31 997
Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Experimentenwet onderwijs en de Wet medezeggenschap op scholen in verband met volledige decentralisatie van arbeidsvoorwaarden in het primair onderwijs

nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inhoud wetsvoorstel

Met ingang van 1 augustus 2006 zijn in het primair onderwijs (PO) de secundaire arbeidsvoorwaarden gedecentraliseerd. Vanaf die datum onderhandelen de werknemersorganisaties en de werkgeversorganisatie, de Werkgeversvereniging Primair Onderwijs (vanaf 1 januari 2009 de PO-Raad), over de inhoud van de secundaire arbeidsvoorwaarden. Onder secundaire arbeidsvoorwaarden vallen bijvoorbeeld reiskostenregelingen en regelingen met betrekking tot het toekennen en doorlopen van salarisschalen. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de laatste fase van decentralisatie, de volledige decentralisatie (ook wel doordecentralisatie genoemd) van de arbeidsvoorwaarden in het PO mogelijk gemaakt. Dit betekent dat ook het overleg over de zogeheten protocolonderwerpen, te weten de algemene salarisontwikkeling, de uitgangspunten voor functiewaardering, de vaststelling van de algemene arbeidsduur en de bovenwettelijke sociale zekerheid, zal plaatsvinden tussen de werknemersorganisaties en de PO-Raad. Tot het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel voert de Minister van Onderwijs Cultuur en wetenschap (OCW) nog op centraal niveau het overleg over deze protocolonderwerpen. De volledige decentralisatie wordt mogelijk gemaakt door het schrappen van de bepaling over het georganiseerd overleg op centraal niveau (artikel 37 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en artikel 37 van de Wet op de expertisecentra (WEC)). In samenhang met het wetsvoorstel is het de bedoeling een ontwerp-besluit (decentralisatiebesluit) in procedure te brengen waarbij de meeste van de op artikel 33 van de WPO en artikel 33 van de WEC gebaseerde rechtspositionele voorschriften zullen worden geschrapt. Daarover wordt nog overleg gevoerd met de PO-Raad en de werknemersorganisaties. Op 22 januari 2008 is de sectororganisatie voor het PO, de PO-Raad opgericht. Deze sectororganisatie behartigt de gezamenlijke belangen van de sector PO, waaronder begrepen het werkgeverschap. Vanaf 1 januari 2009 zijn de taken van de Werkgeversvereniging primair Onderwijs overgedragen aan de PO-Raad.

Met dit wetsvoorstel wordt vervolgens een aantal bepalingen ten aanzien van het personeel geschrapt die inmiddels overbodig blijken te zijn. Dit wordt nader toegelicht in de artikelsgewijze toelichting.

Tenslotte wordt in dit wetsvoorstel een technische aanpassing opgenomen met betrekking tot de bevoegdheid voor het geven van bewegingsonderwijs aan leerlingen vanaf 7 jaar in het speciaal onderwijs. In de artikelsgewijze toelichting wordt deze aanpassing nader toegelicht.

2. Achtergrond wetsvoorstel en overleg met werknemersorganisaties en de werkgeversorganisatie in het primair onderwijs

In het Coalitieakkoord van CDA, PvdA en Christenunie (Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4) hebben partijen aangegeven dat onderwijsinstellingen meer mogelijkheden krijgen om invulling te geven aan het onderwijs door vertrouwen te geven aan de professionals in het onderwijs, minder regels en minder toezicht. Langs verschillende lijnen wordt hieraan invulling gegeven. Het betreft bijvoorbeeld de uitwerking van het nieuwe inspectietoezicht (herziening van de Wet op het onderwijstoezicht); het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de Leerplichtwet 1969 in verband met de invoering van bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten, alsmede een aanvulling van de interventiemogelijkheden in het kader van het overheidstoezicht en de verbetering van intern toezicht (Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr. 2) en de nadere afspraken over de uitwerking van de ambities uit het Actieplan LeerKracht van Nederland. Daarnaast is in dit Coalitieakkoord uitgesproken te streven naar vermindering van de bestuurlijke drukte. In dit kader past ook de voorgenomen volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in het PO.

Bij volledige decentralisatie komt de verantwoordelijkheid voor de arbeidsvoorwaardenvorming bij de individuele werkgevers te liggen. Schoolbesturen komen daarmee in positie om hun rol als werkgever beter te vervullen (meer ruimte voor maatwerk), hetgeen de kwaliteit van het onderwijs ten goede komt. De werkgevers mandateren de PO-Raad namens hen te onderhandelen over een CAO. De PO-Raad en de werknemersorganisaties streven hierbij waar dat mogelijk en gewenst is, naar kaderstellende afspraken. Dit betekent dat binnen de gestelde kaders onderwijspersoneel en schoolbesturen overleg- en onderhandelingsruimte hebben voor eigen invullingen op bestuurs- en schoolniveau. De volledige decentralisatie in het PO is de laatste in een reeks doordecentralisatietrajecten in het onderwijs. Uit evaluaties van deze trajecten in het hoger onderwijs en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie blijkt dat men hierdoor meer maatwerk kan leveren op het gebied van de arbeidsvoorwaarden.

Volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming is een logisch vervolg op de per 1 augustus 2006 in het PO ingevoerde lumpsumfinanciering. Schoolbesturen en scholen in het PO beschikken hiermee over middelen en mogelijkheden om de beleidskeuzes te maken die het meest passend zijn bij de lokale omstandigheden (maatwerk). Bij deze mogelijkheid tot schoolspecifieke invulling van het onderwijsproces en de daarbij behorende inzet van personeel hoort ook de ruimte om op bestuursniveau afspraken te maken over de bij dat onderwijsproces passende arbeidsvoorwaarden. Tot het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn de arbeidsvoorwaarden nog op drie plaatsen geregeld. Het gaat om de volgende drie plaatsen. De protocolonderwerpen, of te wel de primaire arbeidsvoorwaarden, worden geregeld in het Kaderbesluit rechtspositie PO, de secundaire arbeidsvoorwaarden in de decentrale CAO PO en ten slotte vindt uitwerking op onderdelen op bestuursniveau plaats. Met de volledige decentralisatie komt er één CAO, waaraan (ook na volledige decentralisatie) op bestuursniveau uitwerking wordt gegeven. Volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden biedt daarmee:

– de professionals de ruimte om op decentraal niveau in direct overleg met zijn of haar werkgever invloed te kunnen uitoefenen op de arbeidsvoorwaarden;

– de sociale partners (PO-Raad en werknemersorganisaties) de mogelijkheid tot het maken van een integrale afweging tussen primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden en de mogelijkheid om beter maatwerk te leveren ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden voor de sector PO;

– het personeel een duidelijker en toegankelijker regeling van de arbeidsvoorwaarden;

– de werkgevers optimaal de ruimte om een eigen, op de lokale situatie toegesneden, arbeidsmarkt- en personeelsbeleid te voeren.

Met de sociale partners is overleg gevoerd over de verdere uitwerking van de volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden. Onderdeel van deze uitwerking is een beschrijving van de randvoorwaarden die het kabinet en de sociale partners aan de volledige decentralisatie hebben gesteld. In dat kader is de volledige decentralisatie onder meer getoetst aan het toetsingskader van het kabinet voor doordecentralisatie van arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector. Het kabinet heeft geconcludeerd dat met de uitwerking die sociale partners en OCW aan de decentralisatie hebben gegeven, aan dit toetsingskader wordt voldaan. Er zijn voldoende «checks and balances» aanwezig om na volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming de kwaliteit van het onderwijs (voorzieningenniveau) te waarborgen, waarbij kosten en opbrengsten in balans zijn. Concrete afspraken over de invulling van de decentralisatie worden vastgelegd in het Convenant decentralisatie Primair Onderwijs dat door alle betrokken partijen wordt ondertekend. Het kabinet en de sociale partners hebben een aantal condities en randvoorwaarden gesteld waaraan moet zijn voldaan alvorens dit convenant kan worden gesloten. Deze condities en randvoorwaarden hebben betrekking op de specifieke kenmerken van de sector PO (de bestuurlijke schaal en diversiteit, de bekostiging van de premies aan het vervangingsfonds en het participatiefonds), de positie van de werkgeversorganisatie en de binding van de sectororganisatie aan de speerpunten van het kabinet. Tenslotte dient er tussen de sectororganisatie voor het PO en de werknemersorganisaties overeenstemming te zijn over een overlegprotocol met nadere regels en procedures voor het decentrale overleg. Dit alles in acht nemend, streven het kabinet en sociale partners naar inwerkingtreding van de volledige decentralisatie aansluitend aan de expiratiedatum van de huidige decentrale CAO PO voor de secundaire arbeidsvoorwaarden. Bij dit streven geldt dat zorgvuldigheid boven snelheid gaat. Dit betekent dat de streefdatum zonodig in de tijd kan opschuiven indien de omstandigheden hierom vragen. Aan de bepaling van de definitieve datum van inwerkingtreding ligt een decentralisatieconvenant tussen partijen (OCW en sociale partners) ten grondslag waarin zij gezamenlijk vaststellen dat aan de gestelde (rand)voorwaarden voor volledige decentralisatie is voldaan. Daarnaast dient er tussen de werkgevers en de werknemers overeenstemming te zijn over een overlegprotocol met nadere regels en procedures voor het decentrale overleg.

In het decentralisatieconvenant worden onder meer afspraken vastgelegd over het overleg tussen OCW en de sectororganisatie in het primair onderwijs, de arbeidsvoorwaardenmiddelen, informatievoorziening en afspraken over de gebondenheid van partijen. Verder worden er afspraken gemaakt over evaluatie van het convenant, de looptijd en mogelijkheden tot wijziging en opzegging van het convenant. Aan de hand van de afspraken, gemaakt in het convenant, wordt een ontwerp-besluit (decentralisatiebesluit) opgesteld waarin de kaders van de decentralisatie worden aangegeven. Dit besluit regelt onder meer de wijziging/intrekking van enkele rechtspositionele besluiten waaronder het Kaderbesluit rechtspositie PO.

Hoewel de Minister van OCW na de volledige decentralisatie geen deel meer neemt aan het arbeidsvoorwaardenoverleg, zal de minister wel in gesprek blijven met de sociale partners. In het uitwerkingsoverleg is afgesproken dat de PO-Raad gaat deelnemen aan het «voor- en najaarsoverleg» dat de minister van OCW nu al voert met de VSNU, HBO-raad, MBO Raad en de VO-raad. Dit betekent dat de minister van OCW, voorafgaand aan besluitvorming over de kaderbrief, over inhoudelijke thema’s bestuurlijk overleg voert met de werkgeversorganisaties. Daarnaast is afgesproken dat de werknemersorganisaties – naast de sectororganisatie – zullen deelnemen aan het Bestuurlijk Overleg Primair Onderwijs waarin de staatssecretaris periodiek met de organisaties overlegt over de inhoud en uitvoering van de beleidsagenda. Waar nodig is worden de werknemersorganisaties ook direct betrokken bij het thematische overleg over belangrijke beleidsonderwerpen.

3. Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel heeft geen financiële gevolgen. Het overleg op centraal niveau met de WvPO en de werknemersorganisaties komt te vervallen. De onderwerpen van het centrale overleg gaan naar het decentrale overleg tussen partijen. De kabinetsbijdrage in de arbeidskosten wordt één op één doorgegeven aan de instellingen.

4. Uitvoeringsgevolgen

Vanaf 1 augustus 2006 tot het moment van volledige decentralisatie wordt op centraal niveau tussen de minister van OCW en de werknemersorganisaties nog overlegd over de zogeheten protocolonderwerpen. Met de volledige decentralisatie komt dit overleg te vervallen. Dit betekent dat de sectororganisatie voor het PO (vanaf 1 januari 2009 de PO-Raad), naast het overleg over de secundaire arbeidsvoorwaarden, ook het overleg moet gaan voeren met de werknemersorganisaties over de protocolonderwerpen waarover de minister na aanvaarding van het wetsvoorstel niet meer onderhandelt.

Voor de bij de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden direct betrokken partijen betekent dit wetsvoorstel een vermindering van de uitvoeringslasten omdat het overleg over de protocolonderwerpen en de secundaire arbeidsvoorwaarden voortaan aan één CAO-tafel op decentraal niveau wordt gevoerd.

De sociale partners hebben de ambitie uitgesproken dat de toekomstige CAO PO, net als de huidige decentrale CAO PO, kaderstellend zal zijn. Hiermee blijft er voldoende ruimte om op bestuurs- en schoolniveau afspraken te maken. Daardoor wijzigen de uitvoeringlasten voor de instellingen naar verwachting niet of nauwelijks als gevolg van de decentralisatie.

5. Administratieve lasten

Het voorstel heeft volgens het ministerie van OCW geen gevolgen voor de administratieve lasten en om die reden is het voorstel niet ter toetsing voorgelegd aan Actal.

Artikelsgewijs

Met de onderhavige aanpassingen van de WPO, de WEC, de Experimentenwet onderwijs en de Wet medezeggenschap op scholen wordt de decentralisatie van de vorming van de arbeidsvoorwaarden in het primair onderwijs definitief geregeld. Dit betekent dat de minister zich in zijn geheel terugtrekt uit het overleg over de rechtspositie van onderwijspersoneel in het primair onderwijs. In onderhavig wetsvoorstel worden de WPO en de WEC hierop aangepast. De wijzigingen in de WPO en de WEC komen overeen, met uitzondering van artikel 157, derde lid, onderdeel c, van de WPO (artikel I, onderdeel N). Dit artikel komt niet voor in de WEC.

Artikelen I, onderdelen A en K, en II, onderdelen, A, D en M

In artikel 1 van de WPO en artikel 1 van de WEC (artikelen I en II, onderdeel A), artikel 28b, tiende lid, van de WEC (artikel II, onderdeel D), artikel 68, zesde lid, van de WPO en artikel 69, zesde lid, van de WEC (artikelen I, onderdeel K, en II, onderdeel M) worden de verwijzingen naar het vervallen artikel 37 geschrapt. In de artikelen I, onderdeel K en II, onderdeel M wordt eveneens de verwijzing naar de geschillencommissie geschrapt omdat de bepalingen ten aanzien van de geschillencommissie in artikel 38 van de WPO en artikel 38 van de WEC zijn komen te vervallen.

Artikel II, onderdeel B

In de Wet aanpassing regels bekwaamheidseisen onderwijspersoneel (Stb. 2006, 329) wordt onder meer artikel 3 van de WEC op het punt van het onderwijs in lichamelijke oefening/zintuiglijke en lichamelijke oefening gewijzigd. In deze wet had ook geregeld moeten worden dat behalve het PABO-getuigschrift plus Leergang bewegingsonderwijs ook het voldoen aan de VO-bekwaamheidseisen voor lichamelijke opvoeding de bevoegdheid geeft tot het verzorgen van onderwijs in zintuiglijke en lichamelijke oefening in groepen bestemd voor leerlingen vanaf 7 jaar in het speciaal onderwijs (SO), op dezelfde wijze als is geregeld in artikel 3, tweede lid, van de WPO, voor leerlingen in het derde tot en met achtste schooljaar. De voorgestelde wijziging neemt deze omissie weg en brengt de WEC weer in overeenstemming met de systematiek van de regels voor het kunnen verzorgen van het onderwijs in lichamelijke oefening/zintuiglijke en lichamelijke oefening zoals die golden op 31 juli 2006, bij inwerkingtreding van de Wet op de beroepen in het onderwijs. De omissie heeft voor zover bekend niet tot problemen in het onderwijsveld geleid.

Artikelen I, onderdeel B, en II, onderdeel C

De formulering van artikel 17, vierde lid, van de WPO en artikel 28, vierde lid, van de WEC bleek voor de praktijk niet altijd even duidelijk. De formulering van deze artikelen is daarom aangepast.

Artikelen I, onderdeel C, en II, onderdeel E

Nu de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden volledig komt te liggen bij de sociale partners past het niet meer om op centraal niveau nog voorschriften te geven ten aanzien van de waarneming van een directeursfunctie, de samenstelling van functies en de toekenning van functies en taken aan personeel. Om die reden worden in artikel 29 van de WPO en artikel 29 van de WEC in het eerste lid, de derde volzin, in het derde lid, de tweede volzin, en het zevende lid geschrapt. Sociale partners kunnen besluiten hierover bepalingen op te nemen in de decentrale CAO PO. Artikel 29, eerste lid, tweede volzin, wordt geschrapt omdat inmiddels in de praktijk duidelijk is dat de functie van directeur niet een volledige formatieplaats hoeft te omvatten.

Artikelen I, onderdeel D, en II, onderdeel F

Met de wijziging van artikel 32, negende lid, van de WPO en artikel 32, negende lid, van de WEC wordt de geldigheidsduur van de verklaring omtrent het gedrag van zes maanden in de WPO en de WEC opgenomen. Dit is conform het bepaalde in de artikelen 33, eerste lid, onderdeel a, en 35, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de artikelen 4.2.1., tweede lid, onderdeel a, en 4.2.2., eerste lid, onderdeel a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB).

Artikelen I, onderdeel E, en II, onderdeel G

Met de wijziging van artikel 33, tweede lid, van de WPO en artikel 33, tweede lid, van de WEC wordt de formulering van deze artikelen in overeenstemming gebracht met de wetgeving in andere onderwijssectoren waarin de arbeidsvoorwaardenvorming al eerder is gedecentraliseerd.

Artikelen I, onderdeel F, en II, onderdeel H

Artikel 33a van de WPO en artikel 33a van de WEC worden elk vervangen door een nieuw artikel 33a. Dit vanwege het feit dat er in de praktijk geen belang meer wordt gehecht aan de verplichting om voor elke benoeming van een personeelslid in een vaste of een tijdelijke dienstbetrekking, die langer duurt dan een half jaar, of ontslag uit een zodanige betrekking, terstond mededeling te doen aan de inspecteur.

Artikelen I, onderdeel G, en II, onderdeel I

Artikel 37 vervalt in zowel de WPO als de WEC. Het huidige artikel 37 in de WPO en het huidige artikel 37 in de WEC voorzien in centraal overleg over de aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van het personeel van scholen in het primair onderwijs. Door deze artikelen te schrappen, vervalt het georganiseerd overleg op centraal niveau (overleg tussen de minister van OCW en de werknemersorganisaties) over de arbeidsvoorwaarden in het primair onderwijs. In verband hiermee zullen tevens het Overlegbesluit onderwijspersoneel en het Kaderbesluit rechtspositie PO worden ingetrokken.

Artikelen I, onderdeel H, en II, onderdeel J

Zowel in de WPO als in de WEC wordt artikel 38 vervangen door een nieuw artikel 38. Artikel 38 van de WPO en artikel 38 van de WEC worden hiermee op gelijke wijze aangepast als destijds in het kader van de decentralisatie van arbeidsvoorwaarden in de WVO is geschied. In de huidige artikelen 38 van de WPO en de WEC wordt geregeld dat over aangelegenheden van algemeen belang voor de bijzondere rechtstoestand van het personeel georganiseerd overleg plaatsvindt door of namens het bevoegd gezag met de werknemersorganisaties. Dit overleg wordt in verband met het vervallen van het georganiseerd overleg op centraal niveau uitgebreid tot de aangelegenheden van algemeen belang voor de (algemene en bijzondere) rechtstoestand van het personeel. Aan decentralisatie van arbeidsvoorwaarden is immers inherent dat de scholen zelf verantwoordelijk zijn voor het treffen van regelingen. In het kader van deregulering worden de bepalingen ten aanzien van de geschillenregeling geschrapt. De werkgevers leggen immers op grond van artikel 38 van de WPO en artikel 38 van de WEC schriftelijk vast op welke wijze zij het overleg gaan voeren. Hierbij kunnen zij desgewenst ook vastleggen hoe zij zullen omgaan met geschillen.

Artikelen I, onderdeel I, en II, onderdeel K

In de WPO vervalt artikel 54 en in de WEC artikel 56, derde lid. Het gaat hierbij om het horen van de directeur bij de aanstelling of tewerkstelling zonder aanstelling van de mede-directeur, de adjunct-directeur of leraren. De bevoegdheden van de directeur moeten ingevolge artikel 31 van de WPO worden vastgelegd in het managementstatuut. In dit managementstatuut kunnen ook afspraken gemaakt worden over de positie van de directeur bij aanstelling van personeel.

Artikelen I, onderdeel J, en II, onderdeel L

In de WPO wordt artikel 60, eerste lid, en in de WEC artikel 63, eerste lid, aangepast in verband met het vervallen van de mogelijkheid van onvrijwillig deelontslag. In dit verband wordt verwezen naar het Besluit van 18 juli 1995, houdende wijziging van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (Stb. 1995, 366).

Artikelen I, onderdeel L, en II, onderdeel N

Artikel 138, eerste lid, onderdeel a, van de WPO en artikel 132, eerste lid, onderdeel a, van de WEC worden geschrapt omdat de mogelijkheid van onvrijwillig deelontslag al eerder vervallen is. Het tweede lid van artikel 138 van de WPO en het tweede lid van artikel 132 van de WEC worden geschrapt, omdat met de sociale partners is overeengekomen om de beperking van een tijdelijk dienstverband tot 1 jaar te schrappen. Dit biedt de sociale partners de ruimte om binnen de kaders van de Wet Flexibiliteit en Zekerheid te komen tot een voor het primair onderwijs eigen regeling ten aanzien van benoeming en aanstelling van personeel.

Artikelen I, onderdelen M, N en O en II, onderdelen O en Q

Artikel 157, derde lid, onderdeel c, van de WPO wordt aangepast om de verwijzing naar de al eerder vervallen mogelijkheid van onvrijwillig deelontslag te schrappen. Ook de verwijzingen naar artikel 138 van de WPO in dit artikel en in de artikelen 139, 170 en 184 van de WPO en de verwijzingen naar artikel 132 van de WEC in de artikelen 133 en 170 van de WEC worden aangepast in verband met het vervallen van artikel 138, tweede lid, van de WPO en artikel 132, tweede lid, van de WEC.

Artikelen I en II, onderdeel P

De artikelen 183 van de WPO en 169 van de WEC worden aangepast in verband met het vervallen van de mogelijkheid van onvrijwillig deelontslag.

Artikel III

Artikel 4a van de Experimentenwet onderwijs wordt aangepast aan het vervallen van artikel 37 in de WPO en artikel 37 in de WEC.

Artikel IV

De wijziging in artikel IV betreft een technische aanpassing. Door het vervallen van artikel 37 in de WPO, artikel 37 in de WEC en artikel 4a, tweede lid, van de Experimentenwet onderwijs kan de verwijzing naar deze artikelen en dit artikellid, in artikel 18, eerste lid, onderdeel b, in de Wet medezeggenschap op scholen komen te vervallen.

Artikel V

Onderhavig wetsvoorstel treedt inwerking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden gesteld. Dit heeft te maken met het gegeven dat naast wijzigingen die voortvloeien uit de volledige decentralisatie onderhavig wetsvoorstel tevens wijzigingen bevat van meer technische aard, die uit dereguleringsoogpunt zijn meegenomen. Het moment waarop feitelijk de stap naar volledige decentralisatie wordt gezet, is het resultaat van het overleg met sociale partners zoals vermeld in het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

S. A. M. Dijksma