28 973
Toekomst van de intensieve veehouderij

nr. 17 Herdruk¹
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER EN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2007

Hierbij geven wij ons standpunt weer inzake de ontwikkeling van megastallen in de veehouderij in relatie tot ruimte en landschappelijke inpassing.

Op 10 juli hebben wij in antwoord op vragen vanuit uw Kamer aangegeven dat wij ons zorgen maakten over de verhouding van deze zeer grote stallen tot het landschap. Wij zouden ook bezien of er ruimtelijke uitgangspunten voor deze grote stallen zijn te formuleren, waarvoor wij advies bij het College van Rijksadviseurs (CRA) zouden inwinnen. Ook stelden wij een standpunt over de ontwikkeling van megastallen in het vooruitzicht. De veelheid aan aspecten heeft ons ertoe gebracht nog twee externe adviezen in te winnen. Voor het opstellen van het standpunt is gebruik gemaakt van de volgende adviezen:

1. «Megastallen in beeld» van Alterra;

2. «Advies megastallen» van het College van Rijksadviseurs (CRA);

3. «Megastallen in het buitengebied» van prof. mr. D.W. Bruil.

Deze drie documenten hebben wij als bijlage toegevoegd², alsmede een samenvatting van de adviezen.

Standpunt over de ontwikkeling van megastallen in de veehouderij

De ontwikkeling van megastallen komt voort uit schaalvergroting in de veehouderij (intensief en grondgebonden). Deze schaalvergroting is een ontwikkeling die net als elders in de economie voortkomt uit de steeds hogere eisen aan efficiëntie, kwaliteit, marketing, innovatie en verduurzaming. De schaalvergroting van de Nederlandse veehouderij staat niet op zich en dient in een Europese of zelfs mondiale context geplaatst te worden. Daarmee is schaalvergroting een logisch toekomstperspectief voor de ondernemer, net als verbreding van landbouw naar bijvoorbeeld recreatie, educatie of zorg (zgn. «zorgboerderijen») dat kan zijn. Tegelijkertijd is zichtbaar dat de samenleving met een steeds kritischer blik volgt hoe schaalvergroting en rationalisatie in de landbouw zich ontwikkelen. Dierenwelzijn, effecten van internationale marktwerking en de gevolgen voor ecosystemen wereldwijd spelen dan een rol. Al deze aspecten hebben de volle aandacht van het Kabinet en worden met uw Kamer besproken via onder meer de lopende discussie over soja en de debatten over de Nota Dierenwelzijn en de vormgeving van het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB). Het is van belang om aan te geven dat megastallen niet leiden tot een uitbreiding van de nationale veestapel. De Meststoffenwet maximeert via een stelsel van dierrechten het aantal varkens en kippen in Nederland. Bij de melkveehouderij zijn de melkquota in het kader van het GLB bepalend voor de omvang. Over de toekomst van de melkquota wordt in het kader van de «health check» van het GLB op dit moment discussie gevoerd. Onlangs heeft u het kabinetsstandpunt over de health check ontvangen (kamerstuk 28 625, nr. 54).

Wij beschouwen de schaalvergroting, en daarmee de bouw van megastallen, als een begrijpelijke economische ontwikkeling, maar vinden dat er extra aandacht nodig is voor de consequenties voor ruimte, logistiek, inpassing in het landschap en duurzaamheid.

Ruimte, logistiek en landschap

Agrarische bedrijven bepalen in belangrijke mate het beeld van het landschap. Maatvoering en vormgeving van bebouwing kunnen bijdragen aan, maar ook afbreuk doen aan de veelal historisch gegroeide ruimtelijke patronen, landschappelijke elementen, clustering van bebouwing en erfbeplanting. Voor de verdergaande schaalvergroting in de veehouderij is het van belang optimale vestigingsvoorwaarden te creëren voor locaties waar megastallen zich goed kunnen ontwikkelen in samenhang met de omgeving. Deze locaties kennen voldoende ruimte, zijn voorzien van een goede infrastructurele ontsluiting, bieden mogelijkheden voor innovatie, ketenintegratie en verdergaande samenwerking tussen bedrijven.

De ontwikkeling van megastallen heeft verschillende effecten op regionaal en lokaal niveau. Op regionaal niveau leidt het tot een bundeling van bedrijfsactiviteiten. Het aantal verspreid liggende bedrijven neemt vervolgens af als de provincie hierop gericht beleid voert, bijvoorbeeld via de inzet van de ruimte voor ruimtebenadering. Op lokaal niveau wordt vaak een verslechtering van de leefomgeving verwacht als vestiging van megastallen zich aandient. Het draagvlak kan verder onder druk komen te staan wanneer nieuwvestiging van buiten de regio aan de orde is. Zowel collega-ondernemers als de burgers in het landelijk gebied blijken zich te weren. Ook kan het lokaal leiden tot verrommeling van het landschap als bouwwerken zich niet goed verhouden tot de omgeving. Een optie is bijvoorbeeld om meerlagige stallen verdiept aan te leggen. De impact op het landschap wordt kleiner als megastallen landschappelijk kunnen worden ingepast en goed architectonisch zijn vormgegeven. Afhankelijk van de locatie (bedrijventerreinen, of landelijk gebied) speelt landschappelijke inpassing en vormgeving telkens een andere rol.

Het is in ieders belang dat megastallen niet overal in het landelijk gebied kunnen ontstaan. Om de ruimtelijke kwaliteit te behouden en te versterken moeten aan de vestiging van megastallen daarom randvoorwaarden worden gesteld. Provincies hebben in eerste instantie de regie om in overleg met gemeenten een nadere afweging te maken omtrent de locaties en inpassing van megastallen in het landelijk gebied of op (agrarische) bedrijventerreinen. Hierbij gaat het ook om afwegingen met betrekking tot infrastructuur, vormgeving/ontwerp en landschappelijke inpassing van bedrijfsvormen in de veehouderij. Na afweging kan blijken dat niet ieder Landbouwontwikkelingsgebied uit de Reconstructiewet even geschikt is voor de vestiging van megastallen, onder andere vanwege de huidige infrastructuur. Lokaal maatwerk is voorts nodig. De uitkomst van de afweging moet inzichtelijk zijn en worden doorvertaald in bestemmingsplannen. Ook moet er aandacht zijn voor beheer en onderhoud.

Megastallen en duurzaamheid

Het is van groot belang dat megastallen bijdragen aan het verbeteren van dierenwelzijn en diergezondheid en het verminderen van emissies naar het milieu. Het kabinet heeft zich tot doel gesteld dat in 2011 5% van alle stallen integraal duurzaam en diervriendelijk zijn, waarbij voldaan wordt aan dierenwelzijnseisen die verder gaan dan de huidige wettelijke eisen. In de Nota Dierenwelzijn heeft het kabinet aangegeven hoe zij integraal duurzame stallen wil stimuleren. Schaalvergroting geeft daarbij meer financiële mogelijkheden voor innovatie en investeringen. Het is bij de ontwikkeling van megastallen van belang om de potentiële voordelen voor dier en milieu ook daadwerkelijk te verzilveren. Wij verwachten hierbij een «plus» bij het ontwerp en de inrichting van megastallen voor dierenwelzijn, diergezondheid, milieu en arbeidsomstandigheden en stimuleren dit met fiscale maatregelen voor ondernemers.

De betreffende ondernemers hebben de verantwoordelijkheid hun bedrijf aan te passen aan de wensen van de omgeving, bijvoorbeeld door in de architectuur van de stal aan te sluiten bij de landschappelijke kenmerken van het gebied, door de dieren onder te brengen in overzichtelijke stallen en ze (in ieder geval deels) zichtbaar te maken voor publiek. We vinden zulke initiatieven van ondernemers een goede manier om de dialoog met de samenleving aan te gaan en gezamenlijk naar duurzame oplossingen te zoeken.

Overleg met provincies en gemeenten

Op basis van deze brief en de uitgebrachte adviezen gaan wij eerst het gesprek met provincies en gemeenten aan om de ontwikkeling van megastallen te sturen. Het doel hiervan is om te komen tot gedragen voorwaarden in relatie tot de nieuwe Wet ruimtelijke ordening en met het oog op een goede en handhaafbare doorvertaling in bestemmingsplannen. In dit overleg zullen wij nader met elkaar verkennen welke randvoorwaarden gesteld kunnen worden met betrekking tot locatie, ontwerp en vormgeving, landschappelijke inpassing, exploitatie, logistiek en duurzaamheid, waarbij de drie adviezen een belangrijke input vormen. Er zullen afspraken worden gemaakt over de bestuurlijke verantwoordelijkheden tussen het Rijk, provincies en gemeenten. Wat wij specifiek zullen vragen aan provincies en gemeenten is om te bepalen welke locaties wel en niet geschikt zijn voor megastallen.

Vervolg

Om de ontwikkelingen van megastallen in breder verband te bespreken willen wij in de eerste helft van 2008 een congres organiseren waarbij de hierboven genoemde aspecten van megastallen verder worden belicht. Provincies en gemeenten kunnen elkaar dan verder informeren over hun ervaringen met beleid en regelgeving en de inbedding hiervan in de nieuwe Wro. Wij informeren de Tweede Kamer over de uitkomst van het overleg en de gemaakte afspraken met provincies en gemeenten na hetcongres. In de tussentijd wordt ook een risicobeoordeling uitgevoerd naar de effecten van schaalvergroting op dierenwelzijn, diergezondheid en voedselveiligheid.

De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

J. M. Cramer

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

G. Verburg

BIJLAGE

Samenvatting adviezen

Ontwikkeling van megastallen (Alterra)

Wanneer is er sprake van een megastal? Alterra hanteert in «Megastallen in beeld» voor alle productierichtingen de economische omvang van 300 Nederlandse Grootte Eenheden (NGE) als grens, doorvertaald in dieraantallen per sector. Alterra geeft hierbij aan dat de gekozen grens in zekere zin arbitrair is. Ook is er een verschil tussen megabedrijven en megastallen. Een megabedrijf hoeft geen megastal te hebben, maar kent verschillende locaties die samen een megabedrijf vormen.

De grens die Alterra hanteert geeft de mogelijkheid om de ontwikkeling rondom megastallen in kaart te brengen en te volgen. Op basis van de gehanteerde definitie en beschikbare bronnen zijn er thans 184 megastallen in Nederland. Het grootste aantal megastallen staat in Noord-Brabant, Friesland, Limburg en Groningen. Daarmee vindt de ontwikkeling van megastallen niet alleen plaats in de zogenaamde reconstructieprovincies. In Noord-Brabant en Limburg zijn het in hoofdzaak megastallen voor fokvarkens; in Friesland en Groningen voor melkvee. Uit de studie van Alterra blijkt dat het aantal in de periode van 2000–2005 is toegenomen van 104 naar 184. Hoe dit aantal zich ontwikkelt in de toekomst hangt van verschillende factoren af en is alleen binnen marges aan te geven (1250–3000 megastallen in 2025).

Op regionaal niveau is bundeling in megabedrijven een voordeel omdat andere gebieden ontlast worden. Op lokaal niveau neemt de belasting op de leefomgeving toe. De verstoring van megastallen op het landschap is afhankelijk van het type landschap: groot- of kleinschalig. Alterra verwacht dat de verstening van het platteland toeneemt. Verder wijst Alterra erop dat niet alleen megastallen een ruimtelijk impact hebben, maar dat ook bij andere agrarische sectoren grote complexen verschijnen.

Advies van het College van Rijksadviseurs (CRA)

Megastallen hebben impact op de ruimte en het landschap. Aan het CRA is gevraagd of er door het rijk uitgangspunten te formuleren zijn voor maat, schaal, verschijningsvorm en inpassing van agrarische gebouwen en installaties. En zo ja, of zij een handreiking kunnen doen voor de inhoud van de ruimtelijke uitgangspunten. De gestelde subvragen zijn:

1. Welke uitgangspunten zouden kunnen gelden voor locaties voor grote veebedrijven?

2. Welke uitgangspunten zouden kunnen gelden voor maat, schaal, verschijningsvorm en inpassing van stallen en installaties voor grote veebedrijven?

3. welke regionale differentiatie zou qua landschap en qua structuur van de veehouderij van belang zijn bij de inhoudelijke uitgangspunten onder 1 en 2?

Hoofdlijnen advies:

Het CRA constateert dat megastallen in Landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s) ingepast kunnen worden, maar dat het hier maatwerk op lokaal niveau betreft. Over maat, schaal en verschijningsvorm van de megabedrijven en megastallen doet het CRA geen algemene uitspraken. Het advies is om als rijk geen normen te stellen maar in te zetten op een serieus ontwerptraject.

Locatiekeuze

Het CRA adviseert om aanvullend beleid te formuleren met betrekking tot concentratie van megabedrijven. Daarbij zouden bedrijven bijvoorbeeld ook mee moeten betalen aan toeleverende infrastructuur en andere zaken in de grondexploitatie. Verder adviseert het CRA aan provincie en gemeenten om:

– lokale verplaatsing van bedrijven voor te laten gaan op de internationale regionale verplaatsing.

– niet-familiebedrijven en meerlaagse bedrijven op een bedrijventerrein of projectlocatie binnen een LOG te situeren.

Ontwerp en inpassing

De rijksadviseurs constateren dat de ontwerpaandacht vanuit het rijk niet optimaal gesynchroniseerd was met het decentrale reconstructieproces. Ze adviseren een ontwerpteam in het leven te roepen dat ondersteunt bij regionaal ontwerp. Voorgesteld wordt om meer aandacht te geven aan het bedrijfsgebouw en met name de vormgeving van de buitenkant. Ook adviseert het CRA dat de ministeries samen met stallenfabrikanten een opdracht uit te schrijven voor het ontwerpen van een mooie innovatieve megastal.

Regionale differentiatie

Het landelijk gebied moet zodanig geordend worden dat de bedrijfseconomische invalshoek (productie) en de gebiedseconomische invalshoek (consumeren van het landschap door de burger) elkaar niet in de wielen rijden. Hiertoe zou ook een MKBA opgesteld moeten worden om deze invalshoeken te optimaliseren.

Advies «Megastallen in het buitengebied» van prof. mr. D.W. Bruil

De gemeente Twenterand heeft aan de ministeries van LNV en VROM kenbaar gemaakt, dat zij zocht naar sturingsmogelijkheden van gemeentelijk ruimtelijk beleid om de ontwikkeling van megastallen te kunnen beheersen. Deze gemeentelijke vraagstelling is omgevormd tot een verzoek om advies aan prof. mr. D.W. Bruil. In overleg tussen hem en de gemeente Twenterand is de vraagstelling naar sturingsmogelijkheden aangescherpt. De conclusie luidt dat er voldoende mogelijkheden voor de gemeente is om scherper te reguleren dan tot nu toe gedaan is.

Prioritering van bedrijven

Herkomstbeperkingen (bijv. geen inplaatsing zonder uitplaatsing) voor nieuwvestiging lijken mogelijk indien dit de gemeentelijke schaal niet overstijgt en indien deze van een goede planologische onderbouwing kan worden voorzien. Gemeenteoverstijgende prioritering en/of saldering is waarschijnlijk niet mogelijk als het reconstructieplan daarvoor geen basis biedt.

Maatschappelijke tegenprestaties

Door bij vestiging van megastallen maatschappelijke tegenprestaties te vragen, wordt getracht via allerlei maatregelen voor natuur en landschap de inpassing van deze bedrijven meer aanvaardbaar te maken. De juridische basis hiervoor is de overeenkomst tussen gemeente en een private partij.

Additionele eisen

Voor vestiging van megastallen kunnen in het bestemmingsplan additionele eisen worden gesteld, bijvoorbeeld aangaande nok- en goothoogtes en bouwpercelen. Ook eisen ten aanzien van welstand zijn mogelijk via welstandsnota’s en beeldkwaliteitsplannen.

Milieuhygiënische randvoorwaarden

Op basis van de Wet geurhinder hebben gemeenten de mogelijkheid algemeen en specifiek beleid te voeren. Cumulatie van geurhinder valt niet meer onder deze wet, maar het is niet ondenkbaar om via het bestemmingsplan cumulatie wel te laten meewegen ter bevordering van een goed woon- en leefklimaat.

In zijn slotbeschouwing geeft de heer Bruil aan dat de grote agrocomplexen veel meer te vergelijken zijn met industriecomplexen dan met een (traditioneel) landbouwbedrijf. Dit brengt twee vernieuwingen met zich mee aangaande locatiekeuze en exploitatie. Bij de locatiekeuze van een industrieterrein spelen andere overwegingen mee dan bij een LOG, zoals ontsluiting, verkeersafwikkeling, inrichting het beheer van het terrein. Qua exploitatie zijn er bij industrieterreinen meer mogelijkheden om publieke kosten te verhalen.

---

1 Eerder abusievelijk gepubliceerd als kamerstuk 28 973, nr. 16.

2 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.