35 162 Initiatiefnota van het lid Van den Hul over «Gelijke Kansen, een leven lang»

Nr. 3 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2019

Bij brief van 28 maart 2019 heeft u ons verzocht om een kabinetsreactie te geven op de initiatiefnota «Gelijke kansen, een leven lang» van het lid Van den Hul (PvdA). Met deze brief voldoen wij aan dit verzoek.

In de initiatiefnota worden tien voorstellen gedaan voor het tegengaan van kansenongelijkheid en segregatie in het onderwijs. Het streven naar gelijke kansen voor iedere leerling en de intenties van deze initiatiefnota delen we volledig. In onze brief van 13 maart jongstleden over de bevordering van kansengelijkheid in het onderwijs hebben we benadrukt dat dit kabinet zich niet wil neerleggen bij kansenongelijkheid in ons onderwijs.¹ We willen kinderen en jongeren in staat stellen om hun talenten te ontwikkelen, ongeacht hun thuissituatie. Het kabinet wil voorkomen dat mensen met verschillende opleidingsniveaus in gescheiden werelden leven. Daartoe zijn al diverse maatregelen genomen gericht op het verbeteren van de toegankelijkheid van het onderwijs, voor soepele overgangen tussen onderwijssoorten en -sectoren en op de verbinding tussen school en omgeving.

In de Staat van het Onderwijs 2019 merkte de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) op dat de kansenongelijkheid in het Nederlandse onderwijs niet verder op lijkt te lopen.² De eerste stap is gezet, doordat we daaraan met scholen, ouders, gemeenten en vele andere maatschappelijke organisaties hard hebben gewerkt. Er is echter nog een lange weg te gaan naar onderwijs dat gelijke kansen biedt en kinderen helpt en ondersteunt om hun talenten te ontwikkelen, ongeacht inkomen of opleiding van hun ouders. Het verschil in kansen tussen leerlingen met gelijke talenten is nog altijd fors groter dan tien jaar geleden. Daarom is het goed om te zien dat het streven naar kansengelijkheid in het onderwijs breed wordt gedeeld.

De initiatiefnemer heeft de voorgestelde maatregelen ingedeeld in tien thema’s. Hieronder gaan we per thema in op de voorstellen die gedaan worden.

Reactie op de voorstellen

1. Een eerlijke start

De indiener stelt dat elk kind het recht moet krijgen zich te ontwikkelen voordat het naar de basisschool gaat. Om gelijke kansen voor alle kinderen te stimuleren, pleit de indiener voor gratis toegang tot de voorschool voor alle kinderen vanaf 3 jaar – en op termijn vanaf 2 jaar – gedurende 16 uur per week.

Het kabinet heeft niet gekozen voor het bieden van gratis voorschoolse educatie voor alle peuters vanaf 3 jaar, maar wil gericht de risico’s op onderwijsachterstanden aanpakken. Het kabinet investeert daarom structureel € 170 miljoen extra in de versterking van voorschoolse educatie. Hiermee kunnen gemeenten gemiddeld 16 uur voorschoolse educatie per week bieden aan de kinderen die dat het meeste nodig hebben. Ook wordt de kwaliteit van de voorschoolse educatie vergroot door extra inzet van medewerkers met hbo-werk- en denkniveau. Het kabinet is van mening dat zo op doelmatige wijze wordt geïnvesteerd in een eerlijke start voor alle kinderen. We vergeten peuters die geen risico op onderwijsachterstand hebben niet; het kabinet investeert extra in de kinderopvangtoeslag voor kinderen van werkende ouders. Daarnaast ontvangen gemeenten via het Gemeentefonds middelen om een aanbod te doen aan kinderen van niet-werkende ouders die niet in de gemeentelijk doelgroep voor voorschoolse educatie vallen.³ Gemeenten kunnen er in de huidige situatie zelf voor kiezen om alle peuters gezamenlijk op te vangen en een educatief programma te bieden. Hier is geen juridische belemmering voor. Ook kunnen zij beslissen kinderen die niet tot de doelgroep behoren vanuit de eigen middelen een aanbod te doen voor dezelfde voorziening.

De indiener schat de kosten voor dit voorstel op € 500 miljoen per jaar. Het is lastig om een goede schatting te maken van de kosten voor een gratis voorschool, omdat dit sterk afhankelijk is van de precieze vormgeving en van moeilijk te voorspellen gedragseffecten. Tijdens de begrotingsbehandeling 2019 van OCW heeft Minister Slob een eerste schatting gegeven van de kosten van een 16 uur per week gratis voorschoolse educatie voor alle peuters van 2,5 tot 4 jaar voor 40 weken per jaar. De schatting is dat dit circa € 850 miljoen extra zou kosten.⁴ Dit aanbod voor kinderen van 3 tot 4 jaar zou grofweg € 570 miljoen kosten. In deze berekening wordt uitgegaan van een deelname van 85 procent van de 3-jarigen. Deze kosten komen bovenop de bestaande budgetten voor deze peuters aan voorschoolse educatie en kinderopvangtoeslag.

2. Kanjers voor de klas

De indiener doet een aantal voorstellen die het aantrekkelijker moeten maken om in het onderwijs te werken. Voorgesteld wordt om leraren in het primair en in het voortgezet onderwijs gelijk te betalen. De initiatiefnemer vraagt om gemeenten te stimuleren om betaalbare woningen en parkeerplekken beschikbaar te stellen voor leraren. Tot slotte wordt opgeroepen om leraren op kwetsbare scholen een bonus te geven om het werken op deze scholen aantrekkelijker te maken.

Arbeidsvoorwaarden van leraren in primair en voortgezet onderwijs

Beloningsverschillen tussen leraren in het primair onderwijs en leraren in het voortgezet onderwijs zijn het gevolg van afspraken tussen sociale partners per sector.

Tussen primair en voortgezet onderwijs zijn verschillen in afspraken over zowel primaire als secundaire arbeidsvoorwaarden. De afspraken worden gemaakt binnen de financiële kaders die door de overheid worden gesteld, maar de Minister heeft geen zeggenschap over de arbeidsvoorwaarden. Doordat er verschillende cao’s zijn voor de verschillende sectoren, kunnen er verschillen zijn in beloning. Met de investering van € 270 miljoen in het primair onderwijs heeft het kabinet eraan bijgedragen dat de beloningsverschillen zijn verkleind. Leraren in het primair onderwijs zijn er gemiddeld 9,5 procent op vooruit gegaan. De indiener schrijft daarnaast dat gemeenten gestimuleerd moeten worden om betaalbare huizen en parkeerplekken voor leraren te creëren. Wij herkennen het beeld dat het in gemeenten met een gespannen woningmarkt lastig kan zijn voor leraren om een betaalbare woning te vinden. Daarom vindt dit kabinet het belangrijk om het aanbod van betaalbare woningen te vergroten. Via bijvoorbeeld de Nationale Woonagenda 2018–2021 en de afspraken met regio’s met de meest gespannen woningmarkt wil de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties woningbouw stimuleren en versnellen. Dertien gemeenten zijn met de Samenwerkingstafel middenhuur al aan de slag gegaan om meer huurwoningen in het middensegment te realiseren.⁵

Gemeenten hebben verschillende mogelijkheden om te sturen op het aanbod van betaalbare woningen: via een woonvisie, een bestemmingsplan, private maatwerkafspraken of een huisvestingsverordening. Bij grote schaarste kan een gemeente de huisvestingsverordening gebruiken om woningen toe te wijzen aan een bepaalde doelgroep. Verschillende gemeenten ondernemen al actie om de woningmarkt beter toegankelijk te maken voor mensen met een middeninkomen. Den Haag wil bijvoorbeeld meer huizen bouwen voor deze doelgroep en overweegt om de huisvestingsverordening in te zetten voor het toewijzen van woningen aan onder andere leraren. Ook Amsterdam wil de mogelijkheden verruimen om leraren voorrang te geven in sociale huur en middenhuur. Een overzicht van het bestaande gemeentelijke instrumentarium voor middenhuur is te vinden op de website van de VNG en op de website over woningmarktbeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.

Bonus voor leraren op kwetsbare scholen

Ook voor de hoogte van het salaris of een eventuele arbeidsmarkttoelage voor leraren die op kwetsbare scholen werken geldt dat de afspraken gemaakt worden tussen de sociale partners. Het kabinet deelt echter de zorgen rondom deze scholen. Scholen met veel achterstandsleerlingen krijgen met name in primair onderwijs, maar ook in voortgezet onderwijs, extra bekostiging. We ondersteunen en stimuleren scholen en lerarenopleidingen bij een regionale aanpak van het lerarentekort middels de subsidieregeling «Regionale aanpak lerarentekort». Deze subsidie kan niet worden ingezet voor verhoging van salarissen of inhuur van extra personeel. Wel kiezen regio’s zelf hun aanpak en aandachtsgebieden. Regio’s kunnen dus kiezen voor speciale aandacht voor het werven en behouden van leraren op scholen met veel achterstandsleerlingen. De subsidie bedraagt tot € 250.000 per regio voor po en vo. In 2019 is in totaal € 9 miljoen beschikbaar. Eerder kondigden we al aan dat we onderzoeken of overbelaste scholen geïdentificeerd kunnen worden op basis van objectieve criteria en of er scholen zijn die extra ondersteuning nodig hebben.⁶ Daarnaast proberen we op andere wijze om het werken op scholen met veel achterstandsleerlingen te stimuleren.

In de pilot «Vrijroosteren leraren» wordt in tweemaal twee schooljaren subsidie beschikbaar gesteld voor de begeleiding van achterstandsleerlingen door leraren en de coaching van leraren om dit te doen. Voor deze pilot is in totaal € 12 miljoen beschikbaar. De verwachting is dat circa 40 besturen in primair en voortgezet onderwijs gebruik kunnen maken van deze regeling.

3. Passend onderwijs voor ieder kind

Ieder kind moet zeker zijn van onderwijs dat aansluit bij zijn of haar behoefte. De indiener pleit daarom voor een wettelijk vastgesteld niveau voor de basisondersteuning die elke school moet bieden.

Er is een landelijk referentiekader voor basisondersteuning dat op hoofdlijnen aangeeft wat die in ieder geval zou moeten omvatten en wat niet. Dit betekent dat er verschillen kunnen zijn in de inrichting van de basisondersteuning tussen samenwerkingsregio’s. In dunner bevolkte gebieden kan bijvoorbeeld gekozen worden voor een uitgebreider niveau van basisondersteuning op reguliere scholen, omdat specialistische voorzieningen verder van huis liggen.

Mede daarom is voorheen niet gekozen om een gedetailleerd (minimum)niveau voor basisondersteuning vast te leggen. Een risico van een wettelijk vastgesteld minimumniveau kan zijn dat het minimum gaat functioneren als de norm, terwijl we scholen willen aanmoedigen om de best mogelijke ondersteuning te bieden.

Tegelijkertijd realiseren we ons ook dat een grote mate van vrijheid kan leiden tot te grote verschillen tussen scholen en regio’s, dat het voor onduidelijkheid zorgt bij ouders over wat ze van een reguliere school mogen verwachten en bij leraren over wat ze zouden kunnen aanbieden.

Binnenkort verwacht de Minister van Basis- en Voortgezet Onderwijs een nieuw rapport over de basisondersteuning, uit het Onderzoeksprogramma Passend Onderwijs van de NRO. Het onderzoek gaat in op de verschillen in de basisondersteuning tussen scholen en samenwerkingsverbanden, over de effecten van deze verschillen en de te verwachte effecten van het vaststellen van het niveau van basisondersteuning. Dat rapport ontvangt uw Kamer eveneens, vermoedelijk bij de komende voortgangsrapportage. Het beleid ten aanzien van de basisondersteuning zal ook onderdeel uit maken van de formele evaluatie van (de Wet) Passend Onderwijs, die we tegen de zomer van 2020 willen hebben afgerond. We adviseren uw Kamer om deze onderzoeksuitkomsten te betrekken bij de afweging over het vastleggen van een wettelijke norm voor de basisondersteuning.

4. Voordeel van de twijfel

Een goede overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs is belangrijk voor de ontwikkeling van een leerling. De indiener stelt dat alle kinderen recht hebben op het voordeel van de twijfel, en doet daarom het voorstel om schooladviezen in alle gevallen naar boven bij te stellen als de eindtoets laat zien dat een kind een hoger niveau aankan.

Tijdens het dertigledendebat over kansenongelijkheid in het onderwijs op 17 januari 2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 42, item 11) werd een motie ingediend door de leden Van den Hul, Kwint en Azarkan van gelijke strekking (Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 153). De motie werd aangehouden. Voor de zomer zullen wij uw Kamer informeren over de uitkomsten van de evaluatie van de Wet Eindtoetsing PO. Minister Slob zal daarbij ook ingaan op deze motie.

5. Samen onder één dak

De initiatiefnemer beschrijft brede scholengemeenschappen als een motor voor gelijke kansen en middel tegen segregatie in het onderwijs. Het voorstel is om een financiële impuls voor brede scholengemeenschappen op één locatie, inclusief brede brugklassen en dakpanklassen.

Eerst gaan we in op de brede brugklassen en dakplanklassen. Het beleid van dit kabinet richt zich op het waarborgen van een regionaal toereikend aanbod van brugklassen waar leerlingen behoefte aan hebben, zowel heterogeen als homogeen. Iedere leerling voor wie dat wenselijk is, moet kunnen instromen in een brede brugklas. De inspectie constateerde echter in de Staat van het Onderwijs dat er grote verschillen zijn tussen brede brugklassen en hun effect op kansen voor kinderen.⁷ Er zijn scholen met homogene klassen waar toch veel opstroom is en dakplanklassen waar weinig opstroom is. DUO heeft daarom een dashboard opengesteld met informatie over het aanbod van verschillende soorten brugklassen in heel Nederland.⁸ Dit dashboard is verschillende keren onder de aandacht gebracht bij alle middelbare scholen.

Wanneer de initiatiefnemer brede scholengemeenschappen op één locatie een financiële impuls wil geven, is het van belang om hiervoor een goede definitie te ontwikkelen. Op dit moment zijn er 36 brede scholengemeenschappen die één vestiging hebben en het hele onderwijsaanbod op die vestiging hebben georganiseerd. Er zijn ook brede scholengemeenschappen met meerdere vestigingen, met op elke vestiging een breed onderwijsaanbod. Ook zijn er brede scholengemeenschappen met meerdere vestigingen die op één vestiging een breed aanbod hebben en op de rest van de vestigingen een smaller aanbod. Wanneer deze scholen worden meegewogen, neemt het aantal van 36 scholen fors toe. Een goede afbakening is dus van belang.

Voor een financiële impuls is op dit moment geen dekking op de begroting. Derhalve zijn hiervoor extra middelen vereist. Een alternatief is om de benodigde middelen uit de lumpsum te halen en het geld gericht in te zetten voor een specifieke groep scholen.

6. Een extra steuntje in de rug

De afgelopen jaren is het aantal aanbieders van schaduwonderwijs enorm toegenomen. De initiatiefnemer stelt voor om alle scholen in primair en voortgezet onderwijs in de gelegenheid te stellen om huiswerkbegeleiding aan te bieden aan alle leerlingen die dat nodig hebben, maar niet kunnen betalen.

Wij delen de zorgen over de toename van schaduwonderwijs en de effecten daarvan op kansengelijkheid van kinderen. Het onderwijs dat op scholen wordt gegeven moet toereikend zijn voor kinderen om zich te ontwikkelen. Als kinderen een extra ondersteuningsbehoefte hebben, moet daarin voorzien worden. Toch kiezen veel ouders voor aanvullend onderwijs. In het onderzoek «Licht op schaduwonderwijs» werd voor het eerst in kaart gebracht welke extra ondersteuning leerlingen krijgen aangeboden.⁹ Uit het onderzoek bleek dat zo’n 27 procent van de leerlingen extra ondersteuning krijgt, buiten het reguliere onderwijs. In de helft van de gevallen werd de ondersteuning kosteloos aangeboden.

Hiervan werd met name gebruik gemaakt door kinderen van laagopgeleide ouders. Momenteel wordt vervolgonderzoek uitgevoerd naar de omvang van schaduwonderwijs en de motieven van ouders die hiervoor kiezen. Rond de zomer zal Minister Slob uw Kamer informeren over de uitkomsten van het vervolgonderzoek.

De gedachte achter dit voorstel ondersteunen we. Ook leerlingen die vanuit huis minder steun of begeleiding krijgen bij hun schoolloopbaan, of voor wie betaalde huiswerkbegeleiding niet binnen bereik is, verdienen een steuntje in de rug. Op dit moment kunnen scholen dergelijke programma’s organiseren, bekostigd uit de lumpsum. De onderwijsachterstandsmiddelen (primair onderwijs) of leerplusmiddelen (voortgezet onderwijs) zouden hiervoor kunnen worden ingezet. Overigens is vanuit het Actieplan Gelijke kansen subsidie beschikbaar voor scholen om doorstroomprogramma’s te organiseren die de overgang van primair naar voortgezet onderwijs verbeteren voor leerlingen die minder ondersteuning tot hun beschikking hebben.¹⁰ Scholen kunnen deze subsidie inzetten om huiswerkbegeleiding te bieden aan deze groep leerlingen. Uit de aanvragen van het afgelopen schooljaar blijkt dat dit ook gebeurt.

7. Iedereen een stageplek

De initiatiefnemer stelt dat de huidige garantieverplichting voor mbo- en ho-instellingen bij stages teveel ruimte laat voor stagediscriminatie. Het voorstel is daarom om deze garantieplicht om te zetten in een leveringsplicht, waarbij de onderwijsinstelling in samenwerking met het bedrijfsleven verantwoordelijkheid draagt voor het plaatsen van studenten op een stageplaats.

Wij delen de opvatting van de initiatiefnemer dat stagediscriminatie onaanvaardbaar is. We hebben daarom verschillende maatregelen genomen om dit aan te pakken, in samenwerking met de MBO Raad, de SBB en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.¹¹ Op dit moment hebben mbo-instellingen op basis van de wet een zorgplicht om studenten naar een beroepspraktijkvormingsplek (hierna: bpv-plek) te begeleiden. Daarnaast heeft de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven de wettelijke taak om ervoor te zorgen dat bedrijven en organisaties in toereikende mate goede bpv-plekken bieden. Ieder leerbedrijf bepaalt zelf het aantal bpv-plekken dat het kan aanbieden. Ook de student heeft een aandeel in het kiezen en vinden van een bpv-plek. We zien de samenwerking tussen student, praktijkbegeleider van het leerbedrijf en de bpv-begeleider bij de mbo-school als essentieel onderdeel van het welslagen van de beroepspraktijkvorming. Wij zien geen meerwaarde in een leveringsplicht voor mbo-instellingen bovenop de bestaande structuur.

8. Het beste uit jezelf halen

Om de overgang van mbo naar ho makkelijker te maken, doet de initiatiefnemer het voorstel om een Mbo Doorstroomfonds in te richten, waar mbo-studenten gedurende het laatste jaar in het mbo en het eerste jaar in het hbo terecht kunnen voor extra begeleiding.

Wij delen de opvatting dat alle mbo-studenten die dat kunnen en willen ongehinderd moeten kunnen doorstromen naar het hbo. Daarom investeert dit kabinet reeds € 11.000.000 extra in regionale subsidies voor het verbeteren van de doorstroom voor studenten van mbo naar ho.¹²

De reeds toegekende projecten kunnen doorlopen tot 2020. Daarnaast is in het bestuursakkoord met de mbo-sector vorig jaar afgesproken dat gelijke kansen één van de drie landelijke speerpunten zijn in de nieuwe meerjarige kwaliteitsafspraken met mbo-instellingen en dat overgangen van en naar het mbo hierbij specifieke aandacht hebben. Ook met de Vereniging Hogescholen en de VSNU zijn sectorakkoorden afgesloten, waarin de ambitie is opgenomen om de doorstroom van het mbo en vo naar het ho te verbeteren. In de Strategische agenda voor het hoger onderwijs zal Minister van Engelshoven opnieuw nader ingaan op de doorstroom van voortgezet onderwijs en mbo naar het hoger onderwijs.

9. Inclusief hoger onderwijs

Voorgesteld wordt om eerstejaarsstudenten in het hoger onderwijs met een hoger risico op uitval maatwerk te bieden binnen de bestaande profileringsfondsen of door het inrichten van een helpdesk.

Het kabinet deelt de opvatting dat maatwerk nodig is voor studenten die specifieke ondersteuning of extra begeleiding nodig hebben. Studenten die studievertraging oplopen door bijzondere omstandigheden – zoals ziekte, een beperking, familieomstandigheden, mantelzorg of een zwangerschap – hebben nu al recht op ondersteuning, gefinancierd uit het profileringsfonds van de instelling. In het regeerakkoord heeft het kabinet voor deze groep kwetsbare studenten structureel € 2 miljoen extra vrijgemaakt. Iedere student die kwetsbaar is, ontvangt hierdoor financiële ondersteuning op maat. We achten het daarom onnodig om deze middelen te oormerken. Studenten kunnen met vragen over begeleiding en extra ondersteuning terecht bij de studentendecanen. Eerstejaarsstudenten die twijfelen over hun studie en denken over voortijdig stoppen kunnen met deze studentendecanen en met studiebegeleiders zoeken naar een passende oplossing.

10. Altijd een tweede kans

Laaggeletterdheid is nog altijd een groot probleem in Nederland. Als mensen niet goed kunnen lezen en schrijven, blijven deuren gesloten en is het lastig om volwaardig mee te doen op de arbeidsmarkt en in de maatschappij.

De initiatiefnemer pleit daarom voor een landelijk aanbod van cursussen in arbeidsmarktrelevante vaardigheden, waaronder lezen, schrijven en rekenen en voor een geoormerkt budget met een landelijk kwaliteitskader.

In de brief Samen aan de Slag voor een Vaardig Nederland is uw Kamer onlangs geïnformeerd over de ambities van het Kabinet om de aanpak van laaggeletterdheid de komende jaren een kwalitatieve en kwantitatieve impuls te geven.¹³ Voor de aanpak van laaggeletterdheid hebben gemeenten de wettelijke taak om cursussen basisvaardigheden aan te bieden voor volwassenen. Gemeenten verzorgen daarmee een dekkend aanbod. Hiervoor ontvangen zij jaarlijks een geoormerkte (specifieke) uitkering van € 60 miljoen.

Bovenop dit bedrag trekken de Ministeries van OCW, SZW, VWS en BZK de komende jaren samen jaarlijks bijna € 25 miljoen extra uit voor de aanpak van laaggeletterdheid. Gemeenten, werkgevers en maatschappelijke organisaties worden ondersteund en geactiveerd om zoveel mogelijk mensen die moeite hebben met basisvaardigheden te bereiken met een aanbod op maat.

Ook komen er nieuwe wervingscampagnes voor cursisten, kunnen werkgevers subsidie ontvangen om hun medewerkers te trainen en wordt er geïnvesteerd in de kwaliteit van cursussen en taalhuizen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob

---

1 Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 175.

2 Bijlage bij Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 176.

3 Kamerstuk 31 322, nr. 303.

4 Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 929.

5 Deze gemeenten zijn Hoorn, Amsterdam, Groningen, Haarlem, Nijmegen, Den Haag, Den Bosch, Tilburg, Maastricht, Zaanstad, Helmond en Delft.

6 Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 175.

7 Bijlage bij Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 176.

8 Te vinden op: https://www.duo.nl/open_onderwijsdata/dashboards/brugklassen/.

9 Kamerstuk 31 289, nr. 358.

10 Stcrt. 2017, nr. 37728.

11 Kamerstuk 31 524, nr. 374

12 Regeling van 24 februari 2017, nr. MBO/1065470 (subsidieregeling mbo-hbo)

13 Kamerstuk 28 760, nr. 84.