30 184 Bestuurlijke vernieuwing

Nr. 39 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2024

Op 17 maart 2023 heeft mijn ambtsvoorganger, namens het kabinet, de Aanpak burgerparticipatie en burgerfora aan de Tweede Kamer verstuurd (Kamerstuk 30 184, nr. 38). Hierin is het beleid omtrent burgerparticipatie en burgerfora uitgewerkt. In deze brief zet ik uiteen wat er al is gedaan en wat er nog loopt. We hebben het afgelopen jaar gerichte stappen gezet om via een combinatie aan vormen de invloed en zeggenschap van burgers te vergroten. Ook benoem ik een aantal vragen voor de nabije toekomst.

Er is in Nederland veel steun voor de representatieve democratie met gekozen volksvertegenwoordigers. Tegelijkertijd vragen burgers om meer invloed, grip en regie.¹ Het kabinetsbeleid is erop gericht om de invloed en zeggenschap van inwoners te vergroten, nadrukkelijk als aanvulling op de representatieve democratie en via een combinatie van nieuwe en bestaande vormen. Een belangrijk principe is dat zeggenschap alleen wordt geboden als er ook echt ruimte is voor invloed. Meer participatie is op zichzelf niet per se beter. Het devies is: doe het goed, of doe het niet.

1. Invloed en zeggenschap op nationaal niveau

1.1 Nationaal burgerforum klimaat en energie ingesteld

Burgerfora zijn een kansrijke vorm van democratische vernieuwing die de mogelijkheid biedt een brede en diverse vertegenwoordiging van burgers te betrekken bij besluitvorming. Het kabinet heeft in het afgelopen jaar met de Tweede Kamer besproken hoe een burgerforum over klimaat en energie burgers meer invloed kan geven op dit onderwerp. Met de Tweede Kamer en het kabinet zijn randvoorwaarden vastgesteld en is een aanpak gemaakt om te komen tot een nationaal burgerforum.² Daarin is onder meer aandacht voor de juiste vraagstelling, een duidelijke en stevige inbedding vooraf in de politieke en parlementaire besluitvorming, het betrekken van de rest van de samenleving via een (online) raadpleging, de representativiteit en een heldere rolverdeling tussen BZK en vakdepartementen. Op 18 juli 2023 is het burgerforum door het kabinet ingesteld.³ De vraag die aan de leden van het burgerforum zal worden gesteld is: «Hoe kunnen we als Nederland eten, spullen gebruiken en reizen op een manier die beter is voor het klimaat?» We staan in de startblokken om met uw Kamer de samenwerking verder vorm te geven en aan de slag te gaan met de uitvoering.⁴

1.2 Invloed bij bouwen, wonen en ruimtelijke kwaliteit

Om vroegtijdige invloed en zeggenschap van burgers op het gebied van bouwen en wonen te borgen, wordt een gespreksagenda bij sloop- of renovatietrajecten verankerd in het Nationaal sloop- en renovatiestatuut van Aedes en de Woonbond. Dat zorgt ervoor dat participatie van de huurdersvertegenwoordiging in trajecten vroegtijdig plaatsvindt en op een zorgvuldige en transparante manier wordt georganiseerd. Vroegtijdige invloed en zeggenschap is ook aan de orde in de beoordelingscriteria van het Volkshuisvestingsfonds en de Woningbouwimpuls. U wordt hier in het voorjaar apart over geïnformeerd. In de zomer van 2023 is een expertsessie georganiseerd over de uitdagingen bij het tijdig betrekken van burgers en het betrekken van toekomstige bewoners. Naar aanleiding van deze bijeenkomst worden nu met gemeenten nieuwe werkwijzen verkend die bijdragen aan het vergroten van de betrokkenheid van bewoners bij woningbouw. In het beleid rond de ruimtelijke kwaliteit van Nederland is er meer aandacht voor het burgerperspectief. Zo is er via Mooinederland.nu een maatschappelijke dialoog gestart, onder meer via de rubrieken MooiNL ABC en MooiNL Scorebord en gastblogs over het belang van ruimtelijke ordening en ruimtelijke kwaliteit voor onze leefomgeving.⁵

2. Invloed en zeggenschap op decentraal niveau

2.1 Wet versterking participatie op decentraal niveau

Op 26 oktober 2023 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau. Dit wetsvoorstel verbreedt de inspraakverordening tot een participatieverordening en verplicht tot het opnemen van voorwaarden voor het uitdaagrecht (amendement Van der Graaf, c.s.⁶).

Vooruitlopend op de wet hebben het Ministerie van BZK en de VNG de handreiking Aan de slag met participatie geactualiseerd.⁷ De VNG zal ook een herziene model-participatieverordening opstellen op basis van de feedback uit dit traject met de koplopergemeenten. In aanvulling op het al bestaande ondersteunend beleid bij dit wetsvoorstel verschijnt in het voorjaar van 2024 een handreiking met praktische tips voor het meer inclusief en representatief maken van participatietrajecten, bedoeld voor ambtenaren van gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk.⁸ Ook hebben er naar aanleiding van de motie-Van der Graaf sinds dit voorjaar overleggen plaatsgevonden met o.a. jongerenorganisaties, de LSA, de LvKK en de VNG om te bespreken hoe het uitdaagrecht goed uit de verf kan komen.⁹ Samen met deze organisaties delen we dit jaar kennis over het uitdaagrecht en met de VNG worden in 2024 leerateliers over het uitdaagrecht georganiseerd voor gemeenten, provincies en waterschappen.

2.2 Participatie in beeld met de monitor burgerparticipatie

In opdracht van BZK heeft onderzoeksbureau Regioplan onderzocht hoe een terugkerende monitor burgerparticipatie eruit kan zien die een beeld geeft van burgerparticipatie in Nederland. Daarnaast hebben ze ook een 0-meting gedaan.

De 0-meting geeft een kwantitatief overzicht van de mate waarin en de wijze waarop burgerparticipatie bij gemeenten, provincies en waterschappen is verankerd in verordeningen en nota’s. Zo is er op basis van meer dan 170.000 openbare documenten in kaart gebracht dat er door decentrale overheden 55 nota’s over participatie en 39 participatieverordeningen zijn vastgesteld, die melding maken van verschillende participatievormen. Zo maakt 41% van de participatieverordeningen en 24% procent van de nota’s melding van het uitdaagrecht. Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wet versterking participatie op decentraal niveau zijn er dus al veel decentrale overheden die een verordening hebben vastgesteld. Op basis van gemeenteraadstukken blijkt bovendien dat er in 286 gemeenten over participatie wordt gesproken en in 125 gemeenten over uitdaagrecht.

De 0-meting geeft ook een kwalitatief beeld over participatie in de praktijk aan de hand van enquêteonderzoek bij decentrale overheden en een casestudy. Daaruit blijkt dat inspraaktrajecten en burgerinitiatieven de meest voorkomende participatievormen zijn. Maar decentrale overheden geven ook aan dat het lastig is om overzicht te houden op wat er precies allemaal gebeurt binnen de organisatie, omdat participatie vaak niet centraal belegd is. De respons op de enquête was met bijna 19% procent relatief laag, dus het beeld is niet representatief. De monitor is recent gepubliceerd op de Kennisbank Openbaar Bestuur.¹⁰

2.3 Jeugdparticipatie en democratisch burgerschap bevorderd

Om mee te doen in de democratie hebben mensen kennis en vaardigheden nodig en democratisch bewustzijn. Dat is iets dat mensen moeten leren, ervaren en oefenen. Uit onderzoek naar de ontwikkeling van democratische kernwaarden onder jongeren, het Adolescentenpanel Democratische Kernwaarden en Schoolloopbanen (ADKS) dat vanuit BZK wordt gefinancierd, blijkt dat jongeren veel waarde hechten aan democratie, maar dat er grote verschillen zijn tussen opleidingsniveaus.¹¹ Daarnaast blijkt uit internationaal vergelijkend onderzoek naar burgerschapscompetenties (ICCS) dat Nederlandse jongeren lager scoren op kennis en vaardigheden dan jongeren uit vergelijkbare landen. Passend burgerschapsonderwijs en educatieve programma’s en activiteiten zijn cruciaal. BZK werkt daarom samen met ProDemos aan programma’s voor scholen en scholieren om laagdrempelig kennis te maken met democratie. Naast de reguliere subsidie die ProDemos hiervoor ontvangt, zal er dit jaar 1 miljoen extra worden geïnvesteerd om democratisch burgerschap voor jongeren in de regio te bevorderen. Dit doen we door in te zetten op het versterken van het regionale netwerk van scholen en lokale overheden om zo het bereik van de activiteiten van ProDemos te vergroten. Specifiek wordt er ingezet op de volgende vijf regio’s: Drenthe/Groningen, Flevoland, Zeeland, Noord-Brabant en Bonaire in Caribisch Nederland. Hiermee wordt invulling gegeven aan het amendement Sneller c.s.¹² Daarnaast werkt BZK samen met OCW om te kijken hoe het burgerschaps-onderwijs verder kan worden versterkt.

Ook buiten de klas is het versterken van democratisch burgerschap van belang. Om gemeenten te ondersteunen bij het invullen van jeugdparticipatie wordt in 2024 in samenwerking met de VNG en de Nationale Jeugdraad (NJR) een handreiking jeugdparticipatie ontwikkeld. Hierin staan praktische tips over hoe gemeenten jeugdparticipatie op een betekenisvolle manier kunnen inrichten en worden goede voorbeelden gedeeld. Naar aanleiding van motie Van der Graaf is er met verschillende jongerenorganisaties gesproken over het inrichten van het beleid rondom betekenisvolle jeugdparticipatie. Save the Children Nederland, Unicef Nederland en de Nationale Kinderombudsman zullen meelezen op deze handreiking.¹³Daarnaast ondersteunt BZK Tienskip, een organisatie die zich inzet om jongeren wegwijs te maken in lokale democratie. Met een extra subsidie vanuit BZK heeft Tienskip kunnen uitbreiden naar de provincies Groningen en Overijssel en zijn daar de eerste succesvolle projectdagen georganiseerd. Ook zal er in 2024 extra geïnvesteerd worden in democratisch burgerschap in een aantal focusgebieden binnen het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. Hier zullen we samenwerken met partners als ProDemos en Tienskip en zal er ruimte worden geboden aan maatschappelijk initiatief vanuit de wijken.

2.4 Gemeenten ondersteund bij voorbereiding en uitvoering burgerfora

Op verzoek van de Tweede Kamer organiseert BZK sinds 2023 met de VNG een pilot decentrale burgerfora, waarin acht gemeenten in verschillende bijeenkomsten kennis en ervaring uitwisselen over de organisatie en uitvoering van een burgerforum.¹⁴ Deze gemeenten zijn Heemstede, Helmond, Leiden, Nijmegen, Roosendaal, Texel, Zoetermeer en Zwolle. In Leiden is het burgerforum inmiddels afgerond, in Zwolle worden op dit momenten de bijeenkomsten gehouden, Heemstede en Zoetermeer starten binnenkort met de eerste bijeenkomsten en op Texel gebeurt dit na de zomer.

Er is in het najaar van 2023 een goedbezochte landelijke bijeenkomst georganiseerd om de eerste lessen te delen.¹⁵ Op basis van de inzichten uit de pilot wordt een handreiking burgerfora gemaakt, die in de zomer van 2024 beschikbaar komt. De pilot zal worden afgesloten met een tweede landelijke bijeenkomst in de zomer van 2024. Naast deze gemeenten uit de pilot zijn er nog meer burgerfora op decentraal niveau in voorbereiding en uitvoering, zoals bijvoorbeeld in de gemeente Rotterdam.

2.5 Digitale participatie verankeren en verder brengen

Op verschillende plekken in Nederland wordt digitale participatie al incidenteel of structureel ingezet.¹⁶ In 2021 is op basis van deze en andere ervaringen de inspiratiegids Digitale Participatie gemaakt.¹⁷ In 2024 wordt deze inspiratiegids herzien op basis van de laatste stand van zaken.

In 2021 zijn met het Innovatiebudget van Binnenlandse Zaken ook pilots gestart door de gemeenten Amsterdam en Groningen met het open source deliberatieplatform Polis, waarmee de overlappende en onderscheidende standpunten van grote groepen mensen rond bepaalde vraagstukken inzichtelijk worden gemaakt.¹⁸ Momenteel wordt op lokaal en nationaal niveau verkend hoe Polis verder ontwikkeld kan worden om breder te worden ingezet.

Daarnaast wordt verkend welke kansen en risico’s de snelle opkomst van AI biedt voor participatie en wat ervoor nodig is om dit in Nederland in goede banen te leiden. Daarbij wordt ook gekeken naar wat er in andere landen gebeurt op dit gebied.

2.6 Praktijkvoorbeelden over burgerbegroten gebundeld en gedeeld

BZK en de VNG hebben medio 2023 de Factsheet burgerbegroten uitgebracht, naar aanleiding van de motie-Dassen.¹⁹ Hierin wordt verwezen naar voorbeelden in binnen- en buitenland, zoals burgerbegrotingen in Brazilië, Schotland, Breda en Maastricht.²⁰

3. Maatschappelijk initiatief beter in beeld en versterkt

Onderzoekers van de Vrije Universiteit Amsterdam hebben in opdracht van mijn ministerie met het rapport Burgercollectieven in Nederland: Een conceptuele en empirische verkenning een eerste grove schatting gemaakt van het aantal burgercollectieven in Nederland.²¹ Volgens de onderzoekers zijn er minstens 7.400 burgercollectieven in Nederland, die een belangrijke maatschappelijke organisatievorm zijn naast familie, markt en overheid.²² De maatschappelijke waarde van burgercollectieven is uit te drukken in concrete opbrengsten als goederen en diensten, maar ook de directe betrokkenheid van burgers bij maatschappelijke uitdagingen op allerlei beleidsterreinen.²³

Om maatschappelijk initiatieven te versterken verstrekt BZK jaarlijks subsidie aan de Landelijke Vereniging voor Kleine Kernen (LVKK) en het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve Bewoners (LSA Bewoners). Met de subsidies stelt BZK deze organisaties in staat om maatschappelijk initiatief te ondersteunen en goede voorbeelden te delen, zoals via de Dorpsvernieuwingsprijs. De subsidie van LVKK wordt dit jaar eenmalig verhoogd, naar aanleiding van het amendement Van Dijk-Van der Graaf op de begrotingswet van BZK. Aan het einde van de looptijd van de subsidie zullen LVKK en BZK in gesprek gaan over de opbrengsten en het vervolg. Hiermee beschouw ik de motie Van Dijk-Van der Graaf om te onderzoeken hoe de LvKK het best structureel gefinancierd kan worden als afgedaan.²⁴

Naar aanleiding van de motie Van Dijk is een gesprek gevoerd met het Nationaal Verenigingsonderzoek (NVO) over de mogelijkheid het onderzoek uit te breiden naar gemeenteniveau.²⁵ BZK zal hier gevolg aan geven door een brede bijeenkomst te beleggen om op basis van de lessen uit de monitor burgercollectieven, de monitor burgerparticipatie en het NVO te bespreken wat nodig is om maatschappelijk initiatief beter in beeld te brengen en te verkennen welke rol BZK kan spelen in het wegnemen van de knelpunten waar initiatiefnemers tegenaan lopen.

4. Kennis opbouwen en delen

Kennis en onderzoek naar burgerbetrokkenheid vergroten we en passen we toe in de praktijk, zoals blijkt uit de al genoemde onderzoeken. We nemen ook deel als maatschappelijk partner aan het onderzoeksproject Revitalised Democracy for Resilient Societies (REDRESS²⁶), waarin het combineren van participatievormen wordt onderzocht. Onderzoekers uit dit traject zijn betrokken geweest bij de opzet van het nationaal burgerforum klimaat en energiebeleid en de manieren waarop dit nationale burgerforum geëvalueerd kan worden.

BZK draagt ook bij aan de Kennisagenda Participatie 2024 van het Kennisknooppunt Participatie van het Ministerie van I&W. Er zijn afgelopen jaar o.a. vouchers uitgegeven voor onderzoek naar hoe verschillende participatievormen andere groepen kunnen bereiken en de rol van conflict bij participatie. Dat onderzoek wordt dit jaar gepubliceerd.²⁷

Ter versterking van kennis, vaardigheden en ambtelijk vakmanschap is door BZK met de ministeries van I&W, Financiën en Defensie een basisworkshop «goed aan de slag met participatie» ontwikkeld. Deze is getest op de Dag van het beleid voor Rijksambtenaren van alle departementen. Daarna hebben we de workshop verschillende keren herhaald met beleidsambtenaren van diverse departementen en met collega’s van de interdepartementale werkgroep (stakeholders)-participatie. We hebben er ook voor gezorgd dat goed aan de slag gaan met participatie als beleidsmedewerker nu aandacht krijgt in het Beleidskompas op het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving.²⁸ Verder hebben we in 2023 in de e-learning «Belanghebbenden betrekken in het beleidsproces» een hoofdstuk gewijd aan het hoe invloed en zeggenschap voor burgers in het beleidsproces gerealiseerd kan worden.²⁹ Tot slot delen we kennis en goede voorbeelden over participatie voor het decentrale niveau op www.lokale-democratie.nl.

Ik voer ook een strategische verkenning uit om onze Rijksbrede positie op participatie verder te versterken. In de verkenning ga ik in op vragen, dilemma’s en mogelijke handelingsperspectieven voor het Rijk. Ik heb verschillende wetenschappers om reflectie gevraagd. De verkenning en wetenschappelijke essays zullen nog dit voorjaar worden gepubliceerd.³⁰

5. Tot slot

Met deze voortgangsbrief heb ik u geïnformeerd over de tussentijdse resultaten die zijn geboekt met de Aanpak burgerparticipatie en burgerfora uit 2023. Het nationaal burgerforum klimaat en energie is ingesteld, de invloed bij o.a. wonen en bouwen is versterkt, de rijksbrede positie wordt aangescherpt, maatschappelijk initiatief is in beeld gebracht en ondersteund. Daarmee is het werk niet af, onze democratische rechtstaat vraagt om voortdurende bescherming en vernieuwing.³¹

Ook in de komende jaren blijft het van belang om de toegang tot de democratie en democratische processen te vergroten. De betrokkenheid van burgers is voorwaardelijk om politieke ambities en beleidsdoelen op de grote maatschappelijke opgaven te kunnen realiseren. Meer mensen zich gehoord laten voelen en meer invloed en zeggenschap geven via een open, transparant en rechtvaardig proces is cruciaal om de democratie te beschermen en te vernieuwen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge

---

1 SCP, Burgers over democratie en rechtsstaat: kennisnotitie voor de Staatscommissie Rechtsstaat, 2024. Online raadpleegbaar via: https://www.scp.nl/publicaties/publicaties/2024/01/22/kennisnotitie-scp-voor-de-staatscommissie-rechtsstaat; WRR, Grip. Het maatschappelijke belang van persoonlijke controle, 2024. Online raadpleegbaar via: https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2023/11/30/grip

2 Kamerstuk 32 813, nr. 1232; Kamerstuk 32 813, nr. 1266.

3 Kamerstuk 32 813, nr. 1286.

4 Kamerstuk 32 813, nr. 1350.

5 Zie: https://www.mooinederland.nu/

6 Kamerstuk 36 210, nr. 10.

7 Aan de slag met participatie, 2023. Online raadpleegbaar via: https://vng.nl/sites/default/files/2023–06/aan_de_slag_met_participatie_-_handreiking_2.0.pdf

8 De beschikbare handreikingen, informatie en kennisdeling in het kader van het ondersteunend beleid is te vinden op www.lokale-democratie.nl. Ook deze handreiking zal o.a. daar worden geplaatst.

9 Kamerstuk 36 210, nr. 9.

10 Regioplan, Monitor Burgerparticipatie: rapportage nulmeting, 2024. Online raadpleegbaar via: https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/rapporten/2024/03/11/eindrapport-monitor-burgerparticipatie-regioplan

11 Zie voor de verschillende publicaties: https://adks.nl/publicaties/.

12 Kamerstuk 36 410 VII, nr. 17.

13 Kamerstuk 36 210, nr. 9.

14 Voorafgaand aan de selectie van de gemeenten heeft er een informatiesessie plaatsgevonden voor geïnteresseerde gemeenten. Een verslag hiervan is te raadplegen via: https://lokale-democratie.nl/news/view/70bb5928-b2e3-43cd-b88c-d958ebc9b937/aan-de-slag-met-burgerfora-de-randvoorwaarden-voor-een-geslaagd-burgerforum

15 Een verslag van deze bijeenkomst is te raadplegen via: https://lokale-democratie.nl/news/view/a0a46e99-eb2b-425a-90c3-bb657de56181/terugblik-praktijkconferentie-burgerfora.

16 Zie bijvoorbeeld: https://oostbegroot.amsterdam.nl/ en https://stemvan.groningen.nl.

17 Inspiratiegids Digitale Participatie, 2021. Online raadpleegbaar via: https://lokale-democratie.nl/groups/view/98d890f9-3148-428d-97ce-b33ef51fed8d/digitale-participatie/wiki/view/bb907e03-8033-4932-b396-27cd83cb7c4c/inspiratiegids-digitale-participatie

18 Voor een evaluatie en handreiking, zie: Polis in Nederland, 2021. Online raadpleegbaar via: https://netwerkdemocratie.notion.site/Polis-in-Nederland-5a457baccb3c4a169876699187ee208a

19 Kamerstukken II 2021/2022, 36 100, nr. 17.

20 Factsheet Burgerbegroten, 2023. Online raadpleegbaar via: https://lokale-democratie.nl/file/download/a9caf7e7–21c5–4b04-b11a-f2487fcb2492/factsheet-burgerbegroten-mei-2023.pdf.

21 Burgercollectieven zijn groepen burgers die zich vrijwillig en zonder winstoogmerk inzetten voor maatschappelijke doelen. Dat kan in de buurt, wijk of dorp, als donateur, vrijwilliger, of mantelzorger.

22 Het totaal aantal burgercollectieven in Nederland is zeker hoger, dit betreft een eerste schatting.

23 R. Bekkers, T. Schuyt, J. Suijs, Burgercollectieven in Nederland: een conceptuele en empirische verkenning, 2023. Bijlage 1 van het rapport bevat de volledige tekst van het manifest. Raadpleegbaar via: https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/rapporten/2024/02/28/burgercollectieven-in-nederland-een-conceptuele-en-empirische-verkenning

24 Kamerstukken II 2023/24, 36 410-VII, nr. 65

25 Kamerstukken II 2023/24, 36 410-VII, nr. 66

26 Voor meer informatie, zie: https://redressproject.nl/.

27 Zie: https://kennisknooppuntparticipatie.nl/.

28 Zie: https://www.kcbr.nl/themas/themas-z/participatie-beleid-begint-met-luisteren/aan-de-slag-met-participatie

29 Zie: https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/hulppaginas/leren#zelfstudie

30 De verkenning en essays zullen verschijnen op: https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/

31 Zie de jaarrapportage van het Varieties in Democracy Institute (V-Dem) uit 2023. Online raadpleegbaar via: https://v-dem.net/documents/30/V-dem_democracyreport2023_highres.pdf.