TOELICHTING
I. Algemeen
1. Doel en aanleiding
Deze regeling wijzigt de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Urm). De Urm
bevat voorschriften over onder meer verhandeling, gebruik, opslag, productie, vervoer
en verwerking van mest. Samen met het stelsel van gebruiksvoorschriften draagt de
Meststoffenwet en de daarop gebaseerde regelgeving, waaronder de Urm, bij aan het
verwezenlijken van de doelen van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december
1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische
bronnen (PbEG 1991, L 375; hierna Nitraatrichtlijn). Ook draagt het gebruiksnormenstelsel
bij aan het realiseren van andere uit Europese regelgeving voortvloeiende doelen en
verplichtingen. Het gaat dan vooral om richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement
en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader
voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327).
In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018-2021 (Bijlage bij Kamerstukken II,
33 037, nr. 250) (hierna: zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn) zijn de maatregelen beschreven die
Nederland gedurende de looptijd van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn zal
nemen om onder andere de nitraatuitspoeling uit landbouwgrond naar het grond- en oppervlaktewater
in Nederland te verminderen. Twee maatregelen voorzien in wijzigingen in het stelsel
van fosfaatgebruiksnormen voor de jaren 2020 en 2021. Deze beogen een betere aansluiting
van de fosfaatgebruiksnormen op de stijgende gewasopbrengsten en beogen op langere
termijn een fosfaattoestand van de bodem te bewerkstelligen die op of rond de fosfaattoestand
neutraal ligt. De uitvoering daarvan vergt wijziging van de Urm. De wijzigingen worden
hierna beschreven en toegelicht.
1.1 Waardering van de fosfaattoestand van bouwland en grasland tot 1 januari 2021
Per 1 januari 2020 is in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Ubm) een verfijnde
klassenindeling voor de fosfaattoestand vastgesteld, te weten de klassen arm, laag,
neutraal, ruim en hoog. De klasse ruim is toegevoegd om meer onderscheid te kunnen
maken binnen de groep gronden die voor de inwerkingtreding van deze regeling tot de
klasse neutraal behoorden. Daarnaast geldt voor de klasse arm, waaronder de fosfaat-fixerende
gronden, dat deze niet meer wordt gezien als een subklasse binnen de klasse ‘laag’.
In deze regeling wordt de classificering nader geregeld door aan de hand van de indicatoren
de grenzen van de onderscheiden klassen vast te stellen (zie artikel I, onderdeel
B, het nieuwe artikel 30).
Tot 1 januari 2021 gelden dezelfde indicatoren van de fosfaattoestand van de bodem
voor grasland en voor bouwland als nu het geval is. De indicator voor de fosfaattoestand
van bouwland blijft het Pw-getal, uitgedrukt in milligrammen P2O5 per 100 ml. Indicator voor de waarde voor de fosfaattoestand van grasland blijft
het P-AL-getal, uitgedrukt in milligrammen P2O5 per 100 gram grond. In plaats van de huidige regeling van de indicatoren in de Meststoffenwet,
vindt – op grond van artikel 35, eerste lid, van de Meststoffenwet en artikel 21a,
tweede lid, van het Ubm – door onderhavige wijzigingsregeling de aanwijzing van de
indicator van de fosfaattoestand van de bodem in de Urm plaats.
1.2 Waardering van de fosfaattoestand van bouwland en grasland vanaf 1 januari 2021
In overeenstemming met het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn wordt op grond van
artikel II van deze wijzigingsregeling met ingang van 1 januari 2021, één gecombineerde
indicator van de fosfaattoestand van kracht voor zowel grasland als bouwland om de
fosfaattoestand te bepalen. De gecombineerde indicator voor de fosfaattoestand van
bouwland en grasland wordt uitgedrukt in een combinatie van het P-CaCl2-getal, uitgedrukt in milligrammen P (fosfor) per kilogram grond, en het P-AL-getal,
uitgedrukt in milligrammen P2O5 (fosfaat) per 100 gram grond.
Deze indicator is een combinatie van een intensiteitsindicator voor de meer directe
beschikbaarheid voor fosfaat (P-CaCl2) en een capaciteitsindicator voor de meer op termijn totaal beschikbare hoeveelheid
fosfaat (P-AL-getal). De intensiteitsindicator heeft een aantal voordelen. Hij is
eenvoudig, geeft snel een indicatie van de beschikbare hoeveelheid fosfaat in de bodem,
kan snel worden toegepast, kan (door de combinatie met het P-AL-getal) beter bijdragen
aan het milieu en kan goed worden gebruikt om tevens een beeld te krijgen van de hoeveelheid
andere mineralen in de bodem. De gecombineerde indicator kan op zowel bouwland als
grasland worden toegepast om in de bemestingsadviezen voor fosfaat en de fosfaatgebruiksnormen
meer rekening te houden met de mate van beschikbaarheid van fosfaat in de bodem gedurende
het groeiseizoen.
De invoering van de gecombineerde indicator leidt tot een aangepaste waardering van
de fosfaattoestand van grasland en bouwland (zie daartoe artikel II, onder artikel
30 (nieuw). De wijziging is op basis van het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet1(hierna: CDM) uit 2019 zo neutraal mogelijk ingevoerd.
Het vaststellen van de fosfaattoestand van de bodem gebeurt op basis van het analyseren
van een bodemmonster. Het protocol dat daarvoor nodig is, zal in 2020 worden voorbereid.
1.3 Bemonstering fosfaatklasse `arm’
Als gevolg van de verfijning van de indeling van de fosfaatklassen, is de fosfaatklasse
‘arm’ niet langer een subklasse van fosfaatklasse ‘laag’. Deze regeling wijzigt de
wijze van bemonstering van de bodem van een perceel waarvan de fosfaatklasse vastgesteld
wordt evenwel niet. Dit betekent dat in geval van de fosfaatklasse `laag’ het laboratorium
de bemonsteringsprotocollen in de bijlages C en L van de Urm toepast. Van beide analyses
doet de landbouwer mededeling aan de minister via de website van RVO.nl.
1.4 Fosfaatgebruiksnorm
In artikel 11 van de Meststoffenwet is de bevoegdheid opgenomen hogere fosfaatgebruiksnormen
bij ministeriële regeling vast te stellen. Deze regeling voorziet in het opnemen van
fosfaatgebruiksnormen voor fosfaatklassen arm, laag, neutraal en ruim in artikel 31
van de Urm. Conform het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn veranderen de fosfaatgebruiksnormen
op grond van deze wijzigingsregeling bij diverse fosfaatklassen. Voor de fosfaattoestand
van een bodem geclassificeerd in de nieuwe fosfaatklasse ‘arm’ geldt een fosfaatgebruiksnorm
van 120 kilogram fosfaat per hectare grasland of bouwland. Voor de fosfaattoestand
van de bodem geclassificeerd in fosfaatklasse ‘laag’ geldt een fosfaatgebruiksnorm
van 105 kilogram fosfaat per hectare grasland of 80 kilogram per hectare bouwland.
Voor de fosfaattoestand van de bodem geclassificeerd in fosfaatklasse ‘neutraal’ geldt
een fosfaatgebruiksnorm van 95 kilogram fosfaat per hectare grasland of 70 kilogram
per hectare bouwland. De fosfaatgebruiksnormen voor de klasse ‘laag’ en voor de klasse
‘neutraal’ zijn in beperkte mate verhoogd om tegemoet te komen aan de gemiddeld gestegen
onttrekking door de gewassen als gevolg van gemiddeld hogere gewasopbrengsten. Voor
de fosfaattoestand van de bodem geclassificeerd in fosfaatklasse ‘ruim’ geldt een
fosfaatgebruiksnorm van 90 kilogram fosfaat per hectare grasland of 60 kilogram per
hectare bouwland. In het nieuwe artikel 31 van de Urm wordt geregeld welke fosfaatgebruiksnorm
geldt voor welke fosfaatklasse.
In de onderstaande tabel a staan de fosfaatgebruiksnormen gerelateerd aan de fosfaatklassen
voor grasland en bouwland op basis van het P-AL-getal respectievelijk Pw-getal per
1 januari 2020 en in de tabellen b1 en b2 staan ze gerelateerd aan de fosfaatklassen
voor grasland respectievelijk bouwland op basis van de gecombineerde indicator P-AL-getal
en P-CaCl2-getal per 1 januari 2021. Daarin staan ook de fosfaatgebruiksnormen bij fosfaattoestand
‘hoog’, die in de Meststoffenwet, artikel 11, eerste lid, zijn opgenomen.
Tabel a Fosfaatgebruiksnormen bij verschillende fosfaatklassen op basis van het P-AL-getal
op grasland en op basis van het PW-getal op bouwland per 1 januari 2020
Fosfaatklasse
|
|
Grasland
|
Bouwland
|
|
|
P-AL-getal
|
Fosfaat-gebruiksnorm (kg P2O5/ha)
|
Pw-getal
|
Fosfaat-gebruiksnorm (kg P2O5/ha)
|
arm
|
|
<16
|
120
|
<25
|
120
|
laag
|
|
16 tot en met 26
|
105
|
25 tot en met 35
|
80
|
neutraal
|
|
27 tot en met 40
|
95
|
36 tot en met 45
|
70
|
ruim
|
|
41 tot en met 50
|
90
|
46 tot en met 55
|
60
|
hoog
|
|
>50
|
75
|
>55
|
40
|
Tabel b1 Fosfaatgebruiksnormen bij verschillende fosfaatklassen op basis van de gecombineerde
indicator P-AL en P-CaCl2 op grasland per 1 januari 2021
Indeling klassen P-CaCl2-getal (mg P/kg)
|
Fosfaatgebruiksnormen (kg P2O5/ha) grasland
|
Indeling klassen P-AL-getal (mg P2O5/100 g)
|
<21
|
21 tot en met 30
|
31 tot en met 45
|
46 tot en met 55
|
>55
|
<0,8
|
120
|
105
|
105
|
95
|
90
|
0,8 tot en met 1,4
|
120
|
105
|
95
|
90
|
90
|
1,5 tot en met 2,4
|
105
|
95
|
90
|
90
|
75
|
2,5 tot en met 3,4
|
95
|
90
|
90
|
75
|
75
|
>3,4
|
90
|
90
|
75
|
75
|
75
|
Tabel b2 Fosfaatgebruiksnormen bij verschillende fosfaatklassen op basis van de gecombineerde
indicator P-AL en P-CaCl2 op bouwland per 1 januari 2021
Indeling klassen P-CaCl2-getal (mg P/kg)
|
Fosfaatgebruiksnormen (kg P2O5/ha) bouwland
|
Indeling klassen P-AL-getal (mg P2O5/100 g)
|
<21
|
21 tot en met 30
|
31 tot en met 45
|
46 tot en met 55
|
>55
|
<0,8
|
120
|
120
|
120
|
80
|
80
|
0,8 tot en met 1,4
|
120
|
120
|
120
|
80
|
70
|
1,5 tot en met 2,4
|
120
|
120
|
80
|
70
|
60
|
2,5 tot en met 3,4
|
120
|
80
|
70
|
60
|
40
|
>3,4
|
80
|
80
|
70
|
60
|
40
|
Conform het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn komen de equivalente maatregelen
opbrengstafhankelijke fosfaatgebruiksnormen in de Urm te vervallen. De verhoging van
de fosfaatgebruiksnormen voor fosfaattoestanden ‘neutraal’ en ‘laag’ en de verfijning
in de klassengrenzen met toevoeging van een nieuwe klasse ‘ruim’ maken deze maatregelen
overbodig.
1.5 Hogere fosfaatgebruiksnorm bij toepassing meststoffen die organischestofgehalte
verhogen in fosfaatklasse ‘hoog’ op bouwland
Op percelen met fosfaattoestand ‘hoog’ wordt de mogelijkheid geboden aan gangbare
bedrijven om aanvullend 5 kilogram fosfaat per hectare per jaar toe te passen en aan
biologische bedrijven aanvullend 10 kilogram fosfaat per hectare per jaar toe te passen
bij het gebruik van een aangewezen meststof. Voor de aanwijzing van de meststoffen
is gekeken naar het positief beïnvloeden van het gehalte aan de organische stof (OS)
in de bodem. Deze aanvullende hoeveelheid kan alleen gegeven worden als daarbij minimaal
20 kilogram fosfaat per hectare in de vorm van mestsoorten met een hoog gehalte aan
effectieve organische stof (EOS) en een laag gehalte aan stikstof en fosfaat per eenheid
EOS toegediend wordt. Als uitgangspunt voor aanwijzing is verder genomen dat het risico
op stikstofuitspoeling, ook buiten het groeiseizoen, beperkt moet zijn. Ten slotte
is er voor aanwijzing van uitgegaan dat in beginsel alle strorijke meststoffen in
aanmerking zouden moeten kunnen komen.
Gezien het doel van toepassing van deze organischestofrijke meststoffen zijn de meststoffen,
net als vaste dierlijke mest, niet verpompbaar. De volgende uitgangspunten zijn met
in achtneming van het CDM-advies ‘Criteria voor organischestofrijke meststoffen’2 uit 2017 gebruikt om vast te stellen welke meststoffen in aanmerking komen: 225 g
EOS per kg per kg droge stof en de hoeveelheid EOS is per gram minerale stikstof (N-mineraal)
groter of gelijk aan 30 gram en per gram organisch gebonden stikstof (N-org) groter
of gelijk aan 10 gram. Aanvullend is de hoeveelheid EOS per gram P2O5 groter of gelijk aan 15 gram. Hiermee is ook het advies van de CDM om de verhouding
tussen EOS en fosfaat in de mest mee te nemen, opgevolgd.
Op basis van gemiddelde gehalten die in de praktijk bekend zijn (Bron: Bemestingsadvies
Grasland en Voedergewassen), zijn de volgende meststoffen aangewezen voor gangbare
bedrijven: strorijke vaste mest van runderen, schapen, geiten en paarden, dikke fractie
van runderdrijfmest (na bewerking), champost, gft-compost en groencompost. Strorijke
varkensmest is uitsluitend aangewezen voor biologische landbouwbedrijven. Omdat het
gehalte aan N-mineraal en aan fosfaat relatief hoog is en de gehalten van deze stoffen
niet binnen de gestelde criteria zijn te passen is het voor het gebruik van deze voorziening
niet aangewezen voor de reguliere landbouw. Ook voor biologische bedrijven geldt dat
het gehalte aan N-mineraal hoog kan zijn, maar daar staat tegenover dat op biologische
bedrijven de gemiddelde stikstofgiften uit meststoffen (aanzienlijk) lager liggen,
mede omdat er geen kunstmest mag worden gebruikt. Dat leidt tot een lager risico van
nitraatuitspoeling. Daarbij wordt er wel van uitgegaan dat de strorijke varkensmest
zo kort mogelijk voordat de gewassen worden ingezaaid of gepoot, wordt toegediend.
Zie voor overige argumentatie ook paragraaf 1.4.
Uit de administratie moet kunnen worden opgemaakt dat de hogere fosfaatgebruiksnorm
is toegepast. Hierbij moet geadministreerd worden: de percelen met de oppervlakte
waarop het is toegepast, het type gebruikte OS-rijke meststoffen en de hoeveelheden
gebruikte OS-rijke meststoffen. Aanvoerbewijzen kunnen worden gebruikt indien deze
niet van het eigen bedrijf komen. Zie hiertoe artikel I, onderdeel E, onder artikel
33b (nieuw), eerste lid, aanhef, en tweede lid.
1.6 Fosfaatverrekening
De voorziening van de fosfaatverrekening die gold tot de inwerkingtreding van deze
regeling wordt vervangen door een hogere fosfaatgebruiksnorm onder voorwaarden. Deze
wijziging beoogt geen inhoudelijke wijziging van de bestaande mogelijkheid voor de
compensatie van een overschrijding van de toepassing van een hogere fosfaatgebruiksnorm
op bouwland. Hierbij vindt de compensatie plaats door de hoeveelheid fosfaat die volgens
de in het navolgende jaar geldende fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen op of in de
bodem kan worden gebracht, te verminderen met de hoeveelheid waarmee in het voorgaande
jaar de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen is overschreden. De fosfaatgebruiksnorm
betreft hierbij de gewogen gemiddelde fosfaatgebruiksnorm, berekend op basis van de
fosfaatgebruiksnormen, die een bedrijf gerelateerd aan de fosfaattoestanden van de
percelen toepast. De afwijkende gebruiksnorm (de compensatie), bedoeld in de vorige
volzinnen, bedraagt ten hoogste 20 kilogram fosfaat per hectare.
In verband met het toezicht op de naleving van de gebruiksnormen blijft de verplichting
voor de landbouwer melding te doen van het voorgenomen gebruik van de compensatieregeling
bestaan. Hiertoe meldt de landbouwer zijn bedrijf uiterlijk 31 december van het desbetreffende
jaar aan bij de minister. De melding vindt plaats door indiening van het volledig
en naar waarheid ingevulde en ondertekende daartoe bestemde formulier, dat door de
minister wordt verstrekt.
2. Effecten bedrijfsleven en overheid
2.1 Bedrijfseffecten
2.1.1 Regeldruk
Ten behoeve van het fosfaatgebruiksnormenstelsel is het nodig dat RVO.nl beschikt
over de fosfaattoestanden van de verschillende percelen. Die worden echter niet altijd
doorgegeven door de agrariërs. Dat zijn ze ook niet verplicht, maar heeft wel tot
gevolg dat de percelen waarvan geen fosfaattoestand bekend is, automatisch de classificatie
fosfaattoestand ‘hoog’ krijgen; dat was zo en blijft zo. In sommige gebieden van Nederland
loopt het percentage ‘onbekend’ op tot boven 50%. Daar niet op bedrijfsniveau de exacte
fosfaattoestand van alle percelen in Nederland is vastgesteld en/of bekend is, zijn
de wijzigingen op bedrijfsniveau niet te kwantificeren. Dat heeft ertoe geleid dat
in het eerder genoemde advies uit 2019 van de CDM waarin is aangegeven wat de veranderingen
in plaatsingsruimte zijn, er gebruik is gemaakt van een databestand van Eurofins om
tot een meer realistische inschatting te komen. Daarin is een inschatting gemaakt
wat de veranderingen zijn voor grasland en bouwland in lijn met hetgeen in het zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn is opgenomen.
Vervolgens is met dezelfde database berekend wat de gevolgen in plaatsingsruimte zijn
vanaf 2020 na de uitbreiding van het aantal fosfaatklassen en de verandering van de
fosfaatgebruiksnormen in de onderscheiden klassen en in 2021 na de veranderingen in
de fosfaatklassenindeling door de gecombineerde indicator, alles ten opzichte van
de situatie in 2018. De totale fosfaatplaatsingsruimte blijft nagenoeg gelijk; er
is sprake van een zeer lichte stijiging. In 2020 verandert deze als volgt: van 139,3
miljoen kg (grasland 83,5 miljoen kg en bouwland 55,8 miljoen kg) tot 140,7 miljoen
kg (grasland 84,1 miljoen kg en bouwland 56,6 miljoen kg). En vanaf 2021 neemt deze
in Nederland zeer licht toe tot 141,2 miljoen kg (grasland 84,1 miljoen kg en bouwland
57,1 miljoen kg). Door ook de gelegenheid te geven om op bouwland 5 kg fosfaat per
hectare (en op biologische bedrijven 10 kg) extra te geven indien (bepaalde) organischestofrijke
meststoffen op percelen met fosfaattoestand ‘hoog’ te gebruiken, stijgt de plaatsingsruimte
ook licht.
De verfijning in de indeling van fosfaatklassen en – vanaf 1 januari 2021 – de invoering
van de gecombineerde indicator kunnen voor individuele bedrijven betekenen dat zij
in een andere klasse terechtkomen. Dit resulteert in een andere fosfaatgebruiksnorm
die mag worden toegepast. Dit kan dan weer gevolgen hebben voor de mestplaatsingsruimte
op een bedrijf. Naar verwachting blijft de totale plaatsingsruimte in Nederland gelijk.
Op basis van het bovenstaande is voor de berekening van de administratieve lasten
ervan uitgegaan deze regeling op (maximaal) 40% van de bedrijven met percelen leidt
tot een verandering. Dat betreft 21.700 bedrijven. Deze moeten veranderingen doorgeven.
De kosten van het doorgeven van een verandering op het bedrijf als gevolg van deze
aanpassing bedragen € 200.000. Hierbij is uitgegaan dat een landbouwer 15 minuten
zal aan besteden aan het kennis nemen van onderhavige wijziging en nagaat welke gevolgen
dit voor zijn bedrijf heeft, en dit is vermenigvuldigd met € 37 per uur.
Het aantonen in de administratie van de toepassing van de hogere fosfaatgift op percelen
met fosfaattoestand ‘hoog’ op bouwland als daarbij minimaal 20 kilogram fosfaat in
de vorm van organischestofrijke meststoffen moet worden gegeven, houdt geen aanvullende
administratieve last in. Deze volgt uit bestaande regelgeving waarbij landbouwers
door middel van administratieve verplichtingen deze gegevens reeds bijhouden. Ook
de toepassing van de hogere fosfaatgebruiksnorm onder voorwaarden (nu nog bekend als
fosfaatverrekening) houdt geen aanvullende administratieve last in, omdat landbouwers
hiervan eerder ook melding doen.
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft ten aanzien van de ontwerpregeling
advies uitgebracht. De ATR geeft aan de analyse te delen dat er geen (omvangrijke)
gevolgen zijn voor de regeldruk waardoor zij geen formeel advies uitbrengt. Overeenkomstig
de suggestie van de ATR heeft een tekstuele verbetering plaatsgevonden in deze paragraaf
over de kennisnamekosten.
In haar advies doet de ATR de suggestie een nadere motivering over het Integraal Afwegingskader
op te nemen. Die motivering is toegevoegd aan de paragraaf 4. Consultatie.
2.1.2 Overige bedrijfseffecten
Veranderingen in de fosfaatgebruiksnormen kunnen gevolgen hebben voor de mate van
grondgebondenheid. Dit geldt met name voor melkveebedrijven. Er zijn in totaal ruim
20.000 melkveebedrijven. Ook hier wordt ervan uitgegaan dat 40% van deze bedrijven
een berekening uitvoert om na te gaan hoe ze moeten reageren op de veranderingen in
de plaatsingsruimte op het bedrijf. De kosten daarvan bedragen € 100.000. Hierbij
is er vanuit gegaan dat landbouwers 20 minuten zullen besteden aan het kennis nemen
van deze wijziging en nagaan welke gevolgen dit voor zijn bedrijf heeft vermenigvuldig
met € 37 per uur.
Er wordt ingeschat dat er op diverse bedrijven nog extra fosfaatplaatsingsruimte is,
omdat het onwaarschijnlijk is dat alle bedrijven met fosfaatklasse ‘onbekend’ werkelijk
de fosfaattoestand ‘hoog’ hebben. Hoe hoog die extra ruimte is, kan niet worden aangegeven,
omdat niet bekend is wat de werkelijke fosfaattoestand van die percelen is.
2.2 Uitvoerings- en handhavingslasten
Bij de opstelling van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn heeft een beoordeling
plaatsgevonden door RVO.nl en NVWA op de uitvoering en handhaafbaarheid van de maatregel die ziet op aanpassing
in het kader van fosfaatgebruiksnormen. In de memorie van toelichting in de Meststoffenwet
is aangegeven dat de aanpassing in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen geen wezenlijke
gevolgen heeft voor de uitvoering en handhaving. In het kader van de voorgeschreven
uitvoerings- en handhavingstoets bevestigen RVO.nl en NVWA deze beoordeling voor de fosfaatklassenindeling in deze wijzigingsregeling.
Voor de uitvoering en de handhavingslasten betekent de aanpassing in het stelsel van
fosfaatgebruiksnormen door wijziging in de fosfaatklasse-indeling dat de interne instructies
van RVO.nl en NVWA aangepast moeten worden. Voor zowel de uitvoering als de handhaving zal de
inhoud van de administratieve en fysieke controle niet wezenlijk wijzigen ten opzichte
van de huidige controle. De inhoudelijke en administratieve controle in door RVO.nl en NVWA veranderen niet bij gewijzigde normen en klassen. Daarnaast dient RVO.nl eenmalig de voorlichting en de communicatie over de gewijzigde normen en klassen
aan te passen.
De mogelijkheid om aanvullend 5 of 10 kilogram fosfaat per hectare per jaar toe te
dienen op percelen met fosfaattoestand ‘hoog’ bij het gebruik van een meststof die
het gehalte aan de organische stof in de bodem positief beïnvloedt, leidt tot een
toename van uitvoerings- en handhavingslasten. Bij controle dienen bewijzen te worden
overgelegd door landbouwers, om aan te tonen dat deze maatregel juist is uitgevoerd.
Beoordeling zal voor meststoffen die op het bedrijf zelf zijn geproduceerd op basis
van forfaitaire normen moeten worden gedaan.
De uitvoerings- en handhavingslasten die zien op de equivalente maatregel ‘opbrengstafhankelijke
fosfaatgebruiksnorm’ voor fosfaattoestanden ‘neutraal’ en ‘laag’ vervallen.
RVO.nl en NVWA bevestigen in de uitvoering- en handhavingstoets de eerder uitgevoerde
beoordeling bij de opstelling van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn.
3. Milieueffecten
De verhoging van de fosfaatgebruiksnormen bij fosfaattoestand ‘laag’ en ‘neutraal’
leidt ertoe dat het gewas de hogere behoefte aan fosfaat kan dekken. Er is minder
risico op daling van de fosfaattoestand op percelen met klasse ‘neutraal’ naar klasse
‘laag’. Verwachting is dat de tijd die nodig is van groei van percelen met fosfaattoestand
‘laag’ naar fosfaattoestand ‘neutraal’ niet verandert. Tegelijkertijd vindt verlaging
van de fosfaatgebruiksnorm ‘hoog’ plaats. Dit leidt ertoe dat percelen sneller in
de klasse ‘ruim’ en vervolgens in de klasse ‘neutraal’ komen waarin sprake is van
evenwichtsbemesting.
Het eerder genoemde advies uit 2019 van de CDM geeft aan dat de effecten van de invoering
van de gecombineerde indicator op het milieu gering zullen zijn, met name omdat de
veranderingen in fosfaatplaatsingsruimte klein zijn. De waardering van de fosfaattoestand
en de daarbij behorende fosfaatgebruiksnormen zal er toe leiden dat de fosfaattoestand
zal dalen bij fosfaattoestand ‘hoog’ en zal toenemen bij de fosfaattoestanden ‘neutraal’
en ‘laag’.
Daarnaast wordt door de toepassing van de gecombineerde indicator het beter mogelijk
de hoogte van de fosfaatgebruiksnorm af te stemmen op de verhouding tussen de meer
direct beschikbare en de op termijn totaal beschikbare hoeveelheid fosfaat in de bodem.
Met het geheel aan veranderingen is er geen sprake van een hoger risico voor uit-
en afspoeling naar het oppervlaktewater. Wel geldt voor de langere termijn dat op
de gronden met fosfaattoestand ‘hoog’ door geleidelijke uitmijning het risico op uitspoeling
naar het grondwater en op afspoeling naar het oppervlaktewater vermindert.
De mogelijkheid om aanvullend 5 of 10 kilogram fosfaat per hectare per jaar toe te
dienen op percelen met fosfaattoestand ‘hoog’ bij het gebruik van een meststof met
een hoog gehalte aan organische stof draagt bij aan de aanvoer van organische stof
waaraan op bouwland meer behoefte is en daardoor ook aan de bodemkwaliteit. Daarbij
neemt de fosfaatplaatsingsruimte beperkt toe.
4. Consultatie
De ontwerpregeling is ter internetconsultatie aangeboden in de periode van 26 juli
tot en met 6 september 2019. Er zijn 15 reacties ontvangen tijdens de consultatie.
De ontwerpregeling is als gevolg hiervan op enkele onderdelen gewijzigd.
Een van de respondenten geeft aan dat één bedrijf geaccrediteerd is voor grondanalyse
bij de gecombineerde indicator P-AL en P-CaCl2 en dat het risico van verplichte winkelnering bestaat. Vanaf de publicatie van het
zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn op 22 december 2017 is evenwel reeds bekend
dat de gecombineerde indicator per 1 januari 2021 ingevoerd wordt. Dit geeft andere
partijen de gelegenheid op deze wijziging te anticiperen. Deze inbreng heeft derhalve
niet geleid tot aanpassing van de regeling.
Een aantal reactanten merkt op dat het artikel over de mogelijkheid voor compensatie
van een overschrijding van de toepassing van een hogere fosfaatgebruiksnorm op bouwland
de datum van de melding gewijzigd dient te worden in 31 december, omdat pas na afloop
van het jaar duidelijk is of compensatie nodig is. Dat is juist en heeft derhalve
geleid tot aanpassing van de regeling. Daarnaast is in dit artikel gewijzigd dat het
gaat om de toepassing van de gemiddelde fosfaatgebruiksnorm op bedrijfsniveau in plaats
van op gewasperceelniveau, overeenkomstig de huidige praktijk. Uitgangspunt daarbij
is wel dat de gemiddelde toegepaste fosfaatbemesting niet de gemiddelde van toepassing
zijnde fosfaatgebruiksnorm van het bedrijf mag worden overschreden. Een respondent
verzoekt een doorschuifregeling van 20 kg fosfaat per jaar in te voeren in plaats
van een verrekening. Dit komt neer op een structurele voorziening waardoor 20 kilogram
fosfaat per jaar extra kan worden toegepast. Dit komt niet overeen met het zesde actieprogramma
Nitraatrichtlijn en is dan ook niet overgenomen in de regeling.
In verscheidene reacties in de consultatie werd voorgesteld de stikstof/fosfaat-verhouding
in de mest te betrekken bij de aanwijzing van de organischestofrijke meststoffen.
Dit heeft op drie punten geleid tot wijziging van de regeling. De uitgangspunten zijn
aangepast. Een ondergrens voor het gehalte aan organische stof weggelaten. Met de
ondergrens aan effectieve organische stof is in feite al een ondergrens voor het gehalte
aan organische stof aanwezig in combinatie met de mate waarin de organische stof humificeert.
Tegelijk is de ondergrens voor het gehalte aan effectieve organische stof verlaagd
van 250 naar 225 gram per kilogram droge stof. Daarnaast wordt voor bedrijven die
produceren volgens de biologische productiewijze toegestaan om 10 kg in plaats van
5 kg extra fosfaat te geven op percelen met fosfaattoestand ‘hoog’. Vaste strorijke
varkensmest is slechts toegestaan voor deze biologische landbouwbedrijven. Vaste strorijke
varkensmest heeft een (te) hoog gehalte aan minerale stikstof en een (te) hoog gehalte
aan fosfaat in relatie tot de hoeveelheid effectieve organische stof. Het risico van
een te hoge uitspoeling door veel minerale stikstof is op biologische bedrijven echter
geringer dan op reguliere landbouwbedrijven. Dit komt omdat er geen stikstofkunstmest
wordt gebruikt en er gemiddeld sprake is van een lager niveau van bemesting met stikstof.
Hiermee wordt ook tegemoetgekomen aan een respondent die aangeeft dat biologische
bedrijven alleen dierlijke mest kunnen toepassen. Hij stelt daarbij dat voor percelen
met fosfaattoestand ‘hoog’ de voorgestelde afname in de fosfaatgebruiksnorm van 60
kilogram fosfaat per hectare naar 40 kilogram fosfaat per hectare niet geheel gecompenseerd
wordt door de toepassing van de mogelijkheid 5 kilogram fosfaat per hectare extra
te geven.
Een aantal respondenten doet suggesties over de toepassing van alternatieve meststoffen
op percelen met fosfaattoestand ‘hoog’ om zo aanvullend 5 kilogram fosfaat per hectare
te mogen toepassen. Alleen aangewezen meststoffen mogen worden toegepast, omdat van
deze meststoffen het relatief hoge gehalte aan organische stof uit de praktijk voldoende
bekend is. De voorgestelde alternatieve meststoffen beantwoorden niet aan de uitgangspunten
die zijn gebruikt om meststoffen aan te wijzen als organischestofrijke meststoffen
in het kader van deze regeling. Dat is mede het geval omdat per partij van een meststof
de humificatiecoëfficiënt moeilijk is vast te stellen. Die coëfficiënt is evenwel
nodig, vooral als het gehalte aan organische stof niet te hoog is. De suggesties zijn
daarom niet overgenomen
Een van de respondenten stelt voor ook bij andere fosfaatklassen dan ‘hoog’ de mogelijkheid
tot een hogere fosfaatgebruiksnorm bij gebruik van bepaalde meststoffen in te stellen
omdat dit voor de organischestofvoorziening en CO2-binding in de grond goed is en daarmee bijdraagt aan de klimaatdoelen. Dit voorstel
heeft niet geleid tot de aanpassing van de regeling. Een landbouwer kan er namelijk
ten behoeve van de organischestofopbouw van de bodem ook nu al kiezen om voor andere
meststoffen, waaronder compost, toe te passen. Daarbij geldt voor compost nog steeds
de fosfaatvrije voet, dat wil zeggen dat tot een gehalte van maximaal 3,5 gram fosfaat
per kilogram 50% van de fosfaat in de compost niet in aanmerking wordt genomen (zie
artikel 34 van de Uitvoeringsregeling meststoffenwet).
In een aantal reacties is aangegeven dat de voorgestelde gewijzigde fosfaatgebruiksnormen
te laag zouden zijn om een goede gewasopbrengst te kunnen garanderen. Deze reacties
hebben niet geleid tot aanpassing van de regeling om dat deze ziet op implementatie
van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn. Voorafgaand aan de totstandkoming van
dat programma is veelvuldig overlegd met relevante belangenorganisaties. Ook is een
verplichte procedure voor plan-milieueffectrapportage doorlopen, waarbij consultatie
van het ontwerpprogramma heeft plaatsgevonden (najaar 2017). Om tegemoet te komen
aan de gemiddeld gestegen onttrekking door gewassen als gevolg van gemiddeld hogere
gewasopbrengsten zijn de fosfaatgebruiksnormen voor de klassen ‘laag’ en ‘neutraal’
in beperkte mate verhoogd, daarentegen is de fosfaatgebruiksnorm bij de klasse ‘hoog’
in beperkte mate verlaagd. In de hoogte van de norm is rekening gehouden met de fosfaatgift
die op basis van het bemestingsadvies voor akkerbouw- en vollegrondsgewassen gewenst
is voor gewasgroepen 0 (bijvoorbeeld andijvie) en 1 (bijvoorbeeld aardappelen). Dat
zijn de gewasgroepen die de grootste hoeveelheid fosfaat nodig hebben. Bij Pw-toestand
55 is een fosfaatgift van 35 kg geadviseerd.
Ook heeft een respondent opgemerkt dat met de voorgestelde wijziging geen klimaatvriendelijk
bodembeheer kan worden gevoerd. Dat is echter onjuist. De mestregelgeving is in de
eerste plaats erop gericht om te voorkomen dat uit- en afspoeling van fosfaat de waterkwaliteit
negatief beïnvloedt. Daaraan dienen daarom beperkingen gesteld te worden. Binnen de
daaraan verbonden normstelling is het mogelijk om op bedrijfsniveau maatregelen te
nemen om aan een klimaatvriendelijk bodembeheer te doen. Dat is geen kwestie van maximalisatie
maar van optimalisatie en van een klimaatvriendelijke bodembeheer in bedrijfsverband.
Een respondent geeft aan dat voor de teelt van bloembollen op duinzandgronden sprake
zou zijn van een te lage norm. Dit is ook niet juist. Daar waar percelen de fosfaattoestand
‘hoog’ hebben, beschikt de bodem over voldoende fosfaat voor een ontwikkeling van
een gewas. De minimale fosfaatgebruiksnorm overtreft bij een Pw-toestand van 45 ruim
de fosfaatadviesgift van 20 kg per hectare (bron: Bokhorst e.a., 2008. ‘Bodem en bemesting
in de bollenteelt’. Louis Bolk Instituut). Fosfaat dat niet effectief wordt opgenomen
door het gewas, blijft achter in de bodem. Daar kan het opgeslagen fosfaat worden
benut door teelten in de volgende jaren of uitspoelen naar oppervlaktewater. Bij de
toepassing van een hogere fosfaatgebruiksnorm op fosfaatverzadigde gronden neemt het
risico op uit- en afspoeling van fosfaat naar oppervlaktewater toe door het zogenoemde
‘lekken’. In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn is vastgesteld dat de fosfaatplaatsingsruimte
in Nederland neutraal dient te blijven bij de invoering van de gecombineerde indicator.
Het CDM-advies over ‘Fosfaatplaatsingsruimte bij gecombineerde indicator fosfaattoestand’
is uitgangspunt voor de fosfaatgebruiksnormen per 1 januari 2021.
De ATR merkt op dat bij de internetconsultatie van de ontwerpregeling niet is voorzien
in een integraal afwegingskader. Bij de opstelling van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
is uitgebreid contact geweest met diverse belangenorganisaties. In het kader van de
verplichte milieueffectrapportage3 is het ontwerpprogramma geconsulteerd voor de duur van zes weken (13 oktober tot
en met 24 november 2017) waarop een ieder in de gelegenheid is gesteld een zienswijze
uit te brengen. Hierop zijn 43 reacties binnengekomen, die zijn betrokken bij de totstandkoming
van het definitieve actieprogramma. Voorafgaand aan de wijzigingsregeling heeft dan
ook een integrale afweging plaatsgevonden.
5. Inwerkingtreding en vaste verandermomenten
Deze regeling, met uitzondering van artikel II dat met ingang van 1 januari 2021 in
werking treedt, treedt in werking indien en zodra het eerder genoemde wetsvoorstel
in verband met de implementatie van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn tot
wet wordt verheven en in werking treedt. De beoogde inwerkingtredingsdatum van het
wetsvoorstel is 1 januari 2020. Indien de wet na 31 december 2019 wordt in het Staatsblad
komt, treedt de wet daags na de bekendmaking in werking. Daarmee kan ook de inwerkingtreding
van deze regeling (uitgezonderd artikel II) afwijken van het kabinetsbeleid inzake
vaste verandermomenten voor regelgeving. Ook wordt afgeweken van de volgens dat beleid
geldende minimale termijn tussen publicatie van de regeling en het moment van inwerkingtreding.
Deze afwijkingen zijn gerechtvaardigd omdat het hier gaat om de implementatie van
het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, en de uitvoering van het actieprogramma
een verplichting is op grond van de Nitraatrichtlijn.
II. Artikelsgewijs
Artikel I
Artikel I wijzigt de Urm op verschillende onderdelen. Deze wijzigingen worden hieronder
nader toegelicht.
Artikel I, onderdeel A
Dit onderdeel wijzigt het opschrift van paragraaf 3 uit hoofdstuk, zodat in de titel
beter wordt weergegeven wat na inwerkingtreding van deze regeling in de paragraaf
wordt geregeld.
Artikel I, onderdeel B
Op grond van onderdeel B van artikel I worden in de Urm de artikelen 29a, 30, 31 en
32 vervangen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze regeling werden in deze
artikelen de fosfaatgebruiksnormen voor de fosfaattoestand ‘laag’ en voor de subklasse
‘arm’, alsmede de eisen waaronder de fosfaatgebruiksnorm voor de subklasse ‘arm’ kan
worden toegepast, geregeld.
In artikel 29a (nieuw) worden de indicatoren voor de waarde van de fosfaattoestand
voor zowel grasland als bouwland. De indicatoren komen overeen met de huidige indicatoren,
geregeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen s en t, van de Meststoffenwet, zoals
deze luidden voordat het eerder genoemde wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking
is getreden.
In artikel 30, eerste lid, en tabel I, is neergelegd welke waarden met betrekking
tot de fosfaattoestand van de bodem behoren bij de verschillende klassen voor de fosfaattoestand.
In het tweede lid is een voorziening opgenomen voor het geval bij de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit niet bekend is tot welke klasse een bepaalde
oppervlakte grasland of bouwland behoort, omdat een melding ontbreekt. In dat geval
wordt verondersteld dat sprak is van de fosfaatklasse ‘hoog’.
In artikel 31 zijn de fosfaatgebruiksnormen, passend bij de fosfaatklassen ‘arm’,
‘laag’, ‘neutraal’ en ‘ruim’ neergelegd, in overeenstemming met het zesde actieprogramma
Nitraatrichtlijn. Zie daartoe ook onderdeel 1.4 van het algemeen deel van deze toelichting.
De voorwaarden waaronder deze ‘hogere’ fosfaatgebruiksnormen mogen worden toegepast,
zijn opgenomen in artikel 32, eerste lid. Het betreft de verplichting op grond van
artikel 103b, tweede lid, om de fosfaattoestand van een perceel die is gebaseerd op
een analyse van een geaccrediteerd laboratorium te melden en de verplichting om het
bijbehorende analyserapport te bewaren als onderdeel van de mestadministratie.
In artikel 32, tweede lid, is een voorziening opgenomen voor de toepassing van de
fosfaatgebruiksnorm voor de klasse ‘arm’, in het geval een perceel wordt overgedragen
aan een andere landbouwer dan de landbouwer die de melding met betrekking tot de fosfaattoestand
van de bodem heeft verricht. Deze bepaling komt overeen met artikel 31, tweede lid,
van de Urm zoals deze luidde tot de inwerkingtreding van deze wijzigingsregeling.
Artikel I, onderdeel C
Op grond van onderdeel I, onderdeel C, is het eerste lid van artikel 33 Urm vervangen.
Het onderdeel regelt dat om in aanmerking te komen voor de verhoogde fosfaatgebruiksnorm
behorende bij de fosfaattoestand in de klasse ‘arm’, een aanvullend onderzoek door
een laboratorium moet worden verricht, volgens het in bijlage C van de Urm opgenomen
protocol. De verplichtingen komen overeen met het aanvullende onderzoek voor de subklasse
‘arm’, zoals dat van kracht was voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wijzigingsregeling.
Artikel I, onderdeel D
Door artikel I, onderdeel D, wordt artikel 33a van de Urm vervangen. In laatstgenoemd
artikel werden de equivalente maatregelen geregeld, die bij onderhavige regeling komen
te vervallen. Zie daartoe ook onderdeel 1.4 van het algemeen deel van deze toelichting.
Thans worden in artikel 33a de hogere fosfaatgebruiksnorm in geval van verrekening
en de voorwaarden waaronder deze fosfaatgebruiksnorm mag worden toegepast, geregeld.
Zie daartoe ook onderdeel 1.6 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel I, onderdeel E
Artikel I, onderdeel E, voegt een nieuw artikel 33b toe aan de Urm. In dit artikel
wordt, overeenkomstig het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, de hogere fosfaatgebruiksnorm
neergelegd voor landbouwers die meststoffen gebruiken die het organischestofgehalte
van de bodem verhogen. Zie voor een nadere toelichting onderdeel 1.5 van het algemeen
deel van deze toelichting
Artikel I, onderdelen F en G
Op grond van deze onderdelen vervallen de bepalingen inzake de fosfaatverrekening
in hoofdstuk 3, paragraaf 4, van de Urm en de verwijzing naar de fosfaatverrekening
in het opschrift van de paragraaf. Hiervoor in de plaats wordt de hogere fosfaatgebruiksnorm
voor meststoffen bij verrekening opgenomen in voorgesteld artikel 33a van de Urm.
Zie ook de toelichting op artikel I, onderdeel D.
Artikel I, onderdeel H
Artikel I, onderdeel H, wijzigt artikel 103a van de Urm. Artikel 69a van de Ubm is
komen te vervallen. De regeling van de fosfaattoestand van de bodem waar in artikel
103a, eerste lid, naar wordt verwezen is nu neergelegd in artikel 21a van het Ubm.
Artikel I, onderdeel I
Onderdeel I van artikel I wijzigt het eerste lid van artikel 122 van de Urm. In dit
artikel staan de vormvoorschriften voor meldingen die op grond van de Urm dienen te
worden gedaan. De verwijzingen worden door dit onderdeel in overeenstemming gebracht
met wijzingen die op grond van de artikelen I, onderdelen C, D en E van deze regeling
in de Urm worden aangebracht.
Artikel I, onderdeel J
Artikel I, onderdeel J, wijzigt artikel 125 van de Urm. In dit artikel wordt geregeld
dat laboratoria uit de Europese Unie en bepaalde andere staten onder voorwaarden gelijkgesteld
worden met in Nederland gevestigde laboratoria. De verwijzingen worden in overeenstemming
gebracht met de in onderhavige regeling aangepaste wijzigingen.
Artikel I, onderdeel K
Artikel 127 Urm schrijft voor dat de landbouwer desgevraagd het voldoen aan de voorwaarden
uit bepaalde artikelen van de Urm met bewijsstukken dient te staven. De verwijzingen
worden in overeenstemming gebracht met de in onderhavige regeling aangepaste wijzigingen.
Artikel I, onderdeel L
Artikel I, onderdeel L, wijzigt het opschrift van Bijlage C. Hierin is het protocol
voor de monstername en analyse neergelegd in verband met de vaststelling van de klasse
‘arm’ van de fosfaattoestand van de bodem. De verwijzing is in overeenstemming gebracht
met Artikel I, onderdelen B en C, van deze wijzigingsregeling.
Artikel II
Op grond van II dat met ingang van 1 januari 2021 in werking treedt, wordt de Urm
per 1 januari 2021 opnieuw gewijzigd in verband met de implementatie van het zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn. Op grond van dit artikel wordt overeenkomstig het
zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn in artikel 29a van de Urm de nieuwe gecombineerde
indicator geregeld en in artikel 30 en de tabellen I en II de kwalificatie van de
fosfaattoestand van grasland en bouwland neergelegd. Zie voor een nadere toelichting
onderdeel 1.2 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel III
Artikel III regelt overgangsrecht. Dit overgangsrecht is met name van belang ten aanzien
van percelen grasland of bouwland uit de fosfaatklasse ‘arm’. Het eerste lid van dat
artikel regelt dat meldingen inzake de subklasse ‘arm’ die zijn gedaan op grond van
artikel 32, eerste lid, (oud) van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet na inwerkingtreding
van artikel I van deze regeling aangemerkt worden als meldingen met betrekking tot
de fosfaatklasse ‘arm’. In het tweede en derde lid wordt geregeld dat op percelen
waarop een melding van toepassing is die voor 1 januari 2020 is gedaan, de fosfaatgebruiksnormen
van toepassing zijn zoals deze luidden op 31 december 2019.
Artikel IV
Artikel IV regelt de inwerkingtreding. Voor een nadere toelichting wordt verwezen
naar onderdeel 5 van het algemeen deel van de toelichting.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten