30 372 Voorstel van wet van de leden Heijnen, Voortman en Schouw, houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum)

B VOORLOPIG VERSLAG VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR BINNENLANDSE ZAKEN EN DE HOGE COLLEGES VAN STAAT / ALGEMENE ZAKEN EN HUIS DER KONINGIN¹

Vastgesteld 26 maart 2013

Het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel heeft de commissie aanleiding gegeven tot het maken van een aantal opmerkingen en het stellen van een aantal vragen.

1. Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van de leden Heijnen, Voortman en Schouw houdende regels inzake het raadgevend referendum en de voorgeschiedenis van dit voorstel. Zij hebben diverse vragen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel 30 372 (Wet raadgevend referendum). Zij hebben waardering voor de poging het democratische representatieve stelsel te moderniseren, maar hebben nog enkele vragen aan de initiatiefnemers (verdedigers) en aan de regering.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling en enige reserve kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel houdende regels inzake het raadgevend referendum. Zij willen graag beginnen met hun waardering uit te spreken voor de zorgvuldige wijze waarop de initiatiefnemers het wetsvoorstel hebben vormgegeven en toegelicht. Zij hebben een aantal vragen.

De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel raadgevend referendum. Onze huidige representatieve democratie is volgens de leden van deze fractie het ankerpunt van ons democratische besluitvormingsproces. Tegelijkertijd zijn de leden van mening dat als het gaat om ingrijpende veranderingen, zoals het vaststellen of veranderen van de democratische spelregels zoals een verandering in de bestuurlijke schaal (door samenvoegingen/herindelingen) of een overdracht van bevoegdheden (aan bijvoorbeeld de Europese Unie), burgers de mogelijkheid geboden moet worden om zeggenschap over deze beslissingen uit te oefenen en besluiten van hun volksvertegenwoordigers eventueel te corrigeren. In het licht van deze opstelling staan de leden van de SP-fractie in beginsel positief ten opzichte van het voorliggende wetsvoorstel, maar hebben zij nog een aantal vragen omtrent de reikwijdte van het voorstel.

De leden van de fractie van D66 hebben met bijzondere belangstelling en waardering kennisgenomen van het initiatiefvoorstel voor een Wet raadgevend referendum. Zij complimenteren de initiatiefnemers met hun arbeid die ertoe heeft geleid dat dit wetsvoorstel nu in de Eerste Kamer aanhangig is en betrekken bij deze complimenten graag ook de voorgangers van de leden van de Tweede Kamer die thans met de verdediging zijn belast. De eerste activiteiten rond dit wetsvoorstel dateren immers al van jaren her en diverse voormalige leden van de Tweede Kamer uit de fracties van PvdA, GroenLinks en D66 hebben intensief aan de vormgeving, inhoud en procedurele voortgang van het initiatiefvoorstel bijgedragen.

De langere duur van voorbereiding en behandeling van het onderhavige initiatiefvoorstel hangt samen met meerdere verkiezingen voor de Tweede Kamer in korte tijd en de als gevolg daarvan elkaar afwisselende kabinetten. Het is dus alleszins begrijpelijk dat de behandeling zoveel tijd in beslag heeft genomen. In zekere zin achten deze leden deze tijdsduur ook symbolisch voor de Werdegang die het debat over het referenduminstrument in de Nederlandse politiek heeft gekend. De initiatiefnemers verwijzen naar deze geschiedenis in hun toelichting op het voorstel. Het is inmiddels bijna dertig jaar geleden dat de Staatscommissie-Biesheuvel met voorstellen kwam voor de introductie van een correctief wetgevingsreferendum, een voorstel dat overigens ook in de Staatscommissie zelf niet onomstreden was, gegeven het minderheidsstandpunt van enkele leden. Deze onenigheid lijkt tekenend voor de wisselende waardering in ons land voor het referenduminstrument, zelfs als het beperkt wordt tot een met hoge drempels en veel condities omgeven correctiemogelijkheid van kiezers op voorgenomen besluitvorming van de wetgever.

Deze leden herinneren zich haarscherp het debat in de Eerste Kamer dat in mei 1999 leidde tot een nipte verwerping van de voorgestelde grondwetsherziening die een decisief correctief wetgevingsreferendum mogelijk moest maken. De Tijdelijke referendumwet die door het tweede kabinet-Kok na een korte tussentijdse informatieronde werd ingediend, regelde als substituut een tijdelijk raadgevend referendum. De veronderstelde nieuwe grondwetswijziging die alsnog tot het decisief referendum moest leiden, bleef als gevolg van de politieke verhoudingen in de daaropvolgende jaren uit en de Tijdelijke referendumwet expireerde. Bovendien bleken diverse kabinetten geen enkele behoefte te hebben om zich sterk te maken voor een goede en duurzame introductie van het referendum in het staatkundige bestel.

Een bijzonder hoofdstuk in de recente parlementaire geschiedenis vormde tot slot het door de wetgever mogelijk gemaakte raadplegende referendum over de goedkeuring van het Europees grondwettelijk verdrag in 2005. Naar het oordeel van deze leden leerde dit specifieke referendum dat incidentele raadpleging via een referendum van de bevolking inzake een heikel politiek onderwerp geen gelukkige bijdrage vormt aan onze representatieve democratie. Parlement en regering beslissen immers bij een raadpleging van keer op keer (en dus ook met zekere willekeur) of zij de besluitvorming volledig in eigen hand houden of bij gelegenheid de kiezers om raad vragen. Juist deze benadering van boven af (en het opportunisme dat hierin ligt besloten) zal het vertrouwen van de bevolking in het politieke stelsel niet doen toenemen, aldus deze leden.

De leden van de D66-fractie brengen de referendumgeschiedenis in herinnering om eens te meer duidelijk te maken dat zij een definitieve regeling van het referenduminstrument toejuichen. De initiatieven van leden van de Tweede Kamer tot grondwetsherziening en vooruitlopend daarop tot herinvoering van het raadgevend referendum worden daarom door hen verwelkomd, al hopen zij dat het voorliggende voorstel, indien wet geworden, slechts tijdelijk van kracht zal zijn en zo spoedig mogelijk zal worden vervangen door een op de Grondwet berustende wettelijke regeling van een beslissend correctief wetgevingsreferendum. Deze leden hebben tegen de achtergrond van hun positieve grondhouding nog wel enige vragen en kanttekeningen.

De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel, maar hebben daarover nog een aantal vragen.

Het lid van de SGP-fractie heeft met belangstelling doch tegelijkertijd met grote reserves kennisgenomen van het initiatiefvoorstel dat beoogt een raadgevende, niet formeel bindende volksraadpleging mogelijk te maken. Dit lid heeft enkele vragen.

2. Behandeling referendumwetsvoorstel(len) in de Tweede Kamer

De lange periode tussen indiening en stemming in de Tweede Kamer en de wijze van behandeling van dit initiatiefvoorstel spreken voor de leden van de VVD-fractie niet van grote urgentie en overtuigingskracht van de noodzaak tot invoering van het raadgevend referendum. Graag vernemen zij van de initiatiefnemers een toelichting op de wijze en het trage verloop van behandeling in de Tweede Kamer en de abrupte afhandeling op 14 februari jl.

Ook is bij de Tweede Kamer (nog) in behandeling een initiatiefvoorstel «houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opnemingen van bepalingen inzake het correctief referendum» (Kamerstukken 30 174). De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers de relatie tussen de twee initiatiefvoorstellen – zowel in inhoud als in behandeling – toe te lichten.

Kunnen de initiatiefnemers van het wetsvoorstel de leden van de PvdA-fractie uitleggen waarom dit wetsvoorstel, dat reeds in het voorjaar van 2010 in de Tweede Kamer werd behandeld, lange tijd niet in stemming werd gebracht en plotseling afgelopen februari in die Kamer wel in stemming werd gebracht?

Behalve voorliggend wetsvoorstel zijn nog drie andere initiatiefwetsvoorstellen over referenda aanhangig in de Tweede Kamer: wetsvoorstel 30 174 (over het invoeren van een correctief en bindend referendum), wetsvoorstel 30 309 (over een raadplegend, niet-bindend referendum over de toetreding van Turkije tot de Europese Unie) en wetsvoorstel 33 010 (over een raadplegend referendum over de invoering van een verbod op de bouw van minaretten). Kunnen de initiatiefnemers van voorliggend wetsvoorstel aangeven hoe de vier wetsvoorstellen zich tot elkaar verhouden?

De wetsvoorstellen 30 372 en 30 174 zijn bovendien afkomstig van dezelfde initiatiefnemers en de verdediging ervan vindt momenteel opnieuw plaats door dezelfde Kamerleden. Zijn de initiatiefnemers van beide wetsvoorstellen het met de leden van de PvdA-fractie eens dat niet beide wetsvoorstellen tegelijk kunnen gelden? Moet het bestaan van beide wetsvoorstellen zo begrepen worden dat mocht wetsvoorstel 30 174 (bindend correctief wetgevingsreferendum) later worden aangenomen, het voorliggende wetsvoorstel 30 372 (raadgevend correctief wetgevingsreferendum) dan wordt ingetrokken dan wel gewijzigd om te gelden als uitwerking van de in wetsvoorstel 30 174 opgenomen grondwetswijziging, ervan uitgaande dat het eerder door het parlement is aangenomen? Waarom is, gelet op het advies van de Raad van State, geen horizonbepaling in de wet opgenomen?

3. Referendum en Grondwet

Nu met de invoering van een definitief raadgevend referendum een element van directe democratie wordt ingevoerd in een stelsel dat overigens geheel is gebaseerd op vertegenwoordigende democratie, zijn de leden van de CDA-fractie van oordeel dat een zodanig principiële wijziging van ons constitutionele bestel bij grondwetsherziening dient te worden beslist en niet bij wet zou moeten worden ingevoerd. Daaraan doet niet af dat formeel sprake is van een «advies» van de stemgerechtigden. Materieel wordt bij een afwijzend referendum een veto over een zojuist door de regering en de Staten-Generaal, het orgaan dat het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigt, aangenomen wet uitgesproken door een (beperkt) aantal kiesgerechtigden. Verschillende rapporten en adviezen aangaande de introductie van een referendum, waaronder het advies van de Raad van State van 14 februari 2006 (p. 2), benadrukken dan ook het belang van verankering in de Grondwet van een zodanig ingrijpende wijziging in de wetgevingsprocedure, ook als het gaat om een raadgevend referendum. Zijn de initiatiefnemers niet, mét de Raad van State en de leden van de CDA-fractie, van oordeel dat, gelet op de gehele structuur van ons staatsbestel dat geënt is op een vertegenwoordigende democratie op elk niveau, alsmede gelet op de geest van de Grondwet, instemming met dit initiatiefvoorstel, waaronder met name ook het permanente karakter ervan, feitelijk een handeling is die de Grondwet negeert en materieel strijdig is met de geest van de Grondwet? Graag ontvangen deze leden een inhoudelijke reactie op deze principiële tegenwerping.

De initiatiefnemers beogen, zo blijkt uit een ander initiatiefwetsvoorstel (Kamerstukken 30 174), duidelijk een bindend correctief wetgevingsreferendum in het Nederlandse staatsbestel te introduceren. De Raad van State merkte in zijn advies – volgens de leden van de CDA-fractie terecht – op dat het verschil tussen een bindend en een niet-bindend referendum louter «theoretisch» wordt, omdat in de praktijk – zoals bij het referendum over de Europese Grondwet – politieke partijen vooraf aankondigen het oordeel van de kiezers te zullen respecteren. De initiatiefnemers huldigen de opvatting dat zowel een bindend als een niet-bindend referendum niet in strijd is met de vertegenwoordigende democratie, omdat beide vormen van referendum als een «aanvulling» en niet als een ondermijning daarvan kunnen worden beschouwd. Kunnen de initiatiefnemers in dit licht nader verklaren waar nu precies het onderscheid tussen een bindend en een niet-bindend referendum ligt als «aanvulling» op de representatieve democratie?

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen wat de betekenis en status zijn van artikel 11 van het wetsvoorstel. Hoe verhoudt dit artikel zich tot het mandaat van wetgever en parlement en het «raadgevende» karakter van referenda op grond van dit wetsvoorstel? Ziet artikel 11 op de regering of op het initiatiefrecht van het parlement? Terugwerkende kracht is onder omstandigheden in de regel toegestaan tot het moment van aanbieding aan de Tweede Kamer van een wetsvoorstel. Hoe verhouden deze overwegingen van voorzienbaarheid zich volgens de initiatiefnemers tot het in deze wet bepaalde over de verplichting tot de indiening van een intrekkingswet?

Het lid van de fractie van de SGP huldigt de opvatting dat een voorstel voor een volksraadpleging in de vorm van een wetgevingsreferendum eerst na een wijziging van de Grondwet in behandeling zou kunnen worden genomen. Naar hij meent te weten is thans ook een initiatiefvoorstel aanhangig dat de figuur van het bindende correctieve wetgevingsreferendum in de Grondwet wil invoeren. Wat is de actuele stand van zaken met betrekking tot dit voorstel, zo vraagt dit lid, en is het de bedoeling van de onderhavige initiatiefnemers dat het raadgevende referendum na inwerkingtreding van bedoelde grondwetswijziging zal worden vervangen door de beslissende vorm, zo luidt een vervolgvraag. Moet de Wet raadgevend referendum alsdan naar de opvatting van de initiatiefnemers worden ingetrokken? Kunnen zij een realistisch perspectief schetsen wat betreft het voortgangstraject en de slagingskans van bedoelde grondwetswijziging in eerste (en tweede) lezing?

Het lid van de SGP-fractie heeft er voorts behoefte aan de initiatiefnemers enige vragen voor te leggen betreffende hun opvattingen over soevereiniteit. Huldigen de initiatiefnemers de opvatting dat de soevereiniteit in een democratische rechtsstaat bij de burgers berust en dat deze daarom niet kan worden vertegenwoordigd door een ander lichaam dan de verzameling van burgers? Anders gezegd: zijn zij van mening dat onze volksvertegenwoordiging eerst en vooral het besef vertegenwoordigt dat het volk niet te vertegenwoordigen is? Indien de indieners deze vragen bevestigend zouden beantwoorden, welke betekenis en welk gewicht kennen zij dan toe aan het instituut volksvertegenwoordiging (in onderscheid met het principe volksvertegenwoordiging) in een democratische rechtsstaat waarvan toch gezegd moet worden dat het parlement strikt genomen niet de hoogste macht uitoefent, aangezien er sprake is van een ingewikkeld samenspel van parlement en regering, bemiddeld door partijvorming en verkiezingsstrijd, en beperkt door regels waarvoor desnoods zelfs internationale rechtsbescherming kan worden ingeroepen? Is het volgens de bestaande en beproefde «wet» van de wetgeving niet zo dat, als in een representatieve democratie het volk zijn vertegenwoordiging heeft gekozen, deze de vertegenwoordigden bindt?

4. Wenselijkheid en gevolgen van referenda

Zoals bekend is de VVD principieel tegen de invoering van een referendum. De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat invoering daarvan in strijd is met onze representatieve democratie. De initiatiefnemers zeggen met de invoering van een raadgevend referendum de door hen in 2005 veronderstelde kloof tussen burgers en politiek te kunnen dichten. De leden van de VVD-fractie echter vrezen dat het tegendeel het geval zal zijn. De beperking van wetsvoorstellen en verdragen waarop het raadgevend referendum zich richt, alsmede de vrijheid die de wetgever heeft aan de uitspraak geen gevolg te geven, bergen eerder het risico van teleurstelling in zich dan van vertrouwen. Het voorstel is reeds in 2005 – op toen voor de initiatiefnemers relevante motivering – aanhangig gemaakt. Kunnen de initiatiefnemers van nu – aanvullend op de argumenten die hun voorgangers een aantal jaren geleden gaven – de motivering voor dit voorstel actualiseren?

Het raadgevend referendum vindt plaats nadat een wet door beide Kamers is goedgekeurd. In de praktijk is het niet uitgesloten dat burgers veronderstellen dat na vaststelling van een wetsvoorstel door de Tweede Kamer het moment om in actie te komen en een referendum te initiëren, is aangebroken. Het is ook niet uitgesloten te veronderstellen dat partijen die in de Tweede Kamer tegen het voorstel hebben gestemd via hun achterban het houden van een referendum stimuleren of zelfs faciliteren. De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers hierop aan de hand van enkele vragen te reageren:

• Wat is in een dergelijke situatie (nog) de rol van de Eerste Kamer als medewetgever?

• Hoe kan worden voorkomen dat een minderheid in de volksvertegenwoordiging buitenparlementair invloed uitoefent om democratisch vastgestelde wetten aan te passen?

De initiatiefnemers verwijzen naar – in hun ogen succesvolle – ervaringen met al dan niet raadgevende referenda. Zo verwijzen zij onder meer naar gemeentelijke referenda in Leiden en Groningen, naar het referendum over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, naar Zwitserland en naar Californië. De leden van de CDA-fractie willen de initiatiefnemers erop wijzen dat genoemde referenda niet alleen positief kunnen worden beoordeeld, maar dat er eveneens negatieve effecten vanuit zijn gegaan.

Zo vond op woensdag 1 juni 2005 in Nederland een landelijk raadplegend referendum plaats over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit was het eerste referendum in 200 jaar in Nederland. 63% van de stemgerechtigden is opgekomen. Daarvan heeft 61,5% tegen invoering van de Europese Grondwet gestemd. Ondanks deze uitslag van het referendum is het Verdrag van Lissabon gesloten en in werking getreden, dat in grote lijnen de – afgewezen – Europese Grondwet verankerd heeft.

In Leiden is op woensdag 7 maart 2007 een referendum gehouden waarbij de bevolking de komst van de RIJN-GOUWE-lijn heeft afgewezen. Het opkomstpercentage was 54,6%. Daarvan stemde 68,9% tegen de lijn, 31,1% stemde vóór. Desondanks wordt deze lijn alsnog – zij het in enigszins aangepaste vorm – aangelegd, tot teleurstelling van een groot deel van de Leidse bevolking.

Het Utrechtse referendum over de benoeming van een burgemeester, waarbij slechts een keuze mogelijk was tussen twee verschillende kandidaten van een en dezelfde partij (PvdA), heeft eveneens tot cynisme onder de Utrechtenaren geleid. Op 21 februari 2001 werd in Groningen een referendum gehouden over de plannen voor de Noordkant van de Grote Markt. De opkomst bedroeg toen 56,51%. Het aantal voorstanders bedroeg 18,79%, het aantal tegenstanders 81,21%. Omdat er bij dit referendum een gekwalificeerde meerderheid was, waren daarmee de plannen voor de Noordwand van tafel. Het resultaat is geweest dat tot op de dag van vandaag geen nieuw plan meer is ingediend tot modernisering van deze zijde van de Grote Markt.

Op woensdag 29 juni 2005 was het referendum over de startnotitie Grote Markt Oostzijde. De opkomst bedroeg slechts 38,59% van de stemgerechtigden. Van alle inwoners die wel een stem uitbrachten, stemde 53,44% voor (30.594 kiezers). Het aantal tegenstemmers bedroeg 46,56% (26.650 kiezers). Noch de voor- noch de tegenstanders behaalden een gekwalificeerde meerderheid. Daardoor bleef het besluit van de gemeenteraad van kracht en kon de gemeente doorgaan met het uitwerken van de Startnotitie Grote Markt Oostzijde. Met betrekking tot het gebouw het Forum, dat aan de Oostzijde staat gepland, was er slechts een keuzemogelijkheid tussen een zevental ontwerpen, maar was het bijvoorbeeld niet mogelijk aan te geven dat men geen enkele van deze ontwerpen wenste. Ook hier leidde het referendum tot grote teleurstelling van de bevolking en tot felle acties tegen de bouw van het Forum.

In Zwitserland werkt het referendum evenmin altijd adequaat: zo is bijvoorbeeld een initiatief uit 1945 dat een verplichte ziekteverzekering voor het moederschap verlangde, sinds 1945 opgenomen in de Grondwet, maar werd pas in 2004 (59 jaar later) de uitvoerende wet hiertoe in een referendum aangenomen, nadat verschillende voorstellen van wetten via referenda in de tussentijd het niet gehaald hadden. Zwitserland is ook het land waar, als laatste in West-Europa, namelijk pas in 1971, het vrouwenkiesrecht is ingevoerd.

Over de toestand in Californië meldt prof. Ruth Oldenziel, Amerika-deskundige en hoogleraar Amerikaans-Europese techniekgeschiedenis aan de Technische Universiteit Eindhoven:

«De praktijk van alle dag is dat de Californische burger lang niet altijd in staat is om de complexe materie van de staatspolitiek te volgen, laat staan om daar belangrijke beslissingen over te nemen. Het is bijna een dagtaak om goed geïnformeerd te zijn over alle nuances van de kleine, grote en complexe onderwerpen die op het stembiljet eindigen. Als je het stembiljet van de lokale verkiezingen ziet, met alle aanhangsels voor alle referenda erbij, dan is dat zo dik als een telefoonboek. Waar het ook op misliep, dat is het feit dat men bij de directe democratie over elk deelonderwerp een referendum kan uitschrijven. Er wordt vrijwel nooit over de samenhang in beleid gestemd, iedereen kan zijn eigen issue op de agenda zetten. Dit kan soms leiden tot tegengestelde opdrachten aan de politici. De meeste kiezers willen meer geld voor sociale voorzieningen en goed onderwijs maar ook belastingverlaging. Iedereen vecht voor zijn eigen kleine deelbelang, er is weinig samenhang en solidariteit en het ontbreekt vaak aan visie.»²

Zijn de initiatiefnemers bekend met deze negatieve gevolgen van referenda, zo vragen de leden van de CDA-fractie zich af? Zien de initiatiefnemers ook nadelen aan de invoering van een niet-bindend raadgevend referendum? Zo ja, hoe wegen deze nadelen en perverse effecten op tegen de door de initiatiefnemers gestelde voordelen? Hoe wordt vermeden dat de introductie van referenda in de wetgevingsprocedure leidt tot een politiek van deelbelangen?

De initiatiefnemers voeren, zo constateren de leden van de D66-fractie, als motto van het wetsvoorstel een citaat van Theodore Roosevelt, waarin deze zijn geloof in referenda uitspreekt, niet om het representatieve stelsel te vernietigen, «maar juist om haar te corrigeren, wanneer zij niet meer representatief is». De leden van de fractie van D66 vragen zich af of de initiatiefnemers met dit citaat willen aangeven dat ons stelsel in structurele zin niet langer als representatief moet worden beschouwd en referenda daarom dienen als reparatie-instrumentarium. Zou het niet zo kunnen zijn, zo menen deze leden, dat het referendum niet een reparatie van het representatieve stelsel kan betekenen, maar hooguit een aanvulling in die uitzonderlijke gevallen waarin de besluitvorming in het representatieve stelsel in redelijkheid niet meer kan worden teruggevoerd op de volkswil zoals deze tot uitdrukking kwam tijdens de verkiezingen? Het referendum als noodrem derhalve, niet als alternatief gaspedaal. Deze leden nodigen de initiatiefnemers uit om hun licht hierover te doen schijnen. In dit kader krijgen deze leden ook graag een nadere toelichting op de stelling van de initiatiefnemers dat de kern van dit wetsvoorstel is «om kiezers in staat te stellen om meer invloed te verkrijgen op de politieke besluitvorming». Is dit, zo vragen deze leden, inderdaad de kern, of gaat het er veeleer om de kiezers hun vertrouwen in de politieke besluitvorming te doen vergroten door hen in uiterste gevallen een vetorecht te verschaffen?

De leden van de D66-fractie vragen zich verder af of het wel gelukkig is om parallellen te trekken tussen het wetsvoorstel en het raadplegend referendum over het Europees grondwettelijk verdrag uit 2005, zoals de initiatiefnemers in de memorie van toelichting doen. Is het niet eerder zo dat onderhavig voorstel zich op geen enkele wijze laat vergelijken met het toenmalige raadplegend referendum vanwege de fundamenteel afwijkende grondslag? In plaats van raadplegend is er immers nu sprake van raadgevend, in plaats van top-down wordt nu gekozen voor bottom-up. Deze leden vragen de initiatiefnemers om hierop in te gaan. Ook vragen deze leden de initiatiefnemers nader toe te lichten welke concrete voordelen van de mogelijkheid van een raadgevend referendum zij verwachten voor de beleidsvorming en waar zij deze kennelijke verwachting op baseren.

In deze wet wordt enkel de mogelijkheid geboden om wetten bij referendum positief of negatief te beoordelen, zonder dat alternatieven daarvoor op tafel komen, zo constateren de leden van de fractie van de ChristenUnie. Waarom is dat wenselijk? Op welke wijze krijgen alternatieven voor de bestreden wet volgens de initiatiefnemers wél een plek in het raadgevend referendum zoals zij dat nu voorstellen? Hoe werkt dit wetsvoorstel naar de inschatting van de initiatiefnemers concreet uit voor (vaak impopulaire) wetsvoorstellen waaraan een grote financiële opbrengst is gekoppeld, die linksom of rechtsom toch moeten worden gerealiseerd?

5. Afwijkingen van de Tijdelijke referendumwet

De leden van de fractie van D66 constateren dat de initiatiefnemers ervoor hebben gekozen om de grote lijn van de eerdere Tijdelijke referendumwet (TRW) in hun voorstel te handhaven, maar daar op onderdelen toch van af te wijken. In het bijzonder betreft het de drempels voor een inleidend verzoek en steunverklaringen, het afzien van een opkomstdrempel, c.q. uitslagquorum en de instelling van een referendumcommissie. Ook zien de initiatiefnemers ervan af de wet van toepassing te laten zijn op de lokale en provinciale democratie. Met dit laatste kunnen deze leden instemmen. Deze leden hebben enige twijfel over de verlaging van de genoemde drempels in vergelijking met de TRW. De argumentatie dat in deze tijd drempels van 40.000 respectievelijk 600.000 handtekeningen te hoog zouden zijn, vermag deze leden niet geheel te overtuigen, zeker niet nu het verzamelen van handtekeningen stukken gemakkelijker is geworden, vergeleken bij de zware procedure die nog in de TRW was opgenomen. De initiatiefnemers keren terug naar de drempels die de Staatscommissie-Biesheuvel dertig jaar geleden formuleerde (10.000 respectievelijk 300.000). Menen de initiatiefnemers niet dat er in de tussenliggende periode op het vlak van communicatie zoveel veranderd is dat de horden van toen niet meer kunnen worden vergeleken met de drempels van nu? Is het niet, zo vragen deze leden, eerder zo dat het anno 2013 met gebruik van massa- en sociale media eenvoudiger lijkt om 600.000 handtekeningen te vergaren dan 300.000 handtekeningen in 1983, een tijdvak waarin noch internet noch sociale media bestonden?

6. Reikwijdte referendum

Kunnen de initiatiefnemers uiteenzetten hoe de beleidspraktijk in Nederland, waarin beleid vaak in verschillende wetten en besluiten zijn weerslag vindt, door dit wetsvoorstel wordt geraakt? Anders gesteld, wanneer men omstreden beleid via een referendum zou willen «corrigeren», volstaat dan een referendum over een wet, waarin slechts één onderdeel van dat beleid is vervat? Wanneer de uitslag van het referendum afwijzend is ten aanzien van de wet, wat is dan het afwegingskader voor de regering: hoe komt de regering in dat geval tot het besluit om de wet in te trekken dan wel de wet toch te handhaven? De leden van de PvdA-fractie ontvangen graag een reactie op deze vragen van de initiatiefnemers en de regering?

De reikwijdte van het raadgevende wetgevingsreferendum wordt beperkt in artikel 5 van het wetsvoorstel. Kan de regering aangeven of zij die beperking te groot, te klein of juist vindt? Kunnen de initiatiefnemers aangeven of wetgeving met grote urgentie of wetgeving die – hoewel geen begrotingswet in de zin van artikel 105 Grondwet – een grote invloed heeft op de begroting, ook referendabel is?

Concreet willen de leden van de SP-fractie graag weten of de volgende besluiten in principe voor een referendum in aanmerking komen:

• 1. een nieuw Verdrag in het kader van de Europese Unie;

• 2. een aanvaarde Europese richtlijn;

• 3. besluiten van de Raad van de Europese Unie;

• 4. besluiten van de Eurogroep;

• 5. besluiten van de Europese Commissie;

• 6. staatkundige veranderingen in de relatie tussen het Europese deel van Nederland en het Caribische deel van Nederland;

• 7. bilaterale belastingverdragen waarbij Nederland partij is en

• 8. een wijziging van het NAVO-verdrag.

7. De referendumcommissie

Kunnen de initiatiefnemers de leden van de PvdA-fractie uitleggen waarom er in artikel 55 lid 1 (in samenhang met artikel 87) gekozen is voor de instelling van een referendumcommissie en niet voor (een afdeling van) de Kiesraad? Volgens welke criteria worden de leden van de referendumcommissie benoemd? Volgens artikel 87 is de referendumcommissie een permanente commissie, waarvan de leden telkens voor vier jaar worden benoemd. Betekent dit dat in de periode waarin geen referendum wordt gevraagd of gehouden deze commissie een slapend bestaan leidt? Hoe wordt de bezoldiging van de commissieleden en van de stafmedewerkers geregeld? Vindt die slechts plaats in de periode dat een referendum wordt verzocht, c.q. gehouden?

De referendumcommissie verstrekt subsidies ten behoeve van maatschappelijke initiatieven die zich ten doel stellen het publieke debat in Nederland over de aan het referendum onderworpen wet te bevorderen en krijgt daarvoor de beschikking over een fonds van ten hoogste 2 miljoen euro per referendum (artikel 90). Hoe verhoudt het doel van deze subsidieverstrekking (het publieke debat bevorderen) zich met het karakter van een correctief wetgevingsreferendum, dat er vanuit gaat dat de argumentenwisseling voorafgaande aan en tijdens de parlementaire behandeling plaatsvindt, waarna het resultaat (de wet) eventueel aan een referendum kan worden onderworpen? Waarom is ervoor gekozen het maximumbedrag van 2 miljoen euro in de wet zelf vast te leggen in plaats van onderwerp te laten zijn van een ad hoc besluit? Volgens welke criteria verdeelt de referendumcommissie de subsidies?

De initiatiefnemers stellen een nieuw permanent orgaan voor, de referendumcommissie, die onder meer tot taak krijgt de voorlichting omtrent referenda te verzorgen en in het kader daarvan subsidies te verstrekken tot een maximumbedrag van 2 miljoen euro per referendum. Hoe stellen de initiatiefnemers zich de controle op de werkzaamheden van deze referendumcommissie voor, nu er behoorlijk wat geld door de vingers van de commissie kan gaan?

Is het niet zo, dat hier in feite geen sprake is van een plafondvoorziening, aangezien niet op voorhand een maximum wordt gesteld aan het aantal mogelijke referenda per jaar?

De initiatiefnemers hebben de leden van de CDA-fractie vooralsnog niet kunnen overtuigen dat het noodzakelijk is om een permanente referendumcommissie in te stellen, die een secretaris behoeft en andere medewerkers, een plek om gehuisvest te worden, etc. Zij achten de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, c.q. de minister die het aangaat heel goed in staat om een adequate voorlichting te verzorgen en subsidies te verstrekken, voor het geval er een referendum zou worden gehouden. Zijn de initiatiefnemers het met deze leden eens dat in deze tijden van crisis geen onnodige extra uitgaven zouden moeten worden gedaan?

De initiatiefnemers hebben gekozen voor een aparte onafhankelijke referendumcommissie die enige taken rond de organisatie van een raadgevend referendum dient uit te oefenen. Graag willen de leden van de D66-fractie weten waarom zij hebben afgezien van het aanwijzen van de Kiesraad voor deze taken. Is de Kiesraad, gelet op onafhankelijkheid, deskundigheid en electoraal gezag, niet bij uitstek hiervoor geschikt? In dit verband nodigen deze leden de initiatiefnemers uit om nog eens uiteen te zetten waarom zij gekozen hebben voor (leden van) de referendumcommissie die door de regering worden benoemd in plaats van door het parlement. Zijn de initiatiefnemers het met deze leden eens dat in ieder geval moet komen vast te staan dat de benoeming van de referendumcommissie niet zonder betrokkenheid van de Tweede en Eerste Kamer kan plaatsvinden?

Ook vragen deze leden de initiatiefnemers of zij menen dat het subsidie-instrument dat zij aan het referendumvoorstel toevoegen, strikt noodzakelijk is voor de werking van de wet. Mag niet worden verwacht dat maatschappelijke bewegingen die ageren voor of tegen de aan het referendum onderworpen wet zelf in staat zullen zijn campagnes te voeren en media te bereiken en daarvoor geen overheidssubsidie nodig hebben?

8. De referendumprocedure

Het onderhavig wetsvoorstel (30 372) ziet op de mogelijkheid dat kiesgerechtigden onder voorwaarden het initiatief kunnen nemen tot het houden van een referendum over een door het parlement aangenomen wet (en de over stilzwijgende goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden), zo constateren de leden van de PvdA-fractie. Tenminste 10.000 kiesgerechtigden kunnen een inleidend verzoek doen, waarna 300.000 kiesgerechtigden een definitief verzoek kunnen doen (artikel 2). Behoren volgens de initiatiefnemers ook bewindspersonen of leden van de Staten-Generaal (aan wie via het referendum advies wordt uitgebracht) tot de kiesgerechtigden die het initiatief kunnen nemen tot een (inleidend) verzoek tot een referendum? Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe verhoudt zich dit dan tot het raadgevende karakter van het referendum dat immers «van onderop» dient te geschieden? Zijn de kiesgerechtigden die het inleidend verzoek ondertekenden volgens de initiatiefnemers inbegrepen in de 300.000 handtekeningen die nodig zijn voor het definitieve verzoek? Stel dat reeds bij een inleidend verzoek 100.000 kiesgerechtigden hun handtekening hebben gezet, zijn er dan nog slechts 200.000 handtekeningen nodig voor het definitieve verzoek?

De controle op de handtekeningen kan volgens het wetsvoorstel geschieden door middel van een steekproef (artikel 46 lid 1). Zou de formulering hier eigenlijk niet imperatief moeten worden geformuleerd? Of willen de initiatiefnemers uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaten dat er geen controle plaatsvindt? Zo ja, achten zij het gevaar dan niet groot van dubbeltellingen? Zo nee, moet er dan niet expliciet in de wet worden bepaald dat er altijd een controle plaatsvindt, waarvan de uitwerking per algemene maatregel van bestuur (AMvB) geregeld kan worden? Volgens artikel 31 lid 1 kan bij AMvB worden bepaald dat verzoeken tot het houden van een referendum op elektronische wijze worden ingediend. Achten de initiatiefnemers een dergelijke mogelijkheid gewenst, bijvoorbeeld door DigiD daarvoor geschikt te maken?

Op dit punt hebben de leden van de PvdA-fractie enkele specifieke vragen aan de regering. Kan de regering aangeven of die mogelijkheid van het op elektronische wijze indienen van verzoeken tot het houden van een referendum via DigiD (of via een systeem van elektronische identiteitskaarten) reeds bestaat, of een dergelijk systeem (bijvoorbeeld om redenen van kostenbeheersing) in de plaats zou kunnen komen van het nu in het wetsvoorstel opgenomen systeem van handtekeningenlijsten, en of de veiligheid ervan (zoals het voorkomen dat DigiD-codes in onbevoegde handen komen) voldoende is gegarandeerd?

Wanneer die mogelijkheid zou worden gecreëerd: heeft die mogelijkheid dan volgens de initiatiefnemers consequenties voor de in de wet opgenomen aantallen kiesgerechtigden die nodig zijn om een inleidend of definitief verzoek te doen, omdat het digitaal verwerven van ondersteuningsverklaringen wellicht eenvoudiger is en daardoor gemakkelijker tot grote aantallen leidt? Kunnen de initiatiefnemers buitenlandse voorbeelden geven van het aantal handtekeningen dat nodig is voor een inleidend en een definitief verzoek tot een referendum als percentage van het aantal kiesgerechtigden en van de periode die gegund wordt om deze handtekeningen te verzamelen? Kan op grond van een vergelijking met buitenlandse voorbeelden iets gezegd worden over de zwaarte van de eis om 10.000 respectievelijk 300.000 handtekeningen te verzamelen binnen een bepaalde periode? Meer in het algemeen: waarom is in het wetsvoorstel geen opkomstdrempel opgenomen?

In artikel 56 lid 1 van het wetsvoorstel wordt gesproken over de combinatie van een referendum met verkiezingen. Kunnen de initiatiefnemers uitleggen waarom niet voorzien is in een eventuele combinatie met waterschapsverkiezingen?

De leden van de CDA-fractie vragen zich af waarom het noodzakelijk is om eerst een inleidend verzoek in te dienen waarvoor minimaal 10.000 geldende ondersteuningsverklaringen van kiesgerechtigden noodzakelijk zijn en vervolgens pas een definitief verzoek dat gesteund moet worden door 300.000 geldende ondersteuningsverklaringen. Deze opstap naar een referendum in twee fasen kost veel extra tijd en extra geld. Waarom hebben de initiatiefnemers er niet voor gekozen om de eerste fase van het inleidend verzoek over te slaan en direct te kiezen voor een definitief verzoek?

Het minimum aantal geldige ondersteuningsverklaringen van het definitieve verzoek is door de initiatiefnemers gesteld op 300.000. Dit is, uitgaande van een totaal aantal stemgerechtigden in 2012 van bijna 13 miljoen, nog geen 3% van alle kiesgerechtigden. Aanvaarding van dit wetsvoorstel zal in de praktijk tot gevolg hebben dat een hele kleine minderheid de inwerkingtreding van een met zorg tot stand gekomen, door Koning(in), minister(s), Tweede en Eerste Kamer bestudeerde, beoordeelde en bekrachtigde wet, – waarover bovendien advies is uitgebracht door de Raad van State en veelal ook nog door andere instanties «uit het veld» en waarop iedere Nederlander commentaar kan leveren en dit kan doorsturen naar regering en Kamerleden –, voor een periode van 8 tot 10 maanden – en als het tegen zit zelfs met één jaar – wordt vertraagd, alleen om een niet-bindend referendum te kunnen uitvoeren. Zijn de initiatiefnemers het met de leden van de CDA-fractie eens dat dit een ondemocratisch gevolg is van het onderhavige wetsvoorstel?

Is een dergelijke vertraging van de inwerkingtreding van een eenmaal aangenomen wet eigenlijk wel gewenst?

Is deze vertraging uitvoerbaar, mede gelet op de courante praktijk, waarbij de regering een wetsvoorstel liever gisteren dan vandaag aangenomen wil zien?

Wat is de ratio van artikel 30 lid 2 respectievelijk artikel 42 lid 2 waarin staat dat een ingediend (inleidend, dan wel definitief) verzoek tot het houden van een referendum niet kan worden ingetrokken? Zijn de initiatiefnemers het met de leden van de CDA-fractie eens dat een dergelijk verzoek wel zou moeten kunnen worden ingetrokken tot het moment waarop de definitieve telling van het aantal verzoeken plaatsvindt?

De initiatiefnemers regelen een aantal zaken bij (of krachtens) algemene maatregel van bestuur (AMvB), zo bijvoorbeeld ook in artikel 31. De leden van de CDA-fractie vragen allereerst of men bij AMvB wel mag afwijken van hoofdstuk 6 van de voorliggende wet, zoals gesteld wordt in artikel 31 lid 3. Volgens hen dient een afwijking van de wet door middel van een nieuwe wet en niet bij AMvB te geschieden. Indien dat toch mogelijk zou zijn, dan zijn deze leden van oordeel dat de daarin bedoelde AMvB in ieder geval voorgehangen zou moeten worden bij de Staten-Generaal. Zijn de initiatiefnemers het met deze opvatting eens?

Artikel 33 lid 3 sub g, respectievelijk artikel 45 lid 3 sub g bepalen dat ongeldig zijn de verzoeken afkomstig van personen die meer dan één – inleidend, respectievelijk definitief – verzoek tot het houden van een referendum over dezelfde wet hebben ingediend. Niet duidelijk is of álle daartoe ingediende verzoeken ongeldig zijn, of alle verzoeken min één. De leden van de CDA-fractie lezen deze bepalingen dat alle verzoeken ongeldig zijn. Zijn de initiatiefnemers het met deze interpretatie eens?

Artikel 33 lid 4 respectievelijk artikel 45 lid 4 bepalen dat bij of krachtens AMvB nadere regels kunnen worden gesteld betreffende de controle van de verzoeken. Volgens de leden van de CDA-fractie staat of valt de gelding van het referendum met de controle op het aantal geldig uitgebrachte verzoeken, c.q. ondersteuningsverklaringen en vervolgens de eigenlijke stemming. Regelingen omtrent de controle hiervan behoren in de wet te staan, zoals ook de Raad van State reeds opgemerkt heeft. Als de controle al in een AMvB wordt geregeld, dan zou er in ieder geval geen sprake mogen zijn van verdergaande delegatie, dus het «of krachtens» zou hier moeten worden geschrapt. Bovendien zou, naar het oordeel van deze leden, een dergelijke AMvB eveneens moeten worden voorgehangen bij de Staten Generaal. Graag vernemen deze leden het standpunt van de initiatiefnemers hieromtrent.

De leden van de CDA-fractie betreuren het dat, met betrekking tot de opkomst bij het eigenlijke referendum, de initiatiefnemers niet een minimumpercentage hebben vastgesteld van het aantal kiesgerechtigden dat daadwerkelijk hun stem moet uitbrengen in verhouding tot alle stemgerechtigden. Theoretisch zou thans één uitgebrachte, negatieve, stem voldoende zijn om een afwijzende uitslag van het referendum te bewerkstelligen. Graag verzoeken deze leden de initiatiefnemers nog eens concreet uiteen te zetten waarom zij niet gekozen hebben voor een minimaal opkomstpercentage, mede gelet op het ondemocratisch effect dat ertoe kan leiden dat een zo kleine minderheid van het totaal aantal stemgerechtigden (300.000) tot een referendum kan besluiten.

De leden van de fractie van D66 begrijpen de redenering van de initiatiefnemers om af te zien van een opkomstdrempel voor de geldigheid van de referendumuitslag. Het betreft immers niet een uitslag met een beslissend rechtsgevolg, doch slechts een advies dat door de wetgever terzijde kan worden gelegd. In deze redenering zal de wetgever de daadwerkelijke opkomst bij het referendum ongetwijfeld meenemen in zijn eindafweging om de wet in te trekken dan wel in werking te doen treden. Toch vragen deze leden zich af of het loslaten van een opkomstdrempel niet tot gevolg kan hebben dat referenda te eenvoudig kunnen worden georganiseerd. De verzoekers hoeven zich immers niet meer druk te maken over de opkomst. Zal de uitslag bovendien niet een eigen politieke en mediaduiding krijgen, ongeacht of deze nog enige relatie heeft met de representatie van het totale electoraat? Anders gezegd: lopen wij niet het risico dat een uitslag van bijvoorbeeld 51% tegen bij een opkomst van 25% van de kiezers in de mediawerkelijkheid wordt beschouwd als een duidelijke afkeuring door de bevolking, terwijl zulks in het geheel niet kan worden afgeleid uit de uitslag? In dit verband vragen deze leden om een nadere toelichting op de stelling van de initiatiefnemers dat een uitspraak van de kiezers over de wet niet lichtvaardig door de overheid zal worden genegeerd «indien de uitspraak duidelijk in een bepaalde richting wijst». Wat wordt hier bedoeld met «duidelijk»?

De leden van de D66-fractie hebben tot slot nog enkele meer technische vragen over diverse bepalingen. Zij vragen zich bijvoorbeeld af welke gevallen de initiatiefnemers op het oog hebben bij de regeling omtrent de beslissing over de referendabiliteit van bekrachtigde wetten. Voorzien zij disputen over de interpretatie van het gestelde in hoofdstuk 2 van deze wet? Ook vragen deze leden waarom de initiatiefnemers niet de gelegenheid hebben genomen om in deze wet slechts het stemmen per stemcomputer mogelijk te maken. Gelet op eerdere discussies vragen deze leden naar de noodzaak om ook bij referenda nog uit te gaan van «rood stemmateriaal». Voorts willen deze leden weten waarom de initiatiefnemers hebben afgezien van een inhoudelijke horizonbepaling, luidende dat deze wet expireert op het moment dat de Grondwet voorziet in de wettelijke mogelijkheid van een decisief correctief wetgevingsreferendum.

Over de referendumprocedure stellen de leden van de fractie van de ChristenUnie de volgende vragen. Kan ook een referendum worden georganiseerd over een deel van een wet? Zo nee, waarom niet? Staat tegen een koninklijk besluit van inwerkingtreding in afwijking van de in dit wetsvoorstel neergelegde uitgangspunten op enigerlei wijze bezwaar of beroep open? Voor wie staat beroep open tegen het besluit van referendabiliteit? Wat gebeurt er als na het onherroepelijk worden van het besluit van referendabiliteit blijkt dat een wet ten onrechte referendabel werd geacht? Wat gebeurt er met verzoeken waarin onregelmatigheden worden geconstateerd, bijvoorbeeld met betrekking tot ondersteuningsverklaringen? In welke gevallen treden welke gevolgen in?

9. Financiële gevolgen

Kunnen de initiatiefnemers een zo concreet mogelijke raming maken van de totale extra kosten die genoemd wetsvoorstel met zich mee zal brengen, dus inclusief de kosten voor het drukken van informatiemateriaal, stembiljetten, de openstelling en werkzaamheden van de stembureaus, hoofdstembureaus en het centraal stembureau, de kosten van de referendumcommissie, alsmede de subsidieverlening ten behoeve van het referendum, indien er bijvoorbeeld vanuit gegaan wordt dat éénmaal per jaar een raadgevend referendum plaatsvindt in een periode waarin er geen verkiezingen worden gehouden? Zo ja, zijn de initiatiefnemers van oordeel dat het, in deze tijden van economische crisis, nog zinvol is om een dergelijk bedrag te besteden aan een niet-bindend raadgevend referendum of zou dat geld toch nog nuttiger besteed kunnen worden? De leden van de CDA-fractie vragen om een gemotiveerde reactie hierop.

De initiatiefnemers stellen dat eventuele schadevergoeding, opkomend omdat aanvankelijk een verdrag, c.q. wet in werking treedt dat/die vervolgens via een referendum afgewezen wordt en daarna weer wordt ingetrokken, vergoed dient te worden door Onze minister die het aangaat. Waarom hebben de initiatiefnemers niet voor andere mogelijkheden gekozen om de schade te verhalen, bijvoorbeeld door instelling van een fonds?

De commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis der Koningin wacht met belangstelling de antwoorden van de initiatiefnemers en van de regering af.

De voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis der Koningin, Engels

De griffier van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis der Koningin, Bergman

---

1 Samenstelling:

Holdijk (SGP), Kox (SP), Sylvester (PvdA) (vice-voorzitter), Engels (D66) (voorzitter), Thissen (GL), Nagel (50PLUS), Ruers (SP), Van Bijsterveld (CDA), Duthler (VVD), Hermans (VVD), Huijbregts-Schiedon (VVD), Van Kappen (VVD), Koffeman (PvdD), Kuiper (CU), Vliegenthart (SP), De Vries (PvdA), De Vries-Leggedoor (CDA), Lokin-Sassen (CDA), Th. de Graaf (D66), De Boer (GL), De Lange (OSF), Ter Horst (PvdA), Koole (PvdA), Van Dijk (PVV), Sörensen (PVV), Schouwenaar (VVD), Kok (PVV), Duivesteijn (PvdA)

2 http://tegenlicht.vpro.nl/afleveringen/2003–2004/democratie-voor-gevorderden.html