32 123 C
Vaststelling van de begrotingsstaat van het provinciefonds voor het jaar 2010

nr. 2
MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave blz.

A.	Artikelsgewijze toelichting bij het begrotingswetsvoorstel	2
B.	Begrotingstoelichting	3
1.	Leeswijzer	3
2.	Het beleid	4
2.1.	De beleidsagenda	4
2.1.1.	Beleidsmutaties	5
2.2.	Het beleidsartikel	5
2.2.1.	Algemene beleidsdoelstelling	5
2.2.2.	Verantwoordelijkheid minister	6
2.2.3.	Succesfactoren van beleid	6
2.2.4.	Budgettaire gevolgen van beleid	6
2.2.5.	Operationele doelstellingen	8
3.	Het verdiepingshoofdstuk	10
3.1.	Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting	10
3.2.	Integratie-uitkeringen	13
3.3.	Decentralisatie-uitkeringen	13
3.4.	Opbrengst lokale heffingen 2009	14
4.	Bijlagen bij de begroting	16
Bijlage 1	Beleidsmutaties	16
Bijlage 2	Moties en toezeggingen in het vergaderjaar 2008–2009	17
Bijlage 3	Lijst met afkortingen	18
Bijlage 4	Lijst met belangrijke termen en hun betekenis	19

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het provinciefonds voor het jaar 2010 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten samen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2010. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2010.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2010 vastgesteld. Het begrotingsartikel dat in de begroting van het provinciefonds is opgenomen wordt in onderdeel B. van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet juncto artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet, hebben de provincies gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering is opgenomen. Het in dit wetsartikel opgenomen bedrag is niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. Het bedrag wordt nader onderbouwd in paragraaf 2.2.4. van deze memorie.

De staatsecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

A. Th. B. Bijleveld-Schouten

De minister van Financiën,

W. J. Bos

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

De provinciefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de gemeentefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de provinciefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het provinciefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk voor het provinciefonds en niet voor de resultaten die provincies met hun budget uit dit fonds realiseren. Provincies zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het provinciefonds. De begroting van het provinciefonds bevat geen output- en/of outcomegegevens. Deze worden door de provincies in hun begrotingen gepresenteerd.

De voorliggende toelichting bij de begroting 2010 van het provinciefonds kent de volgende indeling.

Na dit hoofdstuk met de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de beleidsagenda van het provinciefonds, waarin onder meer de beleidsprioriteiten voor 2010 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt ingezoomd op hét beleidsartikel: het provinciefonds. Hierin komen de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen aan bod. Ook worden de hierbij behorende prestatie-indicatoren behandeld. De tabel Budgettaire gevolgen van beleid geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de algemene beleidsdoelstelling.

Hoofdstuk 3 is het verdiepingshoofdstuk. In dit hoofdstuk wordt de opbouw aangegeven van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het provinciefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2009 naar de stand ontwerpbegroting 2010. In hoofdstuk 3 wordt ook ingegaan op de ontwikkeling van de integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Verder wordt in dit hoofdstuk het provinciefonds in een breder kader geplaatst, waarbij nader wordt ingegaan op de opbrengst van lokale heffingen. In hoofdstuk 4 treft u de bijlagen aan.

Tot slot van deze leeswijzer verdienen de apparaatuitgaven enige aandacht. De apparaatuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord. Dit geldt eveneens voor het algemene beleid inzake decentrale overheden als gemeenten en provincies, waarbij deze uitgaven zijn terug te vinden in de begroting van het ministerie van BZK.

2. HET BELEID

2.1. De beleidsagenda

Voor burgers vormen Rijk, gemeenten en provincies één overheid. De burger verwacht een slagvaardig openbaar bestuur. Dit vraagt om een duidelijke taakverdeling tussen de verschillende overheden en goede interbestuurlijke en financiële verhoudingen. Het provinciefonds voorziet provincies van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken. Daarnaast voorziet het in een dusdanige verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies dat deze in staat zijn om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

Met provincies zijn voor de komende jaren afspraken gemaakt over de ontwikkeling van het provinciefonds. De bestaande normeringssystematiek is als gevolg van de financieel economische crisis en de daarmee samenhangende druk op de overheidsuitgaven tijdelijk buiten werking gesteld. In plaats daarvan is er met de provincies voor deze jaren een reeks van nominale uitkeringen voor het provinciefonds overeengekomen. De behoedzaamheidsreserve is daarmee ook tijdelijk komen te vervallen. Hoewel provincies door deze maatregel wellicht minder of meer ontvangen dan wanneer de normeringssystematiek zou zijn gehandhaafd, weten zij voor de komende jaren wel precies waar zij in financiële zin aan toe zijn. Zekerheid in onzekere tijden dus. Tegelijkertijd is afgesproken dat medeoverheden tijdelijk extra EMU-ruimte krijgen voor automatische stabilisatie en investeringsversnellingen.

Het is alweer ruim tien jaar geleden dat het provinciefonds in zijn geheel is doorgelicht. Op de vraag of de omvang en de verdeling van de provinciale middelen nog voldoende aansluit bij de provinciale taken, heeft de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) in 2009 een advies uitgebracht. De Rfv constateert dat provincies in staat zijn € 597 miljoen meer te bekostigen uit eigen middelen dan bij de bepaling van de algemene uikering uit het provinciefonds werd verondersteld. Op basis daarvan heeft het kabinet besloten om het provinciefonds met ingang van 2011 structureel te verlagen met € 300 miljoen. Kabinet en IPO hebben tevens afgesproken dat op basis van het advies van de Rfv en de contra-expertise een verdiepingsslag nodig is om tot gezamenlijk gedeelde opvattingen te komen. De inzet van kabinet en IPO is om tot duurzame afspraken over de financiële verhouding tussen Rijk en provincies te komen. Als de verdiepingsslag leidt tot een andere uitkomst dan de voorgenomen verlaging van het provinciefonds dan zal het kabinet zijn voornemen nader wegen.

In 2010 zal verder worden gewerkt aan het terugdringen van het aantal specifieke uitkeringen naar 45. Deze operatie heeft tot gevolg dat het aantal decentralisatie-uitkeringen fors toeneemt. Het uiteindelijke streven is er op gericht om deze middelen zoveel als mogelijk te integreren in de algemene uitkering van het provinciefonds.

Rijk en provincies hebben in 2008 een Bestuursakkoord gesloten over de kerntaken en zichtbaarheid van provincies. Conform het coalitieakkoord vindt er een decentralisatie van taken en bevoegdheden plaats en wordt de zelfstandigheid van provincies met kracht bevorderd. Mede op basis van de decentralisatievoorstellen van de Gemengde Commissie Decentralisatievoorstellen provincies onder voorzitterschap van mevrouw Lodders-Elferich (commissie Lodders) hebben het Rijk en de provincies afspraken gemaakt over:

– bestuurlijke en financiële verhoudingen;

– decentralisatie van taken en overheveling van financiële middelen;

– deregulering en vermindering van administratieve lasten;

– investeringen van de provincies in de realisatie van rijksdoelen.

Doel van deze afspraken is een zodanige toerusting van provincies dat zij hun specifieke rol als middenbestuur optimaal kunnen vervullen en tegelijkertijd maximaal bijdragen aan de nationale beleidsdoelstellingen van het kabinet. De afspraken over decentralisatie worden geïmplementeerd. Over de voortgang vindt regelmatig overleg plaats met VNG en IPO. Ook nieuwe beleidsvoornemens worden steeds beoordeeld op het decentralisatiegehalte.

2.1.1. Beleidsmutaties

Door wijzigingen in beleid van verschillende departementen kan worden overgegaan tot het beleggen of juist onttrekken van taken bij provincies. Soms gaat dit gepaard met een toevoeging aan of een uitname uit het provinciefonds. In tabel 2.1.1. worden de mutaties per uitgavencategorie weergegeven als gevolg van de beleidsmutaties. Voor een overzicht van de beleidsmatige mutaties vanaf ontwerpbegroting 2009 wordt verwezen naar bijlage 1. In tabel 3.1.2. wordt van af de stand ontwerpbegroting 2009 een aansluiting gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2010. De weergegeven mutaties worden in de verdiepingsbijlage (paragraaf 3) afzonderlijk toegelicht voor zover dit nog niet gebeurd is in een eerder begrotingsstuk.

Tabel 2.1.1.Beleids mutaties (x € 1 000)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Apparaatuitgaven
1. Kosten Financiële-verhoudingswet	0	0	0	0	0	0
Programma-uitgaven
1. Algemene uitkering ca en de aanvullende uitkeringen	– 3 446	– 5 593	– 309 749	– 309 749	– 309 749	– 309 749
2. Integratie-uitkeringen	1	0	0	0	0	0
3. Decentralisatie-uitkeringen	34 121	9 833	9 358	8 123	0	0
Totaal mutaties (inclusief meerjarige doorwerking 1e suppletore 2009)	30 676	4 240	– 300 391	– 301 626	– 309 749	– 309 749

2.2. Het beleidsartikel

2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling

Via het provinciefonds wordt bewerkstelligd dat de provincies de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee onderdelen:

1. De omvang van de middelen moet adequaat zijn;

2. De verdeling van de middelen moet adequaat zijn.

2.2.2. Verantwoordelijkheid minister

De fondsbeheerders, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – i.c. de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – en de minister van Financiën, zijn verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die provincies met hun bijdrage uit dit fonds realiseren: provincies zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het provinciefonds. Ook de eigen provinciale belastingsopbrengsten kennen deze karakteristiek.

Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van provincies, specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Niet alleen de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een provinciale verantwoordelijkheid, waarin het college van gedeputeerde staten wordt gecontroleerd door provinciale staten.

2.2.3. Succesfactoren van beleid

Het feit dat de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk zijn, neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de provincies als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de provincies bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de provincies. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de provincies.

2.2.4. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het provinciefonds weergegeven.

Tabel 2.2.1. Budgettaire gevolgen van beleid (x € 1000)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Verplichtingen:	1 321 417	1 302 485	997 452	996 217	988 094	988 094
Uitgaven:	1 328 856	1 302 485	997 452	996 217	988 094	988 094
Apparaatuitgaven
1. Kosten Financiële-verhoudingswet	100	100	100	100	100	100
Programma-uitgaven
1. Algemene uitkering ca en de aanvullende uitkeringen	1 252 432	1 250 350	945 792	945 792	945 792	945 792
2. Integratie-uitkeringen	42 203	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202
3. Decentralisatie-uitkeringen	34 121	9 833	9 358	8 123	0	0
Ontvangsten:	1 328 856	1 302 485	997 452	996 217	988 094	988 094

Normaliter is er een verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven. Dit verschil wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve (€ 18 152 000), die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar – doorgaans voor een deel – tot uitkering komt. De behoedzaamheidsreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Echter, door het tijdelijk buitenwerking stellen van de normeringssystematiek en de daarbij behorende tijdelijke afschaffing van de behoedzaamheidsreserve (zie hiervoor ook paragraaf 2.1) is er vanaf 2010 geen verschil tussen het verplichtingenbedrag en het uitgavenbedrag. Beide bedragen komen voor 2010 uit op € 1 302 485 000. Het verplichtingenbedrag voor 2010 van de algemene uitkering bedraagt € 1 250 350 000.

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het provinciefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan provincies wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het provinciefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de afgezonderde inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het provinciefonds een post Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet geraamd (zie in tabel 2.2.1. onder ontvangsten).

Ter informatie geeft figuur 2.2.2. het verloop van de uitkering uit het provinciefonds (totaal programma-uitgavenbedrag) per inwoner van 2000–2014 weer. De bedragen 2000 tot en met 2008 zijn op basis van de jaarverslagen. De bedragen 2009 tot en met 2014 zijn op basis van de miljoenennota 2010.

Figuur 2.2.2. Uitkering provinciefonds in € per inwoner

De provincies ontvangen in 2010 uit het provinciefonds € 1 302 385 000 (programma-uitgaven). Per inwoner komt de uitkering uit op een landelijk gemiddelde van € 79 per inwoner. Ten opzichte van 2009 betekent dit een daling van € – 2 per inwoner door voornamelijk de omvang van het accres. De stijging in 2009 ten opzichte van 2008, de stijging in 2008 ten opzichte van 2007 en de stijging in 2007 ten opzichte van 2006 komt ook voornamelijk door de omvang van het accres. De daling van 2004 ten opzichte van 2003 is het gevolg van de uitname in verband met het BTW-compensatiefonds.

2.2.5. Operationele doelstellingen

De bijdrage van de fondsbeheerders om te komen tot het bewerkstelligen dat de provincies via het provinciefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren wordt geoperationaliseerd door twee doelstellingen:

• De provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;

• Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

Operationele doelstelling 1: De provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.

Motivering

De omvang van het provinciefonds ontwikkelt zich normaliter volgens de normeringssystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in verband met specifieke taakmutaties. De normeringssystematiek houdt in dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het principe: «samen de trap op, samen de trap af». Op die wijze wordt het jaarlijkse groeipercentage (het zogenaamde accres) bepaald. Deze systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de VNG en het IPO. Zoals gemeld in paragraaf 2.1 geven zwaarwegende redenen echter aanleiding om deze systematiek tijdelijk buiten werking te stellen. Daarnaast zijn er jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het provinciefonds kunnen leiden. Het Rijk zorgt voor de uitwerking van de afspraak door de precieze accresberekeningen te maken en de provincies te informeren door middel van de circulaires. Daarnaast heeft het Rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van specifieke uitnamen en/of toevoegingen als gevolg van taakmutaties.

Activiteiten 2010

Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG en het IPO zal twee keer per jaar plaats vinden, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij is gerechtigd om agendapunten in te brengen (open agenda). De deelnemers aan het overleg zijn de fondsbeheerders, de VNG en het IPO. Indien noodzakelijk en gewenst kunnen ook andere bewindslieden aanwezig zijn.

Het kabinet zal artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet onverkort toepassen en naleven. De vakministers zijn primair verantwoordelijk voor het aangeven van de kosten en bekostigingswijze van taakwijzigingen van provincies. Daartoe treden zij tijdig in overleg met de fondsbeheerders en daarna – conform de Code interbestuurlijke verhoudingen – met het IPO. Er zal daarbij meer aandacht zijn voor de gevolgen van nieuw Europees beleid om met de gemeenten en provincies te bezien of er sprake is van financiële consequenties en op welke wijze die (kunnen) worden gedekt.

Prestatie-indicatoren

De vraag of de omvang van het provinciefonds als adequaat kan worden beschouwd, wordt beantwoord in het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv). Volgens een in 1995 gemaakte afspraak vindt dit overleg tweemaal per jaar plaats. Wanneer één van de partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringssystematiek op enig moment onredelijk vindt, kan dit in het Bestuurlijk overleg aan de orde worden gesteld. In dit verband moet ook «De provinciale financiën, een interprovinciale vergelijking» worden genoemd: de analyse van de financiële positie van de provincies.

Operationele doelstelling 2: Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

Motivering

Het budget van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een verdeelsysteem van 11 verdeelmaatstaven. Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem stelt provincies in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies. De provincies kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoording af aan provinciale staten. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld.

Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volumegegevens leidt tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Voor de bevoorschotting van de integratie- en decentralisatie-uitkeringen geldt eveneens dat ernaar gestreefd wordt deze zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de integratie- en decentralisatie-uitkeringen waarop een provincie uiteindelijk recht heeft.

Prestatie-indicator

Zie hiervoor bij «Prestatie-indicatoren» bij «Operationele doelstelling 1».

3. HET VERDIEPINGSHOOFDSTUK

In paragraaf 3.1. wordt de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de stand ontwerpbegroting provinciefonds 2009 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2010 beschreven. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1e suppletore begroting 2009 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2008–2009, 31 965 C, nr. 1) kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden. De nieuwe mutaties worden toegelicht.

In paragraaf 3.2. wordt een overzicht van de integratie-uitkeringen gegeven en in 3.3 van de decentralisatie-uitkeringen. In 3.4. wordt ingegaan op de opbrengst van lokale heffingen in 2009.

3.1. Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het provinciefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2009 naar de stand ontwerpbegroting 2010.

Tabel 3.1.1. Opbouw verplichtingen provinciefonds (x € 1000)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Stand ontwerpbegroting 2009	1 316 332	1 316 397	1 315 995	1 315 995	1 315 995	1 315 995
Nota van wijziging (Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 C, nr. 6)	1 000	300	0	0	0	0
Mutaties 1e suppletore begroting 2009	– 29 351	– 39 351	– 39 351	– 39 351	– 39 351	– 39 351
Stand 1e suppletore begroting 2009	1 287 981	1 277 346	1 276 644	1 276 644	1 276 644	1 276 644
Nieuwe mutaties	33 436	25 139	– 279 192	– 280 427	– 288 550	– 288 550
Stand ontwerpbegroting 2009	1 321 417	1 302 485	997 452	996 217	988 094	988 094
Waarvan verplichtingenbedrag kosten Financiële-verhoudingswet	100	100	100	100	100	100
Waarvan verplichtingenbedrag algemene uitkering	1 244 993	1 250 350	945 792	945 792	945 792	945 792
Waarvan verplichtingenbedrag integratie-uitkeringen	42 203	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202
Waarvan verplichtingenbedrag decentralisatie-uitkeringen	34 121	9 833	9 358	8 123	0	0

Uitgaven

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de uitgaven van het provinciefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2009 naar de stand ontwerpbegroting 2010.

Tabel 3.1.2. Opbouw uitgaven provinciefonds (x € 1 000)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Stand ontwerpbegroting 2009	1 298 180	1 298 245	1 297 843	1 297 843	1 297 843	1 297 843
Nota van wijziging (Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 C, nr. 6)	1 000	300	0	0	0	0
Mutaties 1e suppletore begroting 2009	– 3 760	– 21 199	– 21 199	– 21 199	– 21 199	– 21 199
Stand 1e suppletore begroting 2009	1 295 420	1 277 346	1 276 644	1 276 644	1 276 644	1 276 644
Mutaties nog niet eerder opgenomen in een begrotingsstuk:
1a) Accres tranche 2010		6 177	6 177	6 177	6 177	6 177
1b) Incidentele bijdrage 2010		10 000
1c) Accres tranche 2011			6 207	6 207	6 207	6 207
2) Verlaging naar aanleiding advies Rfv			- 300 000	– 300 000	– 300 000	– 300 000
3) Financiering basisregistratie adressen, gebouwen en topografie	– 810	– 871	– 934	– 934	– 934	– 934
4) Regeling cultuurparticipatie (decentralisatie-uitkering)	8 123	8 123	8 123	8 123
5) Uitstel Wet Electronische Bekendmaking	125
6) Stimulering lokaal klimaatbeleid (SLOK) (decentralisatie-uitkering)	1 755	1 710	1 235
7) Herstructurering bedrijventerreinen project Moerdijk (decentralisatie-uitkering)	24 243
Totaal nieuwe mutaties	33 436	25 139	– 279 192	– 280 427	– 288 550	– 288 550
Stand ontwerpbegroting 2010	1 328 856	1 302 485	997 452	996 217	988 094	988 094
Waarvan uitgavenbedrag kosten Financiële-verhoudingswet	100	100	100	100	100	100
Waarvan uitgavenbedrag algemene uitkering	1 252 432	1 250 350	945 792	945 792	945 792	945 792
Waarvan uitgavenbedrag integratie-uitkeringen	42 203	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202
Waarvan uitgavenbedrag decentralisatie-uitkeringen	34 121	9 833	9 358	8 123	0	0

Toelichting op de nieuwe mutaties

1) Accres 2010, incidentele bijdrage 2010 en accres 2011

Dit betreft de afspraken met IPO en VNG over het niet hanteren van de bestaande normeringssystematiek. De financiële gevolgen zijn vanaf 2010:

• Voor de jaren 2010 en 2011 wordt het reële accres op 0% gesteld, de bijbehorende nominale accressen bedragen respectievelijk € 6,177 miljoen en € 6,207 miljoen. Het nominale accres voor de jaren 2010–2011 ligt daarmee vast.

• Er wordt voor de periode 2009–2011 niet meer gewerkt met een behoedzaamheidsreserve en er zal over 2009–2011 geen nacalculatie plaatsvinden.

• Provincies ontvangen een incidentele bijdrage van € 10 miljoen in 2010

2) Verlaging naar aanleiding advies Rfv

Op 19 maart 2009 heeft de Raad voor Financiële Verhoudingen zijn advies «Naar een herijking van de financiële verhouding tussen Rijk en provincies» uitgebracht. In zijn advies constateert de Raad dat provincies in staat blijken te zijn om van hun takenpakket uit eigen middelen € 597 miljoen meer te bekostigen dan tot nu toe bij de bepaling van de algemene uitkering uit het provinciefonds wordt verondersteld. Het kabinet acht het verantwoord om mede op basis van dit advies het provinciefonds met ingang van 2011 structureel met € 300 miljoen te verlagen.

3) Financiering basisregistratie adressen, gebouwen en topografie

Gezien het rijksbrede belang en het verplichte gebruik van de basisregistratie topografie is in het kader van de begrotingsbesluitvorming dit jaar binnen het kabinet afgesproken de exploitatie van deze basisregistratie budgetgefinancierd te maken. De bijdragen zijn gebaseerd op een verdeelsleutel. Uitgangspunt daarbij is dat iedere overheidslaag (departementen, provincies, gemeenten en waterschappen) een bijdrage levert gebaseerd op beleidsbelang en verwacht gebruik en deze bijdrage structureel ter beschikking stelt. Voor provincies betekent dit een uitname uit het provinciefonds van € 0,810 miljoen in 2009, van € 0,871 miljoen in 2010 en vanaf 2011 structureel € 0,934 miljoen.

4) Regeling Cultuurparticipatie (decentralisatie-uitkering)

Het Actieplan Cultuurbereik is met ingang van 2009 beëindigd. Daarvoor in de plaats komt de Regeling cultuurparticipatie provincies en gemeenten 2009–2012. Hierover zijn op 2 april 2008 bestuurlijke afspraken gemaakt tussen de minister van OCW, het IPO en de VNG. De regeling is bedoeld voor de provincies en voor de 35 gemeenten die per 1 januari 2007 meer dan 90 000 inwoners hebben en/of cultuurconvenantgemeente zijn. Zij komen in aanmerking voor een bijdrage van € 1,13 (voor de G4, Arnhem, Eindhoven, Enschede, Groningen en Maastricht) dan wel € 0,79 per inwoner (voor de overige gemeenten en voor de provincies). De regeling wordt uitgevoerd door het Fonds voor Cultuurparticipatie (FCP). De missie van dit fonds is dat iedere Nederlander, te beginnen met jongeren, in aanraking komt met een cultuurdiscipline, zodat een culturele loopbaan mogelijk wordt. De centrale doelen die de missie ondersteunen, zijn dat meer mensen meedoen aan cultuur en dat er betere faciliteiten en ondersteuning voor hen beschikbaar komen. Om deze doelstellingen te realiseren, zijn er drie programmalijnen bepaald, te weten: amateurkunst, cultuureducatie en volkscultuur en drie doorsnijdende thema’s: diversiteit, vernieuwing en verankering.

5) Uitstel Wet Electronische Bekendmaking

In het wetsontwerp Elektronische Bekendmaking, dat op 25 november 2008 door de Eerste Kamer is aanvaard, wordt onder meer geregeld dat de Staatscourant in de toekomst in elektronische vorm wordt uitgegeven. Daarbij is berekend dat bij de gemeenten en provincies ca. € 5,2 miljoen aan advertentiekosten zal worden bespaard. Uitgaande van inwerkingtreding van de wet per 1 januari 2009 is een deel daarvan, namelijk € 0,6 miljoen (gemeentefonds € 0,35 miljoen en provinciefonds € 0,25 miljoen) vanaf 2009 uitgenomen t.b.v. de kosten die gemoeid zijn met de elektronische bekendmaking van publicaties van gemeenten en provincies in de Staatscourant. Aangezien inwerkingtreding van de wet is uitgesteld van 1 januari naar 1 juli 2009, dient de uitname in 2009 te worden verminderd (gemeentefonds € 175 000 en provinciefonds € 125 000).

6) Stimulering lokaal klimaatbeleid (SLOK) (decentralisatie-uitkering)

De minister van VROM heeft in totaal voor de periode 2009 tot en met 2011 € 4,7 miljoen beschikbaar gesteld in het kader van structurele initiatieven voor duurzame en efficiënte energievoorziening en de reductie van broeikasgassen. De bedragen worden uitgekeerd op basis van een aanvraagprocedure. Voor 2010 is € 1,7 miljoen begroot.

7) Herstructurering bedrijventerreinen project Moerdijk (decentralisatie-uitkering)

De Minister van Economische Zaken en de Minister van VROM hebben met de provincie Noord-Brabant een overeenkomst gesloten met betrekking tot de brede gebiedsontwikkeling Moerdijk. De doelstelling is ten eerste het creëren van ruimte voor economie door optimaal gebruik te maken van het bestaande industriegebied en door het realiseren van het Logistiek Park Moerdijk. Ten tweede het verberen van de kwaliteit van de leefomgeving op andere locaties binnen de gemeente Moerdijk, door met name in te zetten op versterking van de leefbaarheid, het milieu en de ruimtelijke kwaliteit. Voor 2009 wordt daarvoor € 24,2 miljoen als decentralisatie-uitkering in het provinciefonds gestort.

3.2. Integratie-uitkeringen

Als een toevoeging aan de algemene uitkering van het provinciefonds in één keer bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten wordt normaliter gesproken een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering.

Tabel 3.2.1. Overzicht integratie-uitkeringen provinciefonds (x € 1000)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Ontwerpbegroting 2009:
Rivierdijkversterking / hoofdwaterkering	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202
Stand ontwerpbegroting 2009	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202
1e suppletore begroting 2009:
Wijziging betalingsverloop integratie-uitkeringen 2008	1
Stand 1e suppletore begroting 2009	42 203	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202
Stand ontwerpbegroting 2010	42 203	42 202	42 202	42 202	42 202	42 202

3.3. Decentralisatie-uitkeringen

Met ingang van de begroting 2009 bestaat binnen het provinciefonds naast de algemene uitkering en de integratie-uitkering ook de decentralisatie-uitkering. Deze nieuwe uitkering is noodzakelijk om de kabinetsdoelstelling om het aantal specifieke uitkeringen te verminderen te realiseren. De verdeling van de decentralisatie-uitkering volgt evenmin als de integratie-uitkering de regels van de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds. Anders dan bij de integratie-uitkering, waar de termijn van overheveling naar de algemene uitkering van tevoren vaststaat, ontbreekt bij de decentralisatie-uitkering een dergelijke termijn. Dat maakt de uitkering geschikt voor de overheveling van specifieke uitkeringen, ook als die termijn nog niet bekend is. Ook maakt het de uitkering geschikt voor middelen die slechts tijdelijk beschikbaar zijn. In tabel 3.3.1. is een overzicht opgenomen.

Tabel 3.3.1. Overzicht decentralisatie-uitkeringen provinciefonds (x € 1000)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Ontwerpbegroting 2009:
Stand ontwerpbegroting 2009	0	0	0	0	0	0
1e suppletore begroting 2009:
Stand 1e suppletore begroting 2009	0	0	0	0	0	0
Nog niet eerder opgenomen in een begroting:
Regeling cultuurparticipatie	8 123	8 123	8 123	8 123
Stimulering lokaal klimaatbeleid (SLOK)	1 755	1 710	1 235
Herstructurering bedrijventerreinen project Moerdijk	24 243
Stand ontwerpbegroting 2010	34 121	9 833	9 358	8 123	0	0

In artikel 13 lid 5 van de Fvw wordt bepaald dat jaarlijks, in overleg met de ministers die het aangaat, wordt bezien of een decentralisatie-uitkering kan worden gewijzigd in een integratie-uitkering of een algemene uitkering. In de toelichting op de begrotingen van het provinciefonds en van het gemeentefonds wordt hiervan verslag gedaan. Van de nog niet eerder in een begroting opgenomen decentralisatie-uitkeringen wordt bij begroting 2011 bezien of ze kunnen worden omgezet naar integratie-uitkering of algemene uitkering.

3.4. Opbrengst lokale heffingen 2009

Provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting (MRB) mogen door provincies worden geheven op basis van artikel 222 Provinciewet. De opcenten worden geheven bovenop het rijkstarief van de motorrijtuigenbelasting. De hoogte van de provinciale opcenten is wettelijk gemaximeerd. De vaststelling van de opcenten geschiedt door Provinciale Staten. Omdat het een algemene belasting betreft komt de opbrengst toe aan de algemene middelen van de provincie.

Voor de periode vanaf 1 april 2009 tot en met 31 maart 2010 mag het aantal opcenten ten hoogste 111,9 procent bedragen. Geen enkele provincie heft het maximum aantal opcenten daar de opcenten variëren van 67,9 tot 95,0. In vergelijking met 2008 is de opbrengst in 2009 met € 127 miljoen gestegen tot € 1,369 miljard. Dit is een stijging van 10,2 procent. Daarbij wordt aangetekend dat ook als de opcenten door provincies zelf niet of weinig worden verhoogd, de opbrengst aan provinciale opcenten toch stijgt in verband met de volumeontwikkeling (inclusief zwaarte) van het gemotoriseerde verkeer.

Voor de periode van 1 april 2010 tot en met 31 maart 2011 is het aantal te heffen opcenten wettelijk gemaximeerd op 116,7 procent. In het op 15 april 2009 met medeoverheden, waaronder de provincies gesloten aanvullende beleidsakkoord is wel afgesproken dat medeoverheden zullen inzetten op vermijding van een stijging van lokale belastingen in 2009 en 2010.

De ontwikkeling van de opbrengst van de opcenten op de motorrijtuigenbelasting wordt weergegeven in tabel 3.4.1.

Tabel 3.4.1. Opbrengsten provinciale opcenten MRB (in mln. euro’s)
	2006	2007	2008	2009*	2008–2009
Provinciale opcenten MRB	1 119	1 138	1 242	1 369	10,2%

Bron: Belastingdienst* Voorlopig

4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING

BIJLAGE 1:

BELEIDSMUTATIES

Beleidsmutaties (x € 1 000)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Nota van wijziging (Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 C, nr. 6)	1 000	300
Structurele doorwerking nacalculatie accres 2008	– 10 713	– 10 713	– 10 713	– 10 713	– 10 713	– 10 713
Uitkering behoedzaamheidsreserve 2008/ nacalculatie accres 2008	7 439
Bijstelling accres 2009	– 29 455	– 29 455	– 29 455	– 29 455	– 29 455	– 29 455
Afschaffen Behoedzaamheidsreserve	18 152	18 152	18 152	18 152	18 152	18 152
Incidentele bijdrage 2009	10 000
Wijziging betalingsverloop algemene uitkering 2008	– 1
Wijziging betalingsverloop integratie-uitkeringen 2008	1
Regionale steunfunctie monumentenzorg en archeologie	817	817	817	817	817	817
Accres tranche 2010		6 177	6 177	6 177	6 177	6 177
Incidentele bijdrage 2010		10 000
Accres tranche 2011			6 207	6 207	6 207	6 207
Verlaging naar aanleiding advies Rfv			– 300 000	– 300 000	– 300 000	– 300 000
Financiering basisregistratie adressen, gebouwen en topografie	– 810	– 871	– 934	– 934	– 934	– 934
Regeling cultuurparticipatie (decentralisatie-uitkering)	8 123	8 123	8 123	8 123
Uitstel Wet Electronische Bekendmaking	125
Stimulering lokaal klimaatbeleid (SLOK) (decentralisatie-uitkering)	1 755	1 710	1 235
Herstructurering bedrijventerreinen project Moerdijk (decentralisatie-uitkering)	24 243
Totaal mutaties (inclusief meerjarige doorwerking 1e suppletore 2009)	30 676	4 240	– 300 391	– 301 626	– 309 749	– 309 749

BIJLAGE 2:

MOTIES EN TOEZEGGINGEN VERGADERJAAR 2008–2009

A. Door de Staten-Generaal aanvaarde moties

Onderdeel A.1 Afgedaan

Niet van toepassing

Onderdeel A.2 In behandeling

Geen

B. Door de bewindspersonen gedane toezeggingen

Onderdeel B.1 Afgedaan

Omschrijving van de toezegging	Vindplaats	Stand van zaken
De staatssecretaris van BZK zal de Tweede Kamer informeren over haar standpunt met betrekking tot de pm-ramingen voor de acressen in de jaren 2012 en verder voor het gemeentefonds en provinciefonds zolas opgenomen in de meicirculaire gemeentefonds 2009 en junicirculaire provinciefonds 2009	Verslag AO over Financiële positie van de decentrale overheden d.d. 30 juni 2009	De staatssecretaris van BZK heeft de Tweede Kamer per brief van 6 juli 2009 met kenmerk 2009–0 000 367 202 geïnformeerd over haar standpunt (Kamerstuk 2008–2009, 31 700 B, nr. 19, Tweede Kamer)

Onderdeel B.2 In behandeling

Omschrijving van de toezegging	Vindplaats	Stand van zaken
De staatssecretaris van BZK heeft de Tweede Kamer toegezegd met een standpunt te komen over de omvang van het provinciefonds die past binnen duurzame financiële verhoudingen tussen Rijk en provincies. Uitgangspunt hiervoor is een verdiepingsslag waarin het Rfv-rapport over de financiële verhouding Rijk-provincies en de contra-expertise uitgevoerd in opdracht van het IPO (het rapport van de commissie Boorsma) worden vergeleken.	Verslag AO over Financiële positie van de decentrale overheden d.d. 30 juni 2009	De tweede Kamer kan het standpunt rond de jaarwisseling 2009–2010 verwachten.

BIJLAGE 3:

LIJST MET AFKORTINGEN

AMvB	Algemene maatregel van bestuur
BBV	Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies
BCF	BTW-compensatiefonds
BDUR	Besluit doeluitkering rampen en zware ongevallen
Bofv	Bestuurlijk overleg financiële verhouding
CBS	Centraal Bureau voor de statistiek
EMU	Economische en Monetaire Unie
FOG	Financieel Overzicht Gemeenten
FOP	Financieel Overzicht Provincies
Fvw	Financiële-verhoudingswet
GF	Gemeentefonds
IPO	Interprovinciaal Overleg
MILH	Monitor Inkomsten Lokale Heffingen
OEM	Overige Eigen Middelen
OSU	Onderhoudsrapportage Specifieke Uitkeringen
OZB	Onroerende-zaakbelastingen
PF	Provinciefonds
POR	Periodiek Onderhoudsrapport
UvW	Unie van Waterschappen
VNG	Vereniging Nederlandse Gemeenten

BIJLAGE 4:

LIJST VAN DE BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS

Accres	Bedrag waarmee het beschikbare bedrag van het provinciefonds jaarlijks wordt aangepast, gebaseerd op een bestuurlijk overeengekomen normeringsystematiek (zie ook normeringsystematiek).
Algemene uitkering uit het provinciefonds	Uitkering aan alle provincies die ten goede komt aan de algemene middelen.
Behoedzaamheidreserve	Gedeelte van de algemene uitkering (€ 18 152 000 per jaar) dat niet aan de provincies wordt uitgekeerd, maar als reservering apart wordt gehouden. Eventuele fluctuaties in de hoogte van de algemene uitkering uit hoofde van de normeringsystematiek worden na afloop van het begrotingsjaar verrekend met de behoedzaamheidreserve. Indien er achteraf voldoende ruimte is om de behoedzaamheidreserve uit te keren, dan gebeurt dit ook. Het kan echter ook gebeuren dat de behoedzaamheidreserve slechts ten dele of helemaal niet wordt uitgekeerd.
Cluster	Samenhangend geheel van beleidsterreinen uit oogpunt van kostenoriëntatie en verdeling.
Decentralisatie-uitkering uit het provinciefonds	Sinds 2008 bestaat binnen het provinciefonds naast de algemene uitkering (zie algemene uitkering uit het provinciefonds) en de integratie-uitkering (zie integratie-uitkering uit het provinciefonds) ook de decentralisatie-uitkering. De verdeling van de decentralisatie-uitkering volgt evenmin als de integratie-uitkering de regels van de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds. Anders dan bij de integratie-uitkering, waar de termijn van overheveling naar de algemene uitkering van tevoren vaststaat, ontbreekt bij de decentralisatie-uitkering een dergelijke termijn. Dat maakt de uitkering geschikt voor de overheveling van specifieke uitkeringen, ook als die termijn nog niet bekend is. Ook maakt het de uitkering geschikt voor middelen die slechts tijdelijk beschikbaar zijn.
Financiële-verhoudingswet (Fvw)	Wet waarin is vastgelegd dat er een gemeentefonds en provinciefonds is. De wet regelt daarnaast globaal de wijze van verdeling van het provinciefonds. Sinds 1 januari 1998 maakt de regeling voor het provinciefonds onderdeel uit van de Financiële-verhoudingswet.
Integratie-uitkering uit het provinciefonds	Uitkering die wordt toegepast als overheveling van een specifieke uitkering of eigen middelen naar de algemene uitkering bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang naar de algemene uitkering.
Normeringsystematiek	Bepaling van het accres van het provinciefonds op basis van een norm. De norm is de jaarlijkse procentuele ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. De netto gecorrigeerde rijksuitgaven zijn de bruto-rijksuitgaven minus de niet-belastingontvangsten van het Rijk gecorrigeerd voor onder meer de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, de Europese Unie, het gemeentefonds en het provinciefonds. Als de netto gecorrigeerde rijksuitgaven stijgen (dalen), nemen het gemeentefonds en het provinciefonds met hetzelfde percentage toe (af). Deze systematiek staat ook wel bekend onder het principe van «samen de trap op en samen de trap af».
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)	Adviesorgaan op het terrein van de gemeentelijke en provinciale financiën.
Uitkeringsbasis	De uitkeringsbasis wordt berekend door de vermenigvuldiging van het aantal eenheden van een set van verdeelmaatstaven met de bijbehorende gewichten (bedragen per eenheid).
Uitkeringsfactor	Via de normeringsystematiek wordt jaarlijks de omvang van het provinciefonds bepaald (voeding). De uitkeringsfactor is de verhouding tussen de voeding en de totale landelijke uitkeringsbasis. De uitkeringsfactor wordt afgerond op 3 decimalen achter de komma. Het derde decimaal achter de komma wordt ook wel een «punt» uitkeringsfactor genoemd. Als de uitkeringsfactor bijvoorbeeld stijgt van 1,253 naar 1,265 is dit een stijging van 12 punten.
Uitkeringsjaar	Het kalenderjaar waarover het recht op uitkering ontstaat.
Verdeelmaatstaf	Maatstaf ter verdeling van de algemene uitkering die verband houdt met de provinciale behoefte aan algemene middelen.
Verdeelreserve	Gedeelte van de algemene uitkering dat niet aan de provincies wordt uitgekeerd, maar als reservering apart wordt gehouden. De verdeelreserve dient om onverwachte effecten bij de meting van maatstaven op te vangen. Op het moment dat maatstaven definitief zijn of geen onverwachte ontwikkelingen meer kunnen doormaken wordt de verdeelreserve verrekend.