Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2005-200630550-XI nr. 2

30 550 XI
Jaarverslag en slotwet Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 2005

nr. 2
RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2005 VAN HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER (XI)

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

’s-Gravenhage, 17 mei 2006

Hierbij bieden wij u aan het op 8 mei 2006 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)».

Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling,

president

Jhr. mr. W.M. de Brauw,

secretaris

Inhoud

Samenvatting5
   
Audit-Actielijst 200610
   
1Inleiding13
1.1Rapport bij het jaarverslag13
1.2Het Ministerie van VROM14
1.3Opzet van het onderzoek15
1.4Leeswijzer15
   
2Jaarverslag16
2.1Financiële informatie en saldibalans16
2.1.1Oordeel financiële informatie17
2.1.2Oordeel saldibalans en toelichting19
2.2Informatie over de bedrijfsvoering20
2.2.1Oordeel informatie over de bedrijfsvoering21
2.3Informatie over beleid21
2.3.1Oordeel informatie over beleid21
2.3.2VBTB-toets22
2.3.3Informatie over klimaatverandering en emissies nader beschouwd25
   
3Bedrijfsvoering26
3.1Onvolkomenheden26
3.1.1Financiële functie26
3.1.2ICT-beheer28
3.1.3Personele uitgaven29
3.1.4Rijksgebouwendienst29
3.2Opgeloste onvolkomenheden30
3.2.1M&O-beleid huursubsidie30
3.2.2Energiepremieregeling31
3.2.3Rijksgebouwendienst32
3.2.4Afwikkeling Audit-Actielijst 200532
3.3Bevindingen overige bedrijfsvoering33
3.3.1Stedelijke vernieuwing33
3.3.2Financieel beheer bodemsanering34
3.3.3Nieuwe sleutelprojecten34
3.3.4Oude verbeterplannen35
3.4Conclusies37
3.4.1Oordeel financieel beheer, materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties37
3.4.2Conclusies overige bedrijfsvoering37
3.4.3Ontwikkeling bedrijfsvoering38
   
4Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer39
4.1Reactie minister39
4.2Nawoord Algemene Rekenkamer41
   
Bijlage 1Overzicht begrote en verantwoorde bedragen 200542
   
Bijlage 2Overzicht fouten en onzekerheden 200543
   
Bijlage 3Overzicht onvolkomenheden 200548
   
Bijlage 4Gebruikte afkortingen49
   
Bijlage 5Verklarende woordenlijst50
   
Bijlage 6Literatuurlijst54

SAMENVATTING

De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) (begrotingshoofdstuk XI) voldoet aan de eisen die de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) stelt. Daarnaast hebben wij de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van het ministerie onderzocht. In dit rapport zijn de oordelen en de belangrijkste resultaten van het onderzoek opgenomen. De volgende passages vatten deze resultaten kort samen.

Financiële informatie

De uitgaven van het ministerie bedroegen in 2005 € 3494,3 miljoen. De verplichtingen bedroegen € 5927,6 miljoen en de ontvangsten € 299,8 miljoen.

Het onderzoek naar de financiële informatie in het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM heeft de volgende resultaten opgeleverd.

De financiële informatie in het jaarverslag voldoet niet geheel aan de eisen die de CW 2001 stelt, omdat het totaalbedrag aan fouten in de verplichtingen (€ 251,4 miljoen) de tolerantiegrens voor het jaarverslag als geheel overschrijdt. Het gaat vooral om artikel 2 «Betaalbaarheid van het wonen» waar bij de verplichtingen een totaal aan fouten van € 245,2 miljoen is geconstateerd, waarvan € 237 miljoen betrekking heeft op verplichtingen voor de huurtoeslag die ten onrechte zijn aangegaan. De huurtoeslag wordt uitgevoerd door de Belastingdienst; de minister van Financiën is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en daarmee het financieel beheer van de Belastingdienst. Fouten en onzekerheden worden echter toegerekend aan het beleidsartikel waarvoor het beheer wordt uitgevoerd, in casu het Ministerie van VROM.

Bedrijfsvoering

Algemeen oordeel

Het Ministerie van VROM heeft in 2005 onvolkomenheden opgelost in het financieel beheer voor de huursubsidie en de energiepremieregeling. Ook bij de financiële functie van het ministerie is er sprake van een positieve ontwikkeling, maar de bestaande onvolkomenheid is nog niet opgelost. Tegenover de positieve ontwikkelingen staat een nieuwe onvolkomenheid in het financieel beheer bij de personele uitgaven. Verder blijft de kwaliteit van de informatiebeveiliging en het ICT-beheer zorgwekkend.

De Algemene Rekenkamer is samenvattend van oordeel dat er positieve ontwikkelingen zijn, maar dat er tegelijkertijd nog veel werk valt te verzetten om het ICT-beheer en de financiële functie op het gewenste niveau te brengen. Daarnaast vraagt de Algemene Rekenkamer voor 2006 aandacht voor de afrekening van de meerjarenvoorschotten bodemsanering, de finale afwikkeling van de huursubsidie en de verdere stroomlijning van het verantwoordingsarrangement voor de nieuwe sleutelprojecten.

Het onderzoek naar de bedrijfsvoering heeft de volgende resultaten opgeleverd.

Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat de onderzochte delen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van VROM in 2005 hebben voldaan aan de gestelde eisen, met uitzondering van de volgende onderdelen:

– de financiële functie (verificatie- en betaalproces, financiële administratie);

– de ICT-aspecten van de bedrijfsvoering voor zover deze onderdeel zijn van het financieel beheer en materieelbeheer;

– de personele uitgaven.

Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat de onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van de Rijksgebouwendienst in 2005 hebben voldaan aan de eisen, met één uitzondering: de voorwaarden van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) zijn niet volledig nageleefd.

Verder constateert de Algemene Rekenkamer dat de volgende ernstige onvolkomenheden en onvolkomenheden, die in 2004 nog bestonden, in 2005 zijn opgelost:

– het beleid dat gericht is op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) bij de huursubsidie;

– het M&O-beleid bij de Tijdelijke regeling energiepremies 2003;

– het financieel beheer bij de Rijksgebouwendienst.

De belangrijkste bevindingen van het onderzoek naar het financieel beheer van het ministerie worden hierna kort toegelicht.

Financiële functie

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid in de financiële functie van het departement. Deze onvolkomenheid is in 2004 ontstaan nadat de financieel-administratieve processen ingrijpend zijn gecentraliseerd en gestandaardiseerd.

In 2005 zijn tekortkomingen opgetreden bij de registratie van facturen, het verificatieproces en het betaalproces. De tekortkomingen bij deze drie processen kunnen leiden tot onrechtmatigheden. Naast deze processen verdienen ook de ordelijkheid en controleerbaarheid van de financiële administraties aandacht. Dat geldt ook voor de tijdigheid van de aanlevering van gegevens door de Belastingdienst en voor de tijdigheid en de kwaliteit van de aanlevering van gegevens door SenterNovem.

De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan om:

• verder te gaan met het uitvoeren van de verbetertrajecten, die al in gang zijn gezet;

• verbeteringen aan te brengen in functiescheidingen;

• verbeteringen aan te brengen in het autorisatiebeheer van het betaalproces;

• nadere afspraken te maken met de Belastingdienst en SenterNovem over de aanlevering van informatie.

ICT-aspecten van de bedrijfsvoering

De Algemene Rekenkamer constateert een onvolkomenheid bij de informatiebeveiliging en het ICT-beheer voor zover deze onderdeel zijn van het financieel beheer en materieelbeheer. Het Ministerie van VROM voldeed in 2005 niet aan het VIR en evenmin aan de vereisten van de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP). Ook beschikte het ministerie niet over een adequaat autorisatie- en wijzigingenbeheer.

Het Ministerie van VROM heeft in 2005 wel de nodige activiteiten ontwikkeld om te voldoen aan de voorschriften en om de ICT-aspecten van de bedrijfsvoering beter beheersbaar te maken. Deze activiteiten hebben ook tot het inzicht geleid dat er nog veel maatregelen moeten worden geïmplementeerd, vooral op het gebied van de beveiliging.

De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan om:

• beveiligingsmaatregelen voor de ICT-infrastructuur en de vitale systemen te implementeren;

• verbetertrajecten voor de beveiliging van de infrastructuur af te spreken met de externe leverancier van ICT-diensten;

• voorwaarden te scheppen voor een toereikend autorisatie- en wijzigingenbeheer.

Personele uitgaven

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat sprake is van een onvolkomenheid in het financieel beheer van de personele uitgaven, omdat de opzet en werking van de administratieve organisatie en de interne controle tekortschieten en hebben geleid tot onrechtmatige uitgaven.

Huursubsidie en huurtoeslag

De afgelopen vijf jaar heeft de Algemene Rekenkamer steeds een negatief oordeel gegeven over het M&O-beleid voor de huursubsidie. In het begrotingsjaar 2004 waren er zulke tekortkomingen in de gegevensuitwisseling met de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA), dat de Algemene Rekenkamer bezwaar heeft gemaakt tegen het financieel beheer voor de huursubsidie. Vervolgens heeft de minister een verbeterplan opgesteld en heeft de Algemene Rekenkamer besloten haar bezwaar niet te handhaven. Mede dankzij het verbeterplan was het M&O-beleid eind 2005 toereikend. De Algemene Rekenkamer beschouwt de onvolkomenheid dan ook als opgelost.

Nieuwe sleutelprojecten

De subsidies voor de nieuwe sleutelprojecten zijn bedoeld voor het verhogen van de kwaliteit van zes stationslocaties langs de Hoge Snelheidslijn. Bij de regeling is niet geheel duidelijk hoe de geldende kwaliteitseisen in de praktijk worden geborgd. Verder zijn sommige financiële eisen en uitgangspunten onduidelijk of multi-interpretabel. Ten slotte vormt de lange looptijd van projecten een complicatie voor de afwikkeling van de afgesproken benefitsharing. De Algemene Rekenkamer beveelt aan de desbetreffende onderdelen van de regeling verder te verduidelijken.

Financieel beheer Rijksgebouwendienst

Het financieel beheer van de Rijksgebouwendienst is verder verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren. De onvolkomenheid in het financieel beheer die de Algemene Rekenkamer sinds 1999 constateert, is opgelost. Er resteert nog een onvolkomenheid in de naleving van het VIR. De reden is dat de plannen voor informatiebeveiliging nog moeten worden vastgesteld en geïmplementeerd. De uitvoering daarvan staat gepland voor 2006. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om de plannen vast te stellen en te implementeren.

Informatie over de bedrijfsvoering

Als gevolg van de versnelde toepassing van de besluiten van het kabinet naar aanleiding van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) regeldruk en controletoren voor het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM, is de reikwijdte van de bedrijfsvoeringsparagraaf voor het jaar 2005 uitgebreid. De bedrijfsvoeringsparagraaf bevat daartoe een verklaring over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering en een mededeling over de bedrijfsvoering. De minister maakt daarin melding van de geconstateerde rechtmatigheidsfouten en onzekerheden en verklaart dat er in 2005 sprake is geweest van beheerste bedrijfsprocessen binnen het Ministerie van VROM. De bedrijfsvoeringsparagraaf bevat verder een toelichting op de belangrijkste dossiers.

Beleidsinformatie

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de informatie over het gevoerde beleid in het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen. De beleidsinformatie over de door SenterNovem uitgevoerde regelingen zijn uitgezonderd van dit positieve oordeel. De betreffende informatie is niet tijdig aangeleverd aan de auditdienst van het Ministerie van Economische Zaken waardoor zij de deugdelijke totstandkoming van die informatie niet kon toetsen. De Algemene Rekenkamer heeft zich daarom geen oordeel kunnen vormen over de totstandkoming van de desbetreffende informatie.

De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de beleidsinformatie in het jaarverslag concrete informatie verschaft over de realisatie van doelen, prestaties en middelen. De Algemene Rekenkamer concludeert dat het jaarverslag van het Ministerie van VROM in 2005 op deze punten minder goed aansluit bij de begroting dan in 2004 het geval was. De informatie over de middelen, «hoeveel heeft het gekost?», vormt daarop een uitzondering.

Voorts heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht of de beleidsinformatie in de begroting 2006 concrete informatie bevat over de voorgenomen doelen en prestaties en de begrote kosten De Algemene Rekenkamer concludeert dat de begroting 2006 minder inzicht geeft in de geplande voortgang van het beleid dan de begroting 2005.

Reactie minister

De minister van VROM heeft op 4 mei 2006 gereageerd op het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.

Over de problemen rond de huurtoeslag merkt de minister in haar reactie op dat de minister van Financiën verantwoordelijk is voor het financieel beheer door de Belastingdienst. Zij geeft aan er alle vertouwen in te hebben dat de minister van Financiën de stappen onderneemt die noodzakelijk zijn om het financieel beheer van de Belastingdienst te verbeteren.

Met betrekking tot de financiële functie van het departement geeft de minister aan dat de lopende verbetertrajecten worden voortgezet en dat functiescheidingen en het autorisatiebeheer van het betaalproces zullen worden verbeterd.

Wat betreft de knelpunten in het ICT-beheer zegt de minister onder andere toe dat in 2006 besloten kan worden in hoeverre de geïnventariseerde verbetermaatregelen voor de infrastructuur en de vitale systemen geïmplementeerd worden.

De aanbevelingen over het financieel beheer, het verantwoordingsarrangement voor de nieuwe sleutelprojecten en de informatiebeveiliging van de Rijksgebouwendienst benadert de minister positief.

Bij de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat zowel bij het jaarverslag als de begroting van het Ministerie van VROM de VBTB-conformiteit in 2005 is afgenomen in vergelijking met 2004, plaatst de minister de kanttekening dat de VBTB-conformiteit van het Ministerie van VROM op een hoog niveau lag. De slechtere score komt volgens haar dan ook onder meer doordat de criteria voor de VBTB-conformiteit dit jaar scherper zijn toegepast. De minister zegt toe om streefwaarden met tijdpad en tussendoelen te benoemen, voor zover dat dienstbaar is aan het politieke debat.

Nawoord Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer waardeert dat de minister toezeggingen heeft gedaan bij de onvolkomenheden en aandachtspunten die zij in het Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM heeft benoemd. Ook waarderen wij dat de ernstige onvolkomenheid in het financieel beheer voor de huursubsidie is opgelost.

kst-30550-XI-2-1.gifkst-30550-XI-2-2.gifkst-30550-XI-2-3.gif

1 INLEIDING

1.1 Rapport bij het jaarverslag

De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of het Jaarverslag 2005 van hoofdstuk XI, het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Daarnaast heeft zij de bedrijfsvoering van het ministerie onderzocht en het financieel beheer en materieelbeheer beoordeeld. In dit rapport vindt u het oordeel en de belangrijkste resultaten van het onderzoek.

In figuur 1 staat wat de Algemene Rekenkamer wanneer onderzoekt en voor wie.

kst-30550-XI-2-4.gif

1.2 Het Ministerie van VROM

Het Ministerie van VROM draagt de verantwoordelijkheid voor het beleid op het terrein van wonen, ruimte en milieu. Het ministerie kenschetst zichzelf als een beleidsdepartement dat kaders stelt via nota’s en wet- en regelgeving. De beleidsgerichte organisatieonderdelen zijn de directoraten-generaal Wonen, Ruimte en Milieu, de VROM-Inspectie en de baten-lastendienst Rijksgebouwendienst. Daarnaast is er de Nederlandse Emissieautoriteit in oprichting (NEa i.o.) die de status heeft van tijdelijke baten-lastendienst.

De Rijksgebouwendienst is het grootste onroerendgoedbedrijf in Nederland. De organisatie schaft gebouwen aan, ontwikkelt zelf nieuwe huisvesting, verhuurt en beheert deze en zorgt er ook voor dat gebouwen afgestoten worden.

Het Ruimtelijk Planbureau en het Milieu- en Natuurplanbureau dat vanaf 1 januari 2006 deel uitmaakt van het Ministerie van VROM, voorzien de Nederlandse regering van onafhankelijke evaluaties en verkenningen.

De uitgaven van het Ministerie van VROM in 2005 bedragen € 3494,3 miljoen. De verplichtingen bedragen € 5927,6 miljoen, en de ontvangsten € 299,8 miljoen.

Binnen het ministerie hebben zich in 2005 de volgende belangrijke ontwikkelingen voorgedaan.

Het subsidieproces van het Ministerie van VROM wordt steeds meer extern afgewikkeld. Zo is in het kader van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR) de uitvoering van de huurtoeslag per 1 januari 2006 opgedragen aan de Belastingdienst. Verder is de uitvoering van een aantal andere subsidieregelingen per 1 juli 2005 door het Ministerie van VROM opgedragen aan SenterNovem, een agentschap dat onder het Ministerie van Economische Zaken ressorteert. Omdat SenterNovem ook voor die datum al een belangrijk deel van de milieusubsidieregelingen verzorgde, is de uitvoering van subsidieregelingen nu vrijwel volledig uitbesteed.

Een andere belangrijke ontwikkeling is dat de besluiten van het Kabinet naar aanleiding van IBO regeldruk en controletoren voor 2005 al voor een belangrijk deel toegepast worden op onder andere het jaarverslag van het Ministerie van VROM. De minister verantwoordt zich in de bedrijfsvoeringsparagraaf over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering. De auditdienst geeft een getrouwbeeldverklaring af die mede betrekking heeft op het onderdeel rechtmatigheid zoals beschreven in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Deze ontwikkeling is mede ingegeven doordat de Belastingdienst met ingang van 2005 zorgdraagt voor de uitvoering van de huurtoeslag. De minister van Financiën is verantwoordelijk voor de uitvoering van de huurtoeslag. De verantwoordelijkheid voor het beleid en het begrotingsbeheer blijft bij de minister van VROM. De programma-uitgaven voor de toeslagen staan daarom op de VROM-begroting.

De ministers hebben afgesproken dat eventuele fouten en onzekerheden die zich bij de uitvoering van de huurtoeslag voordoen en die de tolerantiegrenzen overschrijden, worden gerapporteerd in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van Financiën. De minister van VROM verantwoordt zich vanuit haar begrotingsverantwoordelijkheid over onrechtmatigheden die zich bij de uitvoering van deze toeslagregeling hebben voorgedaan door de hoofdconclusie uit de bedrijfsvoeringsparagraaf van de minister van Financiën over te nemen in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van VROM. In § 2.1 en § 3.2 gaan we nader in op de bevindingen over de uitvoering van de huurtoeslag.

1.3 Opzet van het onderzoek

De Algemene Rekenkamer heeft op basis van de risicoanalyse en de Audit-Actielijst 2005 een programma opgesteld voor het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek bij het Ministerie van VROM. We hebben aandacht besteed aan de volgende onderwerpen:

• financiële functie van het departement;

• huursubsidie;

• informatiebeveiliging en ICT-beheer;

• afrekening meerjarenbudgetten Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing;

• financieel beheer nieuwe sleutelprojecten;

• personele uitgaven;

• financieel beheer Rijksgebouwendienst;

• egalisatierekening Rijksgebouwendienst;

• VBTB-conformiteit van het jaarverslag 2005;

• afwikkeling Audit-Actielijst 2005.

1.4 Leeswijzer

Dit Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM (begrotingshoofdstuk XI) omvat drie hoofdstukken.

Hoofdstuk 2 beschrijft het oordeel van de Algemene Rekenkamer over het jaarverslag en de saldibalans van het Ministerie van VROM.

Hoofdstuk 3 is gewijd aan de bedrijfsvoering van het ministerie en bevat het oordeel van de Algemene Rekenkamer over het financieel beheer en materieelbeheer van het ministerie. Ook de ontwikkelingen in de bedrijfsvoering worden in dat hoofdstuk beschreven.

De reactie van de minister en het nawoord van de Algemene Rekenkamer zijn opgenomen in hoofdstuk 4.

Dit rapport telt verder zes bijlagen. In bijlage 1, 2 en 3 staan overzichten die de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek schematisch weergeven.

In bijlage 1 staan de begrote en verantwoorde bedragen, in bijlage 2 staan alle fouten en onzekerheden op een rij en in bijlage 3 de onvolkomenheden. Bijlage 4 bevat de gebruikte afkortingen, bijlage 5 is een verklarende woordenlijst en bijlage 6 betreft de literatuurlijst.

2 JAARVERSLAG

De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM (begrotingshoofdstuk XI) beoordeeld. Wij hebben onderzocht of het ministerie het geld volgens de regels heeft uitgegeven en in het jaarverslag daarover goed verantwoording aflegt. Waar dit niet het geval is, spreken wij respectievelijk van een onrechtmatigheid of van een ondeugdelijke weergave.

In dit hoofdstuk staat het oordeel van de Algemene Rekenkamer over het jaarverslag als geheel. Dit oordeel is opgebouwd uit deeloordelen over de volgende onderdelen van het jaarverslag:

– financiële informatie en saldibalans;

– informatie over bedrijfsvoering;

– informatie over beleid.

Deze deeloordelen komen aan de orde in de volgende paragrafen.

Oordeel jaarverslag

Het Jaarverslag over 2005 van het Ministerie van VROM voldoet niet geheel aan de eisen die de CW 2001 stelt, omdat het totaalbedrag aan fouten in de verplichtingen de tolerantiegrens voor de verantwoordingsstaat als geheel overschrijdt. De overschrijding houdt vooral verband met onvolkomenheden in het financieel beheer bij de uitvoering van de huurtoeslag door de Belastingdienst.

Het totaalbedrag aan fouten aangetroffen in de stroom verplichtingen bedraagt € 251,4 miljoen. Ten opzichte van de tolerantiegrens van 1%, te weten € 59,3 miljoen, is dit een overschrijding van de totaaltolerantie voor de verplichtingen van € 192,1 miljoen.

2.1 Financiële informatie en saldibalans

Met «financiële informatie» wordt bedoeld:

– alle verplichtingen, uitgaven, ontvangsten in de verantwoordingsstaat van het ministerie en de toelichting daarbij;

– alle baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten, balansposten in de verantwoordingsstaat over de baten-lastendiensten en de toelichting daarbij. Bij het Ministerie van VROM gaat het om de Rijksgebouwendienst.

De «saldibalans» is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen.

De CW 2001 stelt de volgende eisen aan de financiële informatie en de saldibalans:

– rechtmatig tot stand gekomen;

– op deugdelijke wijze weergegeven;

– overeenkomstig de verslaggevingseisen opgesteld.

2.1.1 Oordeel financiële informatie

De financiële informatie in het jaarverslag over 2005 van het Ministerie van VROM (begrotingshoofdstuk XI) voldoet niet geheel aan de eisen die de CW 2001 stelt, omdat een totaalbedrag van € 251,4 miljoen aan verplichtingen die onrechtmatig zijn, de tolerantiegrens voor de verantwoordingsstaat als geheel overschrijdt.

Het gaat vooral om artikel 2 «Betaalbaarheid van het wonen», waar bij de verplichtingen een totaal aan fouten van € 245,2 miljoen is geconstateerd. Het grootste deel daarvan betreft verplichtingen voor de huurtoeslag van € 237 miljoen die ten onrechte zijn aangegaan.

De huurtoeslag wordt uitgevoerd door de Belastingdienst.

De Algemene Rekenkamer komt tot een groter bedrag aan onrechtmatigheden bij de huurtoeslag dan het ministerie. Het verschil wordt met name verklaard door het feit dat de Algemene Rekenkamer te lage bevoorschotting en het ontbreken van een handtekening op de aanvraag als onrechtmatig aanmerkt.

Als gevolg van de fouten in de verplichtingen van de huurtoeslag zijn de uitgaven voor € 20 miljoen fout. De Algemene Rekenkamer heeft deze al bij de verplichtingen als fout aangemerkt en telt deze daarom niet mee in de uitgaven.

De Belastingdienst heeft in relatief korte tijd de processen moeten inrichten om in 2005 de aanvragen te versturen en ontvangen en om de aanvragen tot voorschotten en beschikkingen te verwerken. Als gevolg hiervan heeft de Belastingdienst bij de uitbetaling van de voorschotten noodgedwongen keuzes moeten maken. De dienst heeft daarbij voorrang gegeven aan tijdige uitbetaling boven rechtmatigheid. Dit is ook gemeld aan de Tweede Kamer. Het risico bestaat dat een materieel deel van de toeslagen zal moeten worden teruggevorderd, waarbij de Belastingdienst mogelijk een deel van deze terugvorderingen niet zal kunnen innen. Enerzijds zal het voor de Belastingdienst lastig en kostbaar zijn om alles terug te vorderen, anderzijds bestaat het risico dat kwetsbare groepen in financiële moeilijkheden worden gebracht doordat ervoor gekozen is om de controle achteraf uit te voeren.

Wanneer er – ondanks een toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik – toch nog sprake is van een resterende onzekerheid over de rechtmatigheid, dient dit naar de mening van de Algemene Rekenkamer door de minister te worden toegelicht. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van VROM dan ook aan zich hierover te verantwoorden en daarbij zo veel mogelijk gekwantificeerd aan te geven welk percentage van de uitgekeerde voorschotten in de komende jaren naar verwachting zal worden teruggevorderd.

Voor andere bevindingen over de huurtoeslag wordt verwezen naar het Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van Financiën (Algemene Rekenkamer, 2006b).

2.1.1.1 Verantwoordingsstaat ministerie en toelichting

Onderstaand overzicht laat de totaalbedragen zien waaruit de verantwoordingsstaat 2005 is opgebouwd en de fouten, onzekerheden en onvolledigheden die de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd.

Overzicht 1Bedragen van de verantwoordingsstaat 2005, Ministerie van VROM (x € miljoen)

 VerplichtingenUitgavenOntvangsten
Totaalbedragen verantwoordingsstaat5 927,63 494,3299,8
Belangrijke fouten en onzekerheden1245,200
Overige fouten en onzekerheden26,22,40,003
Totaalbedrag fouten en onzekerheden251,42,40,003
Onzekerheid over de volledigheid30,200

1 Dit is het totaal van fouten (onjuistheden en onvolledigheden) en onzekerheden die de tolerantiegrenzen op één of meer artikelen overschrijden.

2 Dit is het totaal van fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen op artikelniveau niet overschrijden.

3 Het bedrag dat onvolledig is, is niet nauwkeurig te schatten en is daarom niet meegenomen in het totaalbedrag van fouten en onzekerheden.

In bijlage 2 worden de belangrijke fouten en onzekerheden nader toegelicht. Het totaalbedrag aan fouten aangetroffen in de stroom verplichtingen bedraagt € 251,4 miljoen en overschrijdt de tolerantiegrens voor de verantwoordingsstaat als geheel met € 192,1 miljoen. De tolerantiegrens voor fouten bedraagt 1% van het totaalbedrag aan verplichtingen in de verantwoordingsstaat (€ 59,3 miljoen).

Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal € 213 miljoen respectievelijk € 27,6 miljoen aan overschrijdingen (zie bijlage 1). Als de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende Slotwet-mutaties zal de Algemene Rekenkamer het oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag mogelijk moeten herzien.

2.1.1.2 Verantwoordingsstaat baten-lastendiensten en toelichting

De verantwoordingsstaat van de baten-lastendiensten van het Ministerie van VROM bevat geen fouten en onzekerheden.

De Algemene Rekenkamer heeft met betrekking tot de balans van de Rijksgebouwendienst, die deel uitmaakt van de toelichting bij de verantwoordingstaat van de baten-lastendiensten, een verslaggevingstechnische spanning geconstateerd aangaande de egalisatierekening1. De verantwoordingstaat van de baten-lastendiensten maakt onderdeel uit van het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM.

De egalisatierekening is een actiefpost op de balans van de Rijksgebouwendienst waarop jaarlijks het verschil tussen kosten en huurontvangsten tot uitdrukking wordt gebracht. Dit verschil wordt veroorzaakt doordat het huisvestingstelsel uitgaat van huren die op een inflatiecorrectie na gelijk blijven over de contractperiode, terwijl de kosten in het begin hoger zijn dan de ontvangen huren. Door het verschil tussen kosten en ontvangen huren ten gunste van de egalisatierekening te boeken, worden feitelijk niet-gerealiseerde opbrengsten geactiveerd. Omdat de kosten een dalend verloop tonen zijn de huurontvangsten vanaf halverwege de contractperiode hoger dan de kosten. Dat verschil wordt dan ten laste van de egalisatierekening geboekt.

De Algemene Rekenkamer signaleert bij de egalisatierekening een spanning met de in de Comptabiliteitswet 2001 opgenomen eis van deugdelijke weergave. Deze spanning doet zich met name voor bij het verantwoorden van niet-gerealiseerde opbrengsten1, hetgeen de Algemene Rekenkamer strijdig acht met het voorzichtigheidsbeginsel. De Algemene Rekenkamer zal deze spanning de komende tijd nader onderzoeken en verwacht dit onderzoek op korte termijn te kunnen afronden.

Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer mogen alleen de bedragen die de Rijksgebouwendienst bij huurders in een gegeven jaar daadwerkelijk voor in dat jaar geleverde huisvesting in rekening brengt als opbrengst worden verantwoord en als vordering worden geactiveerd. Daarbij uitgaande van continuering van de verhuur.

Hoewel de Algemene Rekenkamer bij de egalisatierekening een spanning constateert met de Comptabiliteitswet, betrekt zij dit niet in haar oordeel over het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM. Naast het door de Algemene Rekenkamer voorgenomen nadere onderzoek hebben de volgende overwegingen daarbij een rol gespeeld:

– De Rijksgebouwendienst heeft open en transparant over het bestaan en het doel van de egalisatierekening gecommuniceerd richting belanghebbenden en de Staten-Generaal via de begrotingen en jaarverslagen van het departement en via het eigen jaarverslag.

– De Rijksgebouwendienst heeft in de verdere omgang met de egalisatierekening binnen de door het kabinet vastgestelde kaders van het op 1 januari 1999 in werking getreden Rijkshuisvestingstelsel gehandeld.

2.1.2 Oordeel saldibalans en toelichting

De saldibalans 2005 van het Ministerie van VROM en de toelichting daarop voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt.

Onderstaand overzicht laat de totaalbedragen zien waaruit de saldibalans 2005 is opgebouwd. De Algemene Rekenkamer heeft geen fouten, onzekerheden en onvolledigheden geconstateerd, die de tolerantiegrenzen overschrijden.

Overzicht 2Saldibalans per 31 december 2005, Ministerie van VROM (x € miljoen)

Totaalsaldo (debet + credit)30 151
Beoordeeld totaal saldibalans debet + credit114 777
Totaal van fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen voor een of meer saldibalansposten overschrijden (zie bijlage 2)0
Overige fouten en onzekerheden17,5
Totaalbedrag fouten en onzekerheden17,5

1 Uitgaven en ontvangsten ten laste van de begroting en tegenrekeningen tellen niet mee voor het beoordeelde totaal.

In bijlage 2 worden de fouten en onzekerheden nader toegelicht. Het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden in de posten van de saldibalans valt binnen de tolerantiegrenzen voor de saldibalans als geheel.

Het totaal aan openstaande voorschotten dat is afgerekend, bedraagt € 1 806 miljoen. Deze afrekeningen voldoen aan de eisen.

2.2 Informatie over de bedrijfsvoering

Als gevolg van de versnelde toepassing van de uitkomsten van het IBO Regeldruk en controletoren voor het Jaarverslag 2005 van het Ministerie VROM, is de reikwijdte van de bedrijfsvoeringsparagraaf voor het jaar 2005 groter dan voorheen. De minister geeft nu zelf aan welke fouten en onzekerheden de tolerantiegrenzen overschrijden. Omdat op een laat moment is besloten de nieuwe richtlijnen versneld toe te passen, heeft de minister voor de verklaring over de rechtmatigheid vooral gesteund op de uitkomsten van de controlewerkzaamheden van de Auditdienst.

De versnelde toepassing betekent overigens niet dat alle in het kader van het IBORegeldruk en controletoren genomen besluiten al volledig zijn ingevoerd. Over het verslagjaar 2006 zal onder meer ook informatie over de totstandkoming van de beleidsinformatie moeten worden opgenomen. Voor 2005 geldt dit nog niet.

Bedrijfsvoeringsparagraaf

De bedrijfsvoeringsparagraaf bevat een verklaring over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering en een mededeling over de bedrijfsvoering. De minister maakt daarin melding van de geconstateerde rechtmatigheidsfouten en onzekerheden, en de beheersing van de bedrijfsvoering. De minister verklaart daarbij dat er in 2005 sprake is geweest van beheerste bedrijfsprocessen binnen het Ministerie van VROM.

De bedrijfsvoeringsparagraaf bevat verder een toelichting op de volgende aandachtspunten:

• de overgang van huursubsidie naar huurtoeslag (zie § 1.2 en § 2.1.1);

• het verbeterplan huursubsidie (zie § 3.2.1);

• uitplaatsing subsidieregelingen naar SenterNovem (zie § 1.2 en § 3.1.1);

• de afrekening voorschotten stedelijke vernieuwing 2000–2004 (zie § 3.3.1);

• de reorganisatie van de bedrijfsvoering, de ZEUS-operatie (zie § 3.1.1);

• de ICT-aspecten van de bedrijfsvoering (zie § 3.1.2);

• de financieel-administratieve processen (zie § 3.1.1).

Totstandkoming mededeling bedrijfsvoering

De mededeling bedrijfsvoering van de minister is gebaseerd op deelmededelingen van de afzonderlijke diensten en op informatie over de stand van zaken bij zes dossiers die door het Audit Committee als risicovol zijn aangemerkt. Tot slot is de mededeling gebaseerd op de uitkomsten van de controlewerkzaamheden van de auditdienst.

Op basis van de bevindingen van de departementale auditdienst komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat bij de meeste diensten het totstandkomingsproces van de deelmededeling onvoldoende is gedocumenteerd, waardoor de totstandkoming onvoldoende controleerbaar is. Omdat het proces verder wel goed is verlopen en tot plausibele uitkomsten heeft geleid, verbindt de Algemene Rekenkamer hier geen negatief oordeel aan. Wel vraagt zij, net als vorig jaar, aandacht voor de controleerbaarheid van de totstandkoming.

2.2.1 Oordeel informatie over de bedrijfsvoering

De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM (Ministerie van VROM, 2006a) is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen. Een punt dat nog aandacht verdient, is de controleerbaarheid van de totstandkoming van de mededeling bedrijfsvoering.

In overeenstemming met de afspraken tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie van VROM heeft de minister van VROM in de bedrijfsvoeringsparagraaf de hoofdconclusie uit de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Ministerie van Financiën overgenomen over de fouten die zich hebben voorgedaan bij de uitvoering van de huurtoeslag.

De resultaten van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de bedrijfsvoering zelf van het Ministerie van VROM zijn opgenomen in hoofdstuk 3.

2.3 Informatie over beleid

Bij het beoordelen van de beleidsinformatie in het jaarverslag kijkt de Algemene Rekenkamer naar de wijze waarop de informatie over het beleid tot stand komt en naar de mate waarin deze voldoet aan de verslaggevingseisen. Ook onderwerpen wij de jaarverslagen aan de «VBTB-toets». Wij bekijken daarbij of per operationele doelstelling concrete informatie is opgenomen over doelen, prestaties en middelen en, zo niet, of het ontbreken van die informatie wordt uitgelegd («comply or explain»).

Voor het beleidsterrein ruimtelijke ordening hebben we niet alleen de aanwezigheid maar ook de inhoudelijke kwaliteit van de beleidsinformatie onderzocht. De resultaten van dat onderzoek zijn verwerkt in onze publicatie Staat van de beleidsinformatie 2006 (Algemene Rekenkamer, 2006a).

2.3.1 Oordeel informatie over beleid

De informatie over het gevoerde beleid in het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen. De beleidsinformatie met betrekking tot de door SenterNovem uitgevoerde regelingen is uitgezonderd van dit positieve oordeel. Die informatie is niet tijdig aangeleverd aan de auditdienst van het Ministerie van Economische Zaken waardoor deze dienst de deugdelijke totstandkoming hiervan niet kon toetsen. De Algemene Rekenkamer heeft zich daarom geen oordeel kunnen vormen over de totstandkoming hiervan.

2.3.2 VBTB-toets

De Algemene Rekenkamer heeft met de VBTB-toets1 onderzocht of de beleidsinformatie in de jaarverslagen concreet antwoord geeft op de drie zogenoemde H-vragen:

– Hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?

– Hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?

– Heeft het gekost wat het zou kosten?

Deze drie H-vragen zijn gespiegeld aan de drie W-vragen waarvan de antwoorden in de begrotingen van de ministeries zijn terug te vinden:

– Wat willen we bereiken?

– Wat gaan we daarvoor doen?

– Wat mag het kosten?

Het antwoord op deze vragen is concreet wanneer de maatschappelijke doelen en de prestaties specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd zijn en wanneer de middelen zijn gekoppeld aan de operationele doelstellingen.

Met ingang van de Begroting 2006 geldt het principe «comply or explain» (pas toe of leg uit). De begrotingen en jaarverslagen moeten per operationele doelstelling concrete antwoorden bevatten op respectievelijk de W-vragen en de H-vragen («comply»), tenzij de minister uitlegt waarom dit niet mogelijk is («explain»).

De Algemene Rekenkamer wil bij de VBTB-toets de kanttekening plaatsen dat er geen inhoudelijk oordeel wordt gegeven over de kwaliteit van de informatie in de begroting en het jaarverslag. Evenmin wordt beoordeeld of er een duidelijke relatie is tussen de doelen, instrumenten en het budget. Het betreft een procesmatige toets op de vraag of de minister aangeeft wat zij beoogt te bereiken of bereikt heeft, wat daarvoor wordt of is gedaan en hoeveel dat gaat kosten of heeft gekost.

De resultaten van de VBTB-toets worden in figuur 2 weergegeven. Om de ontwikkeling in de tijd te laten zien, hebben we de scores van 2005 vergeleken met de scores van 2003, 2004 en 2006.

kst-30550-XI-2-5.gif

Toelichting bij de VBTB-toets 2005

De Algemene Rekenkamer concludeert dat het jaarverslag van het Ministerie van VROM in 2005 minder goed aansluit bij de begroting dan in 2004. De vraag naar de middelen, «hoeveel heeft het gekost?», vormt daarop een uitzondering.

De minder goede aansluiting tussen begroting en jaarverslag komt voornamelijk doordat de in de begroting genoemde effectindicatoren en/of streefwaarden niet of slechts gedeeltelijk terugkomen in het jaarverslag. Dat hangt samen met de tijdshorizon van veel streefwaarden uit de begroting. Vaak gaat het om een waarde die pas in de verre toekomst gerealiseerd zal worden, bijvoorbeeld in het jaar 2010 of 2030. Doordat een tijdpad met tussendoelen voor het jaar ontbreekt, worden er in het jaarverslag geen realisatiewaarden gegeven. Het gevolg daarvan is dat de gebruiker van het jaarverslag niet kan vaststellen in welke mate vooruitgang is geboekt in het realiseren van het maatschappelijk effect.

Een voorbeeld van een in de toekomst te behalen streefwaarde betreft de doelstelling dat in 2030 in alle gebieden een «goede akoestische kwaliteit» heerst. Het ministerie gebruikt daarvoor onder andere de indicator «aantal aangepakte situaties met meer dan 65 dB(A) geluidsbelasting». De streefwaarde hiervoor is «100% in 2020». In het jaarverslag 2005 wordt niet vermeld hoeveel procent van de situaties is aangepakt.

Een andere reden waarom het jaarverslag minder goed aansluit bij de begroting is dat in het jaarverslag soms geen realisatiewaarde wordt gegeven bij de prestatie-indicatoren terwijl in de begroting wel streefwaarden staan.

Op basis van de hier beschreven bevindingen komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat de VBTB-conformiteit in 2005 is afgenomen ten opzichte van 2004. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan streefwaarden te benoemen met tijdspad en tussendoelen zodat in het jaarverslag realisatiewaarden opgenomen kunnen worden.

Toelichting VBTB-conformiteit begroting 2006

Naast het jaarverslag 2005 heeft de Algemene Rekenkamer ook de begroting 2006 beoordeeld. Daarbij is gebleken dat de begroting 2006 minder inzicht geeft in de geplande voortgang van het beleid dan de begroting 2005. De oorzaak hiervan is voornamelijk dat er in de begroting 2006 weinig tot geen indicatoren of streefwaarden worden gegeven voor de vraag «Wat willen we bereiken?» en de vraag «Wat gaan we daarvoor doen?». Het gevolg daarvan is dat in het jaarverslag 2006 weinig realisatiewaarden gegeven kunnen worden, waardoor de gebruiker van dat jaarverslag geen inzicht zal krijgen in de voortgang van het beleid in 2006.

Op de vraag «Wat mag het kosten?» wordt in de begroting 2006 goed gescoord. De Algemene Rekenkamer tekent daarbij wel aan dat nog duidelijker zou worden hoeveel het totale beleid kost als subsidies, fiscale maatregelen en het budget vanuit het Fonds Economische Structuurversterking apart worden benoemd.

2.3.3 Informatie over klimaatverandering en emissies nader beschouwd

De Algemene Rekenkamer heeft niet alleen getoetst of de antwoorden op de W-vragen en de H-vragen in de begroting en het jaarverslag staan. Voor beleidsartikel 11, «Tegengaan klimaatverandering en emissies», is onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van informatie over operationele doelstelling 2, Vermindering uitstoot broeikasgassen. Het onderzoek heeft zich beperkt tot de verantwoording over het Clean Development Mechanism (CDM).

Een van de onderdelen van het Nederlandse klimaatbeleid is dat Nederland financieel bijdraagt aan projecten in het buitenland die gericht zijn op de reductie van broeikasgassen. Nederland ontvangt in ruil daarvoor zogenoemde emissiereductie-eenheden, die ertoe bijdragen dat Nederland aan zijn verplichtingen uit hoofde van het Kyoto-protocol kan voldoen. Deze eenheden moeten geleverd worden in de jaren 2008 tot en met 2012, de zogenaamde Kyoto-periode.

Nederland ondersteunt projecten via de Kyoto-instrumenten Clean Development Mechanism (CDM) en Joint Implementation (JI). CDM wordt uitgevoerd door het Ministerie van VROM; het gaat dan om projecten in ontwikkelingslanden. Bij JI – uitgevoerd door het Ministerie van Economische Zaken – gaat het om projecten in geïndustrialiseerde landen. In totaal wil Nederland via CDM en JI voor 100 megaton aan emissiereductie-eenheden in het buitenland kopen: 67 megaton via CDM en 33 via JI. Die 100 megaton komt neer op de helft van de reductie die Nederland moet bereiken om het Nederlandse Kyotodoel te halen. Het gaat bij CDM en JI dus om belangrijke beleidsprestaties.

De VROM-begroting 2005 vermeldt, in overeenstemming met voorgaande VROM-begrotingen, het totale CDM-doel van 67 megaton. Specifiek voor 2005 vermeldt de VROM-begroting 2006 als voorgenomen prestatie een hoeveelheid van 56,2 megaton te tekenen CDM-contracten.

Uit het VROM-jaarverslag over 2005 blijkt niet of de voorgenomen prestatie ook behaald is. Er is geen kwantitatieve informatie over de hoeveelheid rechten die via CDM gecontracteerd is. Het Ministerie van VROM heeft hier bewust voor gekozen omdat het naar buiten brengen van detailinformatie van invloed zou kunnen zijn op de onderhandelingen over een aantal CDM-projecten. De staatssecretaris van VROM heeft de Tweede Kamer op 13 april 2006 op hoofdlijnen geïnformeerd over de realisatie van de CDM- en JI-doelstellingen (Ministerie van VROM, 2006b).

De staatssecretaris heeft daarbij aangegeven dat de Tweede Kamer meer gedetailleerde informatie desgewenst vertrouwelijk kan ontvangen.

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat het Ministerie van VROM het vertrouwelijke karakter van de gegevens in het Jaarverslag 2005 had moeten beargumenteren. Ook vanwege de samenhang met het Europese CO2-emissiehandelssysteem, waarvoor Nederland dit voorjaar het tweede allocatieplan moet opstellen, had deze informatie in het VROM-jaarverslag over 2005 niet mogen ontbreken. De Algemene Rekenkamer wijst er verder op dat het Ministerie van Economische Zaken in het Jaarverslag over 2005 wél kwantitatieve informatie heeft opgenomen over de geleverde beleidsprestatie bij JI.

3 BEDRIJFSVOERING

Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen van de Algemene Rekenkamer over de bedrijfsvoering van het ministerie.

Bedrijfsvoering is de sturing en beheersing van de primaire en ondersteunende processen en is gericht op het realiseren van taken en doelen van de organisatie. Onder de bedrijfsvoering vallen:

– het financieel beheer en materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties;

– de controle door de departementale auditdienst;

– de totstandkoming van de financiële informatie, bedrijfsvoeringsinformatie en beleidsinformatie in het jaarverslag.

Wij baseren ons oordeel over het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties op eisen die de CW 2001 stelt. Het financieel beheer en het materieelbeheer moeten rechtmatig, ordelijk en controleerbaar zijn en zo doelmatig mogelijk zijn ingericht. De administraties moeten daarnaast ook inzicht bieden in het gevoerde beheer.

Dit hoofdstuk geeft eerst een beschrijving van de onvolkomenheden die we hebben aangetroffen in de bedrijfsvoering (§ 3.1). In § 3.2 wordt ingegaan op de opgeloste onvolkomenheden en in § 3.3 worden de overige bevindingen over de bedrijfsvoering besproken. In de conclusies (§ 3.4) is het oordeel te vinden over het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties. Hier staan ook conclusies over de overige onderdelen van de bedrijfsvoering en wordt de ontwikkeling van de bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar met een figuur weergegeven.

3.1 Onvolkomenheden

3.1.1 Financiële functie

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid in de financiële functie van het departement. De reden voor dit oordeel is dat zich bij verschillende departementsonderdelen tekortkomingen voordoen, die in een aantal gevallen rechtmatigheidsrisico’s met zich meebrengen.

Het Ministerie van VROM heeft in 2004 de ondersteunende processen ingrijpend gereorganiseerd. Het doel was de bedrijfsvoering beter en efficiënter te organiseren door processen te centraliseren en te standaardiseren. De Algemene Rekenkamer stelde in het rechtmatigheidsonderzoek 2004 vast dat de financiële bedrijfsvoering als gevolg van de reorganisatie ernstig was verstoord en kwam daarom tot een negatief oordeel over de financiële functie van het departement.

Actuele stand van zaken

De financiële functie van het departement vertoont nog verschillende tekortkomingen. Het stelsel van beheersmaatregelen voor de registratie van facturen, het verificatieproces en het betaalproces voldoet nog niet geheel aan de daaraan te stellen eisen van betrouwbaarheid. Bij de nog te nemen maatregelen gaat het onder andere om functiescheidingen en om autorisaties voor het betaalproces. De geconstateerde tekortkomingen kunnen leiden tot onrechtmatigheden.

Ook de ordelijkheid en controleerbaarheid van de financiële administraties moeten nog verder worden verbeterd. Vastgesteld is dat voorschotten niet altijd als zodanig worden verantwoord, dat procedures voor het verlenen van opdrachten beter moeten worden nageleefd en dat verplichtingen niet altijd tijdig worden vastgelegd.

Verder zijn bij de accountantscontrole ten behoeve van de aan SenterNovem verleende opdracht voor de uitvoering van een aantal regelingen van het directoraat-generaal Wonen, diverse onvolkomenheden geconstateerd. Zo was de verplichtingenstand die voortvloeit uit het Besluit woninggebonden subsidies 1992 substantieel te hoog doordat een renteconversie niet tijdig was verwerkt. Pas na diverse herstelwerkzaamheden door de betrokken partijen kon een goedkeurende accountantsverklaring worden afgegeven. De Algemene Rekenkamer leidt hieruit af dat bij de betreffende regelingen geen sprake was van een ordelijke en controleerbare financiële administratie.

De procedure voor de totstandkoming van het jaarverslag is ten opzichte van 2004 aanmerkelijk verbeterd. Wel verdient de aanlevering van gegevens door de uitvoeringsorganisaties buiten VROM aandacht. De Belastingdienst en SenterNovem hebben hun gegevens laat aangeleverd en in het geval van SenterNovem waren belangrijke correcties noodzakelijk.

Verbetertraject

In 2005 is een verbetertraject gestart om een aantal acute knelpunten in de financieel-administratieve processen weg te nemen. Dat traject moet op termijn resulteren in verdere standaardisatie van die processen. De getroffen maatregelen verkeren deels nog in de implementatiefase en zullen in de tweede fase van het verbetertraject moeten worden aangevuld met andere maatregelen.

Met het verbetertraject en een aantal andere maatregelen is de minister de toezeggingen nagekomen die zij heeft gedaan naar aanleiding van het Rapport bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van VROM(Algemene Rekenkamer, 2005).

Conclusies

Op basis van de bevindingen komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat er op diverse plaatsen in het kerndepartement sprake is van uiteenlopende tekortkomingen in de uitvoering van financiële processen. Vanwege de breedte van de problematiek en omdat er ook sprake is van rechtmatigheidsrisico’s, is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid in de financiële functie van het departement.

De Algemene Rekenkamer heeft overigens ook waardering voor de manier waarop binnen het departement wordt gewerkt aan het verbeteren van de financiële processen. Zij beveelt de minister aan om:

• de uitvoering van de verbetertrajecten voort te zetten;

• verbeteringen aan te brengen in functiescheidingen;

• verberingen aan te brengen in het autorisatiebeheer van het betaalproces;

• de afspraken met de Belastingdienst en SenterNovem over de aanlevering van informatie verder in te vullen.

3.1.2 ICT-beheer

De Algemene Rekenkamer constateert een onvolkomenheid bij de informatiebeveiliging en het ICT-beheer voor zover deze onderdeel zijn van het financieel beheer en materieelbeheer. Het Ministerie van VROM voldeed in 2005 niet aan het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) en de vereisten van de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP). Bovendien was het autorisatie- en wijzigingenbeheer niet adequaat.

De geconstateerde onvolkomenheid bestaat al vanaf 2001. De minister heeft naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek 2004 toegezegd om de onvolkomenheid weg te nemen. Daartoe zouden afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses (A&K-analyses) geactualiseerd worden, evenals de daarop gebaseerde beveiligingsplannen. Ook zou een analyse gemaakt worden van herstel- en uitwijkmaatregelen bij calamiteiten en de relatie met de externe leverancier van de ICT-diensten zou worden uitgewerkt.

In 2005 zijn er verschillende activiteiten geweest om de toezeggingen na te komen. Voor vrijwel alle afdelingen zijn A&K-analyses en beveiligingsplannen opgesteld, er is aandacht besteed aan de herstel- en uitwijkmaatregelen en er is een nieuw statuut voor informatiebeveiliging en bescherming personeelsgegevens vastgesteld. Verder is besloten de methode CobiT te hanteren om de ICT-governance (ICT-beheer in brede zin) verder op orde te krijgen. Deze internationaal geaccepteerde methode ondersteunt bij het structureel op orde krijgen van het ICT-beheer in relatie tot de omgeving waarbinnen dat beheer plaatsvindt. Verder zijn de verantwoordelijkheden op het gebied van ICT verder uitgewerkt. Ook aan het voorschrift VIR-BI (VIR-Bijzondere Informatie) is aandacht besteed. Met deze activiteiten zijn goede stappen gezet om de ICT-aspecten van de bedrijfsvoering beter te beheersen en de voorschriften na te leven.

Deze stappen leiden echter ook tot het inzicht dat nog veel maatregelen moeten worden geïmplementeerd, vooral op het gebied van beveiliging. Daarnaast blijkt de verbetering van de dienstverlening door de leverancier van ICT-diensten maar langzaam te vorderen. Zo is gedurende geheel 2005 door de leverancier niet voldaan aan de eisen die worden gesteld aan de infrastructuur van de ICT.

Samenvattend zijn er in 2005 goede stappen gezet, maar een aantal zaken op het gebied van de ICT was niet op orde.

• Er wordt niet voldaan aan het vereiste niveau van beveiliging van de inrichting en beheersing van de ICT-infrastructuur. De kwaliteit van beveiliging van de ICT-infrastructuur beïnvloedt de kwaliteit van de beveiliging van alle applicaties die daarop draaien en van de gegevens die daarmee worden beheerd.

• Uit de A&K-analyses komt een groot aantal maatregelen naar voren dat in 2005 niet goed geregeld was en dat nog moet worden geïmplementeerd om de beveiliging en continuïteit van de data, applicaties, systemen en infrastructuur te kunnen garanderen.

• Voor het autorisatie- en wijzigingenbeheer is een plan gemaakt. Dit moet nog worden geïmplementeerd.

• Er wordt nog niet geheel aan de eisen van de Wet bescherming Persoonsgegevens voldaan. Zo gaan de directies wisselend om met het opstellen van de verplichte processen-verbaal. Ook de koppeling tussen de maatregelen in het kader van beveiliging en van privacy die voortkomen uit de WBP wordt nog niet voldoende gemaakt.

Deze aspecten leiden tot risico’s op het gebied van vertrouwelijkheid, integriteit, beschikbaarheid en continuïteit van de gegevens en systemen.

De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan om in 2006 de volgende stappen te zetten:

• maatregelen implementeren op het gebied van beveiliging van de infrastructuur en de vitale systemen en van bescherming persoonsgegevens;

• afspraken maken met de externe leverancier van ICT-diensten over verbetertrajecten op het gebied van de beveiliging van de infrastructuur en die voortdurend monitoren;

• voorwaarden scheppen om een toereikend autorisatie- en wijzigingenbeheer mogelijk te maken.

3.1.3 Personele uitgaven

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid in het financieel beheer van de personele uitgaven, omdat de opzet en werking van de administratieve organisatie en de interne controle tekortschieten en hebben geleid tot onrechtmatige uitgaven.

De administratieve organisatie rond de personele uitgaven binnen het Ministerie van VROM en de Rijksgebouwendienst behoeft verbetering. Het gaat daarbij vooral om een actualisatie en nadere verduidelijking van de beschrijving van de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne controle. De procedures voor het toekennen van bijzondere beloningscomponenten verdienen daarbij speciale aandacht. De tekortkomingen in de administratieve organisatie hebben geleid tot onrechtmatige toekenningen.

De Algemene Rekenkamer beveelt aan de opzet en werking van de administratieve organisatie rond personele uitgaven te verbeteren.

3.1.4 Rijksgebouwendienst

De Algemene Rekenkamer concludeert dat er sprake is van een onvolkomenheid in de naleving van het VIR. De Rijksgebouwendienst kan de risico’s op het gebied van informatiebeveiliging daardoor onvoldoende beheersen.

In het rechtmatigheidsonderzoek 2004 heeft de Algemene Rekenkamer ook al geconstateerd dat de Rijksgebouwendienst nog niet helemaal voldeed aan het VIR. Zo waren nog niet alle A&K-analyses uitgevoerd, waardoor onvoldoende inzicht bestond in de risico’s op het gebied van informatiebeveiliging. Verder voldeed het technisch beheer van het belangrijkste geautomatiseerde systeem niet aan de daaraan te stellen eisen. Hierdoor was de informatiebeveiliging niet gewaarborgd.

Alle A&K-analyses waren begin 2006 uitgevoerd. Ze vormen de basis voor de medio april 2006 vast te stellen beveiligingsplannen. Na vaststelling daarvan kan een begin worden gemaakt met de implementatie van de daarin opgenomen maatregelen. De Algemene Rekenkamer ziet in het opstellen van de A&K-analyses een belangrijke stap op weg naar het voldoen aan het VIR. Om volledig te voldoen aan het VIR moeten echter ook beveiligingsplannen zijn opgesteld en de daarin beschreven maatregelen moeten zijn geïmplementeerd. De Algemene Rekenkamer wijst er verder op dat de A&K-analyses aanvulling behoeven omdat de opgestelde rapportages niet geheel volledig zijn.

De actiepunten voor het ICT-beheer uit 2004 zijn uitgevoerd, met uitzondering van het calamiteitenplan. Dit houdt verband met het feit dat de Rijksgebouwendienst voor de ICT-infrastructuur sterk afhankelijk is van het Ministerie van VROM (zie paragraaf 3.1.2).

De Algemene Rekenkamer beveelt aan de A&K-analyses aan te vullen en de informatiebeveiligingsplannen vast te stellen en te implementeren.

3.2 Opgeloste onvolkomenheden

3.2.1 M&O-beleid huursubsidie

Het Ministerie van VROM heeft in 2005 onder moeilijke omstandigheden het financieel beheer voor de huursubsidie zover weten te verbeteren dat er eind 2005 sprake was van een toereikend M&O-beleid. Over het jaar 2004 kwam de Algemene Rekenkamer nog tot het oordeel dat er sprake was van een ernstige onvolkomenheid.

Eerdere bevindingen van de Algemene Rekenkamer

De belangrijkste tekortkoming die ten grondslag lag aan het oordeel over 2004, een ernstige onvolkomenheid, betrof de uitwisseling van gegevens met de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) en de afhandeling van daarbij optredende problemen.

De Algemene Rekenkamer achtte de onvolkomenheid dusdanig ernstig dat zij op grond van artikel 88, lid 1 van de CW 2001 bezwaar heeft gemaakt tegen het financieel beheer voor de huursubsidie. Daarbij heeft de Algemene Rekenkamer de minister geadviseerd om een controleplan op te stellen, de verantwoordelijkheidsverdeling tussen VROM en Financiën te verhelderen, en om het M&O-beleid voor de huursubsidie te evalueren. De minister heeft deze en de andere aanbevelingen opgevolgd.

Verbeterplan Uitvoering Huursubsidie

In reactie op het gemaakte bezwaar tegen het in 2004 gevoerde financieel beheer heeft de minister de Algemene Rekenkamer een verbeterplan aangeboden voor de uitvoering van de huursubsidie. De Algemene Rekenkamer heeft het bezwaar daarop opgeheven.

Het verbeterplan behelst een aantal maatregelen dat aan de ene kant is gericht op het herstellen van geconstateerde fouten en aan de andere kant op een goede uitvoering van het laatste subsidietijdvak. De bereikte resultaten worden hieronder toegelicht.

Werking M&O-beleid

De verbetermaatregelen waren in belangrijke mate gericht op het proces van gegevensuitwisseling met de GBA voor de controle op de bewoningssituatie. Vanaf 1 april 2005 heeft het Ministerie van VROM gewerkt aan een oplossing van de problemen bij die controle. Het effect van het verbeterplan is merkbaar vanaf de zomer 2005. Door de departementale auditdienst is vastgesteld dat voor het begrotingsjaar 2005 de tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden niet is overschreden bij de uitvoering van de huursubsidie.

Gelet op de voorgaande bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat de werking van het M&O-beleid eind 2005 toereikend was.

Evaluatie M&O-beleid

Het opgestelde verbeterplan voorziet in een evaluatie van het M&O-beleid die beoogt lering te trekken uit de in 2004 opgedane ervaringen ten behoeve van het M&O-beleid in 2005 en verder. Gelet op de aflopende uitvoering heeft de evaluatie zich op de korte termijn gericht en heeft het ministerie slechts beperkt aandacht besteed aan de feitelijke werking van het M&O-beleid. De Algemene Rekenkamer kan zich vinden in die focus maar merkt daarbij wel op dat bij toekomstige evaluaties van het M&O-beleid voor de huurtoeslag meer aandacht moet worden geschonken aan de feitelijke werking van de controles dan nu het geval is geweest.

Afwikkeling huursubsidie

De tijdelijke uitvoeringsorganisatie die het ministerie in 2005 heeft opgezet ten behoeve van de uitvoering van het laatste subsidietijdvak zal in 2006 geleidelijk worden afgebouwd. Het ministerie was eind maart 2006 nog in overleg met de Belastingdienst over de rol die de Belastingdienst kan spelen bij de finale afwikkeling van de huursubsidie. Die afwikkeling kan pas plaatsvinden nadat de definitieve inkomensgegevens over 2005 beschikbaar zijn. De Algemene Rekenkamer zal de afwikkeling betrekken bij haar rechtmatigheidsonderzoeken over 2006 en 2007.

M&O-beleid huurtoeslag

In het kader van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR) is de huursubsidie per 1 januari 2006 vervangen door de huurtoeslag en is de uitvoering daarvan opgedragen aan de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst1. De Algemene Rekenkamer heeft het M&O-beleid voor de huurtoeslag beoordeeld in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek bij het Ministerie van Financiën. Zij is daarbij tot conclusie gekomen dat er sprake is van onvolkomenheden in het beheer die resulteren in onjuiste en te lage voorschotten. Knelpunten in de automatisering van de controle zijn daar in belangrijke mate debet aan. Voor verdere bevindingen van de Algemene Rekenkamer over het M&O-beleid voor de huurtoeslag wordt verwezen naar het Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van Financiën (Algemene Rekenkamer, 2006b). De gevolgen voor de financiële verantwoording van het Ministerie van VROM zijn toegelicht in paragraaf 2.1.1 van het voorliggende rapport.

3.2.2 Energiepremieregeling

Op grond van de Energiepremieregeling 2003 konden eigenaren, huurders en verhuurders van woningen een zogenoemde energiepremie krijgen. Deze premie was onder andere bedoeld voor energiebesparende voorzieningen, zoals zonnepanelen en zonneboilers. De energiebedrijven voerden deze regeling uit.

Door onvolkomenheden in het M&O-beleid was niet voorzien in een toereikende verantwoording door de energiebedrijven over de rechtmatigheid van de verstrekte energiepremies en was evenmin voorzien in toereikende afspraken over de controle op de feitelijke aanwezigheid van de energiebesparende voorzieningen. Onderzoek door de VROM-Inspectie heeft voor het verantwoordingsjaar 2004 onrechtmatigheden aan het licht gebracht voor een bedrag van naar schatting € 7,4 miljoen. Daarnaast was er onzekerheid over een bedrag van naar schatting € 15 miljoen.

In 2005 is namens het Ministerie van VROM een accountantscontrole uitgevoerd bij de energiebedrijven. De beoordeling van de rechtmatigheid van de verstrekte energiepremies heeft zich daarbij gericht op de toetsing van de administratieve vereisten. Het Ministerie van VROM heeft op basis van de controlebevindingen de subsidies aan de energiebedrijven vastgesteld. Naar aanleiding daarvan zijn door twee energiebedrijven renteclaims neergelegd bij het ministerie en heeft één energiebedrijf aangekondigd in beroep te gaan tegen de subsidievaststelling. De afwikkeling van de claims en het beroep waren medio april 2006 nog niet rond.

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat het Ministerie van VROM op toereikende wijze vorm heeft gegeven aan de afwikkeling van de energiepremieregeling. De Algemene Rekenkamer beschouwt de onvolkomenheid in het M&O-beleid voor de energiepremieregeling daarom als opgelost.

3.2.3 Rijksgebouwendienst

In 2005 is het financieel beheer van de Rijksgebouwendienst dusdanig verbeterd dat de onvolkomenheid, die de Algemene Rekenkamer in 2004 constateerde, grotendeels is opgelost. De onvolkomenheid in het financieel beheer voor 2004 had vooral betrekking op tekortkomingen in de automatisering, de informatiebeveiliging en de managementinformatie. Alleen een onvolkomenheid in de naleving van het VIR resteert (zie § 3.1.4)

De Rijksgebouwendienst heeft in 2005 belangrijke verbeteringen gerealiseerd in het proces van oplevering van het jaarverslag. Een resterend aandachtspunt is de tijdigheid van de onderbouwing van de definitieve standen van belangrijke posten. Deze zijn namelijk op een laat moment bekend geworden waardoor het departementale controle- en verantwoordingsproces onder druk heeft gestaan. Het in 2004 geconstateerde knelpunt rond de volledigheid en juistheid van de gebruiksvergoedingen is in 2005 opgelost. De Algemene Rekenkamer constateert dat de voor 2004 geconstateerde tekortkoming in de totstandkoming van managementinformatie grotendeels is opgelost.

In het Rapport bij het Jaarverslag 2004 (Algemene Rekenkamer, 2005) heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat de Rijksgebouwendienst veel aandacht heeft besteed aan integriteit en daarbij de prioriteit heeft gelegd bij de bevordering van de uitvoering van het integriteitsbeleid binnen de Rijksgebouwendienst. Deze lijn is in 2005 voortgezet met de vaststelling van een integriteitsvisie en de aanstelling van een directeur coördinatie integriteit & veiligheid binnen de Rijksgebouwendienst. Tot slot is er in de organisatie op verschillende manieren aandacht besteed aan integriteit.

3.2.4 Afwikkeling Audit-Actielijst 2005

De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het verloop van de Audit-Actielijst 2005 (AAL 2005). De belangrijkste bevindingen zijn weergegeven in § 3.1 en § 3.2 van dit hoofdstuk en in de AAL 2005.

3.3 Bevindingen overige bedrijfsvoering

3.3.1 Stedelijke vernieuwing

In 2005 zijn de meerjarenvoorschotten stedelijke vernieuwing voor de periode 2000–2004 afgerekend. De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar die afrekening omdat het in de Wet stedelijke vernieuwing (WSV) vastgelegde verantwoordingsarrangement tekortkomingen vertoont. In haar rapporten bij de jaarverslagen 2003 en 2004 van het Ministerie van VROM heeft de Algemene Rekenkamer daarom aangegeven dat de minister het risico loopt dat zij in 2005 onvoldoende inzicht krijgt in de rechtmatigheid van de uitgaven voor stedelijke vernieuwing. Voor een toelichting op het normenkader dat de Algemene Rekenkamer heeft ontwikkeld op het terrein van specifieke uitkeringen wordt verwezen naar het rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen(Algemene Rekenkamer, 2006c)

In de WSV is aangegeven dat gemeenten zich verantwoorden door middel van een bestedingsverantwoording met accountantsverklaring en een niet-gecertificeerde beleidsverantwoording. Op basis van de bestedingsverantwoording kan worden vastgesteld of de gelden zijn besteed aan de in de wet genoemde doelen. De beleidsverantwoording vormt de basis voor de beoordeling van de geleverde prestaties.

De G30-gemeenten dienen hun verantwoording rechtstreeks in bij het ministerie en leggen daarmee tevens verantwoording af over de naleving van de met de minister gemaakte prestatie-afspraken. De overige gemeenten, ook wel aangeduid met de term niet-rechtstreekse gemeenten, leggen verantwoording af aan Gedeputeerde-Staten, waarbij zij zich verantwoorden over de met Gedeputeerde-Staten gemaakte prestatieafspraken.

De niet volledige certificering van de verantwoordingsdocumenten heeft tot gevolg dat geen inzicht wordt verschaft in de betrouwbaarheid van de informatie die de gemeenten aanleveren over hun prestaties. De minister of Gedeputeerde Staten kunnen daardoor niet met zekerheid vaststellen of de prestaties die met de gemeenten zijn afgesproken daadwerkelijk zijn geleverd. Dit brengt rechtmatigheidsrisico’s met zich mee voor respectievelijk de minister van VROM of Gedeputeerde Staten.

Het Ministerie van VROM heeft geen eisen gesteld aan het financieel beheer dat de provincies voeren en de provincies behoeven zich niet te verantwoorden over de manier waarop zij de verantwoordingen van de niet-rechtstreekse gemeenten controleren. De provincies kunnen na het afrekenen van de voorschotten volstaan met het samenvatten en doorgeleiden van de bij hen ingediende verantwoordingsstukken. Door deze niet-sluitende verantwoordingsstructuur loopt de minister het risico onvoldoende inzicht te krijgen in de rechtmatigheid van de uitgaven voor stedelijke vernieuwing van de niet-rechtstreekse gemeenten.

In december 2005 heeft de minister de Tweede Kamer nader geïnformeerd over de mogelijkheid van controle door het Rijk op de prestaties in het kader van ISV-1 (Ministerie van VROM, 2005b). Voor de G30 is voorzien in toetsing aan landelijke gegevensbronnen, procesonderzoek bij de gemeenten en waarnemingen ter plaatse. Bij de niet-rechtstreekse gemeenten is voorzien in procesonderzoek naar de taakvervulling door de provincies en in beoordeling door het departement van de door de provincies doorgeleide bestedingsverantwoordingen en de daarbij gevoegde accountantsverklaringen.

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag heeft de minister verslag gedaan van de uitkomsten van deze controlewerkzaamheden.

De Algemene Rekenkamer heeft het afrekeningsproces onderzocht en is van oordeel dat het ministerie de lacunes in het verantwoordingsarrangement voldoende heeft gerepareerd en daarmee voldoende zekerheid heeft verkregen over de betrouwbaarheid van de prestaties van de G30 en de toereikendheid van de door de provincies uitgevoerde werkzaamheden. De minister beschikte daardoor over toereikende informatie voor de afrekening van de meerjarenvoorschotten.

3.3.2 Financieel beheer bodemsanering

Meerjarenvoorschotten bodemsanering 2002–2004

De afrekening van de meerjarenvoorschotten 2002–2004 voor bodemsanering had plaats moeten vinden in 2005 maar is door het Ministerie van VROM doorgeschoven naar 2006. Het bevoegd gezag is daarover geïnformeerd overeenkomstig de Regeling Financiële Bepalingen Bodemsanering (RFB) en de Algemene wet bestuursrecht. Met de afrekening is een bedrag gemoeid van circa € 377 miljoen. Uitgaande van de RFB baseert de minister zich hierbij op een bestedingsverantwoording met accountantsverklaring en een niet-gecertificeerde beleidsverantwoording waarmee het bevoegd gezag verantwoording aflegt over de gerealiseerde prestaties. In haar Rapporten bij de Jaarverslagen 2003 en 2004 van het Ministerie van VROM (Algemene Rekenkamer, 2004 en 2005) heeft de Algemene Rekenkamer nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de betrouwbaarheid van de beleidsverantwoordingen.

Het ministerie heeft inmiddels aangegeven dat het de afrekening van de meerjarenvoorschotten gaat beoordelen met een scenario dat is gebaseerd op het diepgaand beoordelen van de verantwoordingsinformatie van de gemeenten, aangevuld met een beperkt aantal controles ter plaatse.

De Algemene Rekenkamer zal de afrekening meerjarenvoorschotten beoordelen in het rechtmatigheidsonderzoek 2006. Voor de normatiek die zij daarbij zal hanteren verwijst zij naar haar rapportBeleidsvrijheid en specifieke uitkeringen (Algemene Rekenkamer, 2006). De Algemene Rekenkamer beveelt aan ook gebruik te maken van de ervaringen die zijn opgedaan bij de afwikkeling van de meerjarenvoorschotten stedelijke vernieuwing.

Meerjarenvoorschotten 2005–2009

In 2005 zijn de meerjarenbudgetten vastgesteld voor de bodemsanering in de periode 2005–2009. Het Ministerie van VROM is daarbij verplichtingen aangegaan voor een bedrag van € 493,2 miljoen. Het toekenningsproces wordt uitgevoerd door het agentschap SenterNovem.

Op basis van de controlewerkzaamheden van de departementale auditdienst komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat de opzet van het toekenningsproces voldoet, dat de procedures zorgvuldig zijn doorlopen en dat de verplichtingen rechtmatig zijn aangegaan.

3.3.3 Nieuwe sleutelprojecten

Het Ministerie van VROM ondersteunt zes projecten rond stations voor de hogesnelheidslijn (HSL). Deze projecten worden de Nieuwe Sleutelprojecten (NSP) genoemd. De NSP kennen de volgende doelen:

• ontwikkelen van de zes stationslocaties tot hoogwaardige, multimodale openbaarvervoersknooppunten en tot toplocaties voor wonen, werken en voorzieningen;

• realiseren van maximale spin-off van investeringen in de HSL-infrastructuur op stedelijke vernieuwing en intensief ruimtegebruik;

• realiseren van maximale spin-off van investeringen in commercieel vastgoed op stedelijke vernieuwing en verhoging van de kwaliteit van de fysieke omgeving.

Deze doelstellingen hebben een tamelijk globaal karakter. Zij zijn in diverse documenten uitgewerkt in financiële en kwalitatieve eisen, criteria en randvoorwaarden. De doelen worden bewaakt door een bouwmeesteroverleg en een stuurgroep per project, met daarin een evenredige vertegenwoordiging van de betreffende gemeente en het Ministerie van VROM, veelal aangevuld met vertegenwoordigers van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en eventuele marktpartijen (NS, ProRail, financiële instellingen). Daarnaast dient de accountant van de gemeente een verklaring te verstrekken over de naleving van de financiële eisen.

De zes projecten zijn divers van karakter, omvang, startdatum en looptijd. Het ministerie geeft de zes gemeenten een bijdrage voor een hogere ruimtelijke kwaliteit voor specifieke onderdelen van projecten. Dit leidt bij een aantal gemeenten tot meer winst bij het realiseren van vastgoed in het desbetreffende stationsgebied. Van deze winst is bij twee projecten afgesproken dat het Rijk daarvan een deel ontvangt, de zogeheten benefitsharing. Dit speelt bij het project Zuidas (Amsterdam) en Den Haag Nieuw Centraal.

Beoordeling

Omdat de kwaliteitseisen niet van tevoren op uitvoeringsniveau kunnen worden vastgesteld, hebben het bouwmeesteroverleg en de stuurgroep een belangrijke rol bij het bepalen en vaststellen van de daadwerkelijke kwaliteitseisen en bij het beantwoorden van de vraag of aan deze eisen wordt voldaan. De bewaking van de kwaliteitseisen door het ministerie komt niet duidelijk uit de overleggen naar voren. Tevens is onduidelijk hoe de doelmatigheid van de uitvoering wordt getoetst.

De financiële eisen bevatten onduidelijkheden die bij de afwikkeling van een project tot discussies kunnen leiden over de benefitsharing. Het gaat daarbij over het rentepercentage en het inflatiepercentage waarmee wordt gerekend, de toerekening van de gemeentelijke overheadkosten en de beslissingsbevoegdheden om te schuiven met de compartimenten kantoorruimte en woningbouw.

Ten slotte vormt de lange looptijd van sommige projecten een complicatie voor de afwikkeling van de afgesproken benefitsharing.

De Algemene Rekenkamer beveelt aan:

– het vaststellen van en het naleven van de kwaliteitseisen goed te borgen en transparanter te maken;

– eenduidige, meetbare, transparante en bedrijfseconomisch verantwoorde eisen te stellen en de bestaande eisen te verduidelijken.

3.3.4 Oude verbeterplannen

Plan van aanpak financieel beheer bodemsanering 2002

Naar aanleiding van door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden in de toekenning van meerjarensubsidies voor bodemsanering aan provincies en gemeenten heeft het ministerie eind 2002 een plan van aanpak opgesteld om de onvolkomenheden op te heffen. In haar Rapport bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van VROM (Algemene Rekenkamer, 2005) heeft de Algemene Rekenkamer aangegeven dat de onvolkomenheid is opgeheven omdat zij een bevredigende voortgang van de acties uit het plan van aanpak constateerde.

Daar een aantal acties uit het plan aanpak begin 2005 niet geheel was afgerond, heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht welke vorderingen in 2005 zijn gemaakt. Zij heeft daarbij vastgesteld dat het ministerie eind 2005 nog verantwoordingen over de periode tot 2002 moest afwikkelen van twee provincies en één gemeente. De verwachting is dat de drie verantwoordingen in het eerste halfjaar van 2006 zullen worden afgewikkeld.

Het plan van aanpak omvat ook activiteiten ten behoeve van het verhaal van de kosten die zijn gemoeid met de saneringsoperaties. Wegens complexe en langdurige juridische procedures zullen deze activiteiten, zoals reeds bekend was, eerst in 2007 worden afgerond.

Op basis van haar bevindingen komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat de uitvoering van de resterende acties in het plan van aanpak ver is gevorderd. De nog resterende werkzaamheden zijn te beschouwen als onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer beschouwt het plan van aanpak hiermee als afgewikkeld.

Bezwaaronderzoek directoraat-generaal Milieu

De Algemene Rekenkamer is in 2003 een bezwaaronderzoek gestart naar het financieel beheer van het directoraat-generaal Milieu (DGM). Begin 2004 heeft DGM daarop het Verbeterplan financieel beheer DGM vastgesteld, dat onder meer betrekking had op de organisatiecultuur binnen DGM waarin weinig aandacht is voor beheersaangelegenheden, het omgaan met piekbelasting en het naleven van interne procedures. In reactie op de reorganisatie van de bedrijfsvoeringsprocessen van het ministerie heeft DGM het verbeterplan eind 2004 geactualiseerd en daarbij de verbetermaatregelen ingedeeld in clusters die respectievelijk betrekking hebben op maatregelen binnen DGM, maatregelen die moeten worden opgepakt op het niveau van het ministerie en maatregelen rond het Clean Development Mechanism.

In haar Rapport bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van VROM (Algemene Rekenkamer, 2005) heeft de Algemene Rekenkamer aangeven dat de uitvoering van het verbeterplan trager verloopt dan verwacht mocht worden maar dat DGM er desondanks wel in is geslaagd om de onvolkomenheden weg te nemen die aanleiding vormden tot het bezwaaronderzoek. De Algemene Rekenkamer heeft daarom besloten het bezwaaronderzoek naar het financieel beheer van DGM niet te vervolgen en verder te volstaan met het volgen van de uitvoering van het verbeterplan als onderdeel van haar reguliere rechtmatigheidsonderzoek. De stand van zaken per april 2006 wordt hieronder kort toegelicht.

De binnen DGM te verwezenlijken maatregelen betreffen onder andere de bewaking van de naleving van subsidievoorwaarden, de uitvoeringsaspecten van nieuw beleid, de administratieve organisatie en de interne controle. De implementatie van de verbetermaatregelen zal naar verwachting in de tweede helft van 2006 worden afgerond.

De op het niveau van het ministerie als geheel uit te voeren maatregelen betreffen kaderstelling voor financieel-administratieve processen en managementinformatie daarover. Het zijn maatregelen die zoveel mogelijk een plaats krijgen binnen VROM-brede verbeterprojecten (zie § 3.1.1). De Algemene Rekenkamer zal de uitvoering van deze maatregelen volgen als onderdeel van haar reguliere rechtmatigheidsonderzoek.

De uitvoering van het Clean Development Mechanism is per 1-1-2006 overgegaan van DGM naar de nieuwe directie Internationale Zaken. De verbetermaatregelen op dit terrein zijn inmiddels geïmplementeerd maar vergen nog wel een actualisatie van de beschrijving van de administratieve organisatie.

Gelet op de fase waarin de uitvoering van de verschillende verbetermaatregelen zich bevindt en de verschuiving van DGM-specifieke naar VROM-brede verbetermaatregelen beschouwt de Algemene Rekenkamer het Verbeterplan financieel beheer DGM als afgewikkeld. Zij vertrouwt erop dat nog resterende verbetermaatregelen door het ministerie zullen worden uitgevoerd. De implementatie van de VROM-brede verbetermaatregelen zal de Algemene Rekenkamer blijven volgen binnen het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 2006.

3.4 Conclusies

3.4.1 Oordeel financieel beheer, materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties

De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties in 2005 van het Ministerie van VROM hebben voldaan aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met uitzondering van:

– de financiële functie van het departement;

– de informatiebeveiliging en het ICT-beheer voorzover deze onderdeel zijn van het financieel beheer en materieelbeheer;

– de personele uitgaven;

– de informatiebeveiliging bij de Rijksgebouwendienst.

3.4.2 Conclusies overige bedrijfsvoering

De belangrijkste overige conclusies en aanbevelingen betreffen de afrekening van de meerjarenvoorschotten stedelijke vernieuwing, het financieel beheer bodemsanering en de Nieuwe Sleutelprojecten.

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de lacunes in het verantwoordingsarrangement voor de stedelijke vernieuwing op toereikende wijze zijn gerepareerd.

De Algemene Rekenkamer vraagt aandacht voor de afwikkeling van de voorschotten bodemsanering in 2006 en beveelt aan hierbij gebruik te maken van de ervaringen die zijn opgedaan bij de afwikkeling van de meerjarenvoorschotten stedelijke vernieuwing.

Voor de Nieuwe Sleutelprojecten beveelt de Algemene Rekenkamer aan het vaststellen van de kwaliteitseisen en de naleving ervan goed te borgen en een aantal financiële eisen en uitgangspunten te verduidelijken.

3.4.3 Ontwikkeling bedrijfsvoering

Het Ministerie van VROM heeft in 2005 onvolkomenheden opgelost in het financieel beheer voor de huursubsidie en de energiepremieregeling. Ook bij de financiële functie van het ministerie is er sprake van een positieve ontwikkeling, maar de bestaande onvolkomenheid is nog niet opgelost.

Tegenover de positieve ontwikkelingen staat een nieuwe onvolkomenheid in het financieel beheer bij de personele uitgaven. Verder blijft de kwaliteit van de informatiebeveiliging en het ICT-beheer zorgwekkend.

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de positieve ontwikkelingen overheersen, maar dat er tegelijkertijd nog veel werk valt te verzetten om het ICT-beheer en de financiële functie op het gewenste niveau te brengen. Daarnaast vraagt de Algemene Rekenkamer voor 2006 aandacht voor de afrekening van de voorschotten voor bodemsanering 2002–2004, en de verdere stroomlijning van het verantwoordingsarrangement voor de nieuwe sleutelprojecten.

kst-30550-XI-2-6.gif

4 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

4.1 Reactie minister

De minister van VROM heeft op 4 mei 2006 gereageerd op het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. De reactie is hieronder samengevat. De volledige reactie is te vinden op de website van de Algemene Rekenkamer, www.rekenkamer.nl.

Algemeen

De minister geeft ten eerste in het algemeen aan dat de oordelen van de Algemene Rekenkamer over de bedrijfvoering, de beleidsinformatie in het jaarverslag en de financiële informatie in het jaarverslag haar in staat stellen te bezien of een eventuele aanscherping van het beleid op deze punten gewenst is.

Daarnaast gaat de minister in het algemene deel van haar reactie in op de problemen rond de huurtoeslag. Zij merkt daarbij op dat de minister van Financiën verantwoordelijkheid is voor het financieel beheer door de Belastingdienst. Zij geeft aan er alle vertouwen in te hebben dat de minister van Financiën de stappen onderneemt die noodzakelijk zijn om het financieel beheer van de Belastingdienst te verbeteren.

De minister onderschrijft verder de keuze van de Algemene Rekenkamer om nog separaat terug te komen op de egalisatierekening van de Rijksgebouwendienst. Zij merkt daarbij op dat op deze manier de argumentatie voor de huidige presentatiewijze en een eventueel alternatief op zijn merites door de deskundigen aan haar gepresenteerd kan worden. Vervolgens kan hierover een besluit worden genomen in overleg met het Ministerie van Financiën.

ICT-aspecten van de bedrijfsvoering

Naar aanleiding van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheid in de ICT-aspecten van de bedrijfsvoering merkt de minister op dat zij zich kan vinden in de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat er in 2005 goede stappen zijn gezet, maar dat een aantal zaken nog niet op orde is.

In reactie op de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer merkt de minister op dat in 2006 kan worden besloten in hoeverre de geïnventariseerde verbetermaatregelen voor de infrastructuur en de vitale systemen geïmplementeerd kunnen worden. Bij die beslissing zullen de risico’s en de kosten van de maatregelen worden afgewogen. Het Beveiligingsberaad zal toezien op de implementatie van maatregelen en daarover rapporteren aan de Bestuursraad.

De minister merkt op dat het ministerie samen met de externe leverancier van ICT-diensten werkt aan een stabiele klant-leverancierrelatie. Door beheerrapportages en controles op de werking van het beheer moeten conclusies mogelijk worden over de realisatie van het afgesproken beveiligingsniveau.

Ten aanzien van de aanbeveling om voorwaarden te scheppen voor een toereikend autorisatie- en wijzigingenbeheer merkt de minister op dat wordt gewerkt aan de bewaking van de voortgang van informatiebeveiliging, WBP en VIR-BI.

Financiële functie

De minister geeft aan dat de al in gang gezette verbetertrajecten om de onvolkomenheid in de financiële functie van het departement op te lossen worden voortgezet en dat functiescheidingen en het autorisatiebeheer van het betaalproces worden verbeterd.

Over de aanbeveling om nadere afspraken te maken met de Belastingdienst en SenterNovem over de aanlevering van informatie merkt de minister op dat er ten aanzien van de Belastingdienst sprake is geweest van een eenmalig aanloopprobleem. Ten aanzien van SenterNovem zegt de minister toe de afspraken met het Ministerie van Economische Zaken over de tijdigheid en kwaliteit van gegevens voor de VROM-jaarrekening te zullen evalueren.

Personele uitgaven

De minister zegt toe de procedures voor het toekennen van bijzondere beloningscomponenten op opzet en werking te bezien. Op deze manier wil de minister de onvolkomenheid in het financieel beheer van de personele uitgaven aanpakken.

Informatiebeveiliging Rijksgebouwendienst

In reactie op de geconstateerde onvolkomenheid in de informatiebeveiliging van de Rijksgebouwendienst neemt de minister de aanbeveling over om informatiebeveiligingsplannen vast te stellen en te implementeren. De minister geeft verder aan dat de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de A&K-analyses aan te vullen, opgevolgd zal worden afhankelijk van een nog te ontvangen advies van de departementale auditdienst.

Nieuwe sleutelprojecten

De minister geeft aan dat de aanbevelingen rond de nieuwe sleutelprojecten om het verantwoordingsarrangement hiervoor verder te stroomlijnen zo veel mogelijk zullen worden opgevolgd.

Naar aanleiding van de meer specifieke aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de procedures voor het vaststellen en beoordelen van kwaliteitseisen te verbeteren, merkt de minister merkt op dat het Ministerie van VROM voorafgaand aan de subsidiebeschikking op diverse momenten de gelegenheid heeft de door haar gewenste kwaliteitseisen te waarborgen. Ook zal de werking van het bouwmeesteroverleg nader worden bekeken. In dit overleg zullen de kwaliteitseisen van de nieuwe sleutelprojecten besproken worden die het Rijk heeft gesteld.

De minister zal op basis van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer aan SenterNovem opdracht geven de voortgangsrapportages van de gemeenten extra aandacht te geven. Omdat SenterNovem gedurende de gehele looptijd van het project de monitoring uitvoert, kan jaarlijks de voortgang van de opbrengsten met de begrote resultaten in de grondexploitatie worden vergeleken.

Omdat de sleutelprojecten langdurige projecten zijn, moet het Ministerie van VROM tijdens de uitvoering vooral de handhaving van de ruimtelijke kwaliteit van deze projecten monitoren. Daarom is het volgens de minister van belang dat VROM de vinger aan de pols houdt.

Huursubsidie

De minister meldt dat de organisatie van de afwikkeling van de huursubsidie haar volle aandacht heeft.

Bodemsanering

De Algemene Rekenkamer heeft aandacht gevraagd voor de betrouwbaarheid van de prestatieverantwoordingen bij de afrekening van de meerjarenbudgetten bodemsanering 2002–2004. De Algemene Rekenkamer doet daarbij de aanbeveling om gebruik te maken van de ervaringen die zijn opgedaan bij de afrekening van de stedelijke vernieuwing. De minister neemt deze aanbeveling over.

Beleidsinformatie

De minister plaatst een kanttekening bij de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat zowel bij het Jaarverslag als bij de begroting van het Ministerie van VROM de VBTB-conformiteit in 2005 is afgenomen in vergelijking met 2004. Zij merkt op dat de VBTB-conformiteit van VROM op een hoog niveau lag en dat de slechtere score onder meer komt doordat de criteria voor de VBTB-conformiteit dit jaar scherper zijn toegepast. De minister zegt toe om streefwaarden met tijdpad en tussendoelen te benoemen, voor zover dat dienstbaar is aan het politieke debat. Zij kondigt aan hierop terug te komen in de «explainbrief» 2007.

4.2 Nawoord minister

De Algemene Rekenkamer waardeert de toezeggingen van de minister bij de onvolkomenheden en aandachtspunten die in het Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM zijn benoemd. Uit de reactie leiden wij af dat de minister de meeste aanbevelingen positief benadert. Daarbij tekenen wij wel aan dat de minister niet op alle aanbevelingen heeft gereageerd. Verder wijzen wij erop dat de toezeggingen van de minister op het gebied van het ICT-beheer gericht zijn op processen die voorafgaan aan de feitelijke implementatie van verbetermaatregelen. Wij zullen in de toekomst onderzoeken tot welke concrete verbeteringen dit heeft geleid.

Het toelichten van de onzekerheid van de rechtmatigheid van de huurtoeslag is een punt dat wij rijksbreed aan de orde stellen in ons rapport Rijk verantwoord 2005, dat tegelijk met dit rapport verschijnt. De minister van VROM heeft de onrechtmatigheden bij de huurtoeslag in haar bedrijfsvoeringsparagraaf toegelicht. Die onrechtmatigheden waren het gevolg van het feit dat de Belastingdienst was afgeweken van de gegevens op het aanvraagformulier. Zonder af te wijken van de gegevens van de aanvraag, hadden de toeslagen niet tijdig uitbetaald kunnen worden. Daarnaast zijn er echter ook aanvragen gehonoreerd die mogelijk kunnen leiden tot materiële terugbetaling of verrekening. Wij zouden dit risico toegelicht willen zien. De minister heeft niet gereageerd op de aanbeveling die wij terzake hebben gedaan.

Tot besluit willen wij onze waardering uiten voor het feit dat de minister de ernstige onvolkomenheid in het financieel beheer van de huursubsidie heeft opgelost.

BIJLAGE 1

OVERZICHT BEGROTE EN VERANTWOORDE BEDRAGEN 2005 MINISTERIE VAN VROM

(bedragen in miljoenen euros)

 VerplichtingenUitgaven
Begroting 2005 (stand bij 2e supp.)Verantwoording 2005  VerschilBegroting 2005 (stand bij 2e supp.)Verantwoording 2005verschil
abs (€)%abs (€)%
Beleidsartikelen        
1Strategische beleidsontwikkeling en monitoring8469– 15– 18,0%879255,8%
2Betaalbaarheid van het wonen2 7932 813200,7%1 8501 834– 15– 0,8%
3Duurzame woningen en gebouwen2724– 310,4%216194– 22– 10,2%
4Fysieke stedelijke vernieuwing1 5411 562211,4%509509– 1– 0,1%
5Sociale kwaliteit van het wonen en de woonomgeving220– 16,1%2726– 1– 2,7%
6Versterken ruimtelijke kwaliteit stedelijke gebieden1352016749,7%991161616,5%
7Verbeteren integrale milieukwaliteit op lokaal niveau816677– 139– 17,0%23523620,7%
8Versterken ruimtelijke kwaliteit landelijke gebieden111214,6%1312– 1– 4,2%
9Versterken ruimtelijke kwaliteit in Europees verband23292,4%55114,0%
10Verbeteren nationale milieukwaliteit2213– 9– 42,3%111203,1%
11Tegengaan klimaatverandering en emissies1151978271,0%143114– 29– 20,3%
12Beheersen milieurisico’s van stoffen, afval en straling566259,7%4035– 5– 11,5%
13Handhaving6359– 4– 6,6%6661– 5– 7,4%
14Huisvesting Koninklijk Huis, Hoge Colleges van Staat en Ministerie van Algemene Zaken45440– 0,7%45440– 0,7%
          
Niet-beleidsartikelen        
15Algemeen174190169,3%19920341,8%
16Nominaal en onvoorzien20– 2– 100,0%20– 2– 100,0%
Totaal 5 8885 92839 3 5473 494– 53 
Totaal overschrijdingen  213   28 

BIJLAGE 2

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN 2005 MINISTERIE VAN VROM

A: Verplichtingen (bedragen in miljoenen euros)

Art.OmschrijvingTotaal verantwoord bedrag (mln €)Fout (mln €)Onzekerheid (mln €)Totaal F+O (mln €)Totaal F+O (%)Tolerantiegrens over-schreden?Onzekerheid over volledigheid (mln €)Toelichting
  (a)(b)(c)(b+c)(b+c)/a*100(ja/nee)  
Beleidsartikelen        
1Strategische beleidsontwikkeling en monitoring690000,2%Nee0 
2Betaalbaarheid van het wonen2 81324502458,7%Ja0 
3Duurzame woningen en gebouwen240000,1%Nee0  
4Fysieke stedelijke vernieuwing1 5620000,0%Nee0 
5Sociale kwaliteit van het wonen en de woonomgeving20000,8%Nee0 
6Versterken ruimtelijke kwaliteit stedelijke gebieden2012020,8%Nee0  
7Verbeteren integrale milieukwaliteit op lokaal niveau6772020,3%Nee0  
8Versterken ruimtelijke kwaliteit landelijke gebieden120000,3%Nee0  
9Versterken ruimtelijke kwaliteit in Europees verband30000,7%Nee0  
10Verbeteren nationale milieukwaliteit130000,5%Nee0 
11Tegengaan klimaatverandering en emissies1970000,2%Nee0  
12Beheersen milieurisico’s van stoffen, afval en straling620000,1%Nee0 
13Handhaving591010,9%Nee0 
14Huisvesting Koninklijk Huis, Hoge Colleges van Staat en Ministerie van Algemene Zaken440000,0%Nee0,2 
          
Niet-beleidsartikelen        
15Algemeen1901010,7%Nee0 
16Nominaal en onvoorzien0       
Totaal 5 9282510251    

B: Uitgaven (bedragen in miljoenen euros)

Art.OmschrijvingTotaal verantwoord bedrag (mln €)Fout (mln €)Onzekerheid (mln €)Totaal F+O (mln €)Totaal F+O (%)Tolerantiegrens over-schreden?Onzekerheid over volledigheid (mln €)Toelichting
  (a)(b)(c)(b+c)(b+c)/a*100(ja/nee)  
Beleidsartikelen        
1Strategische beleidsontwikkeling en monitoring920000,2%Nee0 
2Betaalbaarheid van het wonen1 8340110,1%Nee0  
3Duurzame woningen en gebouwen1940000,1%Nee0 
4Fysieke stedelijke vernieuwing5090000,0%Nee0  
5Sociale kwaliteit van het wonen en de woonomgeving260000,0%Nee0 
6Versterken ruimtelijke kwaliteit stedelijke gebieden1160000,0%Nee0  
7Verbeteren integrale milieukwaliteit op lokaal niveau2360000,0%Nee0  
8Versterken ruimtelijke kwaliteit landelijke gebieden120000,0%Nee0  
9Versterken ruimtelijke kwaliteit in Europees verband50000,0%Nee0  
10Verbeteren nationale milieukwaliteit120000,0%Nee0 
11Tegengaan klimaatverandering en emissies1140000,1%Nee0  
12Beheersen milieurisico’s van stoffen, afval en straling350111,9%Nee0 
13Handhaving610000,0%Nee0 
14Huisvesting Koninklijk Huis, Hoge Colleges van Staat en Ministerie van Algemene Zaken440000,0%Nee0 
          
Niet-beleidsartikelen        
15Algemeen2030000,0%Nee0 
16Nominaal en onvoorzien0       
Totaal 3 494022    

C: Ontvangsten (bedragen in miljoenen euros)

Art.OmschrijvingTotaal verantwoord bedrag (mln €)Fout (mln €)Onzekerheid (mln €)Totaal F+O (mln €)Totaal F+O (%)Tolerantiegrens over-schreden?Onzekerheid over volledigheid (mln €)Toelichting
  (a)(b)(c)(b+c)(b+c)/a*100(ja/nee)  
Beleidsartikelen        
1Strategische beleidsontwikkeling en monitoring20000,0%Nee0 
2Betaalbaarheid van het wonen640000,0%Nee0  
3Duurzame woningen en gebouwen140000,0%Nee0 
4Fysieke stedelijke vernieuwing20000,0%Nee0  
5Sociale kwaliteit van het wonen en de woonomgeving10000,0%Nee0 
6Versterken ruimtelijke kwaliteit stedelijke gebieden860000,0%Nee0  
7Verbeteren integrale milieukwaliteit op lokaal niveau400000,0%Nee0  
8Versterken ruimtelijke kwaliteit landelijke gebieden00000,0%Nee0  
9Versterken ruimtelijke kwaliteit in Europees verband00000,0%Nee0  
10Verbeteren nationale milieukwaliteit00000,0%Nee0 
11Tegengaan klimaatverandering en emissies120000,0%Nee0  
12Beheersen milieurisico’s van stoffen, afval en straling30000,1%Nee0 
13Handhaving30000,0%Nee0 
14Huisvesting Koninklijk Huis, Hoge Colleges van Staat en Ministerie van Algemene Zaken00000,0%Nee0 
          
Niet-beleidsartikelen        
15Algemeen730000,0%Nee0 
16Nominaal en onvoorzien0       
Totaal 299000    

D: Saldibalans

Debet/Credit Omschrijving BalanspostSaldo balanspost (mln €)Fout (mln €)Onzekerheid (mln €)Totaal F+O (%)Totaal F+O overschreden?TolerantiegrensOnzekerheid over volledigheid (mln €)Toelichting
  (a)(b)(c)(b+c)(b+c)/a*100(ja/nee)  
DEBET        
DRekening Courant Rijkshoofdboekhouding00000,00%Nee0 
DLiquide middelen00000,00%Nee0 
DUitgaven buiten begrotingsverband10000,00%Nee0 
DOpenstaande rechten0000  0 
DExtracomptabele vorderingen1795052,72%Nee0 
DVoorschotten4 0804040,09%Nee0 
DDeelnemingen0000  0 
          
CREDIT        
CRekening Courant Rijkshoofdboekhouding3 1810000,00%Nee0 
COntvangsten buiten begrotingsverband120000,00%Nee0 
CExtracomptabele Schulden50000,00%Nee0 
CGarantieverplichtingen4250000,00%Nee0 
COpenstaande verplichtingen6 8919090,13%Nee0 
CRekening Courant fonds LUVO (DGM)20000,00%Nee0 
 Beoordeeld totaal14 77618018    

E: Baten-lastendiensten (bedragen in miljoenen euros)

 Totaal verant-woord bedrag (€ x 1000)Fout (€ x 1000)Onzekerheid (€ x 1000)Totaal F+O (€ x 1000)Totaal F+O (%)Tolerantiegrens over-schreden?Onzekerheid over volledig-heid (€ x 1000)Toelichting
 (a)(b)(c)(b+c)(b+c)/a*100(ja/nee)  
Agentschappen        
Agentschap Rijksgebouwendienst        
Lasten1 337  00,00%NVT  
Kapitaaluitgaven  698  00,00%Nee  
Baten1 354  00,00%Nee  
Kapitaalontvangsten  446  00,00%Nee  

Bovenstaande tabellen geven een overzicht van de fouten en onzekerheden die de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd. Het betreffen fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en in de deugdelijke weergave in het jaarverslag.

De tolerantie op artikelniveau bedraagt voor fouten en onzekerheden bij elkaar opgeteld:

– voor artikelen < € 50 miljoen: 10% van het artikelbedrag (voor de saldibalans: per individuele post);

– voor artikelen € 50 miljoen en < € 0,5 miljard: € 5 miljoen (voor de saldibalans: per individuele post), en

– voor artikelen € 0,5 miljard: 1% van het artikelbedrag (voor de saldibalans: per individuele post).

De goedkeuringstolerantie in de totalen bedraagt 1% voor alle fouten en 3% voor alle onzekerheden (exclusief onzekerheid over volledigheid).

Tegen fouten en onzekerheden kan de Algemene Rekenkamer bezwaar maken op grond van artikel 88 CW 2001.

BIJLAGE 3

ONVOLKOMENHEDEN IN HET FINANCIEEL BEHEER, HET MATERIEELBEHEER EN DE DAARTOE BIJGEHOUDEN ADMINISTRATIES BIJ HET MINISTERIE VAN VROM IN 2005

OmschrijvingJaar van constateringArtikelToelichting in paragraaf
  nr. omschrijvingOmvang (x €1000) 
Een onvolkomenheid in de financiële functie van het ministerie door achterstanden in administratie en verificatie.2004Betreft gehele begrotingNiet kwanti- ficeerbaar3.1.1
      
Een onvolkomenheid in de ICT-aspecten van de bedrijfsvoering, met name in de informatiebeveiliging, het niet voldoen aan het VIR, de WBP en het tekortschieten van het autorisatie- en wijzigingenbeheer.2001Betreft gehele begrotingNiet kwanti- ficeerbaar3.1.2
      
Een onvolkomenheid in de personele uitgaven door tekortschieten van de opzet en werking van de AO/IC2005Betreft gehele begrotingNiet kwanti- ficeerbaar3.1.3
      
Een onvolkomenheid in de naleving van het VIR bij de Rijksgebouwendienst2005AgentschapsbegrotingNiet kwanti- ficeerbaar3.1.4

Bovenstaande tabel geeft alle onvolkomenheden weer die de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd én die haar (kwalitatieve) tolerantiegrenzen overschrijden. Deze onvolkomenheden merkt de Algemene Rekenkamer aan als «potentiële bezwaargevallen». De Algemene Rekenkamer kan eventueel bezwaar maken tegen deze onvolkomenheden op grond van Comptabiliteitswet 2001, artikel 88 en 89.

BIJLAGE 4

GEBRUIKTE AFKORTINGEN

AALAudit-Actielijst
A&K-analyseAfhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyse
AWIRAlgemene wet inkomensafhankelijke regelingen
CDMClean Development Mechanism
CobiTControl Objectives for Information and related Technology
CWComptabiliteitswet
DGMDirectoraat-generaal Milieu
EPREnergie Premieregeling
FESFonds Economische Structuurversterking
GBAGemeentelijke Basisadministratie
HSLHogesnelheidslijn
IBOInterdepartementaal Beleidsonderzoek
ICTInformatie- en Communicatietechnologie
ISVInvesteringsbudget Stedelijke Vernieuwing
M&OMisbruik en oneigenlijk gebruik
NEaNederlandse emissieautoriteit
NSPNieuwe Sleutelprojecten
RFBRegeling Financiële Bepalingen bodemsanering 2002
VAKVROM Administratiekantoor
VBTBVan Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording
VIRVoorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
VIR-BIVoorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst Bijzondere Informatie
VROMVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
WBPWet bescherming persoonsgegevens
WSVWet Stedelijke Vernieuwing

BIJLAGE 5

VERKLARENDE WOORDENLIJST

Hieronder vindt u in alfabetische volgorde een aantal veel voorkomende belangrijke woorden en begrippen uit het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. Van iedere term wordt de betekenis omschreven. Waar relevant wordt ook het gebruik van de term in het onderzoek uitgelegd.

Accountantsrapport/auditrapport

Schriftelijk verslag van een accountant/auditor over de bevindingen naar aanleiding van het onderzoek naar: (a) de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie en de beleidsinformatie van een departement, (b) het financieel beheer en het materieelbeheer van een departement en (c) de financiële informatie in het jaarverslag van een departement (dan wel in het jaarverslag van het Rijk).

Accountantsverklaring

Schriftelijke mededeling van een accountant waarin een oordeel wordt gegeven over de deugdelijkheid van het jaarverslag van een departement. De accountantsverklaring geeft aan of de gegevens in het jaarverslag betrouwbaar zijn en of het jaarverslag is opgesteld overeenkomstig de voorschriften. Doorgaans bevat de accountantsverklaring daarnaast een expliciete uitspraak over de rechtmatigheid; bij enkele departementen (Financiën, SZW, VWS en VROM) wordt alleen een getrouwbeeldverklaring afgegeven.

Agentschap

Zie baten-lastendienst.

Artikelgewijze oordeelsvorming

Wijze waarop het oordeel van de Algemene Rekenkamer over begrotingsartikelen tot stand komt. Om het budgetrecht van de Staten-Generaal voor de afzonderlijke begrotingsartikelen tot zijn recht te laten komen, hanteert de Algemene Rekenkamer kwantitatieve tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingsartikelen.

Baten-lastendienst

Onderdeel van de rijksdienst met een grotere zelfstandigheid dan andere departementale diensten. De ministeriële verantwoordelijkheid en het budgetrecht van de Tweede Kamer worden niet ingeperkt door de instelling van baten-lastendiensten. Een baten-lastendienst heeft een afzonderlijke plaats in de begroting en de financiële verantwoording en voert een administratie los van de begrotingsadministratie van het moederministerie.

Bedrijfsvoering

De primaire en ondersteunende bedrijfsprocessen die tot doel hebben de door de minister geformuleerde beleidsdoelstellingen te bereiken, alsmede de sturing en beheersing van deze processen.

Bezwaar

Zwaar middel dat de Algemene Rekenkamer bij haar rechtmatigheidsonderzoek kan inzetten wanneer een minister in strijd met de regels geld heeft uitgegeven of onregelmatigheden in de administratie van het departement heeft laten voortbestaan. Ook als er niet voldoende ontvangsten zijn kan dit een reden zijn om bezwaar te maken. De Algemene Rekenkamer doet dit echter niet snel; er wordt eerst gerapporteerd en overleg gevoerd. Pas als dat niet tot verbeteringen leidt komt de bezwaarprocedure in beeld. De bezwaarprocedure is bedoeld als signaal dat maatregelen dringend nodig zijn.

Bezwaaronderzoek

Onderzoek ten behoeve van de besluitvorming door de Algemene Rekenkamer over het al dan niet maken van bezwaar. De Algemene Rekenkamer kan bezwaar maken op grond van artikelen 88 en 89 van de Comptabiliteitswet 2001. De Algemene Rekenkamer hanteert een selectief bezwaarbeleid.

Budgetrecht Tweede Kamer

Recht van het parlement om van tevoren toestemming te verlenen aan de regering voor het aangaan van verplichtingen, het doen van uitgaven en het innen van ontvangsten (belastingen).

Departementale auditdienst (DAD)

Onderdeel van het ministerie dat onder meer belast is met de controle van het departementale jaarverslag en met het onderzoek naar het financieel beheer, naar het materieelbeheer en de administraties daarover en naar de totstandkoming van de niet-financiële informatie. De DAD voert een wettelijke taak uit. De Algemene Rekenkamer beschouwt de DAD principieel als een interne accountant, zij het een relatief onafhankelijke. Een waarborg voor deze relatieve onafhankelijkheid vormt het feit dat de taak en de plaats van de DAD wettelijk geregeld zijn. De plaats, direct onder de secretaris-generaal, waarborgt de onafhankelijkheid ten opzichte van de te controleren afdelingen en diensten.

Deugdelijke weergave

De financiële verantwoording dient het gevoerde beheer deugdelijk weer te geven. Dit houdt in dat de informatie betrouwbaar, aanvaardbaar en toereikend moet zijn, zodat de Staten-Generaal als gebruiker van de informatie een oordeel over de uitkomsten kan vormen.

Europese aanbestedingsrichtlijnen

Richtlijnen voor het openstellen van overheidsopdrachten voor leveranciers uit alle Europese lidstaten gebaseerd op de beginselen: non-discriminatie, transparant proces en objectieve selectie- en gunningscriteria.

Financieel beheer

Het geheel van beslissingen, handelingen en regels die zijn bedoeld voor de sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording over, de financiële transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid draagt. Deze begripsomschrijving is gebaseerd op de Comptabiliteitswet (CW 2001).

Financieel jaarverslag en saldibalans van het Rijk

Documenten die tezamen de jaarlijkse financiële verantwoording vormen van het Rijk. Het jaarverslag bevat de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk. De saldibalans van het Rijk sluit op deze rekening aan. Beide documenten worden opgesteld door de minister van Financiën.

Fouten

Fouten zijn afwijkingen van de criteria rechtmatigheid en deugdelijke weergave. Rechtmatigheidsfouten en deugdelijke weergave fouten worden beide onderscheiden in onjuistheden en onvolledigheden.

Jaarverslag (departementaal)

Het departementale jaarverslag bestaat uit verantwoordingsinformatie over: (a) het door het departement gevoerde beleid (beleidsinformatie), (b) de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het departement (financiële informatie) en (c) het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer (bedrijfsvoeringsinformatie).

M&O-beleid

Het geheel van maatregelen genomen door ministers om misbruik en oneigenlijk gebruik van (subsidie)regelingen zoveel mogelijk te beperken.

Materieelbeheer

De zorg voor niet-geldelijke zaken vanaf het moment van ontvangst tot aan het moment van afstoting.

Onvolkomenheid

Overschrijding van de kwalitatieve tolerantiegrens die de Algemene Rekenkamer hanteert bij haar beoordeling van de bedrijfsvoering van een departement.

Onzeker (onzekerheden)

Oordeel dat de Algemene Rekenkamer in bepaalde gevallen geeft over financiële informatie in het jaarverslag van een departement. Het oordeel «onzeker» wordt gegeven wanneer de Algemene Rekenkamer door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kan vaststellen of de betreffende bedragen in het jaarverslag al dan niet rechtmatig of al dan niet deugdelijk weergegeven zijn.

Overdrachtsuitgaven

Categorie uitgaven waartoe onder andere subsidies en specifieke uitkeringen behoren.

Potentieel bezwaargeval

Onvolkomenheden in het financieel beheer of in de financiële verantwoording van een ministerie die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen van de Algemene Rekenkamer overschrijden.

Rechtmatigheid

Norm waaraan de financiële verantwoordingen van de ministeries en van het Rijk moeten voldoen, inhoudende dat: (a) de verantwoordingen zijn opgesteld overeenkomstig de wijze waarop dat in wettelijke regelingen is voorgeschreven, en (b) de in de verantwoordingen opgenomen bedragen bij de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.

Review

De beoordeling door de Algemene Rekenkamer van de controle die is uitgevoerd door de departementale auditdienst (DAD). Deze review dient om vast stellen of de DAD-controle zodanig is uitgevoerd dat de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van de bevindingen die daaruit zijn voortgekomen.

Tolerantiegrenzen

Op artikelniveau onderscheidt de Algemene Rekenkamer drie kwantitatieve tolerantiegrenzen, te weten:

1. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van kleiner dan € 50 miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 10% van het bedrag van het artikel.

2. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van € 50 miljoen tot € 500 miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden niet meer zijn dan € 5 miljoen.

3. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van € 500 miljoen of meer mag de som van fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 1% van het realisatiebedrag.

Ook voor de afzonderlijke saldibalansposten gelden deze kwantitatieve tolerantiegrenzen.

Op het niveau van het jaarverslag mag het percentage aan fouten niet groter zijn dan 1% en het percentage aan onzekerheden niet groter dan 3%.

BIJLAGE 6

LITERATUURLIJST

Algemene Rekenkamer (2004). Rapport bij het Jaarverslag 2003 van het Ministerie van VROM. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 540, nr. 25.

Algemene Rekenkamer (2005). Rapport bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van VROM. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 100 XI, nr. 2.

Algemene Rekenkamer (2006a). Staat van de beleidsinformatie 2006. Publicatie 17 mei 2006.

Algemene Rekenkamer (2006b). Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van Financiën. Publicatie 17 mei 2006.

Algemene Rekenkamer (2006c). Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 498, nrs. 1–2. Den Haag: SDU.

Ministerie van VROM (2004). Begroting 2005 van het Ministerie van VROM. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800 hoofdstuk XI, nr. 2. Den Haag: SDU.

Ministerie van VROM (2005a). Begroting 2006 van het Ministerie van VROM. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 300 hoofdstuk XI, nr. 2. Den Haag: SDU.

Minister van VROM (2006b). Brief van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 28 240, nr. 43. Den Haag: SDU.

Ministerie van VROM (2005b). Brief van de Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 128, nr. 5. Den Haag: SDU.

Ministerie van VROM (2006a). Jaarverslag 2005 van het Ministerie van VROM. Publicatie 17 mei 2006.


XNoot
1

Deze post staat ultimo 2005 voor € 628 miljoen op de balans van de Rijksgebouwendienst.

XNoot
1

Artikel 58, lid 1 sub a van de CW2001.

XNoot
1

Hierbij wordt gekeken naar de mate waarin de beleidsinformatie voldoet aan de nieuwe manier van verantwoorden die in 1999 is ingezet met de kabinetsnota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB). Ministeries moeten in hun jaarverslagen duidelijk maken of met het bestede budget de geplande prestaties zijn geleverd en de beoogde effecten zijn bereikt.

XNoot
1

Omdat de huurtoeslag reeds in december 2005 is toegekend, is de rechtmatigheid van die toekenningen van invloed op het rechtmatigheidsoordeel over 2005.