30 212
Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer

nr. 4
ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT¹

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 17 juni 2005 en het nader rapport d.d. 29 augustus 2005, aangeboden aan de Koningin door de minister van Economische Zaken. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 24 maart 2005, no. 05.001059, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel is het vervolg op eerdere wetten waarin ten aanzien van elektriciteits- en gasvoorziening een juridische splitsing is geregeld van netbeheer enerzijds en productie en levering anderzijds. Doel van de wetsvoorstellen is een efficiënte, betrouwbare en duurzame energievoorziening tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten. Daarvoor wordt nodig geacht een structureel, onafhankelijk netbeheer van de netten ten behoeve van zowel eerlijke concurrentie op die netten als de kwaliteit van de netten. In de laatste wijzigingswet, die gelijktijdig met het voorstel van wet in werking zal treden, is, als extra waarborg voor de onafhankelijkheid van de netbeheerder, bepaald dat bij hem de economische eigendom van het net moet zijn.² In het wetsvoorstel wordt verder het beheer van het hoogspanningsnet met een spanningsniveau van meer dan 110 kV toebedeeld aan één landelijke netbeheerder.

Met het wetsvoorstel wordt beoogd de onafhankelijkheid van het netbeheer ten opzichte van de energieproducenten en handelaren nog verder te waarborgen door aandelenbezit over en weer, direct dan wel indirect, te verbieden (hierna: splitsing van de energiebedrijven). Het landelijk netbeheer wordt met het oog op de vergroting van de betrouwbaarheid van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening uitgebreid tot netten met een spanningsniveau van 110 en 150 kV.

Met de splitsing van de energiebedrijven zal een onafhankelijke prijsvorming van het gebruik van het net en die van de energie zelf moeten worden verzekerd. De transparantie van de prijsvorming is een voorwaarde voor de keuzevrijheid van de afnemers. Voor hen zullen de tarieven voor het netbeheer enerzijds en de leveringsprijzen anderzijds de daadwerkelijke kosten voor de geleverde dienst moeten weerspiegelen. Op basis van een advies van de toezichthouder, de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe), is de regering van oordeel dat de condities voor een onafhankelijke prijsvorming met de eerdere wijzigingen van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet niet voldoende controleerbaar zullen zijn.

Op voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie van de Raad van State op 26 april 2005 op verzoek van de Minister van Economische Zaken met hem over het voorstel beraadslaagd.

De Raad van State kan het streven van de regering om te komen tot een volledige waarborging van de onafhankelijkheid van het netbeheer, ook met het oog op de betekenis daarvan voor een duurzame energievoorziening, onderschrijven maar maakt een aantal opmerkingen over de wijze waarop daaraan in het wetsvoorstel vorm is gegeven. Daarbij gaat het om de afweging van kosten en baten, de gevolgen in het bijzonder voor de energiebedrijven, de positie en de rol van de aandeelhouders, het vervolgtraject, de verenigbaarheid met het EG-recht en het aspect van financiële compensatie.

De Raad is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 24 maart 2005, nr. 05.001059, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 17 juni 2005, nr. W10.05.0095/II, bied ik U hierbij aan.

1. Noodzaak

De regering is van oordeel dat alleen een volledige splitsing van het netbeheer en de energiebedrijven de onafhankelijkheid van het netbeheer waarborgt. De splitsing zorgt ervoor dat de aandelen in het netbeheer en in de energiebedrijven worden gescheiden. Dit is ook nodig om voor gemeenten en provincies de mogelijkheid te creëren (risicovolle) aandelen in de energiebedrijven te kunnen verkopen, zonder de aandelen in het netbeheer, dat als een publiek belang kan worden aangemerkt, op te geven. Ingevolge artikel 2 van de Wet financiering decentrale overheden mogen deze overheden uitsluitend middelen uitzetten voor de uitoefening van de publieke taak.

Doorslaggevend argument voor de regering is echter de waarborg voor een transparante prijsvorming, die alleen door een volledige splitsing zou kunnen worden gegarandeerd. Dit argument overtuigt de Raad niet op voorhand omdat nog geen ervaring is opgedaan met de I&I-wet waarin het toezicht- en handhavinginstrumentarium is aangescherpt en is voorzien in de overgang van de economische eigendom van het net naar de netbeheerders. Zeker nu, zoals de Raad hieronder onder punt 2 zal uiteenzetten, de financiële gevolgen van de splitsing niet volledig zijn in te schatten en deze aanzienlijk zouden kunnen zijn, is de Raad van mening dat duidelijk moet worden gemotiveerd waarom nu moet worden aangenomen dat de I&I-wet tekort zal schieten, terwijl bij de indiening daarvan, nog maar kort geleden, een andere verwachting heerste. Het advies van de DTe van 15 april 2004, waarnaar in paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting wordt verwezen, overtuigt de Raad niet. In dat advies wordt uitgegaan van de op dat moment bestaande wetgeving (dus nog niet de I&I-wet)¹. Tussen de opties van een volledige en een juridische splitsing wordt een «range van mogelijkheden» gezien om de onafhankelijkheid van de netbeheerder te verbeteren. Als een van de mogelijke verbeteringen ziet de DTe de I&I-wet, die nog zou kunnen worden aangevuld met een aantal aanvullende maatregelen om de onafhankelijkheid van het netbeheer beter te waarborgen, zoals strengere onafhankelijkheidseisen voor de Raad van Commissarissen, strengere grenzen aan uitbesteding van werk aan groepsmaatschappijen of striktere eisen voor de juridische scheiding van het netbedrijf. Wel zullen minder vergaande alternatieven gepaard gaan met meer toezichtinspanningen dan bij een volledige splitsing. Door gebrek aan ervaring met de I&I-wet is echter onzeker of dat nadeel prohibitief moet zijn, mede bezien in het licht van de aan de volledige splitsing verbonden financiële risico's. De EG-richtlijnen verplichten ook niet tot een splitsing die thans wordt voorgesteld en het is de Raad ook niet gebleken dat er nieuwe ontwikkelingen in Europees verband zijn die daartoe aanleiding geven.

Op grond van het vorenstaande adviseert de Raad nader te motiveren waarom het wetsvoorstel in aanvulling op de I&I-wet thans nodig wordt geacht.

1. Noodzaak

Aan het advies van de Raad van State in de memorie van toelichting nader te motiveren waarom het wetsvoorstel thans nodig wordt geacht is gevolg gegeven door de paragrafen 1.2, 2.1 en 2.3 van de memorie van toelichting op dit punt te herzien. De Raad vraagt met name waarom de I&I-wet tekortschiet voor het bereiken van de met dit wetsvoorstel beoogde doelen. Met de I&I-wet zijn maatregelen genomen om de positie van kleinverbruikers te versterken, is het handhavingsinstrumentarium van de Minister van Economische Zaken en de DTe versterkt, is kwaliteitsregulering geïntroduceerd en is verplicht gesteld dat de netbeheerder dient te beschikken over de economische eigendom van het door hem beheerde net. De drie eerstgenoemde maatregelen zijn van essentieel belang voor het goed kunnen functioneren van de energiemarkt, maar dragen op zichzelf niet bij aan de onafhankelijkheid van de netbeheerder. De vierde maatregel, de positionering van de economische eigendom bij de netbeheerder, stelt hem in staat zelfstandig besluiten te nemen over het netbeheer. De netbeheerder kan met de economische eigendom zonder invloed van anderen besluiten wanneer hij het bijvoorbeeld noodzakelijk acht in het net te investeren. Deze zelfstandigheid van de netbeheerder is noodzakelijk, maar voor het goed functioneren en de transparantie van de energiemarkt is dit niet voldoende. Naast zelfstandigheid is ook structurele onafhankelijkheid van de netten waarover producenten, leveranciers en handelaren met elkaar concurreren hiervoor een essentiële voorwaarde. Ontbreekt deze onafhankelijkheid dan leidt dit tot concurrentieverstorende prikkels. Met de I&I-wet wordt de noodzakelijke structurele onafhankelijkheid van de netbeheerders niet gerealiseerd; met dit wetsvoorstel wel. De huidige integratie in één concern van netbeheerders en producenten, leveranciers en handelaren zorgt ervoor dat er geen sprake is van structureel onafhankelijke netbeheerders. Het kenmerk van de huidige, op consolidatie gerichte, bedrijfsvoering is immers het door middel van een centrale aansturing optimaliseren van de verschillende tot het concern behorende functies. De concurrentieverstorende prikkels die hieruit kunnen volgen, leiden tot kruissubsidies, uitwisseling van gegevens, onderlinge bevoordeling en financiële voordelen. De beschikking over de economische eigendom door de netbeheerder heeft op deze prikkels geen wezenlijk effect. Zoals in paragraaf 1.2 van de toelichting is betoogd, kunnen deze prikkels met extra regelgeving en toezicht nooit structureel worden weggenomen, terwijl als gevolg van de dan toegenomen regeldruk de lasten voor energiebedrijven en toezichthouder wel buitenproportioneel zouden stijgen.

Een scherp onderscheid tussen toezicht en handhaving is hierbij van belang. Onder toezicht wordt hier verstaan het verzamelen van informatie over de afzonderlijke bedrijfsonderdelen en de naleving van wet- en regelgeving door deze bedrijfsonderdelen. Zoals de DTe aangeeft in zijn advies van 15 april 2004, is het zijn ervaring dat niet-onafhankelijke gedragingen zeer moeilijk zijn te constateren wanneer deze bedrijfsonderdelen geïntegreerd zijn binnen één concern. Handhaven – hier gehanteerd in enge zin als het repressief sanctionerend optreden – is dan, zolang het toezicht geen «overtreding» heeft kunnen vaststellen, niet mogelijk. Het handhavinginstrumentarium, dat met de I&I-wet overigens is uitgebreid door de introductie van de bestuurlijke boete, biedt dan ook geen soelaas wanneer het als gevolg van de integratie in één concern voor de DTe zeer moeilijk is concurrentieverstorend gedrag op te sporen. De structurele scheiding van dit wetsvoorstel maakt het voor de DTe als toezichthouder eenvoudiger toezicht te houden en niet-onafhankelijke gedragingen te constateren. De Raad merkt voorts op dat het advies van de DTe niet overtuigt, mede omdat dit advies uitgaat van de staat van wet- en regelgeving voorafgaand aan de I&I-wet. De DTe geeft in zijn advies echter duidelijk aan op welke punten door de I&I-wet verbetering wordt verwacht. De DTe verwachtte wel verbetering op het punt van handhaving. Met de bestuurlijke boete wordt het mogelijk om op te treden tegen overige, niet aan de onafhankelijkheid van het netbeheer gelieerde, niet-naleving van wet- en regelgeving. De DTe verwachtte geen verbetering op het punt van het toezicht op niet-onafhankelijke gedragingen.

Het concurrentieverstorende effect dat de genoemde prikkels kunnen hebben, werkt nadelig uit voor de afnemer. Nederlandse afnemers hebben recht op een optimaal functionerende energiemarkt zodat de tarieven en prijzen die zij betalen voor transport én voor levering een transparante opbouw kennen en een reflectie zijn van de daadwerkelijke kosten. Op die manier hoeven afnemers niet langer appels met peren te vergelijken. De herstructurering die op grond van dit wetsvoorstel moet plaatsvinden is de enige wijze waarop definitief de prikkels, die inherent zijn aan de verwevenheid binnen één concern, worden weggenomen. Bovendien, zo merkt de Raad van State terecht op, worden de aandeelhouders van de energiebedrijven alleen met dit wetsvoorstel in staat gesteld hun aandelen in de risicovollere activiteiten als productie, levering en handel te vervreemden. De winst van dit wetsvoorstel voor de werking van de markt staat naar mijn overtuiging in een redelijke verhouding tot de financiële gevolgen van de genomen maatregel, waaraan ik op instigatie van de Raad bij dit nader rapport en in de memorie van toelichting veel aandacht besteed. Hier zij verwezen naar de nummers 2.1a en 2.1b hieronder en de paragrafen 5.2 en 5.3 van de memorie van toelichting. Over de opmerking van de Raad dat hij geen nieuwe ontwikkelingen ziet in Europees verband die aanleiding geven voor deze herstructurering wil ik het volgende opmerken. Uit verschillende feiten blijkt dat de Europese Commissie zich zorgen maakt over de werking van de energiemarkt zowel binnen lidstaten als op Europese schaal. Niet alleen zijn procedures gestart tegen een aantal lidstaten die hun energiemarkt nog onvoldoende open hebben gesteld. Ook is de Commissie gestart met een grootschalig onderzoek naar de Europese energiemarkt omdat er naar de overtuiging van de Commissie sprake is van onvoldoende concurrentie. Het is zeer wel denkbaar dat dit onderzoek aanleiding zal zijn de thans voorgeschreven juridische scheiding tussen netbeheerders en productie-, handels- en leveringsbedrijven verder aan te scherpen. Ik wil echter, zoals ik in paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting heb aangegeven, niet wachten op verdere Europese ontwikkelingen alvorens ik de Nederlandse afnemers eerlijker tarieven en prijzen laat betalen.

2. Kosten van de splitsing

De regering geeft als doel van het voorstel van wet aan, te willen voorzien in «een efficiënte, betrouwbare en duurzame energievoorziening tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten». Welke maatschappelijke kosten worden bedoeld, wordt niet in de memorie van toelichting aangegeven. Wel kan daaruit worden opgemaakt dat hierbij naast het belang van beperking van nalevings- en handhavingslasten zeker ook moet worden gelet op de omvang van de financiële gevolgen van voorgestane maatregelen voor energiebedrijven en, mede in samenhang daarmee, voor afnemers en aandeelhouders. Het is daarom onder meer van belang te weten wat de te verwachten kosten van de splitsing voor de energiebedrijven en de afnemers zullen zijn. De toelichting verschaft op dit punt slechts globale gegevens en verwijst naar externe rapporten. Hangende de adviesaanvraag zijn nog rapporten over de reorganisatiekosten en de macro-economische effecten uitgebracht. De minister van Economische Zaken heeft de Raad bij brief van 23 mei 2005 bericht op welke wijze hij te zijner tijd bij nader rapport zal voorstellen de memorie van toelichting naar aanleiding van deze rapportages aan te vullen (hierna te noemen: aanvullende toelichting). Deze brief en de aanvullende toelichting zijn als bijlagen aan dit advies gehecht.

2.1. Gevolgen voor energiebedrijven

De gevolgen voor de te splitsen bedrijven komen volgens de toelichting¹ tot uiting in reorganisatiekosten, afwikkeling van de zogenaamde cross-border-lease-contracten («CBL-contracten», investeringen door derden tegen zekerheidsstelling in de vorm van een lease-overeenkomst) en de fiscale afwikkeling.

a. De reorganisatiekosten zijn hangende de adviesaanvraag nog nader onderzocht door Deloitte. Deloitte komt, uitgaande van een splitsing van de twaalf bestaande geïntegreerde bedrijven in tweemaal twaalf bedrijven, op 9 tot 15 miljoen euro aan eenmalige en tussen de 350 en 460 miljoen euro aan structurele kosten. Daarbij zijn eventuele besparingen als gevolg van mogelijke fusies, allianties en dergelijke na splitsing nog niet meegerekend. In het onderzoek ging Deloitte nog uit van de uitvoering van het DTe-advies van december 2004, waarin de netbeheerder aanzienlijk minder mogelijkheid tot het uitbesteden van activiteiten werd gegeven dan in het wetsvoorstel. In verband daarmee en in verband met het zojuist genoemde statische karakter van de gegevens mogen volgens de aanvullende toelichting als gevolg van de splitsing zelf aanzienlijk lagere kosten worden verwacht dan uit het genoemde DTe-advies voortvloeien. Deze «besparingen» ten opzichte van de uitvoering worden echter met een beroep op het statische uitgangspunt in het DTe-advies niet gekwantificeerd. Naar het oordeel van de Raad zou een beter beeld van de kosten kunnen worden gegeven wanneer daarbij van de verschillende denkbare situaties na splitsing wordt uitgegaan. Hierin zou alsnog moeten worden voorzien.

b. Een aantal energiebedrijven heeft na privatisering zogenoemde «Cross Border Lease»-contracten (hierna: CBL-contracten) afgesloten. Daarmee konden de kosten verlaagd respectievelijk de resultaten verbeterd worden. De inhoud van die contracten is veelal niet bekend. In de memorie van toelichting wordt vermeld dat dit wetsvoorstel de CBL-contracten zelf niet hoeft aan te tasten. Over de eventuele financiële effecten in verband met CBL-contracten is inzicht verschaft door «deskundigen» en «advies ingewonnen bij de New Yorkse vestiging van Nauta Dutilh». De weerslag hiervan is in par. 2.6.2 van de toelichting te vinden. Niet wordt uitgesloten dat een afgesplitst energiebedrijf voor hoge kosten kan komen te staan om zijn CBL-verplichtingen na te komen. Het genoemde onderzoek van Nauta Dutilh heeft geen kwantitatieve gegevens opgeleverd. De Raad acht dit een belangrijk gebrek, omdat rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van zeer aanzienlijke kosten.¹ Ook is het mogelijk dat bij uitvoering van de splitsing de CBL-verplichtingen geheel ten laste van de afgesplitste netwerkbedrijven komen. Dat zou het netbeheer financieel kwetsbaar kunnen maken. De Raad is van oordeel dat niet met een beschrijving in de toelichting van mogelijke soorten gevolgen kan worden volstaan. Er zal al naar gelang van de aard van de CBL-verplichtingen een duidelijke, ook kwantitatieve, schatting moeten worden gemaakt van de daarmee samenhangende bedrijfsrisico's. De memorie van toelichting zal in die zin moeten worden aangevuld.

c. Over de fiscale gevolgen van de splitsing is de toelichting evenmin duidelijk. Het probleem van de waardering van de activa bij overgang naar het andere bedrijf wordt wel onderkend; er wordt volstaan met de toezegging dat de minister ernaar zal streven zowel de negatieve als positieve fiscale gevolgen die direct door het wetsvoorstel worden veroorzaakt, zoveel mogelijk te vermijden. Ook op dit punt zal de toelichting nadere gegevens moeten bevatten.

2.2. Gevolgen voor afnemers

Volgens de memorie van toelichting zal de kans op afwenteling van de splitsingskosten (reorganisatiekosten) door Nederlandse energiebedrijven op de afnemers beperkt zijn omdat de afnemers kunnen uitwijken naar buitenlandse concurrenten (par. 2.6.4). De Raad wijst erop dat dit betoog wellicht opgaat wanneer thans reeds sprake zou zijn van een goed functionerende energiemarkt waarin afnemers gemakkelijk veranderen van leverancier. Naar de waarneming van de Raad is dat niet het geval. De situatie van de markt is onder meer afhankelijk van de interconnectie van de nationale netten en het aanbod vanuit het buitenland. De leveringszekerheid hangt hiermee ook samen, ook omdat er rekening mee moet worden gehouden dat lopende investeringsprojecten in Nederland onder druk komen te staan. De Raad adviseert het wetsvoorstel nader te bezien op de mogelijke kortetermijneffecten voor afnemers.

2.3. Macro-economische gevolgen

Hangende de adviesaanvraag heeft het Centraal Planbureau een rapport over de macro-economische gevolgen uitgebracht. Het CPB wijst in zijn kwalitatieve analyse enerzijds op de mogelijke baten van een eventuele splitsing maar anderzijds op de kosten die van bedrijf tot bedrijf kunnen verschillen. Ook het CPB gaat ervan uit dat de bestaande leaseconstructies als gevolg van de splitsing tot grote kosten zullen kunnen leiden. De omvang van dit risico is het CPB echter onbekend omdat de mogelijke kosten samenhangen met vertrouwelijke private contracten tussen de energiebedrijven en Amerikaanse investeerders. Gezien de onzekerheid over de baten, het risico van hoge eenmalige kosten vanwege de leaseconstructies, en het drastische karakter van volledige splitsing van de energiebedrijven, valt te overwegen om eerst bestaande instrumenten beter te benutten, aldus het CPB. In zijn voorstel tot aanvulling van de toelichting wijst de minister slechts op de beoordeling door het CPB van de baten van de splitsing maar gaat hij niet in op de voorzichtigheid waartoe deze instelling maant met het oog op de mogelijke kosten. Nu het CPB de aan de splitsing verbonden bedrijfsrisico's als een mogelijk negatieve macro-economische factor ziet, adviseert de Raad, in aansluiting op hetgeen hij hierboven in punt 2.1, onder b, heeft opgemerkt, die mogelijke risico's ook in dat licht nader te bespreken.

2.4. Conclusie

Nu onvoldoende is onderzocht hoeveel kosten de voorgestelde splitsing zal meebrengen, vraagt de Raad zich af of de regering een afweging van kosten en baten heeft kunnen maken. Op basis van de thans voorliggende informatie mist het voorstel naar de mening van de Raad een toereikende financiële verantwoording. Dit geldt in het bijzonder voor de beoordeling van de gevolgen voor energiebedrijven met betrekking tot CBL-verplichtingen.

2. Kosten van de splitsing

In paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting is in navolging van het advies van de Raad van State aangegeven op welke maatschappelijke kosten gedoeld wordt. De Raad geeft aan dat de toelichting slechts globale gegevens bevat over de te verwachten kosten voor de energiebedrijven en de afnemers. In het vervolg van dit nader rapport wordt ingegaan op de opmerkingen van de Raad van State op het punt van de kosten, de onderzoeken die hiertoe aanvullend zijn verricht en de gemaakte aanvullingen en wijzigingen in de memorie van toelichting.

2.1. Gevolgen voor de energiebedrijven

a. Aan het advies van de Raad is gevolg gegeven door advieskantoor Roland Berger Strategy Consultants te vragen een «second opinion» te geven over het door Deloitte uitgevoerde onderzoek naar de reorganisatiekosten. Daarbij is eerst gekeken naar de kostenreductie als gevolg van het niet één op één implementeren van het advies van de DTe ten aanzien van de taken en activiteiten van de netbeheerder. Op basis van deze aangepaste statische berekening zijn enkele fusie- en overnamescenario's bekeken.

Advieskantoor Roland Berger heeft in zijn rapport de door de Raad gevraagde dynamische gegevens verwerkt waardoor een meer realistisch beeld is ontstaan van de te verwachten reorganisatiekosten. Een en ander is verwerkt in paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting.

b. Het advies van de Raad van State om de gemaakte analyses en de met de CBL-contracten samenhangende bedrijfsrisico's nader te kwantificeren, is opgevolgd. Bank Kempen & Co heeft daarvoor twee aanvullende onderzoeken uitgevoerd die betrekking hebben op de waardering van bedrijfsonderdelen en de kredietwaardigheid van met name Essent en Nuon. Dit zijn de twee grootste geïntegreerde energiebedrijven, die beide als enige Nederlandse energiebedrijven CBL-contracten hebben op zowel netten als productiecentrales. Daarnaast heeft aanvullend onderzoek plaatsgevonden door de New Yorkse vestiging van het Amerikaanse advocatenkantoor Chadbourne & Parke LLP. Dit kantoor heeft een advies uitgebracht over enkele specifieke CBL-vraagstukken waarvoor kennis van het Amerikaanse en met name het recht van de Staat New York noodzakelijk is. Daarnaast is de energiebedrijven door middel van een brief nogmaals gevraagd om informatie te verschaffen over de specifieke kosten die bij de implementatie van dit wetsvoorstel gemaakt moeten worden als gevolg van onder andere de door hen aangegane CBL-contracten. Ten slotte is nog een aantal aanvullende gesprekken gevoerd met betrokkenen en deskundigen, waaronder de door de Raad van State aangehaalde heer Van den Oetelaar. Op basis van de reeds beschikbare informatie en de bovengenoemde aanvullingen is de analyse van de CBL-contracten nogmaals getoetst en zijn in paragraaf 5.3 van de memorie van toelichting de kosten en risico's van de CBL-contracten zoveel mogelijk gekwantificeerd.

c. Het advies van de Raad van State is verwerkt door in het wetsvoorstel de artikelen XI en XII op te nemen. Deze artikelen beogen fiscale gevolgen van dit wetsvoorstel voor respectievelijk de vennootschapsbelasting en de overdrachtsbelasting te vermijden. De passage over de fiscale gevolgen in de memorie van toelichting is hiermee in overeenstemming gebracht.

2.2. Gevolgen voor afnemers

De Raad van State is bevreesd dat de reorganisatiekosten worden afgewenteld op afnemers omdat de energiemarkt nog niet goed zou functioneren. Ik deel de mening van de Raad niet en verwacht geen korte termijneffecten voor afnemers die aanleiding zouden zijn om het wetvoorstel op dit punt nader te bezien. Door de mogelijkheid over te stappen naar een andere leverancier is de kans op doorberekening van de implementatiekosten in de energieprijs klein. Mocht dit door sommige bedrijven toch worden gedaan, dan kunnen afnemers kiezen voor een leverancier die dit niet doet of die reeds voldoet aan de in het wetsvoorstel vastgelegde eisen. Dit is in paragaaf 5.6 van de memorie van toelichting verduidelijkt.

Het is overigens onjuist te veronderstellen dat de leveranciers waarnaar afnemers kunnen overstappen altijd buitenlandse partijen zijn. Veel leveranciers zijn Nederlandse bedrijven die voor een groot deel hun elektriciteit en gas afnemen van in Nederland gevestigde producenten. Voor zover dit nodig zou zijn, kunnen deze leveranciers net als hun concurrenten elektriciteit of gas in het buitenland inkopen en dit via daartoe gecontracteerde capaciteit op de grens importeren ten behoeve van de levering aan hun afnemers in Nederland. Er is dan ook geen directe relatie tussen eventuele afwenteling van splitsingskosten op afnemers en het aanbod van elektriciteit en gas uit het buitenland. Ik constateer wel dat het vertrouwen van consumenten in de markt momenteel om uiteenlopende redenen onder druk staat. Met name een aantal administratieve problemen die zich hebben voorgedaan sinds de volledige marktopening zijn hier debet aan. Door de bedrijven is hard gewerkt om deze problemen op te lossen. De DTe ziet daar op toe en ik bezie momenteel of aanvullend beleid nodig is.

Voorts merkt de Raad van State op dat door dit wetsvoorstel lopende investeringsprojecten onder druk zouden komen te staan. Op grond van het recente monitoringrapport van TenneT kan worden geconstateerd dat het aanbod van productiecapaciteit voor elektriciteit in Nederland toeneemt (Kamerstukken II 2004/2005, 29 023, nr. 12). Ook wordt de beschikbare interconnectiecapaciteit vergroot door de aanleg van onder andere een kabel naar Noorwegen. Het gaat structureel beter met de leveringszekerheid van elektriciteit in Nederland. In paragraaf 3 van de memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de relatie tussen het wetsvoorstel en de leveringszekerheid van elektriciteit.

2.3. Macro-economische gevolgen

Het advies van de Raad om de mogelijke negatieve bedrijfsrisico's ook in macro-economisch perspectief te bespreken is opgevolgd. In navolging van de opmerkingen van de Raad van State onder 2.1b is een meer concrete schatting gemaakt van de bedrijfsrisico's als gevolg van de CBL-contracten. Hieruit blijkt dat de bedrijfsrisico's substantieel kleiner zijn dan de Raad van State onder verwijzing naar het rapport van het CPB en het artikel in ESB van 20 augustus 2004 van de heer Van den Oetelaar veronderstelt. Overigens beschikte het CPB niet over informatie over de CBL's waarmee de gemaakte inschattingen te dien aanzien zijn uitgewerkt of onderbouwd. In dit verband is het daarnaast van belang dat het CPB in de eerste plaats niet een macro-economische kosten-baten afweging maakt van splitsen ten opzichte van niet-splitsen, maar dat de kosten en baten worden beoordeeld ten opzichte van twee alternatieve manieren om de onafhankelijkheid van het netbeheer te borgen. Voor zover er risico's zijn als gevolg van bestaande CBL-contracten, zijn deze deels ook aanwezig in het alternatief «legal fat» omdat in deze optie ook reeds de economische eigendom van de netten wordt overgedragen aan de netbeheerder. De CBL-risico's zijn in het door het CPB uitgewerkte alternatief «legal fat plus» niet wezenlijk anders dan bij dit wetsvoorstel omdat bij dit alternatief als gevolg van «financial ring-fencing» consolidatie van het net op de balans van de holding niet meer mogelijk is. Ten slotte zij opgemerkt dat het huidige wettelijke verbod op privatisering van de netten en van de aandelen in het netbeheer door CBL-deskundigen als het grootste risico voor de CBL-contracten wordt beschouwd. In de door het CPB geschetste alternatieven wordt dit probleem niet opgelost. In de visie van het kabinet kan alleen na implementatie van dit wetsvoorstel verantwoord worden overgegaan tot privatisering van de netten. Samenvattend: niet alleen zijn de mogelijke kosten als gevolg van CBL-contracten substantieel lager dan de Raad van State en het CPB veronderstellen, deze kosten zijn ook aanwezig bij de door het CPB uitgewerkte alternatieven. Alleen splitsing biedt een opening om het op termijn grootste CBL-risico, het privatiseringsverbod, weg te nemen.

Naast de bovengeschetste visie op het door het CPB gepercipieerde risico van hoge kosten is het van belang om ook de niet direct te kwantificeren baten te onderstrepen die, naast de door het CPB genoemde baten, naar mijn mening het ingrijpende karakter van dit wetsvoorstel mede rechtvaardigen. Zo is de mogelijkheid voor publieke aandeelhouders om een belangrijk deel van de in de aandelen opgesloten waarde te realiseren een belangrijke bate die alleen bij splitsing gerealiseerd kan worden. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, is de te realiseren waarde bij verkoop van de gesplitste bedrijfsonderdelen waarschijnlijk substantieel hoger dan bij verkoop van het geïntegreerde bedrijf. Daarnaast is het bieden van definitieve duidelijkheid over het wettelijke kader waaraan de structuur van de energiemarkt moet voldoen ook een belangrijke bate die het investeringsklimaat ten goede komt. Deze baten worden door het CPB overigens ook onderkend als «andere factoren waar rekening mee gehouden moet worden». Per saldo zie ik daarom de macro-economische analyse van het CPB in combinatie met de andere analyses, met name op het gebied van de CBL-contracten, als ondersteuning voor de met dit wetsvoorstel gemaakte keuze voor splitsing.

2.4. Conclusie

Op basis van diverse onderzoeken, door de bedrijven verstrekte informatie en tientallen gesprekken met betrokkenen en financiële deskundigen, zijn de kosten en baten van het wetsvoorstel zo goed mogelijk in kaart gebracht. Doordat de kosten en baten in belangrijke mate worden bepaald door moeilijk te voorspellen externe factoren en doordat met name de baten pas op langere termijn zichtbaar zullen worden, is een kwantitatieve inschatting moeilijk gebleken. Ook het CPB heeft geen kwantitatieve analyse kunnen maken. Wel heeft het CPB een kwalitatieve vergelijking met minder vergaande alternatieven voor splitsing gemaakt. Gelet op het doel van het wetsvoorstel en rekening houdend met alle beschikbare informatie, ben ik van mening dat de baten van dit wetsvoorstel opwegen tegen de kosten. De kosten van het wetsvoorstel zijn te verdelen in kosten als gevolg van de creatie van een zogenaamde «vette» netbeheerder en de kosten van splitsing van de geïntegreerde bedrijven in twee bedrijven. De eerstgenoemde kosten vormen circa 80% van de totale kosten. Deze kosten zouden ook gemaakt moeten worden bij het door de energiebedrijven voorgestelde alternatief en de alternatieven die door het CPB zijn uitgewerkt. De berekende totale kosten van dit wetsvoorstel bedragen structureel maximaal 3% van de omzet die de betrokken bedrijven in 2004 maakten. De kosten voor de feitelijke splitsing bedragen echter maximaal 0,5% van de omzet van de betrokken bedrijven in 2004. De te verwachten stijging van de waarde van de aandelen door splitsing is in deze berekening buiten beschouwing gelaten. Financiële deskundigen schatten op basis van praktijkervaringen in Nederland en elders in Europa dat deze waardestijging, als gevolg van splitsing, kan oplopen tot 30%.

In navolging van het advies van de Raad is hierboven en in de memorie van toelichting uitgebreid ingegaan op de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel, waarbij specifiek aandacht is besteed aan de CBL-contracten. Vier aanvullende onderzoeken zijn uitgevoerd om mijn oorspronkelijke analyse van de financiële gevolgen nader te onderbouwen. Ik verwijs naar bovenstaande reacties op de onderdelen 2.1a,2.1b, 2.2 en 2.3 van het advies van de Raad en de daar opgenomen verwijzingen naar de aangevulde paragrafen van de memorie van toelichting.

3. Rol aandeelhouders

De aandeelhouders, gemeenten en provincies, blijven hun strategische positie in de gesplitste bedrijven houden. Ingevolge artikel 2 van de Wet financiering decentrale overheden zullen zij evenwel hun aandelen in de afgesplitste energiebedrijven moeten verkopen, zodra zij naar hun oordeel met het aandeelhouderschap geen publieke taak meer uitoefenen. Naar de mening van de Raad zal moeten worden voorkomen dat gemeenten en provincies hun aandelen in de afgesplitste energiebedrijven verkopen zonder dat gewaarborgd is dat de continuïteit van de energievoorziening, zijnde een publiek belang, in gevaar komt. De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt nader toe te lichten.

3. Rol aandeelhouders

Ik deel de mening van de Raad van State niet dat de continuïteit van de energievoorziening niet gewaarborgd zou zijn wanneer de huidige publieke aandeelhouders hun aandelen in de nieuw te vormen energiebedrijven zouden verkopen. Teneinde hierover ten aanzien van het aandeelhouderschap in productie-, leverings- en handelsbedrijven geen misverstand te laten bestaan, heb ik in paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting nader toegelicht waarom de continuïteit van de energievoorziening steeds gewaarborgd is, ongeacht het type aandeelhouder in productie, levering of handel. Voorzover het betreft de aandelen in de netwerkbedrijven besteed ik hier aandacht aan in paragraaf 4.6 van de memorie van toelichting.

4. De verdere liberalisering

Na de splitsing ontstaan netbeheerbedrijven waarvan de aandelen in ieder geval voorlopig in handen blijven van de decentrale overheden. Het tijdstip van eventuele privatisering is afhankelijk van een ministeriële regeling op grond van artikel 93, vierde lid, Elektriciteitswet 1998 en artikel 85, vierde lid, Gaswet. In de brief van de Minister van Economische Zaken van 31 maart 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt medegedeeld dat de besluitvorming terzake volgens planning na 1 januari 2007 aan de orde is.¹ In zijn brief van 11 oktober 2004 spreekt de minister uit dat wat hem betreft minderheidsprivatisering mogelijk is zodra de bedrijven aan de splitsingsvoorwaarden voldoen. Bezien zal moeten worden of naast de eis van splitsing aanvullende eisen nodig zijn om een onafhankelijk functioneren van de netbeheerder te waarborgen, hetzij in wetgeving, hetzij in privatiseringsvoorwaarden. Daarbij stelt de minister nadere informatie «begin volgend jaar» (2005) in het vooruitzicht.² Hangende de adviesaanvraag zijn evenwel geen nadere gegevens daaromtrent bekend gemaakt. Aangezien de in het wetsvoorstel vervatte splitsing van bedrijven een onlosmakelijk onderdeel vormt van het beleid inzake de liberalisering van de energiemarkten, is de Raad, mede gelet op de positie van de aandeelhouders, van mening dat reeds thans zoveel mogelijk de contouren van de verder te nemen privatiseringsstappen dienen te worden bekendgemaakt. De Raad adviseert dat in ieder geval bij de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer te doen.

4. De verdere liberalisering

Ingevolge het advies van de Raad van State is in de memorie van toelichting een nieuwe paragraaf 4.6 opgenomen, waarin de regering de contouren van de verder te nemen privatiseringsstappen aangeeft. Deze komen er in essentie op neer dat de met de distributienetten gemoeide publieke belangen na het van kracht worden van dit wetsvoorstel voldoende geborgd zijn, zodat in ieder geval een minderheidsprivatisering van de distributienetten mogelijk kan worden gemaakt. Ik zal daartoe direct na het van kracht worden van dit wetsvoorstel een ministeriële regeling opstellen als bedoeld in artikel 93, vierde lid, van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 85, vierde lid, van de Gaswet.

5. Het splitsingsvoorstel en de EG-regels

Om te kunnen bepalen of de in het wetsvoorstel voorziene splitsing van energiebedrijven in overeenstemming is met het EG-recht, moet aan twee juridische kaders worden getoetst: het primaire EG-recht (de artikelen 56–60 EG) en het secundaire EG-recht (de richtlijnen 2003/54/EG en 2003/55/EG). De toetsing aan de artikelen 56–60 EG wordt mede bepaald door de ruimte die de genoemde richtlijnen aan de lidstaten laten; daarom worden de richtlijnen eerst bezien.

De richtlijnen 2003/54/EG en 2003/55/EG

De richtlijnen 2003/54/EG (tweede elektriciteitsrichtlijn) en 2003/55/EG (tweede gasrichtlijn) bevatten regels voor de transmissie, distributie en levering van energie.³ De richtlijnen stellen regels vast met betrekking tot de organisatie en werking van de energiesector, de toegang tot de markt, de criteria en procedures voor aanbestedingen, de verlening van vergunningen en het beheer van netten.⁴ Om een efficiënte en non-discriminatoire toegang tot de netwerken te realiseren, bevatten de richtlijnen de specifieke verplichting voor de lidstaten om de distributieen transmissiesystemen, in geval van verticaal geïntegreerde energiebedrijven, te laten beheren door juridisch gescheiden entiteiten.⁵ Concreet betekent dit dat de lidstaten verplicht zijn verticaal geïntegreerde distributie- en netwerkbedrijven, in ieder geval voor wat de rechtsvorm, organisatie en besluitvorming betreft, onafhankelijk te laten opereren van elkaar. Het betekent niet dat de lidstaten verplicht zijn de eigendom van de activa van deze bedrijven te scheiden.⁶

Uit de tekst van de richtlijnen en de totstandkomingsgeschiedenis hierbij blijkt dat de instellingen van de EG met deze verplichting tot juridische splitsing een minimumnorm hebben willen vastleggen.⁷ De lidstaten zijn dus vrij om verdergaande maatregelen te treffen, mits zij daarbij de regels van het primaire EG-recht respecteren. Op dit aspect wordt hieronder ingegaan.

Artikelen 56–60 EG

In de artikelen 56–60 EG zijn de regels inzake het vrije kapitaalverkeer opgenomen. Allereerst gaat de Raad in op de in par. 5.2 van de toelichting aan de orde gestelde verhouding tussen deze vrijverkeerrregels en de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten.

a. Artikel 295 EG bepaalt dat het EG-Verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laat. Dit bevoegdheidsvoorbehoud moet eng worden uitgelegd. Het EG-verdrag reguleert weliswaar het eigendomsrecht niet, maar bij de uitoefening van private en publieke eigendom moeten de verdragsregels wel worden gerespecteerd.¹

Anders dan in de toelichting bij het wetsvoorstel wordt gesteld, kan de regeling inzake de splitsing van de energiebedrijven dus niet op die grond buiten de werkingssfeer van de artikelen 56–60 EG vallen. De Raad adviseert daarom de toelichting aan te passen.

b. Artikel 56, eerste lid, EG verbiedt alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG volgt dat dit verbod breed moet worden uitgelegd. Het heeft niet alleen betrekking op discriminerende maatregelen, maar ook op non-discriminatoire maatregelen die de toegang tot de kapitaalmarkt in een andere lidstaat beperken of bemoeilijken.

De regeling inzake de splitsing van de energiebedrijven valt onder de tweede categorie verboden belemmeringen van artikel 56, eerste lid, EG en wel om de volgende redenen:

– de regeling, hoewel zonder onderscheid van toepassing op ingezetenen en niet-ingezetenen, beperkt investeerders uit andere lidstaten in hun mogelijkheden om beleggingen in het netbeheer te combineren met beleggingen in productie en/of levering van energie;

– de regeling beperkt de huidige aandeelhouders in hun mogelijkheden om hun aandelen te verkopen aan (buitenlandse) private partijen.²

Onder omstandigheden kunnen non-discriminatoire belemmeringen van het kapitaalverkeer gerechtvaardigd worden met een beroep op dwingende vereisten van algemeen belang (zogenaamde rule of reason-excepties). Onderzocht moet worden of dit ook geldt voor de regeling inzake de splitsing van de energiebedrijven.

In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de regeling inzake de splitsing van de energiebedrijven tot doel heeft de structurele onafhankelijkheid van de netbeheerder te waarborgen en de daaraan verbonden transparantie van de energiemarkt.³ De Raad acht dit een algemeen belang dat de splitsing zou kunnen rechtvaardigen. Hij verwijst in dit verband naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG waarin dergelijke doelen tot op heden weliswaar niet expliciet zijn erkend als legitieme dwingende vereisten, maar waarvoor daarin wel aanknopingspunten kunnen worden gevonden. Het Hof heeft in zijn Gouden-aandeelarresten geoordeeld dat het veilig stellen van de bevoorrading met energie (leverings- en voorzieningszekerheid) een reden van openbare veiligheid kan opleveren die een belemmering van het vrije verkeer kan rechtvaardigen.⁴ Andere doelen van algemeen belang die in het verdrag of de jurisprudentie van het Hof zijn erkend als legitieme dwingende vereisten, zijn openbare orde en bescherming van de consument. De Raad adviseert daarom in de motivering in de memorie van toelichting tevens bij de hiergenoemde vereisten aan te sluiten.

Ervan uitgaande dat een legitiem dwingend vereiste voorhanden is, moet nog de noodzakelijkheid en proportionaliteit van de regeling vastgesteld worden. De Raad meent dat de toelichting bij het wetsvoorstel te summier is op dit punt. Hij adviseert dan ook de toelichting aan te vullen met een meer draagkrachtige motivering in dezen. Op het punt van noodzakelijkheid en proportionaliteit moet de regeling van de splitsing mede gedragen kunnen worden door de nadere motivering met betrekking tot de vraag waarom de I&I-wet of een daarop aansluitend minder vergaand alternatief dan splitsing van energiebedrijven te kort zou schieten. Zoals de Raad in punt 1 van zijn advies heeft opgemerkt kan vanwege de samenhang met en onzekerheid bij de beoordeling van de kosten van de splitsing daarover nog geen oordeel worden gegeven.

5. Het splitsingsvoorstel en de EG-regels

a. De Raad wijst er terecht op dat de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten (artikel 295 EG-Verdrag) inderdaad als zodanig geen zelfstandige grond biedt om een door artikel 56 EG verboden belemmering van het vrij verkeer van kapitaal alsnog te rechtvaardigen en toelaatbaar te laten zijn. Wel kennen artikel 295 EG en artikel 56 EG elk een eigen materiële werkingssfeer die in elkaars verlengde liggen. Ik heb paragraaf 7.2 van de memorie van toelichting dan ook aangepast om dit te verduidelijken.

b. Met de Raad van State acht ik een brede werking van het verbod op beperkingen van het vrij verkeer van kapitaal inherent aan de goede werking van de interne markt.¹ Dit verbod heeft inderdaad niet alleen betrekking op discriminatoire, maar ook op non-discriminatoire belemmeringen. In tegenstelling tot de Raad acht ik de regeling inzake de splitsing van energiebedrijven evenwel pas onderworpen aan de toetsing ingevolge artikel 56 EG, wanneer privatisering van de netbeheerder mogelijk wordt. Daarbij is het naar mijn oordeel doorslaggevend dat er een verschil is tussen de huidige feitelijke en juridische situatie rondom de eigendom van de aandelen in de geïntegreerde energiebedrijven en de situatie die ontstaat als er sprake zou zijn van de privatisering van (delen) van de energiebedrijven. De regeling van eigendom zoals voorzien in dit wetsvoorstel valt daarom slechts in beperkte mate onder de werking van het vrij verkeer van kapitaal.

De Raad voert twee redenen aan waarom het vrij verkeer van kapitaal in het geding is:

– de regeling beperkt investeerders uit andere lidstaten in hun mogelijkheden om beleggingen in het netbeheer te combineren met beleggingen in productie of levering van energie;

– de regeling beperkt de huidige aandeelhouders in hun mogelijkheden om hun aandelen te verkopen aan (buitenlandse) private partijen.

De eerste reden is vanuit het perspectief van de investeerder geformuleerd. De tweede reden vanuit het perspectief van de huidige (publieke) aandeelhouders. In beide gevallen heeft de Raad van State weinig rekening gehouden met het feit dat de huidige aandeelhouders in beginsel allen publieke entiteiten zijn zoals gemeenten en provincies, die 100% van de aandelen bezitten van de verschillende geïntegreerde energiebedrijven.² Er is hier dus geen sprake van een particulier die aandelen van een energiebedrijf bezit, maar van publieke aandeelhouders die voormalige nutsbedrijven hebben verzelfstandigd en hun invloed via het 100% aandelenbezit hebben vastgelegd.³ Vanuit Europeesrechtelijke optiek worden de decentrale overheden en andere publieke entiteiten als integraal deel van de lidstaat gezien.⁴ De gedragingen van andere overheden en publieke entiteiten worden immers vanuit de gedachte van artikel 10 EG (beginsel van gemeenschapstrouw) uiteindelijk altijd toegerekend aan de lidstaat en de centrale vertegenwoordiging daarvan.⁵ Dit alles werpt de vraag op of er wel sprake is van een kapitaalmarkt met bijbehorend vrij verkeer voor de aandelen in de betrokken energiebedrijven en of aan een toetsing ex artikel 56 EG wordt toegekomen.

Naar mijn overtuiging is dit nu nog niet het geval, omdat de huidige Elektriciteitswet 1998 en Gaswet respectievelijk in artikel 93, vierde lid, en in artikel 85, vierde lid, zich al verzetten tegen een overdracht van aandelen buiten de kring van bestaande (publieke) aandeelhouders. Deze regels hebben tot gevolg dat de aandelen van geïntegreerde energiebedrijven enkel binnen de publieke sfeer kunnen worden overgedragen en dan nog alleen binnen de huidige kring van publieke aandeelhouders.⁶ Het effect van deze regeling is dat de eigendom van de aandelen van de geïntegreerde energiebedrijven vooralsnog is voorbehouden aan de huidige kring van publieke aandeelhouders, tot het moment dat de Minister van Economische Zaken overeenkomstig artikel 94, vierde lid, Elektriciteitswet 1998 en artikel 85, vierde lid, Gaswet bij ministeriële regeling een datum heeft vastgesteld, waarna dit absolute verbod wordt opgeheven. Tot dat moment is er geen markt waar aandelen in de netbeheerders kunnen worden verhandeld. Dit wetsvoorstel als zodanig brengt geen verandering aan in dit wettelijke regime. Zoals ik in de memorie van toelichting heb aangegeven gaat dit wetsvoorstel niet over privatisering noch over de randvoorwaarden waaronder deze privatisering dient te geschieden. Wel heb ik, zoals hierboven bij punt 4 aangegeven, op instigatie van de Raad een paragraaf 4.6 aan de toelichting toegevoegd, waarin de visie van de regering op privatisering van de netten na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is weergegeven.

Het regime past binnen de bevoegdheid die aan de lidstaten krachtens artikel 295 EG is voorbehouden: de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten wordt door het gemeenschapsrecht onverlet gelaten. Het gemeenschapsrecht dwingt niet tot privatisering.¹ Een lidstaat kan besluiten bepaalde rechtspersonen of goederen in overheidshanden te houden en deze beslissing behoort tot de soevereine bevoegdheid van de lidstaten.² Het overheidsaandeelhouderschap als zodanig staat in de door de Raad van State aangehaalde jurisprudentie niet ter discussie: in deze zaken is er telkens sprake van een situatie waarbij grond of aandelen in particuliere handen waren doch werden onderworpen aan preventief of repressief toezicht door de overheid in geval van overdracht van eigendom of de uitoefening van de zeggenschap die verbonden is aan de eigendom van aandelen. Geen van de aangehaalde uitspraken betreft de relatie tussen de centrale overheid en de decentrale overheden wanneer de centrale overheid de decentrale overheid verbiedt om bezit te verkopen. Het feit dat de eigendom niet bij de Staat (het Rijk) ligt, maar bij een besloten kring van decentrale overheden is vanuit EG-rechtelijk oogpunt niet relevant: de toepassing van het gemeenschapsrecht negeert het onderscheid tussen verschillende publieke entiteiten.³

Bovendien biedt dit wetsvoorstel een veel betere mogelijkheid om recht te doen aan de financiële belangen van de aandeelhouders van de energiebedrijven. Zodra uit de geïntegreerde energiebedrijven een netwerkbedrijf en een productie-, handels of leveringbedrijf zijn voortgekomen, is het toezichtsregime van artikel 93 van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 85 van de Gaswet niet langer van toepassing op de productie-, handels- en leveringsbedrijven: het aangrijpingspunt van mijn instemmingsbevoegdheden is immers, in brede zin, eigendom van het net of van de aandelen in de netbeheerder. Na splitsing maakt het net geen deel meer uit van het leverings- of productiebedrijf en kan door de provincies en gemeenten vrijelijk worden besloten om al dan niet tot verkoop van hun participaties in productie, handel of levering over te gaan. In die zin wordt als gevolg van het wetsvoorstel de vrijheid van kapitaalverkeer ten opzichte van de huidige situatie feitelijk verruimd.

Het samenstel van het wettelijk regime van artikel 93 van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 85 van de Gaswet en dit wetsvoorstel is pas aan de toetsing aan het vrij verkeer van kapitaal ex artikelen 56–58 EG onderhevig, wanneer ik bij ministeriële regeling een datum aangeef waarna verkoop van de aandelen in de netbeheerder mogelijk wordt. Immers, op dat moment wordt voor de particuliere investeerders het verbod van een houder van aandelen in een Nederlands productie- of leveringsbedrijf om ook aandelen te verwerven in een Nederlandse netbeheerder (en vice versa) relevant. Alleen in deze zin volg ik de Raad van State in zijn visie dat op dit punt het wetsvoorstel onder de regels van het vrij verkeer van kapitaal moet worden aangevuld. Ik heb de memorie van toelichting dan ook in deze lijn verder uitgewerkt in paragraaf 7.2.

6. Het overgangsregime en de EG-regels inzake mededinging en staatssteun

Ingevolge artikel IX geldt het groepsverbod en het verbod over en weer aandelen te houden ten aanzien van B.V. Netbeheer Haarlemmermeer en Obragas N.V. niet gedurende een periode van twee jaar na het tijdstip dat op grond van artikel 85, vierde lid, is vastgesteld voor de privatisering van het netbeheer. Volgens de toelichting is deze bepaling opgenomen om de volgende reden.

Sinds augustus 2002 zijn de aandelen in de netwerkbedrijven B.V. Netbeheer Haarlemmermeer en Obragas N.V niet langer in handen van provincies en gemeenten, maar van een private partij, te weten RWE Gas. Om te voorkomen dat RWE Gas door het wetsvoorstel gedwongen wordt de aandelen in deze netwerkbedrijven over te dragen, is de onderneming in een zelfde positie geplaatst als de publieke aandeelhouders.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt verder opgemerkt dat deze uitzonderingspositie voor RWE Gas ertoe kan leiden dat zij gedurende een periode over een voordeligere (concurrentie)positie beschikt dan de toepassing van de uitzonderingsbepaling in strijd komt met de grenzen die de Europese andere energiebedrijven. Gelet op het feit dat het besluit omtrent privatisering van het netbeheer nog moet worden genomen, adviseert de Raad in de memorie van toelichting aan te geven hoe kan worden voorkomen dat de mededingings- en staatsteunregels ter zake stellen.

6. Het overgangsregime en de EG-regels inzake mededinging en staatssteun

De Raad van State vraagt of de voorgestelde uitzonderingsbepaling voor de aandeelhouders in de netbeheerders B.V. Netbeheer Haarlemmermeer, Obragas Net N.V. en Intergas Netbeheer B.V. de grenzen van de Europese mededingings- en staatssteunregels niet te buiten gaat. Ik ben van mening dat dit niet het geval is. Wel heeft het advies van de Raad mij aanleiding gegeven om enige nadere overwegingen ten aanzien van deze uitzonderingsbepaling in de bepaling en de toelichting daarop te verwerken. Doel is de concurrentiepositie van de betrokken energiebedrijven en hun private aandeelhouders steeds zoveel mogelijk gelijkwaardig te laten zijn aan die van de energiebedrijven waarvan de aandelen thans gehouden worden door publieke aandeelhouders. Dit geldt zowel voor de periode van twee jaar waarbinnen aan de splitsingsbepaling voldaan moet zijn, als in de periode daarna, wanneer de energiebedrijven die nu in publieke handen zijn, reeds geherstructureerd zijn, maar privatisering van de netten nog niet mogelijk is. Door de wijziging van artikel IX, in combinatie met de wijziging van artikel VIII, is sprake van een nagenoeg gelijkwaardige concurrentiepositie van de energiebedrijven met private en publieke aandeelhouders. Voor een nadere toelichting op de doorgevoerde wijziging zij verwezen naar de toelichting bij artikel IX.

7. Het vraagstuk van compensatie

Aangezien de financiële gevolgen voor de energiebedrijven, vooral die welke uit CBL-contracten voort zouden kunnen vloeien, thans nog niet duidelijk zijn, kan naar de mening van de Raad, anders dan in paragraaf 5.3¹ van de memorie van toelichting wordt gedaan, nog niet worden beoordeeld of, en zo ja in welke mate, financiële compensatie aan de energiebedrijven geboden is. In paragraaf 5.3 van de memorie van toelichting wordt benadrukt dat de bedrijven en aandeelhouders zelf de wijze bepalen waarop zij aan het groepsverbod en het verbod op wederzijds aandeelhouderschap uitvoering geven. Verder wordt gewezen op de overgangsbepalingen die de bedrijven de gelegenheid geven de herstructurering goed voor te bereiden. De Raad wijst erop dat in verband met EVRM-aspecten in de regeling van de overdracht van de economische eigendom in de I&I-wet is voorzien in een verplichte verrekening tussen de betrokken bedrijven.² De Raad adviseert in het wetsvoorstel in aansluiting op de I&I-wet ook een verrekenregeling voor de juridische overdracht van het netwerk op te nemen. Afhankelijk van de uitkomsten van het hierboven geadviseerde nadere kostenonderzoek ware tevens te voorzien in een aanvullende compensatieregeling voor de gevallen waarin ook na verrekening de financiële gevolgen van de splitsing disproportioneel mochten blijken te zijn.

7. Het vraagstuk van compensatie

De Raad vraagt terecht aandacht voor mogelijke disproportionele gevolgen van dit wetsvoorstel en de compensatie die dan geboden zou moeten worden. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel heb ik daaraan ook uitvoerig aandacht geschonken. Het advies van de Raad van State heeft mij ertoe gebracht de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel nogmaals te onderzoeken. Ook deze onderzoeken laten naar mijn overtuiging geen disproportionele gevolgen zien. Ik zie dan ook geen aanleiding een compensatieregeling te treffen. In tegenstelling tot de Raad van State ben ik voorts van mening dat er geen aanleiding is om, zoals in de I&I-wet is gedaan voor de economische eigendom, voor de overdracht van de juridische eigendom van het net een verrekenregeling op te nemen. Netbeheerders die nog niet beschikken over de economische eigendom bij inwerkingtreding van de artikelen 10a van de Elektriciteitswet 1998 en 3b van de Gaswet moeten de economische eigendom nog verwerven. De verrekenregeling geeft aan dat voor de verkrijging van de economische eigendom een vergoeding verschuldigd is en beschermt netbeheerders tegen onredelijke waarderingen van de economische eigendom. Dit wetsvoorstel verplicht niet tot de overdracht van de juridische eigendom van het net. Regels omtrent een vergoeding bij de overdracht van de juridische eigendom, liggen dan ook niet voor de hand. Een en ander zou eerder belemmerend kunnen werken bij de herstructurering van de energiebedrijven.

8. Overige punten

In het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn, naast de wijzigingen waartoe het advies van de Raad van State aanleiding geeft, nog enige andere wijzigingen aangebracht. Deze worden hieronder toegelicht.

In de eerste plaats zijn de centrale bepalingen van het wetsvoorstel, de voorgestelde artikelen 10b van de Elektriciteitswet 1998 (artikel I, onderdeel B) en 2c van de Gaswet (artikel II, onderdeel B) nog enigszins aangescherpt. In de oorspronkelijke tekst was het nog wel mogelijk dat bijvoorbeeld een (groepsmaatschappij van) een producent, leverancier of handelaar aandelen hield in een zuster- of dochtermaatschappij van een netbeheerder. De genoemde bepalingen zijn thans zodanig geformuleerd dat ook deze constructie niet meer mogelijk is. Ook wordt in de bepalingen nu rekening gehouden met de mogelijkheid dat een producent, leverancier of handelaar een commanditaire vennootschap of vennootschap onder firma is, dat hun groepsmaatschappijen dit zijn of dat een groepsmaatschappij van de netbeheerder deze rechtsvorm heeft. De handhavingsmogelijkheden van de splitsingsbepalingen zijn uitgebreid door op niet-naleving van het derde lid van de voorgestelde artikelen 10b van de Elektriciteitswet 1998 en 2c van de Gaswet een boete te zetten, nu dit artikellid niet alleen een verbod oplegt aan de netbeheerder maar ook aan diens groepsmaatschappijen. Voorts is de inwerkingtreding van de centrale bepalingen gewijzigd. Gekozen is voor een uitgestelde inwerkingtreding van het verbod op wederzijds aandeelhouderschap, verwoord in het tweede en derde lid van de artikelen 10b van de Elektriciteitswet 1998 en 2c van de Gaswet. Op deze manier wordt voorkomen dat deze leden, die bij uitstek zien op de situatie na de splitsing, belemmerend werken bij de herstructurering van de energiebedrijven evenals bij hun verdere ontwikkeling in de overgangsperiode. De regeling voor de inwerkingtreding van de diverse bepalingen is inzichtelijk gemaakt door een tabel op te nemen in de toelichting op artikel XIII.

Een tweede wijziging betreft het ook van toepassing doen zijn van de bepalingen omtrent splitsing en daarmee verband houdende onderwerpen voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet en de netbeheerder van het landelijk gastransportnet. Ik ben van mening dat ook voor de beheerders van de landelijke netten de in het wetsvoorstel voorgestelde structuurmaatregelen dienen te gelden. Ook voor deze netten geldt dat het beheer volstrekt onafhankelijk van productie, handel en levering dient plaats te vinden. Overigens hoeven de beheerders van de landelijke netten hun structuur niet of nauwelijks te wijzigen, omdat zij feitelijk reeds aan de splitsingsbepaling voldoen. Een en ander is toegelicht in paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting. Het gaat hierbij naast de splitsingsbepaling om het doortrekken van de verruimingen van de governance (artikel I, onderdeel D, en artikel II, onderdeel D), de bepalingen omtrent de «vette» netbeheerder en uitbesteding (artikel I, onderdeel H, en artikel II, onderdeel H), en het verbod tot het verrichten van concurrerende werkzaamheden door een netbeheerder op het gebied van warmte, koude of water (artikel I, onderdeel J, en artikel II, onderdeel J). De overgangsregeling van artikel VIII is aan deze wijzigingen aangepast.

Naast de inpassing van de landelijk netbeheerder zijn in de voorgestelde bepalingen omtrent uitbesteding (het in artikel I, onderdeel H, voorgestelde artikel 16Aa van de Elektriciteitswet 1998 en het in artikel II, onderdeel H, voorgestelde artikel 7a van de Gaswet) nog enige aanvullingen gedaan. Zo wordt het mogelijk gemaakt dat netbeheerders de uitvoering van taken die ze niet mogen uitbesteden, wel gezamenlijk met andere netbeheerders mogen verrichten. Daarnaast zijn de bewoordingen van artikel 16Aa in overeenstemming gebracht met de algemenere omschrijving van artikel 7a, waardoor de handhaving van artikel 16Aa in de praktijk wordt vereenvoudigd. Voorts is bepaald dat de netbeheerder in dienstverleningsovereenkomsten waarbij hij werkzaamheden uitbesteedt, zorg moet dragen voor het vastleggen van de wijze van kostenberekening. De DTe had in zijn uitvoeringstoets geadviseerd dergelijke overeenkomsten aan een preventieve goedkeuring door de DTe te onderwerpen. Ik wil deze administratieve belasting niet aan de bedrijven opleggen en geef er daarom de voorkeur aan een rechtstreeks werkende norm in de wet op te nemen. Ik heb voorts een bepaling toegevoegd die het mogelijk maakt zo nodig bij ministeriële regeling nadere regels te stellen omtrent de wettelijke eisen aan uitbesteding. Ook is de mogelijkheid opgenomen de nieuwe artikelen 16Aa van de Elektriciteitswet 1998 en 7a van de Gaswet te handhaven door middel van een bestuurlijke boete; een boete van de hoge categorie voor het uitbesteden van werkzaamheden ingeval dit niet is toegestaan, en een boete van de lage categorie voor het niet naleven van de regels over de wijze van uitbesteding.

Voorgesteld wordt het beleningsverbod voor regionale netten te laten vervallen (artikel I, onderdeel N, en artikel II, onderdeel N). Dit verbod is via de I&I-wet in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet opgenomen. Ten tijde van de parlementaire behandeling van de I&I-wet werd het voornemen kenbaar gemaakt de energiebedrijven te splitsen (Kamerstukken II 2003/2004, 28 982, nr. 18). Om te voorkomen dat dit vooruitzicht zou leiden tot het «kaalplukken» van de netten voorafgaand aan het in werking treden van dit wetsvoorstel is het zogenaamde beleningsverbod opgenomen in artikel 93b van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 85b van de Gaswet. Wanneer eenmaal is voldaan aan de splitsingsbepalingen is deze vrees niet langer gegrond. Omdat de groepsmaatschappijen van een netbeheerder dan ook niet langer producenten, leveranciers of handelaren zullen zijn, kan er door de groep van de netbeheerder ook geen oneigenlijk concurrentievoordeel meer worden genoten op de energiemarkt door het net van een gelieerde netbeheerder te bezwaren. Ook in dit opzicht kan het beleningsverbod na de splitsing niet langer gerechtvaardigd worden.

De overgangsvoorziening van artikel IX is uitgebreid met de netbeheerder Intergas Netbeheer B.V., omdat ook deze netbeheerder uiteindelijke niet-publieke aandeelhouders kent. Voorts is er een handhavingsmogelijkheid voor dit artikel gecreëerd. De toelichting bij dit artikel is op deze punten aangevuld en ook overigens verduidelijkt.

De termijn van zes maanden waarbinnen na inwerkingtreding aan artikel 10a van de Elektriciteitswet 1998 en 3b van de Gaswet, die eisen dat de netbeheerder beschikt over de economische eigendom van het net, moet zijn voldaan, is verruimd naar twee jaar (artikel III, onderdelen A en B, eerste lid). Hiermee wordt deze termijn gelijkgesteld aan de termijn in artikel VIII van dit wetsvoorstel. Dit maakt het mogelijk zowel de bepalingen over de economische eigendom van het net als de splitsingsbepalingen gelijktijdig in werking te laten treden en geeft de energiebedrijven vervolgens binnen de gegeven termijn maximale vrijheid ten aanzien van de al dan niet gewenste volgtijdelijkheid van de vereiste handelingen evenals ten aanzien van de vormgeving van de herstructurering.

Ten slotte merk ik op dat een aantal ondergeschikte redactionele wijzigingen is aangebracht in de wettekst en de memorie van toelichting.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State,

H. D. Tjeenk Willink

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Economische Zaken,

L. J. Brinkhorst

---

1 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

2 Wet van 1 juli 2004 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet ter uitvoering van richtlijn nr. 2003/54/EG, (PbEG L 176), verordening nr. 1228/2003 (PbEG L 176) en richtlijn nr. 2003/55/EG (Pb EG L 176), alsmede in verband met de aanscherping van het toezicht op het netbeheer (Wijziging Elektriciteitswet 1998 en Gaswet in verband met implementatie en aanscherping toezicht). In het maatschappelijk verkeer wordt deze wet de «Interventie&Implementatiewet» (I&I wet) genoemd.

1 In latere adviezen gaat de DTe uit van volledige splitsing als beleidsgegeven.

1 Paragraaf 2.6.2.

1 Zie, onder meer, P.J.N. van den Oetelaar: Ontbundeling energiebedrijven leidt tot verminderde kredietwaardigheid (ESB 20-8-2004, blzn. 390 en 391). Volgens deze zou het in totaal kunnen gaan om een bedrag van 2 miljard dollar.

1 Kamerstukken II 2003/2004, 28 982, nr. 18, blz. 7.

2 Kamerstukken II 2004/2005, 28 982, nr. 29, blzn. 10 en 11.

3 Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG. Pb. 2003, L 176/37; Richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van Richtlijn 98/30/EG, Pb. 2003, L 176/57.

4 Zie artikel 1 richtlijn 2003/54/EG; artikel 1 richtlijn 2003/55/EG.

5 Zie artikel 15 richtlijn 2003/54/EG; artikel 13 richtlijn 2003/55/EG.

6 Zie artikel 15, lid 1 richtlijn 2003/54/EG en artikel 13, lid 1 richtlijn 2003/55/EG; overweging 10, derde alinea van de considerans van richtlijn 2003/54/EG en overweging 8, tweede alinea van de considerans van richtlijn 2003/55/EG.

7 Zie onder meer de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de voltooiing van de interne energiemarkt, COM(2001) 125 def., p. 39; het gewijzigde voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 96/92/EG en richtlijn 98/30/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en aardgas, COM(2002) 304 def., p. 31 en 45.

1 >Zie voor jurisprudentie van het Hof van Justitie van EG: zaak C-302/97, Konle, Jur. 1999, p. I-3099, r.o. 38; zaak C-483/99, Commissie tegen Frankrijk, Jur. 2002, p. I-4781, r.o. 44; zaak C-503/99, Commissie tegen België, Jur. 2003, p. I-4581, r.o. 44.

2 Zie ook zaak C-367/98, Commissie tegen Portugal, Jur. 2002, p. I-4731, r.o. 45; zaak C-483/99, Commissie tegen Frankrijk, Jur. 2002, p. I-4781, r.o. 41; zaak C-463/00, Commissie tegen Spanje, Jur. 2003, p. I-4581, r.o. 61; zaak C-98/01, Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk, Jur. 2003, p. I-4641, r.o. 47.

3 >Zie paragraaf 5.2 van de toelichting.

4 >Zie zaak C-483/99, Commissie tegen Frankrijk, Jur. 2002, p. I-4781 r.o. 47;zaak C-463/00, Commissie tegen Spanje, Jur. 2003, p. I-4581, r.o. 71; zaak C-503/99, Commissie tegen België, Jur. 2003, p. I-4641, r.o. 46.

1 In deze zin het arrest Sanz de Lera e.a., zaken C-163/94, C-165/94 en C-250/94, het arrest Konle, zaak C-302/97 en het arrest Trummer Mayer, zaak C-222/97, overweging 21.

2 Voor drie gevallen ligt dit anders, namelijk 1) B.V. Netbeheer Haarlemmermeer, 2) Obragas Net N.V. en 3) Intergas Netbeheer B.V. Zie voor een nadere uitleg de paragraaf inzake het overgangsregime.

3 Zie in deze zin Prof mr. J.B. Huizink, «Enkele opmerkingen over de privatisering van overheidsondernemingen», in Onderneming & Financiering september 2004, afl. 62, blz. 18; mr. dr. M.M. Roggenkamp, «De privatisering van energiebedrijven en de eigendom van kabels en leidingen», in Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2002, afl. 1, blz. 4, paragraaf 2.1.

4 Zie in deze zin o.a. het arrest Waals Gewest, zaak C-95/97, JurHvJEG 1997, blz. I-1787, het arrest Konle, zaak C-302/97, overwegingen 62–63.

5 Zie in deze zin o.a. het arrest Commissie/ Italië, zaak C-129/00, overweging 29.

6 Wat onder het begrip «huidige kring van aandeelhouders» moet worden verstaan is nader uiteengezet in de brief van 26 juni 2000, TK 1999–2000, 25 097, nr. 37, blz. 2, paragraaf 2, tweede alinea.

1 Zie in dit verband bijvoorbeeld Bull. EG 7/8–1991, blz. 29–30, de Medeling van de Commissie betreffende bepaalde juridische aspecten van intracommunautaire investeringen (PbEG van 19 juni 1997, C 220, blz. 18, eindnoot 1), de Mededeling van de Commissie inzake de Diensten van algemeen belang in Europa, PbEG van 26 september 1996, C 281, blz. 5, paragraaf 16–17, de Mededeling van de Commissie van 11 maart 1998 inzake de overheidsopdrachten in de Europese Unie, COM (98)143, blz. 10, en de Mededeling van de Commissie inzake Diensten van algemeen belang in Europa, PbEG C 17 van 19 januari 2001, blz. 8, paragraaf 21, punt 5 van het antwoord van de Commissie van 20 februari 2003 op de parlementaire vraag E-0476/03 van Erik Meijer, en Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen, tweede en derde considerans en richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn), PbEG van 24 april 2002, nr. L 108, blz. 33, considerans 11.

2 Zie in dit verband ook het standpunt van de regering bij de Wijziging van de Waterleidingwet (eigendom waterleidingbedrijven), EK MvA, 2003–2004, 28 339, C, blz. 3, eerste alinea. Bij dit wetsvoorstel heeft de Raad in zijn advies geen enkele opmerking gemaakt over de noodzaak om nader te motiveren of hier sprake zou zijn van een inbreuk op het vrij verkeer van kapitaal, zie TK 2001–2002, Advies Raad van State en Nader Rapport, 28 339 A.

3 Zie bijv. het arrest Duitsland/Commissie van 12 juni 1990, 8/88, overweging 13.

1 Luidende: Het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.

2 Kamerstukken II 2003/2004, 29 372, nr. 10, blz. 36.