24 130
Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994

nr. 3
DEEL 3. ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN EN MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID

Inhoud		Blz.
BAND A
Deel 1	De Algemene Rekenkamer in 1994	5
1	Inleiding	5
2	Onderzoek bij organen buiten het Rijk	6
3	Rechtmatigheidsonderzoek	8
4	Doelmatigheidsonderzoek	10
5	Nationale en internationale samenwerking	11
6	Organisatie en middelen	12
	Overzicht van in het verslagjaar gepubliceerd onderzoek	16
Deel 2	Vervolgonderzoeken	19
	BINNENLANDSE ZAKEN	19
2.1	Coördinerende rol Binnenlandse Zaken	19
	ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN	21
2.2	Informatietechnologie in het primair en secundair onderwijs	21
2.3	Scholenbouw voortgezet onderwijs	23
	FINANCIËN	24
2.4	Roerende zaken in rijkseigendom	24
	DEFENSIE	25
2.5	Controle F-16-project	25
	VERKEER EN WATERSTAAT	26
2.6	Onderhoud rijksvaarwegen	26
	VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT	29
2.7	Toetsbaarheid kinderopvangbeleid	29
	DIVERSEN	31
2.8	Onderzoek naar verzelfstandigingen 1987–1994	31
2.9	Prijzen bij het Rijk	35
2.10	Contracten voor de interne bedrijfsvoering van de rijksoverheid	41
2.11	Voorlichtingscampagnes en voorlichtingsuitgaven	44
BAND B
Deel 3	Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid	3
	Samenvatting	3
1	Inleiding	6
1.1	Historisch resumé	6
1.2	Onderzoekskader	6
2	Inventarisatie van zelfstandige bestuursorganen	9
2.1	Algemeen	9
2.2	Uitkomst van de inventarisatie	9
2.3	Rechtsvormen	10
2.4	Taken	11
2.5	Financieel belang	12
2.6	Personeel	13
2.7	Conclusies	14
2.8	Reacties ministers en commentaar Rekenkamer	15
3	Regeling van de inrichting van zelfstandige bestuursorganen	18
3.1	Algemeen	18
3.2	Aangeven van motivatie en doelstelling	18
3.3	Wettelijke grondslag voor de taakuitoefening	19
3.4	Aangeven verhouding tussen hoofdtaak en neventaak	20
3.5	Wettelijk vastleggen bekostigingswijze	20
3.6	Afleggen verantwoording	21
3.7	Regelen bestuurssamenstelling en rechtspositie personeel	22
3.8	Vastleggen openbaarheid	22
3.9	Rechtsbescherming en klachtenbehandeling	23
3.10	Conclusies	23
3.11	Reacties ministers en commentaar Rekenkamer	24
4	Regeling van toezicht op zelfstandige bestuursorganen	26
4.1	Algemeen	26
4.2	Recht op inlichtingen	26
4.3	Periodieke verantwoordingsinformatie	27
4.4	Mogelijkheden tot beïnvloeding prestaties en kosten	29
4.5	Bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen en het stellen van nadere regels	30
4.6	Toezicht op zelfstandige bestuursorganen die Europese regelgeving uitvoeren	31
4.7	Conclusies	33
4.8	Reacties ministers en commentaar Rekenkamer	34
5	Toezicht in de praktijk: informatievoorziening en sturing	36
5.1	Algemeen	36
5.2	Informatievoorziening: regeling versus praktijk	36
5.3	Minimum-informatiepakket	37
5.4	Jaarlijkse informatievoorziening in de praktijk	38
5.5	Periodieke informatievoorziening in de praktijk	40
5.6	Stellen van bekostigingsvoorwaarden	40
5.7	Benoeming en vertegenwoordiging	41
5.8	Overige wijzen van ministeriële beïnvloeding	42
5.9	Conclusies	43
5.10	Reacties ministers en commentaar Rekenkamer	43
6	Ontwikkeling personeelsuitgaven bij zelfstandige bestuursorganen	45
6.1	Algemeen	45
6.2	Invloed minister op personeelsomvang, arbeidsvoorwaarden en bestuursvergoedingen	46
6.3	Personeelsomvang	46
6.4	Arbeidsvoorwaarden	47
6.5	Salarissen en vergoedingen management en besturen	49
6.6	Loonsom	49
6.7	Conclusies	51
6.8	Reacties ministers en bestuursvoorzitters van enkele onderzochte organen en commentaar Rekenkamer	52
7	Slotbeschouwing en aanbevelingen	53
7.1	Slotbeschouwing en aanbevelingen	53
7.2	Reacties ministers en commentaar Rekenkamer	54
8	Kabinetsreactie en nawoord Rekenkamer	58
8.1	Kabinetsreactie	58
8.2	Nawoord Rekenkamer	60
Bijlagen
1	Overzicht van de in het onderzoek betrokken ministeries en de met hen verbonden zelfstandige bestuursorganen	65
2	Overzicht van zelfstandige bestuursorganen die in 1993 bestonden, maar niet zijn meegenomen in het onderzoek	71
3	Overzicht van zelfstandige bestuursorganen die niet meegenomen zijn in het onderzoek van de Rekenkamer omdat zij na 31-12-1993 zijn ingesteld of vermoedelijk zullen worden ingesteld	73
4	Overzicht van beschrijvende kenmerken van de zelfstandige bestuursorganen, betrokken in het onderzoek	74
5	Overzicht van organisaties die in de loop van het onderzoek onder de aandacht zijn gekomen, maar die niet meegenomen zijn in het onderzoek. Van deze organen is het niet duidelijk of het zelfstandige bestuursorganen betreft	81
6	Overzicht van aspecten die zijn geregeld met betrekking tot de inrichting en de vormgeving van de in het onderzoek betrokken zelfstandige bestuursorganen	85
7	Overzicht van de minimaal wenselijk geachte aspecten die zijn geregeld met betrekking tot het toezicht op zelfstandige bestuursorganen	91
8	Overzicht van verplichte en feitelijk aanwezige documenten op het ministerie	98

Deel 3. Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid

Samenvatting

De relatie tussen de rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen (die een publieke taak hebben zonder dat ze hiërarchisch onder een minister vallen) staat de laatste jaren volop in de belangstelling.

De Algemene Rekenkamer verrichtte in 1993 en 1994 een rijksbreed onderzoek naar de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen is geregeld en naar de wijze waarop ministers in de praktijk aan deze verantwoordelijkheid invulling geven.

Tot de zelfstandige bestuursorganen behoren uiteenlopende organisaties als de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, de bedrijfsverenigingen, de Verzekeringskamer en de Dienst Omroepbijdragen. De taken waarmee deze organen zijn belast, variëren van het verstrekken van uitkeringen en subsidies en het innen van heffingen tot het houden van toezicht en het afgeven van keuringscertificaten.

Het al dan niet aangemerkt worden als zelfstandig bestuursorgaan heeft juridische consequenties. Zo vallen zelfstandige bestuursorganen in principe onder de Algemene wet bestuursrecht. Hierdoor wordt aan burgers en organisaties een bepaalde rechtsbescherming geboden.

Tot nu toe bestond geen compleet overzicht van zelfstandige bestuursorganen. Uit een inventarisatie van de Rekenkamer bleek dat er per 1 september 1993 189 zelfstandige bestuursorganen of clusters van zelfstandige bestuursorganen waren. Daarvan betrok de Rekenkamer er 162 in haar onderzoek. Naar deze organen vloeide in 1992 bijna f 38 miljard aan begrotingsgeld (18% van de totale uitgaven van het Rijk in dat jaar). Zowel de totale uitgaven als de ontvangsten van de onderzochte organen bedroegen in 1992 naar schatting f 160 miljard. Circa 78% daarvan betrof uitgaven en ontvangsten in het kader van de sociale zekerheid en de wettelijke ziektekostenverzekeringen.

In 1990 legde de regering in het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie een aantal punten vast dat bij nieuwe zelfstandige bestuursorganen geregeld zou dienen te zijn. De Tweede Kamer gaf in 1991 aan behoefte te hebben aan een toetsing van alle zelfstandige bestuursorganen aan het door de regering gegeven kader. De Rekenkamer stelde vast dat in het peiljaar 1993 voor geen van de in het onderzoek betrokken organen alle punten uit het Regeringsstandpunt geregeld waren. Voor 81 organen werden in de regeling zelf of in de memorie van toelichting geen argumenten genoemd voor het op afstand plaatsen van de publieke taak, zoals volgens het Regeringsstandpunt gewenst is. Bij 17 organen was er geen wettelijke basis voor de uitvoering van publieke taken en bij 45 organen was de bekostigingswijze niet bij of krachtens een specifieke wet geregeld.

Voor de organen verbonden met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Justitie, van Verkeer en Waterstaat en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij waren gemiddeld de minste aspecten geregeld.

Om toezicht op zelfstandige bestuursorganen te kunnen uitoefenen dient de minister te beschikken over bepaalde bevoegdheden.

Het volgende is gebleken: voor 31 organen had de minister noch een andere toezichthouder de bevoegdheid om inlichtingen, van welke aard dan ook, te vragen. Een derde van de organen was niet verplicht om jaarlijks verantwoordingsinformatie aan de minister te zenden en voor 59 organen hadden de minister of andere toezichthouders geen bevoegdheid aanwijzingen te geven en/of nadere regels te stellen. Slechts voor één van de 33 organen die EG-regelgeving uitvoeren (waar de minister door de Europese Commissie op kan worden aangesproken) zijn alle door de Rekenkamer gewenste bepalingen voor toezicht vastgelegd.

De Rekenkamer meent dan ook dat ministers in veel gevallen onvoldoende bevoegdheden hebben om hun algemene verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein waarop de organen actief zijn en voor het begrotingsgeld dat met de uitvoering van de publieke taken door de organen gemoeid is, te kunnen dragen. Deze situatie deed zich vooral voor bij de ministeries van Verkeer en Waterstaat, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Financiën.

In de praktijk beschikten de ministeries voor 54% van de met hen verbonden bestuursorganen niet over de jaarlijkse verantwoordingsinformatie waarover ze volgens de Rekenkamer wel zouden moeten beschikken om goed toezicht te kunnen uitoefenen. Slechts voor 30% van de organen was een evaluatierapport beschikbaar dat voldeed aan de eisen die de Rekenkamer daaraan stelt. De ministeries van Justitie, van Financiën, van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer scoorden op bovenstaande punten het minst goed.

De Rekenkamer constateerde voorts dat bij 41 organen ambtenaren van het ministerie als lid zitting hadden in het bestuur, het meest bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Rekenkamer wijst op het risico van vermenging van verantwoordelijkheden dat in deze situatie op kan treden.

Het vermoeden dat de secretarissen-generaal in 1993 hebben geuit in de nota «De organisatie en werkwijze van de Rijksdienst» dat de arbeidskosten bij zelfstandige bestuursorganen sneller zouden stijgen dan bij het Rijk, werd, voor wat betreft de totale arbeidskosten, door het onderzoek bevestigd. Voor wat betreft de arbeidskosten per werknemer was dat echter niet het geval.

De Rekenkamer achtte het gewenst dat de (vak)-minister zicht houdt op de ontwikkeling van de arbeidskosten bij zelfstandige bestuursorganen.

De Rekenkamer meent dat inrichting en vormgeving van de afzonderlijke zelfstandige bestuursorganen dermate verschillend zijn geregeld dat gesproken kan worden van wildgroei. De wijze waarop ministers invulling geven aan hun ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen vertoont naar het oordeel van de Rekenkamer veel tekortkomingen.

De Rekenkamer beveelt de ministers aan:

– meer helderheid te scheppen ten aanzien van de vraag welke organen gerekend moeten worden tot de zelfstandige bestuursorganen;

– de regelgeving voor deze organen zodanig aan te passen dat duidelijkheid ontstaat over taken, bekostigingswijze, samenstelling en inrichting ervan;

– in de regelingen de door de Rekenkamer noodzakelijk geachte bevoegdheden voor toezicht van de ministers/toezichthouders op te nemen;

– scherper toe te zien op het verkrijgen van informatie die de organen krachtens de regeling aan het ministerie dienen te zenden;

– voorwaarden te scheppen om de binnenkomende verantwoordingsinformatie te beheren en te bewaken;

– zorgvuldig kennis te nemen van de door de zelfstandige bestuursorganen toegezonden verantwoordingsinformatie en naar aanleiding daarvan, indien nodig, actie te ondernemen;

– zelfstandige bestuursorganen regelmatig te evalueren op hun functioneren, taakuitoefening en effectiviteit.

Namens het gehele kabinet zonden de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën een reactie op de onderzoeksresultaten van de Rekenkamer. Hierin schreven zij dat de aanbevelingen van de Rekenkamer strookten met de inzet van het kabinet om te komen tot «het herstel van het politieke primaat». De bevindingen van de Rekenkamer zullen door het kabinet worden langsgelopen om van geval tot geval na te gaan waar veranderingen noodzakelijk zijn in de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen ministers en zelfstandige bestuursorganen. In de eerste helft van 1996 zal het kabinet over de gerealiseerde en in gang gezette verbeteringen aan de Tweede Kamer rapporteren.

De ministers wezen verder op de overeenkomsten tussen de onderzoeksrapportage van de Rekenkamer en het onlangs door het kabinet naar de Tweede Kamer gezonden rapport «Verantwoord verzelfstandigen» van de commissie-Sint. Een van de door het kabinet overgenomen aanbevelingen uit dit rapport is dat verzelfstandigingsvoorstellen worden ingericht en uitgewerkt langs een vast stramien van denkstappen, waarbij elke stap zorgvuldig gemotiveerd wordt.

Naast de gecoördineerde kabinetsreactie ontving de Rekenkamer van alle ministers een afzonderlijke reactie. In deze reacties plaatsten de ministers een aantal kanttekeningen bij de onderzoeksuitkomsten ten aanzien van hun ministerie. Tevens gingen de ministers in op de aanbevelingen van de Rekenkamer. Deze werden door hen in grote lijnen onderschreven.

De Rekenkamer merkt in haar nawoord op dat zij hoopt dat de coördinerende rol van de ministers van Financiën en van Binnenlandse Zaken zodanig ingevuld zal worden dat dit leidt tot de gewenste «eenheid in verscheidenheid» in de vormgeving en inrichting van zelfstandige bestuursorganen, alsmede tot een beter toezicht op deze organen. De effecten van de verschillende aangekondigde initiatieven hoopt zij over enige jaren in een vervolgonderzoek positief te kunnen waarderen.

1. Inleiding

1.1. Historisch resumé

De afgelopen decennia is er sprake van een tendens tot het functioneel decentraliseren van overheidstaken. Functionele decentralisatie houdt in dat overheidstaken door bestaande of nieuwe bestuursorganen worden uitgevoerd, waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid tot op zekere hoogte is ingeperkt. Het gaat hierbij om organen die niet hiërarchisch onder een minister vallen, de zogenoemde zelfstandige bestuursorganen.

In 1971 brak de commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie, op grond van voorbeelden uit Zweden, Engeland en de Verenigde Staten, een lans voor de verzelfstandiging van uitvoerende overheidstaken¹. Het onderwerp stond in de jaren zeventig echter niet hoog op de politieke agenda. Pas in de jaren tachtig kwam er meer belangstelling voor. Naar aanleiding van enkele concrete voorstellen tot functionele decentralisatie werd in de Tweede Kamer de noodzaak bepleit om tot een brede gedachtenwisseling te komen over het langs deze weg op afstand plaatsen van publieke taken.

Naar aanleiding hiervan heeft de regering in 1990 een standpunt over functionele decentralisatie ingenomen (het zogenoemde Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie)². Dit Regeringsstandpunt bevat een lijst van punten die geregeld dienen te zijn indien overgegaan wordt tot het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan.

Er was alle aanleiding tot het ontwikkelen van een visie op functionele decentralisatie. De externe commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid (commissie-Scheltema) merkte in het rapport «Steekhoudend Ministerschap» (1992) op dat sprake was van een sterk verbrokkeld verzelfstandigingsbeleid waarbij veel onduidelijkheden bestonden over de precieze inhoud van de ministeriële verantwoordelijkheid. Volgens de commissie was sprake van vaak ondoorzichtige wetgeving over zelfstandige bestuursorganen en van het ontbreken van een consistente lijn bij het instellen van nieuwe zelfstandige bestuursorganen³.

In 1993 kondigde de minister van Binnenlandse Zaken aan dat voorbereidingen getroffen zouden worden voor een algemene (kader-)wet op de zelfstandige bestuursorganen⁴.

Recent is in het rapport «Verantwoord verzelfstandigen» van de commissie-Sint aandacht gewijd aan de condities waaronder in- en externe verzelfstandigingen zouden moeten plaatsvinden en aan de wijze waarop het toezicht op verzelfstandigde onderdelen van de rijksoverheid moet worden geregeld⁵.

1.2. Onderzoekskader

In de Tweede Kamer is in 1993 overeenstemming bereikt over de inhoud van het concept «ministeriële verantwoordelijkheid». Besloten werd aan te sluiten bij de omschrijving in het rapport «Steekhoudend Ministerschap»: «De regel van de ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de minister door de Staten-Generaal ter verantwoording kan worden geroepen voor ieder bestuurshandelen dat onder zijn zeggenschap plaats vindt. De verantwoordelijkheid gaat niet verder dan de bevoegdheden van de minister: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid. Maar binnen die grens geldt de verantwoordelijkheid onverkort: zij is niet beperkt tot hetgeen de minister persoonlijk kan worden aangerekend»⁶.

Het behoort volgens de Algemene Rekenkamer tot de algemene, regelgevende verantwoordelijkheid van de minister om er zorg voor te dragen dat de inrichting en vormgeving van zelfstandige bestuursorganen duidelijk zijn geregeld. Ook het toezicht op zelfstandige bestuursorganen (informatievoorziening en bevoegdheden voor sturing) dient duidelijk en consistent te zijn geregeld, dit vanuit een algemene verantwoordelijkheid van de minister voor het beleidsterrein waarop zelfstandige bestuursorganen actief zijn en voor het begrotingsgeld dat met de taakuitoefening van deze organen is gemoeid.

Dit uitgangspunt van de Rekenkamer sluit aan bij wat de regering in de Miljoenennota 1994 over zelfstandige bestuursorganen heeft geschreven: «In het bijzonder wanneer het gaat om verzelfstandiging van publieke taken, waarbij de goederen en diensten ook na verzelfstandiging met collectieve middelen worden bekostigd, is het van belang de relatie met en de bijsturingsmogelijkheden van de rijksoverheid goed te expliciteren⁷».

De Rekenkamer verrichtte tussen juli 1993 en november 1994 een rijksbreed onderzoek naar de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen is geregeld en naar de wijze waarop in de praktijk aan deze verantwoordelijkheid invulling wordt gegeven.

Doel van het onderzoek was het beantwoorden van de volgende onderzoeksvragen:

a Welke zelfstandige bestuursorganen konden in 1993 worden onderscheiden en welk bedrag aan begrotingsgeld was met deze organen gemoeid?

b Zijn de inrichting en vormgeving van deze organen geregeld in overeenstemming met de belangrijkste toetsingspunten die daaromtrent in het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie zijn vastgelegd?

c Voldoet de wijze waarop het ministeriële toezicht op zelfstandige bestuursorganen is geregeld aan een aantal minimumeisen?

d Wordt de minister in de praktijk van voldoende informatie voorzien om zijn/haar toezichthoudende verantwoordelijkheid waar te kunnen maken?

e Hoe hebben, in de periode 1987 tot en met 1993, de personeelsuitgaven bij een selectie van zelfstandige bestuursorganen zich ontwikkeld en hoe verhoudt deze ontwikkeling zich tot die bij de rijksoverheid?

De personeelsuitgaven bij een selectie van zelfstandige bestuursorganen (onderzoeksvraag e) werden afzonderlijk onderzocht nadat de minister van Binnenlandse Zaken de Rekenkamer in juni 1993 had verzocht bij haar onderzoek ook aandacht te besteden aan de ontwikkeling van het personeelsvolume en de loonkosten bij zelfstandige bestuursorganen. Aanleiding voor deze suggestie was de nota «De organisatie en werkwijze van de Rijksdienst» van de secretarissen-generaal waarin werd gesignaleerd dat de ontwikkeling van de arbeidskosten bij organisaties in het zogenoemde maatschappelijke middenveld (waaronder veel zelfstandige bestuursorganen vallen) de arbeidskostenontwikkeling bij de overheid overtrof. Volgens de secretarissen-generaal zou het zakelijker wordende klimaat binnen de overheid niet mogen worden ontvlucht door overdracht van publieke taken aan zelfstandige bestuursorganen⁸.

In aansluiting op de omschrijving van een «bestuursorgaan» in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn in dit onderzoek als zelfstandige bestuursorganen aangemerkt: publiekrechtelijke organen waaraan de uitoefening van een publieke taak is opgedragen zonder dat sprake is van (volledige) hiërarchische ondergeschiktheid aan de minister, alsmede privaatrechtelijk vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn bekleed⁹.

De memorie van toelichting bij de Awb omschrijft het begrip «openbaar gezag» als het beschikken over een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie (de rechten en/of verplichtingen) van andere rechtssubjecten. Voorbeelden van openbaar-gezagstaken zijn vergunningverlening, keuring en certificering, registratie, het houden van toezicht, het toekennen van uitkeringen of subsidies en het innen van heffingen¹⁰.

Alhoewel er bij een aantal zelfstandige bestuursorganen, met name op het terrein van de sociale zekerheid, sprake is van een zekere samenhang in de uitvoering van de publieke taken, is in dit onderzoek de aandacht op afzonderlijke organen gericht.

Bij de totstandkoming van het kabinet-Kok in augustus 1994 werd het beleidsveld Cultuur losgemaakt uit het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en samengevoegd met het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. In dit kader werden de namen van de ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur gewijzigd in «Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen» en «Volksgezondheid, Welzijn en Sport».

In dit onderzoeksverslag worden evenwel de oude namen gebruikt, aangezien de Rekenkamer de situatie per september 1993 in kaart heeft gebracht.

De Rekenkamer zond haar bevindingen ten aanzien van de inrichting van en het toezicht op zelfstandige bestuursorganen in december 1994 aan alle ministers. In februari 1995 ontving zij van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën een reactie namens het hele kabinet. Daarnaast stuurden alle ministers nog een afzonderlijke reactie.

Haar bevindingen ten aanzien van de personeelsuitgaven stuurde de Rekenkamer in januari 1995 ter kennisneming aan alle ministers en aan de besturen van de onderzochte organen. In februari 1995 reageerde de minister van Binnenlandse Zaken, aan wie nadrukkelijk om commentaar was gevraagd. Ook van enkele andere ministers en van een aantal besturen werden reacties ontvangen. De reacties zijn in hoofdlijnen in dit onderzoeksverslag opgenomen.

2. Inventarisatie van zelfstandige bestuursorganen

2.1. Algemeen

Er bestaat geen volledig beeld van de verzameling organisaties die als zelfstandig bestuursorgaan kunnen worden aangemerkt. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft in 1983 een overzicht samengesteld van ongeveer 600 organen en rechtspersonen rondom de centrale overheid¹. Niet al deze organen en rechtspersonen voldoen echter aan de in paragraaf 1.2 gegeven omschrijving van een zelfstandig bestuursorgaan.

Ten tijde van het onderzoek waren twee overzichten beschikbaar van zelfstandige bestuursorganen. De minister van Binnenlandse Zaken heeft een overzicht samengesteld van met de rijksoverheid verbonden bestuursorganen die onder het bereik van de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet Nationale ombudsman vallen. (Aanwijzingsbesluit bestuursorganen Wob en WNo, Stb. 1993, 535). In het Aanwijzingsbesluit zijn 147 (clusters van) organen opgenomen. Daarnaast bevat bijlage Z van de Staatsalmanak een overzicht van zelfstandige bestuursorganen. Dit overzicht komt grotendeels overeen met dat in het Aanwijzingsbesluit.

Het al dan niet aangemerkt worden als zelfstandig bestuursorgaan heeft juridische consequenties. Zo vallen zelfstandige bestuursorganen in principe onder de Algemene wet bestuursrecht. Hierdoor wordt aan burgers en organisaties een bepaalde rechtsbescherming geboden.

In het onderzoek is getracht de zelfstandige bestuursorganen in Nederland zo volledig mogelijk in kaart te brengen.

2.2. Uitkomst van de inventarisatie

Uit de inventarisatie van de Rekenkamer kwam naar voren dat er per 1 september 1993 189 zelfstandige bestuursorganen of clusters van zelfstandige bestuursorganen waren die aan de in paragraaf 1.2 gegeven omschrijving voldeden. Clusters van zelfstandige bestuursorganen bestaan uit gelijksoortige organisaties die op basis van dezelfde regeling een gelijksoortige taak verrichten. Voorbeelden van clusters zijn de

Grondkamers (12 instellingen) en de instellingen die keuringen verrichten op basis van de Wet gevaarlijke werktuigen (13 instellingen).

De Rekenkamer trof tevens een aantal organisaties aan die grote gelijkenis vertonen met zelfstandige bestuursorganen. In het algemeen gaat het daarbij om privaatrechtelijke organisaties ten aanzien waarvan discussie mogelijk is over de vraag in hoeverre zij bekleed zijn met openbaar gezag. Voorbeelden van dergelijke organisaties zijn auteursrechtorganisaties als de Vereniging Buma en de Stichting Reprorecht. Deze organisaties zijn krachtens de Auteurswet met de bevoegdheid bekleed om namens rechthebbenden auteursrechtelijke vergoedingen vast te stellen en de desbetreffende bedragen te innen. Deze bevoegdheid is volgens het Ministerie van Justitie evenwel niet publiekrechtelijk van aard, maar privaatrechtelijk.

Andere voorbeelden zijn de besturen van particuliere onderwijsinstellingen en de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen, die bijdragen aan de versterking van de regionale economische structuur door middel van onder andere financiële participatie in bedrijven.

Dit type organisatie, waarvan, gelet op de gehanteerde omschrijving, de status niet met zekerheid vastgesteld kon worden, is niet in het onderzoek betrokken. Een overzicht van deze organen is opgenomen in bijlage 5.

Van de 189 geïnventariseerde (clusters van) zelfstandige bestuursorganen zijn er uiteindelijk 162 in het onderzoek betrokken. Een overzicht van deze 162 (clusters van) organen is opgenomen in bijlage 1.

De overige 27 (clusters van) zelfstandige bestuursorganen zijn om onderstaande redenen buiten het onderzoek gelaten.

In de eerste plaats zijn zelfstandige bestuursorganen die in 1993 «op papier» nog bestonden, maar die geen activiteiten meer verrichtten, niet meegenomen in de analyse en rapportage. Het gaat onder meer om de Gemeenschappelijke Medische Dienst, die per 1 juli 1992 is opgegaan in het Gemeenschappelijk Administratiekantoor.

Ten tweede is om praktische redenen een aantal organen uitgesloten waarvan de openbaar-gezagstaak slechts een geringe neventaak is ten opzichte van de hoofdactiviteiten van het orgaan. Te denken is bijvoorbeeld aan een cluster van 9911 garagebedrijven die erkend zijn als APK-keuringsstation.

Ten derde is om praktische redenen een aantal natuurlijke personen dat bekleed is met openbaar gezag niet in het onderzoek meegenomen. Een voorbeeld van deze categorie is de geneeskundige als bedoeld in artikel 31 van het Schepelingenbesluit.

Tenslotte zijn in het onderzoek enkele organen buiten beschouwing gebleven die de Rekenkamer pas getraceerd heeft na afronding van de gegevensverzameling.

Een overzicht van de 27 geïnventariseerde zelfstandige bestuursorganen die om de hiervoor genoemde redenen niet in het onderzoek zijn betrokken, is opgenomen in bijlage 2.

Bijlage 3 bevat een overzicht van 28 zelfstandige bestuursorganen die eind 1993 of later in het leven zijn geroepen of die ministers voornemens zijn op te richten en die evenmin in het onderzoek zijn betrokken.

De 162 in het onderzoek betrokken (clusters van) zelfstandige bestuursorganen zijn verbonden met 12 ministeries; alleen bij het Ministerie van Algemene Zaken zijn geen zelfstandige bestuursorganen aangetroffen.

In totaal zijn 139 afzonderlijke zelfstandige bestuursorganen en 23 clusters van zelfstandige bestuursorganen betrokken in het onderzoek. De 23 clusters omvatten tezamen 406 organen. In totaal omvatten de 162 (clusters van) zelfstandige bestuursorganen dus 545 afzonderlijke organisaties².

Uit elk van de 23 clusters is één willekeurige organisatie gekozen die dit cluster in het vervolg van het onderzoek vertegenwoordigt.

2.3. Rechtsvormen

De 162 (clusters van) zelfstandige bestuursorganen verschillen van elkaar qua rechtsvorm. In tabel 1 is aangegeven om welke rechtsvormen het gaat.

TABEL/GRAFIEK 1

In het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie wordt opgemerkt dat bij de keuze van de rechtsvorm de publiekrechtelijke organisatievorm de voorkeur verdient vanwege de waarborgen die het publiekrecht aan deze organisatievorm verbindt.

Een voorbeeld van een ministerie met relatief veel zelfstandige bestuursorganen met een privaatrechtelijke rechtsvorm, is het Ministerie van Economische Zaken. Ambtelijk werd aangegeven dat dit een historisch gegroeide situatie is. Bij nieuwe verzelfstandigingen hangt volgens dit ministerie de vraag naar de optimale juridische en organisatorische vormgeving van een orgaan vooral af van het type taak dat moet worden uitgevoerd, waarbij in principe de voorkeur wordt gegeven aan een publiekrechtelijke rechtsvorm.

2.4. Taken

De taken waarmee de organen zijn belast, variëren van het verstrekken van uitkeringen en subsidies tot het doen van bindende kwaliteitsbeoordelingen. 93 van de 162 organen (57%) vervult meer dan één publieke taak.

In tabel 2 is per taak aangegeven hoeveel organen deze als hoofdtaak uitvoeren.

TABEL/GRAFIEK 2

De oudste organen in het onderzoek zijn universiteiten: de Rijksuniversiteit Leiden is opgericht in 1575. In totaal zijn zeven (clusters van) organen reeds voor 1900 ingesteld. De meeste organen dateren van na 1950, namelijk 121 (75%). Met name na 1980 is een groot aantal organen ingesteld of met een publieke taak belast, te weten 66 (41%).

In bijlage 4 is per orgaan de rechtsvorm, het type hoofdtaak als zelfstandig bestuursorgaan en de datum van oprichting respectievelijk aanwijzing weergegeven.

2.5. Financieel belang

Zelfstandige bestuursorganen kunnen bekostigd worden uit de rijksbegroting en/of uit heffingen en/of tarieven. 99 organen (61%) worden geheel of ten dele bekostigd uit begrotingsgeld, hetzij via een rijksbijdrage, hetzij via leningen of garanties. 101 organen (62%) worden (mede) uit heffingen en/of tarieven bekostigd.

In tabel 3 is per ministerie aangegeven welke op de rijksbegroting verantwoorde bedragen er in zelfstandige bestuursorganen omgaan.

TABEL/GRAFIEK 3

In totaal is zowel in 1992 als in 1993 bijna f 38 miljard begrotingsgeld naar zelfstandige bestuursorganen gevloeid. De uitgaven van het rijk aan zelfstandige bestuursorganen dienden zowel ter dekking van de kosten die de organen maken om de publieke taak te kunnen uitvoeren (uitvoeringskosten) als voor de uitgaven van de organen die ten goede komen aan derden (programmakosten). Voorbeelden van deze laatste uitgaven zijn uitkeringen en subsidies die door het orgaan verstrekt worden.

De ontvangsten van zelfstandige bestuursorganen die ten goede kwamen aan de rijksbegroting bedroegen zowel in 1992 als in 1993 ruim f 3,4 miljard.

In bijlage 4 zijn per orgaan de uitgaven en ontvangsten ten laste of ten gunste van de rijksbegroting weergegeven.

De totale uitgaven van zelfstandige bestuursorganen in 1992 worden geschat op circa f 160 miljard. De ontvangsten in dat jaar worden geschat op ongeveer hetzelfde bedrag.

Van de totale uitgaven werd in 1992 f 126 miljard (78%) besteed in het kader van de sociale zekerheid en de wettelijke ziektekostenverzekeringen³. Afgezien van de organen op dit terrein zijn zelfstandige bestuursorganen met relatief hoge uitgaven het ABP (in 1992 f 14,9 miljard), de openbare universiteiten (f 3,1 miljard) en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie (f 2,3 miljard).

2.6. Personeel

In 1992 bedroeg het aantal werknemers bij zelfstandige bestuursorganen circa 130 000. De grootste organen waren de openbare universi-teiten (gezamenlijk circa 36 000 personeelsleden) en de Administratiekantoren GAK en GUO met in totaal ruim 20 000 personeelsleden.

Voor 22 organen gaven de ministeries aan dat departementale ambte-naren administratieve ondersteuning verleenden bij de uitvoering van de publieke taak. Het ging hierbij in totaal om 309 departementale ambtenaren.

In tabel 4 wordt een indruk gegeven van de geschatte personele omvang van de zelfstandige bestuursorganen in het onderzoek.

In bijlage 4 is per orgaan het (geschatte) aantal personeelsleden weergegeven.

TABEL/GRAFIEK 4

Bij de categorie «geen werknemers in dienst» behoren 25 organen waarvoor de werkzaamheden uitgevoerd worden door departementale ambtenaren of door een andere organisatie.

Een voorbeeld van zo'n orgaan is de Commissie Geneeskundige Verzorging Politie. Deze Commissie is belast met het beheer van de ambtelijke Dienst Geneeskundige Verzorging Politie (DGVP) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De administrateur, tevens ambtenaar, die de dagelijkse leiding heeft van de DGVP is ook directeur van een particuliere ziektekostenverzekeraar die op contractbasis personeel ter beschikking stelt aan de DGVP.

2.7. Conclusies

In het onderzoek is gebleken dat onduidelijkheid bestaat over de vraag welke organen als zelfstandig bestuursorgaan kunnen worden aangemerkt. De onduidelijkheid wordt versterkt door het bestaan van onvolledige overzichten van zelfstandige bestuursorganen.

De Rekenkamer inventariseerde in totaal 190 (clusters van) zelfstandige bestuursorganen, waarvan er 162 in het onderzoek zijn betrokken. Bijna de helft hiervan is op privaatrechtelijke leest geschoeid, terwijl de regering zich in 1990 op het standpunt gesteld heeft dat de publiekrechtelijke organisatievorm de voorkeur verdient.

De publieke taak die het meest aan de zelfstandige bestuursorganen is opgedragen is het verstrekken van uitkeringen en subsidies. Bijna een derde van de onderzochte organen was met deze taak belast.

Ruim 40% van de zelfstandige bestuursorganen dateert van na 1980.

De bekostiging van de onderzochte 162 zelfstandige bestuursorganen legde een aanzienlijk beslag op de rijksbegroting, namelijk bijna f 38 miljard, ofwel 18% van de totale uitgaven van het rijk in 1992.

Geschat wordt dat de in het onderzoek betrokken zelfstandige bestuursorganen in 1992 in totaal circa f 160 miljard aan uitgaven hadden en eenzelfde bedrag aan ontvangsten. De zelfstandige bestuursorganen gaven f 126 miljard uit op het terrein van de sociale zekerheid en de wettelijke ziektekostenverzekeringen.

Het aantal personeelsleden dat in 1992 bij de zelfstandige bestuursorganen in dienst was, bedroeg naar schatting circa 130 000.

2.8. Reacties ministers en commentaar Rekenkamer

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen schreef in zijn reactie fundamenteel bezwaar te hebben tegen het aanmerken van openbare universiteiten en hogescholen als zelfstandige bestuursorganen. De minister gaf aan dat de kerntaken van universiteiten en hogescholen geen typische overheidstaak zijn, omdat dezelfde taken eveneens door bijzondere universiteiten en hogescholen worden uitgevoerd, zonder dat dit hen het predikaat zelfstandig bestuursorgaan oplevert. Ook het feit dat hoger-onderwijsinstellingen diploma's verstrekken met civiel effect achtte de minister geen reden om ze als zelfstandig bestuursorgaan aan te merken. Volgens de minister verbinden immers niet de instellingen maar de overheid dat civiel effect aan diploma's. De minister achtte het dan ook principieel onjuist om openbare universiteiten en hogescholen vanwege hun publiekrechtelijke grondslag wel als zelfstandig bestuursorgaan aan te merken, terwijl de privaatrechtelijke instellingen die dezelfde taken uitvoeren onder hetzelfde wettelijke regime, dat niet zijn. De aanwijzing van openbare universiteiten en hogescholen in het Aanwijzingsbesluit Wob/WNo betekent volgens de minister niet meer dan dat het wenselijk is dat rechtswaarborgen voortvloeiend uit de Wob en WNo ook gelden voor de hogescholen en universiteiten.

Verder merkte de minister op dat de Staatsexamencommissies niet op de lijst staan in het Aanwijzingsbesluit Wob/WNo en dat er bij de Staatsexamencommissie m.a.v.o. thans sprake is van een mandaatregeling. De Stichting Voorzieningenfonds voor kunstenaars wordt door de minister beschouwd als een gesubsidieerde instelling zonder bijzondere status en de Dienst Omroepbijdragen kan volgens de minister niet zonder meer als zelfstandig bestuursorgaan worden aangemerkt aangezien het nog een onderdeel is van KPN NV.

De Rekenkamer merkt hierbij op dat de openbare universiteiten en hogescholen publiekrechtelijke instellingen zijn en om die reden voldoen aan de definitie van zelfstandig bestuursorgaan zoals geformuleerd in artikel 1.1 Awb. Voor wat betreft de overige onderwijsinstellingen zou het uitreiken van diploma's, waaraan voor de burger rechtsgevolgen zijn verbonden, beschouwd kunnen worden als het uitoefenen van openbaar gezag.

De Rekenkamer deelt overigens de mening van de minister dat het onwenselijk is om instellingen voor hoger onderwijs die opereren binnen één wettelijk kader, in het ene geval wel en in het andere geval niet te bestempelen als zelfstandig bestuursorgaan en dringt dan ook aan op het verschaffen van meer duidelijkheid over de status van het gehele onderwijsveld. Voor de overige door de minister genoemde organen is de Rekenkamer van mening dat deze in het peiljaar 1993 voldeden aan de gehanteerde definitie van een zelfstandig bestuursorgaan. De Staatsexamencommissies zijn publiekrechtelijke organen waarvoor toen nog geen mandaatregeling gold. De Stichting Voorzieningsfonds voor kunstenaars is een privaatrechtelijke organisatie met als taak het verdelen van subsidies. De Dienst Omroepbijdragen is belast met de inning van wettelijke heffingen.

De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij maakte in zijn reactie bezwaar tegen de bestempeling tot zelfstandig bestuursorgaan van de Stichting kwaliteitsgarantie vleeskalversector, de Stichting Fonds Nederlandse Veefokkerij en het Natuur- en recreatieschap De Grevelingen.

De Rekenkamer is van mening dat in het peiljaar 1993 de drie genoemde organen, gelet op hun rechtsvorm en de aard van hun taken, voldeden aan de gehanteerde definitie van een zelfstandig bestuursorgaan. Het gaat respectievelijk om:

– een privaatrechtelijke organisatie, belast met het vaststellen van regels en het uitoefenen van controle;

– een privaatrechtelijke organisatie, belast met de verdeling van de opbrengst van wettelijke heffingen;

– een publiekrechtelijk orgaan.

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking schreef, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, dat enkele organen waarvan de Rekenkamer de status onduidelijk achtte zijns inziens geen zelfstandige bestuursorganen zijn. Het betreft de Medefinancieringsorganisaties, de Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden en de Netherlands University Foundation for International Cooperation. De relatie van deze organen met hun counterparts in de ontwikkelingslanden wordt volgens de minister niet beheerst door het Nederlandse publiekrecht. Daarom ontbreekt de voor een bestuursorgaan noodzakelijke gezagsverhouding.

3. Regeling van de inrichting van zelfstandige bestuursorganen

3.1. Algemeen

Het behoort tot de algemene regelgevende verantwoordelijkheid van bewindspersonen om ervoor zorg te dragen dat de inrichting en vormgeving van zelfstandige bestuursorganen duidelijk zijn geregeld. Het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie uit 1990 bevat een groot aantal punten dat volgens de regering geregeld dient te zijn indien overgegaan wordt tot het instellen of aanwijzen van zelfstandige bestuursorganen.

De Rekenkamer is nagegaan in hoeverre bestaande regelgeving inzake zelfstandige bestuursorganen overeenkomt met de belangrijkste punten zoals genoemd in het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie¹.

Daarbij is niet alleen gekeken naar regelingen die na het verschijnen van het Regeringsstandpunt van kracht zijn geworden, maar ook naar regelingen die dateren van vóór 1990. Dat de Staten-Generaal geïnteresseerd zijn in een dergelijke beschrijving van regelingen van bestaande zelfstandige bestuursorganen, blijkt uit de motie-Van den Berg c.s. die op 22 mei 1991 door de Tweede Kamer is aangenomen². In deze motie wordt de regering uitgenodigd om een project ter evaluatie van bestaande zelfstandige bestuursorganen te starten, waarbij alle bestaande organen van functioneel bestuur aan het in het Regeringsstandpunt ontwikkelde kader worden getoetst.

In bijlage 6 is per orgaan aangegeven welke in het onderzoek betrokken aspecten zijn geregeld³.

3.2. Aangeven van motivatie en doelstelling

In het Regeringsstandpunt is benadrukt dat bij de instelling of aanwijzing van een zelfstandig bestuursorgaan steeds beargumenteerd moet worden waarom de betrokken overheidstaak niet of niet langer onder volledige verantwoordelijkheid van de minister uitgevoerd dient te worden⁴. Dit is later door de Tweede Kamer onderschreven.

Volgens het Regeringsstandpunt dient bij de instelling of aanwijzing van een zelfstandig bestuursorgaan tevens aangegeven te worden welke (beleids)doelen de minister respectievelijk de wetgever wil bereiken met de uitvoering van de publieke taak door het orgaan.

Voor 81 zelfstandige bestuursorganen (50%) is in de regeling of in de memorie van toelichting bij de (instellings)wet gemotiveerd waarom de publieke taak op afstand van de overheid uitgevoerd dient te worden. In tabel 5 is voor deze organen aangegeven welke overwegingen daarbij een rol hebben gespeeld.

TABEL/GRAFIEK 5

Bij 110 organen (68%) was aangegeven welke doelen bereikt dienden te worden, zij het dat de doelen doorgaans weinig concreet geformuleerd waren. Een voorbeeld van een weinig specifieke doelstelling werd aangetroffen in artikel 1 lid 1 van de Wet op het Praeventiefonds. Het Praeventiefonds subsidieert volgens dit artikel maatregelen «ter voorkoming van ziekte of bevordering van gezondheid».

De Rekenkamer is bij drie ministeries nagegaan in hoeverre sprake was van een visie op de inrichting en vormgeving van zelfstandige bestuursorganen. Deze drie (de ministeries van Economische Zaken, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) gaven aan dat bij het instellen van zelfstandige bestuursorganen achteraf beschouwd geen sprake is geweest van een consistente visie op de door het ministerie gewenste inrichting en vormgeving van deze organen, waarbij als redegeving werd verwezen naar de leeftijd van enkele organen.

3.3. Wettelijke grondslag voor de taakuitoefening

Volgens het Regeringsstandpunt dient de uitoefening van een publieke taak door zelfstandige bestuursorganen (zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke organen) steeds een grondslag te hebben in een formele wet. Indien zelfstandige bestuursorganen ontstaan op grond van een overdracht van taken door de minister, dienen de Staten-Generaal geïnformeerd te worden over het feit dat de minister daarvoor niet langer volledig verantwoordelijk is.

Van de 89 publiekrechtelijke organen in het onderzoek zijn er 88 bij of krachtens wet ingesteld. In de instellingsregeling is de taak van het orgaan omschreven. Eén publiekrechtelijk orgaan, de Commissie Algemene Oorlogsongevallenregeling (verbonden met het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur), is ingesteld bij niet op een wet steunende ministeriële regeling en heeft derhalve geen grondslag in een formele wet.

De 73 in het onderzoek betrokken privaatrechtelijke organen zijn opgericht bij notariële akte. De publieke taken van 57 van deze 73 organen hebben hun grondslag in een formele wet. Van de overige 16 privaatrechtelijke organen zijn de publieke taken uitsluitend in een ministeriële regeling (8 organen) of in statuten (8 organen) vastgelegd. De taakuitvoering door deze 16 organen heeft daarmee geen grondslag in een formele wet.

In totaal zijn dus aan 17 zelfstandige bestuursorganen publiekrechtelijke bevoegdheden opgedragen zonder een wettelijke basis daarvoor. Het merendeel van deze organen is verbonden met het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (6), het Ministerie van Economische Zaken (5) en het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (3). Het gaat bij de meerderheid van deze organen om een publieke taak die bestaat uit het toekennen van uitkeringen of subsidies, zoals bij het Borgstellingsfonds voor de Landbouw, de Stichting Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf en het Voorzieningsfonds voor kunstenaars.

Het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gaf aan dat de toedeling van openbaar gezag aan zelfstandige bestuursorganen zonder wettelijke basis bij dit ministerie een historisch gegroeide situatie was.

Van ambtelijke zijde werd door het Ministerie van Economische Zaken opgemerkt dat bij eerdere externe verzelfstandiging van departementale diensten de ministeriële verantwoordelijkheid ingeperkt is, zonder dat de Staten-Generaal hiervan altijd op de hoogte zullen zijn geweest. Het ministerie verklaarde dit door te wijzen op de leeftijd van enkele zelfstandige bestuursorganen.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaf aan dat voor de toedeling aan de Arbeidsvoorzieningsorganisatie van een aantal uitvoerende taken in het kader van het Europees Sociaal Fonds gekozen was voor een privaatrechtelijke overeenkomst met dit orgaan. Voor werkzaamheden met een hoger «besturingsgehalte» ging de voorkeur van dit ministerie echter uit naar taaktoedeling bij wet.

3.4. Aangeven verhouding tussen hoofdtaak en neventaak

Niet-publieke werkzaamheden van organen kunnen volgens het Regeringsstandpunt belemmerend werken op de uitvoering van de publieke taak. Tevens kan er ongewenste vermenging optreden van de publieke taak en de andere werkzaamheden.

Bij de instelling of aanwijzing van zelfstandige bestuursorganen dient daarom te worden aangegeven of en onder welke voorwaarden het orgaan niet-publieke werkzaamheden mag uitvoeren naast de publieke taak.

Bij 42 organen (26%) is over de verhouding tussen de publieke taak en de niet-publieke activiteiten een bepaling opgenomen in de regeling.

In de meeste gevallen betrof het bepalingen waardoor aan het orgaan expliciet toegestaan werd om bepaalde nevenactiviteiten te ontplooien. Zo heeft het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie op basis van artikel 66 Politiewet de mogelijkheid gekregen om náást de reguliere politie-opleidingen ook andere opleidingen te verzorgen.

3.5. Wettelijk vastleggen bekostigingswijze

De Staten-Generaal dienen volgens het Regeringsstandpunt geïnformeerd te worden over de wijze van bekostiging van het orgaan. De bekostiging van zelfstandige bestuursorganen geschiedt immers uit collectieve middelen, hetzij uit begrotingsgeld, hetzij uit heffingen of tarieven (of een combinatie van beide vormen). Bij of krachtens wet dienen derhalve bepalingen vastgelegd te worden over de bekostigingswijze van de aan het orgaan opgedragen taken⁵. Tevens acht de Rekenkamer het gewenst dat begrotingsgeld dat bestemd is voor de uitvoering van publieke taken door zelfstandige bestuursorganen, als zodanig op de departementale begroting herkenbaar is. Dit gezien het feit dat het budgetrecht een van de voornaamste mogelijkheden van de Staten-Generaal is om controle op zelfstandige bestuursorganen uit te oefenen. Voor 45 van de 162 organen was de wijze van bekostiging niet bij of krachtens een specifieke wet vastgelegd. 27 van deze 45 organen werden uit begrotingsgeld bekostigd. In totaal vloeide in 1992 f 508 miljoen aan begrotingsgeld naar deze zelfstandige bestuursorganen. Deze 27 organen zijn niet altijd duidelijk identificeerbaar op de begroting.

De overige 18 organen waarvan de bekostigingswijze niet bij of krachtens wet was vastgelegd, werden uit heffingen of tarieven bekostigd. Indien bestuursorganen heffingen in rekening brengen, dienen deze krachtens artikel 104 van de Grondwet hun grondslag te hebben in een formele wet of in een van een dergelijke wet afgeleide regeling. Door één cluster van organen, de keuringsinstellingen voor plantaardig uitgangs/teeltmateriaal (verbonden met het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), werden heffingen in rekening gebracht die hun basis uitsluitend hadden in notarieel vastgelegde statuten. De minister is voornemens te voorzien in een publiekrechtelijke basis voor deze heffingen.

In tabel 6 is per ministerie aangegeven of de wijze van bekostiging bij of krachtens een specifieke wet is geregeld.

TABEL/GRAFIEK 6

Uit tabel 6 blijkt dat met alle ministeries, met uitzondering van het Ministerie van Defensie, zelfstandige bestuursorganen zijn verbonden waarvan de bekostigingswijze niet bij of krachtens een specifieke wet geregeld was.

Met name met de ministeries van Binnenlandse Zaken, van Economische Zaken en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zijn organen verbonden waar een aanzienlijk bedrag aan begrotingsgeld naar toe vloeide, zonder dat de wijze van bekostiging bij of krachtens een specifieke wet was geregeld. Het betreft het Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds (f 106 miljoen), NOVEM BV (f 181 miljoen) en het Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (f 63 miljoen).

3.6. Afleggen verantwoording

Volgens het Regeringsstandpunt dient geregeld te zijn hoe zelfstandige bestuursorganen verantwoording af moeten leggen over de uitvoering van hun publieke taak en het financieel beheer en hoe de controle hierop dient plaats te vinden. Omdat het van belang is zelfstandige bestuursorganen regelmatig te evalueren is het volgens het Regeringsstandpunt wenselijk dat ook over evaluaties bepalingen in de regeling zijn opgenomen.

In tabel 7 is aangegeven voor hoeveel organen bepalingen zijn vastgelegd over het afleggen van verantwoording.

TABEL/GRAFIEK 7

3.7. Regelen bestuurssamenstelling en rechtspositie personeel

Het bestuur, of een of meer leden hiervan, is veelal het echelon dat het orgaan in en buiten rechte vertegenwoordigt. De wijze van benoeming van het bestuur dient volgens het Regeringsstandpunt in de regeling te zijn vastgelegd.

Bij 5 van de 153 organen met een bestuur waren in de regeling geen bepalingen opgenomen over de wijze van benoeming, schorsing en ontslag van bestuursleden.

Bij de organen waarvan de topstructuur uit meer dan één echelon bestaat (bijvoorbeeld een bestuur en een raad van toezicht), dienen de taken en bevoegdheden van de verschillende echelons in de regeling te worden vastgelegd. Bij 75% van de organen waarvan de topstructuur uit meer dan één echelon bestaat, was dit het geval.

Ten aanzien van het personeel wordt in het Regeringsstandpunt opgemerkt dat in de regeling bepalingen dienen te worden opgenomen over de rechtspositie van het personeel. In het onderzoek is nagegaan of in de regelingen is vastgelegd hoe de arbeidsvoorwaarden van het personeel tot stand komen. Bij de helft van de organen met personeel was dit het geval. Bij deze organen waren ruim 35 000 werknemers in dienst.

3.8. Vastleggen openbaarheid

Zelfstandige bestuursorganen worden gewoonlijk niet rechtstreeks ter verantwoording geroepen door een democratisch gekozen orgaan als de Staten-Generaal⁶. Het is dus wenselijk dat bepalingen vastgelegd zijn omtrent de openbaarheid van vergaderingen en de openbaarheid van bestuur, zo stelt het Regeringsstandpunt.

Over de openbaarheid van vergaderingen zijn voor 40 organen (25%) bepalingen vastgelegd, waarbij overigens slechts in 17 gevallen bepaald was dat vergaderingen in principe openbaar zijn.

De Wet openbaarheid van bestuur is van toepassing op 121 (75%) van de onderzochte zelfstandige bestuursorganen. Het betreft de organen die als zodanig zijn genoemd in het Aanwijzingsbesluit bestuursorganen Wet openbaarheid van bestuur.

3.9. Rechtsbescherming en klachtenbehandeling

Duidelijk moet zijn of, en op welke wijze, mogelijkheden tot bezwaar of beroep tegen beslissingen van het orgaan openstaan.

Ten aanzien van 32 organen (20%) was in 1993 de mogelijkheid voor administratief beroep expliciet in de regeling vastgelegd. Inmiddels is per 1 januari 1994 de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden, die zich in principe uitstrekt tot alle zelfstandige bestuursorganen. In de Awb is vastgelegd dat tegen een besluit van een bestuursorgaan in eerste aanleg een bezwaarschrift ingediend kan worden bij het bestuursorgaan zelf, waarna beroep openstaat bij de administratieve rechter.

Volgens het Regeringsstandpunt geldt bij zelfstandige bestuursorganen als uitgangspunt dat de competentie van de Nationale ombudsman zich in beginsel ook behoort uit te strekken tot deze organen. Sinds 1 november 1993 is bij algemene maatregel van bestuur de competentie van de Nationale ombudsman uitgebreid tot 120 van de 162 in het onderzoek betrokken zelfstandige bestuursorganen. Voorbeelden van organen die nÎet onder de competentie van de Nationale ombudsman vallen, zijn de Reclasseringsstichtingen, het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut voor de Politie, de Pensioenkamer en de ziekenfondsen.

Volgens de Nationale ombudsman dienen bestuursorganen er zorg voor te dragen dat klachten van burgers worden onderkend en passend worden behandeld⁷. Een waarborg om klachten te onderkennen en passend te behandelen is het instellen van een klachtenregeling. Voor 11 organen (7%) waren bepalingen over het indienen van klachten opgenomen in de regeling.

Sommige ministeries stellen prijs op informatie over het aantal klachten over organen en de inhoud ervan. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ervaart het bijvoorbeeld als een gemis dat het geen overzicht ontvangt van de bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen binnengekomen klachten.

3.10. Conclusies

De Rekenkamer concludeerde dat de wijze waarop inrichting en vormgeving van de onderzochte zelfstandige bestuursorganen geregeld zijn, lang niet altijd overeenkomt met het toetsingskader uit het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie. Zo was bij 17 organen geen wettelijke basis aanwezig voor de opgedragen publieke taken. Verder werden bij bijna alle ministeries zelfstandige bestuursorganen aangetroffen waarvan de bekostigingswijze niet bij of krachtens een specifieke wet geregeld was. Het ging in totaal om 45 organen, waarnaar in 1992 f 508 miljoen uit de rijksbegroting vloeide. In strijd met artikel 104 van de Grondwet werden door één cluster van organen heffingen opgelegd zonder dat daarvoor een wettelijke basis aanwezig was.

Voor 18% van de zelfstandige bestuursorganen waren in het geheel geen bepalingen vastgelegd over het afleggen van verantwoording.

De rechtsbescherming van degenen waarop beslissingen van zelfstandige bestuursorganen betrekking hebben, is in principe geregeld door het van kracht worden van de Algemene wet bestuursrecht per 1 januari 1994. Voor een kwart van de organen zijn de Wet Nationale ombudsman en de beginselen van openbaar bestuur zoals vervat in de Wet openbaarheid van bestuur niet van toepassing.

Voor geen enkel orgaan zijn alle door de Rekenkamer onderzochte toetsingspunten uit het Regeringsstandpunt geregeld. Gemiddeld was per orgaan iets meer dan de helft van de toetsingspunten geregeld.

Het bleek dat bij zelfstandige bestuursorganen die verbonden zijn met de ministeries van Justitie, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, van Verkeer en Waterstaat en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid relatief minder aspecten van inrichting en vormgeving zijn geregeld dan bij de organen die verbonden zijn met de overige ministeries.

Voor de organen verbonden met het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen waren gemiddeld de meeste aspecten geregeld.

Gebleken is dat voor zelfstandige bestuursorganen die na 1980 zijn ingesteld gemiddeld iets meer aspecten geregeld waren dan voor de oudere organen.

Een aantal organen ontving aanzienlijke bedragen aan collectieve middelen (namelijk tussen f 63 miljoen en f 11 miljard), terwijl voor die organen relatief weinig aspecten van de inrichting en vormgeving waren geregeld. Het betreft de Commissie Geneeskundige Verzorging Politie en de Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (Binnenlandse Zaken), het Borgstellingsfonds voor de Landbouw en het Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), de bedrijfsverenigingen, het Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds, het Algemeen Werkloosheidsfonds en het Arbeidsongeschiktheidsfonds (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) en de Dienst Omroepbijdragen (Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur).

Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat de inrichting en vormgeving van de zelfstandige bestuursorganen zo uiteenlopend is geregeld dat gesproken kan worden van wildgroei.

3.11. Reacties ministers en commentaar Rekenkamer

De ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Verkeer en Waterstaat waarschuwden dat door de grote diversiteit aan zelfstandige bestuursorganen te kenschetsen als «wildgroei», onterecht de indruk wordt gewekt van een ongebreidelde groei in organen. Volgens de minister van Verkeer en Waterstaat deed de term «wildgroei» geen recht aan de huidige inspanningen binnen de rijksdienst om vorm en inhoud te geven aan de gewenste besturingsrelatie tussen te vormen kerndepartementen en verzelfstandigde diensten. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport was van mening dat het gezien de diversiteit aan zelfstandige bestuursorganen van belang is dat het voor de wetgever inzichtelijk blijft tot hoever de ministeriële verantwoordelijkheid reikt. Volgens deze minister heeft de wetgever steeds nadrukkelijk stilgestaan bij het opdragen van taken aan en de instelling van zelfstandige bestuursorganen.

De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij merkte op dat voor de overgrote meerderheid van de onder zijn ministerie ressorterende zelfstandige bestuursorganen in redelijkheid niet kan worden gesteld dat de bekostigingswijze bij of krachtens wet, niet zijnde een begrotingswet, geregeld dient te zijn. Volgens de minister wordt in de begroting van zijn ministerie de nodige informatie gegeven over de activiteiten die door de aan het ministerie gekoppelde fondsen worden uitgevoerd.

De minister van Economische Zaken gaf aan dat naar zijn mening de begrotingswet goed geschikt is om de basis te vormen voor de nadere invulling van de financiële relatie met een zelfstandig bestuursorgaan.

De Rekenkamer beklemtoont dat de eis om bepalingen over de bekostigingswijze bij of krachtens wet vast te leggen vervat is in het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie. Specifieke voorwaarden die de minister zou willen stellen aan de bekostiging van een orgaan kunnen niet vastgelegd worden in een begrotingswet; dat kan wel in een instellingswet. Overigens constateerde de Rekenkamer dat op de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het geld dat bestemd was voor zelfstandige bestuursorganen niet altijd als zodanig identificeerbaar was.

4. Regeling van toezicht op zelfstandige bestuursorganen

4.1. Algemeen

Centraal in dit hoofdstuk staat de mate waarin aan ministers en/of aan eventuele toezichthouders bevoegdheden zijn verleend voor het uitoefenen van toezicht op zelfstandige bestuursorganen. Uitgangspunt van de Rekenkamer is dat ministers tenminste over de volgende bevoegdheden dienen te beschikken:

a de minister dient het recht te hebben de inlichtingen te verkrijgen die hij nodig heeft om verantwoording af te kunnen leggen aan de Staten-Generaal;

b de minister dient periodiek bepaalde verantwoordingsstukken te ontvangen;

c de minister dient de mogelijkheid te hebben om invloed uit te kunnen oefenen op de prestaties in relatie tot de daarmee gemoeide uitgaven;

d de minister dient de bevoegdheid te hebben om aanwijzingen te geven of nadere regels te stellen ten aanzien van de uitvoering van de publieke taak;

e er dienen specifieke voorzieningen voor toezicht te zijn in het geval dat het zelfstandig bestuursorgaan Europese regelgeving uitvoert.

De minister kan bevoegdheden voor toezicht ook opdragen aan een toezichthouder. De toezichthouder dient de minister periodiek voldoende te informeren over zijn bevindingen. De informatiestroom tussen toezichthouder en minister is in dit onderzoek overigens niet nader onderzocht.

In bijlage 7 is per orgaan aangegeven of de minister dan wel een toezichthouder beschikt over de volgens de Rekenkamer minimaal wenselijk geachte bevoegdheden voor toezicht op zelfstandige bestuursorganen.

4.2. Recht op inlichtingen

In tabel 8 is per ministerie aangegeven bij hoeveel organen de minister om de inlichtingen kan vragen die hij nodig acht (algemeen inlichtingenrecht), bij hoeveel organen de minister om specifieke informatie kan vragen en bij hoeveel organen de minister in het geheel geen inlichtingenrecht heeft.

TABEL/GRAFIEK 8

Bij 4 van de 35 organen waar de minister geen inlichtingenrecht had, beschikte een toezichthouder over de bevoegdheid om inlichtingen te vragen.

In het bijzonder de ministers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Financiën hadden relatief vaak geen bevoegdheid tot het vragen van inlichtingen bij zelfstandige bestuursorganen die met deze ministeries verbonden waren.

Voor 35 organen is in de regeling een bepaling vastgelegd dat de minister specifiek toezicht dient te houden op de kwaliteit van de uitvoering van de publieke taak. Zo is bijvoorbeeld het toezicht op de door het Liftinstituut uitgevoerde liftkeuringen opgedragen aan de Arbeidsinspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het Liftinstituut is wettelijk verplicht gegevens over liftkeuringen en het verstrekken van certificaten aan de Arbeidsinspectie te zenden. Een punt van zorg voor het Liftinstituut is dat de Arbeidsinspectie met deze informatie vrijwel niets doet. Ook wanneer een lift volgens het Liftinstituut door de Arbeidsinspectie zou moeten worden verzegeld (in 1990 kwam dat circa tien keer voor) zou deze dienst volgens het Liftinstituut niet altijd of in een veel te laat stadium tot actie overgaan. Afgekeurde liften zouden daardoor in principe in bedrijf kunnen blijven.

4.3. Periodieke verantwoordingsinformatie

Om zijn toezichthoudende rol goed te kunnen vervullen is het wenselijk dat de minister periodiek van zelfstandige bestuursorganen specifieke inlichtingen ontvangt over de uitvoering van de publieke taak en over het financieel beheer. Het gaat om de volgende soorten verantwoordingsinformatie:

– jaarverslag;

– prestatiegegevens;

– jaarrekening;

– accountantsverklaring;

– evaluatierapport.

De 37 organen zonder rechtspersoonlijkheid (commissies en raden) in het onderzoek beschikken meestal niet over een afzonderlijke jaarrekening en accountantsverklaring aangezien de uitgaven en ontvangsten van deze organen een onderdeel vormen van de rekening van het ministerie. Voor deze organen bestaat de door de Rekenkamer gewenst geachte periodieke verantwoordingsinformatie dus uit: jaarverslag, prestatiegegevens en evaluatierapport. Om zicht te houden op de kosten van deze organen dient de minister tevens inzicht te hebben in de vergoedingsregeling voor de leden van deze commissies en raden.

In tabel 9 is per ministerie aangegeven voor hoeveel organen is vastgelegd dat de door de Rekenkamer gewenste soorten verantwoordingsinformatie aan het ministerie toegezonden dienen te worden.

TABEL/GRAFIEK 9

Van de 125 organen waarvan de Rekenkamer het wenselijk acht dat zij jaarlijks het jaarverslag, prestatiegegevens, de jaarrekening en een accountantsverklaring aan de minister zenden, zijn slechts 22 organen verplicht om de minister jaarlijks van alle vier soorten verantwoordingsinformatie te voorzien. Met name ontbreekt vaak de verplichting om prestatiegegevens aan de minister te zenden. Twee organen zijn verplicht om (een deel van) de verantwoordingsinformatie aan de toezichthouder te sturen in plaats van aan het ministerie.

Van de 125 organen hoeven er 25 geen enkele van de vier genoemde soorten jaarlijkse verantwoordingsinformatie aan het ministerie te sturen.

Hier gaat hierbij hoofdzakelijk om organen die bekostigd worden uit heffingen of tarieven, waaronder enkele die aanzienlijke opbrengsten genereren. Voorbeelden zijn de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen en het Loodswezen (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) en de Dienst Omroepbijdragen (Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur), die in 1992 bedragen aan heffingen en tarieven indien die varieerden van f 100 miljoen tot bijna f 1 miljard.

Van de 37 commissies en raden die uit begrotingsgeld worden bekostigd en waarvan het wenselijk wordt geacht dat zij verplicht worden tenminste jaarlijks een jaarverslag met prestatiegegevens aan het ministerie te zenden, zijn er 24 waarvoor deze verplichting niet geldt. Voor 9 commissies en raden was in de regeling geen bepaling opgenomen die waarborgt dat het ministerie geïnformeerd is over de vergoedingsregeling voor bestuursleden.

Slechts voor 14 van de 162 organen gold de verplichting om de minister op een of andere wijze te informeren over de uitkomst van evaluatieonderzoek. Voor 4 van deze 14 organen zijn de ministers gehouden om enige jaren na inwerkingtreding van de wet waarbij deze organen zijn ingesteld of met een publieke taak zijn belast, een evaluatie van de werking, de doeltreffendheid en/of de effecten van deze wet aan de Staten-Generaal te overleggen.

Enkele ministeries gaven aan het toezicht op zelfstandige bestuursorganen in het verleden niet op basis van een consistente visie te hebben ingericht. Zo gaf bijvoorbeeld het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan dat de criteria voor de keuze van toezichtsinstrumenten nog niet zijn uitgekristalliseerd.

Ook bij het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ontbreekt een expliciete visie op de inrichting van het toezicht. Het laatste ministerie gaf aan dat veel ad hoc was geregeld.

4.4. Mogelijkheden tot beïnvloeding prestaties en kosten

Om de omvang van de collectieve middelen die naar zelfstandige bestuursorganen vloeien te kunnen beheersen, dient de minister de mogelijkheid te hebben om invloed uit te oefenen op de prestaties en de met die prestaties gemoeide uitgaven. De voor een gefundeerd oordeel benodigde informatie over voorgenomen en gerealiseerde prestaties en uitgaven kan worden aangetroffen in de jaarrekening en de begroting of het jaarplan die door het orgaan worden opgesteld. Indien een orgaan uit begrotingsgeld wordt gefinancierd, dient de minister dan ook de bevoegdheid te hebben om de begroting of het jaarplan en de jaarrekening van het orgaan vast te stellen of goed te keuren.

Zo gaf het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur aan het goedkeuren van de begroting van de cultuurfondsen op basis waarvan vervolgens subsidie aan deze fondsen wordt verstrekt, als een belangrijk instrument te beschouwen om invloed uit te oefenen op de wijze waarop collectieve middelen worden ingezet om de beleidsdoelen op het gebied van cultuur te bereiken.

Voor organen die naast de publieke taak niet-publieke nevenwerkzaamheden verrichten, beschouwt het Ministerie van Economische Zaken het goedkeuren van de begroting als een instrument ter beoordeling van de vraag of de «overhead» niet op de publieke taakuitvoering wordt afgewenteld.

De Rekenkamer constateerde dat de ministers of aangewezen toezichthouders voor ongeveer twee derde van de in totaal 99 begrotingsgefinancierde organen de bevoegdheid hebben om de begroting of het jaarplan goed te keuren of vast te stellen. Voor eveneens ongeveer twee derde van deze organen hebben de ministers (of een toezichthouder) de bevoegdheid om de jaarrekening goed te keuren.

Voor 57 van de 99 begrotingsgefinancierde organen hebben de ministers de bevoegdheid om zowel de begroting of het jaarplan als de jaarrekening goed te keuren. Bij 25 organen hebben de ministers of aangewezen toezichthouders geen enkele bevoegdheid ten aanzien van de goedkeuring van de begroting of het jaarplan en de jaarrekening. Dit speelde vooral bij de ministeries van Onderwijs en Wetenschappen (7 organen) en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (7 organen).

Met name met de ministeries van Binnenlandse Zaken en van Onderwijs en Wetenschappen zijn organen verbonden die een aanzienlijk beslag legden op begrotingsgeld en waar de ministers desondanks niet de bevoegdheid hebben om de begroting en de jaarrekening goed te keuren. Het betreft het Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds (f 106 miljoen), de openbare universiteiten en hogescholen (f 3,1 miljard) en de Landelijk organen voor het Leerlingwezen (f 142 miljoen). Ten aanzien van de openbare universiteiten en hogescholen verviel de bevoegdheid tot goedkeuring van de begroting en de jaarrekening door de inwerkingtreding van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek op 31 juli 1993.

Indien organen bekostigd worden uit heffingen of tarieven dient de minister de bevoegdheid te hebben om de tarieven en heffingen vast te stellen of goed te keuren.

Door het vaststellen van de hoogte van het tarief of de heffing, kan de minister invloed uitoefenen op de voorgenomen activiteiten en de daarmee verband houdende uitgaven. In een begroting en jaarrekening van het orgaan kan de informatie die nodig is voor de vaststelling van de hoogte van de heffingen en tarieven, aangetroffen worden. Het is daarom wenselijk dat de goedkeuring van de hoogte van de heffing en/of het tarief gekoppeld is aan de goedkeuring van de begroting of het jaarplan en de jaarrekening.

De Rekenkamer constateerde dat de minister bij 66 van de 101 zelfstandige bestuursorganen die worden bekostigd uit heffingen of tarieven de bevoegdheid heeft om de hoogte hiervan goed te keuren of vast te stellen. Met name de ministers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, van Economische Zaken en van Verkeer en Waterstaat hebben deze bevoegdheid relatief vaak.

Voor een aantal organen die aanzienlijke bedragen aan heffingen of tarieven in rekening brengen, hebben de ministers niet de bevoegdheid om de hoogte hiervan goed te keuren. Het betreft onder meer het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, verbonden met het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, dat in 1992 f 103 miljoen aan heffingen oplegde.

Bij 30 van de 66 organen waar ministers de hoogte van de heffing of het tarief goed kunnen keuren, hebben ministers noch toezichthouders de bevoegdheid om de begroting of het jaarplan en de jaarrekening van de desbetreffende organen goed te keuren.

4.5. Bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen en het stellen van nadere regels

In tabel 10 is per ministerie aangegeven voor hoeveel organen ministers:

– een aanwijzingsbevoegdheid hebben. Onder aanwijzingen worden verstaan de incidentele opdrachten of instructies van de minister aan het orgaan, zoals de opdracht om een regeling te ontwerpen in het kader van nieuw beleid;

– de bevoegdheid hebben om in te grijpen als een orgaan de publieke taak niet naar behoren vervult (taakverwaarlozingsbepaling);

– de bevoegdheid hebben om algemene regels te stellen. Een voorbeeld is het kunnen geven van voorschriften aan zelfstandige bestuursorganen ten aanzien van de inrichting van hun administratie.

TABEL/GRAFIEK 10

Uit de tabel blijkt dat de ministers voor 60 organen geen enkele bevoegdheid hebben om aanwijzingen te geven en/of nadere regels te stellen. Vooral ten behoeve van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zijn weinig bevoegdheden geregeld om corrigerend op te kunnen treden.

Bij één van deze 60 organen, de Coöperatieve Centrale Rabobank (die krachtens een ministeriële regeling belast is met het toezicht op de bij haar aangesloten banken), beschikte een toezichthouder, namelijk de Nederlandsche Bank, op basis van de regeling over de bevoegdheid om aanwijzingen te geven.

Een voorbeeld van een aanwijzing is de aanwijzing die het Liftinstituut kreeg, nadat het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had vernomen dat dit instituut een achterstand had in het keuren van liften. Het Liftinstituut werd erop gewezen dat het er zorg voor dient te dragen dat bezitters van liften aan hun wettelijke plichten moeten kunnen voldoen.

4.6. Toezicht op zelfstandige bestuursorganen die Europese regelgeving uitvoeren

Artikel 5 van het EG-verdrag bepaalt dat de lidstaten alle maatregelen moeten treffen die de nakoming van de uit dit verdrag of uit handelingen van de instellingen van de Europese Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen beogen te verzekeren¹. Deze bepaling is van betekenis voor de relatie tussen decentrale organen en de centrale overheid: de centrale overheid kan zich bij niet-naleving van gemeenschapsrecht door zelfstandige bestuursorganen niet beroepen op de constitutionele onafhankelijkheid of eigen bevoegdheden van deze organen. De lidstaat wordt namelijk verantwoordelijk gehouden voor overtreding van gemeenschapsrecht door zelfstandige bestuursorganen.

Wil de minister deze verantwoordelijkheid kunnen dragen, dan dienen volgens de Rekenkamer enkele bepalingen in de regelgeving per orgaan vastgelegd te zijn. De minister dient:

– een inlichtingenrecht te hebben, om aan een eventuele informatiebehoefte door de Europese Commissie of het Europese Hof van Justitie te kunnen voldoen;

– de bevoegdheid te hebben om aanwijzingen te geven in het geval dat het zelfstandige bestuursorgaan de opgedragen taak niet in overeenstemming met de bepalingen uit het gemeenschapsrecht vervult;

– zich ervan te verzekeren dat een financiële aansprakelijkheidsregeling voor het orgaan wordt vastgesteld om eventuele schadeclaims die ontstaan in het geval dat het orgaan zijn taak niet naar behoren vervult, te kunnen verhalen of verrekenen.

De ministeries gaven aan dat in totaal 33 zelfstandige bestuursorganen betrokken zijn bij de uitvoering van specifieke Europese regelgeving. In bijlage 7 is aangegeven welke organen het betreft.

In tabel 11 is per ministerie aangegeven voor hoeveel van deze organen de drie aspecten in de regeling zijn vastgelegd.

TABEL/GRAFIEK 11

Slechts voor één cluster van organen, de instellingen die keuringen verrichten in het kader van de Wet gevaarlijke werktuigen, zijn alle door de Rekenkamer gewenste bepalingen in de regelingen vastgelegd.

Het Ministerie van Financiën gaf aan dat de Verzekeringskamer en de Stichting Toezicht Effectenverkeer een eigen risico dragen bij aansprakelijkheidsstelling tot een bepaald maximumbedrag. Voor de aansprakelijkheidsstelling die boven dit maximale bedrag uitgaat, geldt een vrijwaring van de overheid.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wees op de onduidelijke consequenties van EG-regelgeving voor de invulling van het toezicht op buitenlandse keuringsinstellingen die op de Nederlandse markt zijn toegelaten. Niet duidelijk is of aan deze instellingen in het kader van Nederlands toezichtbeleid extra eisen kunnen worden gesteld, bijvoorbeeld ten aanzien van de verantwoording.

4.7. Conclusies

De Rekenkamer concludeerde dat de ministers en/of toezichthouders voor geen van de organen over alle door de Rekenkamer noodzakelijk geachte bevoegdheden voor toezicht beschikten. De bevoegdheden waarover de ministers wel beschikten, varieerden sterk per orgaan.

Een derde van de zelfstandige bestuursorganen, sommige met aanzienlijke ontvangsten uit collectieve middelen, was niet verplicht om jaarlijks verantwoordingsinformatie aan de minister te zenden en slechts 9% was verplicht om de minister te informeren over evaluatie-onderzoek. Verder waren met alle ministeries, uitgezonderd de ministeries van Justitie en van Buitenlandse Zaken, zelfstandige bestuursorganen verbonden waar de minister noch een toezichthouder de bevoegdheid heeft om informatie, van welke aard dan ook, op te vragen. Het betreft in totaal 35 organen. De Rekenkamer was van mening dat ministers niet goed toezicht uit kunnen oefenen op organen waarbij noch zijzelf, noch een toezichthouder de bevoegdheid hebben om inlichtingen te vragen.

Bij 26% van de begrotingsgefinancierde organen had de minister niet de bevoegdheid om de begroting of het jaarplan en de jaarrekening goed te keuren en bij 35% van de organen die uit heffingen of tarieven worden bekostigd had de minister geen bevoegdheid om de hoogte van deze heffingen en tarieven goed te keuren. Uit een oogpunt van de beheersing van de collectieve middelen die naar zelfstandige bestuursorganen vloeien, achtte de Rekenkamer dit ongewenst.

Voor 59 organen hadden de ministers of toezichthouders niet de bevoegdheid om aanwijzingen te geven en/of nadere regels te stellen. Met name de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij had weinig bevoegdheden om corrigerend op te treden.

De drie soorten bepalingen die naar de mening van de Rekenkamer in de regeling vastgelegd dienen te zijn indien organen EG-regelgeving uitvoeren, waren vrijwel nergens alle drie aanwezig.

Gemiddeld was per orgaan minder dan de helft geregeld van de bevoegdheden voor toezicht die de Rekenkamer tenminste wenselijk acht voor ministers of een toezichthouder. De ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Verkeer en Waterstaat, van Financiën en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij weken in ongunstige zin van dit gemiddelde af. Bij 6 organen hadden de ministers geen enkele van de minimaal wenselijk geachte bevoegdheden om informatie te vragen of corrigerend op te treden, en was er ook geen andere toezichthouder aangewezen. Het betrof vooral organen die verbonden zijn met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

De ministers van Onderwijs en Wetenschappen en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur hadden gemiddeld de meeste bevoegdheden voor toezicht op zelfstandige bestuursorganen.

Overigens bleken ministers bij zelfstandige bestuursorganen die na 1980 zijn ingesteld gemiddeld over iets meer bevoegdheden voor toezicht te beschikken, dan bij de oudere organen.

Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat de reikwijdte van de specifieke ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen (die niet verder reikt dan de ministeriële bevoegdheden; zie paragraaf 1.2) sterk varieert per orgaan en gemiddeld genomen niet omvangrijk is. Over het algemeen beschikten de ministers over te weinig bevoegdheden voor toezicht om hun algemene verantwoordelijkheid voor de publieke taakuitoefening en voor het daarmee gemoeide begrotingsgeld, waar te kunnen maken.

4.8. Reacties ministers en commentaar Rekenkamer

De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport achtte het juist dat een minister het algemene beleid van een zelfstandig bestuursorgaan dient te kunnen sturen. Aanwijzingen of nadere regels zijn daar echter niet het enige instrument voor. De bevoegdheid om goedkeuring te verlenen aan de jaarlijkse activiteitenplannen (aan de hand waarvan het orgaan jaarlijks wordt «afgerekend») kan in bepaalde gevallen voldoende zijn, aldus de minister.

Naar aanleiding van de door de Rekenkamer geconstateerde manco's in de regeling van het toezicht op de Registratiecommissies KNMG en NMT, merkte de minister op dat in het wetsvoorstel Beroepen in de individuele gezondheidszorg een regeling is opgenomen met betrekking tot de specialismen, waarin de minister meer bevoegdheden krijgt.

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen gaf aan dat hoewel in veel gevallen door zijn ministerie is afgezien van het verlenen van goedkeuring aan begroting en jaarrekening, door verplichte toezending van relevante informatie wel degelijk gemonitored wordt op de besteding van middelen, waarna deze kennis wordt gebruikt bij de evaluatie van bekostigingsstelsels en bij de herverdelingen over de instellingen.

De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij merkte op dat ten aanzien van de organen waarvoor het inlichtingenrecht niet is geregeld en er geen bevoegdheden zijn tot het geven van aanwijzingen, er in de praktijk niet of nauwelijks problemen zijn. Veel van de onder zijn ministerie genoemde organen zijn in de praktijk immers nauw gelieerd aan het ministerie, bijvoorbeeld door middel van de bestuurssamenstelling.

De Rekenkamer wijst op de mogelijkheid dat er vermenging plaatsvindt van bestuurlijke en toezichthoudende verantwoordelijkheden van de ambtelijke leden van het bestuur van een zelfstandig bestuursorgaan (zie ook paragraaf 5.7).

De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid schreef het minder juist te achten dat de Rekenkamer situaties waarin het inlichtingenrecht niet is gegeven aan de minister maar aan een toezichtsorgaan, had gekenschetst als situaties waarin de ministeriële bevoegdheid niet afdoende is geregeld.

De Rekenkamer merkt hierbij op dat zij situaties waarin de minister bevoegdheden voor toezicht heeft, in tekst en tabellen heeft onderscheiden van situaties waarin niet de minister maar een toezichthouder over deze bevoegdheden beschikt. In haar oordeel over de regeling van de bevoegdheden voor toezicht heeft de Rekenkamer echter, in tegenstelling tot wat de minister opmerkt, aan beide situaties een positieve waarde toegekend. Noodzakelijke voorwaarde hiervoor is wel dat de minister periodiek voldoende geïnformeerd wordt door de toezichthouder. Deze informatiestroom is door de Rekenkamer niet onderzocht.

De minister van Financiën merkte op dat de wettelijke geheimhoudingsplicht op grond van de EG-richtlijnen het specifieke inlichtingenrecht van De Nederlandsche Bank, de Verzekeringskamer en de Stichting Toezicht Effectenverkeer beperkt. Voorts merkte de minister op dat evaluatierapporten bij de met het ministerie verbonden organen niet aan de orde zijn omdat de instellingen hetzij pas kort bestaan hetzij anderszins kritisch worden gevolgd.

De Rekenkamer vraagt zich af hoe de opvatting van de minister dat evaluatierapporten bij de met zijn ministerie verbonden organen niet aan de orde zijn, te rijmen is met de opvatting van het kabinet op dit punt (zie slotpassage paragraaf 8.1).

5. Toezicht in de praktijk: informatievoorziening en sturing

5.1. Algemeen

De minister kan alleen goed toezicht houden wanneer de informatievoorziening tussen ministerie en orgaan aan twee eisen voldoet. In de eerste plaats dient op het ministerie de verantwoordingsinformatie aanwezig te zijn waarover de minister volgens de regeling dient te beschikken (zie paragraaf 5.2). De aanwezigheid van de volgens de regeling aan de minister toe te zenden informatie houdt echter niet noodzakelijkerwijs in dat de minister over voldoende informatie beschikt om zijn algemene verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein waarop zelfstandige bestuursorganen actief zijn waar te maken. Daarom is als tweede eis gesteld dat de op het ministerie aanwezige verantwoordingsinformatie tenminste zou dienen te bestaan uit een door de Rekenkamer minimaal noodzakelijk geacht informatiepakket (zie hiervoor paragraaf 5.3 tot en met 5.5).

Toezicht houden betekent dat de minister zich informeert over het functioneren van het orgaan met het doel om, indien noodzakelijk, corrigerend op te treden. De Rekenkamer heeft geïnventariseerd van welke mogelijkheden ter beïnvloeding van zelfstandige bestuursorganen de ministers gebruik maken. Nagegaan is onder andere of ten aanzien van organen bekostigingsvoorwaarden zijn gehanteerd. Ook is geïnventariseerd of de minister betrokken is bij de benoeming van leden van de directie, het bestuur en/of het toezichthoudend echelon van het zelfstandig bestuursorgaan en of het ministerie in het orgaan vertegenwoordigd is.

5.2. Informatievoorziening: regeling versus praktijk

In tabel 12 is per ministerie weergegeven in hoeverre de minister in de praktijk beschikte over de verantwoordingsinformatie die hij periodiek krachtens de regeling dient te ontvangen. Per orgaan is deze informatie weergegeven in bijlage 8.

TABEL/GRAFIEK 12

Uit tabel 12 blijkt dat de ministeries van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur het minst goed bleken te voldoen aan de in de regelingen vervatte eisen inzake het beschikken over informatie. Bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij waren – in strijd met de regelingen – drie van de acht accountantsverklaringen niet aanwezig. Bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen waren vier van de vijf voorgeschreven evaluatierapporten niet aanwezig.

5.3. Minimum-informatiepakket

Het pakket aan informatie waarover de minister en/of toezichthouder in het kader van het toezicht op zelfstandige bestuursorganen naar het oordeel van de Rekenkamer minimaal zou dienen te beschikken, verschilt al naar gelang de wijze waarop een zelfstandig bestuursorgaan wordt bekostigd (via begrotingsgeld dan wel via heffingen of tarieven). In tabel 13 is voor vier categorieën van organen aangegeven uit welke verantwoordingsinformatie het minimum-informatiepakket bestaat. Met uitzondering van de evaluatierapporten gaat het om informatie met een jaarlijkse frequentie of (bij de vergoedingsregeling voor bestuursleden) om informatie die de actuele stand van zaken weergeeft. De periodiek aan te leveren evaluatierapporten worden apart behandeld in paragraaf 5.5.

TABEL/GRAFIEK 13

5.4. Jaarlijkse informatievoorziening in de praktijk

Tabel 14 geeft per type orgaan weer in hoeverre de ministeries beschikten over de minimaal wenselijk geachte jaarlijkse verantwoordingsinformatie. (Voor de afzonderlijke organen is deze informatie opgenomen in bijlage 8).

TABEL/GRAFIEK 14

Over het geheel genomen bleken de ministeries voor 85 (54%) van de 159 vóór 1992 bestaande zelfstandige bestuursorganen niet over het relevante minimum-informatiepakket te beschikken. Dit pakket hoefde krachtens de regeling ook niet aanwezig te zijn bij eventuele toezichthouders.

De ministeries van Justitie, van Financiën, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Verkeer en Waterstaat en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid weken in ongunstige zin af van het gemiddelde. Met uitzondering van het Ministerie van Buitenlandse Zaken was bij geen enkel ministerie het minimum-informatiepakket voor alle daarmee verbonden organen aanwezig.

Bij een aantal ministeries en/of toezichthouders ontbrak de minimaal noodzakelijk geachte informatie over organen die een aanzienlijk beslag op de collectieve middelen leggen. Het gaat onder andere om de Stichting Administratie Indonesische Pensioenen, die in 1992 f 229 miljoen ontving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, dat in 1992 f 102 miljoen aan tarieven in rekening bracht.

Wanneer een orgaan naast de publieke taak andere activiteiten verricht, zou in de verantwoordingsinformatie van dit orgaan afzonderlijk verslag gedaan dienen te worden van de uitvoering van de publieke taak. Dit bleek niet altijd het geval te zijn. Zo was uit de jaarstukken van het Liftinstituut niet op te maken of de in 1992 en 1993 gemaakte winst voortkwam uit de keuringen die voortvloeien uit de wettelijke taak of uit nevenactiviteiten. Deze informatie is relevant omdat het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als voorwaarde heeft gesteld dat het Liftinstituut geen winst maakt bij de uitvoering van zijn wettelijke taak.

Van de organen waarover de Rekenkamer in het kader van dit onderzoek een recente accountantsverklaring ontving, bleek in zeven gevallen een verklaring met beperking te zijn afgegeven (Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie, Instituut voor leerplanontwikkeling, Instituut voor Mechanisatie, Arbeid en Gebouwen, Havenschap Vlissingen, Raad voor de Casinospelen, Jachtfonds en het Liftinstituut). In drie gevallen (Registratiekamer, Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie en het Fonds Voorheffing Pensioenverzekering) was een verklaring van oordeelonthouding afgegeven. Naar zes van deze tien organen vloeide begrotingsgeld, in 1992 in totaal f 284 miljoen.

Van de begrotingsgefinancierde organen waarover de Rekenkamer in het kader van dit onderzoek een accountantsverklaring ontving, was bij 13 organen (20%) niet uit de accountantsverklaring op te maken of de uitgaven van het orgaan waren verricht in overeenstemming met de van toepassing zijnde wetten en (subsidie)regelingen. Ten aanzien van dit punt heeft de Centrale Accountantsdienst (thans Directie Accountancy Rijksoverheid) zich eerder al afgevraagd of dergelijke verklaringen «voldoende zijn voor het vaststellen, door het departement, van de rechtmatigheid van de overheidsuitgaven»¹. Ook de Rekenkamer heeft in haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 aandacht aan deze problematiek besteed met betrekking tot de cultuurfondsen van het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. De minister heeft daarop actie ondernomen door controleprotocollen op te stellen voor alle onder de Wet op het specifiek cultuurbeleid vallende cultuurfondsen.

5.5. Periodieke informatievoorziening in de praktijk

De periodieke informatievoorziening over het zelfstandige bestuursorgaan in de vorm van evaluatierapporten dient volgens de Rekenkamer te voldoen aan een aantal eisen². Deze houden onder meer in, dat het onderzoek dat aan het evaluatierapport ten grondslag ligt niet slechts op een marginaal onderdeel van het orgaan gericht mag zijn en dat het onderzoek betrekking heeft op (de taakuitvoering door) het orgaan en niet slechts op het beleidsterrein waarop het orgaan werkzaam is.

De Rekenkamer constateerde dat slechts voor 42 (30%) van de 142 vóór 1990 opgerichte zelfstandige bestuursorganen bij de ministeries evaluatierapporten van na 1988 aanwezig waren die voldeden aan de door de Rekenkamer gestelde eisen.

Vooral bij de ministeries van Justitie, van Binnenlandse Zaken, van Financiën, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat waren weinig toereikende evaluatierapporten van na 1988 over zelfstandige bestuursorganen aanwezig.

In 14 van de 28 aangetroffen rapporten met evaluaties van de taakuitoefening werd aandacht besteed aan het bereiken van de gestelde doelen door het zelfstandig bestuursorgaan.

Een aantal rapporten over de taakuitvoering van zelfstandige bestuursorganen is voor de minister interessant vanuit het gezichtspunt van zijn relatie met het zelfstandige bestuursorgaan.

Zo kwam uit het evaluatierapport over het bestuur en de organisatie van de reclassering naar voren dat de effectiviteit van het overleg met het Ministerie van Justitie gering was.

5.6. Stellen van bekostigingsvoorwaarden

Door het stellen van bekostigingsvoorwaarden kan de minister waarborgen dat organen begrotingsgeld rechten doelmatig besteden. De Rekenkamer is voor begrotingsgefinancierde organen nagegaan in hoeverre door de ministeries voorwaarden zijn gesteld aan de bekostiging van deze organen. Bij deze inventarisatie zijn commissies en raden buiten beschouwing gelaten, omdat de meeste daarvan vrijwel alleen kosten maken in verband met vergoedingsregelingen voor het bestuur.

Ten aanzien van 14 (23%) van de 62 begrotingsgefinancierde organen hebben de ministeries aangegeven geen voorwaarden te hebben gesteld aan de bekostiging van deze organen. Het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur hanteerde ten aanzien van alle 15 organen die geheel of gedeeltelijk bekostigd worden uit begrotingsgeld, bekostigingsvoorwaarden. Het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij had slechts bij 7 van de 12 begrotingsgefinancierde organen bekostigingsvoorwaarden gesteld.

De inhoud van de gestelde voorwaarden liep sterk uiteen. Enerzijds trof de Rekenkamer bij bijvoorbeeld de cultuurfondsen die verbonden zijn met het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur uitgebreide bepalingen aan inzake de inrichting van de administratie en de aan de minister toe te zenden verantwoordingsinformatie. Anderzijds werden door het Ministerie van Economische Zaken ten aanzien van de Stichting Technische Wetenschappen summiere bepalingen gehanteerd. Hier gold als bekostigingsvoorwaarde dat tussentijds een overzicht van geraamde en gerealiseerde uitgaven en na afloop van het kalenderjaar een accountantsverklaring aan het ministerie dienden te worden overlegd. Ook viel het op, dat bij gelijksoortige organen uiteenlopende bekostigingsvoorwaarden werden gesteld. Zo waren bij twee privaatrechtelijke subsidieverstrekkende organisaties verbonden met het Ministerie van Economische Zaken in het ene geval geen bekostigingsvoorwaarden gesteld (Stichting Centra voor Micro-electronica) en in het andere geval wel (NOVEM).

5.7. Benoeming bestuurs- en directieleden en vertegenwoordiging

De Rekenkamer stelde vast dat de ministeries voor ruim twee derde van de met hen verbonden organen betrokken waren bij de benoeming van de leden van het bestuur³. De ministeriële betrokkenheid bij de benoeming van leden van het toezichthoudend of adviserend echelon en leden van de directie was geringer (respectievelijk 40% en 21%).

Ambtenaren van de ministeries zijn soms vertegenwoordigd in de directie, het bestuur of in een toezichthoudend/adviserend echelon. Tabel 15 laat zien in hoeveel gevallen sprake was van ministeriële vertegenwoordiging.

TABEL/GRAFIEK 15

Uit tabel 15 blijkt dat bij 28% van de organen met een bestuur tenminste één ambtenaar van het ministerie in het bestuur zitting had. Vooral bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij was dit het geval.

Indien een ministerie vertegenwoordigd is in het bestuur van een orgaan, is de mogelijkheid aanwezig van vermenging van bestuurlijke en toezichthoudende verantwoordelijkheden van de ambtelijke leden van dit bestuur. De Rekenkamer wees reeds eerder in haar onderzoek «Toezicht op de arbeidsvoorzieningsorganisatie» (Decemberverslag 1992) op het belang van het op het ministerie zelf aanbrengen van een duidelijke scheiding tussen toezichthoudende en bestuurlijke taken. In zijn algemeenheid werd in gesprekken met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van die zijden de opvatting van de Rekenkamer onderschreven dat het niet wenselijk is om deel te nemen aan het bestuur van een op afstand geplaatst orgaan.

5.8. Overige wijzen van ministeriële beïnvloeding

De Rekenkamer heeft bij de ministeries geïnventariseerd van welke andere mogelijkheden tot beïnvloeding van zelfstandige bestuursorganen gebruik is gemaakt ter bevordering van het rechten doelmatig functioneren van deze organen.

Diverse acties werden genoemd. Het instellen van onderzoek was de meest genoemde actie (bij 22 organen). Zo werden onder andere gemeld een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de OV-Studentenkaart BV en een heroverwegingsonderzoek naar de garantieregelingen bij de Stichting Borgstellingsfonds voor de Landbouw.

Een andere veelgenoemde activiteit was wijziging van de regelgeving waarbij het orgaan is betrokken (bij 21 organen), zoals het wetsvoorstel tot differentiatie van cursusprijzen bij de Open Universiteit.

Ten aanzien van 16 organen werden reorganisatie- en herstructureringsoperaties genoemd, zoals de reorganisaties bij het bureau van de Koninklijke Academie van Wetenschappen en bij het Rijksinstituut voor Oorlogsdocumentatie. Ten aanzien van 8 organen werden kwaliteitseisen gesteld aan de werkwijze en de prestaties en werden financiële prikkels gehanteerd. Zo gaf het Ministerie van Economische Zaken als concurrentieprikkel af en toe een opdracht aan een andere organisatie dan de NOVEM. Voorts werden genoemd de inkrimping van personele en financiële middelen (7 maal) en overleg (3 maal).

5.9. Conclusies

De Rekenkamer concludeerde dat met uitzondering van de minister van Buitenlandse Zaken geen enkele minister voor alle met het ministerie verbonden organen over de minimaal noodzakelijke informatie beschikte om zijn of haar toezichthoudende verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. In het bijzonder op de ministeries van Financiën, van Justitie, van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ontbrak veelvuldig de door de Rekenkamer minimaal noodzakelijk geachte jaarlijkse verantwoordingsinformatie.

Bij de ministeries van Justitie, van Financiën, van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ontbraken voor relatief veel van de met deze ministeries verbonden organen zowel het minimum-pakket aan jaarlijkse verantwoordingsinformatie als evaluatierapporten.

Wanneer wordt uitgegaan van de voorschriften in de regelingen, beschikten vooral de ministeries van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur over minder verantwoordingsinformatie dan de regelingen voorschreven.

Bij een vijfde van de accountantsverklaringen die betrekking hadden op begrotingsgefinancierde organen was het onduidelijk, of deze voldoende waren voor het vaststellen van de rechtmatigheid van de via deze organen uitgegeven begrotingsgelden.

Voor circa drie kwart van de begrotingsgefinancierde organen werden bekostigingsvoorwaarden gehanteerd. Deze liepen overigens qua inhoud sterk uiteen.

De ministeries waren voor ruim twee derde van de met hen verbonden organen betrokken bij de benoeming van leden van het bestuur.

Bij ruim een kwart van de organen had een ambtenaar van het ministerie als lid zitting in het bestuur. Vooral bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij was dit het geval. Indien bestuurlijke en toezichthoudende taken in de organisatie van het ministerie onvoldoende worden gescheiden, kan zich op het ministerie het risico van vermenging van verantwoordelijkheden voordoen.

5.10. Reacties ministers en commentaar Rekenkamer

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen was van mening dat de Rekenkamerrapportage was geschreven vanuit de veronderstelling dat de vakminister altijd geïnformeerd dient te zijn over het totale functioneren van een zelfstandig bestuursorgaan, terwijl sommige organen slechts voor enkele taken als zelfstandig bestuursorgaan zijn aan te merken.

De Rekenkamer merkt op dat zij dit tijdens haar onderzoek wel degelijk heeft onderkend. De minister dient evenwel volgens haar geïnformeerd te zijn over de uitvoering van de publieke taken. Over de uitvoering van niet-publieke taken dient de minister naar het oordeel van de Rekenkamer slechts geïnformeerd te zijn indien deze kunnen interfereren met de publieke taak.

Het ontbreken van evaluatierapporten impliceert volgens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen niet dat de voor de evaluatie benodigde informatie niet wordt gevraagd en ontvangen. Ieder jaar wordt door het departement bezien welke informatie benodigd is. Tevens vinden volgens de minister evaluaties plaats door derden waarvan de resultaten ter beschikking van het ministerie staan.

De minister van Financiën plaatste naar aanleiding van de constatering dat slechts voor de Verzekeringskamer een evaluatierapport in het bezit van het ministerie was de kanttekening dat de positie van de Nederlandsche Bank jaarlijks aan de orde komt in begrotingsbesprekingen in de Algemene vergadering van aandeelhouders en RvC-vergaderingen. Verder meldde hij dat de Stichting Toezicht Effectenverkeer een uitvoeringsorganisatie is waar slechts een gering aantal handelingen omgaat, dat deze stichting en de stichting MOOZ relatief kort bestaan en dat de rol van het Waarborgfonds nog onlangs in de Kamer is besproken.

De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij plaatste vraagtekens bij de noodzaak tot het opstellen van jaarverslagen. Hij wees erop dat zijn ministerie nauw betrokken is bij een aanmerkelijk aantal zelfstandige bestuursorganen, bijvoorbeeld door een meerderheidsaandeel in het bestuur. Voorzover er met een orgaan een subsidierelatie bestaat, eist het ministerie altijd een begroting en jaarrekening.

De Rekenkamer merkt op dat, anders dan de hiervoor aangehaalde bewindslieden stellen, voor een goed inzicht in de uitvoering van de publieke taak objectieve gegevens in de vorm van jaarverslagen en prestatiegegevens onontbeerlijk zijn.

Naar aanleiding van de conclusie van de Rekenkamer dat niet alle verantwoordingsinformatie van zelfstandige bestuursorganen op het ministerie aanwezig was, zegde de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid toe dat de geconstateerde lacunes naar vermogen zullen worden opgevuld.

6. Ontwikkeling personeelsuitgaven bij zelfstandige bestuursorganen

6.1. Algemeen

In 1985 heeft de regering in de nota «Personele aspecten van privatisering» voor te verzelfstandigen organen het uitgangspunt geformuleerd dat de rechtspositie de eerste jaren na de verzelfstandiging tenminste gelijk moet blijven (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985–1986, 17 938, nr. 15).

In een brief van 13 mei 1993 schreef de minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dat er geen algemeen kader is waarin de vakminister verantwoordelijkheid draagt voor de arbeidsvoorwaardenontwikkeling bij een zelfstandig bestuursorgaan. Of het mogelijk is voor een vakminister om invloed op de arbeidsvoorwaarden uit te oefenen, is afhankelijk van de inhoud van de wettelijke regeling waarbij het orgaan is ingesteld. Ook van een coördinerende rol van de minister van Binnenlandse Zaken ten aanzien van de arbeidsvoorwaardenontwikkeling bij zelfstandige bestuursorganen is geen sprake (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 800 VII, nr. 43).

In het onlangs verschenen rapport «Verantwoord verzelfstandigen» van de commissie-Sint wordt gepleit voor een zekere koppeling tussen de arbeidsvoorwaarden bij zelfstandige bestuursorganen en die bij de rijksoverheid: «Met nadruk wordt erop gewezen dat ook extern verzelfstandigde eenheden deel blijven uitmaken van de overheidsorganisatie (ook al maken ze geen deel uit van de ministeries). Er is derhalve geen reden om ten principale andere arbeidsvoorwaarden overeen te komen dan die welke gelden voor ambtenaren» (blz. 13).

Voor haar onderzoek naar de ontwikkeling van de personeelsuitgaven bij zelfstandige bestuursorganen heeft de Rekenkamer een selectie gemaakt uit de populatie van 116 zelfstandige bestuursorganen met eigen personeel in 1993, en deze aangevuld met twee in 1994 verzelfstandigde organen.

De totale selectie omvatte 16 organen, verbonden met acht ministeries.

Van de geselecteerde organen behoren er vijf tot het terrein van de sociale zekerheid, te weten:

– Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK);

– Sociale Verzekeringsbank (SVB);

– Sociale Verzekeringsraad (SVR);

– Ziekenfonds Amsterdam en omstreken (ZAO);

– Ziekenfondsraad.

Zes organen zijn vanuit de rijksoverheid verzelfstandigd:

– Facilitair bedrijf Loodswezen BV (Loodswezen);

– Nederlands Meetinstituut NV (NMi);

– Arbeidsvoorzieningsorganisatie (Arbvo);

– Landelijke Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP);

– Informatie Beheer Groep (IBG);

– Kadaster.

De overige vijf geselecteerde zelfstandige bestuursorganen zijn:

– Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR);

– Koninklijke Bibliotheek (KB);

– Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van Landbouwgewassen (NAK);

– Nederlandse Onderneming Voor Energie en Milieu BV (NOVEM);

– Stichting Landelijke Mestbank (SLM).

In totaal waren bij de geselecteerde organen eind 1993 circa 39 000 personen werkzaam en bedroegen de gezamenlijke personele uitgaven van deze organen circa f 2,9 miljard.

Ter vergelijking: de totale personeelsuitgaven van alle zelfstandige bestuursorganen beliepen in 1992 naar schatting f 8,2 miljard.

6.2. Invloed minister op personeelsomvang, arbeidsvoorwaarden en bestuursvergoedingen

Bij 16% van de 116 zelfstandige bestuursorganen met personeel in 1993 was de minister direct betrokken bij het vaststellen of goedkeuren van de personeelsomvang.

Van de 116 zelfstandige bestuursorganen met eigen personeel in 1993, volgde bijna de helft in meer of mindere mate de arbeidsvoorwaardenontwikkeling van een overheidssector. Het ging hierbij om ongeveer 60% van de 130 000 bij zelfstandige bestuursorganen werkzame personen. 44% van het personeel volgde bijvoorbeeld de sector Onderwijs.

Onder de 116 organen met werknemers waren er in 1992 32 waarvan de werknemers ambtenaar waren in de zin van de Ambtenarenwet 1929. In totaal werkten bij deze 32 organen circa 67 000 ambtenaren.

Bij de 16 geselecteerde organen onderzocht de Rekenkamer in welke mate aan de minister en/of toezichthouder bevoegdheden zijn verleend om directe invloed uit te oefenen op de arbeidsvoorwaarden en bestuursvergoedingen. Van directe beïnvloeding is volgens de Rekenkamer sprake wanneer de minister of toezichthouder de arbeidsvoorwaarden of bestuursvergoedingen goedkeurt of vaststelt. Daarnaast is er een breed scala aan niet-directe beïnvloedingsmogelijkheden. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als de minister de begroting goedkeurt, tarieven of budgetten vaststelt of contracten afsluit (zie paragraaf 4.4).

Van de vijf sociale-zekerheidsorganen in de selectie kon de minister er bij vier directe invloed uitoefenen op de arbeidsvoorwaarden en bij drie op de bestuursvergoedingen. Bij de zes verzelfstandigde organen in de selectie had de minister in relatief minder gevallen de mogelijkheid tot directe beïnvloeding van de arbeidsvoorwaarden (één orgaan) en de bestuursvergoedingen (drie organen).

Bij twee verzelfstandigde organen (de Informatie Beheer Groep en het Kadaster) heeft de minister wel uitdrukkelijk indirecte beïnvloedingsmogelijkheden toebedeeld gekregen. Zo kan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij het Kadaster ingrijpen als de loonontwikkeling zich niet meer in redelijkheid beweegt tussen de overheids- en marktsector.

Wat betreft de overige vijf zelfstandige bestuursorganen in de selectie bleek slechts bij één orgaan (de Koninklijke Bibliotheek) sprake te zijn van directe beïnvloedingsmogelijkheden van de minister ten aanzien van arbeidsvoorwaarden en bestuursvergoedingen.

6.3. Personeelsomvang

De personeelsomvang is in belangrijke mate bepalend voor de hoogte van de totale personeelsuitgaven.

De Rekenkamer onderzocht de ontwikkeling van het personeelsvolume (de feitelijke bezetting uitgedrukt in volledige banen) bij de 16 geselecteerde organen. Tevens onderzocht zij of er waarborgen bestonden voor een beheerste groei. De Rekenkamer achtte het van belang dat bij personeelsuitbreidingen gebruik werd gemaakt van kengetallen/ervaringscijfers met betrekking tot de personeelsinzet en vervulling van taken.

De totale personeelsomvang van de 16 door de Rekenkamer onderzochte organen groeide in de periode 1987–1993 met ruim 30% (circa 8 200 volledige banen), vooral als gevolg van uitbreiding van taken en fusies. In dezelfde periode nam de omvang van het burgerlijk rijkspersoneel met 13% af (van 148 100 tot 129 300 banen). De groei bij de onderzochte organen kwam vooral voor rekening van het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (van 13 400 naar 19 600 banen in de periode 1987–1993) en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie (van 4 900 naar 7 700 banen in de periode 1990–1993). Bij de helft van de onderzochte organen was daarentegen sprake van een personeelsafname. Zo namen vier van de vijf onderzochte sociale-zekerheidsorganen in personeelsomvang af.

Van de acht organen waar de personeelsomvang groeide, maakten er vijf gebruik van instrumenten die een beheerste groei moeten waarborgen. Een voorbeeld is de NOVEM. Deze organisatie sluit overwegend jaarcontracten af, zodat jaarlijks evaluatie plaatsvindt van de personeelsinzet en de daarmee samenhangende kosten. Opmerkelijk is dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, één van de sterkste groeiers qua personeelsomvang, geen gebruik maakte van ervaringscijfers als instrument ter waarborging van een beheerste groei.

6.4 Arbeidsvoorwaarden

Onder primaire arbeidsvoorwaarden verstaat de Rekenkamer het brutosalaris, de vakantietoeslag, de eindejaarsuitkering of dertiende maand en eenmalige uitkeringen. De secundaire arbeidsvoorwaarden zijn alle overige materiële arbeidsvoorwaarden.

De uitgaven voor primaire arbeidsvoorwaarden hadden bij de 16 organen gemiddeld een aandeel van 81% in de totale loonsom. Daarmee bepaalde de ontwikkeling van de uitgaven voor primaire arbeidsvoorwaarden, naast het personeelsvolume, grotendeels de ontwikkeling van de loonsom.

In tabel 16 worden de loonindexcijfers voor de 16 organen weergegeven, met als basisjaar 1987. De loonontwikkeling van de verzelfstandigde organen volgt tot het jaar van verzelfstandiging de ontwikkeling bij het Rijk.

TABEL/GRAFIEK 16

De laatste kolom in de tabel geeft aan in welke mate de stijging van de lonen bij de geselecteerde organen afweek van de stijging bij het Rijk. Zo blijkt uit de tabel bijvoorbeeld dat de loonstijging bij de Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van Landbouwgewassen 30% sterker was dan de loonstijging bij het Rijk. Dit betekent dat bij een gemiddelde jaarlijkse loonstijging bij het Rijk van 2,1%, de gemiddelde stijging bij de NAK jaarlijks 2,7% (30% meer) was.

Uit de tabel blijkt dat bij zeven van de geselecteerde organen sprake was van een loonstijging die meer dan 10% sterker was dan bij het Rijk. Onder de organen met een sterkere loonontwikkeling dan bij het Rijk waren alle onderzochte sociale-zekerheidsorganen. Deze kenden gemiddeld ook een sterkere ontwikkeling dan de sector Bank- en Verzekeringswezen (een belangrijk referentiekader voor deze organen). Bij twee organen, waarvan één verzelfstandigd orgaan, ging de loonontwikkeling zelfs boven de gemiddelde loonontwikkeling in de marktsector uit (Loodswezen en Ziekenfonds Amsterdam en omstreken). De gegevens over het Loodswezen betreffen uitsluitend het Facilitair bedrijf Loodswezen. Het norminkomen van de loodsen zelf steeg vanaf het moment van verzelfstandiging (1988) tot eind 1993 met 52%.

De verhouding tussen de uitgaven voor primaire arbeidsvoorwaarden en secundaire arbeidsvoorwaarden was bij het Rijk in 1993 85:15. Bij de organen was de gemiddelde verhouding 87:13. Slechts bij één orgaan (het Loodswezen) lag het aandeel van secundaire arbeidsvoorwaarden hoger dan bij het Rijk, als gevolg van een hoge post voor ploegentoeslagen.

De uitgaven voor arbeidsvoorwaarden worden overigens niet alleen beïnvloed door de loonontwikkeling zoals die is weergegeven in de loonindexcijfers en door de secundaire arbeidsvoorwaarden. Daarnaast spelen structuureffecten (verandering van de samenstelling van het personeelsbestand door in- en uitstroom), salarisherstructureringen en incidentele loonmutaties (periodieken en promoties) een rol.

6.5. Salarissen en vergoedingen management en besturen

Bij het Rijk was het hoogste salaris eind 1993 f 193 065 per jaar, exclusief toelagen (schaal 21 volgens het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984).

Van de 16 geselecteerde organen waren er eind 1993 5 waarbij de hoogste functionaris een salaris had van meer dan f 200 000 (exclusief toelagen). Bij 2 organen lag dit salaris boven de f 250 000 (exclusief toelagen).

Wat de verzelfstandigde organen betreft kan worden opgemerkt dat het salaris van de hoogste functionaris bij de Informatie Beheer Groep en het Landelijke Selectie- en Opleidingsinstituut Politie op het moment van de verzelfstandiging ongewijzigd bleef. Bij het Kadaster, het Nederlands Meetinstituut en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie steeg het salaris van de hoogste functionaris op het moment van de verzelfstandiging.

De Rekenkamer onderzocht tevens de hoogte van de vergoedingen voor de leden van het bestuur of het toezichthoudend echelon (raad van commissarissen, raad van toezicht) in 1993.

De vergoedingen voor de voorzitters van de sociale-zekerheidsorganen liepen uiteen van f 18 000 tot f 200 000 per jaar, afhankelijk van het tijdsbeslag van de functie. De leden van het bestuur van vier sociale-zekerheidsorganen ontvingen een vergoeding per vergadering van gemiddeld f 508. Van één orgaan ontvingen de bestuursleden f 10 000 per jaar.

De voorzitters van het bestuur of toezichthoudend echelon van de verzelfstandigde organen ontvingen vergoedingen die varieerden van f 20 000 met een tijdsbeslag van 15 dagen per jaar tot f 300 000 voor een tijdsbeslag van drie dagen per week. De leden ontvingen gemiddeld f 15 000 per jaar.

De voorzitters van de overige organen ontvingen vergoedingen tot maximaal f 25 000.

6.6. Loonsom

De totale personeelsuitgaven komen tot uitdrukking in de loonsom. De loonsom geeft de directe loonkosten voor de werkgever weer. Deze kosten bestaan uit het totale brutosalaris (inclusief toeslagen, vergoedingen en werkgeversbijdragen) en de sociale lasten van werkgevers (de door de werkgever te betalen premies voor sociale verzekeringen).

De ontwikkeling van de loonsom wordt grotendeels bepaald door de ontwikkeling van het personeelsvolume en van de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden.

In de tabellen 17, 18 en 19 is de totale loonsomontwikkeling van de 16 organen in de onderzochte periode weergegeven. De Rekenkamer heeft afgezien van een vergelijking tussen de organen van de gemiddelde loonsom per medewerker in absolute bedragen. Een dergelijke vergelijking is alleen zinvol wanneer er sprake is van organen die qua opbouw van het personeelsbestand, takenpakket en zwaarte van de functies volstrekt gelijkwaardig zijn. De 16 organen verschillen echter op deze punten sterk van elkaar.

TABEL/GRAFIEK 17

Uit de tabel blijkt dat bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor sprake is geweest van een grote stijging van de totale loonsom. Deze stijging hing samen met de sterke stijging van de personeelsomvang en, in mindere mate, met de groei in de primaire arbeidsvoorwaarden.

TABEL/GRAFIEK 18

Bij het Landelijke Selectie- en Opleidingsinstituut Politie, de Informatie Beheer Groep en het Kadaster kon vanwege de recente verzelfstandigingsdatum nog geen ontwikkeling worden waargenomen.

Omdat de onderzochte perioden ongelijk zijn, is afgezien van een vergelijking met het Rijk.

TABEL/GRAFIEK 19

De gegevens van de Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van Landbouwgewassen over 1987 konden door dit orgaan niet worden opgeleverd. Dit zou, aldus de NAK, een te tijdrovende operatie worden.

De belangrijkste oorzaak voor de sterke stijging van de loonsom bij de NOVEM was de stijging van het personeelsvolume met 175%. Bij de Stichting Landelijke Mestbank werd de verdubbeling van de loonsom veroorzaakt door een stijging van het personeelsvolume met 50% en een loonstijging die 14% sterker was dan bij het Rijk.

Wanneer overigens de groei van de personeelsomvang buiten beschouwing wordt gelaten en de loonsom per medewerker wordt bekeken, blijkt dat de ontwikkeling bij de geselecteerde organen gemiddeld gezien niet sterk afwijkt van de ontwikkeling bij het Rijk. De loonsom per werknemer steeg bij de geselecteerde organen tussen 1987 en 1993 met een percentage tussen de 3 (bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen) en 34 (bij de Stichting Landelijke Mestbank). Bij het Rijk was sprake van een stijging met 24%.

Uit deze cijfers komt een gematigder beeld naar voren dan uit de loonindexcijfers in tabel 16. Dit komt voort uit het feit dat stijging van lonen bij de onderzochte organen vaak door andere factoren, zoals de eerdergenoemde structuureffecten en salarisherstructureringen, wordt «gecompenseerd», zodat de loonsom per medewerker een minder sterke stijging te zien geeft. Bovendien bleek bij een aantal organen een deel van de loonruimte te worden gevonden door op een ander onderdeel van de arbeidsvoorwaarden te bezuinigen. Zo werd bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor in 1988 op de VUT-uitgaven bezuinigd.

6.7. Conclusies

De Rekenkamer stelde vast dat bij bijna alle onderzochte organen de totale loonsom in de onderzochte periode steeg. Dit werd grotendeels veroorzaakt door stijging van het personeelsvolume en stijging van de uitgaven voor primaire arbeidsvoorwaarden. De totale personeelsuitgaven bij de 16 onderzochte organen stegen sterker dan die bij het Rijk. Steeg de totale loonsom bij het Rijk met 8%, bij de onderzochte organen was gemiddeld sprake van een loonsomstijging van 49%. Dit grote verschil vond zijn oorzaak in het feit dat de personeelsomvang bij de onderzochte organen gemiddeld met 30% toenam en bij het Rijk met 13% afnam.

De Rekenkamer stelde overigens vast dat de ontwikkeling van de uitgaven per werknemer bij de onderzochte organen niet sterk afweek van die bij het Rijk.

Het vermoeden van de secretarissen-generaal dat de ontwikkeling van de arbeidskosten bij zelfstandige bestuursorganen de ontwikkeling bij de rijksoverheid overtrof (zie paragraaf 1.2) werd, voor wat betreft de totale arbeidskosten, door het onderzoek bevestigd. Voor wat betreft de arbeidskosten per werknemer was dat niet het geval.

6.8. Reacties ministers en bestuursvoorzitters van enkele onderzochte organen en commentaar Rekenkamer

De minister van Binnenlandse Zaken schreef in zijn reactie dat het beleid ten aanzien van arbeidsvoorwaardenontwikkeling van nieuw te vormen publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen erop gericht is dat de rechtspositie van de sector waaruit het orgaan verzelfstandigd wordt van overeenkomstige toepassing wordt verklaard.

De ministers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en voor Ontwikkelingssamenwerking schreven dat de bevindingen van de Rekenkamer hen geen aanleiding gaven tot inhoudelijk commentaar.

De voorzitter van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening schreef in een reactie dat zijns inziens wel sprake was geweest van een beheerste groei bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. De groei betrof voor een deel de opname in de organisatie van functies die vóór de verzelfstandiging reeds werden ingehuurd of gesubsidieerd door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Ook had extern onderzoek plaatsgevonden naar de meest wenselijke organisatiestructuur van de regio's van de Arbeidsvoorziening. Tenslotte gaf de voorzitter aan dat in oktober 1994 een personeelsstop is aangekondigd.

Dit laatste punt werd ook genoemd door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in zijn reactie op de onderzoeksbevindingen.

De Rekenkamer merkt op dat een goede organisatiestructuur een efficiënte inzet van personeel kan bevorderen, maar zonder kennis over de relatie tussen de taakuitvoering en de daarvoor benodigde personele capaciteit nog geen garantie vormt voor een beheerste groei.

De voorzitter van het bestuur van het Gemeenschappelijk Administratiekantoor schreef in zijn reactie dat de vergelijking van de loonindexcijfers van het GAK met die van het Bank- en Verzekeringswezen een incompleet beeld geeft omdat niet de loonsom per medewerker bij het Bank- en Verzekeringswezen is weergegeven.

De voorzitters van de besturen van de Sociale Verzekeringsbank, de Informatie Beheer Groep en de Stichting Landelijke Mestbank gaven aan geen opmerkingen te hebben. De voorzitters van de besturen van de NOVEM en het Kadaster gaven in hun reacties enkele feitelijke aanvullingen.

7. Slotbeschouwing en aanbevelingen

7.1. Slotbeschouwing en aanbevelingen

De laatste decennia is er sprake van een duidelijke toename van het aantal zelfstandige bestuursorganen. De reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van publieke taken is hierdoor afgenomen. Tegelijkertijd is een situatie ontstaan waarin niet precies duidelijk is welke organen gerekend moeten worden tot de zelfstandige bestuursorganen. Het al dan niet aangemerkt worden als zelfstandig bestuursorgaan heeft juridische consequenties. Zo vallen zelfstandige bestuursorganen in principe onder de Algemene wet bestuursrecht. Hierdoor wordt aan burgers en organisaties een bepaalde rechtsbescherming geboden.

De Rekenkamer beval aan om meer helderheid te creëren ten aanzien van de vraag welke organen gerekend moeten worden tot de zelfstandige bestuursorganen, bijvoorbeeld door een overzicht van zelfstandige bestuursorganen vast te leggen in een openbaar register van dergelijke organen. Tevens verdient het aanbeveling om het Aanwijzingsbesluit Wob/WNo daarop af te stemmen en periodiek te actualiseren.

De Rekenkamer stelde vast dat de inrichting van zelfstandige bestuursorganen zeer verschillend is geregeld en in veel gevallen niet in overeenstemming is met het toetsingskader uit het Regeringsstandpunt functionele decentralisatie. In één op de tien gevallen bleek bijvoorbeeld geen wettelijke basis aanwezig te zijn voor de uitoefening van de publieke taak. De Rekenkamer was van mening dat de wildgroei in de inrichting van zelfstandige bestuursorganen dient te worden ingeperkt. Zij beval aan de regelgeving voor deze organen zodanig aan te passen dat duidelijkheid ontstaat over de taken, bevoegdheden, bekostigingswijze en samenstelling ervan. De in het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie genoemde uitgangspunten kunnen daarbij een belangrijk hulpmiddel vormen. Zij vormen bovendien een waarborg voor de gewenste eenheid in verscheidenheid.

De Rekenkamer stelde verder vast dat de bevoegdheden die ministers of door hen aangewezen toezichthouders hebben voor het uitoefenen van toezicht zeer uiteenlopend zijn geregeld en gemiddeld genomen niet omvangrijk zijn. Van de door de Rekenkamer minimaal wenselijk geachte bevoegdheden voor toezicht was gemiddeld minder dan de helft gerealiseerd.

De Rekenkamer meende dan ook dat ministers onvoldoende bevoegdheden voor toezicht hebben om hun algemene verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein waarop zelfstandige bestuursorganen actief zijn en voor het met deze organen gemoeide begrotingsgeld (in 1992 bijna f 38 miljard) te kunnen dragen.

De Rekenkamer beval aan de regelgeving voor de betreffende organen zodanig aan te passen dat de ministers of hun toezichthouders over de door de Rekenkamer minimaal noodzakelijk geachte bevoegdheden kunnen beschikken. Daarbij dient de aandacht in de eerste plaats uit te gaan naar de organen waarmee een groot financieel belang is gemoeid, de organen die een monopoliepositie bekleden en de organen die een maatschappelijk belangrijke publieke taak vervullen.

De Rekenkamer beval tevens aan de voorzieningen voor toezicht op organen die Europese regelgeving uitvoeren, waar nodig te verbeteren.

In die gevallen dat er wel voorzieningen voor toezicht in de regelgeving waren opgenomen, bleek dat niet altijd de door de organen krachtens de regeling aan de ministeries toe te zenden informatie aanwezig was. De Rekenkamer beval de ministers aan hierop scherper toe te zien.

De Rekenkamer stelde ook vast dat de ministers in de praktijk zelden beschikken over de door de Rekenkamer minimaal nodig geachte informatie over de met hen verbonden zelfstandige bestuursorganen. De Rekenkamer beval aan de toezending van de minimaal noodzakelijke informatie door de organen aan de ministeries te formaliseren door opname van de verplichting hiertoe in de desbetreffende regeling. Afhankelijk van factoren als het maatschappelijk belang van de taak van het orgaan, de omvang van het financieel belang en het al dan niet bezitten van een monopoliepositie, zou het minimaal vereiste verantwoordingspakket met extra periodieke verantwoordingsinformatie kunnen worden uitgebreid.

De Rekenkamer achtte het tevens van belang dat ministers zorgvuldig kennisnemen van de hun toegezonden informatie en naar aanleiding daarvan, indien nodig, actie ondernemen. Dit houdt ook in dat op de ministeries voorwaarden dienen te worden geschapen om de binnenkomende informatiestroom te beheren en te bewaken.

De verantwoordingen van de commissies en raden onder de zelfstandige bestuursorganen (die deel uitmaken van de rekeningen van de ministeries) zouden afzonderlijk in de departementale rekeningen tot uitdrukking moeten komen.

De Rekenkamer beval tenslotte aan zelfstandige bestuursorganen regelmatig te evalueren op hun functioneren, taakuitoefening en effectiviteit. Ook evaluatie-onderzoeken waarbij de zelfstandige bestuursorganen vergeleken worden met niet-verzelfstandigde onderdelen van de rijksoverheid of met organen die min of meer vergelijkbare taken uitoefenen onder marktcondities, kunnen belangrijke informatie opleveren over de efficiency en kwaliteit van de publieke taakuitoefening.

Het vermoeden dat de secretarissen-generaal in 1993 hebben geuit dat de arbeidskosten bij zelfstandige bestuursorganen sneller zouden stijgen dan bij het Rijk, werd, voor wat betreft de totale arbeidskosten, door het onderzoek bevestigd. Voor wat betreft de arbeidskosten per werknemer was dit echter niet het geval. De Rekenkamer achtte het gewenst dat de (vak)minister zicht houdt op de ontwikkeling van de arbeidskosten bij zelfstandige bestuursorganen.

7.2. Reacties ministers en commentaar Rekenkamer

De minister van Justitie schreef de aanbeveling om meer helderheid te scheppen ten aanzien van de vraag welke organen tot de zelfstandige bestuursorganen moeten worden gerekend, ten zeerste te ondersteunen. De minister zegde toe om de aanbeveling aangaande periodieke evaluaties mee te nemen in de eerstvolgende programmering van evaluatie-onderzoek.

De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer gaf aan naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer te zullen bezien op welke punten en op welke wijze aanpassing van de in het rapport genoemde zelfstandige bestuursorganen geboden is.

De minister van Defensie deelde mee de aanbevelingen in de nota ter harte te zullen nemen in het geval Defensie in de toekomst overgaat tot de oprichting en inrichting van zelfstandige bestuursorganen.

De minister van Economische Zaken zegde toe in 1996 met een nadere rapportage te komen over zelfstandige bestuursorganen. In deze rapportage zal de minister specifiek ingaan op het gebruik van de begrotingswet als basis voor de nadere invulling van financiële relaties met zelfstandige bestuursorganen.

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen kondigde aan dat per zelfstandig bestuursorgaan zal worden onderzocht in hoeverre aan de aanbevelingen van de Rekenkamer wordt voldaan en dat zonodig voor bestaande zelfstandige bestuursorganen reparatie zal volgen. Ook zal erop worden toegezien dat de instelling van nieuwe zelfstandige bestuursorganen in lijn met de aanbevelingen wordt geregeld en dat er een regelmatige evaluatie van zelfstandige bestuursorganen komt. De minister gaf aan dat een interne richtlijn Administratie Organisatie met betrekking tot verzelfstandigingen wordt ontwikkeld, die zal worden getoetst aan de aanbevelingen van de Rekenkamer. De realisatie van de noodzakelijke maatregelen zal door de minister aan de Tweede Kamer worden gerapporteerd.

Ten aanzien van een eventuele verandering van regelgeving voor zelfstandige bestuursorganen maakte de minister een kanttekening. De minister wees op het risico van interferentie van een te ontwikkelen algemene kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen met andere wetgeving. Tevens wees hij erop dat zijn beleid ten aanzien van de universiteiten gericht zal zijn op een verdere ontstatelijking van de relatie tussen minister en universiteit. Hiermee verdraagt het zich volgens de minister slecht dat er algemene regels voor de aansturing van zelfstandige bestuursorganen van toepassing zouden worden.

De minister van Financiën stelde vast dat de aanbevelingen van de Rekenkamer stroken met de inzet van het kabinet om te komen tot wat het Regeerakkoord noemt «het herstel van het politieke primaat». De minister wierp wel de vraag op in welke mate en op welke aspecten de minister toezicht dient te kunnen houden op die zelfstandige bestuursorganen die de functie van financiële toezichthouder uitoefenen en die doelbewust in een onafhankelijke positie zijn gebracht. De minister merkte op dat hij de mogelijkheid dient te hebben om, in overeenstemming met EG-richtlijnen, informatie van dit toezichthoudend orgaan te verkrijgen teneinde zich een oordeel te kunnen vormen over het functioneren ervan. De minister van Financiën heeft het voornemen om voorstellen te doen om de toezichtswetten op dit punt te wijzigen.

De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij schreef dat uit het Rekenkamerrapport lering valt te trekken, in het bijzonder voor nieuwe organen. Wel wees de minister op het gevaar dat een te ongenuanceerd beeld zou ontstaan omdat niet is onderzocht wat de praktische gevolgen zijn van de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid is geregeld. Volgens de minister functioneren in ieder geval de belangrijke zelfstandige bestuursorganen die ressorteren onder zijn ministerie zeer bevredigend.

Verder vroeg de minister zich af of de aanbevelingen van de Rekenkamer gericht op aanpassing van het oude stelsel aan de eisen van nu, in alle gevallen doelmatig zijn. De minister schreef er de voorkeur aan te geven van geval tot geval te bezien of de taken van het desbetreffende orgaan en de manier waarop het orgaan in de praktijk functioneert, aanpassing behoeven.

De Rekenkamer merkt op benieuwd te zijn op grond van welke objectieve informatie de minister heeft kunnen vaststellen dat de organen die verbonden zijn met het ministerie zeer bevredigend functioneren, daar systematische informatie daarover in de vorm van evaluatierapporten op zijn ministerie grotendeels ontbrak.

De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderschreef de aanbeveling van de Rekenkamer dat de ministeriële verantwoordelijkheid en het toezicht ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen afdoende dienen te zijn geregeld en dat niet objectief te rechtvaardigen verschillen tussen organen dienen te worden vermeden. Aan een heldere visie en consistente benadering vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen heeft het volgens de minister in het verleden teveel ontbroken.

De minister gaf aan dat per 1 januari 1995 een ingrijpende herinrichting van het departement zijn beslag heeft gekregen, waarbij de organisatorische voorwaarden voor een adequate aandacht voor de zelfstandige bestuursorganen zijn geschapen, in de vorm van scheiding van beleid en toezicht. Hij kondigde aan een operatie te starten die erop gericht zal zijn om voor alle zelfstandige bestuursorganen die op het terrein van het departement actief zijn na te gaan welke maatregelen nodig zijn om de ministeriële verantwoordelijkheid afdoende tot zijn recht te laten komen. Hierbij zal mede aandacht worden besteed aan organen waarvan de status nog niet geheel helder is en aan organen die niet als zelfstandig bestuursorgaan kunnen worden beschouwd.

Tot slot merkte de minister op dat de Arbeidsvoorzieningswet en -organisatie geëvalueerd worden door de commissie-Van Dijk, waarbij ook de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid kritisch zal worden bezien.

De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport merkte op dat momenteel binnen het ministerie een discussie plaatsvindt over het (subsidie)beheer bij en toezicht op fondsen en zelfstandige bestuursorganen, waarbij de vaststelling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein en de collectieve middelen en de daarop afgestemde bevoegdheden ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen centraal staan. Er zal een toereikende toezicht- en controlestructuur worden opgezet, waarbij de problematiek van misbruik en oneigenlijk gebruik wordt meegenomen.

De minister van Verkeer en Waterstaat kon zich in hoofdlijnen vinden in de aanbevelingen van de Rekenkamer en zegde toe te doen nagaan of en in hoeverre de aanbevelingen zullen kunnen leiden tot verbetering en daarop actie te ondernemen. Wel plaatste de minister enige kanttekeningen bij de aanbevelingen.

Zo onderschreef de minister het belang van een minimum-pakket aan instrumenten voor toezicht, maar vond zij het hanteren van een standaardpakket dat dwingend aan alle categorieën van zelfstandige bestuursorganen wordt voorgeschreven, te ver gaan. Dit laatste zou bureaucratisering in de hand werken en voorbijgaan aan het feit dat de organen ook binnen de onderscheiden categorieën zeer van elkaar kunnen verschillen. Voorts was de minister van mening dat de instrumenten die door de Rekenkamer worden behandeld te kenschetsen zijn als klassieke beheersinstrumenten, die enkel repressieve werking hebben. Daarbij wordt volgens de minister voorbijgegaan aan de noodzaak van een beleidsmatige aansturing die juist vraagt om nieuwe preventieve instrumenten, zoals het beleidsplan/ondernemingsplan, het informatiestatuut, de beleids- en uitvoeringstoets en een interface-organisatie.

De minister merkte tenslotte op dat, om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de sturingsrelatie tussen de minister en een zelfstandig bestuursorgaan, het noodzakelijk maar niet voldoende is om een overzicht te hebben van formele bevoegdheden en instrumenten die een minister ter beschikking staan. Het enkel bestaan van een bevoegdheid of instrument zegt immers niets over de intensiteit van het gebruik en de bestuurlijke effectiviteit daarvan. De minister achtte het weliswaar zinvol om minimumvoorwaarden te formuleren teneinde de ministeriële verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken, maar stelde wel dat in de praktijk in alle gevallen maatwerk nodig zal blijven.

8. Kabinetsreactie en nawoord Rekenkamer

8.1. Kabinetsreactie

Naast de reacties van de afzonderlijke ministers, ontving de Rekenkamer van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën een reactie namens het gehele kabinet.

De ministers schreven dat de aanbevelingen van de Rekenkamer omtrent sturingsinstrumenten en verantwoordingsrelaties tussen de verantwoordelijke ministers en zelfstandige bestuursorganen door het kabinet van groot belang werden geacht. Zij stroken geheel met de inzet van het kabinet om te komen tot wat het regeerakkoord noemt «het herstel van het politieke primaat». Ook constateerden de ministers namens het kabinet dat op een aantal punten de bevindingen van de Rekenkamer overeenstemmen met hetgeen verwoord is in het rapport «Verantwoord verzelfstandigen». Dit rapport is onlangs aan de Tweede Kamer gezonden met daarbij de mededeling dat het kabinet de aanbevelingen en conclusies vooralsnog als uitgangspunt voor zijn beleid heeft overgenomen in afwachting van een nadere standpuntbepaling in de bredere context van de staatkundige vernieuwing. Een van de door het kabinet overgenomen aanbevelingen uit het rapport is dat verzelfstandigingsvoorstellen worden ingericht en uitgewerkt langs een vast stramien van denkstappen, waarbij elke stap zorgvuldig gemotiveerd wordt. Dit zal naar verwachting leiden tot verdere stroomlijning van het proces van totstandkoming en invulling van verzelfstandigingen. Hieruit moge blijken dat het kabinet reeds heeft onderkend dat een herbezinning op de wijze waarop met verzelfstandigingen in het algemeen en met zelfstandige bestuursorganen in het bijzonder omgaan moet worden, noodzakelijk is.

De ministers schreven verder dat het kabinet heeft besloten de bevindingen van de Rekenkamer langs te lopen om van geval tot geval na te gaan waar veranderingen noodzakelijk zijn in de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen ministers en zelfstandige bestuursorganen. Hierbij zullen ook de organen worden betrokken die zijn ingesteld na 1993 en de organisaties waarvan ten tijde van het onderzoek van de Rekenkamer onduidelijk was of zij als zelfstandig bestuursorgaan konden worden gekwalificeerd. Tevens zullen de voorzieningen voor toezicht op organen die Europese regelgeving uitvoeren bij deze actie worden betrokken.

In de eerste helft van 1996 zal het kabinet over de gerealiseerde en in gang gezette verbeteringen aan de Tweede kamer rapporteren. Aldus wordt verder uitvoering gegeven aan de wens van de Tweede kamer als verwoord in de motie-Van den Berg c.s. uit 1991. Van het empirisch materiaal uit het onderzoek van de Rekenkamer zou het kabinet bij zijn nadere onderzoek goed gebruik kunnen maken, aldus de ministers. Overigens wezen de ministers erop dat in de Ministeriële Commissie Staatkundige Vernieuwing het onderwerp primaat van de politiek in discussie is. Naar verwachting zal in dit verband vóór de zomer van 1995 een beleidslijn zijn uitgewerkt ten aanzien van het vraagstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid.

De ministers gingen meer specifiek in op enkele aanbevelingen van de Rekenkamer.

Zij lieten weten dat naar de opvatting van het kabinet de definitie van het begrip zelfstandig bestuursorgaan in het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie als beleidsmatig toetsingskader afdoende is. Tegelijkertijd erkenden de ministers dat vaststelling of een orgaan aan de definitie van een zelfstandig bestuursorgaan voldoet, niet altijd even gemakkelijk is. Dit hangt in belangrijke mate samen met de grote diversiteit in dit soort bestuursorganen. Verder gaven zij aan dat het kabinet niet de opvatting heeft dat de juridische vormgeving van een organisatie bepalend zou kunnen zijn voor de vaststelling of een orgaan een zelfstandig bestuursorgaan is en dus voor het antwoord op de vraag of de uitgeoefende bevoegdheden publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk van aard zijn.

Tegelijkertijd erkenden de ministers dat er goede beleidsmatige overwegingen kunnen zijn om in de benadering van sommige typen van zelfstandige bestuursorganen nuanceringen aan te brengen.

Ten aanzien van het aanbevolen register van zelfstandige bestuursorganen merkten de ministers op dat de bevindingen van de Rekenkamer zullen kunnen bijdragen aan verdere complementering van het hoofdstuk over zelfstandige bestuursorganen in de Staatsalmanak.

De door de Rekenkamer bepleite afstemming tussen de opsomming van zelfstandige bestuursorganen in de Staatsalmanak en die in het Aanwijzingsbesluit Wob/Wno vindt volgens de ministers reeds geregeld plaats. De praktijk heeft evenwel uitgewezen dat de opsomming in de Staatsalmanak, die een louter informatieve waarde heeft, niet volledig gelijk kan zijn aan die van het Aanwijzingsbesluit Wob/WNo. Dat besluit beoogt een rechtsgevolg en er zijn juridische en beleidsmatige redenen om enkele organen, hoewel zij aan de definitie van zelfstandige bestuursorgaan voldoen, niet aan de werking van de Wob/WNo te onderwerpen.

Ten aanzien van de conclusie van de Rekenkamer dat er sprake is van «wildgroei», merkten de ministers op dat de onderzochte organen zeer uiteenlopende ontstaans- en bestaansgronden hebben en bovendien op zeer verschillende momenten in de geschiedenis zijn ingesteld of door de wetgever zijn bekleed met overheidsgezag. Onderling hebben zij in veel gevallen niets méér gemeen dan de bestuursjuridische kwalificatie «zelfstandig bestuursorgaan». Sinds de totstandkoming van het Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie is volgens de ministers belangrijke terreinwinst geboekt met een meer stelselmatige aanpak van verzelfstandigingen.

Het toezicht op de naleving van verplichtingen die voortvloeien uit bestaande regelgeving is in eerste instantie een taak van de betrokken ministers. In de voor de eerste helft van 1996 aangekondigde rapportage aan de Tweede kamer zal dit punt nader aandacht krijgen.

Verder gaven de ministers aan dat het kabinet de aanbeveling onderschreef dat de ministers zorgvuldig kennis moeten nemen van de hun door de zelfstandige bestuursorganen toegezonden informatie, er zonodig actie op moeten ondernemen en daarop ook de organisatie van het ministerie moeten inrichten. Voor zover mocht blijken dat de betrokken minister de gevraagde gegevens niet nodig heeft voor zijn taakuitoefening, zal bekeken moeten worden of deze informatiestroom moet worden opgeheven. Ook kan het noodzakelijk zijn dat de toe te zenden informatie moet worden uitgebreid of dat de sturingsbevoegdheden van de betrokken minister moeten worden uitgebreid. Deze heroverweging zal onderdeel uitmaken van de eerdergenoemde exercitie waarover begin 1996 zal worden gerapporteerd. Overigens schreven de ministers dat het behoort tot de verantwoordelijkheid van een minister om te bepalen of daadwerkelijk op basis van bepaalde informatie actie moet worden ondernomen.

Tenslotte gaven de ministers aan dat het kabinet de aanbeveling onderschreef bestuursorganen regelmatig te evalueren op hun functioneren, taakuitoefening en effectiviteit. In de eerste plaats is het een taak van het betrokken orgaan zelf periodiek zijn eigen functioneren te beoordelen. De minister zal over de bevindingen van deze evaluatie moeten worden geïnformeerd en kan op basis hiervan zonodig actie ondernemen.

8.2. Nawoord Rekenkamer

De Rekenkamer is verheugd over de toezegging van het kabinet om de bevindingen in het onderhavige rapport langs te lopen teneinde te bezien waar veranderingen noodzakelijk zijn en over gerealiseerde en in gang gezette verbeteringen in de eerste helft van 1996 te rapporteren. De catalogus van zelfstandige bestuursorganen die door de minister van Binnenlandse Zaken in september 1993 is toegezegd aan de Tweede Kamer zou daarbij als hulpmiddel kunnen dienen. Deze catalogus kan samengesteld worden met behulp van het feitelijke materiaal over zelfstandige bestuursorganen dat de Rekenkamer in het kader van het onderhavige onderzoek heeft verzameld.

Uit de reactie van het kabinet blijkt volgens de Rekenkamer eens te meer dat meer helderheid gewenst is ten aanzien van een aantal organen waarvan de status niet met zekerheid vastgesteld kon worden. De Rekenkamer merkt hierbij op dat in het verleden de gekozen rechtsvorm (publiek- of privaatrechtelijk) toch bepalend lijkt te zijn geweest voor het door ministeries al dan niet bestempelen van dergelijke organen als zelfstandig bestuursorgaan. Meer helderheid over de door het kabinet bepleite genuanceerde benadering van bepaalde typen zelfstandige bestuursorganen is derhalve zeer gewenst.

De Rekenkamer onderschrijft dat er beleidsmatige redenen kunnen zijn om bepaalde zelfstandige bestuursorganen niet onder de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet Nationale ombudsman te laten vallen. Dit betekent echter niet dat deze organen ook zouden moeten ontbreken in de desbetreffende inventarisatie in de Staatsalmanak. Vergelijking van de inventarisatie in het Aanwijzingsbesluit Wob/WNo en die in de Staatsalmanak wees uit dat er organen ontbreken in de Staatsalmanak.

Het kabinet wees op de zeer uiteenlopende ontstaans- en bestaansgronden van zelfstandige bestuursorganen.

De Rekenkamer merkt op dat de uiteenlopende ontstaansgeschiedenis van zelfstandige bestuursorganen ongetwijfeld een belangrijke verklaring is voor de gesignaleerde diversiteit in organen. Dit neemt echter niet weg dat anno 1995 de vraag kan worden gesteld of de wijze waarop inrichting en vormgeving van oude en nieuwe organen zijn geregeld nog voldoet aan de eisen van deze tijd. De Rekenkamer heeft bovendien geconstateerd dat de wetgever, met name waar het gaat om organen zonder grondslag in een formele wet, zich niet altijd nadrukkelijk heeft kunnen uitspreken over de instelling en inrichting van zelfstandige bestuursorganen.

Overigens heeft de Rekenkamer geconstateerd dat voor zelfstandige bestuursorganen die na 1980 waren ingesteld gemiddeld iets meer aspecten geregeld waren dan voor oudere organen. De Rekenkamer waardeert de inmiddels tot stand gebrachte verbeteringen, maar dringt desondanks aan op een herbezinning op de regelgeving inzake alle zelfstandige bestuursorganen, zowel oude als nieuwe.

Het kabinet wees op de eigen verantwoordelijkheid van zelfstandige bestuursorganen om regelmatig evaluaties te houden. De Rekenkamer waardeert het dat het kabinet de noodzaak onderschrijft van periodieke evaluatie. Wel merkt zij op dat de minister een eigen verantwoordelijkheid heeft waar het gaat om het periodiek evalueren van de doelmatigheid van het beheer, de organisatie en het onder zijn bewind gevoerde beleid (artikel 17 Comptabiliteitswet). Evaluatie-onderzoek waarbij een onafhankelijke uitvoering gewaarborgd is, vormt één van de voornaamste instrumenten voor de minister om zicht te houden op de kwaliteit van de produkten en diensten van zelfstandige bestuursorganen, alsmede op de maatschappelijke effecten ervan en de potentiële knelpunten in de relatie tussen het ministerie en het orgaan. Het opnemen van een verplichting tot periodieke evaluatie in de regelgeving is in de ogen van de Rekenkamer een minimale waarborg voor de uitvoering van dergelijk onderzoek.

Het kabinet gaf aan dat het toezicht op de naleving van verplichtingen die voortvloeien uit bestaande regelgeving in eerste instantie een zaak is voor de betrokken ministers. De Rekenkamer wil beklemtonen dat daar waar een bepaalde handelwijze dwingend wordt voorgeschreven in een (grond)wettelijke regeling, hetzij aan ministers, hetzij aan zelfstandige bestuursorganen, gewaarborgd dient te zijn dat deze handelwijze ook daadwerkelijk gevolgd wordt. Een van de uitkomsten van het onderzoek was immers dat het bestaan van een goede regeling nog geen garantie biedt voor een praktijk die daarmee in overeenstemming is.

Het geheel van reacties overziende, stelt de Rekenkamer vast dat haar onderzoek een breed scala aan initiatieven bij de ministeries tot gevolg zal hebben. Zij hoopt dat de coördinerende rol van de ministers van Financiën en van Binnenlandse Zaken zodanig ingevuld zal worden dat dit leidt tot de gewenste «eenheid in verscheidenheid» in de vormgeving en inrichting van zelfstandige bestuursorganen, alsmede tot een beter toezicht op deze organen. De effecten van de verschillende aangekondigde initiatieven hoopt zij over enige jaren in een vervolgonderzoek positief te kunnen waarderen.

Lijst van gebruikte afkortingen

ABP	Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds
Arbvo	Arbeidsvoorzieningsorganisatie
Awb	Algemene wet bestuursrecht
BIG	Beroepen in de individuele gezondheidszorg
CBR	Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen
DGVP	Dienst Geneeskundige Verzorging Politie
GAK	Gemeenschappelijk Administratiekantoor
IBG	Informatie Beheer Groep
KB	Koninklijke Bibliotheek
KPN NV	Koninklijke PTT Nederland NV
LSOP	Landelijke Selectie- en Opleidingsinstituut Politie
MOOZ	Stichting Medefinanciering Oververtegenwoordiging Oudere Ziekenfondsverzekerden
NAK	Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van Landbouwgewassen
NMi	Nederlands Meetinstituut NV
NOVEM	Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu BV
SLM	Stichting Landelijke Mestbank
SVB	Sociale Verzekeringsbank
SVR	Sociale Verzekeringsraad
WNo	Wet Nationale ombudsman
Wob	Wet openbaarheid van bestuur
ZAO	Ziekenfonds Amsterdam en omstreken
zbo's	zelfstandige bestuursorganen

BIJLAGEN

Bijlage 1	Overzicht van de in het onderzoek betrokken ministeries en de met hen verbonden zelfstandige bestuursorganen	65
Bijlage 2	Overzicht van zelfstandige bestuursorganen die in 1993 bestonden, maar niet zijn meegenomen in het onderzoek	71
Bijlage 3	Overzicht van zelfstandige bestuursorganen die niet meegenomen zijn in het onderzoek van de Rekenkamer omdat zij na 31-12-1993 zijn ingesteld of vermoedelijk zullen worden ingesteld	73
Bijlage 4	Overzicht van beschrijvende kenmerken van de zelfstandige bestuursorganen, betrokken in het onderzoek	74
Bijlage 5	Overzicht van organisaties die in de loop van het onderzoek onde de aandacht zijn gekomen, maar die niet meegenomen zijn in het onderzoek. Van deze organen is het niet duidelijk of het zelfstandige bestuursorganen betreft	81
Bijlage 6	Overzicht van aspecten die zijn geregeld met betrekking tot de inrichting en de vormgeving van de in het onderzoek betrokken zelfstandige bestuursorganen	85
Bijlage 7	Overzicht van minimaal wenselijk geachte aspecten die zijn geregeld met betrekking tot het toezicht op zelfstandige bestuursorganen	91
Bijlage 8	Overzicht van verplichte en feitelijk aanwezige documenten op het ministerie	98

---

1 Rapport Bestuursorganisatie bij de kabinetsformatie, 1971.

2 Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991, 21 042, nr. 4.

3 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 21 427, nrs. 40 en 41, blz. 47.

4 Handelingen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, nr. 21, blz. 1570.

5 Verantwoord verzelfstandigen, rapportage van de commissie-Sint, 14 september 1994.

6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 21 427, nrs. 40–41, blz. 53.

7 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 23 400, nr. 1, blz. 76.

8 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 21 835, nr. 15.

9 In navolging van artikel 1:1–2.c van de Awb worden de onafhankelijke, bij wet ingestelde organen die uitsluitend met rechtspraak zijn belast, niet als zelfstandig bestuursorgaan aangemerkt. Hiertoe worden ook de bij wet ingestelde tuchtcolleges gerekend. Ook vormen van tuchtrecht die geheel buiten de overheid om tot stand zijn gekomen (bijvoorbeeld de Raad voor de Journalistiek en de consumentengeschillencommissies), behoren niet tot het onderzoeksdomein. Tevens zijn de bij wet ingestelde adviesorganen (ex artikel 79 Grondwet) die op geen enkele wijze een openbaar-gezagstaak uitvoeren van het onderzoek uitgesloten (conform de lijn, zoals gevolgd in het Regeringsstandpunt functionele decentralisatie). Tenslotte zijn de op artikel 133 van de Grondwet berustende organen van functioneel bestuur (waterschappen) uitgesloten van het onderzoek.

10 De taken van de publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandige bestuursorganen en de openbaar-gezagstaken van privaatrechtelijke bestuursorganen worden verder eenvoudigheidshalve als «publieke taken» aangeduid.

1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Organen en rechtspersonen rondom de centrale overheid, Den Haag, 1983.

2 De gegevens over de clusters van organen zijn als volgt verzameld. Wat betreft het financieel belang en het aantal werknemers is informatie verzameld per cluster, dat wil zeggen over alle organisaties in het cluster (bijvoorbeeld over alle 19 Raden voor de Kinderbescherming). Wat betreft alle andere aspecten die in de hoofdstukken 2, 3, 4 en 5 aan bod komen is om praktische redenen en vanuit een oogpunt van vergelijkbaarheid steeds uitgegaan van één willekeurig gekozen organisatie uit het cluster (in het geval van de Raden voor de Kinderbescherming bijvoorbeeld de Raad voor de Kinderbescherming Maastricht).

3 Het betreft de totale uitgaven van de volgende zelfstandige bestuursorganen: Sociale Verzekeringsbank, Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds, Arbeidsongeschiktheidsfonds, Algemeen Werkloosheidsfonds, Toeslagenfonds, bedrijfsverenigingen, Administratiekantoren, Ziekenfondsraad, Centraal Administratiekantoor en de ziekenfondsen.

1 In het onderzoek zijn niet álle toetsingspunten uit het Regeringsstandpunt betrokken.

2 Motie-Van den Berg c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991, 21 042, nr. 9.

3 In deze nota wordt onder «regeling» verstaan een (instellings)wet, algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling, statuten en/of een overeenkomst tussen ministerie en orgaan. Deze hebben alle bindende werking. Waar in het vervolg van deze nota gesproken wordt over een wet (in plaats van «regeling») wordt een specifieke (instellings)wet bedoeld, en niet een begrotingswet, tenzij anders is aangegeven.

4 Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991, 21 042, nr. 4, blz. 17; Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991, 29, blz. 80–4489.

5 Regeringsstandpunt Functionele decentralisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991, 21 042, nr. 4, blz. 27.

6 Indien de Staten-Generaal besluiten tot het instellen van een parlementaire enquête, kunnen personeel en/of bestuurlijke echelons van zelfstandige bestuursorganen wel rechtstreeks en onder ede gehoord worden door de Enquêtecommissie.

7 M. Oosting, De overheid in 1991, beoordeeld door de Nationale Ombudsman, in: Bestuurswetenschappen 1992, nr. 6, blz. 497.

1 Verdrag tot oprichting van de EEG, Rome, 25 maart 1957, Trb. 1957, 91.

1 Centrale Accountantsdienst, Vrijheid in gebondenheid, 1991, blz. 14.

2 De volgende criteria voor evaluatie-onderzoek naar zelfstandige bestuursorganen zijn gehanteerd: a het onderzoek mag niet slechts betrekking hebben op een marginaal onderdeel van het orgaan en/of klein gedeelte van de publieke taak van het orgaan en/of (bij privaatrechtelijke organen) niet betrekking hebben op de niet-publieke taak; b het onderzoek dient expliciet op (de taakuitvoering van) het orgaan betrekking te hebben, met andere woorden het mag niet gaan over de evaluatie van een beleidsterrein zonder dat de rol die het orgaan daarin speelt in het onderzoek aan de orde komt; c het dient om een ex-post evaluatie te gaan en niet om een ex-ante evaluatie; d het onderzoek dient een doelstelling, probleemstelling of onderzoeksopzet te bevatten; e het onderzoek dient te zijn gebaseerd op empirische gegevens; f het onderzoek dient aandacht te besteden aan tenminste één van de volgende aspecten: uitvoeringswijze, doelbereiking, effectiviteit en/of neveneffecten.

3 Onder betrokkenheid van de minister wordt verstaan het benoemen of het voordragen van leden of het goedkeuren van benoemingen. Onder benoeming door de minister wordt ook verstaan benoeming door de Kroon.