700-VI, nr. 69.

8 Stcrt. 2018, 31269, p. 5.

9 Stcrt. 2015, 30280.

10 Stcrt. 2018, 31269, p. 5.

11 Stb. 2012, 346.

12 EUR-Lex indeling in het repertorium, hoofdstuk 04.10, situatie op 3 december 2020.

13 Stcrt. 2018, 31269, p. 9.

14 Titel 5.4 van de Awb, zie hierover ook Stcrt. 2018, 31269, p. 23.

15 Stcrt. 2018, 31269, p. 30 e.v.

16 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

17 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

18 Https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Toetsingskader-wettelijke-concentratie.pdf.

19 Stb. 2012, 346.

20 Stb. 2012, 346.