Kamerstuk
| Datum publicatie | Organisatie | Vergaderjaar | Dossier- en ondernummer |
|---|---|---|---|
| Tweede Kamer der Staten-Generaal | 1997-1998 | 25828 nr. 3 |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
25 828
Wijziging van enkele onderwijswetten in verband met de invoering van
persoonsgebonden nummers in het onderwijs
nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Technologische mogelijkheden; nieuwe oplossingen voor oude problemen
Registraties van leerlingen, deelnemers en studenten zijn een basis voor de bekostiging van scholen en instellingen, voor het verstrekken van uitkeringen aan individuen, voor het maken van ramingen waarop de begrotingen van ministeries zijn gebaseerd, voor het monitoren van het onderwijsstelsel en voor de evaluatie van beleidsmaatregelen. Aan deze registraties van leerlingen, deelnemers en studenten zijn enkele problemen verbonden die lange tijd moeilijk oplosbaar leken te zijn. Met de brede beschikbaarheid van nieuwe technologische hulpmiddelen komen echter nieuwe oplossingen voor oude problemen binnen bereik, waardoor met minder inspanning dan in het verleden nodig was om hetzelfde resultaat te bereiken, de kwaliteit van deze registraties wordt verhoogd. Dat geldt bijvoorbeeld als de registraties van leerlingen, deelnemers en studenten op persoonsgebonden nummers worden gebaseerd.
Er zijn met betrekking tot registraties van leerlingen, deelnemers en studenten enkele belangrijke problemen. In de allereerste plaats gaat het daarbij om:
– De controle op de rechtmatigheid van bestedingen.Verbetering van het controle- en sanctiebeleid in de onderwijssector is gewenst, omdat de rechtmatigheid van bestedingen nu nog niet volledig kan worden gegarandeerd.
Daarnaast zijn van belang:
– De administratieve belasting van scholen en instellingen. Scholen en instellingen worden in sommige sectoren geconfronteerd met vrij veel vragen over de leerlingen, deelnemers en studenten. De vragen in de verschillende formulieren verschillen vaak niet veel, maar net zoveel dat het invullen van de formulieren steeds weer werk meebrengt.
– De beschikbaarheid van beleidsinformatie. In toenemende mate worden er vragen gesteld over de werking van ons onderwijsstelsel: of het beter of minder goed werkt dan buitenlandse stelsels, of er al dan niet verspilling optreedt door onevenredig grote voortijdige uitval of omwegen. Op sommige belangrijke vragen moeten we het antwoord soms lang schuldig blijven, omdat de beschikbare informatie niet op een adequate wijze is gerangschikt.
Al deze problemen worden veroorzaakt door een wijze van registreren en gegevens uitwisselen die zo langzamerhand als archaïsch kan worden gekenschetst. Veel registraties zijn namelijk nog steeds gebaseerd op een verwerking van gegevens met potlood en papier, zonder efficiënte gebruikmaking van technische hulpmiddelen. Dat leidt tot veel mono-functionele registraties, waarbij alle scholen en instellingen vele tabellen en formulieren moeten invullen waarop verbanden worden aangegeven die niet uit eerder geleverde informatie zijn af te leiden. Van mogelijkheden tot snelle verwerking van veel gegevens waarvoor gebruik van de computer een voorwaarde is, wordt nog onvoldoende gebruik gemaakt. Een andere wijze van registreren en informatie uitwisselen tussen het onderwijsveld en de overheid kan veel problemen oplossen.
2. De problemen bij de informatie-uitwisseling en de oplossing
2.1. De controle op de rechtmatigheid van bestedingen
De uitgaven van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen vormen de grootste uitgavenpost op de Rijksbegroting. De aandacht voor de rechtmatigheid van de uitgaven voor deze sector en van de uitgaven voor het landbouwonderwijs, die samen jaarlijks de veertig miljard gulden benaderen, is van evident belang. Natuurlijk wordt al sinds jaar en dag een optimale controle van de bestedingen nagestreefd en worden regelmatig maatregelen genomen om hierbij verbeteringen te bewerkstelligen. De tot op heden gebruikte wijze van registreren van onderwijsdeelnemers stelt hierbij echter beperkingen.
De bekostiging van scholen en instellingen is in een aantal sectoren gebaseerd op opgaven van aantallen leerlingen. De geaggregeerde gegevens die scholen en instellingen aan het ministerie leveren zijn niet tot gegevens over deelname van individuen te herleiden. Deze registratie is gevoelig voor onnauwkeurigheden. Om te controleren of de juiste aantallen opgegeven zijn, is het noodzakelijk om ter plekke te controleren of de lijsten met onderwijsdeelnemers in de administratie overeenkomen met de opgegeven totalen èn of alle leerlingen die op de ter plekke gepresenteerde lijsten staan daadwerkelijk onderwijs volgden op deze school of instelling op de teldatum (het moment waarop leerlingen worden geteld om de bekostigingsgrondslag te bepalen). Werkelijk grondige controles kunnen slechts op steekproefbasis worden georganiseerd. Een adequate controle op de rechtmatigheid van de bekostiging van de instellingen is met behulp van individuele gegevens veel beter mogelijk dan op grond van geaggregeerde gegevens.
Het is op dit moment moeilijk om na te gaan of een leerling op meer dan één school ingeschreven staat. Zeker wanneer leerlingen rond de datum waarop zij voor de bekostiging worden geteld, van school wisselen of het onderwijs verlaten, is het moeilijk om vergissingen of moedwillige verschrijvingen bij de registratie te achterhalen. De accountantscontrole geeft zekerheid dat de administratie op orde is, maar door de gehanteerde wijze van registreren zijn vergissingen en fraude niet uit te sluiten.
Zelfs de gevolgen van kleine vergissingen op scholen en instellingen kunnen bij elkaar opgeteld groot zijn. Om een voorbeeld te geven: wanneer er per school gemiddeld één leerling te veel zou worden geteld, gaat het om extra kosten van tientallen miljoenen op jaarbasis (10 000 scholen maal ruim f 6000 per leerling is ruim f 60 miljoen).
Bij het uitkeren van studiefinanciering en tegemoetkomingen in de studiekosten en bij het innen van de les- en cursusgelden treden soortgelijke problemen op. De overheid wordt geconfronteerd met verschillende registraties die niet altijd even gemakkelijk op elkaar zijn af te stemmen. Door de vertraging bij het controleren van gegevens die van belang zijn voor studiefinanciering worden soms ten onrechte uitkeringen gedaan, die later weer met meer of minder succes moeten worden teruggevorderd. Het ontbreken van een eenduidige registratie van studenten vergroot de kans op ten onrechte gedane uitkeringen.
De controle die in het kader van fraudebestrijding wordt uitgevoerd op de juistheid van voor de bekostiging relevante gegevens, kan aanmerkelijk worden verbeterd wanneer de technische middelen die ons nu ter beschikking staan op de juiste wijze worden ingezet. Door geautomatiseerde verwerking van gegevens is het opsporen van bepaalde onjuistheden in grote gegevensbestanden beter mogelijk geworden. In plaats van tijdrovende controles ter plekke uit te voeren, kunnen op afstand controles worden uitgevoerd door bestandsvergelijkingen uit te voeren. Daardoor worden de controles op de uitgaven voor onderwijs aanmerkelijk verbeterd. Voorwaarde daarvoor is wel dat iedere onderwijsdeelnemer in alle registraties van onderwijsdeelname en voor studiefinanciering als afzonderlijke deelnemer is te onderscheiden. Dat kan door iedere onderwijsdeelnemer een uniek persoonsgebonden nummer te geven en de registraties op die nummers te baseren. Dan kan worden nagegaan of er personen zijn die ten onrechte, al dan niet meer dan eens, in een voor bekostiging relevant bestand zijn opgenomen.
De introductie van een persoonsgebonden nummer schept de randvoorwaarde om de bepaling van de rechtmatigheid van de bekostiging van onderwijsinstellingen en verstrekkingen aan individuele onderwijsdeelnemers te verbeteren, in het bijzonder door de registratie van de gegevens waarop deze bekostigingen en verstrekkingen zijn gebaseerd, te verbeteren. De belangrijkste verbetering is dat de huidige geaggregeerde (gesommeerde) gegevensverstrekking door scholen vervangen kan worden door primaire gegevens als basis voor de toekenning van bekostiging, verstrekkingen en inningen.
De beperkingen van de vigerende gegevensverstrekking zijn:
a. De gegevensverstrekking door scholen vindt plaats op gesommeerd niveau en is op schoolniveau alleen te controleren door een externe controle op de schooladministratie. Een één-op-één controle (integrale controle op persoonsniveau) van deze gesommeerde bekostigingsgegevens op alle scholen in relatie tot de schooladministratie waarin wel individuele leerlinggegevens zijn opgenomen, is binnen die systematiek ondoenlijk.
b. De controle op de thans geleverde gesommeerde gegevens vindt onder meer plaats door steekproefsgewijze controles van de inspectie (primair onderwijs (PO) en voortgezet onderwijs (VO)), controles op de schooladministraties door instellingsaccountants (VO en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE)) en steekproefsgewijze controles daarop door de Accountantsdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Zo controleert de inspectie jaarlijks slechts 1000 van in totaal 8000 scholen voor PO. Geconstateerde verschillen hebben vaak een meerduidig karakter. De oorzaak daarvoor is dat gesommeerde gegevens niet te herleiden zijn tot de individuele leerlingadministratie op schoolniveau.
c. In de huidige systematiek vindt de controle achteraf plaats; de inspectie controleert steekproefsgewijs direct na de teldatum en accountants later in het schooljaar. Het is in de huidige systematiek van gegevensverstrekking niet mogelijk daarnaast reactief een snelle, gerichte en integrale controle (direct na binnenkomst van telgegevens) of proactieve controle te doen, bijvoorbeeld samenvallend met de berekening van de hoogte van de bekostiging van onderwijsinstellingen door de desbetreffende uitvoeringsorganisaties voor onderwijs: het agentschap Centrale financiën instellingen (Cfi) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de Informatie Beheer Groep (IBG).
d. De controle op de gegevensverstrekking van scholen is per definitie instellingsgebonden. Op basis van gesommeerde gegevens kan niet nagegaan worden of deelnemers ook bij andere instellingen staan ingeschreven en derhalve ook daar voor bekostiging in aanmerking worden gebracht (dubbeltellingen). Controle op het opvoeren van niet bestaande onderwijsdeelnemers voor de bekostiging van een school of instelling is momenteel vrijwel onmogelijk.
e. Een efficiënte rechtmatigheidscontrole op de door de school geleverde gesommeerde bekostigingsgegevens vergt van zowel de instellingsaccountant als de inspectie een gedetailleerde en tijdrovende beoordeling van schooladministraties. Ook hier geldt dat tussentijdse mutaties in die schooladministraties niet altijd één-op-één gerelateerd kunnen worden aan de opgave door onderwijsinstellingen aan Cfi en IBG. Dit kan onduidelijkheid scheppen tussen partijen inzake de verklaring van eventuele verschillen. Door geautomatiseerde verwerking van gegevens is het opsporen van bepaalde onjuistheden in grote gegevensbestanden beter mogelijk geworden. Tijdrovende controles ter plekke kunnen deels vervangen worden door controles op afstand door bestandsvergelijkingen uit te voeren.
f. Individuele leerlinggegevens kunnen in de huidige systematiek niet gecontroleerd worden, omdat alleen gesommeerde gegevens worden verkregen. Controle op individuele leerlinggegevens is echter in toenemende mate van belang voor bijvoorbeeld (output)bekostiging van individuele leerlingen en eventuele fraude hieromtrent. Het valt eenvoudiger te controleren of leerlingen en deelnemers van 16 jaar en ouder waarvoor scholen of instellingen bekostiging ontvangen, ook lesgeld hebben betaald. Het is eerder mogelijk te constateren wanneer onterecht studiefinanciering of een tegemoetkoming in de studiekosten wordt toegekend.
g. Fouten ten aanzien van de juistheid van bepaalde gegevens kunnen veel eenvoudiger opgespoord en gecorrigeerd worden. Het aantal fouten moet niet onderschat worden. Uit onderzoek van de inspectie blijkt bijvoorbeeld dat bij het bepalen van gewichten veel fouten worden gemaakt, waardoor onterechte uitkeringen worden verstrekt (in 1996 ging het hierbij om bijna 4 000 leerlingen waaraan een te hoog gewicht was toegekend; dit is 6,43% van het aantal leerlingen waarvoor een gewicht hoger dan 1,00 was opgegeven).
h. Bovenstaande beperkingen hangen samen met het schaalvergrotingsaspect. Naarmate een onderwijsinstelling groter wordt en meer leerlingen herbergt, gaat de problematiek aangaande controle en rechtmatigheid van bestedingen een grotere rol spelen.
Vastgesteld kan worden dat de introductie van een persoonsgebonden nummer als basis voor de verstrekking van bekostigingsgegevens door scholen, een sterk verbeterde controle op de rechtmatigheid van de bekostiging van onderwijsinstellingen mogelijk maakt, en dat de preventieve werking die van een dergelijke fraude- en misbruikregeling uitgaat, vergroot wordt. Ten aanzien van de beperkingen van de vigerende gesommeerde gegevensverstrekking maakt de introductie het mogelijk dat:
1. een integrale controle op persoonsniveau plaatsvindt op de bekostigingsgegevens. Daarmee kan de steekproefsgewijze controle-systematiek op scholen gerichter en adequater ingezet worden;
2. een snelle reactieve en proactieve controle door uitvoeringsorganisaties op het terrein van onderwijs plaatsvindt, samenvallend met de berekening van de hoogte van de bekostiging van onderwijsinstellingen. Deze controles kunnen onder meer betrekking hebben op dubbele inschrijvingen, controles op toepassingen van beleidsregels en kwalitatieve inschrijvingsvoorwaarden;
3. duidelijkheid ontstaat waar het gaat over de duiding van geconstateerde verschillen en eventuele onrechtmatigheden;
4. een controle plaatsvindt op gegevensverstrekking, ook voor wat betreft de juistheid van individuele leerlinggegevens, en eventuele fraude in de schooladministraties.
De laatste jaren is hard gewerkt aan een verbetering van het controle- en sanctiebeleid bij onderwijs. Voor een verdere verbetering is het noodzakelijk dat registraties van onderwijsdeelnemers gebaseerd worden op persoonsgebonden nummers, en dat deze gegevens op een efficiënter wijze worden verwerkt. Hierdoor zal een overzichtelijker en helderder beeld ontstaan van het totaal aan controle- en sanctiemaatregelen en de verbeteringen die daarin moeten worden gebracht.
2.2. De administratieve belasting van scholen en instellingen
De administratieve belasting van scholen en instellingen kan sterk worden beperkt door het administratieve proces doelmatiger in te richten. Dit kan langs twee sporen bereikt worden:
1. de verbetering van het logistieke proces waarlangs instellingen hun bekostigingsgegevens verstrekken, de terugmelding daarop en het verkeer daarover tussen school en de uitvoeringsorganisaties voor onderwijs.
2. het verminderen van het aantal bevragingen (frequentie) door (verschillende) instanties en het weghalen van overlap in bevragingen.
Verbetering van het logistieke proces
Het bestaande logistieke proces maakt gebruik van zogenaamde telformulieren die scholen dienen te gebruiken om hun gesommeerde bekostigingsgegevens aan de uitvoeringsorganisaties voor onderwijs te verstrekken. De verstrekkingen geschieden op dit moment – op hoofdlijnen – als volgt:
a. De telformulieren en de daarin opgenomen gegevens worden ingevuld op basis van de schooladministratie. Deze telformulieren kunnen op verschillende manieren ingevuld worden: handmatig of door middel van het zogenaamde elektronisch formulierensysteem (EFS).
b. De toelevering van de gegevens aan de uitvoeringsorganisaties vindt plaats door middel van het verzenden van formulieren, het opsturen van diskettes of het via een modem aanbieden van de gesommeerde gegevens.
c. Het verwerken, opslaan en beheren van de door scholen verstrekte bekostigingsgegevens door de uitvoeringsorganisaties is een afgeleide van bovenstaande aanbiedingsvarianten.
Een beoordeling van dit logistieke proces leidt tot de navolgende constateringen:
a. Het proces van omzetting van schooladministratiegegevens naar telformulieren en gesommeerde gegevens dient op schoolniveau te gebeuren. Zeker voor onderwijsinstellingen van grote omvang (scholen voor VO en instellingen voor BVE) en de daarbinnen te hanteren decentrale administraties is dit in de huidige systematiek geen sinecure. Er moet bijvoorbeeld in het VO apart worden geregistreerd hoeveel leerlingen aanwezig zijn op de school, waar leerlingen zich het vorige schooljaar bevonden in het onderwijsstelsel, waar leerlingen in de loop en aan het eind van het schooljaar naar toe gaan, welke resultaten zijn geboekt en hoeveel leerlingen uit doelgroepen op de school zitten.
b. Het logistieke proces is omslachtig waar het gaat om herstelacties als gevolg van technische en/of procedurele tekortkomingen en eventuele omissies in de gegevensverstrekking door scholen.
c. Daarnaast is de opslag, het beheer en het gebruik van de verschillend aangeleverde informatie voor bekostiging door de uitvoeringsorganisaties voor onderwijs een bewerkelijk proces. In de huidige situatie moeten de gegevens vaak nog dubbel of driedubbel worden ingevoerd. Dit leidt door mogelijke invoerfouten tot inconsequenties tussen administraties.
Met bovengenoemde ondoelmatigheden en logistieke procesrisico's die aan de huidige wijze van gegevensverstrekking inherent zijn, is de constatering relevant dat introductie van een persoonsgebonden nummer als basis voor de verstrekking van primaire bekostigingsgegevens nieuwe eisen stelt aan het logistieke proces van gegevensverstrekking door scholen en aan de opslag, het beheer en de toepassing daarvan in de bekostigingsprocessen door uitvoeringsorganisaties voor onderwijs. Primaire procesinformatie onderscheidt zich immers van de huidige gesommeerde bekostigingsgegevens, doordat van alle onderwijsdeelnemers de relevante bekostigingsgegevens op individueel niveau door scholen aangeleverd dienen te worden. Daarmee neemt kwantitatief de omvang van de gegevensverstrekking toe, hetgeen grenzen stelt aan de handmatige/niet-elektronische verstrekking en opslag van gegevens. Het gebruik maken van moderne nu reeds op scholen aanwezige apparatuur en communicatiemogelijkheden is tegen die achtergrond noodzakelijk.
Uit een recent in opdracht van Cfi uitgevoerde inventarisatie op dit punt (sectoren PO, VO en BVE) blijkt dat de meeste scholen reeds beschikken over een software-pakket voor de leerlingenadministratie en een toereikende technische infrastructuur om de gegevensverstrekking met nieuwe media te ondersteunen. Onderwijsinstellingen zonder een dergelijke automatisering op dit moment, verwachten veelal binnen enkele jaren ook aan deze voorwaarden te voldoen. De verwachting is dat binnen de invoeringsperiode die aan de introductie van het persoonsgebonden nummer vooraf gaat, scholen – mede met behulp van een gerichte voorlichting en helpdesk-ondersteuning vanuit het ministerie – in staat zullen zijn de bekostigingsgegevens verbonden met persoonsgebonden nummers, met gebruikmaking van vormen van elektronisch berichtenverkeer, aan te bieden. Scholen zullen met name gestimuleerd moeten worden om daadwerkelijk gebruik te maken van de reeds op schoolniveau aanwezige informatiseringsmogelijkheden. Ter illustratie kan worden opgemerkt dat in de PO-sector 97,5% van de scholen en in de sectoren VO en BVE 100% van de scholen en instellingen beschikt over een computer met voldoende capaciteit voor het voeren van de administratie (de resterende 2,5% van de scholen in het PO overweegt binnen twee jaar tot aanschaf over te gaan). De meerderheid scholen beschikt over een modem of geeft aan binnen twee jaar tot aanschaf van een modem over te gaan. Uit het onderzoek blijkt dat scholen deze infrastructuur nog niet optimaal gebruiken. Van deze technologie kan gebruik worden gemaakt zonder dat ingewikkelde bewerkingen van de gegevens in de schooladministraties behoeven te worden gemaakt.
Voor wat betreft elektronische gegevensuitwisseling ligt het hoger onderwijs (HO) relatief voor op de andere onderwijssectoren. Dientengevolge kan niet van alle onderwijssectoren een evenredige overgang naar elektronische gegevensuitwisseling verwacht worden, maar zal dit proces, afhankelijk van de automatiseringsstand in de desbetreffende onderwijssector, stapsgewijs nader vormgegeven en gestimuleerd dienen te worden.
Een persoonsgebonden nummer biedt nieuwe mogelijkheden om de bevragingslast te verminderen. De scholen worden in de huidige systematiek benaderd door de uitvoeringsorganisaties Cfi en IBG, door de onderwijsinspectie, door de gemeenten, door het Centraal bureau voor de statistiek (CBS) en door onderwijsonderzoekers. Op dit moment moeten met name scholen uit het VO en BVE- instellingen een groot aantal formulieren invullen met gegevens over leerlingen en deelnemers. Dat is, zoals gezegd, bij de huidige wijze van registreren noodzakelijk.
De vragen in de formulieren sluiten vaak niet goed aan bij de gegevens in de schooladministratie. De definities van groepen waarover vragen worden gesteld, verschillen soms per formulier. Oorzaak hiervan is dat voor de verschillende taken van het ministerie (bekostigen, ramen en begroten, beleidsvoorbereiding en evaluatie, kwaliteitszorg) en van andere instanties informatie nodig is, die per taak verschilt en niet of niet geheel uit andere informatie is af te leiden. Daarom zijn er zoveel formulieren nodig. Met behulp van registraties van leerlinggegevens op basis van een persoonsgebonden nummer kan bijvoorbeeld in het VO de administratie aanzienlijk worden ontlast: maar liefst acht van de negen vragenlijsten komen te vervallen.
Om het aantal bevragingen te beperken en het werk voor scholen en instellingen te verminderen, is het nodig om op een lager aggregatieniveau, op leerlingniveau, gegevens te vragen. Dan is het mogelijk in één keer op eenvoudige wijze informatie te verzamelen die voor meer doelen kan worden gebruikt. Dan is het ook mogelijk om een school of instelling niet meer door vier of vijf instanties te laten benaderen met vragen, maar uit te gaan van de gegevensverzameling die op basis van het persoonsgebonden nummer op «loket-niveau» ontstaat. Uitgangspunt is dat deze gegevensverzameling – binnen wettelijke kaders – bevraagbaar en bewerkbaar is voor instanties waardoor deze zich niet langer rechtstreeks met hun informatiebehoefte tot individuele scholen hoeven te wenden. In dit kader worden wettelijke grenzen gesteld in termen van type bevragingen alsook voor te presenteren resultaten en uitkomsten (niet op de persoon herleidbaar).
Invoeren van een persoonsgebonden nummer in het onderwijs betekent dus voor scholen en instellingen:
1. Een vermindering van de administratieve last en een efficiënter gebruik van de gegevens door de overheid, waarbij tevens voldoende oog moet zijn voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de leerling, deelnemer of student.
2. Een stimulans om de administratie van scholen voor zover nodig (stapsgewijs) verder te automatiseren en te streven naar een doelmatige, dat wil in dit geval zeggen een meer geavanceerde wijze van uitwisselen van informatie. Dit zal voor een verdere optimalisering van het proces van informatie-uitwisseling zorgen.
2.3. De beschikbaarheid van beleidsinformatie
De overheid geeft de scholen en instellingen steeds meer vrijheid en verantwoordelijkheid om zelf beslissingen te nemen. Dat betekent niet dat de overheid geen duidelijke eigen verantwoordelijkheden houdt bij het bewaken van de kwaliteit van het Nederlandse onderwijsstelsel en delen van dat stelsel. Integendeel, onderwijs heeft binnen onze (soms snel veranderende) samenleving een bijzondere positie die vraagt om een actuele ontwikkeling en evaluatie van het onderwijs, in relatie met de maatschappelijke ontwikkelingen en behoeften van onze maatschappij. Dit vereist een actieve opstelling van de overheid inzake vernieuwingen in dit onderwijs. Het kunnen beschikken over kwalitatief hoogwaardige beleidsinformatie is daarvoor een conditio sine qua non. Een kwalitatieve verbetering van beleidsinformatie is daarbij van beslissende betekenis voor de ontwikkeling, de bepaling en de evaluatie van onderwijsbeleid en is derhalve meer dan een gunstig neveneffect van de eerder genoemde doelstellingen van rechtmatigheid van bekostiging en vermindering van de administratieve belasting. Een aantal voorbeelden ter illustratie:
a. Er wordt regelmatig onderzoek gedaan naar belangrijke ontwikkelingen binnen het onderwijsstelsel. Naast incidentele onderzoeken als rendementsstudies en cohortonderzoek, wordt in toenemende mate gekozen voor een systematische monitoring en evaluatie van bepaalde aspecten van het onderwijsstelsel (bijvoorbeeld de ontwikkeling van het voortijdig schoolverlaten, het volgen van omwegen binnen ons onderwijsstelsel en de ontwikkelingen in de onderwijspositie van leerlingen van allochtone afkomst of het volgen van leerlingen met een zwakkere sociaal-economische achtergrond). Het gaat er daarbij uiteraard niet om schoolloopbanen van individuen in beeld te brengen, maar om een beeld van schoolloopbanen van bepaalde groepen op meso- en macro-niveau te kunnen schetsen. Daarbij is registratie op persoonsniveau nodig, waarbij gegarandeerd wordt dat de gebruikte gegevens niet op de persoon herleidbaar openbaar worden gemaakt. Het is een methode die het CBS al langere tijd gebruikt en die nu in toenemende mate door andere onderzoekers wordt gebruikt.
b. De zorgverbreding en het «zorg op maat»-beleid in het PO en VO is een belangrijke onderwijsvernieuwing. Een vernieuwing die zowel voor wat betreft de uitvoering als de evaluatie met de introductie van een persoonsgebonden nummer kan worden gevolgd en beoordeeld.
c. De vernieuwing van de bovenbouw havo/vwo (studiehuis/profiel) beoogt de regulering van leerlingen en de doorstroom naar het HO te verbeteren. Ook dit beleid dat de komende jaren wordt uitgevoerd, kan met de introductie van een persoonsgebonden nummer gevolgd en beoordeeld worden.
d. In dit verband kan ook worden gewezen op de actuele discussie rond risicogroepen en verzuim. De introductie van een persoonsgebonden nummer biedt niet alleen meer mogelijkheden voor systematische monitoring, analyse en evaluatie, maar biedt organisaties, gemeenten en scholen tevens mogelijkheden om gericht beleid te entameren.
e. In toenemende mate is kwalitatief hoogwaardige en actuele beleidsinformatie nodig in verband met beantwoording van vragen uit het parlement over beleidsontwikkelingen in het onderwijs.
f. Ook gemeenten geven aan behoefte te hebben aan actuele en kwalitatief hoogwaardige beleids- en stuurinformatie op geaggregeerd niveau, bijvoorbeeld voor de in- en uitstroom van leerlingen.
g. Ten slotte hebben scholen behoefte aan terugkoppeling van beleidsinformatie. Deze (gesommeerde) terugkoppeling is mogelijk bijvoorbeeld inzake de in-, door- en uitstroom van leerlingen in het VO op instellings-, regionaal en landelijk niveau.
Om de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid waar te kunnen maken, is voldoende informatie over de werking van het totale onderwijsstelsel nodig. Een tekort aan deze kennis zou het bijvoorbeeld moeilijk maken om voldoende goede ramingen van de onderwijsdeelname te maken en daarmee om een voldoende betrouwbare begroting te maken. De ramingen van de onderwijsdeelname in Nederland zijn al van goede kwaliteit. Toch is een verbetering van de betrouwbaarheid en van de detaillering van de basisgegevens waarop de ramingen zijn gebaseerd van groot belang. De registratie met persoonsgebonden nummers kan zorgen voor deze gewenste verbeteringen.
Beleidsinformatie is niet alleen van belang voor een verdere verbetering van leerlingramingen en betrouwbare begrotingen, maar ook en vooral van importantie voor het ontwikkelen, vaststellen en evalueren van het onderwijsbeleid. De registratie met persoonsgebonden nummers kan zorgen voor deze gewenste kwalitatieve verbeteringen van beleidsinformatie op het terrein van het onderwijs.
Het is hierbij niet de bedoeling om meer informatie door de overheid te laten verzamelen, maar uitdrukkelijk om de informatie die nu op verschillende manieren wordt verzameld, op doelmatiger wijze te verzamelen met een hoger kwaliteits- en gebruiksniveau, waarbij garanties worden geboden dat geen oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van de aldus verzamelde informatie.
3. Sectorgebonden nummer of sociaal-fiscaal nummer («sofi-nummer»)
Nu de conclusie is getrokken dat voor registraties van deelnemers in het onderwijs een persoonsgebonden nummer moet worden gebruikt bij de gegevensuitwisseling tussen de scholen en instellingen enerzijds en de overheid anderzijds, en tussen leerlingen, deelnemers en studenten enerzijds en de overheid anderzijds, moet er vervolgens een keuze worden gemaakt tussen het gebruik van het reeds bestaande sofi-nummer voor onderwijsdoeleinden en de introductie van een nieuw, sectorgebonden onderwijsnummer.
Het kabinet heeft in 1995 nieuwe criteria bepaald voor het gebruik van het sofi-nummer. Deze criteria zijn neergelegd in de nota naar aanleiding van het verslag van het wetsvoorstel Wet sociaal-fiscaal nummer Ziekenfondswet (kamerstukken II 1995/96, 24 142, nr. 5, van 30 oktober 1995) en worden als volgt verwoord: «Het kabinet is thans van opvatting dat het gebruik van het sociaal-fiscaal nummer kan worden toegestaan aan organisaties en personen, die ingevolge enige wettelijke regeling met de uitvoering van een taak zijn belast, indien dit noodzakelijk is met het oog op:
1. de bestrijding en tegengaan van fraude, voor zover het gebruik van het sociaal-fiscaal nummer ten behoeve van dat doel bij of krachtens de wet is voorzien,
2. de structurele gegevensuitwisseling van persoonsgegevens met andere organisaties en personen die gerechtigd zijn het sociaal-fiscaal nummer te gebruiken voor zover de uitwisseling met die organisaties en personen bij of krachtens de wet is voorzien, alsmede
3. in andere gevallen waarin de formele wetgever dit om gewichtige redenen noodzakelijk acht.»
Voorts is het kabinet in die nota het volgende van oordeel: «Beleidssectoren die overwegen een persoonsnummer in te voeren, zullen op grond van die criteria het sociaal-fiscaal nummer mogen gebruiken, met dien verstande dat het gebruik van het nummer wel in een wettelijke regeling dient te zijn vastgelegd, waarbij wordt aangegeven voor welke situaties en door wie het gebruik van het nummer is toegestaan en ten behoeve van welk doel.» Het kabinet had blijkens de nota een aantal redenen om zich te buigen over de wenselijkheid het sofi-nummer een ruimere toepassing te geven. Een van de aanleidingen daartoe – uitdrukkelijk genoemd in de nota – was het voornemen van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen om een onderwijsnummer in te voeren en, omdat onderwijsdeelnemers reeds over het sofi-nummer beschikken, daarvoor dit nummer te gebruiken. Het kabinet merkte daarbij op dat het niet mogen gebruiken van het sofi-nummer als onderwijsnummer een last betekent voor de personen en organisaties die bij de uitvoering van de wettelijke taken op het desbetreffende terrein zijn betrokken. Veel tijd gaat immers verloren met de identificatie en verificatie van personen om na te gaan of gegevens betrekking hebben op dezelfde persoon. Een uniek persoon-identificerend nummer kan daarvoor de panacee zijn. Het opzetten van een eigen sectorgebonden persoon-identificerend nummer is echter veelal onnodig kostenverhogend, aldus het kabinet in voornoemde nota.
De door het kabinet geformuleerde uitgangspunten liggen eveneens ten grondslag aan het Besluit gebruik sofi-nummer van 26 maart 1996 (Stb. 190). In de nota van toelichting bij dit besluit merkt de regering hierover het volgende op: «Met het aanvaarden van deze uitgangspunten door de ministerraad, is er enerzijds voor gekozen om het gebruik van het sofi-nummer binnen de zogenaamde publieke sector en het uitwisselen van gegevens met personen en instanties die belast zijn met de uitvoering van enige wettelijke regeling te reguleren aan de hand van gebleken behoeften. Anderzijds is ook gepoogd een dam op te werpen tegen het onbeperkt gebruik van het sofi-nummer in de particuliere sector met voornamelijk commerciële doeleinden. Daarbij is onder ogen gezien dat het sofi-nummer in de toekomst als een algemeen persoonsnummer binnen het terrein van de overheid en de uitvoering van sociale zekerheid zal (kan) gaan fungeren.»
Het voornemen om het sofi-nummer in het onderwijs te gebruiken, is – zoals gezegd – voor het kabinet een van de redenen geweest de criteria voor toepassing van dit nummer te verruimen. Het gebruik van het sofi-nummer als uniek persoon-identificerend nummer in de onderwijssector is blijkens het bovenstaande dan ook volledig in overeenstemming met het regeringsstandpunt over de toepassing van het sofi-nummer. Het primaire doel van het gebruik van het sofi-nummer in de onderwijssector is het bestrijden en tegengaan van fraude met overheidsgelden. In paragraaf 2.1 is reeds overtuigend aangetoond dat voor een doeltreffende en doelmatige aanpak daarvan het gebruik van een persoonsgebonden nummer noodzakelijk is. In aanvulling hierop wordt opgemerkt dat bij de keuze voor het gebruik van het sofi-nummer de volgende elementen een rol hebben gespeeld:
a. Afbreukrisico's: De introductie van een sectoraal nummer gaat gepaard met afbreukrisico's in termen van uniciteit, misbruik en fraude. De toepassing en het gebruik van het sofi-nummer is ingebed in een beheersstructuur waarin meerdere instanties betrokken zijn voor wat betreft het handhaven en controleren respectievelijk het opsporen van frauduleus gebruik en toepassing van het sofi-nummer;
b. Beheerrisico's: De introductie, uitgifte en toekenning van sectorale nummers impliceren extra organisatie- en beheerkosten (gedeeltelijke kopie basisadministratie). Er worden dan twee administraties los van elkaar bijgehouden die deels dezelfde inhoud moeten hebben. Aan meer dan 3 miljoen onderwijsontvangenden moet een onderwijsnummer worden verstrekt. Jaarlijks komen daar 200 000 personen bij.
c. Controlerisico's: De introductie van een sectoraal nummer vergt additionele controle op frauduleus gebruik en misbruik op individueel niveau. Ook hierbij moet de grote omvang van de sector niet vergeten worden. Sectorale nummers hebben als nadeel dat ze in andere sectoren een schijn van niet-bedoelde legitimiteit kunnen oproepen.
d. Bekendheid: Het sofi-nummer is bij de burger een reeds bekend en toegepast nummer. De introductie van een nieuw afzonderlijk sectoraal nummer betekent dat op individueel niveau de burger geconfronteerd wordt met een nieuw persoonsgebonden nummer, naast het sofi-nummer en het A-nummer. Het gebruik en de toepassing van sectorale nummers stuiten naar verwachting op onbekendheid bij de burger (inburgerings- en acceptatieprobleem) en het risico van verlies. Het onderwijsnummer zal immers door de burger zelden gebruikt worden (alleen bij een nieuwe inschrijving). Dit plaatst kanttekeningen bij de gebruiksvriendelijkheid en de handhaafbaarheid van het wettelijke beleid in geval van een nieuw sectornummer.
e. Reikwijdte: Het gebruik van het sofi-nummer is gerelateerd aan doelstellingen van het wetsvoorstel, maar is qua reikwijdte ook gerelateerd aan het rechtmatigheidsbeginsel inzake individuele rechten, verstrekkingen en afdrachten van individuele onderwijsdeelnemers. Dit is een onderdeel dat de komende jaren aan belang zal winnen binnen het onderwijs, gelet op het reeds verankerde beleid in het HO (studiefinanciering, studieduur, verblijfsduurbeperkingen). Maar ook in andere sectoren wijzen de beleidsontwikkelingen in de richting van het vastleggen van individuele rechten van onderwijsdeelnemers (verblijfsduurregels VO, leerlinggebonden financiering PO («rugzakje»)).
f. Koppeling sofi-nummer: Voor een deel van de taakgebonden onderwijsregistraties is er nu al een koppeling met het sociaal-fiscaal nummer. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de regelingen voor de studiefinanciering, waarvoor koppeling met belastinggegevens en met gegevens over sociale uitkeringen nodig is. Het gebruik van het sociaal-fiscaal nummer maakt koppelingen tussen andere onderwijsregistraties en het sociaal-fiscaal nummer overbodig en maakt daarmee snellere en meer doelmatige controles mogelijk.
g. Relaties: Gekozen is voor het sofi-nummer, omdat het gebruik hiervan met het oog op de uitvoering van de Leerplichtwet en het bestrijden van ontduiking van de leerplicht (verzuim) op individueel niveau, in relatie met gemeenten, scholen en rijk doelmatig kan worden uitgevoerd.
3.1. Bescherming van de privacy
Bezwaar tegen het gebruik van het sofi-nummer zou kunnen zijn dat er een inbreuk wordt gemaakt op de privacy van burgers. In de voorgestelde wetswijzigingen wordt daarom geregeld dat de sofi-nummers die zijn opgenomen in administraties van scholen en instellingen, alleen door het bevoegd gezag worden gebruikt voor correspondentie met de onderwijsdeelnemers zelf, in contacten met het ministerie, de gemeente (leerplichtwet) of IBG (studiefinanciering en lesgelden), en voor het contact tussen scholen over de in- en uitschrijving van leerlingen. Daarnaast is het gebruik voor wetenschappelijk onderzoek of statistiek toegestaan met dien verstande dat de resultaten niet tot op de persoon herleidbaar kunnen zijn.
Op het gebruik van de persoonsgebonden nummers en het beheer van de bestanden met deze nummers is de Wet persoonsregistraties van toepassing. Dat wil zeggen dat overeenkomstig artikel 19 van de Wet persoonsregistraties een reglement zal worden vastgesteld, dat openbaar is. In het reglement wordt de werking van die persoonsregistratie – zie artikel 20, tweede lid, van de Wet persoonsregistraties – beschreven (onder meer doel, categorieën personen, soorten gegevens, verwijdering, informatie aan derden, rechtstreekse toegang tot de gegevens, eventuele verbanden, inzage aan betrokkenen en hoofdlijnen beheer).
Als gevolg van de limitatieve inhoud van de bestanden met gegevens over onderwijsdeelname en de gegarandeerde beperkte toegankelijkheid en gebruik van de bestanden, wordt de privacy van personen niet onevenredig zwaar aangetast door het gebruik van het sofi-nummer voor registraties. De uitvoeringsorganisaties Cfi en IBG zullen, evenals het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, voor het onderling uitwisselen van gegevens gebruik maken van de sofi-nummers.
4. Het sofi-nummer, de koppeling met gegevens en (de beperking van) het gebruik
In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat het sofi-nummer voor registraties bij onderwijs en voor gegevensuitwisseling mag worden gebruikt alsmede het doel waarvoor en de wijze waarop dat gebeurt. Tevens wordt geregeld dat onderwijsdeelnemers die niet over een sofi-nummer beschikken een onderwijsnummer krijgen toegewezen dat bij gegevensuitwisseling kan worden gebruikt.
Om hierbij garanties te bieden, wordt in de regelgeving die het leveren van informatie van scholen en instellingen aan de overheid nader regelt, vastgesteld voor welke informatie en voor welk doel de verzamelde informatie mag worden gebruikt.
Met verwijzing naar de ontvangen adviezen van de Onderwijsraad, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Registratiekamer (zie daarvoor paragraaf 8) regelt het wetsvoorstel limitatief welke gegevens gekoppeld aan het sofi-nummer of onderwijsnummer, door scholen aan de minister verstrekt dienen te worden. Deze limitering is aangebracht omdat het om nummergebonden, tot op de persoon herleidbare gegevens gaat. Dat stelt eisen aan het gebruik van deze gegevens.
Bij de bepaling van welke gegevens scholen in combinatie met het onderwijsnummer verplicht zijn te leveren, is gekozen voor twee uitgangspunten:
1. ten eerste betreft het gegevens die relevant zijn voor de bekostiging van instellingen en voor de begrotingsvoorbereiding/-ramingen van het ministerie;
2. ten tweede betreft het gegevens die in vigerende wetgeving en beleidsregels zijn opgenomen.
De in de gegevensset gehanteerde begrippen zullen in het uitvoeringstraject onderwijsnummer opgenomen worden in de bedrijfsprocessen van Cfi en IBG en met oog daarop nader uitgewerkt worden voor wat betreft de coderingen. In de uitwerking kan ook rekening gehouden worden met de privacy van de deelnemer door bijvoorbeeld bij het verwerven van het gegeven herkomst/postcode te volstaan met de eerste drie cijfers van de postcode.
Bij de bepaling van de aan het sofi-/onderwijsnummer gekoppelde gegevens is het «onderwijsstelsel» als geheel als referentiekader genomen. Daarmee is gekozen voor een gelijksoortige respectievelijk gemeenschappelijke gegevensset.
Onderstaand overzicht betreft de algemene stelselgegevens en een aantal specifieke sectorale gegevens. De in dit overzicht gehanteerde begrippen zijn «containerbegrippen». Een uitwerking hiervan per sector en de bijbehorende motivering van de gegevens is te vinden in de artikelsgewijze toelichting. Onderstaande gegevens worden uiteraard alleen gevraagd indien ze voor de desbetreffende onderwijssector van gelding zijn:
A. Verplichte «stelselgegevens»
– geslacht
– geboortedatum
– herkomst (postcode)
– registratienummer van de school
– instroomdatum
– uitstroomdatum
– groep/leerjaar/studiefase/code klas
– schoolsoort/afdeling/opleiding/studierichting
– vooropleiding
– certificering (diploma, certificaat, profiel) als vooropleiding
– certificering (diploma, certificaat, profiel) als resultaat/ datum behaald diploma
– doelgroepen
B. De verplichte sectorale gegevens
– ambulante begeleiding (WBO, ISOVSO)
– code LOB (WEB)
– code leerbedrijf (WEB)
– datum start BPV, datum einde BPV en omvang BPV-component per week (WEB)
– inschrijvingsvorm (student, extraneus) (WHW)
– soort inschrijving (voltijd/deeltijd) (WHW)
– nationaliteit en geboorteland van de student en ouders (WHW)
Ten aanzien van het gebruik is in het wetsvoorstel voor wat betreft de bekostigingswetten het onderscheid verankerd tussen enerzijds het gebruik in het kader van een rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets van de bekostiging en anderzijds het gebruik in het kader van een doelmatige inrichting van het administratieve proces en de kwaliteitsverbetering van beleidsvoorbereiding. Dit mede naar aanleiding van de adviezen van de Registratiekamer, de VNG en de Onderwijsraad, waarin sprake is van de noodzaak van een nadere uitwerking en begrenzing van de koppeling tussen sofi-nummer of onderwijsnummer en individuele leerlinggegevens.
In het kader van de rechtmatigheid en doelmatigheid van bekostiging regelt het wetsvoorstel de toegang tot de individuele gegevens herleidbaar tot sofi-nummer of onderwijsnummer. Dit is noodzakelijk om de controles op de uitgaven voor het onderwijs daadwerkelijk te effectueren. Het wetsvoorstel regelt voorts dat overig gebruik en toegang tot de aan het onderwijsnummer gerelateerde gegevens als resultaat nooit tot op de persoon herleidbaar is. Dit betekent dat deze uitkomsten alleen op geaggregeerd niveau of geanonimiseerd ter beschikking komen.
Een toekomstig nieuw gebruik van bestaande informatie dan wel het uitbreiden van aan het sofi-nummer of onderwijsnummer gebonden en verplicht aan te leveren gegevens door scholen, zal altijd in regelgeving worden vastgelegd. Daarmee wordt een ongebreidelde uitbreiding van deze gegevens en het gebruik daarvan voorkomen.
Als algemene toelichting op het gebruik van het sofi-/onderwijsnummer en de daaraan gekoppelde gegevensset kan het volgende worden opgemerkt:
Het overgrote deel van de algemene gegevens betreft bekostigingsrelevante gegevens. Door toepassing hiervan kan de controle op rechtmatige bekostiging van scholen worden verscherpt en kunnen dubbeltellingen van leerlingen worden voorkomen. Het gebruik van het onderwijsnummer voor additionele bekostiging, bijvoorbeeld de Regeling personele vergoeding culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen WVO («cumi-regeling»), biedt in ieder geval meer zekerheid over de rechtmatigheid van de toegekende middelen. Een adequate controle op de rechtmatigheid van de bekostiging van de instellingen is met behulp van individuele gegevens veel beter mogelijk dan op grond van geaggregeerde gegevens. Koppeling van gegevens biedt essentiële informatie voor de productie van de jaarlijkse leerlingen- en studentenraming ten behoeve van een kwalitatief betere begroting en beleidsontwikkeling. De gegevens: schoolsoort, leerjaar, diplomering en leeftijd vormen de basis voor geaggregeerde stroomgegevens. Met een telling (onderwijsnummer) worden stroomgegevens verkregen, waaronder de onderwijsmatrix, op basis waarvan de leerlingenraming wordt opgesteld.
Aan de stelselgegevens kan tevens beleidsrelevantie ontleend worden. Voor de gegevensset geldt dat elk gegeven van betekenis is in combinatie met andere opgenomen gegevens. Het loskoppelen van één van de gegevens uit de gegevensset betekent, om het huidige informatie-peil te kunnen behouden, een aanvullende bevraging waarbij dubbellingen in de bevragingen niet te voorkomen zijn. Voorts kunnen de schoolloopbanen die met deze wijze van registreren beschikbaar komen, gebruikt worden voor cohortonderzoek en vergelijkbare wetenschappelijke studies. Ook hiermee wordt de bevragingslast van de scholen verminderd.
Daarbij blijkt dat veel van de huidige informatie onvoldoende consistent is. Door te werken met zo veel mogelijk geautomatiseerde basisgegevens gekoppeld aan het sofi-nummer/onderwijsnummer kan de kans op fouten en interpretatieverschillen in de toekomst aanmerkelijk worden verkleind.
Uit de gegevensset kan tevens informatie afgeleid worden die te maken heeft met het rendement van studies, in overeenstemming met het belang dat tegenwoordig aan accountability en doelmatigheid wordt gehecht.
De voorgestelde gegevensset is minimaal nodig om tot een reductie van vragenlijsten, een vermindering van de administratieve belasting en een verbetering van de controle te komen, die met de invoering van het onderwijsnummer worden nagestreefd.
Door het koppelen van gegevens zoals deze hierboven beschreven, komen vele andere integrale bevragingen te vervallen. De benodigde gegevens worden uit een combinatie van de beschikbare bestanden afgeleid. Instellingen kunnen volstaan met het leveren van individuele deelnemergegevens op één uniforme wijze. Deze levering kan afhankelijk van de IT-infrastructuur, naar verwachting in de toekomst bijna geheel automatisch verlopen. De structurele vragen, maar ook de meeste ad hoc-vragen, kunnen met deze basisgegevens beantwoord worden.
Het nummer maakt afzonderlijke telling door de inspectie overbodig. Het biedt efficiënte mogelijkheden om rapportages te maken met kengetallen over leerlingenstromen, en preciezere rapportage op instellingsniveau is mogelijk. Terugkoppeling door de inspectie van meerjarige overzichten naar scholen is mogelijk, bijvoorbeeld over de in-, door- en uitstroom van leerlingen in het VO op instellings-, regionaal en landelijk niveau.
Het nummer wordt gebruikt voor de door het CBS opgestelde nationale statistiek, het verwerven van stroomgegevens, waaronder de onderwijsmatrix. Specifieke tellingen komen te vervallen en ook de aparte enquetering ten behoeve van de zogenaamde cohortstudies naar studieduur, uitval en rendement wordt grotendeels overbodig. Koppelingen met andere CBS-bronnen zijn mogelijk. Op basis van de Wet persoonsregistraties en de Wet op het Centraal bureau en de Centrale commissie voor de statistiek kan het CBS optimaal gebruik maken van de bedrijfsadministraties van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Gewicht, cumi-groep, specifieke doelgroep
In de verplichte gegevensset zijn gegevens opgenomen in het kader van het op allochtone leerlingen en deelnemers gerichte achterstandenbeleid. Het gaat daarbij om het gewicht van de leerling (PO), aanduiding cumi-groep (VO) en aanduiding specifieke doelgroep (BVE). Ondergetekenden wijzen er met nadruk op dat alleen de uitkomst van de toepassing van de desbetreffende regeling op individueel niveau door scholen wordt verstrekt en centraal wordt geregistreerd. Bij de uitvoering van de gewichtenregeling zal bijvoorbeeld alleen het gewicht (variërend van 1.00 tot 1.90) door de school worden verstrekt, en niet de specifieke etnische gegevens. Voor de andere doelgroepregelingen blijft de informatieverstrekking door scholen en instellingen beperkt tot een binaire gegevensstructuur: de desbetreffende regeling (of het desbetreffende onderdeel daarvan) is wel/niet door de school van toepassing verklaard voor de bekostiging. Ook voor deze regelingen worden geen specifieke etnische gegevens met een persoonsgebonden nummer door de school verstrekt. Deze beperkingen leiden ertoe dat er hooguit sprake is van een indicatie dat het gegeven een gevoelig karakter kan hebben. Er is derhalve geen sprake van (direct) gevoelige gegevens als bedoeld in het Besluit gevoelige gegevens en in het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel Regels inzake de bescherming van persoonsgegevens (Wet bescherming persoonsgegevens).
De uitwerking van deze beperkingen zal plaatsvinden op het niveau van ministeriële regelingen die per schoolsoort de specificaties van de te leveren gegevens bepaalt.
Indien de desbetreffende regeling niet langer van toepassing is respectievelijk het doelgroepenbeleid wordt beëindigd, zullen de gegevens worden verwijderd. Dat wil zeggen, dat bij het vervallen van de regeling ook de verplichting voor scholen om het gegeven te registreren en de relevantie voor het handhaven van de registratie op rijksniveau vervallen.
Gedurende een bepaalde periode heeft Cfi de koppeling van het onderwijsnummer met individuele persoonsgegevens nodig voor controle- en verificatiedoeleinden. In dat kader is het nodig dat Cfi het sofi-nummer tot twaalf jaar na de relevante teldatum gekoppeld houdt aan de gegevens.
Vervolgens dienen gegevens te worden bewaard die de minister bijvoorbeeld nodig heeft in het kader van levenslang leren, het doen van cohortstudies en het weergeven van stromingen binnen het onderwijs. Op basis van historische gegevens uit het bestand kunnen tevens longitudinale studies worden uitgevoerd. Vanzelfsprekend zijn niet alle gegevens in het individuele «record» blijvend relevant. Het gaat hierbij in ieder geval om de gegevens omtrent het geslacht, de geboortedatum en het soort opleiding alsmede de duur van de opleiding. Overigens zal dan in verband met de privacygevoeligheid het sofi-nummer vervangen worden door een intern administratienummer.
4.3. Het verstrekken van het sofi-nummer
Om leerlingen, deelnemers en studenten met het sofi-nummer te kunnen registreren moeten die leerlingen, deelnemers en studenten zelf over dat nummer beschikken. De rijksbelastingdienst zal daarom op of omstreeks de beoogde datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel aan alle jongeren in de leeftijdscategorie van drie jaar en zes maanden tot achttien jaar, die door deze dienst van een sofi-nummer zijn voorzien, en dus geregistreerd staan, een document verstrekken. Dat document bevat geslachtsnaam, voornamen, geslacht, geboortedatum en sofi-nummer van de betrokkene, alsmede zijn adres en woonplaats. Deze verzameling gegevens maakt het later mogelijk om zo nodig de juistheid van een nummer te controleren door een vergelijking te maken met de gegevens in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.
Vanaf de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal de rijksbelastingdienst zo'n document verstrekken aan iedereen die de leeftijd van drie jaar en zes maanden heeft bereikt. Daarnaast wordt het document verstrekt aan iedereen aan wie op latere leeftijd voor het eerst een sofi-nummer door de rijksbelastingdienst wordt toegekend. Tevens is in het wetsvoorstel rekening gehouden met de mogelijkheid dat te eniger tijd het bewuste document niet langer door de rijksbelastingdienst, maar door de gemeente wordt verstrekt.
Naast dit door de rijksbelastingdienst verstrekte document kunnen ook andere van overheidswege verstrekte documenten bij de inschrijving gebruikt worden, zoals bijvoorbeeld een afschrift van de persoonslijst uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Op die manier kan voldaan worden aan dit wettelijk voorschrift als een kleuter op driejarige leeftijd wordt ingeschreven in het speciaal onderwijs.
4.4. Onderwijsnummers voor personen zonder sofi-nummer
Er zijn onderwijsdeelnemers die niet over een sofi-nummer beschikken, omdat ze niet bekend zijn bij de rijksbelastingdienst dan wel omdat deze dienst geen sofi-nummer heeft verstrekt. Deze onderwijsdeelnemers krijgen een onderwijsnummer dat door IBG wordt aangemaakt en door de minister wordt verstrekt. Het betreft een relatief kleine groep. Er is speciale aandacht voor deze groep nodig, omdat enerzijds de registratie met persoonsgebonden nummers ook met deze groep goed moet blijven werken en anderzijds de toegang tot het onderwijs van deze onderwijsdeelnemers niet mag worden belemmerd.
Onderwijsdeelnemers moeten bij een school of instelling kunnen worden aangemeld. Wanneer de onderwijsdeelnemer – of als deze minderjarig is, zijn ouders, voogden of verzorgers – aannemelijk kan maken dat hij niet over een sofi-nummer en niet over een al eerder uitgegeven onderwijsnummer beschikt, kan de school of instelling de persoonsidentificerende gegevens van de onderwijsdeelnemer registreren. Deze gegevens moeten binnen twee weken na het besluit tot toelating aan het ministerie worden gemeld. Op verzoek van het ministerie kan door IBG vervolgens worden nagegaan of de aangemelde onderwijsdeelnemer een sofi-nummer heeft, of dat er eerder een onderwijsnummer is verstrekt. Blijkt dat niet het geval dan wordt een onderwijsnummer verstrekt. Dat onderwijsnummer wordt aan de desbetreffende school gemeld, waar het wordt opgenomen in de administratie. In de tussentijd kan de onderwijsdeelnemer worden toegelaten voor het volgen van onderwijs op de school of instelling.
In het kader van de vermindering van de bevragingslasten van instellingen zal er een regulering plaatsvinden van de bevraging van de instellingen. De grondslag voor regulering is de zogenaamde één-loket-gedachte. Het centrale uitgangspunt daarbij is dat instellingen niet gelijktijdig en met een zekere overlap bevraagd worden door IBG, Cfi en het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV). Met het oog daarop zijn afspraken gemaakt tussen beide uitvoeringsorganisaties, waarbij IBG het loket is voor het HO en Cfi het loket is voor instellingen voor PO, VO en BVE. Voor het agrarisch onderwijs (VO en BVE) is dat LNV. In die afspraken is Cfi, respectievelijk LNV, het loket voor het melden van het ontbrekende sofi-nummers door de scholen voor PO, VO en BVE. Cfi, respectievelijk LNV, zal vervolgens IBG vragen de controle op en de toewijzing van onderwijsnummer te regelen. De instellingen voor HO communiceren desbetreffend met IBG. IBG zal in het onderwijsnummertraject tijdelijk doorgaan met het ophalen van gegevens in het PO- en VO-veld voor wat betreft verzuim en lesgelden.
4.5. Voorschriften voor administratieve verwerking
Aan leerlingen die voor het eerst aan het onderwijs gaan deelnemen moet het sofi-nummer worden verstrekt. Het is van belang dat de vele honderdduizenden leerlingen die zich elk jaar op een nieuwe school aanmelden met een minimum aan fouten kunnen worden geregistreerd. Alleen dan is een snelle en correcte uitvoering van de bekostiging van scholen en instellingen mogelijk. Daarom is het nuttig een document te introduceren waarop het sofi-nummer duidelijk herkenbaar is aangegeven en waarvan de gegevens direct in de schooladministratie kunnen worden ingevoerd.
Dat document kan een door de rijksbelastingdienst of een door de gemeente verstrekt document met de relevante gegevens zijn, maar ook een bewijs van uitschrijving van een andere school, waarop deze gegevens zijn vermeld.
In het PO en VO geeft een school bij uitschrijving van de leerlingen een bewijs van uitschrijving mee (zie artikel 8 van het Bekostigingsbesluit WBO/OWBO, artikel 7 van het Bekostigingsbesluit ISOVSO/OISOVSO en artikel 3a van het Bekostigingsbesluit W.V.O.). Op dit bewijs zal het sofi-nummer of het onderwijsnummer van de leerling worden vermeld. Het bewijs van uitschrijving wordt ingeleverd bij de ontvangende school. Op die wijze kan ook worden voldaan aan de wettelijke verplichting de benodigde gegevens te verstrekken.
In dit wetsvoorstel zijn bepalingen opgenomen waardoor het verplicht wordt van alle ingeschreven onderwijsdeelnemers geslachtsnaam, voornamen, geslacht, geboortedatum en sofi-nummer of onderwijsnummer op te nemen in de school- of instellingsadministratie. Dat zal voor deze administratie in praktijk geen andere gevolgen hebben dan dat een sofi-nummer of onderwijsnummer daarin wordt opgenomen. In bijvoorbeeld de bekostigingsbesluiten zal worden vastgelegd dat bij het verstrekken van gegevens aan de minister over de leerlingen die voor de bekostiging meetellen het sofi-nummer of onderwijsnummer van de desbetreffende leerlingen worden verstrekt. Van leerlingen die door een school voor de eerste keer aan de minister worden gemeld, moeten tevens de geboortedatum en het geslacht worden verstrekt. Dat gebeurt om bij fouten in de opgave van de sofi-nummers een snelle analyse van de oorzaak van de fout, en daarmee snelle correctie mogelijk te maken. Het gebeurt ook om controle op een oneigenlijk gebruik van sofi-nummers van anderen dan de opgegeven leerlingen mogelijk te maken.
In het HO en het BVE wordt het gebruik van het sofi-nummer, en bij gebreke daarvan het onderwijsnummer, ook geregeld. Dit nummer moet in de administratie van de instellingen worden opgenomen en bij gegevensuitwisseling met de overheid, met name voor bekostigingsdoeleinden, worden gebruikt. Voor instellingen uit de BVE-sector wordt in de bekostigingsbesluiten opgenomen dat bij het verstrekken van gegevens over onderwijsdeelnemers ten behoeve van de bekostiging het sofi-nummer of onderwijsnummer van de desbetreffende deelnemers moet worden vermeld.
Het gebruik van het sofi-nummer en het onderwijsnummer voor de gegevensuitwisseling tussen scholen en instellingen en de overheid vraagt een gedegen voorbereiding. De start van deze operatie zal zorgvuldig worden gepland. Ten tijde van de verwerking van de adviezen van de Onderwijsraad, VNG en Registratiekamer is desbetreffend reeds het planvormend overleg gevoerd met de twee belangrijkste uitvoeringsorganen te weten IBG en Cfi. Voor beide uitvoeringsorganisaties geldt dat toepassing en gebruik van het sofi-nummer en het onderwijsnummer impact heeft op de bestaande geautomatiseerde infrastructuur alsmede op de bedrijfsprocessen gerelateerd aan hun (wettelijke) taakuitoefening.
Tot het invoeringstraject wordt daarnaast begrepen het kwalitatieve opwaarderen van de zogenaamde gegevensuitwisseling tussen instellingen en deze beide uitvoeringsorganen. Ten slotte zal het invoeringsbeleid zich ook richten op het verstrekken van de sofi-nummers en onderwijsnummers aan onderwijsdeelnemers en het opnemen van deze nummers in de administraties van scholen. Met recht kan gesteld worden dat het hier een majeure operatie betreft waarvoor een gefaseerde invoering noodzakelijk is. Een majeure invoeringsoperatie waarover ook met de betrokken partijen overlegd zal worden in de daarvoor aanmerking komende gremia.
Als beoogde inwerkingtredingsdatum van het wetsvoorstel wordt 1 maart 1998 aangehouden (met een mogelijke uitloop tot uiterlijk 1 juni 1998). Op basis van die inwerkingtredingsdatum zal in de periode maart 1998 – 31 juli 1999 een overgangsregime gelden. Dit overgangsregime heeft betrekking op:
a. In maart 1998 zal in een actieve samenwerking tussen de rijksbelastingdienst, IBG en Cfi en de scholen, de dan zittende schoolbevolking (via de ouders) van een sofi-nummer worden voorzien;
b. Voorts geldt vanaf die datum dat nieuwe inschrijvingen volgens de bepalingen van het wetsvoorstel dienen plaats te vinden: dus bij nieuwe inschrijvingen wordt het sofi-nummer aan de school overgelegd;
c. Voor het schooljaar 1998–1999 geldt dat het sofi-nummer in de administraties van scholen dient te zijn opgenomen;
d. Het verstrekken van onderwijsnummers c.q. het controleren door IBG op het niet verstrekt zijn van een sofi-nummer zal eerst plaatsvinden met ingang van het schooljaar 1999–2000 doch uiterlijk 31 december 1999;
e. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal er een experiment gegevensuitwisseling geëntameerd worden, waarin enerzijds nieuwe vormen van gegevensuitwisseling zullen worden beproefd en anderzijds ervaring kan worden opgedaan met het in bestaande vormen van gegevensuitwisseling doorgeven van sociaal fiscale nummers en onderwijsnummers tussen instellingen en IBG/Cfi (vice versa).
Daarmede is het schooljaar 1998–1999 een overgangsjaar waarin de onderwijsdeelnemers en scholen de wettelijke verplichting hebben het sofi-nummer aan te leveren en in de administraties te verankeren. Door de controle op niet-verstrekte sofi-nummers en het uitreiken van onderwijsnummers op te schuiven naar het schooljaar 1999–2000 krijgen scholen 17 maanden om hun administraties technisch en kwalitatief aan te passen aan de vereisten van de wet.
De planvorming van de veranderingstrajecten van IBG, Cfi en het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gaan uit van een toepassing en gebruik van het sofi-nummer en onderwijsnummer in het schooljaar 1999–2000. Voor de bekostiging van de instellingen zal in dat jaar «dubbelgedraaid» worden. De bekostiging zal plaatsvinden op basis van de thans bestaande systematiek, maar tevens zal met behulp van het sofi-nummer en onderwijsnummer schaduw gedraaid worden met de nieuwe systematiek. Op basis van de resultaten en inzichten van de uitvoeringsanalyses van IBG en Cfi wordt er op dit moment van uitgegaan dat alleen in het schooljaar 1999–2000 sprake zal zijn van «dubbeldraaien». Indien er in het uitvoeringstraject onverhoopt vertraging optreedt, zal het dubbeldraaien een jaar worden uitgesteld. Voordat de nieuwe systematiek in werking treedt, zal de onderliggende regelgeving aangepast zijn op basis van de ervaringen in het schooljaar 1999–2000. Door de oude en de nieuwe gegevensuitwisselingen in het kader van de bekostiging een jaar naast elkaar te draaien, wordt voorkomen dat eventuele kinderziektes bij de introductie en toepassing van het sofi-nummer en het onderwijsnummer gevolgen hebben voor de tijdige bekostiging van instellingen. Het tijdelijke ongemak voor instellingen dat in dat ene jaar een dubbele bevraging (geaggregeerd en sofi-nummer/onderwijsnummer) zal worden gehanteerd, weegt daar niet tegen op.
De last van de instellingen bij het invoeren van het sofi-nummer en het onderwijsnummer zal sterk per sector verschillen. Gegeven deze verwachting zal er een onderzoek plaatsvinden naar de stand van zaken per onderwijssector voor wat betreft de bedrijfsprocessen verbonden met de inschrijving van onderwijsdeelnemers, de stand van zaken met betrekking tot de aanwezige infrastructuur in termen van computers, software en geautomatiseerde vormen van gegevensuitwisselingen. Mede op basis van dit onderzoek zullen sectorale invoeringsplannen worden opgesteld die binnen de bovenvermelde overall fasering van de invoering uitwerking geven aan het invoeringstraject.
Binnen dat kader is er het voornemen om een breed sectoroverstijgend experiment inzake de gegevensuitwisseling instellingen – Cfi/IBG te entameren. Een breed experiment waarvan een sectorale opzet thans besproken wordt met de BVE-sector. De inwerkingtreding van het wetsvoorstel dient de wettelijke basis te bieden voor een breed experiment. Het doel ervan is het ontwikkelen en beproeven van een geautomatiseerd gegevensuitwisselingsmodel, waarmee berichten tussen scholen en de uitvoeringsorganisatie(s) kunnen worden uitgewisseld en dat voldoet aan de doelstellingen van het invoeren van het onderwijsnummer.
Het totale invoeringstraject (invoering en toepassing) – met als vertrekpunt de beoogde inwerkingtredingsdatum van uiterlijk 1 juni 1998 – kent een doorlooptijd van 3 jaren. Indien het wetsvoorstel niet uiterlijk 1 juni 1998 in werking kan treden (omdat plaatsing in het Staatsblad op uiterlijk 31 mei 1998 niet mogelijk is), is het uitvoeringstechnisch noodzakelijk de onderdelen c, d en e van het hiervoor beschreven inwerkingtredingstraject één jaar uit te stellen. Het wetsvoorstel bevat daartoe een voorziening.
Voor de invoering van het sofi-nummer en het onderwijsnummer is in de onderwijsbegroting een structurele opbrengst ingeboekt van 30 miljoen gulden. Deze opbrengst zal worden gerealiseerd door de verbeterde registraties in combinatie met aanvullende maatregelen om onbedoelde besteding van onderwijsgelden tegen te gaan. Door de gefaseerde inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal de inboeking op de onderwijsbegroting eerst van start kunnen gaan in het jaar 2000 (dan wel, indien het wetsvoorstel na 1 juni 1998 in werking treedt, in het jaar 2001).
Scholen en instellingen zullen de administratie moeten aanpassen door de sofi-nummers en onderwijsnummers in de administratie op te nemen en deze in de gegevensuitwisseling met het ministerie te gebruiken. Voor zover er kosten aan verbonden zijn, zullen deze naar verwachting de jaren erna spoedig terugverdiend worden door de meer eenvoudige en minder arbeidsintensieve wijze van uitwisselen van gegevens met het ministerie.
7. Afstemming met het onderwijsveld
De invoering en het gebruik van het sofi-nummer en het onderwijsnummer voor de gegevensuitwisseling tussen onderwijsveld en overheid vraagt om goede samenwerking. Een probleemloze invoering kan alleen plaatsvinden met een optimale medewerking van scholen en instellingen. Deze zullen dan ook van de zin en het nut van deze operatie overtuigd moeten zijn. Om dat te bereiken is een intensief overleg met besturen van scholen en instellingen, met directies en administratiekantoren nodig. Daarbij zal uitleg moeten worden verstrekt, maar ook moeten worden geluisterd, om het invoeringsproces zo in te richten dat het voor de scholen en instellingen mogelijk en aantrekkelijk wordt om aan een probleemloze invoering mee te kunnen werken. In de periode die aan de invoering vooraf gaat, zal daarom een intensief overleg met vertegenwoordigers van het onderwijsveld worden gevoerd over de materiële effecten van de invoering van het sofi-nummer en onderwijsnummer.
Naast de eerder genoemde vermindering van de administratieve belasting door vergaande reductie van het aantal bevragingen en het leveren van deelnemersgegevens op één uniforme wijze, worden de mogelijkheden van terugkoppeling van informatie naar scholen (bijvoorbeeld door de Inspectie) geoptimaliseerd. De verwachting is dat scholen positief staan tegenover het aanleveren van gegevens als zij vervolgens kunnen worden voorzien van meerjarige overzichten, waarin de resultaten van de school worden vergeleken met regionale en landelijke gegevens.
8. Adviezen Onderwijsraad en Registratiekamer en commentaar VNG
Het advies van de Onderwijsraad van 24 juli 1996, nr. OR 9600013/Alg, het advies van de Registratiekamer van 13 september 1996, nr. 96.A.412, en het commentaar van de VNG van 5 augustus 1996, nr. OCRS/604 513 – OC 41/110, hebben aanleiding gegeven het deze instanties voorgelegde concept-wetsvoorstel nog eens kritisch te bezien, met name op het punt van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de onderwijsdeelnemers. Dat heeft op een aantal punten geleid tot aanpassing van de concept-wetteksten en de concept-toelichting. In de hierna volgende subparagrafen wordt ingegaan op de verschillende kritiek- en aandachtspunten, die in de adviezen en het commentaar aan de orde kwamen.
De Onderwijsraad staat niet afwijzend tegenover de invoering van een persoonsgebonden nummer, maar plaatst daarbij een aantal kanttekeningen. De invoering van een persoonsgebonden nummer kan volgens de Raad een bijdrage leveren aan de verbetering van de controle op rechtmatigheid van bestedingen en de vergroting van de doelmatigheid van de inrichting van het administratieve proces. De Onderwijsraad spreekt daarbij zijn voorkeur uit voor het gebruik van een onderwijsnummer voor iedereen in plaats van een sofi-nummer voor diegenen die dat al hebben en een onderwijsnummer voor diegenen die niet tot die categorie behoren. Dit kan namelijk het (onbedoelde) effect hebben dat het hanteren van een afwijkend nummer leidt tot het gemakkelijk traceren van illegaal in Nederland verblijvende jongeren.
Ook de VNG geeft in haar commentaar blijk van een positieve beoordeling van het wetsvoorstel en onderschrijft de doelstellingen daarvan. Wel plaatst de VNG enkele kanttekeningen over de wettelijke garanties die ingebouwd zouden moeten worden om onrechtmatig gebruik van de persoonsgebonden nummers te voorkomen.
De Registratiekamer herhaalt in haar advies het al eerder door haar geformuleerde standpunt van 3 november 1995, nr. 95.A.12, inzake het Besluit gebruik sofi-nummer. Daarin wordt gepleit voor een terughoudend gebruik van persoonsgebonden nummers en wordt de invoering van een nationaal persoonsnummer afgewezen. Voorwaarden voor het gebruik van het sofi-nummer zijn, aldus de Registratiekamer, dat wordt aangetoond dat het gebruik van het sofi-nummer noodzakelijk is voor de desbetreffende registratie, en dat de belangen van de burgers niet onevenredig worden geschaad. In het onderhavige geval van de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs, zoals dat blijkt uit het voorgelegde concept-wetsvoorstel, wordt volgens de Registratiekamer aan geen van beide voorwaarden voldaan. De Registratiekamer betwist het nut van de maatregel voor zowel een verbeterde rechtmatigheidscontrole als voor een vermindering van de administratieve last, als voor een verbetering van de beleidsinformatie. Daarnaast vindt de Registratiekamer dat er onvoldoende garanties voor privacybescherming worden geboden in het aan haar voorgelegde concept-wetsvoorstel.
De Registratiekamer merkt daarbij op dat het hier gaat om een uitbreiding van het gebruik van persoonsgebonden nummers, die gericht is op verbeteringen bij de controle op onderwijsinstellingen en op andere terreinen waar de relatie met de geregistreerden als zodanig niet aan de orde is. De Registratiekamer vreest dat door deze verruiming de feitelijke verspreiding van het (sofi-)nummer onder die omstandigheden zó zal toenemen, dat de ontwikkeling in de richting van een nationaal persoonsnummer moeilijk meer valt tegen te gaan.
Voor zover dat niet al volgt uit de hieraan voorafgaande paragrafen willen de ondergetekenden in de navolgende subparagrafen de nogal pessimistische kijk van de Registratiekamer trachten recht te zetten. Naar het oordeel van de ondergetekenden voldoet het voorliggende wetsvoorstel wel aan de door de Registratiekamer gehanteerde uitgangspunten. Het wetsvoorstel is bovendien volledig in overeenstemming met het kabinetsstandpunt inzake het gebruik van het sofi-nummer (zie paragraaf 3).
8.2 Verbeterde rechtmatigheidscontrole
De Registratiekamer vraagt zich af of het tegengaan van kleine vergissingen een voldoende rechtvaardiging vormt voor de voorgestelde invoering. Vervolgens stelt de Registratiekamer de vraag of het in het kader van een verantwoorde controle noodzakelijk is dat het ministerie, anders dan bij uitzondering, de beschikking krijgt over de gegevens op persoonsniveau die aan de bekostiging ten grondslag liggen. De Registratiekamer komt op dit punt tot de conclusie dat niet valt in te zien dat een controle op de rechtmatigheid van bestedingen in het onderwijs met de thans beschikbare middelen niet aanvaardbaar zou zijn. Dit in tegenstelling tot de Onderwijsraad en de VNG, die de invoering van het onderwijsnummer zien als een stap ter verbetering van de controle op de rechtmatigheid van bestedingen, en waartegen zij geen bezwaar aantekenen. Bij het ontbreken van een persoonsgebonden nummer moeten alle controles berusten op een controle ter plaatse, waarbij door het arbeidsintensieve karakter van dit werk met steekproeven moet worden volstaan. Ook in het onderwijs geldt dat de verleiding minder nauwkeurig te zijn met registraties relatief groot is, wanneer de opbrengst aanzienlijk is, de pakkans klein is en de straf als onregelmatigheden worden geconstateerd ook gering is. Een verdere verbetering van het controlemechanisme is daarom van belang.
De Registratiekamer ziet in een controle door het vergelijken van bestanden met persoonsgebonden nummers een actie die op gespannen voet staat met de huidige regels over de gegevensuitwisseling tussen ministerie en onderwijsinstellingen, waarbij de taakverdeling tussen onderwijsveld en ministerie lijkt te worden aangetast. Deze zienswijze delen de ondergetekenden niet. Zij denken deze maatregelen in goede samenwerking met het onderwijsveld te kunnen uitvoeren. In de voorbereiding zijn de suggesties van vertegenwoordigers van het onderwijsveld verwerkt, met name na bespreking in het Bestuurlijk Overleg Informatieuitwisseling Onderwijs. De positief kritische en creatieve opstelling van de vertegenwoordigers van het onderwijsveld tot nu toe in dit overleg geeft goede hoop dat na nadere afstemming bij nadere uitwerking deze operatie zonder conflicten over taakverdeling tussen onderwijsveld en ministerie zal kunnen plaatsvinden.
Ook de verbeterde controle op bijvoorbeeld de inning van les- en cursusgelden is voor de Registratiekamer geen argument voor invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs. De controle op het deelgebied zou zonder gebruik van het sofi-nummer verbeterd kunnen worden, aldus de Registratiekamer. Aan verbeteringen van controles wordt al lange tijd gewerkt. De grenzen zijn daarbij echter bereikt wanneer een adequate koppeling van bestanden niet beter mogelijk wordt. Dat geldt zeker in dit geval. Bij een registratie van bij een instelling ingeschreven personen met dezelfde nummers als waarmee betalingen van les- en cursusgelden worden geregistreerd, wordt het beter mogelijk om te controleren of voor onderwijsdeelnemers waarvoor een instelling bekostiging ontvangt ook les- of cursusgeld is betaald. Daarmee wordt de controle op rechtmatigheid van uitgaven direct verbeterd.
8.3 Administratieve lastenverlichting
De Registratiekamer twijfelt aan het nut van het invoeren van persoonsgebonden nummers in het onderwijs om de administratieve belasting van scholen te verminderen. Zij wijst op alternatieve mogelijkheden door minder te vragen en de regelgeving zo aan te passen dat minder informatieverstrekking nodig is. De Registratiekamer gaat hierbij voorbij aan het betoog in de paragrafen 2.2 en 2.3, waarin de taken van de rijksoverheid en de daarvoor benodigde informatie wordt beschreven. De rijksoverheid houdt een aantal zelfstandige taken bij het bekostigen van het onderwijs en bij het garanderen van de kwaliteit van het geboden onderwijs. Daarvoor is informatie nodig. In de paragrafen 2.2 en 2.3 is uiteengezet waarom naar het oordeel van ondergetekenden voor de informatieverschaffing een persoonsgebonden nummer noodzakelijk is.
De Onderwijsraad signaleert ten aanzien van de lastenverlichting van de scholen een aantal complicerende factoren. Zo worden door de Raad de kosten op langere termijn bij het vervangen van software genoemd. Hierover kan worden opgemerkt dat zeker op langere termijn niet meer maar minder kosten moeten worden gemaakt. Bij het vervangen van software zal het niet uitmaken of het sofi- of onderwijsnummer wordt meegenomen. De softwareleveranciers waarmee contact is geweest, hebben aangegeven dat het opnemen van het sofi- of onderwijsnummer zonder meerkosten in een update van de pakketten zal worden meegenomen.
Een andere complicerende factor die de Onderwijsraad bij de komende administratieve veranderingen bij scholen constateert, is dat veranderende gegevens steeds door scholen zouden moeten worden bijgehouden. Die stelling wordt niet onderschreven: scholen hoeven juist minder veranderende gegevens bij te houden. Naast het eenmalig op te nemen sofi-nummer of onderwijsnummer verandert er niets in de administratie. Daarentegen wordt het overbodig om bijvoorbeeld voor een nieuwe leerling het BRIN-nummer van de toeleverende school te registreren.
De VNG onderschrijft de stelling dat om tot een lastenverlichting en een verbetering van de beschikbaarheid en de kwaliteit van de beleidsinformatie te komen meer nodig is dan de invoering van persoonsgebonden nummers. Met de VNG zijn de ondergetekenden het eens dat deze gegevensuitwisseling het beste elektronisch en niet handmatig geschiedt.
De Registratiekamer bestrijdt dat het gebruik van het sofi-nummer leidt tot verbeterde beleidsinformatie. In paragraaf 2.3 is al uitvoerig ingegaan op dit nut.
De Onderwijsraad heeft ernstige twijfels over de verbetering van de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding die de invoering van het sofi-nummer of het onderwijsnummer mogelijk maakt. De Raad verwijst daarbij naar het rapport van ITS en SCO-Kohnstamm-Instituut «Voorstudie potentiële opbrengst individueel onderwijsnummer» van februari 1996.
Naar het oordeel van de ondergetekenden trekt de Onderwijsraad niet een juiste conclusie uit het genoemde rapport. Allereerst moet opgemerkt worden dat dit rapport is uitgebracht als een verkenning met het oog op het maken van een cohortstudie voor de BVE-sector. De onderzoekers concluderen dat het invoeren van het onderwijsnummer, waaronder ook het sofi-nummer is begrepen, wel degelijk een verbetering voor de mogelijkheden voor een adequate beleidsevaluatie meebrengt. Tevens concluderen zij dat het invoeren van dat persoonsgebonden nummer in het onderwijs geen vervanging is voor het cohortonderzoek dat nodig is voor een goede evaluatie van de WEB. In zijn slotparagraaf (5.3) zegt het rapport: «De belangrijkste conclusie van deze verkenning is drieledig.
1. De invoering van het onderwijsnummer biedt interessante mogelijkheden, maar zal slechts beperkte informatie opleveren.... Wanneer het sofi-nummer niet als onderwijsnummer gehanteerd zal kunnen worden, zal de beleidsinformatieve waarde verder slinken».
Eerder in het rapport (paragraaf 5.1) constateerden de onderzoekers al het volgende: «De waarde van met behulp van het onderwijsnummer op te bouwen centrale databestanden voor de beleidsevaluatie is slechts partieel. Voor een adequate beleidsevaluatie van de WEB en de implementatie daarvan door instellingen is met het individueel onderwijsnummer gegeven inhoudelijke informatie op essentiële punten niet toereikend.» Dat de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs een panacee voor alle kwalen is, wordt door ondergetekenden niet gesteld. Dat het evenwel een verbetering inhoudt wordt door genoemde rapportage duidelijk onderschreven. Naast de verbeterde mogelijkheden van cohortonderzoek (zonder extra bevraging van leerlingen en scholen) is nog te noemen een verbetering van de betrouwbaarheid van de onderwijsmatrix met gevolgen voor de onderwijsramingen en de begroting. Het belang voor een verbeterde beleidsvoorbereiding is evident.
Bij een herindeling van het onderwijsstelsel is na invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs bijvoorbeeld een andere toedeling van groepen in voorbije jaren mogelijk om historische reeksen te herstellen. Hoewel verbetering van de beleidsvoorbereiding geen primair doel was van invoering van dat nummer is het zonder enige twijfel een positief effect ervan.
8.5. Het gebruik van het sofi-nummer
De VNG vindt de keuze voor het sofi-nummer als persoonsgebonden nummer, mits met voldoende privacywaarborgen omkleed, een doelmatige keuze. Met de VNG zijn de ondergetekenden het eens dat die waarborgen daarbij in de wet verankerd dienen te zijn (zie artikel 10, tweede lid, van de Grondwet).
De Onderwijsraad heeft ernstige bezwaren tegen de invoering van een tweeledig systeem waarin sofi-nummer en onderwijsnummer naast elkaar voorkomen. De Raad ziet als (onbedoeld) negatief effect dat dit, gelet op artikel 48, tweede lid, van de Vreemdelingenwet, de opsporing van illegalen mogelijk zou maken. De Raad geeft dan ook de voorkeur aan een systeem zonder afwijkingen en laat daarbij dit aspect zwaarder wegen dan het doelmatigheidscriterium, dat de Raad overigens wel onderschrijft.
De ondergetekenden delen de voorkeur van de Onderwijsraad niet – zie ook paragraaf 3. De oplossing om een apart onderwijsnummer in te voeren is de facto onwerkbaar. Het systeem kan alleen werken wanneer het voldoende betrouwbaar is. Bij het gebruik van het sofi-nummer kan worden volstaan met een controle op het dubbel opgeven van nummers en het opgeven van niet-bestaande nummers. De aparte onderwijsnummers zijn minder betrouwbaar. De controle op rechtmatigheid van bekostiging richt zich bij deze nummers op een controle ter plekke op daadwerkelijk schoolgaan van met deze nummers opgegeven leerlingen, die door de onderwijsinspectie kan worden uitgevoerd. De school is daarmee te controleren, de leerling niet. Voor beleidsinformatie is ook bekend dat de gegevens over doorstroom van deze leerlingen minder betrouwbaar zijn. Wanneer deze nummers zouden opgaan in een groot geheel zou de betrouwbaarheid van het hele systeem ondergraven worden. De ondergetekenden hebben door een aanvulling van de wetsbepalingen, waarbij bepaald is dat artikel 48 van de Vreemdelingenwet niet van toepassing is ten aanzien van het sofi-nummer en het onderwijsnummer, getracht het door de Raad gesignaleerde effect te neutraliseren.
Het commentaar van de VNG over de inhaalslag voor het PO en VO heeft de ondergetekenden aanleiding gegeven te besluiten tot een andere werkwijze. In de oorspronkelijke opzet was voor de «vulling» van de schooladministraties met de sofi-nummers van de reeds schoolgaande leerlingen een belangrijke rol voor de gemeenten weggelegd. Gelet op de uitvoeringsproblemen, die de VNG signaleert is nu gekozen voor de werkwijze, zoals in de artikelen XI en XII is verwoord. Daarbij zal de rijksbelastingdienst een document met daarop het sofi-nummer van een jongere aan de ouders verstrekken, waarna de ouders zelf deze informatie aan de school van hun kind moeten verstrekken.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikelen I, II, III, XVI, XVII en XVIII (24a WBO, 33b ISOVSO, 28 WVO)
Bij de aanmelding voor de toelating van een leerling tot een school voor basisonderwijs, een school voor speciaal onderwijs, een school of instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, een school voor voortgezet speciaal onderwijs of een school voor VO zullen de ouders, voogden of verzorgers van de leerling enkele gegevens over de leerling moeten verstrekken aan de school omdat deze nodig zijn voor een juiste registratie. Deze gegevens betreffen de geslachtsnaam, de voornamen, de geboortedatum, het geslacht en zo mogelijk het sofi-nummer van de betrokken leerling (eerste lid). Het eerste lid is overigens zodanig vormgegeven dat gewaarborgd blijft dat de thans geldende voorschriften over de leerlingenadministratie (zie onder meer de artikelen 6 tot en met 9 van het Bekostigingsbesluit WBO/OWBO) worden gehandhaafd.
In het tweede lid is de verplichting neergelegd voor de ouders, voogden of verzorgers om de noodzakelijke gegevens over te leggen. Dat kan gebeuren aan de hand van een door de overheid verstrekt document of een bewijs van uitschrijving van een andere school waarop die gegevens vermeld staan. Bij de van overheidswege verstrekte documenten is gedacht aan het document dat door de rijksbelastingdienst zal worden verstrekt op het moment dat deze persoon drieëneenhalf jaar wordt (zie het voorgestelde artikel 1c van de Leerplichtwet 1969). Daarnaast valt te denken aan een afschrift van de persoonslijst uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (artikelen 78, eerste lid, en 79, derde lid, van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens), aan de zogenoemde VNG-kaart en aan een reisdocument dat is uitgegeven op grond van de Paspoortwet, zoals het paspoort en het Europees reisdocument. Ook kan het bewijs van uitschrijving dat in het PO en VO op grond van de bekostigingsbesluiten moet worden verstrekt, daarvoor dienen.
Het derde lid (vanaf 2 oktober 1999, respectievelijk 2 oktober 2000, het vijfde lid) bevat de verplichting voor het bevoegd gezag de gegevens in de administratie op te nemen.
De in de artikelen I, II en III neergelegde regeling zal per 2 oktober 1999, respectievelijk 2 oktober 2000, worden aangevuld met een bepaling, waarbij ook voorzieningen zijn getroffen voor die gevallen waarin voor een leerling geen sofi-nummer kan worden overgelegd. Die definitieve regeling is te vinden in de voorgestelde artikelen XVI, XVII en XVIII. De essentie van de aanvulling is dat door ouders, voogden of verzorgers aannemelijk moet worden gemaakt dat zij geen sofi-nummer kunnen overleggen, waarna de procedure in werking wordt gesteld zodat de leerling kan worden voorzien van een onderwijsnummer. Voor de te volgen procedure wordt verwezen naar paragraaf 4.4 van het algemeen deel van deze toelichting.
Tevens is bepaald dat, zodra het bevoegd gezag de beschikking krijgt over het sofi-nummer van een onderwijsdeelnemer aan wie in een eerder stadium een onderwijsnummer is toegekend, het bevoegd gezag dit sofi-nummer in de administratie moet opnemen en deze wijziging moet melden aan het ministerie (zesde lid).
Artikelen I tot en met VIII en XVI tot en met XXIII (112a WBO, 108a ISOVSO, 103b WVO, 2.5.5a WEB, 7.39, 7.52 en 7.52a WHW, 3b WSF, 4a WTS en 5a LCW )
Voor het rechtmatig gebruik van het sofi-nummer en het onderwijsnummer, is op grond van artikel 6a, eerste lid, van de Wet persoonsregistraties een wettelijke basis vereist. Dat gebeurt in deze voorgestelde artikelen.
Allereerst is daarbij geregeld dat de school of instelling deze nummers mag gebruiken in het verkeer met de leerling of, bij minderjarigheid, zijn ouders, voogden of verzorgers, alsmede in de contacten met een gemeente in het kader van de Leerplichtwet 1969.
Vervolgens is limitatief opgesomd welke gegevens met het sofi-nummer of het onderwijsnummer in de contacten met het ministerie mogen worden gebruikt. Daarbij is, zoals in het algemeen deel is toegelicht, de informatie die aan de persoonsgebonden nummers wordt gekoppeld, zo beperkt mogelijk gehouden. Voor de afzonderlijke onderwijswetten zal verderop een motivering worden gegeven voor de op te vragen gegevens.
Als derde is geregeld dat voor wat betreft de in- en uitschrijving van onderwijsdeelnemers de scholen en instellingen gebruik kunnen maken van het sofi-nummer of onderwijsnummer.
Tevens is het, als vierde, mogelijk gemaakt dat deze persoonsgebonden nummers worden verstrekt aan bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen instanties ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek of statistiek dan wel op grond van een dringende en gewichtige reden voor zover het onderwijsdoeleinden betreft en de persoonlijke levenssfeer van de leerling daardoor niet onevenredig wordt geschaad. Gedacht kan hierbij worden aan een rechtstreekse bevraging van de scholen of instellingen door bijvoorbeeld het CBS.
Om te voorkomen dat scholen en instellingen ongewild het verlengstuk worden van de vreemdelingendienst is tot slot bepaald dat scholen en instellingen het sofi-nummer of onderwijsnummer niet mogen verstrekken aan deze dienst. Opname van deze bepaling is overeenkomstig de toezegging van het kabinet aan de Tweede Kamer naar aanleiding van het in oktober 1996 gehouden debat over het zogenoemde wetsvoorstel Koppelingswet illegale vreemdelingen (Handelingen II 1996/97, nrs. 5 en 7, blz. 858 en 1462).
Voor de werkzaamheden van IBG in het kader van het Centraal register inschrijving hoger onderwijs – CRIHO – (artikel 7.52 van de WHW), de studiefinanciering, de tegemoetkoming in de studiekosten en de uitvoering van de Les- en cursusgeldwet is het gebruik van de persoonsgebonden nummers zodanig geregeld dat deze als registratienummers kunnen worden gebruikt in contacten met andere personen en instanties, die ook gemachtigd zijn het sofi-nummer of het onderwijsnummer te gebruiken. Ten aanzien van de studiefinanciering en de tegemoetkoming in de studiekosten is ook het gebruik geregeld richting de opleidingen die niet op grond van een onderwijswet worden bekostigd, maar waaraan wel studerenden zijn ingeschreven die in aanmerking komen voor studiefinanciering dan wel een tegemoetkoming in de studiekosten.
Voor het CBS wordt daarnaast in het voorgestelde artikel 7.52, tweede lid, van de WHW bepaald dat dit bureau voor de uitvoering van zijn taak gebruik kan maken van gegevens uit het CRIHO. Deze bepaling sluit aan bij artikel 9 van de Wet op het Centraal bureau en de Centrale commissie voor de statistiek. In het eerste lid van laatstgenoemd artikel wordt bepaald dat het CBS bevoegd is om ten behoeve van statistische doeleinden in overeenstemming met de betrokken minister gebruik te maken van gegevens uit registraties van instellingen en diensten van het Rijk. Het tweede lid van dit artikel staat daarbij het gebruik maken van het sofi-nummer toe. Gelet op de systematiek van artikel 7.52, tweede lid, van de WHW is een expliciete vermelding van het CBS nodig.
Zie ook paragraaf 3.1 en paragraaf 4 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel I, onderdeel B, en artikel II, onderdeel C (112a,tweede lid WBO en 108a, tweede lid, ISOVSO)
De aan het sofi-nummer of onderwijsnummer gekoppelde gegevens zijn voor het PO de volgende:
De opname van het onderscheid man/vrouw is wenselijk voor de verbetering van de onderwijsmatrix en de onderwijsbegroting. Dit in verband met een verschil in doorstroomgedrag tussen jongens en meisjes, met name in het speciaal onderwijs.
Aan het weergeven van de verschillen wordt altijd groot belang gehecht in verband met emancipatie-doelstellingen. Om ouders en kinderen van sekse-specifieke keuzes bewust te maken is het nodig deze eerst in kaart te brengen.
Als het hier niet wordt meegenomen zijn aparte bevragingen noodzakelijk. De gevraagde informatie kan via aparte bevragingen op geaggregeerd niveau en met steekproeven ook worden verkregen, maar dat betekent een minder doelmatige organisatie en een hogere werklast voor de scholen.
De geboortedatum wordt gevraagd om te kunnen controleren of aan de minimum en maximum leeftijd van leerlingen voor BO, en (V)SO is voldaan. Leeftijd is een bekostigingsvoorwaarde ingevolge artikel 23 van de WBO en artikel 31 van de ISOVSO. Door het opnemen van dit gegeven kan worden nagegaan of de door de school opgegeven leerlingen in de juiste leeftijdscategorie vallen. Daarnaast is dit gegeven van belang voor gemeenten voor een betere controle op de Leerplichtwet 1969 en ter bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. Als een leerling in de leerplichtige leeftijd niet meer schoolgaat blijkt dat uit de registratie en is nader onderzoek wenselijk. Dit is mede in belang van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
Bij registraties met een sofi-nummer of onderwijsnummer zijn de genoemde controle-activiteiten, of de eerste stap daarbij, mogelijk door controle op nummers en niet alleen meer met een controle ter plaatse.
De postcode van leerlingen is een gegeven dat tot nu toe niet werd gevraagd. Voor het basisonderwijs is het opnemen van de postcode van leerlingen van belang om een beeld te krijgen van het voedingsgebied van scholen. Voor het (voortgezet) speciaal onderwijs is dit gegeven van belang om te bepalen in hoeverre scholen een regionale of zelfs landelijke functie vervullen. Dat geeft onder meer de mogelijkheid om de gevolgen van het «Weer-Samen-NaarSchool»-beleid en van het beleid betreffende de expertisecentra beter te evalueren.
Voor het PO is de postcode vooral interessant voor het gemeentelijk onderwijs-achterstandenbeleid. Het maakt het mogelijk te analyseren in hoeverre groepen leerlingen buiten de wijk schoolgaan. Het ontstaan van segregatie in het onderwijs en het succes van gemeenten dit te verminderen is zo in beeld te brengen.
Het moment van inschrijven en uitschrijven van leerlingen is van belang voor de bekostiging (Bekostigingsbesluiten WBO en ISOVSO). Voor het antwoord op de vraag welke leerlingen voor de bekostiging mogen worden meegeteld zijn deze data van cruciaal belang. Correcte naleving van de voorschriften dienaangaande kan door het opnemen van dit gegeven worden gecontroleerd.
Registratie op individueel niveau maakt betere controle, op afstand door de uitvoeringsorganisaties, mogelijk. Dit is van belang om dubbeltellingen te voorkomen.
Soort onderwijs/schoolsoort (speciaal onderwijs)
De bekostiging van het (voortgezet) speciaal onderwijs is gebaseerd op het aantal leerlingen per soort onderwijs en schoolsoort. Omdat een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs verschillende soorten onderwijs en/of schoolsoorten kan omvatten, moeten de leerlinggegevens per school dus ook het onderscheid naar soort onderwijs en schoolsoort bevatten.
Opname van de groep waarin de leerling een leerjaar zit, is wenselijk voor een betere opzet van de onderwijsmatrix/onderwijsbegroting. Dit gegeven wordt momenteel niet gevraagd. Verfijning van de indeling van leerlingen bij PO maakt een betere matrix mogelijk. Apart organiseren van matrixtellingen voor het PO zou een zware belasting van scholen betekenen. Met de koppeling aan het onderwijsnummer kan dit gegeven vrij eenvoudig worden meegenomen.
Opnemen is ook wenselijk om gegevens over de doorstroom tussen basisonderwijs en speciaal onderwijs en over doubleren beter en doelmatiger in beeld te krijgen. Nu wordt scholen apart gevraagd van alle leerlingen die binnenkomen de school en de schoolsoort te registreren. Daarnaast worden aparte onderzoeken gedaan om te bepalen in welke groepen leerlingen verwezen worden en waar veel wordt gedoubleerd. De extra onderzoeken kunnen vervallen en de informatie over schoolresultaten zullen verbeteren wanneer dit gegeven wordt toegevoegd. Dit kan met name voor het gemeentelijk achterstandenbeleid van belang zijn. Daar wil men graag weten welke (groep) leerlingen in welke groepen en op welke scholen doubleren en verwezen worden naar het speciaal onderwijs.
Opname van het gegeven «gewicht van de leerling» (basisonderwijs) is wenselijk voor de bekostiging (artikel 7 Formatiebesluit WBO 1992) en verbeterde controle door levering van gegevens op individueel niveau. Voor gewichtenmiddelen constateert de inspectie jaarlijks dat een groot aantal vergissingen wordt gemaakt. Daarvoor wordt in de bekostiging van de desbetreffende school een correctie aangebracht. De controle is in praktijk alleen mogelijk voor het jaar zelf. Bij het vastleggen van gegevens op individueel niveau is het in praktijk ook goed mogelijk om de juistheid van de gegevens van de voorafgaande jaren te controleren. Met de vastlegging van de nummers kan eenvoudig in latere jaren worden bezien welke leerlingen voor welk gewicht zijn opgegeven. Dat is op dit moment niet mogelijk.
Daarnaast is registratie op individueel niveau hier van belang om de doorstroom van doelgroepleerlingen in beeld te kunnen brengen, wat bij bestrijding van onderwijsachterstanden van belang is. Bij het gebruik van dit gegeven kunnen veel afzonderlijke bevragingen bij cohortstudies die (mede) op achterstandsgroepen zijn gericht, komen te vervallen.
Om voor de bekostiging van het speciaal onderwijs gegevens te verkrijgen over het aantal leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond (artikel 15 Formatiebesluit ISOVSO 1992), is het gewenst om de gegevens op individueel niveau te krijgen, omdat de aparte bevragingen over deze gegevens daarmee kunnen vervallen en de controle verbeterd kan worden. Ook voor bekostiging van materiële instandhouding van Nederlands onderwijs aan anderstaligen zijn deze gegevens nodig.
In geen van beide gevallen (basis- én speciaal onderwijs) wordt naar de specifieke etnische afkomst gevraagd. De scholen voor basisonderwijs verstrekken uitsluitend het gewicht als zodanig (1,00, 1,25, 1,40, 1,70 of 1,90), terwijl de scholen voor speciaal onderwijs uitsluitend aangeven of de leerling valt onder de reikwijdte van het begrip «leerling met een niet-Nederlandse culturele achtergrond» (artikel 1 van het Formatiebesluit ISOVSO 1992), zonder specificatie van die achtergrond (dus uitsluitend: ja/nee).
Dit is van belang voor bekostiging van scholen (inclusief nevenvestigingen in het basisonderwijs). Er moet bekend zijn op welke school een leerling wordt meegerekend voor bekostiging. Koppeling van BRIN-nummer met de onderwijsnummers van de leerlingen is daarom de kern van het verbeterde controlebeleid. Registratie op individueel niveau is nodig om controle door bestandsvergelijking mogelijk te maken.
Voor het (voortgezet) speciaal onderwijs: extern ambulante begeleiding. Deze gegevens zijn van belang voor de bekostiging: artikel 11 Formatiebesluit ISOVSO 1992. Voor het basisonderwijs: soort handicap van de leerling wordt binnenkort van belang voor de bekostiging van de scholen bij leerlinggebonden financiering. In beide gevallen geldt dat het de controle op de juistheid van de verstrekte gegevens vereenvoudigt en administratief doelmatiger is om deze gegevens aan de verstrekte onderwijsnummers te koppelen, en niet jaarlijks een aparte bevraging hiervoor te organiseren.
Artikel III, onderdeel B (103b, tweede lid WVO)
De volgende gegevens worden voor het VO gekoppeld aan het sofi-nummer en het onderwijsnummer.
Het emancipatiebeleid, zoals neergelegd in de «onderwijsemancipatienota», richt zich onder meer op de onderwijsparticipatie waarbij op langere termijn gestreefd wordt naar een gelijke deelname van mannen en vrouwen over alle vormen van onderwijs op alle niveaus. In het VO maken leerlingen keuzes ten aanzien van het soort onderwijs. Deze keuzes zijn in hoge mate bepalend voor de mogelijkheden in het vervolgonderwijs. Voor de sector VO is deelname verhouding m/v in het beroepsonderwijs per afdeling/leerweg, de mate van doorstroom m/v naar de verschillende sectoren in het vervolgonderwijs en de uitval m/v relevant om de doelstellingen te kunnen toetsen.
Voor het opstellen van de begroting wordt een geaggregeerde leerlingraming gehanteerd (zonder onderscheid naar geslacht). In de onderliggende leerlingraming wordt wel een onderscheid gemaakt naar geslacht. Door verschillen in doorstroomcoëfficiënten, meisjes stromen sneller door het onderwijs, is het onderscheid m/v als verklarende variabele in de raming en daarmee indirect voor de begroting van belang.
Het gegeven geslacht is van belang in combinatie met de positie van de leerling in het VO (schoolsoort, afdeling/leerweg, leerjaar) in het schooljaar t en (voor de raming) t-1. Koppeling aan het onderwijsnummer voorkomt verzwaring van de bevragingslast voor de school en biedt meer betrouwbare gegevens waar het gaat om stroomcoëfficiënten (ramingen) en de mate van uitval.
Bij het opstellen van de leerlingraming ten behoeve van de rijksbegroting is de leeftijd een basisgegeven. De leeftijd van de leerling is een verklarende variabele bij het vaststellen van de doorstroomcoëfficiënten. Zo is de doorstroming van oudere leerlingen anders dan van jongere leerlingen.
Voorts is voor de berekeningen van de kengetallen over schoolverzuim per schoolsoort inzicht nodig in de groep leerplichtige leerlingen. Mede op verzoek van de Kamer wordt in het kader van de Leerplichtwet 1969 het aantal uren-schoolverzuim per schoolsoort en schooljaar door de school aan de minister opgegeven (artikel 25 Leerplichtwet 1969). De combinatie met o.m. de groep leerplichtigen per schoolsoort en school levert op landelijk niveau en regionaal niveau (bv. grote steden) de schoolverzuim-kengetallen. Hiervoor is de leeftijdsopbouw per schoolsoort en school noodzakelijk.
Het gegeven «leeftijd» is zowel voor de raming (begroting) als voor de monitoring van het schoolverzuim van belang in combinatie met de positie van de leerling in het VO (schoolsoort, afdeling/leerweg, leerjaar) in het schooljaar t en (voor de raming) t-1. Koppeling aan het onderwijsnummer voorkomt verzwaring van de bevragingslast voor de school en biedt meer betrouwbare gegevens waar het gaat om stroomcoëfficiënten(ramingen) en de mate van verzuim.
Met het gegeven postcode worden de leerlingstromen tussen woon- en schoolgemeente bepaald. Deze stroomgegevens vormen de basis voor het vaststellen van het voedingsgebied van de school. Mede op grond hiervan wordt de leerlingraming per school opgesteld, van belang in de planprocedure met betrekking tot de planning van stichting van scholen en afdelingen in het VO. De huidige bevraging vindt plaats in het kader van het Regionaal Onderzoek Voortgezet Onderwijs (ROVO) een keer in de drie jaar. De grote steden hebben gevraagd om een jaarlijkse ROVO.
Het gegeven «postcode» is van belang in combinatie met de positie van de leerling in het VO (schoolsoort, afdeling/leerweg, leerjaar) en het geslacht. Koppeling aan het onderwijsnummer voorkomt verzwaring van de bevragingslast voor de school en biedt meer betrouwbare gegevens waar het gaat om stroomcoëfficiënten (ramingen).
Op basis van de in- en uitschrijfdata kan worden bepaald hoeveel leerlingen op de teldatum ingeschreven staan. Het aantal leerlingen op de peildatum is de basis voor de bekostiging van de school. De datum van in- en uitschrijving is voorts van belang bij de in- en uitschrijfprocedure van leerlingen bij VO-scholen. Conform het bekostigingsbesluit kan de datum van in- uitschrijving ook na de teldatum onder bepaalde omstandigheden gevolgen hebben voor de bekostiging van de desbetreffende scholen. Verder is de in- en uitschrijfdatum in verband met het vaststellen van de verblijfsduur in het VO voor bekostiging relevant. Voor vbo en mavo geldt een maximale verblijfsduur van 5 jaar. Het individueel registreren van de datum in- en uitschrijving maakt een betere controle op de rechtmatigheid van de bekostiging mogelijk.
Met de datum in- en uitschrijving kan voorts een verfijning plaatsvinden van de leerlingraming. Tussentijdse doorstroom of overstap komt hiermee in beeld waardoor de kwaliteit van de leerlingraming, de basis voor de begroting, kan worden verhoogd.
Beleidsmatig komt hiermee inzicht in de tussentijdse in- en uitstroom en wordt de registratie van de uitval uit het onderwijs verbeterd. De mate van uitval is een belangrijk kengetal over het functioneren van het VO.
Samenhang onderwijssoort, leerjaar en diploma
De gegevens «onderwijssoort», «leerjaar» en «diploma» geven in combinatie inzicht in de positie van de leerling in het onderwijs. Deze gegevens dienen als een pakket te worden gezien, belangrijk voor bekostiging, begroting(sraming) en beleid. Het individueel registreren van deze gegevens maakt de genoemde reductie van de bevragingslast mogelijk, immers alle opgenomen VO-gegevens zijn alleen van betekenis in combinatie de gegevens over de positie van de leerlingen in het onderwijs.
Daarnaast geeft alleen een individuele bevraging van de onderwijspositie (soort onderwijs, leerjaar en diploma) inzicht in de schoolloopbanen van de leerlingen. Met schoolloopbaangegevens kunnen betrouwbare kengetallen worden opgesteld over de mate van vertraging, uitval, verblijfsduur, diplomering en de mate van succes in het vervolgonderwijs. Juist nu de autonomie van de VO-scholen door invoering van lumpsum-bekostiging en decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden, wordt vergroot, neemt de noodzaak voor kwalitatief hoogwaardige monitoring van het VO toe. Door de globalisering van de taken van het ministerie op het terrein van VO verandert de informatiebehoefte. Het accent komt meer te liggen op kengetallen op vooral stelsel niveau waarbij de zorg voor een adequate bekostiging en de kwaliteit van het onderwijs centraal staan.
Dergelijke kengetallen kunnen tevens voorzien in het door de Tweede Kamer gewenste inzicht in de doelmatigheid van het onderwijs in relatie tot de begroting (zie: verslag van het wetgevingsoverleg in het kader van het begrotingsonderzoek van 24 oktober 1996 (kamerstukken II 1996/97, 25 000 VIII, nr. 41)).
Onderwijssoort (schoolsoort en afdeling/leerweg)
Het soort onderwijs dat de leerling volgt is van belang voor het vaststellen van de rechtmatigheid van de bekostiging van de school. Zoals bij «BRIN-nummer (en vestigingsnummer)» wordt aangegeven komt een leerling alleen voor bekostiging in aanmerking wanneer toegestaan onderwijs wordt gevolgd conform de instellingsbeschikking.
De samenstelling van het aanbod van toegestaan onderwijs bepaalt de bekostigingsformule van de school. Met deelname gegevens kan worden na gegaan of daadwerkelijk onderwijs wordt gevolgd. Wanneer het toegestaan onderwijs (een aantal jaren) niet daadwerkelijk wordt gevolgd kan dit toegestaan onderwijs komen te vervallen. Hierdoor kan de bekostigingsformule voor de school wijzigen. Specifiek is de onderwijsdeelname van de leerlingen aan een aantal afdelingen binnen het vbo bepalend voor de (lumpsum-)bekostiging van de school.
Voorts is het gegeven onderwijssoort (schoolsoort, afdeling/leerweg) een basisgegeven voor het opstellen van de leerlingraming welke bepalend is voor de begroting. Verschuivingen in de deelname aan onderwijssoorten resulteren in veranderende stroomcoëfficiënten die niet alleen voor het VO maar ook voor het vervolgonderwijs gevolgen hebben op de leerling/student raming.
Beleidsmatig is het gegeven onderwijssoort (evenals leerjaar en diploma) van belang voor de monitoring en evaluatie van het functioneren van de schoolsoorten als onderdeel van het onderwijsbestel. Zo zijn bijvoorbeeld analyses per schoolsoort over de uitval, vertraging en de aansluiting naar vervolgonderwijs mede onderbouwing voor de ingezette majeure beleidstrajecten rond mavo/vbo/vso en de tweede fase VO.
Individuele bevraging van dit gegeven geeft meer zekerheid over de rechtmatigheid van de bekostiging. Immers het is met het onderwijsnummer uitgesloten dat een leerling bij meer dan één onderwijssoort geteld wordt.
Aan de hand van het gegeven «leerjaar» wordt het onderscheid onderbouw-bovenbouw gemaakt. Dit onderscheid is noodzakelijk voor het vaststellen van de bekostiging van de school. Het gegeven «leerjaar» is voorts evenals soort onderwijs een basisgegeven voor het opstellen van de leerlingraming welke basis is voor de begroting. De overgangen van het ene naar het andere leerjaar zijn bepalend voor de doorstroomcoëfficiënten en daarmee de resultaten van de raming.
Beleidsmatig is het gegeven «leerjaar» nodig omdat hiermee de onderwijspositie van de leerling en de voortgang wordt vastgesteld. Voor de verdere onderbouwing voor de beleidsmatige relevantie, zie «onderwijspositie».
Koppeling aan het onderwijsnummer voorkomt verzwaring van de bevragingslast voor de school en biedt meer betrouwbare gegevens waar het gaat om stroomcoëfficiënten(ramingen) en het samenstellen van kengetallen.
Het gegeven «diploma» is evenals soort onderwijs en leerjaar een basisgegeven voor het opstellen van de leerlingraming welke basis is voor de begroting. Voor het bepalen van de doorstroomcoëfficiënten is het diplomabezit bij overgangen tussen schoolsoorten en de doorstroom naar vervolgonderwijs van belang. Een hoger percentage gediplomeerden heeft bijvoorbeeld effect op de studentenraming voor het vervolgonderwijs.
Beleidsmatig is het gegeven «diploma» nodig omdat hiermee het resultaat van de leerling in de schoolloopbaan en daarmee de doeltreffendheid van de VO-schoolsoorten wordt vastgesteld. De mate waarin het VO erin slaagt leerlingen met succes op te leiden, geeft een indicatie van het functioneren van het VO. Hierbij en bij kengetallen als percentage zittenblijven, mate van vertraging, verblijfsduur en uitval is het gegeven leerjaar nodig voor de berekeningen.
Koppeling aan het onderwijsnummer voorkomt verzwaring van de bevragingslast voor de school en biedt meer betrouwbare gegevens waar het gaat om stroomcoëfficiënten(ramingen) en het samenstellen van kengetallen.
BRIN-nummer (en vestigingsvolgnummer)
Met het BRIN-nummer wordt de school geïdentificeerd die op grond van het Formatiebesluit voor scholen voor vwo, avo en vbo en het Bekostigingsbesluit in aanmerking komt voor bekostiging voor het geven van onderwijs aan de leerling. Het volgnummer, dat de hoofdvestiging en de erkende nevenvestiging(en) aanduidt, is tevens van belang voor de bekostiging omdat per (erkende) vestiging het toegestaan onderwijs in de instellingsbeschikking is vastgesteld. Een leerling wordt alleen dan bekostigd als deze toegestaan onderwijs volgt. Vanwege de (mogelijke) verschillen van toegestaan onderwijs per vestiging is het vestigingsvolgnummer bekostigingsrelevant. Voorts is in verband met de bekostiging van een extra conciërge het gegeven erkende nevenvestiging van belang.
Het BRIN-nummer met het vestigingsvolgnummer geeft vervolgens inzicht in spreiding van het VO-aanbod en deelname aan het onderwijs. Dergelijke informatie is voor het waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs en de scholenplanning nodig. Tevens zijn deze nummers de sleutel voor het weergegeven van regionale verschillen, waardoor bijvoorbeeld de grote steden kunnen worden onderscheiden (van belang bij cumi-deelname, uitval, rendement).
De inspectie evalueert schoolresultaten met de school onder meer op vestigingsniveau (o.a. waar het gaat om doorstroomgegevens). Hiervoor zijn leerlinggegevens per vestiging nodig.
De «Regeling personele vergoeding culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen WVO» biedt de VO-scholen extra vergoeding ter bestrijding van onderwijsachterstanden. Ruim 80% van de scholen maakt gebruik van de regeling (dit percentage neemt nog jaarlijks toe). Voor sec de bekostiging(sformules) kan met een opgave van de van toepassing zijnde bekostigingscategorie worden volstaan. Dit betekent dat de afzonderlijke herkomstlanden binnen de cumi-groepen niet kunnen worden onderscheiden.
Het individueel opvragen van de desbetreffende bekostigingscategorie in het kader van de cumi-regeling biedt meer zekerheid over de rechtmatigheid van de toegekende middelen, immers de bekostigingscategorie (vgl. gewicht in het PO), zoals bij de instroom in het VO wordt vastgesteld, blijft het uitgangspunt voor deze additionele bekostiging in de (VO-)schoolloopbaan. Met name het bekostigingscriterium «aantal jaren in Nederland» wordt (na een overgangsperiode) sluitend.
Daarnaast geeft de individuele bevraging inzicht in de schoolloopbanen van deze achterstandsgroepen. In het kader van minderhedenbeleid zijn juist dergelijke gegevens als de mate van uitval, vertraging, gemiddelde verblijfsduur, omwegen en de mate van succesvolle doorstroom in het vervolgonderwijs input voor (de evaluatie van) beleid. Deze schoolloopbaangegevens kunnen tevens het OVB-cohort (OVB = onderwijsvoorrangsbeleid) ondersteunen. Inzicht in de schoolloopbanen naar herkomst land kan door het CBS worden verstrekt door koppeling van het onderwijsnummer met de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Dit vereist registratie op individueel niveau.
Artikel IV, onderdeel C (2.5.5a, tweede lid, WEB)
In de BVE-sector wordt het van belang geacht dat de volgende gegevens met het sofi-nummer of onderwijsnummer aangeleverd worden:
Dit gegeven is nodig om vast te stellen of een deelnemer beroepsonderwijs behoort tot de doelgroep «Vrouwen in opleiding voor overwegend mannelijke beroepen». Deze deelnemers worden extra bekostigd. Dit is doelgroep 3 die beschreven is in de Regeling specifieke doelgroepen 1997, welke is gepubliceerd in de Gele katern bij Uitleg nummer 7 en 8 van 19 maart 1997. Voor het verstrekken van deze extra bekostiging is dit gegeven noodzakelijk. Bij beroepsonderwijs is dit gegeven ook nodig voor de ramingen.
Tenslotte wordt het gegeven gebruikt in het kader van het emancipatiebeleid en voor onderzoek naar de relatie met bevolkings- en arbeidsmarktstatistiek.
De geboortedatum (leeftijd) van een deelnemer is een belangrijke determinant van de onderwijsmatrix. Hij bepaalt voor een substantieel gedeelte de studieduur en het vervolgonderwijs. Daarmee is dit gegeven nodig voor de begroting.
De leeftijd mede bepalend voor de toegankelijkheid of de bekostigbaarheid.
Tenslotte is leeftijd een belangrijk gegeven voor de toepassing van les- en cursusgeld.
De eerste ondergetekende heeft in de Eerste Kamer toegezegd naar aanleiding van de motie-Jaarsma c.s. (kamerstukken I 1995/96, 23 778, nr. 13d) aandacht te besteden aan de plaatsen waar onderwijs wordt aangeboden in verband met de bereikbaarheid (Handelingen I 1995/96, nr. 3, blz. 77–95). In het verlengde hiervan is er informatie nodig over de regionale vraag naar onderwijs. Die kan zichtbaar worden door de postcode van de woonplaats. Omwille van de privacy van de deelnemer wordt volstaan met de eerste drie cijfers van de postcode. Deze informatie is nodig om een goede afweging te kunnen maken bij aanvragen voor nieuw onderwijsaanbod, en om inzicht te houden in de landelijke spreiding van de onderwijsvraag. Ook komt zo noodzakelijke informatie beschikbaar bij het opheffen of samenvoegen van instellingen.
Identificatie van de instelling is nodig om hem te kunnen bekostigen (beroepsonderwijs). Voorts is het een van de meest fundamentele gegevens ten behoeve van beleid. Hierbij speelt een belangrijke rol de regionale spreiding van het voorzieningenniveau (macro doelmatigheid). Het is noodzakelijk te weten waar welk onderwijs genoten wordt. Ook is controle mogelijk op de rechtmatigheid van opleidingsaanbod omdat per opleiding is geregistreerd of een instelling die mag geven.
De inschrijfdatum van een beroepsopleiding van een deelnemer is van belang voor de bepaling in hoeverre die in een bepaald jaar voor bekostiging in aanmerking komt. Dit is gebaseerd op artikel 2.2.2, tweede lid, onder a, van de WEB. Het gegeven is tevens nodig voor de begrotingsopstelling. Verder is de inschrijfdatum nodig voor het bepalen van de verblijfsduur (de periode dat een deelnemer staat ingeschreven), een gegeven dat het rendement mee bepaalt. Tenslotte is deze datum nodig om de prioriteit te bepalen bij dubbeltellingen.
Over dit gegeven kan hetzelfde worden opgemerkt als over de inschrijfdatum: het is nodig voor de bekostiging (artikel 2.2.2, tweede lid, onder a, van de WEB), begroting en bepaling rendement.
Een beroepsopleiding in het BVE-veld wordt gekenmerkt door kwalificatie en leerweg. Beide spelen een belangrijke rol bij gedifferentieerde bekostiging. Dat is gebaseerd op artikel 2.2.2, vijfde lid, van de WEB. Het bedrag per deelnemer kan per opleiding verschillen en moet dus op deelnemer herleidbaar zijn. Voorts speelt de opleiding een rol bij bepaalde doelgroepen (zie voornoemde Regeling specifieke doelgroepen 1997). Bepaalde doelgroepen kunnen worden gekoppeld aan opleidingen. Het is voor de berekening van de aanvullende bekostiging noodzakelijk deze koppeling te kunnen maken. Bovendien is de opleiding nodig voor de begrotingsopstelling. Voorts is dit gegeven nodig voor het bepalen van het rendement per deelnemer en per opleiding.
Tenslotte is dit gegeven van groot belang voor de arbeidsmarkt (vraag en aanbod).
Een doelgroep is een groep deelnemers in het beroepsonderwijs voor wie de instelling extra geld krijgt. In de WEB wordt apart genoemd de groep gehandicapten (artikel 2.2.2, vierde lid). Daarnaast worden in de voornoemde Regeling specifieke doelgroepen 1997 genoemd allochtonen (uit expliciet genoemde landen), deelnemers met een beperkte vooropleiding en vrouwen in een opleiding voor traditioneel mannelijke beroepen. De laatste doelgroep is uit de eerder genoemde gegevens af te leiden. De twee andere niet. (Van de vooropleiding is in sommige gevallen het niveau van de behaalde vakken nodig, wat te uitgebreid is om op te vragen.) Daarom moet apart worden opgegeven of een deelnemer tot een van deze twee doelgroepen behoort. Voor deelnemers in het beroepsonderwijs is dit nodig voor de bekostiging en de begrotingsopstelling.
Met betrekking tot de specifieke doelgroep «allochtone deelnemers» wordt uitsluitend opgegeven of een deelnemer tot deze doelgroep behoort (ja/nee). Er vindt geen specificatie plaats naar herkomst of bevolkingsgroep.
Certificering en vooropleiding
a. Hoogste vooropleiding
Dit is een belangrijk gegeven voor het studierendement. Rendement is mede bepalend voor de bekostiging. Het bepaalt voor een groot deel de kans op succes in de opleiding, en is daarmee een indicatie over de toegevoegde waarde die een instelling aan een deelnemer heeft geleverd. Ook is de hoogste vooropleiding mede bepalend voor de studieduur en daarmee belangrijk voor de begrotingsopstelling.
b. Laatste vooropleiding
De laatste vooropleiding wordt gedefinieerd als de opleiding die de deelnemer volgde op 1 oktober van het vorige schooljaar. Zij bevat ook informatie of die opleiding dat jaar met een diploma is afgesloten. Dit gegeven is onderdeel van (en daarmee noodzakelijk voor) de Onderwijsmatrix. Het is daarvan een van de dimensies (assen). Daarom is dit gegeven van belang voor de begroting.
Beide gegevens lijken op het eerste gezicht slechts tijdelijk nodig. Immers na een zekere tijd zijn ze automatisch beschikbaar, de laatste vooropleiding in de meeste gevallen al na één jaar. Toch zullen deze gegevens ook dán nodig blijven. Ook nadat het systeem een zeker evenwicht heeft bereikt zullen deelnemers van buiten het bekostigde Nederlandse systeem instromen. Dat geldt bijvoorbeeld voor buitenlanders, maar ook voor deelnemers die niet bekostigd onderwijs hebben gevolgd. De vooropleiding van deze deelnemers is dan nog niet bekend.
Bovendien is het niet de bedoeling dat deze gegevens onbeperkt bewaard worden. Zo zullen de opleidingen uit de jeugd van een deelnemer die op zijn vijftigste aan een nieuwe opleiding begint niet meer beschikbaar zijn. Dit gegeven blijft daarmee noodzakelijk.
Deelnemers betalen, mede afhankelijk van het aantal lesuren per jaar, lesgeld of cursusgeld. Lesgeld moet worden betaald aan de IBG, cursusgeld aan de instelling. Bij het beroepsonderwijs heeft dit op twee manieren financiële consequenties voor het bedrag dat het departement aan de instelling betaalt. Ten eerste is de bekostiging afhankelijk van het feit of iemand les- of cursusgeld betaalt. In het laatste geval wordt aangenomen dat het om deeltijdonderwijs gaat, waarvoor de vergoeding lager is dan voor voltijdonderwijs. Ten tweede wordt het cursusgeld verrekend in de bekostiging, zodat het departement moet weten hoeveel cursusgeld er door de instelling is geïnd. Deze procedure is gebaseerd op artikel 12.3.37 van de WEB juncto de Overgangsregeling bekostiging beroepsonderwijs WEB tot 2000. Deze laatste verwijst naar het Formatiebesluit dagscholen MBO en het Uitvoeringsbesluit WCBO.
Verder is deze informatie van belang voor het onderzoek naar het rendement van het onderwijs. Het is duidelijk dat in principe een opleiding in volle tijd eerder zal zijn voltooid dan in deeltijd.
Het gegeven heeft slechts twee waarden: er hoeft alleen opgegeven te worden of een deelnemer wel of niet cursusgeld betaalt.
Vordering studie en studieresultaat
a. Vordering studie
Het begrip leerjaar in het BVE-veld is vervallen. Van belang voor de vordering van de studie is het aantal behaalde deelkwalificaties. Door dit af te zetten tegen het totaal aantal te behalen deelkwalificaties krijgt men een, zij het ruwe, indruk van de vordering in de studie. Dat is van belang voor de begrotingsopstelling en, bij voortijdig afbreken van de studie, voor de bepaling van het rendement.
b. Studieresultaat
Het resultaat van de studie bij beëindiging kan verschillende vormen aannemen. Bij een beroepsopleiding leidt een voldoende resultaat meestal tot een diploma. Dit vormt een bekostigingsgrondslag (artikel 2.2.2, tweede lid, onder b, van de WEB), en maakt daarmee een belangrijk deel uit van de bekostigingssystematiek onder de WEB. In bepaalde gevallen kan een onderwijsovereenkomst een beperkter doel hebben, bijvoorbeeld het halen van een of meer deelkwalificaties. Dat resulteert dan in een certificaat. Deze resultaten zijn van belang voor de begrotingsopstelling en voor de bepaling van het rendement van de studie.
Landelijke organen voor het beroepsonderwijs worden mede bekostigd op grond van de Beroepspraktijkvorming (BPV) waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Dat is gebaseerd op artikel 2.4.1 van de WEB. Om de LOB's te kunnen bekostigen moet opgegeven worden wélk LOB betrokken is bij de praktijkovereenkomst van de deelnemer.
Volume en begin en einddatum BPV
Landelijke organen voor het beroepsonderwijs worden mede bekostigd op grond van het volume aan BPV-plaatsen dat in een schooljaar wordt bezet. Dat volume wordt uitgedrukt in uren. De instelling dient bij elke deelnemer op te geven hoeveel uur hij in de afgelopen periode aan BPV heeft besteed.
Voor het bepalen voor welk jaar de BPV-plaats meetelt in de bekostiging is het van belang de periode te weten van de BPV. Het is niet voldoende om de peildata hiervoor te gebruiken omdat die niet overeen hoeven te komen met de data die de basis vormen voor de bekostigingsgrondslag. Voorts is deze informatie nodig voor de ramingen (hoeveel tijd zit er tussen inschrijfdatum en start BPV). Bovendien zijn deze data nodig voor cohortonderzoek.
Landelijke organen voor het beroepsonderwijs worden mede bekostigd op grond van het aantal leerbedrijven dat beroepspraktijkvormingsplaatsen (BPV-plaatsen) levert. Daarvoor is het nodig dat bij elke deelnemer het leerbedrijf waar hij een BPV-plaats inneemt wordt opgegeven.
Artikel V, onderdeel D (7.52a, eerste lid, WHW)
In artikel 7.52, eerste lid, van de WHW is een drieledige taak van het CRIHO vastgelegd. Het verschaft informatie aan instellingen, IBG én minister. Voor de minister betreft dat noodzakelijke informatie ten behoeve van de planning en bekostiging van de instellingen. Op grond van het derde lid van dit artikel is IBG houder in de zin van de Wet persoonsregistraties. Vandaar dat in het eerste lid van het voorgestelde artikel 7.52a wordt vastgelegd welke aan het sofi-nummer of onderwijsnummer gekoppelde gegevens over een student of extraneus aan de minister moeten worden verstrekt.
Dit gegeven is benodigd om het emancipatie-effect van het gevoerde beleid te kunnen beoordelen. In de rapportages aan de Staten-Generaal speelt dit dikwijls een belangrijke rol. Zo is bijvoorbeeld bij het HOOP-1996 een uitvoerige emancipatie-effectrapportage verschenen, die gebruik maakt van veel cijfermateriaal over de deelname van vrouwen aan het HO. Ook voor specifiek doelgroepenbeleid (bijvoorbeeld deelname van vrouwen aan technische studierichtingen) is dit gegeven noodzakelijk.
Uit de geboortedatum kan de leeftijd van een student op een bepaalde peildatum bepaald worden. Dit gegeven speelt vooral een rol bij de ramingen, waar de aantallen studenten per leeftijd worden gerelateerd aan de bevolkingsaantallen van dezelfde leeftijd. Ook voor andere beleidsdoelen is het gegeven van belang, bijvoorbeeld voor het verklaren van de ontwikkelingen in de studentenaantallen. Bij afname van de instroom is het van belang te weten, of die afname per leeftijd varieert, en hoe de mutatie zich verhoudt tot de ontwikkeling van de bevolkingsaantallen van die leeftijd. Zo hebben we recent (maart 1997) kunnen vaststellen, dat de vermindering van de instroom in het wetenschappelijk onderwijs is toe te schrijven aan de instroom van oudere vwo-ers; de instroom van 18- en 19-jarigen is ten opzichte van de bevolkingsaantallen van die leeftijd zelfs gestegen.
Van belang is de postcode op het tijdstip van eerste inschrijving in het HO. De postcode is het aangrijpingspunt voor de bepaling van de regionale herkomst. Technisch gesproken zou het voldoende zijn de «modale onderwijsgebieden» te registreren, maar dit begrip is slechts bij statistici bekend.
De regionale herkomst is van belang voor het beoordelen van de doelmatigheid van de spreiding van de opleidingen over het land. De aantrekkingskracht van opleidingen kan bezien worden in relatie tot de geografische afstand tussen de opleidingsplaats en de plaats van herkomst van de student. Ook kan worden vastgesteld in welke regio's de deelname aan bepaalde opleidingen achterblijft bij het landelijk gemiddelde, en in hoeverre het regionale opleidingsaanbod daar de oorzaak van is.
Deze analyses zijn ook van belang voor het beoordelen van de doelmatigheid van nieuwe opleidingen.
De aansluiting tussen het voorafgaand onderwijs en het HO is dikwijls onderwerp van beleidsontwikkeling. Vaak is daarbij de vraag aan de orde, hoe studenten met bepaalde vooropleidingen het doen in het HO, om te kunnen beoordelen of beleid nodig is, specifiek gericht op die vooropleidingen. Recent is bijvoorbeeld onderzocht wat het slaagpercentage en de studieduur is van studenten met hbo-propedeuse en met colloquium doctum. Om dit te kunnen doen is een identificerend kenmerk nodig, zoals bij alle rendementsanalyses.
In het hbo is het nodig om te beoordelen of er verschil is in inschrijvingsduur tussen studenten van de verschillende vooropleidingscategorieën havo, vwo en mbo. Dit is van belang voor evaluatie van het «verblijfsduurakkoord» met het hbo-veld.
Dit is een bekostigingsgegeven. Men kan zijn ingeschreven als student of als extraneus. Alleen studenten worden bekostigd; extraneï zijn gerechtigd om examens af te leggen, en kunnen dus een diploma halen. Dan tellen ze mee in de aantallen gediplomeerden. Daarom moeten gegevens van extraneï wel verzameld worden. Om dubbeltellingen in het hbo te vermijden, is koppeling aan een nummer noodzakelijk.
Een student kan zijn ingeschreven als voltijdse student dan wel als deeltijdse student. Deze categorieën worden in het hbo verschillend bekostigd, en moeten daarom afzonderlijk worden geteld. Om dubbeltellingen te vermijden is koppeling aan een nummer noodzakelijk.
Het onderscheid tussen voltijd en deeltijd is ook beleidsmatig van groot belang. In het recente verleden zijn de collegegeldregels voor deze categorieën gewijzigd; voor de verdere toekomst zal «werken naast de studie» een belangrijk beleidsmatig thema blijven, waarvoor het van belang is, analyses te kunnen doen van – bijvoorbeeld – het studieresultaat van deeltijdse studenten.
Een student kan slechts bij één instelling worden bekostigd. Bij inschrijving aan meerdere instellingen moet vaststaan wat de eerste (dat is de bekostigde) instelling is. Om zulke dubbele inschrijvingen te kunnen onderscheiden is koppeling met een nummer nodig. Om te beoordelen welke instelling bekostigd moet worden bij meer dan één instelling is ook de «indicatie-bekostigd» nodig.
Een student kan slechts voor één opleiding worden bekostigd, maar hij kan ingeschreven zijn bij meerdere opleidingen, aan dezelfde instelling of aan verschillende instellingen. Het bekostigingstarief is niet voor alle opleidingen gelijk. Bij inschrijving aan meerdere opleidingen moet vaststaan wat de eerste (dat is de bekostigde) opleiding is. Om zulke dubbele inschrijvingen te kunnen onderscheiden is koppeling met een nummer nodig. Om te beoordelen welke opleiding bekostigd moet worden bij meer dan één opleiding is ook de «indicatie-bekostigd» nodig.
In het hbo worden (naast het prijsverschil) sommige opleidingen afwijkend bekostigd: normaal geldt het onderwijsvraagmodel, opleidingen die in een opof afbouwsituatie zijn kennen een afwijkend regime; opleidingen in het kunstonderwijs worden weer heel anders bekostigd. Veel beleid is gericht op (groepen van) opleidingen. Er worden dus ook regelmatig rendementsanalyses per opleiding gemaakt. Een nummer is daarvoor noodzakelijk.
Er is onderscheid in propedeuse, doctoraalfase en een eventuele vervolgfase. Vervolgopleidingen worden anders bekostigd dan de initiële opleidingen, dus dit onderscheid is nodig voor de bekostiging. Het onderscheid tussen propedeuse en doctoraalfase is van belang voor analyses van het studierendement en de selectieve werking van de propedeuse.
a. Het inschrijvingsjaar
De bekostiging vindt plaats per jaar, naar het aantal op 1 oktober ingeschreven studenten. Daarom is dit gegeven nodig voor de bekostiging. Voor alle overige analyses voor beleids- en planningsdoeleinden is het inschrijvingsjaar ook van belang; de constructie van tijdreeksen – noodzakelijk om ontwikkelingen te kunnen zien – is onmogelijk zonder het inschrijvingsjaar te registreren.
b. Het tijdvak van inschrijving
Bekend moet zijn vanaf welke maand de student is ingeschreven, en tot welke maand. De bekostiging hangt af van het aantal op 1 oktober ingeschreven studenten. Door dit gegeven kan bepaald worden welke studenten in aanmerking komen voor bekostiging. Om dubbeltellingen te vermijden is koppeling aan een nummer noodzakelijk. Voor beleidsanalyses (bijvoorbeeld het effect van verandering van teldatum, de mate waarin tussentijds uitschrijving plaatsvindt) is dit gegeven ook van belang.
c. Het eerste jaar van inschrijving aan een instelling voor hoger beroepsonderwijs, respectievelijk wetenschappelijk onderwijs
Dit gegeven is impliciet aanwezig als het eerst voorkomende inschrijvingsjaar. Het apart registreren van dit gegeven is echter wenselijk, om onvolkomenheden in het CRIHO op te vangen, bijvoorbeeld om die studenten, die vóór hun eerste in CRI geregistreerde inschrijving reeds in het HO waren ingeschreven, uit te zonderen van het cohort. Rendements- en verblijfsduuranalyses worden daardoor betrouwbaarder.
d. Het eerste jaar van inschrijving aan de desbetreffende instelling of instellingen
Voor de bekostiging in het hbo is van belang het aantal jaren, dat een student aan een bepaalde instelling bekostigd is geweest. Ook dit gegeven is impliciet aanwezig (zie het vorige punt), maar voor controledoeleinden is het wenselijk dit gegeven apart te registreren.
Bedoeld is hier de beslissingen omtrent beëindiging of uitschrijving van de opleiding. Reden van beëindiging van de inschrijving kan zijn: gediplomeerd, studie gestaakt of overleden. De eerste twee redenen zijn van belang bij analyses van het studierendement en de studieduur, waarvoor koppeling aan een nummer noodzakelijk is.
Het gaat hier om de afsluitende examens van de opleidingen in het aan de peildatum voorafgaande studiejaar.
De aantallen behaalde diploma's zijn een bekostigingsgegeven in het WO.
Voor de hbo-bekostiging is koppeling aan een nummer noodzakelijk, omdat van alle uitgestroomde studenten het aantal bekostigde jaren bekend moet zijn. Dit betekent, dat het nodig is de complete bekostigingshistorie van een student na te gaan. Diplomering is ook een essentieel gegeven voor rendementsstudies.
De nationaliteit en het geboorteland van de student en het geboorteland van zijn ouders
HO wordt steeds meer een zaak die over de landsgrenzen heengaat. In het grenslandenoverleg komen de wederzijdse leerlingen- en studentenstromen regelmatig aan de orde. Een doelstelling van het grenslandenbeleid is gebruik te maken van elkaars onderwijsruimte. Om dat te kunnen monitoren is de nationaliteit van de student nodig. Tussen de ministers van onderwijs van Vlaanderen en Nederland is reeds afgesproken om de wederzijdse onderwijsstromen te blijven monitoren, om op die manier een empirische basis te leggen voor beleid, dat is gericht op evenwichtiger maken van die stromen.
Het is te verwachten dat met de toenemende integratie van Europa monitoring van de studentenstromen tussen diverse EU-landen steeds belangrijker wordt. Daarnaast voert Nederland een beleid dat expliciet gericht is op het werven van studenten in het HO die afkomstig zijn uit landen van buiten de EU. Ook hiervoor is monitoring via de nationaliteit nodig.
Het geboorteland van de student en de ouders is van belang om te bepalen of een student behoort tot de doelgroepen van het allochtonenbeleid.
Artikel V, onderdeel D (7.52a, tweede lid, WHW)
Het tweede lid van het nieuwe artikel is het gebruik door de minister gereglementeerd. Dat komt overeen met soortgelijke bepalingen in de andere sectorwetten. Een expliciete bevoegdheid voor de minister om de persoonsgebonden nummers met elkaar te vergelijken wordt niet nodig geacht, omdat deze gegevens vanuit hetzelfde bestand worden aangeleverd, en niet zoals in de andere onderwijssectoren afkomstig zijn uit diverse bestanden. Een dubbeltellingencontrole blijft mogelijk.
Artikelen I tot en met IV en XVI tot en met XX (113 WBO, 108b ISOVSO, 103c WVO en 2.5.5b WEB)
Reeds in paragraaf 4 is aangegeven waarvoor de aan het sofi-nummer of onderwijsnummer gekoppelde en meegeleverde gegevens door het ministerie mogen worden gebruikt, namelijk in het kader van de bekostiging en de begrotings- en beleidsvoorbereiding. In de voorgestelde artikelen ligt de wettelijke verankering daarvan. Daarbij is tevens bepaald dat deze gegevens in beginsel niet op de persoon herleidbaar openbaar gemaakt mogen worden. Dat wil zeggen dat de verwerking van de op een individu herleidbare gegevens enkel een geanonimiseerd of geaccumuleerd resultaat heeft. Op dit beginsel is een uitzondering gemaakt voor zover het betreft de controle op de juistheid van de gegevens in het kader van de bekostiging. Voor de controle op de rechtmatigheid en de doelmatigheid daarvan kan het soms noodzakelijk zijn dat aan de hand van een persoonsgebonden nummer ter plekke geverifieerd moet worden of de persoon die achter dat nummer schuilgaat ook daadwerkelijk op de school of instelling onderwijs volgt. Tevens moet het mogelijk zijn dat, om dubbeltellingen na te gaan, de sofi-nummers en onderwijsnummers van de scholen of instellingen tegen elkaar worden afgezet. Daarvoor is nu een expliciete wettelijke basis gecreëerd.
Artikelen IX, onderdeel A, en XXVI
Het wetsvoorstel bepaalt in het voorgestelde artikel IX, onderdeel A, dat de toelevering van de bij de inschrijving benodigde gegevens door de rijksbelastingdienst geschiedt. Immers op grond van artikel 47b, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen worden de sofi-nummers door deze dienst toegekend.
Na verloop van tijd zal de aanlevering van deze gegevens gebeuren vanuit de gemeenten. Aan burgemeester en wethouders is op grond van artikel 16 van de Leerplichtwet 1969 het toezicht op de naleving van deze wet opgedragen. Zij controleren in dat kader of de leerplichtige en partieel-leerplichtige jongeren die als ingezetenen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens zijn ingeschreven overeenkomstig de Leerplichtwet 1969 als leerling zijn ingeschreven (artikel 19). Het moet tot de mogelijkheden behoren dat, zodra voldoende ervaring is opgedaan met het gebruik van de persoonsgebonden nummers in het onderwijs, en dus ook bij de gegevensstromen ter uitvoering van de Leerplichtwet 1969, een aanlevering van de benodigde initiële gegevens vanuit de gemeenten geschiedt, waarbij gebruik wordt gemaakt van de gegevens die zijn opgeslagen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Daarvoor wordt nu reeds in het voorgestelde artikel XXVI een wettelijke basis gecreëerd.
In de artikelen 2 en 4a van de Leerplichtwet 1969 wordt de verplichting opgenomen bij inschrijving van leerplichtigen een document te overleggen aan de hand waarvan de voor inschrijving benodigde gegevens van de jongere kan worden vastgesteld. Deze verplichting richt zich tot degenen die het gezag over een leerplichtige jongere uitoefent of die met de feitelijke verzorging van de leerplichtige jongere is belast. Het is de noodzakelijke pendant voor de in de onderwijswetten opgelegde verplichting van het bevoegd gezag de gegevens over geslachtsnaam, voornamen, geboortedatum, geslacht en – mits voorhanden – het sofi-nummer in de administratie op te nemen. In het voorgestelde artikel 1c is opgenomen dat de rijksbelastingdienst een document, waarop die gegevens staan vermeld, zal verstrekken rond het moment dat een jongere drieëneenhalf jaar wordt. Dus ruimschoots voordat de ouders een school voor hun kind kiezen. Zoals reeds is aangegeven, kunnen ook andere overheidsdocumenten of een bewijs van uitschrijving van een andere school voor het inschrijvingsdoel worden gebruikt. Daarmee is er een basis voor handhaving en kan er bij onwilligheid op grond van artikel 26 van de Leerplichtwet 1969 zo nodig een strafrechtelijke sanctie worden opgelegd.
In het geval dat bij de inschrijving het sofi-nummer van een betrokkene nog niet is uitgereikt en aan hem een onderwijsnummer wordt verstrekt, moet dat sofi-nummer worden overgelegd aan de school zodra kennis wordt verkregen van dat nummer, bijvoorbeeld zodra de rijksbelastingdienst bij nieuwkomers het bericht over het sofi-nummer heeft verstuurd.
In dit artikel wordt een algemene bevoegdheid gecreëerd voor het gebruik van het sofi-nummer door IBG als registratienummer. Dat gebeurt voor die taken, die in artikel 3, eerste lid, van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank, zijn opgesomd. Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel in een aantal afzonderlijke wetten een meer specifieke regeling gegeven voor een aantal taken van IBG, zoals de uitvoering van de Wet op de studiefinanciering, de Wet tegemoetkoming studiekosten en de Les- en cursusgeldwet, alsmede met betrekking tot het CRIHO, zoals geregeld in artikel 7.52 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
Ten aanzien van de taken van IBG die krachtens artikel 3, tweede lid, van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank enkel met toestemming van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen kunnen worden uitgevoerd, geldt dat niet op voorhand het sofi-nummer als registratienummer door IBG kan worden gebruikt. Daarvoor is de uitdrukkelijke toestemming van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen nodig. Bij het verlenen van de toestemming daarvoor zal een belangenafweging moeten geschieden door de minister, waarbij de (bedrijfsmatige) belangen van IBG afgewogen moeten worden tegen de belangen die een persoon heeft ten aanzien van zijn privacy.
Om te kunnen garanderen dat de bekostiging van de scholen en instellingen kan gebeuren op grond van het aanleveren van de sofi-nummers of onderwijsnummers, is een inhaalslag nodig. Daarbij is een rol weggelegd voor de rijksbelastingdienst, die het sofi-nummer zal verstrekken, de ouders, dan wel de leerlingen of deelnemers, aan wie de verplichting is opgelegd dat nummer aan de school te verstrekken, en de school, die dat nummer in de administratie moet opnemen.
Allereerst zal de rijksbelastingdienst aan alle jongeren dit nummer uitreiken. Dat betekent dat de rijksbelastingdienst een eenmalige operatie zal uitvoeren waarbij bericht wordt verzonden aan alle jongeren tussen drieëneenhalf jaar en achttien jaar.
Vervolgens wordt aan ouders (dan wel aan de leerling of deelnemer, indien deze meerderjarig is) de verplichting opgelegd binnen vier maanden na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel het sofi-nummer door te geven aan de school of instelling, die dit nummer opneemt in de (leerlingen)administratie bij de reeds op school of instelling voorhanden zijnde gegevens van de leerling of deelnemer. Door middel van een voorlichtingscampagne zullen de ouders, leerlingen en deelnemers daartoe voorts worden aangespoord.
Het opgeven van het sofi-nummer kan ook gebeuren aan de hand van andere officiële documenten, mits dat nummer daarop staat vermeld, zoals bijvoorbeeld een afschrift uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, een rijbewijs, een paspoort of een Europees reisdocument.
Voor het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs is geen inhaalslag nodig voor wat betreft de aanlevering van de gegevens, omdat jaarlijks ingeschreven moet worden.
Doordat deze gegevens opgenomen worden in het CRIHO kan IBG als houder van die persoonsregistratie zelf nagaan of er personen zijn, waarvan het sofi-nummer niet is opgenomen in het CRIHO. Voor hen kan dan, na de controle in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens door IBG een eigen persoonsgebonden nummer, het onderwijsnummer worden uitgereikt. IBG kan de instellingen daardoor voorzien van het sofi-nummer van de aan die instelling studerenden.
Alhoewel wordt gehoopt dat de bereidheid tot medewerken door de ouders en deelnemers groot zal zijn, zal in een aantal gevallen de leerlingenadministraties niet (kunnen) worden voorzien van de benodigde sofi-nummers. De voorgestelde artikelen voorzien dan ook in de situatie waarin een sofi-nummer niet kan worden of is gegeven. De scholen melden voor 15 oktober 1999 aan het ministerie de leerlingen waarvan geen sofi-nummer in de administratie is opgenomen en die op 1 oktober daaraanvoorafgaand op grond van de vigerende regelingen in aanmerking kunnen worden gebracht voor de bekostiging. IBG gaat van deze leerlingen na of aan hen toch een sofi-nummer is uitgereikt. Is dat niet het geval dan krijgt deze leerling een onderwijsnummer. Het ministerie meldt vervolgens voor 31 december 1999 het sofi-nummer of het onderwijsnummer aan de school, die dit nummer opneemt in de leerlingenadministratie.
Indien het wetsvoorstel na 1 juni 1998 in werking treedt, treden de artikelen XIV en XV één jaar later in werking (dus met ingang van 1 augustus 2000).
Ook in de BVE-sector wordt dezelfde procedure gehanteerd als hierboven is beschreven voor het PO en VO.
Reeds in paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting is een uiteenzetting gegeven over het invoeringstraject. Gelet op de omvang van de invoering is gekozen voor een stapsgewijze benadering. Deze benadering is dan ook terug te vinden in de verschillende data van inwerkingtreding.
Directe link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25828-3.html