34 329 Wijziging van de Aanbestedingswet 2012 in verband met de implementatie van aanbestedingsrichtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT¹

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 11 september 2015 en het nader rapport d.d. 19 oktober 2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van Economische Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 2 juli 2015, no. 2015001184, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Aanbestedingswet 2012 in verband met de implementatie van aanbestedingsrichtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot implementatie van drie Europese richtlijnen in de Aanbestedingswet 2012 (hierna: «de wet»). Het betreft twee herziene aanbestedingsrichtlijnen en de nieuw geïntroduceerde concessierichtlijn.²

De richtlijnen beogen de toegang van ondernemers tot overheidsopdrachten en speciale-sectoropdrachten te verbeteren en ruimte te bieden voor innovatie en duurzaamheid.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel naar de Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een aanvulling van de toelichting of aanpassing van het voorstel wenselijk. Het betreft de toelichting op de reikwijdte van het concessiebegrip en een beperkt aantal (mogelijke) onvolkomenheden in de implementatie.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 juli 2015, nr. 2015001184, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 11 september 2015, nr. W.15.15.0216/IV, bied ik U hierbij aan.

1. Reikwijdte concessiebegrip

De huidige Aanbestedingswet 2012 bevat als gevolg van implementatie van richtlijn 2004/18/EG³ al regels voor concessies voor openbare werken. De concessierichtlijn introduceert een nieuw regime voor concessieopdrachten voor diensten en vult de bestaande bepalingen over concessieopdrachten voor werken aan. Daardoor ontstaat nu één licht regime voor concessies voor werken en diensten voor zowel aanbestedende diensten als speciale-sectorbedrijven.

Uit de definitie van concessie in artikel 5 van richtlijn 2014/23/EU en uit de bepaling ter implementatie daarvan⁴ volgt dat een concessie een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel is. In de memorie van toelichting wordt echter opgemerkt dat concessies in bepaalde gevallen ook geheel of gedeeltelijk vormgegeven kunnen zijn als vergunning, subsidie of anderszins.⁵ Om te bepalen of er sprake is van een concessie moet worden gekeken naar de aard van de inhoud van de opdracht, ongeacht de vorm, aldus de toelichting.

De Afdeling merkt op dat zonder nadere toelichting niet begrijpelijk is hoe deze algemeen geformuleerde constatering in de toelichting zich verhoudt tot de op zichzelf duidelijke bewoordingen van de wettelijke definitie. Uit die constatering zou volgen dat naast de specifiek voor vergunningverlening of subsidieverlening geldende wettelijke bepalingen in bepaalde gevallen ook het richtlijnregime voor concessies zou moeten worden toegepast. De toelichting vermeldt echter niet waarop dit gebaseerd is. Ook is niet nader toegelicht welke gevolgen dit zou hebben voor de uitvoeringspraktijk en hoe overheden in dit grijze gebied zouden moeten opereren.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen dan wel de betreffende passage te schrappen.

1. Reikwijdte concessiebegrip

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) merkt op dat in de memorie van toelichting bij de definitie van het begrip concessie een zin is opgenomen die afdoet aan de verder duidelijke bewoordingen van de wettelijke definitie. Het betreft de zin: «Concessies worden niet altijd vormgegeven als opdrachten; ze zijn ook in bepaalde gevallen – geheel of ten dele – vormgegeven als vergunningen, subsidies of anderszins.» Doel van deze zin was om bewustwording te creëren over het feit dat op dit moment – vooral in het geval van diensten, waarover nog geen regelgeving met betrekking tot concessies bestaat tot inwerkingtreding van dit wetsvoorstel – arrangementen bestaan die na inwerkingtreding van het wetsvoorstel veeleer als concessieopdracht dienen te worden benaderd dan, zoals momenteel vaak het geval is, als vergunning of als subsidie. Het is, zoals de memorie van toelichting vervolgens aangeeft, de inhoud van een arrangement en niet de door de betrokken overheid gekozen vorm die bepaalt of die overheid in een bepaald geval beter gebruik kan maken van een subsidie of vergunning of bijvoorbeeld van een concessie. Met een nieuwe formulering van de door de Afdeling aangehaalde zin is beoogd de door de Afdeling geconstateerde onhelderheid weg te nemen.

2. Informatieverstrekking gegunde opdracht

Richtlijn 2014/24/EU kent als hoofdregel dat aanbestedende diensten de resultaten van de aanbestedingsprocedure aan de Commissie zenden met behulp van een standaardformulier, waarbij de gegevens die in het standaardformulier worden gevraagd worden verstrekt.⁶ Er zijn uitzonderingen: bepaalde informatie hoeft niet te worden verstrekt indien zich een van de vier in de richtlijn bepaalde gevallen voordoet.⁷

De Afdeling constateert dat de regeling van uitzonderingsgevallen in artikel 2.138 van de wet – waar het wijzigingsvoorstel geen betrekking op heeft – niet overeen lijkt te stemmen met de richtlijn.⁸ Waar de richtlijn vermeldt «indien de openbaarmaking ervan rechtshandhaving in de weg zou staan» wordt in de wet gesproken van «indien openbaarmaking van die gegevens in strijd zou zijn met enig wettelijk voorschrift». Zonder nadere toelichting valt niet in te zien dat de richtlijn op dit punt op de juiste wijze is geïmplementeerd en artikel 2.138 geen wijziging zou behoeven.⁹ Het vorenstaande geldt eveneens voor de regeling van informatieverstrekking aan gegadigden en inschrijvers in artikel 2.104. Deze regeling lijkt op gelijke wijze niet overeen te stemmen met richtlijn 2014/24/EU.¹⁰

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

2. Informatieverstrekking gegunde opdracht

De Afdeling constateert met betrekking tot de artikelen 2.104 en 2.138 dat in de Nederlandse vertaling van richtlijn 2014/24/EU wordt vermeld «indien de openbaarmaking ervan rechtshandhaving in de weg zou staan» maar dat de Aanbestedingswet 2012 en het wetsvoorstel spreken van «indien openbaarmaking van die gegevens in strijd zou zijn met enig wettelijk voorschrift». De Afdeling geeft aan dat zonder nadere toelichting niet valt in te zien waarom deze implementatie correct is.

Met de artikelen 2.104 en 2.138 worden de artikelen 50 respectievelijk 55 van richtlijn 2014/24/EU geïmplementeerd. Aangezien deze materieel niet wijzigen ten opzichte van hetgeen is bepaald in de overeenkomstige artikelen van richtlijn 2004/18/EG, worden de artikelen 2.104 en 2.138 dan ook niet gewijzigd. In artikel 35, vierde lid, vijfde alinea, van richtlijn 2004/18/EG luidden de bewoordingen van dezelfde bepaling als artikel 50, vierde lid «de toepassing van de wet in de weg zou staan» hetgeen in artikel 2.138 van de Aanbestedingswet 2012 is geïmplementeerd met «in strijd zou zijn met enig wettelijk voorschrift». De Engelse vertaling van zowel de richtlijn uit 2004 als die uit 2014 luidt «would impede law enforcement». De Nederlandse vertaling verschilt derhalve. De Franse tekst zowel uit 2004 als uit 2014 luidt «oú leur divulgation ferait obstacle á l’application des lois». «Toepassing van wettelijke regels» lijkt de meest adequate vertaling. Dit kan niet anders begrepen worden dan «in strijd met enig wettelijk voorschrift». Hetzelfde geldt voor artikel 2.104.

Omdat de artikelen 2.104 en 2.138 niet wijzigen, is ook geen artikelsgewijze toelichting geschreven. Het is immers niet gebruikelijk om niet gewijzigde artikelen van een toelichting te voorzien. Van een wijziging in de memorie van toelichting op dit punt wordt om die reden afgezien.

3. Volledigheid implementatie

Het wijzigingsvoorstel lijkt de richtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU op een aantal punten niet volledig te implementeren. De Afdeling adviseert onderstaande punten hierop te bezien en het voorstel zo nodig aan te passen.

• Artikel I, onderdeel AX en GU:

  In het voorgestelde artikel 2.32 is artikel 32, tweede lid, onderdeel b, van richtlijn 2014/24/EU niet geïmplementeerd voor zover het gaat om de clausulering «en het ontbreken van mededinging niet het gevolg is van kunstmatige beperking van de voorwaarden van de opdracht» bij uitzondering iii. Dezelfde onvolledigheid doet zich voor bij de implementatie van artikel 50, onderdeel c, van richtlijn 2014/25/EU in het voorgestelde artikel 3.36, eerste lid, onderdeel c.

• Artikel I, onderdeel CF:

  In het voorgestelde artikel 2.75 is artikel 42, eerste lid, eerste alinea, van richtlijn 2014/24/EU niet geïmplementeerd voor zover het gaat om de omschrijving van technische specificaties in punt 1 van bijlage VII.

• Artikel I, onderdeel FG:

  Het voorgestelde artikel 2.39 verklaart enkele paragrafen van hoofdstuk 2.3 van de wet van toepassing op de procedure voor sociale en andere specifieke diensten. Daarmee wordt echter het voorgestelde artikel 2.52a niet van toepassing verklaard, met als gevolg dat artikel 22 van richtlijn 2014/24/EU – de verplichting om elektronisch te communiceren – niet is geïmplementeerd voor zover het gaat om de procedure voor sociale en andere specifieke diensten.

• Artikel 52, eerste en tweede lid, van richtlijn 2014/24/EU is niet geïmplementeerd voor zover die artikelleden zien op aankondigingen van een gegunde opdracht.

• Artikel I, onderdeel I:

  In de transponeringstabel voor richtlijn 2014/25/EU is vermeld dat artikel 2, onderdeel 13, van deze richtlijn (de definitie van «aanbieder van aanbestedingsdiensten») is geïmplementeerd in artikel 1.1 van de nieuwe wet, onder de begripsbepaling «aanbieder van aanbestedingsdiensten». Die begripsbepaling ontbreekt echter in artikel 1.1.

• Artikel I, onderdeel FK:

  Bij de implementatie van artikel 13 van richtlijn 2014/25/EU (volgens de transponeringstabel in artikel 3.5 van de wet) is de richtlijndefinitie van «postdiensten»¹¹ niet opgenomen. Evenmin zijn de voorwaarden geïmplementeerd waaronder volgens de richtlijn de regels voor speciale-sectoropdrachten van toepassing zijn op het beheer van postdiensten en diensten die betrekking hebben op ongeadresseerde postzendingen.¹²

3. Volledigheid implementatie

– Artikel I, onderdeel AX en GU:

De Afdeling geeft aan dat een in de richtlijnen 2014/24/EU en 2014/25/EU voorkomende clausulering op de mogelijkheden tot gebruik van de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging voor één van die mogelijkheden niet is geïmplementeerd.

Overwogen is dat geen praktische omstandigheid kon worden voorzien waarbij de combinatie van de mogelijkheid met de clausulering zich zou kunnen voordoen. Daarom is er in eerdere instantie voor gekozen om voor die mogelijkheid de clausulering niet op te nemen. Om deze niet voorziene omstandigheid toch uit te sluiten is besloten gehoor te geven aan het advies van de Afdeling.

– Artikel I, onderdeel CF:

De Afdeling wijst op het ontbreken van implementatie van de omschrijving van technische specificaties als bedoeld in punt 1 van bijlage VII van richtlijn 2014/24/EU in het voorgestelde artikel 2.75. Het leggen in artikel 2.75, eerste lid, van bijvoorbeeld een koppeling met punt 1 van bijlage VII, heeft als bezwaar dat dan de indruk wordt gewekt alsof de daarin gegeven omschrijving van het begrip «technische specificatie»» uitsluitend en specifiek geldt voor de toepassing van dit lid. Op allerlei andere plaatsen in het wetsvoorstel wordt dit begrip eveneens gebruikt ter implementatie van andere artikelen uit de richtlijn en heeft het dezelfde betekenis. Gelet hierop is aangesloten bij de eerder aangehouden wijze van implementatie van het begrip technische specificaties onder richtlijn 2004/18/EU in de Aanbestedingswet 2012. Daarbij is indertijd niet een koppeling in de wetstekst met de desbetreffende bijlage (in die richtlijn was dat bijlage VI) gelegd, maar in de memorie van toelichting ingegaan op de betekenis van de inhoud aan de hand van de descriptieve omschrijving ervan in die bijlage. In het onderhavige wetsvoorstel is die eerder gevolgde benadering aangehouden.

– Artikel I, onderdeel FG

De Afdeling merkt terecht op dat in de in de artikel 2.39 (artikel I, onderdeel BD) van toepassing verklaarde paragrafen een omissie is geslopen. Het wetsvoorstel is overeenkomstig het advies van de Afdeling aangepast om alsnog, zoals bedoeld, elektronisch communiceren te verplichten bij de procedure voor sociale en andere specifieke diensten. De bepaling is voorts aangevuld met een verwijzing naar het Uniform Europees Aanbestedingsdocument. In dezelfde zin is artikel 3.42 van het wetsvoorstel aangepast voor de toepassing van deze procedure bij speciale-sectoropdrachten.

– Artikel 52, eerste en tweede lid, van richtlijn 2014/24/EU:

De Afdeling brengt onder de aandacht dat artikel 52, eerste en tweede lid, van richtlijn 2014/24/EU niet is geïmplementeerd voor zover die artikelleden zien op aankondigingen van een gegunde opdracht. Dit onderdeel is alsnog, conform de al in de Aanbestedingswet 2012 aanwezige indeling, verwerkt in artikel 2.134.

– Artikel I, onderdeel I:

In de transponeringstabel is de abusievelijke verwijzing naar artikel 1.1 voor het begrip «aanbieder van aanbestedingsdiensten» vervangen door een verwijzing naar artikel 1.10b, tweede lid.

– Artikel I, onderdeel FK:

De opmerking van de Afdeling over artikel 13 van richtlijn 2014/25/EU in artikel 3.5 van het wetsvoorstel ten aanzien van postdiensten en ongeadresseerde postzendingen vormt de aanleiding de wijze van implementatie van dit artikel nader te bezien. Richtlijn 2014/25/EU is uitsluitend op het aanbieden van postdiensten en andere diensten dan postdiensten van toepassing, indien de toegang tot de markt beperkt is (artikel 13, eerste lid, juncto artikel 34, eerste lid). De toegang tot een markt wordt geacht niet beperkt te zijn indien een lidstaat de in bijlage III vermelde wetgeving van de Europese Unie ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast (artikel 34, derde lid, juncto bijlage III). De Postwet 2009 geeft uitvoering aan de in bijlage III genoemde postrichtlijn 97/67/EG en wijzigingen daarvan. De markt voor postdiensten en andere diensten dan postdiensten is in Nederland geliberaliseerd. Gelet hierop is richtlijn 2014/25/EU niet van toepassing op activiteiten op de Nederlandse markt met betrekking tot het aanbieden van postdiensten en andere diensten dan postdiensten en wordt voorgesteld het huidige hierop betrekking hebbende artikel 3.5 te laten vervallen. De memorie van toelichting is hierop aangepast.

4. Redactionele opmerkingen

De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

4. Redactionele opmerkingen

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt met uitzondering van de hieronder toegelichte punten. Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om aanvullende redactionele verbeteringen en verbeteringen van technische aard door te voeren.

De redactionele opmerking van de Afdeling ten aanzien van aanpassing van de nummering van afdelingen en paragrafen in hoofdstuk 2.2. is niet opgevolgd. Aanwijzing 238, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving geeft aan dat onder meer afdelingen en paragrafen niet moeten worden vernummerd als daar geen noodzaak voor is. Dat is hier het geval.

Tevens is de redactionele opmerking van de Afdeling ten aanzien van het invoegen van «bevestigingen van belangstelling en inschrijvingen» niet gevolgd. De procedurestappen waarbij er sprake kan zijn van een bevestiging van belangstelling zijn in de richtlijnen als optioneel aangemerkt, waarbij de keuze aan de lidstaat wordt gelaten om het al dan niet te implementeren. Er is voor gekozen om die procedurestappen niet in de wet op te nemen. Derhalve is ook het opnemen van de bevestiging van belangstelling overbodig.

De door de Afdeling ten aanzien van artikel I, onderdeel A, voorgestelde toevoeging aan de definitie van het begrip overheidsopdracht voor werken is overbodig. In artikel 1.1 van de Aanbestedingswet 2012 is ook het begrip speciale-sectoropdracht voor werken gedefinieerd, waarbij in het wetsvoorstel in artikel I, onderdeel A, aan de definitie van dit begrip reeds een verwijzing was toegevoegd naar bijlage I van richtlijn 2014/25/EU.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

J.P.H. Donner

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Economische Zaken, H.G.J. Kamp

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W15.15.0216/IV

• In artikel I, onderdeel FG, het voorgestelde artikel 2a.36 in overeenstemming brengen met de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel met betrekking tot het karakter van minimumtermijn van het in artikel 2a.36 genoemde aantal dagen.

• In artikel I, onderdeel FG, in het voorgestelde artikel 2a.38 «schriftelijk» vervangen door «met andere dan elektronische middelen».

• In artikel I, onderdeel BM, in het voorgestelde artikel 2.52b, tweede lid, na «verzoeken tot deelneming en inschrijvingen» invoegen: bevestigingen van belangstelling en inschrijvingen.

• In artikel I, onderdelen AR en BE, de voorgestelde nummering van de afdelingen en paragrafen van hoofdstuk 2.2 – die ertoe leidt dat tussen de afdelingen 2.2.1 en 2.2.3 afdeling 2.2.2 ontbreekt, en afdeling 2.2.3 begint met paragraaf 2.2.3.2 – corrigeren en eventuele verwijzingen aanpassen.

• In artikel I, onderdeel DM, onder c, in het voorgestelde artikel 2.106, derde lid, na «bijlage IX, onderdeel 1» invoegen: van richtlijn 2014/24/EU.

• In artikel I, onderdeel A, in het voorgestelde artikel 1.1, begripsbepaling «overheidsopdracht voor werken» na «richtlijn 2014/24/EU» invoegen: of bijlage I van richtlijn 2014/25/EU.

• In artikel I, onderdeel GB, in het voorgestelde artikel 3.20, tweede lid, onderdeel b, tussen «geraamde» en «waarde» invoegen: maximale.

• In artikel I, onderdeel GH, in het voorgestelde artikel 3.27, onderdeel f, 1°, na «bemiddelingsinstantie» invoegen: of.

• In artikel I, onderdeel GU, in het voorgestelde artikel 3.36, eerste lid, onderdeel b, na «een opdracht» invoegen: uitsluitend.

• In artikel I, onderdeel HI, in het voorgestelde artikel 3.51, tweede lid, na «afdeling I» invoegen: van richtlijn 2014/25/EU.

• In artikel I, onderdeel IE, in het voorgestelde artikel 3.71a in de opsomming van procedures invoegen: innovatieve partnerschappen.

• In de transponeringstabellen de enkele stelling dat een bepaling geen implementatie behoeft beperken tot die richtlijnbepalingen waarvoor dit daadwerkelijk geldt en telkens aangeven wat de reden is voor het niet-implementeren.¹³ In de gevallen dat een richtlijnbepaling al in de huidige wettekst is geïmplementeerd, dit duidelijk aangeven.

• In de transponeringstabellen, daar waar als implementatiebepaling alleen een schakelbepaling is vermeld, overwegen om nader te vermelden waar de desbetreffende richtlijnbepaling materieel is geïmplementeerd.

• In de transponeringstabel voor richtlijn 2014/25/EU artikel 6, derde lid, per onderdeel vermelden waar dit is geïmplementeerd.

• In de transponeringstabel voor richtlijn 2014/25/EU bij artikel 45, eerste alinea, derde lid, alsmede bij artikel 48, eerste lid, eerste alinea, en artikel 49, eerste lid, eerste alinea, waar nu als implementatiebepalingen alleen algemene (begrips-)bepalingen zijn vermeld, tevens verwijzen naar de bepalingen waarin is neergelegd hoe ondernemers hun belangstelling om deel te nemen aan de in die richtlijnbepalingen vermelde procedures kenbaar kunnen maken.

---

1 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

2 Richtlijn 2014/23/EU van het Europees parlement en de Raad van 25 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PbEU 2014, L 94), Richtlijn 2014/24/EU van het Europees parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG (PbEU 2014, L 94) en Richtlijn 2014/25/EU van het Europees parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van Richtlijn 2004/17/EG (PbEU 2014, L 94).

3 PbEU2004, L 134.

4 Artikel 1.1, onder d.

5 Paragraaf 3.8.

6 Artikelen 50, eerste lid, en 51, eerste lid.

7 Artikel 50, vierde lid: Bepaalde informatie aangaande de gunning van de opdracht of de sluiting van de raamovereenkomst behoeft niet voor bekendmaking te worden vrijgegeven indien de openbaarmaking ervan rechtshandhaving in de weg zou staan, of op andere wijze in strijd zou zijn met het openbare belang, schade zou berokkenen aan de rechtmatige commerciële belangen van een bepaalde publieke of particuliere ondernemer, of afbreuk zou kunnen doen aan de eerlijke mededinging tussen ondernemers.

8 Artikel 2.138 is gebaseerd op richtlijn 2004/18/EG, de voorganger van richtlijn 2014/24/EU.

9 De Afdeling acht een nadere toelichting van belang, vooral in het licht van de vaste rechtspraak van het Hof dat de bepalingen van een richtlijn die afwijken van een bij dezelfde richtlijn vastgesteld algemeen beginsel, eng worden uitgelegd (arresten van 29 april 2004, Kapper, C 476/01, Jurispr. blz. I 5205, punt 72, en 26 oktober 2006, Commissie/Spanje, C 36/05, Jurispr. blz. I 10313, punt 31).

10 Het gaat hier om artikel 55, vierde lid, van de richtlijn.

11 Artikel 13, tweede lid, onderdeel b, van Richtlijn 2014/25/EU.

12 Artikel 13, eerste lid, onderdeel b, jo. tweede lid, onderdeel c, van Richtlijn 2014/25/EU.

13 Zie ook de aanwijzing 338 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.