31 890
Wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet en de Algemene nabestaandenwet in verband met aanpassing aan de invoering van een kwalificatieplicht in de Leerplichtwet 1969 en het aanbrengen van een aantal vereenvoudigingen in de Algemene Kinderbijslagwet alsmede enkele andere aanpassingen van die wet

nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 2 juni 2009

1. Inleiding

Met waardering heeft de regering kennisgenomen van de bijdragen van de verschillende fracties aan het verslag bij het onderhavige wetsvoorstel. De leden van verschillende fracties hebben echter nog vragen en opmerkingen bij het wetsvoorstel.

In deze nota naar aanleiding van het verslag gaat de regering in op de vragen en opmerkingen van de verschillende fracties. Om vragen zoveel mogelijk in samenhang te beantwoorden is daarbij op een aantal plaatsen afgeweken van de volgorde van het verslag.

Alvorens in te gaan op de vragen en opmerkingen wordt nog een aanvulling gegeven op de toelichting op de uitvoering van onderhavig wetsvoorstel door de Sociale verzekeringsbank (SVB), zoals beschreven in paragraaf 2.8 van de memorie van toelichting (31 890, nr. 3). Anders dan daar is gemeld, zal geen gegevensuitwisseling tussen SVB en de Informatiebeheer-groep (IB-groep) over de deelname aan onderwijs op uit de openbare kas bekostigde scholen plaatsvinden of getoetst worden of de school van het kind behoort tot het erkend onderwijs. In plaats daarvan gaat de SVB ervan uit dat voor alle kinderen onder de 18 jaar recht op kinderbijslag bestaat tenzij de leerplichtambtenaar voor de 16- en 17-jarigen een signaal afgeeft dat niet voldaan wordt aan de Leerplichtwet¹. Signalering van verzuim en handhaving van de leerplicht zijn taken van de gemeentelijke leerplichtambtenaren. Dit houdt in dat de ouders van leerlingen die geen door het Rijk bekostigd onderwijs volgen, maar wel voldoen aan de kwalificatieplicht omdat de leerlingen privaat onderwijs volgen of een vrijstelling hebben, niet meer door de SVB worden onderzocht maar alleen indien nodig door de leerplichtambtenaar. Voor de 16- en 17-jarigen die hun startkwalificatie hebben gehaald, en niet staan ingeschreven voor een vervolgopleiding, zal een gerichte uitwisseling van gegevens plaatsvinden met de IB-groep, waarna de SVB op de vestigingen zal nagaan of deze jongeren voldoen aan de overige voorwaarden voor de kinderbijslag.

2. Aansluiting bij kwalificatieplicht

De leden van de PvdA-fractie vragen om inzicht in de mate waarin deze maatregel bijdraagt aan het tegengaan van schooluitval en het bevorderen van inkomsten uit arbeid na het behalen van een startkwalificatie.

De regering wil in reactie op dit verzoek met nadruk stellen, dat het wetsvoorstel moet worden gezien als een aanvulling op de maatregelen die op het onderwijsterrein worden getroffen in het kader van het tegengaan van voortijdig schoolverlaten. De effecten van dit wetsvoorstel kunnen daarom niet los gezien worden van de overige beleidsmaatregelen van de regering om te bevorderen dat jongeren een startkwalificatie halen, en kunnen daarom ook niet apart gekwantificeerd worden. De regering verwacht dat meer jongeren onderwijs zullen volgen dan nu het geval is. Het effect van dit wetsvoorstel is behoedzaam geraamd op ca. 3000 jongeren van 16 en 17 jaar waarvan de ouders nu niet en straks wel kinderbijslag ontvangen omdat deze jongeren voldoen aan de Leerplichtwet.

De leden van de PvdA-fractie vragen eveneens inzicht in de verwachtingen m.b.t. de werkloze jongeren van 16 en 17 jaar en het effect van de maatregel op deze groep. Ook de SP-fractie vraagt hiernaar.

In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld dat de ouders alleen kinderbijslag ontvangen voor een werkloze jongere die een startkwalificatie heeft. Op dit moment bestaat voor ca. 2 000 jongeren recht op kinderbijslag in verband met werkloosheid. Er is bij de raming van uitgegaan dat 10% van deze jongeren geen startkwalificatie heeft. Het wetsvoorstel leidt dus in de structurele situatie tot 10% minder kinderbijslaguitkeringen voor werkloze jongeren.

De fractie van de ChristenUnie verzoekt een nadere onderbouwing van de uitkeringslasten. Zoals hierboven geschetst is uitgegaan van een behoedzame raming waarbij geen rekening is gehouden met gedragseffecten. Dit is niet met meer zekerheden te onderbouwen. Uitgaande van 3000 jongeren waarvoor het recht verkregen wordt bij invoering van dit wetsvoorstel en het aantal werkloze jongeren zonder startkwalificatie waarvoor de verzekerde geen recht meer heeft (200) zullen de uitkeringslasten toenemen met € 3,4 miljoen.

Er zijn ca. 200 werkloze jongeren waarvoor de ouders straks mogelijk geen kinderbijslag meer krijgen. Het is onbekend in welke inkomensklassen deze ouders vallen. Gevolg hiervan is dat onbekend is hoeveel van hen rond moeten komen van het sociaal minimum; dit in antwoord op een vraag van de SP-fractie.

De leden van de PvdA-fractie informeren naar de gevolgen als de kinderbijslag wordt gestopt en het kind van 16 of 17 jaar geen onderwijs volgt en ook geen startkwalificatie heeft. De fractie van de ChristenUnie wil graag een nadere onderbouwing van de stelling dat het ontzeggen van het recht op kinderbijslag niet het doel van sanctionering heeft en hoe de regering het risico ziet dat de maatregel juist geen steun in de rug van sociaaleconomisch zwakke ouders kan zijn.

Jongeren van 16 of 17 jaar zonder een startkwalificatie zijn leerplichtig. Zij dienen ingeschreven te staan op een school en deze ook geregeld te bezoeken. De leerplichtambtenaar ziet er op toe dat de jongere en de ouders de Leerplichtwet naleven. Zolang een leerplichtige jongere geen onderwijs volgt, ligt de verantwoordelijkheid voor de naleving bij de leerplichtambtenaar. De leerplichtambtenaar en het regionaal meld- en coördinatiepunt zullen als jongeren verzuimen en dreigen uit te vallen gepaste acties ondernemen om hen weer naar school te krijgen om alsnog een startkwalificatie te halen. Het voornaamste doel van de onderhavige wetswijziging is immers om samenhang aan te brengen in het beleid om het halen van een startkwalificatie te bevorderen en om schooluitval te bestrijden.

Voordat de kinderbijslag wordt gestopt is er al sprake geweest van contact met de leerplichtambtenaar en beoordeelt deze de situatie van de jongere en zijn ouders. De leerplichtambtenaar kan in zijn contacten met de ouders en jongeren wijzen op de mogelijke consequenties op het gebied van de kinderbijslag. Als er toch sprake blijft zijn van verzuim, kan dit ertoe leiden dat de leerplichtambtenaar een signaal afgeeft aan de SVB, waarna de kinderbijslag kan stoppen. De SVB gaat bij het stoppen en weer opstarten van de kinderbijslag uit van het moment van het signaal van de leerplichtambtenaar. De SVB stopt de kinderbijslag met ingang van het eerstvolgende kwartaal. Als de jongere weer naar school gaat en de SVB krijgt een «startsignaal» van de leerplichtambtenaar, wordt het recht op kinderbijslag hervat met ingang van het kwartaal waarin de SVB over het besluit van de leerplichtambtenaar wordt geïnformeerd. Zo krijgen de jongere en de ouders de kans het gedrag te verbeteren.

Het doel hiervan is dus niet zozeer sanctionering als wel stimulering van het gewenste gedrag.

De leden van de PvdA-fractie informeren waarom ouders van voortijdige schoolverlaters jonger dan 16 jaar ongemoeid worden gelaten voor wat betreft de kinderbijslag.

De reden hiervoor is gelegen in het feit dat de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) geen specifieke voorwaarden stelt aan de tijdsbesteding van kinderen onder de 16 jaar. De wet gaat er van uit dat kinderen onder de 16 jaar altijd ten laste van de ouders komen. Vanaf de vijfde verjaardag tot het einde van het schooljaar waarin een jongere 16 jaar wordt geldt een volledige leerplicht. Dat maakt dat kinderen onder de 16 jaar niet zelf in hun onderhoud kunnen voorzien.

Voor jongeren boven de 16 jaar was dit altijd al anders. Voor hen worden ook nu al voorwaarden gesteld aan hun tijdsbesteding. Voor deze jongeren krijgen de ouders alleen kinderbijslag als zij naar school gaan, gehandicapt of werkloos zijn. Dit wetsvoorstel wijzigt dit principiële uitgangspunt niet maar vult het in op een manier die meer aansluit bij het regeringsbeleid ten aanzien van het bevorderen van het behalen van een startkwalificatie.

De leden van de fracties van de PvdA en SP vragen welke consequenties het wetsvoorstel heeft voor ouders van de groep jongeren die niet naar school kunnen gaan omdat er geen school bereid is deze jongeren op te nemen. Daarnaast informeert de PvdA-fractie naar de gevolgen voor de ouders van 16- en 17-jarigen waarvoor geen geschikte stageplek kan worden gevonden en die daardoor geen opleiding volgen.

Ouders en kinderen vanaf 12 jaar kunnen op basis van de Leerplichtwet alleen worden gestraft als zij verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de overtreding van de Leerplichtwet. Ouders en jongeren van 16 en 17 jaar die niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor niet naleving van de Leerplichtwet, bijvoorbeeld bij het niet beschikbaar zijn van stageplekken, kunnen dan ook niet om die reden met de kinderbijslagmaatregel worden geconfronteerd. Op basis van artikel 7.2.9, tweede lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs dienen scholen te bevorderen dat voor iedere bij hen ingeschreven mbo-student een stageplaats beschikbaar is.

Allerlei partijen, zoals de ouders, de school en de leerplichtambtenaar, zullen zich inspannen om een geschikte onderwijsplek te vinden voor die leerplichtige jongeren die ongewild geen onderwijsplek hebben. In het voortgezet onderwijs kan een leerplichtige leerling niet worden verwijderd voordat er een andere school is gevonden, de eerste school is dan verantwoordelijk voor het onderwijs aan de betreffende leerling. Hier is dan geen sprake van absoluut verzuim. Het MBO kan een leerplichtige deelnemer pas definitief verwijderen als het bevoegd gezag ervoor heeft zorg gedragen dat een andere instelling bereid is gevonden de deelnemer toe te laten. Als gedurende 8 weken zonder succes is gezocht naar een instelling, kan tot definitieve verwijdering worden overgegaan.

De leden van de SP-fractie vinden dat het recht op kinderbijslag niet mag vervallen als niet is voldaan aan de kwalificatieplicht. Zij menen dat ouders juist graag willen dat hun kind een startkwalificatie haalt en dat kinderen niet doelbewust worden thuisgehouden. Ouders moeten niet gestraft worden als dat niet lukt. Deze leden willen graag weten wat er gebeurt als ouders dit wel proberen maar het niet lukt om hun kind naar school te sturen en wat de toegevoegde waarde van deze maatregel is en of onderzocht is wat het effect is van financieel straffen van ouders wanneer hun kind niet naar school gaat. Zo ja, wat zijn de uitkomsten en zo nee, is de regering van plan dit alsnog te onderzoeken? Deze leden vragen of het ook mogelijk zou zijn dat de problematiek versterkt zou worden door het stopzetten van de kinderbijslag.

In de eerste plaats zijn de ouders en de jongeren vanaf 12 jaar verantwoordelijk voor naleving van de Leerplichtwet. Als leerplichtige jongeren van 16 of 17 jaar geen onderwijs volgen, tracht de leerplichtambtenaar hen daartoe te bewegen. De leerplichtambtenaar doet onderzoek bij de ouders, de jongere en de school naar de reden van verzuim en zal, in het belang van de jongeren, samen met de ouders, de jongere en de school op zoek gaan naar een passende oplossing. Wanneer jongeren van 16 of 17 jaar moedwillig blijven verzuimen, dan wel dit verzuim moedwillig wordt toegestaan door de ouders, kan dit leiden tot strafrechtelijke vervolging. Tevens kan dit aldus gevolgen hebben voor het recht op kinderbijslag. Voor alle betrokkenen is het voornaamste doel de jongere weer naar school te laten gaan om een startkwalificatie te behalen. De leerplichtambtenaar heeft er zo een instrument bij gekregen om leerling en ouders te stimuleren het schoolgaan te hervatten. De regering is van mening dat in het belang van de jongere zelf alle zeilen moeten worden bijgezet. Het doel van dit wetsvoorstel is dus niet om ouders te sanctioneren, maar duidelijkheid te verschaffen omtrent het uiteindelijke gevolg van het niet voldoen aan de kwalificatieplicht. Het wetsvoorstel moet gezien worden als aanvullend op het overige regeringsbeleid om schooluitval tegen te gaan. De regering verwacht dat de vormgeving van dit wetsvoorstel ouders ertoe zal stimuleren zich er voor in te zetten spijbelende kinderen weer naar school te krijgen. In hoeverre zij dit ook daadwerkelijk zullen doen en of dit dan ook resultaat zal hebben, is nog niet bekend. De regering verwacht niet dat door het stopzetten van de kinderbijslag de problematiek versterkt zal worden, zoals de leden van de SP-fractie vrezen.

De regering zal de SVB verzoeken om jaarlijks te rapporteren over het aantal gevallen dat de kinderbijslag is gestopt door verzuim van de jongere.

De leden van de SP-fractie vragen wie uiteindelijk de ouders hun kinderbijslag ontneemt.

Het is de SVB die op basis van een signaal van de leerplichtambtenaar na marginale toetsing de kinderbijslag stopzet. Uiteraard is op deze beslissing van de SVB bezwaar en beroep mogelijk. De leerplichtambtenaar zal op basis van het gemeentelijk beleid beslissen in welke situaties hij zo’n signaal aan de SVB zal afgeven. De landelijke branche-organisatie voor leerplicht en voortijdig schoolverlaten (RMC-functie) Ingrado ontwikkelt hiervoor een richtlijn.

Deze leden informeren verder of het stopzetten van de kinderbijslag ook wordt toegepast als het kind in een pleeggezin of instelling woont.

Dit is inderdaad het geval. Ouders kunnen kinderbijslag ontvangen voor hun kind als dat niet bij hen zelf woont maar bijvoorbeeld in een pleeggezin of instelling. Dit is alleen het geval als de ouders voldoen aan de onderhoudsvoorwaarden in de AKW en als ook overigens voldaan wordt aan de voorwaarden voor de kinderbijslag. Ook als een kind niet bij de ouders woont, kunnen ouders betrokken zijn bij de opvoeding van hun kind en kunnen zij invloed uitoefenen op hun kind. De regering realiseert zich dat het niet altijd makkelijk is om een kind te stimuleren naar school te gaan dat uit zichzelf niet gemotiveerd is. Dit kan ook het geval zijn als het kind thuis woont.

De leden van de PvdA-fractie vragen nader te omschrijven wat met «vergelijkbare eisen» in het buitenland wordt bedoeld en of de regering aan de hand van voorbeelden kan toelichten onder welke omstandigheden de ouders van 16- en 17-jarige werkloze jongeren met startkwalificaties in het buitenland recht hebben op kinderbijslag. Worden ouders «afgerekend» indien dergelijke voorzieningen in het betreffende land ontbreken of worden er in het buitenland minder zware eisen gesteld aan de leer-werkplicht als het land in kwestie geen leerwerktrajecten heeft en bijvoorbeeld geen plannen met betrekking tot arbeidsinschakeling kent?

Ook vragen de leden van de PvdA-fractie hoe de regering de mogelijkheden tot handhaven in het buitenland beoordeelt en of zij van mening is dat er voldoende waarborgen tegen mogelijke fraude zijn ingebouwd.

Allereerst geldt ook in de huidige AKW op grond waarvan een ministeriële regeling getroffen is, dat werkloze jongeren in het buitenland geregistreerd moeten zijn als werkzoekende bij een met het UWV-werkbedrijf vergelijkbare instantie, danwel dat aannemelijk kan worden gemaakt dat het kind werkloos is en beschikbaar is voor de arbeidsmarkt. In het huidige wetsvoorstel komt hier, net als in de nationale situatie, de eis bij dat de ouders van het werkloze kind in het buitenland pas in aanmerking komen voor kinderbijslag wanneer het kind in het bezit is van een startkwalificatie, of een vorm van onderwijs heeft afgerond die vergelijkbaar is daarmee. Informatie hierover is veelal aanwezig bijvoorbeeld bij de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking in het hoger onderwijs (Nuffic) of bij het buitenlandse ministerie van onderwijs. Voor wat betreft de werkloosheid van het kind is verder in het wetsvoorstel opgenomen dat het in het buitenland wonende kind naast het aannemelijk maken van zijn werkloosheid en het beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt de verplichtingen als bedoeld in artikel 44 van de Wet investeren in Jongeren nakomt. Dit gaat om verplichtingen als het opstellen van een plan tot arbeidsinschakeling, het meewerken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden daartoe, het aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid enzovoort. Deze jongere is verplicht gebruik te maken van in het betreffende land aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling en moet meewerken aan onderzoek naar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling en moet meewerken aan het behoud of bevorderen van zijn arbeidsbekwaamheid en aan activiteiten of werkzaamheden, gericht op zijn arbeidsinschakeling. Kortom als er trajecten voor hem worden ingezet in dat land dient hij daaraan mee te werken. Het moet duidelijk zijn dat, wanneer dergelijke ondersteunende maatregelen in het betreffende woonland van de werkloze jongere ontbreken, aan het kind en de ouders geen onmogelijke eisen kunnen worden gesteld. Het is aan de SVB om aan de hand van dit wetsvoorstel en de Leerplichtwet 1969 het toetsingsbeleid hierop te ontwikkelen. Daartoe zal zij nauw contact onderhouden met de sociaal attachés. Het beleid van de SVB zal alleen de uiterste kaders voor de beoordeling bevatten. Aan de hand van praktijksituaties en beroepsprocedures kan het beleid nader worden ingevuld en eventueel vastgelegd in een ministeriële regeling. Het is niet de bedoeling de ouders af te rekenen op eventueel in het buitenland ontbrekend werkloosheidsbeleid, maar wel zullen betrokkenen, toegespitst op de situatie in het betreffende land, moeten voldoen aan redelijke eisen met betrekking tot de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt.

Onder de huidige AKW gelden de verplichtingen voor werkloze jongeren van 16 en 17 jaar om zich in te schrijven bij een dienst voor arbeidsbemiddeling en zich beschikbaar te houden ook al. Handhaving van deze verplichtingen is dus geen nieuwe activiteit. Nieuw is wel dat er slechts recht op kinderbijslag bestaat als de werkloze 16- of 17-jarige tevens voldoet aan de kwalificatie-eis. De regering beoordeelt de mogelijkheden tot handhaving in het buitenland van deze verplichtingen als voldoende.

De leden van de VVD-fractie vragen de regering of zij heeft overwogen om de kinderbijslag afhankelijk te maken van spijbelgedrag of veelvuldig in aanraking komen met justitie. En als dat niet geval is of de regering bereid is daarnaar te kijken.

De regering heeft met de wijziging in de AKW willen aansluiten bij de kwalificatieplicht in de Leerplichtwet als een van de maatregelen om schooluitval te voorkomen en eenduidig beleid te voeren. De kwalificatieplicht betekent dat de leerplichtige jongere van 16 of 17 jaar ingeschreven moet staan op een school en deze geregeld moet bezoeken. Als dat niet het geval is, is er sprake van respectievelijk verzuim of relatief verzuim. De leerplichtambtenaar bepaalt vervolgens of het relatief verzuim (het spijbelgedrag) dermate ernstig is, dat een signaal hierover aan de SVB moet worden afgegeven. De regering heeft niet overwogen om de voorwaarden voor de AKW in verband met gedrag van het kind dat veelvuldig leidt tot aanraking met justitie, scherper te formuleren. Daarvoor zijn immers geëigende op jeugdigen afgestemde instrumenten beschikbaar vanuit Justitie zoals het strafrecht, waaronder de mogelijkheid van alternatieve straffen.

De ChristenUnie-fractie vraagt in hoeverre ouders rechtszekerheid kunnen ontlenen aan het begrip ernstig relatief verzuim en in hoeverre het voor ouders duidelijk is wanneer daadwerkelijk sprake is van dit soort verzuim.

Bij schoolverzuim neemt de leerplichtambtenaar altijd eerst contact op met de ouders en de verzuimende leerling en tracht hen ertoe te bewegen de Leerplichtwet na te leven. Indien het schoolverzuim gerelateerd is aan achterliggende problematiek, gaat de leerplichtambtenaar in samenwerking met de ouders, de leerling, de school en eventuele hulpverleningspartners op zoek naar een passende oplossing. Bij (moedwillig) schoolverzuim kan de leerplicht-ambtenaar in het gesprek met de ouders en de jongere duidelijk maken wat de gevolgen zijn van het verzuim, waaronder inhouding van de kinderbijslag. De ouders zijn zo op de hoogte gesteld en kunnen ingrijpen alvorens het signaal van blijvend schoolverzuim wordt doorgegeven aan de SVB.

3. Financiële effecten

De leden van de SP-fractie informeren naar aantallen ouders die het recht op kinderbijslag verliezen. Deze vraag is behandeld in paragraaf 2 van deze nota. De vragen van de leden van de SP-fractie naar o.a. de regeldruk voor leerplichtambtenaren wordt beantwoord in de volgende paragraaf.

4. Commentaren naar aanleiding van het wetsvoorstel

De leden van de SP-fractie vragen naar de regeldruk voor de leerplichtambtenaren als gevolg van deze wetswijziging en of in iedere gemeente nu een leerplichtambtenaar aanwezig is en of de regering dit cijfermatig kan onderbouwen.

De vraag naar eventueel toegenomen regeldruk voor leerplichtambtenaren kan ontkennend worden beantwoord. Het wetsvoorstel betekent immers niet dat er extra onderzoek door de leerplichtambtenaren moet plaatsvinden; alleen zal eventueel een melding aan de SVB gestuurd moeten worden. De SVB zal deze meldingsprocedure voor de leerplichtambtenaren echter zo gebruiksvriendelijk en eenvoudig mogelijk, in overleg met Ingrado, organiseren. Ouders van leerlingen die geen door het rijk bekostigd voortgezet onderwijs volgen, maar wel voldoen aan de kwalificatieplicht, hetzij omdat ze privaat onderwijs volgen, hetzij omdat ze een vrijstelling hebben, worden wel nog onderzocht door de leerplichtambtenaar maar niet meer door de SVB. Voor ouders zal in ieder geval geen sprake meer zijn van dubbel onderzoek door leerplichtambtenaren en de SVB.

Het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet is opgedragen aan burgemeester en wethouders. Zij wijzen daartoe een of meerdere ambtenaren aan. Vanaf 2008 ontvangen gemeenten naast het bedrag dat via het gemeentefonds beschikbaar is, € 13 miljoen euro structureel per jaar extra voor de leerplichtfunctie.

5. Artikelsgewijs

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een toelichting op de invulling van het onderhoud in relevante mate voor de man wiens biologisch vaderschap is vastgesteld (artikel 4, lid 2, onderdeel d). Met de term «feitelijk onderhoud in relevante mate» is bedoeld dat er om het recht op kinderbijslag te toetsen gekeken wordt of de verzekerde voldoet aan de onderhouds-voorwaarden die in het betreffende individuele geval gelden. Het gaat om de vraag of het kind in belangrijke mate of grotendeels wordt onderhouden door de verzekerde. Dit hangt ondermeer af van de leeftijd van het kind, het uit- of thuiswonend zijn van het kind, eventueel eigen inkomen van het kind en bijdragen van anderen.

De minister voor Jeugd en Gezin,

A. Rouvoet

---

1 De gegevens en inlichtingen die nodig zijn voor de uitvoering van deze wet worden aan de SVB verstrekt op basis van artikel 54, 3e lid van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.