31 288 Hoger Onderwijs-, Onderzoek- en Wetenschapsbeleid

Nr. 587 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2017

Met deze brief informeer ik u – mede namens de Minister en Staatssecretaris van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap – over de analyse die ik op verzoek van de Tweede Kamer (motie Rog/Duisenberg) heb gemaakt van de bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs.¹ In de analyse ga ik in op de effecten die de huidige bekostigingssystematiek in den brede heeft op bekostigde instellingen in het hoger onderwijs. Verschillende vraagstukken vormen de aanleiding om deze analyse op te stellen en komen in deze brief integraal aan bod.

De eerste aanleiding om de bekostigingssystematiek tegen het licht te houden zijn de sterk groeiende studentenaantallen in het bijzonder bij bètatechnische opleidingen aan de brede en technische universiteiten, mede als gevolg van de succesvolle inzet van het Techniekpact. De vraag is in welke mate instellingen deze groei kunnen opvangen. Hierbij komt ook de situatie van de vier technische universiteiten (4TU) aan de orde. Dit deel van de analyse komt tegemoet aan de motie Rog/Duisenberg die om een onderzoek vraagt naar de financiële knelpunten en capaciteitsproblemen van de 4TU.²

De tweede aanleiding is de situatie van universiteiten en hogescholen met relatief veel studenten die een deel van hun bekostiging al hebben verbruikt bij een andere instelling en/of opleiding. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om studenten die zijn geswitcht naar een andere opleiding, overstappen van het wo naar het hbo of via een omweg op de universiteit komen. Met het aanbieden van onderwijs aan deze «tweedekans» studenten vervullen de instellingen een belangrijke maatschappelijke taak in het perspectief van gelijke kansen voor alle studenten. Als gevolg van de systematiek van bekostigen, worden zij hiervoor niet (volledig) financieel tegemoet gekomen. Een voorbeeld van een instelling waar deze problematiek zich voordoet is de Vrije Universiteit met relatief veel «tweedekans» studenten (indirecte instroom). Ik heb dit voorbeeld al in eerdere debatten met uw Kamer genoemd. Zoals ik heb aangegeven tijdens de behandeling van de OCW begroting voor dit jaar, betrek ik deze problematiek ook bij de analyse.

Ten derde is de manier van verdelen van middelen over de instellingen en de sturende werking die daarvan uitgaat, een belangrijk aanknopingspunt voor verdere analyse. Het IBO Wetenschappelijk onderzoek heeft in 2014 al grondig gekeken naar de middelen voor wetenschappelijk onderzoek.³ Dit heeft op basis van de Wetenschapsvisie met ingang van 2017 geleid tot concrete aanpassingen van de bekostigingssystematiek in het wo.⁴ Op verzoek van uw Kamer bij motie Straus/Duisenberg ga ik in deze brief nader in op de manier waarop de bekostigingssystematiek meer recht kan doen aan de taken van instellingen voor onderwijs, onderzoek en valorisatie en aan de prioriteiten uit de Nationale Wetenschapsagenda (NWA).⁵

Tot slot zijn er ontwikkelingen zoals experimenten met flexstuderen en vraagfinanciering die mogelijk vragen om meer flexibiliteit in de bekostigingssystematiek. Deze ontwikkeling van flexibilisering komt ook aan bod.

In deze brief schets ik een aantal denkrichtingen voor de wijze waarop het bekostigingsmodel meer rekening kan houden met bovenstaande punten, en maatwerk kan bieden voor de knelpunten en ontwikkelingen. Deze denkrichtingen – waaronder ook een aantal voorstellen voor vervolgonderzoek – zijn opgenomen in bijlage 3⁶ en kunnen gebruikt worden door een nieuw kabinet.

Het bekostigingsmodel voor hoger onderwijs

In 2017 gaat er via de rijksbijdrage ruim € 6,7 miljard naar het hoger onderwijs. Hiervan is € 4,1 miljard bestemd voor universiteiten, inclusief de bijdrage voor de Universitair Medische Centra, en € 2,6 miljard voor hogescholen.⁷ De rijksbijdrage is bestemd voor de uitvoering van taken op het terrein van onderwijs, onderzoek en kennisbenutting. In bijlage 1 wordt het bekostigingsmodel en de verdeelsystematiek nader beschreven⁸.

Het huidige bekostigingsmodel hoger onderwijs is een verdeelmodel om het beschikbare geld over de instellingen te verdelen. Die verdeling van de rijksbijdrage over de instellingen gebeurt op grond van zaken als aantallen studenten, het aantal behaalde graden en afgeronde promoties. Daarnaast wordt een deel van de rijksbijdrage uitgekeerd als vaste voet. De instellingen hebben de autonomie om zelf te beslissen op welke wijze ze het geld verdelen over faculteiten en afdelingen en waar ze accenten leggen.

Het verdeelmodel is relatief eenvoudig, met een minimum aan bureaucratie en wordt, ook in het IBO Wetenschappelijk onderzoek, gezien als evenwichtig en effectief. Het lumpsum karakter van de rijksbijdrage, de autonomie van instellingen en de verwevenheid van onderwijs en onderzoek vormen een belangrijk onderdeel van het succes van het Nederlandse stelsel. Door studenten op te leiden in een academische omgeving komt er synergie tussen het academisch onderwijs en onderzoek. Onderzoekers brengen de meest recente inzichten en innovaties in het onderwijsprogramma wat bijdraagt aan de kwaliteit van de opleiding en de interesse van jong talent voor het wetenschappelijk onderzoek en innovatie.⁹ Op hogescholen geldt dit voor de inbedding van praktijkgericht onderzoek in het onderwijs. Een sterke en structurele verwevenheid van onderwijs en onderzoek draagt bij aan het onderzoekend vermogen van studenten en andersom stimuleert het onderzoekers bij hun onderzoek of bij het formuleren en exploreren van nieuwe onderzoeksvragen.¹⁰

In 2011 is het huidige bekostigingsmodel ingevoerd in samenspraak met de Vereniging Hogescholen, de VSNU en studentenbonden. In aanvulling daarop zijn voor de jaren 2013–2017 prestatieafspraken met individuele hogescholen en universiteiten gemaakt naast het reguliere verdeelmodel. Met de Wetenschapsvisie 2025 zijn, op basis van het IBO, recentelijk aanpassingen doorgevoerd in de bekostigingssystematiek en is de stabiliteit en voorspelbaarheid in de bekostiging verder vergroot. Dit illustreert hoe binnen de kaders van het model aanpassingen geaccommodeerd kunnen worden. Het ligt daarom niet direct voor de hand om het huidige bekostigingsmodel ingrijpend te veranderen. Deze visie wordt ook gedeeld door de VSNU en de Vereniging Hogescholen. Er zijn wel redenen voor aanpassingen op onderdelen van het model. In de volgende paragraaf ga ik hier op in.

Analyse van de bekostigingssystematiek voor hoger onderwijs

Hoewel de bekostigingssystematiek op hoofdlijnen goed werkt, kan deze in een aantal situaties tegen grenzen aanlopen. Hieronder licht ik dit per vraagstuk toe, te weten:

• 1. Druk op rijksbijdrage als gevolg van studentengroei en matching.

• 2. Geen (volledige) bekostiging voor «tweedekans» studenten.

• 3. Verdeling van middelen die (meer) recht doet aan taken en activiteiten van instellingen.

Per onderdeel reik ik opties aan voor aanpassing van de bekostigingssystematiek of doe ik voorstellen voor vervolgonderzoek. Deze denkrichtingen zijn nader uitgewerkt in bijlage 3. Feiten en cijfers ter onderbouwing van de analyse zijn opgenomen in bijlage 2¹¹.

1. Druk op rijksbijdrage als gevolg van studentengroei en matching

De rijksbijdrage van universiteiten bestaat uit een onderwijsdeel en een onderzoekdeel. Het hbo heeft in verhouding een relatief beperkte omvang van onderzoekmiddelen (ontwerp en ontwikkeling). Het onderwijsdeel wordt jaarlijks gecorrigeerd voor studentenaantallen, het onderzoekdeel niet. Een aanhoudende snelle en forse toename van studentenaantallen kan er voor zorgen dat de verwevenheid van onderwijs en onderzoek in het gedrang komt, omdat het onderzoekdeel van de rijksbijdrage niet toeneemt en het onderwijsdeel wel. Dit veroorzaakt een toenemende druk op (onderzoek)middelen en de inzet van wetenschappelijk personeel. Matchingsverplichtingen op verkregen onderzoeksmiddelen uit de tweede en derde geldstroom versterken de druk op het vrije onderzoeksbudget van universiteiten uit de eerste geldstroom. Hieronder licht ik deze punten nader toe.

Ongelijke groei tussen onderwijsmiddelen en onderzoekmiddelen

In de afgelopen tien jaar is het aantal studenten snel en fors toegenomen: in het wo met 24% en in het hbo met 22% (exclusief niet-EER studenten). Sinds 2000 wordt het onderwijsdeel jaarlijks financieel gecorrigeerd voor veranderingen in studentenaantallen. Dit is destijds besloten omdat de studentenaantallen explosief stegen waardoor de prijs per student aanzienlijk daalde. Het onderzoekdeel in het wo is als gevolg van de systematiek niet meegegroeid. Het aantal gewogen bekostigde studentinschrijvingen is in het wo in de afgelopen vijf jaar drie keer harder gestegen dan de rijksbijdrage. Het verschil wordt vooral verklaard door het onderzoekdeel van universiteiten dat een substantieel deel uitmaakt van de rijksbijdrage en niet meebeweegt. In het hbo volgt de rijksbijdrage de groei van het aantal studenten. Zie ook indicator 1.a in bijlage 2.

Het onderzoekdeel in het wo bestaat voornamelijk uit vaste bedragen en is niet gekoppeld aan studentenaantallen. Dit waarborgt een zekere stabiliteit in de onderzoeksmiddelen. Het voorkomt bovendien dat voorkeuren voor studiekeuze sterk bepalend worden voor de omvang en de besteding van onderzoeksmiddelen door universiteiten. Tegelijkertijd is door de forse toename van studentenaantallen de verhouding tussen het onderwijsdeel en het onderzoekdeel verschoven. In het jaar 2000 was er nog sprake van een verhouding tussen onderwijs en onderzoek van 35/65. De afgelopen jaren is het onderwijsdeel harder gegroeid dan het onderzoekdeel waardoor de verhouding is verschoven naar 50/50 in 2016. Indicator 1.a in bijlage 2 toont dat in vijf jaar het onderwijsdeel in het wo is gegroeid met 5% en het onderzoek gelijk is gebleven (prijspeil 2016).

Dankzij de succesvolle inzet van het in 2013 gesloten Techniekpact tussen werkgevers, werknemers, onderwijsinstellingen en de overheid, is de toename van studentenaantallen in het wo en het hbo de laatste jaren vooral sterk geweest bij bètatechnische opleidingen.¹² Het Techniekpact werpt zijn vruchten af en steeds meer studenten kiezen voor een bètatechnische opleiding. Technische Universiteiten groeien fors en ook bij de algemene universiteiten is er specifiek een grote groei te zien bij hun bètatechnische opleidingen. Ook in het hbo tekent zich de groei zich met name af in de richting van bètatechniek waaronder het groene onderwijs. Naar verwachting blijft de instroom in bètatechnische opleidingen de komende jaren hoog. Zo nam in de jaren 2010–2015 het aandeel vwo-leerlingen toe dat kiest voor de profielen Natuur & Techniek en Natuur & Gezondheid.¹³

De ontwikkeling van studentenaantallen en van het onderzoekdeel, verschilt sterk per universiteit. Indicator 1.1 toont deze ontwikkelingen per universiteit over de afgelopen vijf jaar. Instellingen met én een negatieve ontwikkeling van het onderzoekdeel, én een forse stijging van studentenaantallen ondervinden relatief gezien het meeste financiële nadeel. De verschillen in ontwikkeling van het onderzoekdeel van een universiteit worden verklaard door een samenspel van verschillende factoren zoals het aandeel in de vaste voet, financiële penvoering voor een onderzoekconsortium namens meerdere instellingen, het aandeel in de promotiecomponent en het aantal behaalde graden.

Bij Wageningen University speelt ook het zogenaamde afbufferen een rol bij het achterblijven van de ontwikkeling van het onderwijs- en onderzoekdeel ten opzichte van studentengroei. Wageningen University valt als enige groene universiteit onder het Ministerie van Economische Zaken. De «afbufferregeling» is een afspraak waarbij de totale rijksbijdrage van Wageningen University per jaar maximaal 2% mag stijgen of dalen. De regel is bedoeld om al te sterke fluctuaties in de begrotingen van de instelling en het Ministerie van Economische Zaken te voorkomen. Bij de uitwerking van de denkrichtingen zal meer in het algemeen steeds goed moeten worden gekeken hoe het gewenste effect ook bereikt kan worden voor door Economische Zaken bekostigde instellingen.

Indicator 1.1: Ontwikkeling studentenaantallen per universiteit in relatie tot onderzoekdeel van de rijksbijdrage (over de periode 2011–2016)

Bron: De aantallen zijn afkomstig van DUO. De bedragen voor onderzoek zijn afkomstig van OCW. Het omrekenen naar prijspeil 2016 is gebeurd op basis van gegevens uit bijlage 8 MEV 2017 (prijs netto materiële overheidsconsumptie).

Noot: De aantallen zijn exclusief niet-EER studenten en inclusief studenten in het groene onderwijs. De ontwikkeling van het aantal gewogen bekostigde inschrijvingen per universiteit is weergegeven bij indicator 1.b in bijlage 2. De bedragen voor onderzoek zijn exclusief bedragen voor internationale instellingen en het zwaartekrachtprogramma.

Matchingsdruk

Matchingsverplichtingen kunnen de druk op de rijksbijdrage bij universiteiten versterken. Groeiende studentenaantallen in combinatie met matchingsverplichtingen zet dan aan twee kanten druk op de onderzoeksmiddelen in de eerste geldstroom. Matchingsverplichtingen ontstaan wanneer middelen uit de rijksbijdrage worden gebruikt om de projectfinanciering uit andere geldstromen aan te vullen. Dit is nodig omdat de subsidies van NWO of de EU niet alle kosten dekken. Bovendien is een bepaald percentage cofinanciering vaak verplicht. De koppeling aan eerste geldstroommiddelen stimuleert daarbij de aansluiting op het onderzoeksprogramma van een universiteit. Aanvullende financiering kan ook worden gevonden vanuit (incidentele) baten door samenwerking met publieke of met private partijen.

In het rapport Chinese borden (2016) geeft het Rathenau Instituut aan dat de praktijk van het matchen van onderzoeksgeld een groot beroep doet op het onderzoeksbudget van de universiteiten.¹⁴ Volgens deze analyse is uit de eerste geldstroom een bedrag van bijna 1.580 miljoen euro nodig om de inkomsten uit de tweede en derde geldstromen te matchen. Vooral in natuur- en technische wetenschappen vormen matchingsverplichtingen een aanzienlijk bedrag omdat deze gebieden een relatief groot aandeel in de tweede geldstroom en inkomsten uit EU-middelen (derde geldstroom) hebben. Sociale en geesteswetenschappen zijn weer sterker vertegenwoordigd in de eerste geldstroom en minder in de tweede en veel minder in de derde geldstroom (EU-middelen).¹⁵ Indicator 1.2 illustreert dit.

In de natuur- en technische domeinen is de onderzoekscapaciteit van wetenschappelijk personeel vanuit de eerste geldstroom relatief laag vergeleken met de onderzoekscapaciteit in deze domeinen vanuit de tweede en derde geldstroom. Daarbij is er sprake van een neerwaartse trend in de uit de eerste geldstroom gefinancierde onderzoekscapaciteit gemeten in fte’s bètatechniek en landbouw, en ook voor het alfa domein. Deze neerwaartse trend zet ook druk op het alfa domein te meer omdat in dit onderzoeksgebied reeds een relatief grotere afhankelijkheid is van de eerste geldstroom middelen, zoals indicator 1.2 hieronder laat zien. Gelijktijdig is er een opwaartse trend in capaciteit uit de tweede en derde geldstroom. Indicator 1.d in de bijlage toont hoe het aandeel van de onderzoekscapaciteit van wetenschappelijk personeel in de loop der jaren is ontwikkeld.

Hogescholen geven aan dat de relatief beperkte omvang van onderzoekmiddelen in het hbo (de middelen voor ontwerp en ontwikkeling) matchingsdruk op praktijkgericht onderzoek veroorzaakt. Dit merken zij bijvoorbeeld wanneer ingezet wordt op deelname aan Europese subsidieprojecten in het kader van Horizon2020. De betrokkenheid van studenten bij praktijkgericht onderzoek is van groot belang voor de kwaliteit van het onderwijs, zoals ik ook heb benadrukt in de Strategische Agenda Hoger Onderwijs en Onderzoek «De waarde(n) van weten».¹⁶

Indicator 1.2: Onderzoekscapaciteit Nederlandse universiteiten, naar wetenschapsgebied, in % van het totaal, op basis van fte, 2015.

Bron: VSNU/Kengetallen Universitair Onderzoek.

Noot: WP 1 = wetenschappelijk personeel eerste geldstroom; WP 2 = wetenschappelijk personeel tweede geldstroom; WP 3 = wetenschappelijk personeel derde geldstroom. Zie ook de exacte percentages in tabel 1.c in bijlage 2.

Om de matchingsdruk op Europese onderzoeksprojecten te verlichten, is financiële compensatie via de SEO-regeling (Stimulering Europees Onderzoek) beschikbaar. Vanaf 2015 is er via deze regeling € 50 miljoen structureel beschikbaar gesteld om de matchingsdruk bij universiteiten, Universitair Medische Centra, hogescholen en onderzoekinstellingen te verlichten en de ruimte voor ongebonden onderzoek en het versterken van verwevenheid tussen onderwijs en onderzoek te vergroten.¹⁷

Impact op universiteiten

Scheefgroei tussen de onderwijs- en onderzoekmiddelen en druk op de onderzoeksbudgetten vanuit matching, kunnen zorgen voor knelpunten in de onderzoekscapaciteit, de ruimte voor investeringen in onderzoeksfaciliteiten en de vrije onderzoeksruimte. Zoals ook de KNAW aangeeft in het rapport «Ruimte voor ongebonden onderzoek» is de onevenwichtige financiering van onderwijs en onderzoek voor decanen een steeds groter wordend probleem, zeker bij de onderwijsintensieve faculteiten.¹⁸ Het vormt een risico voor de goede balans tussen onderwijs- en onderzoekstaken van wetenschappelijk personeel en daarmee ook voor het kunnen aantrekken en behouden van wetenschappelijk talent. Dit trekt een wissel op de onderzoekspositie en heeft impact op het wetenschappelijke karakter van het onderwijs en op de werkdruk onder wetenschappelijk personeel.¹⁹

Een stijgend aantal studenten per docent (student-staf ratio) in onderwijsintensieve sectoren met stijgende studentenaantallen zoals techniek, natuur, landbouw en economie, toont ook dat de verwevenheid tussen onderwijs en onderzoek en de balans tussen onderwijs- en onderzoekstaken van wetenschappelijk personeel onder druk staan. Indicator 1.f in bijlage 2 toont de student-staf ratio’s per sector in de afgelopen jaren. Een sterke groei van studentenaantallen leidt tot een stijgend aantal studenten per docent. Een intensieve begeleiding van studenten – die expliciet van belang is in de masterfase van opleidingen – verlangt een lager aantal studenten per docent, zeker in de onderwijsintensieve vakgebieden als het techniekonderwijs. De cultuur binnen universiteiten die met name gericht is op onderzoek en publicaties, kan deze ontwikkeling versterken. Het aantal docenten dat geen onderzoek doet, wordt bij universiteiten tot een minimum beperkt. Het op die manier borgen van goede verwevenheid tussen onderwijs en onderzoek is een van de verdiensten van de Nederlandse universiteiten. Zoals ik ook in de kamerbrief over wetenschappelijk talent heb bepleit, is het van belang dat onderwijs en onderzoek en ook de waardering van onderwijsprestaties en onderzoekprestaties in evenwicht zijn en dat onderwijs, onderzoek en valorisatie als teamwork moeten worden gezien.²⁰

Mogelijke denkrichtingen:

a) Sluit het onderzoekdeel van de overheidsfinanciering nog aan op het onderwijsdeel?

Een aanpassing van de vaste voet in het onderzoekdeel kan zorgen voor een meer evenwichtige verdeling van de middelen over de instellingen en opleidingstypen. De vraag die hierbij centraal staat, is of het onderzoekdeel en onderwijsdeel van de middelen nog voldoende op elkaar aansluiten. In acht genomen moet worden dat een budgetneutrale variant tot herverdeeleffecten tussen instellingen kan leiden. Dit vraagt om een geleidelijke invoering en om onderzoek om de grondslag voor herverdeling te bepalen. Er kan ook gekeken worden naar de parameters waarlangs de middelen verdeeld worden (zie hiervoor ook de denkrichting over de veroorzakers van kosten van onderzoek). In een variant met extra financiële middelen kan sneller het onderzoekdeel van alle instellingen in balans worden gebracht met het onderwijsdeel.

b) Kan de door instellingen ervaren matchingsdruk worden verlaagd?

Deze vraag staat ook centraal in het rapport van de ambtelijke werkgroep wetenschap, onderzoek, ontwikkeling en innovatie (WOOI) dat is opgesteld in het kader van de Studiegroep Duurzame Groei.²¹ De balans tussen de eerste en tweede geldstroom is hierbij van belang en heeft invloed op de vrije onderzoeksruimte voor instellingen. Een goede balans tussen de geldstromen versterkt de verwevenheid van onderzoek met onderwijs. Dit kan met of zonder extra middelen toe te voegen. Om de matchingsdruk bij de deelname aan Europese onderzoeksprogramma’s te verlagen, geeft de werkgroep WOOI als oplossing om meer compensatie te geven aan universiteiten, hogescholen en andere publiek gefinancierde kennisinstellingen. Bij maatregelen voor verlaging van de matchingsdruk is het van belang dat de financieringsstromen in de eerste en tweede geldstroom in evenwicht blijven, dit geeft ook het IBO Wetenschappelijk onderzoek aan.²²

2. Geen (volledige) bekostiging voor «tweedekans» studenten

In de huidige systematiek ontvangen instellingen na de nominale studieduur geen bekostiging meer voor een student, waardoor de schaarse middelen van de bekostiging per student vaststaan voor de nominale duur van de opleiding. Deze systematiek leidt echter tot knelpunten bij specifieke groepen zoals «tweedekans» studenten die switchen naar een andere wo opleiding of via een omweg op de universiteit terecht komen, bijvoorbeeld na een hbo-propedeuse of na uitval in het wo. Deze studenten hebben al een deel van hun inschrijvingsbekostiging verbruikt bij een andere instelling en/of opleiding. Dit betekent dat de instelling van de tweede opleiding niet meer de volledige inschrijvingsbekostiging ontvangt, terwijl deze student wel een volledige opleiding volgt. Een ander voorbeeld zijn studenten die uitgeloot worden vanwege een numerus fixus en tijdelijk een andere studie gaan volgen («parkeerstudies») om op een later moment alsnog ingeloot te worden voor hun voorkeursopleiding. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij opleidingen zoals geneeskunde en tandheelkunde.

Als het gaat om de «tweedekans» studenten die geswitcht zijn naar een andere opleiding, laat onderzoek van de Vrije Universiteit zien dat een aantal hbo- en wo-instellingen onevenredig veel indirecte instroom hebben (studenten met een voorgeschiedenis elders in het hoger onderwijs). Indicator 3.1 illustreert dit. Hiervoor ontvangen zij niet het volledige bekostigingsbedrag. Indicator 1.g. in de bijlage toont het beeld voor het hbo.

Kansenongelijkheid in het onderwijs manifesteert zich onmiskenbaar bij de overgangen in het onderwijs. Het verbeteren van de aansluiting en doorstroom van het voortgezet onderwijs/middelbaar beroepsonderwijs naar het hoger onderwijs is essentieel voor het bevorderen van gelijke kansen, zoals ik ook heb benadrukt in de strategische agenda en het Actieplan Gelijke Kansen.²³ Met het bieden van onderwijs aan «tweedekans» studenten vervullen instellingen een belangrijke maatschappelijke taak om gelijke kansen te bieden aan elke student door er voor te zorgen dat alle jongeren hun kwaliteiten en talenten verder kunnen ontwikkelen en naar een diploma in het hoger onderwijs worden begeleid. In de huidige systematiek van nominaal bekostigen, worden deze instellingen niet (volledig) tegemoet gekomen in hun bijdrage aan het vergroten van de kansen van deze studenten.

Indicator 3.1: Verdeling van de instroom over universiteiten in 2016

Bron: DUO

Noot: de tabel illustreert de voorgeschiedenis van eerstejaars studenten bij de verschillende universiteiten.

Er is uitgegaan van de hoogste vooropleiding. De instroom vanuit hbo-bachelor is niet meegenomen. Alleen van de groep «nieuw in ho» kan gesteld worden dat hiervoor nog geen eerdere aanspraak op bekostiging HO is gemaakt.

Mogelijke denkrichting:

c) Biedt de nominale bekostiging in het onderwijsdeel gelijke kansen voor iedereen?

Het is mogelijk gelijke kansen in het hoger onderwijs te bevorderen door middel van de aanpassing van de systematiek van nominale bekostiging. De systematiek van nominale bekostiging kan deels losgelaten worden voor instellingen met «tweedekans» studenten. Hierdoor ontvangen instellingen gedeeltelijk bekostiging voor studenten (of specifieke groepen studenten) die 1 jaar langer dan nominaal studeren. Dit zou kunnen gelden voor doorstromers met een hbo-propedeuse diploma en studenten die na een jaar van studie wisselen. De groep bekostigde studenten neemt hierdoor toe, waardoor beschikbare middelen over meer inschrijvingen verdeeld worden.

Tweede studies en schakeltrajecten

Sinds 2010 ontvangen instellingen geen bekostiging meer voor studenten die een tweede studie volgen omdat de overheidsbekostiging is teruggebracht tot één (nominale) bachelor- en één (nominale) masteropleiding.²⁴ De student betaalt voor deze tweede studie het instellingscollegegeld. In antwoord op de motie van Dijk/Mohandis die vraagt uit te zoeken hoe het collegegeld voor een tweede studie kan worden gemaximeerd, heeft u recent een Kamerbrief ontvangen met twee opties om het instellingscollegegeld te maximeren.²⁵

Ook voor studenten die een schakeltraject tussen het hbo en wo volgen ontvangen instellingen geen bekostiging. De tarieven voor studenten aan deze schakeltrajecten zijn gemaximeerd en worden vanaf september 2017 verder gemaximeerd naar maximaal het wettelijk collegegeld. De afgelopen tijd zijn mogelijke knelpunten rond schakeltrajecten onderzocht. In februari heeft uw Kamer het rapport «Schakelen tussen bachelor en master in het hoger onderwijs», ontvangen. Recent heeft u mijn beleidsreactie ontvangen naar aanleiding van de uitkomsten van dit rapport. Daarin ga ik in op de slagen die met name in de randvoorwaarden voor studenten in schakeltrajecten nog te maken zijn.²⁶

3. Verdeling van middelen die (meer) recht doet aan taken en activiteiten van instellingen

Het bekostigingsmodel is geen kostprijsmodel dat een-op-een aansluit bij de activiteiten van instellingen en bijbehorende kosten. De verdeling van de rijksbijdrage gebeurt via een verdeelmodel en die verdeling, met een vast en een variabel deel, is deels historisch gegroeid. De systematiek van verdeling van middelen roept de vraag op in hoeverre deze recht doet aan de taken en activiteiten van instellingen. Hieronder ga ik daar op in en behandel ik ook de motie Straus/Duisenberg die verzoekt te kijken naar denkbare variabelen in de bekostiging die meer recht doen aan de taken van universiteiten en de prioriteiten uit de NWA.

Historisch gegroeide vaste voet

Onderdeel van de rijksbijdrage is een vaste voet. Deze houdt rekening met vaste kosten van instellingen bijvoorbeeld voor personeel, onderzoeksinfrastructuur en huisvesting. De onderzoeksmiddelen in het wo bestaan voor een groot deel uit de vaste voet. Door de historische ontwikkeling van deze vaste component zijn er verschillen in het aandeel dat universiteiten hebben in de vaste voet. Hogescholen hebben een beperkte omvang van onderzoeksmiddelen in de rijksbijdrage en een relatief lage vaste voet in hun onderwijsdeel. Daar speelt het onderscheid tussen instellingen dan ook minder.

Via een correctie van het onderzoekdeel in denkrichting a) is het mogelijk een meer realistische aansluiting te maken tussen de omvang en activiteiten van een universiteit en het aandeel in de vaste voet. Het vormgeven van een verdeling van de rijksbijdrage die (meer) recht doet aan de taken en activiteiten van instellingen vraagt om nadere verkenning van de veroorzakers van kosten van onderzoek. Bij denkrichting e) ga ik hier op in.

Bekostigingstarieven in relatie tot kosten van opleidingen

Voor de bekostiging van inschrijvingen en graden worden sinds 2011 drie tarieven vastgesteld per soort opleiding: laag, hoog en top (zie ook tabel 1 in bijlage 1). Bijvoorbeeld: economie is laag, techniek is hoog is en geneeskunde is top. De vier technische universiteiten geven aan dat de kosten van bètatechnische opleidingen niet overeenkomen met het tarief (hoog) dat zij daarvoor ontvangen. Zij geven aan dat dit leidt tot een toenemende druk op de vaste voet gezien ook de forse toename van studentenaantallen en de verschuiving naar relatief meer studenten in de hoog bekostigde (bètatechnische) studies.²⁷ Daardoor komen bijvoorbeeld onderhoud van onderwijsfaciliteiten en investeringen in gebouwen en innovatie in het gedrang en zien groeiende instellingen zich genoodzaakt student-staf ratio’s te verhogen (zie indicator 1.c in bijlage 2). Dit kan drukken op de onderwijskwaliteit. De groeiende instellingen en faculteiten zoals die op de technische universiteiten, nemen al enige jaren efficiencymaatregelen om hoogstaand academisch onderwijs en goede begeleiding te bieden aan meer studenten. Dit is zeker ook van belang gezien de groeiende arbeidsmarktvraag naar bètatechnisch afgestudeerden en de doelstelling om R&D-intensieve sectoren – waarin veel bètatechnisch geschoolden werkzaam zijn – te versterken.²⁸ ²⁹ Voorbeelden van maatregelen zijn een andere invulling van practica, slimmere benutting van huisvesting en de beschikbare ruimte en een versnelde invoering van vernieuwende onderwijsconcepten en digitaal onderwijs.³⁰ ³¹

Instellingen met een homogeen opleidingsaanbod hebben beperkter mogelijkheden om de middelen uit de rijksbijdrage op een andere manier te verdelen en daarmee tekorten (tijdelijk) op te vangen. De technische universiteiten (alleen bètatechnische opleidingen met het «hoog» tarief) geven aan dat dit een knelpunt is, gezien de forse groei in studentenaantallen in de afgelopen jaren. Ook de groene hogescholen (monosectoraal en relatief klein) herkennen dit als een probleem mede door de snelle studentengroei. Universiteiten met een homogeen opleidingsaanbod zijn bijvoorbeeld de TU Eindhoven en Wageningen University (alleen hoog bekostigde opleidingen) en de Universiteit van Tilburg (voornamelijk laag bekostigde opleidingen). In het hbo zijn dit de monosectorale pabo’s (alleen laag bekostigde opleidingen) en de kunstinstellingen en groene hogescholen (voornamelijk hoog bekostigd).

Bij instellingen met een opleidingsaanbod dat meer multisectoraal is, of juist specialistisch is met kleine opleidingen, kunnen ook financiële knelpunten optreden als zij – bijvoorbeeld door de studentengroei bij hoog bekostigde studies – gaan compenseren met middelen vanuit andere opleidingen. Dit kan nadelig uitpakken voor bijvoorbeeld laag bekostigde alfa/gamma opleidingen waaruit gecompenseerd wordt.

De beschikbare monitoringsgegevens geven onvoldoende beeld of de bekostigingsfactoren per opleidingstype juist zijn ingesteld. Het vergt nader onderzoek om te bepalen hoe de verschillende bekostigingstarieven zich verhouden tot de (vaste en variabele) kosten en wat effecten zijn van een homogeen of multisectoraal opleidingsaanbod. Bij denkrichting d) ga ik hier nader op in.

Nader onderzoek naar bekostigingstarieven en kostenveroorzakers van onderzoek

Het vormgeven van een structurele oplossing voor een verdeling van de rijksbijdrage die (meer) recht doet aan de taken, activiteiten en studentengroei van instellingen – zowel in het onderwijsdeel als het onderzoekdeel – vraagt om nader onderzoek. Dit onderzoek zou zich moeten richten op twee aspecten die zowel het onderwijsdeel als het onderzoekdeel van de rijksbijdrage aangaan:

• De bekostigingstarieven van opleidingen in wo en hbo.

• De daadwerkelijke veroorzakers van kosten van onderzoek.

Mogelijke denkrichtingen:

d) Zijn de bekostigingstarieven voor opleidingen nog passend?

Aanpassing van de bekostiging van verschillende type opleidingen (alfa, bèta, gamma) kan leiden tot een verbetering van de aansluiting tussen taken en bekostiging. Het vergt nader onderzoek om te bepalen of en op welke manier de bekostigingstarieven in het onderwijsdeel van universiteiten en hogescholen kunnen worden aangepast zodanig dat deze beter aansluiten op de kosten. De onderzoekscomponent in de opleidingstarieven van hbo en wo, kan in die analyse worden betrokken.

e) Kan er een betere koppeling worden gemaakt tussen onderzoeksfinanciering en de veroorzakers van kosten van onderzoek?

Om taken en activiteiten van universiteiten op het gebied van onderzoek beter te weerspiegelen in de rijksbijdrage, is het mogelijk om daarvoor een nieuwe variabele in de verdeelsleutel van het onderzoekdeel op te nemen. Dit vergt wel nader onderzoek. Wanneer de uitkomst van het onderzoek is dat er een objectieve, meetbare en toekomstbestendige variabele is, die een significante invloed heeft op de kosten van onderzoek, dan kan overwogen worden om deze variabele op te nemen in het onderzoekdeel. Belangrijke voorwaarde daarbij is dat de stabiliteit en voorspelbaarheid van de rijksbijdrage geborgd moeten blijven, conform het advies uit het IBO Wetenschappelijk onderzoek.

Motie Straus/Duisenberg over alternatieve verdeelsleutels in de eerste geldstroom

Via de motie Straus/Duisenberg heeft de Tweede Kamer recentelijk ook gevraagd naar denkbare variabelen in de eerste geldstroom. De motie verzoekt te kijken naar alternatieve verdeelsleutels die meer recht doen aan de drie taken van universiteiten: onderwijs, onderzoek en valorisatie en aan de prioriteiten uit de NWA. Aan het eerste deel van deze motie waar het gaat om verdeelsleutels voor de taken onderwijs en onderzoek, wordt voldaan via het hierboven (in denkrichtingen d en e) voorgestelde onderzoek. Het opnemen van variabele parameters voor beleidsmatige en dynamische elementen als de NWA en valorisatie in het verdeelmodel van de bekostiging, kan perverse prikkels creëren en komt de stabiliteit en voorspelbaarheid niet ten goede. Andere instrumenten lenen zich beter voor sturing op zaken als onderzoeksprofilering of valorisatie.

Sturing op onderzoeksprofilering in het kader van de NWA, kan worden bereikt via toekomstige kwaliteits- en profileringsafspraken. Zo is afgesproken in de Wetenschapsvisie dat vanaf 2017 een deel van de onderzoekbekostiging binnen universiteiten op een andere manier wordt ingezet. Door verlaging en maximering van de promotiecomponent van het onderzoekdeel op twintig procent, wordt de stabiliteit in de onderzoeksmiddelen bevorderd. In de Wetenschapsvisie is opgenomen dat deze middelen bij de instellingen blijven en bedoeld zijn ter ondersteuning van profilering op onderzoek dat bijdraagt aan de NWA. Hierdoor worden universiteiten gestimuleerd om de prioriteiten uit de NWA te verbinden met stappen in hun profilering. De evaluatie van de prestatieafspraken vormt input voor de besluitvorming van een nieuw kabinet over de vormgeving van nieuwe afspraken over profilering.³² Valorisatie kan dan ook een onderdeel zijn van nieuwe kwaliteits- en profileringsafspraken.

Op valorisatie wordt bovendien reeds gestuurd via subsidies vanuit Europa en de tweede geldstroom. Bij het aanvragen van beurzen binnen de NWO-programma’s is het invullen van een kennisbenuttingsparagraaf verplicht geworden en deze wordt meegewogen in de beoordeling. NWO gaat, naast verwachte resultaten, ook reeds behaalde prestaties op het terrein van valorisatie meewegen bij de beoordeling van subsidieaanvragen.³³ Via het Standaard Evaluatie Protocol (SEP) van NWO, KNAW en VSNU wordt ook toegezien op de valorisatietaak van instellingen en recht gedaan aan het belang van valorisatie. Het SEP beoordeelt de wetenschappelijke kwaliteit van alle vakgroepen en onderzoeksinstituten in Nederland. Sinds 2014 is «relevance for society» in het SEP opgenomen als één van de drie beoordelingscriteria naast wetenschappelijke kwaliteit en «viability». Het aantal publicaties is niet langer een criterium van het SEP 2015–2021.

Flexibiliteit in de bekostiging en vraagfinanciering

Naast de in deze brief geschetste denkrichtingen en onderzoeken die uitgaan van aanpassingen in de huidige bekostigingssystematiek, zijn er ook ontwikkelingen die mogelijk vragen om meer flexibiliteit in de bekostiging. Zo is er het experiment «Flexstuderen» in het initieel onderwijs en zijn er experimenten met vraagfinanciering in het deeltijd en duaal onderwijs. Beide dragen bij aan het leggen van een fundament voor een cultuur van permanent leren en ontwikkelen.

In het experiment «Flexstuderen« (tot uiterlijk 2022) wordt beproefd welke gevolgen een eventuele structurele inbedding van het flexstuderen heeft voor de bekostigingssystematiek. Binnen dit experiment kunnen deelnemende instellingen afwijken van de regel dat voltijdstudenten altijd voor een volledig studiejaar collegegeld betalen. Voltijdstudenten die naast hun studie andere activiteiten (voor bijvoorbeeld de medezeggenschap) ondernemen of zich door omstandigheden als ziekte of verantwoordelijkheden als mantelzorger of ouder niet volledig op hun studie kunnen richten, betalen in het experiment per studiepunt. De bekostigingssystematiek wordt hier in het experiment niet op aangepast. Gedurende het experiment wordt de flexstudent wat betreft de bekostiging beschouwd als een regulier ingeschreven voltijdstudent.

Uit onderzoek zal moeten blijken of een meer flexibeler vorm van bekostigen meer maatwerk biedt en beter tegemoet komt aan de specifieke situaties en de specifieke vraag van studenten. Invoering van flexstuderen zal een ingrijpende wijziging van de bekostigingssystematiek betekenen en tijd kosten gezien de benodigde aanpassing van wet- en regelgeving. In het onderzoek zullen de budgettaire, juridische en uitvoeringstechnische effecten van een dergelijke wijziging van de bekostigingssystematiek in beeld worden gebracht.

In de experimenten met vraagfinanciering krijgen studenten in het deeltijd en duaal onderwijs zowel bij publieke als private opleidingen korting op het collegegeld in de vorm van een voucher en wordt de overheidsfinanciering (voucher) per module betaald in plaats van per volledig jaar. In het experiment vraagfinanciering wordt onderzocht of deze vorm van financiering zal leiden tot een aantrekkelijker aanbod van deeltijd en duaal hoger onderwijs en daarmee tot hogere deelname en diplomering. Ook wordt onderzocht of deze aanpak tot een grotere betrokkenheid en investeringsbereidheid van werkgevers kan leiden.

Vertrekpunt voor aanpassing van het bekostigingsmodel

Het huidige bekostigingsmodel functioneert op hoofdlijnen goed. Recentelijk zijn naar aanleiding van het IBO Wetenschappelijk onderzoek en de Wetenschapsvisie, optimalisaties doorgevoerd in het onderzoekdeel van het bekostigingsmodel.³⁴ Een verdere verbetering van het model zou hierop moeten voortbouwen.

Voorgaande analyse laat zien dat het bekostigingsmodel, door het evenwicht van variabele en vaste bekostiging, zorgt voor zowel stabiliteit als flexibiliteit. Ontwikkelingen als grote fluctuaties in studentenaantallen, toenemende matchingsdruk door succesvol gebruik van tweede/derde geldstroom of een toename van onbekostigde «tweedekans» studenten bij een instelling kunnen echter zorgen voor ongewenste effecten die vragen om bijsturing. In deze brief heb ik een aantal denkrichtingen voorgesteld waarmee het bekostigingsmodel kan worden aangepast om een oplossing te bieden voor de geschetste knelpunten. Met behulp van deze denkrichtingen zou de bekostigingssystematiek beter rekening kunnen houden met, en maatwerk kunnen bieden voor de genoemde ontwikkelingen. Tevens doe ik concrete voorstellen waarop vervolgonderzoek zich zou moeten richten, om tot een verdeling van de rijksbijdrage te komen die meer recht doet aan de taken en activiteiten van universiteiten en hogescholen.

De doelen en ambities moeten voorop staan bij het doorvoeren van aanpassingen in de systematiek van bekostigen. Bij alle denkrichtingen is het belangrijk om in ogenschouw te houden wat de oplossingsrichtingen betekenen voor onder meer de stabiliteit van de bekostiging, de verwevenheid van onderwijs en onderzoek, gelijke kansen voor elke student en de aansluiting en doorstroom in het onderwijs. Oplossingen kunnen ook buiten het bekostigingsmodel worden gezocht. Zo kunnen instrumenten als kwaliteitsafspraken, sectorplannen en procedures in de tweede geldstroom worden ingezet om te sturen op beleidsmatige en meer dynamische elementen. Ook kan worden bezien welke oplossingen er liggen in nadere onderlinge samenwerking tussen instellingen en met het bedrijfsleven als het gaat om het toegankelijk houden van het opleidingsaanbod.

Uiteraard hebben alle denkrichtingen voor- en nadelen. Meer variabele bekostiging bouwt de flexibiliteit in om veranderingen, bijvoorbeeld in studentenaantallen, sneller te vertalen naar de rijksbijdrage. Meer vaste bekostiging zorgt juist voor stabiliteit en zekerheid die nodig is om lange termijn beslissingen te nemen over investeringen in infrastructuur en personele capaciteit (meer vaste dienstverbanden) en biedt ruimte voor innovatie. Aanpassingen in het model zonder extra middelen zullen altijd leiden tot herverdeeleffecten tussen instellingen waarbij problematiek mogelijk wordt verschoven of andere knelpunten ontstaan.

Via deze brief heb ik gereageerd op de moties Rog/Duisenberg en Straus/Duisenberg en de toezegging die ik heb gedaan in het AO Hoger Onderwijs en Wetenschap van 25 januari jl. (Kamerstuk 31 288, nr. 577) om uw Kamer te informeren over mogelijke aanpassingen van de bekostigingssystematiek.³⁵ In uitwerking van deze moties en toezegging heb ik een aantal denkrichtingen geschetst. Gezien de beleidsmatige, financiële en juridische consequenties, stel ik voor dat een besluit over een eventuele aanpassing van de bekostigingssystematiek wordt gemaakt door een volgend kabinet.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M. Bussemaker

---

1 Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 24. Op het eerste deel van de motie is ingegaan bij de Kamerbrief «Numerus fixus bij technische universiteiten» van 20 januari 2017. (Kamerstuk 31 288, nr. 572).

2 Er is gebruik gemaakt van gegevens van de 4 technische universiteiten (4TU), zijnde de TU Delft, TU Eindhoven, Wageningen University en de Universiteit van Twente.

3 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Wetenschappelijk onderzoek. Ministerie van Financiën, rijksoverheid, Den Haag, rijksoverheid (2014).

4 Wetenschapsvisie 2025: Keuzes voor de Toekomst.

5 Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 119.

6 Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

7 In 2012 is het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Universitair Medische Centra verschenen, gericht op de huidige financiering en aansturing van de umc’s.

8 Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

9 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Wetenschappelijk onderzoek. Ministerie van Financiën, rijksoverheid (2014).p.20–21: Bijdrage aan hoogwaardig wetenschappelijk onderwijs; De Goede, M., Hessels, L.

10 Strategische Agenda Hoger Onderwijs en Onderzoek «De waarde(n) van weten), juli 2015. (Kamerstuk 31 288, nr. 481).

11 Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

12 Kamerstuk 32 637, nr. 57.

13 Onderwijs in cijfers, profielkeuze in het vo. www.onderwijsincijfers.nl.

14 Rathenau Instituut (2016). Chinese borden – financiële stromen en prioriteringsbeleid in het Nederlandse universitaire onderzoek.

15 Rathenau Instituut (2016). Factsheet Rathenau R&D-uitgaven en -capaciteit naar wetenschapsgebied.

16 Strategische Agenda Hoger Onderwijs en Onderzoek «De waarde(n) van weten), juli 2015. (Kamerstuk 31 288, nr. 481).

17 De omvang van de toekenning van de SEO-regeling bedraagt in 2016 een percentage van 9% van de verworven middelen uit Horizon2020.

18 KNAW (2015). «Ruimte voor ongebonden onderzoek. Signalen uit de Nederlandse wetenschap». Amsterdam, KNAW.

19 Onderzoek FNV op: https://www.fnv.nl/over-fnv/nieuws/nieuwsarchief/2017/januari/Werkdruk-medewerkers-universiteiten-ongezond-hoog-2/.

Onderzoek SP op: http://nos.nl/artikel/2129667-sp-werkdruk-op-universiteiten-te-hoog.html.

Onderzoek SoFoKles op: https://www.sofokles.nl/project/leert-medewerkersonderzoek-werkdruk-wetenschappers/.

20 Kamerstuk 31 288, nr. 569.

21 Studiegroep Duurzame Groei (2016), «Rapport werkgroep wetenschap, onderzoek, ontwikkeling, innovatie», bijlage bij Kamerstuk 34 300 VIII, nr. 176.

22 Kamerstuk 31 288, nr. 561.

23 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2016), Kamerbrief over gelijke kansen in het onderwijs. (Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 16).

24 Tenzij de tweede studie zorg of onderwijs betreft en de student hier niet eerder een graad in heeft behaald.

25 Kamerstuk 31 288, nr. 583. Kamerbrief over maximering collegegeld voor tweede studies.

26 Kamerstuk 31 288, nr. 585. Kamerbrief over rapport Schakelen tussen bachelor en master in het hoger onderwijs.

27 https://www.4tu.nl/nl/nieuws/studentengroei/.

28 Researchcentrum voor onderwijs en arbeidsmarkt (ROA) (2015), De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2020.

29 Ministerie van Economische Zaken, kamerbrief d.d. 17 maart 2017 «analyse met betrekking tot het bereiken van de 2,5% doelstelling voor R&D en het centraler stellen van maatschappelijke uitdagingen in het topsectorenbeleid».

30 TU Delft Campus Research Team (2016), Campus NL: investeren in de toekomst, in opdracht van de VSNU en 14 Nederlandse universiteiten.

31 Ministerie van OCW, 2017. Kamerbrief numerus fixus bij technische universiteiten. (Kamerstuk 31 288, nr. 572).

32 Rapport over de evaluatie van de prestatiebekostiging hoger onderwijs «van afvinken naar aanvonken», 20 maart 2017. (Kamerstuk 31 288, nr. 582).

33 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2017), Kamerbrief over wetenschap met impact. (Kamerstukken 31 288 en 32 637, nr. 574).

34 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2014), Wetenschapsvisie 2025: keuzes voor de toekomst. Bijlage 2 voor een reactie op de beleidsvarianten van het IBO Wetenschappelijk onderzoek. (Kamerstuk 29 338, nr. 141).

35 Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 24 (motie Rog/Duisenberg) en Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 119 (motie Straus/Duisenberg). Toezegging in AO Hoger Onderwijs, Prestatieafspraken, voortgang Strategische Agenda en monitoring Studievoorschot en Wetenschapsbeleid.