29 507
Regels voor de financiële dienstverlening (Wet financiële dienstverlening)

28 122
Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector

nr. 57
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG

Vastgesteld 27 mei 2008

De vaste commissie voor Financiën¹ heeft op 17 april 2008 overleg gevoerd met staatssecretaris De Jager van Financiën over:

– de brief van de staatssecretaris van Financiën d.d. 14 maart 2008 over de bijleenregeling (29 507, 28 122, nr. 53).

Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit.

Vragen en opmerkingen uit de commissie

De heer Weekers (VVD) onderschrijft het doel van de bijleenregeling huiseigenaren te stimuleren om de overwaarde op de woning te gebruiken voor de financiering van de nieuwe woning. De regeling is onnodig complex geworden, onder andere met betrekking tot samenwonen, en daardoor gaat het in de praktijk wel eens mis. De besluiten die de staatssecretaris de afgelopen jaren heeft genomen, hebben niet altijd tot verheldering geleid. In de brief zegt de staatssecretaris toe, het aangifteprogramma te vereenvoudigen en de drempel van € 5000 voor het afboeken van de eigenwoningreserve voor onderhoudskosten te laten vervallen, maar dat is niet voldoende.

In het blad De Hypotheekadviseur van juni 2007 zijn verschillende casussen beschreven, met rekenvoorbeelden, waaruit blijkt dat de regeling niet alleen onduidelijk is, maar op onderdelen oneerlijk overkomt. Op twee punten moeten verschillen in behandeling worden opgeheven, omdat het principe van gelijke behandeling het uitgangspunt moet zijn. Er is een verschil tussen bestaande woningen en nieuwbouwwoningen. Wanneer huiseigenaren verhuizen naar een goedkopere woning waar veel aan gedaan moet worden, kan de omvangrijke investering die daarvoor nodig is, worden ingeboekt onder verwervingskosten, als meteen na aankoop wordt begonnen met een nieuwe keuken en badkamer, terwijl een andere fiscale regeling geldt wanneer een deel van het huis al wordt bewoond en de verbouwing pas later van start gaat. Kan worden overwogen om investeringen die in het eerste jaar worden gedaan, als aankoopkosten te laten gelden?

Er is ook een verschil in behandeling van starters en doorstromers op de woningmarkt, omdat de financieringskosten voor starters wel aftrekbaar zijn, maar voor doorstromers niet. Daarmee wordt de doorstroming belemmerd. Hierover zijn op 22 maart schriftelijke vragen gesteld door mevrouw Dezentjé Hamming. De staatssecretaris is wellicht bereid om de financieringskosten bij iedereen als verwervingskosten aan te merken. De heer Weekers zal het initiatief nemen om hierover een Kameruitspraak te krijgen.

De regeling zou duidelijker en makkelijker toepasbaar zijn wanneer wordt gewerkt met forfaitaire bedragen om de aan- en verkoopkosten van de woning te bepalen. Kan de Belastingdienst in de vooringevulde aangifte informatie geven over de status van de schuld en de reserve voor de eigen woning? Op welke termijn kan de staatssecretaris de vereenvoudiging van de regeling bekijken? Kan in de tussenevaluatie, die in het najaar is toegezegd, ook worden ingegaan op de partnerregeling?

De heer Omtzigt (CDA) is bij de schriftelijke inbreng op het voorstel om de drempel van € 5000 af te schaffen ingegaan op de kritiek van de Raad van State dat dan elke pot verf moet worden bijgehouden. De bijleenregeling is destijds heel snel ingevoerd. De gedachte erachter is helder, namelijk dat de waardevermeerdering van het eigen huis niet mag worden gebruikt om een boot te kopen terwijl de rente van de hypothecaire lening van de belasting wordt afgetrokken. De uitwerking van de regeling is echter zo ingewikkeld dat de adviseurs deze zelf niet begrijpen. Als iemand de regeling niet begrijpt, kunnen er fouten worden gemaakt. Iemand die een beroep op de regeling wil doen, moet een aangifteformulier van vier pagina’s downloaden bij de Belastingdienst, met een toelichting van zeven pagina’s, in twee kolommen. De aangifte is inmiddels al eenvoudiger gemaakt.

Er zijn in de literatuur verschillende voorstellen gedaan om te bepalen wat de waarde van de eigen woning is en voor wie, waarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen partners bij het vormen van een partnerschap of het uit elkaar gaan of als iemand overlijdt en het huis wordt nagelaten aan een kind. Uit het grote aantal besluiten dat hierover is genomen, blijkt dat er wel mogelijkheden zijn voor vereenvoudiging en verheldering. Kan de staatssecretaris in het najaar een voorstel doen om de bijleenregeling intact te houden, maar zo eenvoudig te maken dat een toelichting van twee pagina’s voldoende is?

De bijleenregeling is een controlethema bij de aangiften IB over 2006. De laatste daarvan, van degenen die uitstel hebben gevraagd, moeten op 1 april 2008 zijn ingeleverd. Kan de staatssecretaris op zo kort mogelijke termijn een overzicht geven van de knelpunten in de regeling en van voorstellen om deze eenvoudiger te maken? Daarbij kunnen eventueel verschillende keuzemogelijkheden worden aangegeven. Het is ook wel handig om met terugwerkende kracht te bezien hoe het eigenwoningforfait zich ontwikkelt.

De heer Tang (PvdA) merkt op dat de bijleenregeling was bedoeld om het bedrag dat met de hypotheekrenteaftrek is gemoeid, te beperken, maar dat deze regeling niet eenvoudig en helder is geworden. Bij Postbus 51 is een folder van dertien pagina’s beschikbaar voor iemand die een huis koopt, waarvan acht pagina’s over de bijleenregeling gaan, terwijl de moeilijke situaties, zoals wanneer iemand gaat scheiden, nog niet worden uitgewerkt. Kan de staatssecretaris een manier vinden om deze regeling te vereenvoudigen? Bij navraag bij fiscalisten blijkt dat zij dan vooral denken aan beperking van de hypotheekrenteaftrek. De hypotheekschulden van huishoudens zijn in Nederland na Denemarken het hoogste van de wereld.

Omdat de overwaarde in de bijleenregeling is gedefinieerd als het verschil tussen de verkoopprijs en de schuld, heeft iemand die een eerste huis koopt, maar weet dat het niet zijn laatste huis is, er belang bij om de schuld bij de eerste aankoop zo groot mogelijk te laten zijn. Bij een advies over een hypotheek wordt vaak gezegd dat de overwaarde moet worden beperkt, omdat die in het volgende huis gestopt moet worden. Dat vormt een prikkel tot het nemen van hoge hypotheekschulden. Bij starters komt het voor dat de hypotheekschuld hoger ligt dan de waarde van de woning. Zij hebben minder bescherming op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld omdat zij tijdelijke contracten en weinig senioriteit binnen de organisatie hebben. Als het slechter gaat met de economie, worden zij als eerste ontslagen. Als de regeling voor de financieringskosten voor starters en doorstromers gelijk wordt getrokken, wordt weer aangemoedigd om te lenen om te kunnen lenen.

De heer Tang heeft niet de bedoeling om de bijleenregeling af te schaffen, maar stelt voor om te komen tot kleine, budgettair neutrale wijzigingen, bijvoorbeeld door bij het begrip «overwaarde» niet uit te gaan van de schuld, maar van het verschil tussen de aan- en de verkoopprijs. Dan vormt deze regeling geen prikkel meer voor starters om zich diep in de schulden te steken. Bij het gebruiken van de WOZ-waarde voor het eigenwoningforfait wordt ook geen rekening gehouden met verbouwingen.

De heer Irrgang (SP) is van mening dat niet alleen de bijleenregeling ingewikkeld is, maar de regeling voor de hypotheekrenteaftrek eveneens. De afsluitprovisie is wel aftrekbaar en andere financieringskosten zijn dat niet, terwijl het verschil met andere verwervingskosten niet duidelijk is. Daarover wordt advies gegeven door tussenpersonen. Het verdient aanbeveling om de aftrekbaarheid van de financieringskosten te beperken in plaats van uit te breiden, omdat deze een stimulans vormt voor een beroepsgroep die toch al een verkeerd beloningssysteem heeft.

De hypotheekrenteaftrek vormt een perverse prikkel die leidt tot enorme schulden voor huishoudens. Volgens de laatste cijfers heeft Nederland Denemarken al ingehaald op dit terrein. Het budgettaire effect ervan wordt steeds groter. De bijleenregeling was bedoeld om dit in te dammen. De opbrengst van de hierdoor veroorzaakte vermindering van de hypotheekrenteaftrek was geraamd op 400 mln. De SP-fractie heeft de invoering van de bijleenregeling destijds gesteund, maar wel naar voren gebracht dat het daardoor onaantrekkelijk wordt om de hypotheekschuld af te lossen. Als je een omvangrijke overwaarde en eigenwoningreserve hebt, kun je minder hypotheekrente aftrekken als je een nieuwe woning koopt. Erkent de staatssecretaris dat dit effect zich in de praktijk voordoet? Kan hij voorstellen doen om de bijleenregeling aan te passen om dit effect tegen te gaan?

De staatssecretaris stelt voor om de drempel voor verbouwingskosten te laten vervallen, omdat de bijleenregeling zo ingewikkeld is, maar dat leidt alleen maar tot meer werk voor de Belastingdienst en voor degene die er aanspraak op wil maken. Dit betekent namelijk dat er bonnetjes moeten worden gecontroleerd, als iemand een nieuwe woning laat verven. Een drempel van € 5000 is administratief eenvoudiger. Het is ook vreemd om fiscale subsidie te geven op het verven van de woning. De aanpassing van de partnerregeling is heel moeilijk te begrijpen, maar hierover wordt nog gesproken bij de behandeling van het wetsvoorstel tot Wijziging van een aantal belastingwetten en enkele andere wetten (31 404).

De heer Tony van Dijck (PVV) complimenteert de staatssecretaris met zijn voornemen tot vereenvoudiging van de Belastingdienst en van het belastingstelsel. Een normale burger zou in staat moeten zijn om aangifte te doen zonder hulp van belastingadviseurs die baat hebben bij ingewikkelde regelingen. De bijleenregeling is op zichzelf wel goed, maar kan als onbedoeld neveneffect hebben dat mensen worden aangemoedigd om bij een eventuele verkoop een zo hoog mogelijke schuld te hebben, omdat de overwaarde dan wat lager is. Kan er onderzoek worden gedaan naar dit neveneffect? Een ander mogelijk neveneffect is dat mensen worden ontmoedigd om een volgende woning te kopen. Na het verkopen van de oude woning kunnen zij ook eerst een aantal jaren gaan huren, zodat zij de overwaarde vrij kunnen besteden.

Het is te verwachten dat zich veel problemen voordoen bij deze zeer complexe regeling, die aandachtspunt is voor de Belastingdienst. Het is makkelijk om door extra controle mensen te pakken die fouten maken bij het toepassen ervan. Er komen veel vragen bij de Belastingtelefoon over deze regeling. Moet de regeling niet eerst worden vereenvoudigd? Er zijn 30 000 aangiftes geselecteerd voor extra controle. Welke criteria worden daarbij gehanteerd? Hoe vindt de beoordeling plaats? Wat is het doel van die selectie? Hoeveel aangiften zijn inmiddels beoordeeld? In de brief wordt ingegaan op de complexiteit van het aangifteformulier, maar het gaat erom dat de regeling zelf heel ingewikkeld is. Een aanpassing van het formulier is goed, maar er moet ook worden gekeken naar vereenvoudiging van de regeling. Wat is de status van het onderzoek van de Belastingdienst? Wanneer worden de resultaten van deze evaluatie verwacht? Kan op korte termijn een tussenstand worden gegeven van de uitvoering van de regeling in 2006? Wat is de budgettaire opbrengst van de bijleenregeling?

Over het verschil in behandeling van de financieringskosten bij starters en doorstromers merkt de heer Van Dijck op dat iemand die de overwaarde moet gebruiken voor de aankoop van de volgende woning, de financieringskosten zou moeten kunnen aftrekken van de overwaarde. Als deze niet aftrekbaar zijn, moet hij dat geld alsnog ophoesten. Door die aanpassing worden de transparantie en de vereenvoudiging van de regeling ook bevorderd.

De heer Vendrik (GroenLinks) is van mening dat het onder heel gunstige voorwaarden fiscaal aftrekbaar maken van het financieren van de aankoop van een eigen woning met vreemd vermogen mensen ertoe stimuleert om een maximale hypotheek te nemen en niet af te lossen. De bijleenregeling is bedoeld als een reparatie om het meest perverse effect tegen te gaan, namelijk het benutten van de overwaarde van de woning voor andere dingen dan het aankopen van een andere woning, maar heeft tot gevolg dat het aflossen van de hypotheekschuld nog onaantrekkelijker wordt. Doordat het verschil in belastingdruk tussen box 1 en box 3 niet wordt aangepakt, wordt iedereen opgezadeld met een regeling die tot grote uitvoeringslasten leidt. Op langere termijn moet in alle openheid worden gesproken over de consequenties ervan om niet te besluiten dat het eigen huis niet in box 1 thuishoort en dat de vrijstelling van de kapitaalverzekering voor de eigen woning in box 3 tot het verleden behoort.

In het huidige regime kan worden ingebouwd dat van burgers wordt verlangd dat zij gaan aflossen. Als mensen een hypotheek met een looptijd van dertig jaar ook daadwerkelijk beëindigen in die periode, blijft het uitgangspunt gehandhaafd om niet ongelimiteerd te helpen bij het financieren van het eigen huis, maar dit te beperken tot het eerste huis. Een verhoging van de hypotheek voor consumptieve doeleinden moet worden uitgesloten. Dergelijke stappen zouden al een vooruitgang betekenen.

Er zijn allerlei wijzigingen mogelijk van de bijleenregeling, maar fraai wordt deze nooit. De complexiteit zit in de aard van de regeling. De opbrengst ervan werd in opeenvolgende jaren geschat op 100, 200, 300 en 400 mln. Kan de staatssecretaris hierover meer duidelijkheid verschaffen, zodat kan worden ingeschat in hoeverre de bereidheid tot aflossen door de bijleenregeling is verminderd? Kan de staatssecretaris hieraan politieke conclusies verbinden en het fundamentele probleem binnen de coalitie aan de orde stellen?

Antwoord van de staatssecretaris

De staatssecretaris is benieuwd naar eventuele nadere voorstellen van de Kamerleden tot vereenvoudiging van de bijleenregeling. Hij is daar op zichzelf een groot voorstander van en werkt daar graag aan mee. Met de regeling wordt beoogd dat iemand die een huis verkoopt, de overwaarde weer gebruikt voor de financiering van de aankoop van een huis. De complexiteit van de uitwerking van de regeling wordt grotendeels veroorzaakt door de partnerregeling. Als deze er niet zou zijn, was de regeling ineffectief. Dan kan het eerste huis op naam van de ene partner worden gezet en een huis dat vijf jaar later wordt gekocht, op naam van de andere partner. Dit is een van de dilemma’s bij het vereenvoudigen van de regeling.

Terwijl er in de voorgaande formulieren veel ruimte voor de bijleenregeling was gereserveerd, is deze ruimte bij het aangifteformulier voor 2008 beperkt tot anderhalve pagina. Met het oog op het beperken van de administratieve lasten voor de burger en de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst is een eenvoudiger formulier met minder vragen en minder toelichtingen belangrijker voor de gevoelswaarde hiervan dan wat er in de wetstekst staat. De mogelijkheden voor de wetgever om een heel eenvoudige bijleenregeling te maken zijn beperkt. Dan is het goed dat de uitvoerder probeert om het zo eenvoudig mogelijk te maken. Bij de evaluatie, die door de Belastingdienst wordt uitgevoerd, kunnen wellicht nog mogelijkheden tot vereenvoudiging van de wettelijke regeling worden gevonden, maar daarbij zal het niet gaan om laaghangend fruit dat makkelijk te plukken is.

Als het belastingsysteem als geheel opnieuw zou worden bekeken, zijn er wel dingen die de staatssecretaris anders zou doen. Binnen het coalitieakkoord is de ruimte daarvoor beperkt, omdat daarin staat dat in deze periode geen voorstellen worden gedaan om de fiscale behandeling van de eigen woning te veranderen. Kleine aanpassingen kunnen worden overwogen als daarvoor steun is in de Tweede Kamer. Er is een klein vereenvoudigingspakket denkbaar dat grosso modo budgettair neutraal uitpakt.

Een starter financiert meer via de hypotheek dan iemand die doorstroomt. Er mag alleen worden gefinancierd voor de daadwerkelijke kosten, dus de verwervingskosten van de woning en eventueel bijkomende kosten. Bij de starter is er altijd een prikkel om zo veel mogelijk te financieren, ook al blijft hij twintig jaar in die eerste woning, maar dat is eigen aan de hypotheekrenteaftrek. In het algemeen stimuleert de renteaftrek om niet af te lossen. De hypotheekrenteaftrek vormt wel een prikkel om te lenen, maar de bijleenregeling vormt daartoe geen extra prikkel, omdat deze juist is bedoeld om de hypotheekrenteaftrek te beperken. De bijleenregeling leidt ook niet specifiek tot overfinanciering of tot het kiezen voor een aflossingsvrije hypotheek, omdat dat eigen is aan de hypotheekrenteaftrek. Bij verplicht aflossen wordt de hypotheekrente en daarmee de aftrek wel beperkt. De gestage toename van de hypotheekrenteaftrek hangt samen met de ontwikkeling van de hypotheekschuld, het eigenwoningbezit en de groei van het bbp. Het is ingewikkeld om specifiek te rapporteren over de omvang van deze belastinguitgave, maar in de volgende Miljoenennota wordt wel ingegaan op de hypotheekrenteaftrek. Wellicht komt hierover bij de evaluatie meer informatie beschikbaar.

Bij een doorstromer zijn de verwervingskosten niet aftrekbaar. Onder de verwervingskosten vallen de kosten van de makelaar, de leveringsakte van de notaris, de taxatie van de woning, de kadastrale inschrijving, de overdrachts- en de eventuele omzetbelasting. Onder de financieringskosten vallen de taxatie en de afsluitprovisie voor de hypotheek, de notariskosten van de hypotheekakte en de kadastrale inschrijving van de hypotheek. Als een doorstromer de financieringskosten meefinanciert, is de rente daarop niet aftrekbaar, omdat deze kosten al zijn afgetrokken in het jaar waarin zij zich voordoen. Voor starters is hierop een uitzondering gemaakt, zodat niet alleen de financieringskosten, maar ook de rente van het meefinancieren daarvan aftrekbaar zijn. In fiscaal opzicht is het niet helemaal logisch dat hierdoor in de loop van de tijd een dubbele aftrek ontstaat, maar de gedachte erachter is dat de starter een extra zetje moet hebben op de woningmarkt. Het naast elkaar bestaan van twee regimes kan leiden tot verwarring in de communicatie daarover. Er kan om politieke redenen voor worden gekozen om consequent te zijn en het voordelige regime voor de starter ook voor de doorstromer te laten gelden. De kosten daarvan zijn 5 mln. De gelijke behandeling van de financierings- en verwervingskosten hoeft niet ingewikkeld te zijn, omdat die kosten op zichzelf duidelijk zijn.

De regeling voor goedkoop wonen houdt in dat de belastingplichtige een hypotheek mag nemen tot het bedrag van de aankoopprijs, ongeacht de vermogenswinst die hij bij de verkoop van de oude woning heeft verkregen. Als iemand een woning verkoopt voor € 300 000, daarbij een overwaarde boekt van € 200 000, en vervolgens in een woning gaat wonen van € 150 000, dan zou er geen mogelijkheid zijn voor hypotheekrenteaftrek als de regeling voor goedkoop wonen er niet zou zijn. Deze houdt in dat er dan toch een hypotheek voor € 150 000 mag worden genomen. Deze regeling werkt begunstigend voor degene die goedkoper gaat wonen. Het leidt tot vereenvoudiging als deze regeling wordt afgeschaft. Dat levert 70 mln. op, zodat het bovengenoemde bedrag van 5 mln. gemakkelijk kan worden gefinancierd. Dan is er nog 65 mln. over om iets mee te doen binnen dit dossier. Als je later gaat verbouwen, moet je een deel van de eigenwoningreserve aanspreken, zodat het inderdaad verschil maakt of de badkamer voldoet of dat deze later wordt verbouwd. Bij verbouwingen kan worden gestreefd naar gelijke behandeling, maar het leidt wel tot een vergroving als wordt uitgegaan van forfaitaire bedragen. Dat zou alleen zinvol zijn als dit leidt tot een grote vereenvoudiging.

De staatssecretaris zegt toe dat de casus en rekenvoorbeelden uit de vakliteratuur worden betrokken bij de evaluatie van de aangiften over 2006. Deze evaluatie kan pas worden afgerond als de fase van bezwaar en beroep achter de rug is. De regeling is heel ingewikkeld, dus het kan zijn dat mensen een fout maken zonder dat zij zich daarvan bewust zijn. De regeling is een aandachtspunt van de Belastingdienst, wat betekent dat de uitvoering met een thematische controle wordt getoetst. Als je daar te lang mee wacht, blijft er onduidelijkheid bestaan en dat bevordert de compliance bij de belastingplichtigen niet. De volledige evaluatie, inclusief de relevante jurisprudentie, kan pas in 2009 aan de Kamer worden toegezonden, maar in het najaar van 2008 kan wel een tussenstand worden gegeven. Daarbij kan ook worden gekeken naar de bereidheid tot aflossen als neveneffect van de bijleenregeling. Het is niet mogelijk om achteraf te analyseren wat het effect is geweest van de bijleenregeling in verband met de geraamde opbrengst van 400 mln., maar op basis van literatuur en informatie van de Belastingdienst kan wel kwalitatief onderzoek worden gedaan naar de neveneffecten. Er kan ook worden bekeken of het mogelijk is om uit te gaan van de WOZ-waarde, maar daarin wordt de dure badkamer die is meegefinancierd, meestal niet meegewogen.

In de discussie over de bijleenregeling is destijds naar voren gebracht om niet uit te gaan van de schuld voor de eigen woning, maar van het verschil tussen de aan- en de verkoopprijs. Dat is door de uitvoerder gekwalificeerd als onuitvoerbaar, omdat de aankoop soms dertig jaar geleden heeft plaatsgevonden en omdat de kosten van groot onderhoud en tussentijdse verbouwingen er dan bij moeten worden betrokken. De schuld is wel objectief en actueel te bepalen en deze kosten niet. Bij het wetsvoorstel tot Wijziging van een aantal belastingwetten en enkele andere wetten (31 404) wordt nader ingegaan op de toerekening van het vermogen naar de partners en op het afschaffen van de drempel van € 5000.

Toezegging

In het najaar van 2008 komt er een notitie naar de Kamer, waarin de tussenstand van de evaluatie van de bijleenregeling bij de inkomstenbelasting over 2006, een aantal voorstellen met voor- en nadelen en kwalitatief onderzoek naar de neveneffecten van de regeling, op basis van de literatuur en de beschikbare gegevens van de Belastingdienst.

De voorzitter van de vaste commissie voor Financiën,

Blok

De griffier van de vaste commissie voor Financiën,

Berck

---

1 Samenstelling:

Leden: Van der Vlies (SGP), Vendrik (GroenLinks), Blok (VVD), voorzitter, Ten Hoopen (CDA), ondervoorzitter, Weekers (VVD), Gerkens (SP), Van Haersma Buma (CDA), De Nerée tot Babberich (CDA), Haverkamp (CDA), Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD), Omtzigt (CDA), Koşer Kaya (D66), Irrgang (SP), Luijben (SP), Kalma (PvdA), Blanksma-van den Heuvel (CDA), Cramer (ChristenUnie), Van der Burg (VVD), Tony van Dijck (PVV), Spekman (PvdA), Heerts (PvdA), Gesthuizen (SP), Ouwehand (PvdD), Tang (PvdA) en Vos (PvdA).

Plv. leden: Van der Staaij (SGP), Halsema (GroenLinks), Remkes (VVD), Jonker (CDA), Aptroot (VVD), Van Gerven (SP), Jan de Vries (CDA), Van Hijum (CDA), Mastwijk (CDA), De Krom (VVD), De Pater-van der Meer (CDA), Pechtold (D66), Kant (SP), Ulenbelt (SP), Van der Veen (PvdA), Smilde (CDA), Anker (ChristenUnie), Nicolaï (VVD), De Roon (PVV), Van Dam (PvdA), Smeets (PvdA), Karabulut (SP), Thieme (PvdD), Heijnen (PvdA) en Roefs (PvdA).