28 925
Wijziging van een aantal wetten in verband met de invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs (Aanpassingswet invoering bachelor-masterstructuur)

A
ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT¹

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 10 oktober 2002 en het nader rapport d.d. 27 mei 2003, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 24 juli 2002, no. 02.003553, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van een aantal wetten in verband met de invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs.

Het voorstel bevat de volgende wijzigingen. Ten eerste worden in enkele wetten opleidingsvereisten voor een aantal – in het bijzonder juridische functies aangepast aan de bachelor-masterstructuur die met ingang van 1 september 2002 in het hoger onderwijs is ingevoerd. Voortaan kunnen ook degenen die de graad van Bachelor en tevens die van Master op het gebied van recht aan een universiteit hebben behaald, in deze functies worden benoemd. Ten tweede wordt een aantal wijzigingen in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) in verband met de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs ingevoerd. Ten derde bevat het voorstel wijzigingen in de duale opleiding tot leraar in verband met de afstemming van het Nederlandse systeem van studiepunten aan het Europese systeem (European Credit Transfer System). Ten vierde bevat het voorstel enige technische aanpassingen.

De Raad van State maakt opmerkingen over het ontbreken van kwalificaties voor de graad van Bachelor, het ontbreken van sommige wetten in het voorstel en over de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels met betrekking tot deze opleidingsvereisten te stellen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 juli 2002, nr. 02.003553, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het voorstel van wet tot wijziging van een aantal wetten in verband met de invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs rechtstreeks aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en in afschrift aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij toe te zenden.

Dit advies, gedateerd 10 oktober 2002, nr. W05.02.0331/III, bied ik U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, hierbij aan.

De Raad van State geeft U in overweging genoemd voorstel van wet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden, nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Op deze opmerkingen ga ik hieronder in.

1. Kwalificaties voor de toelating tot juridische beroepen

Voor de functies die hier aan de orde zijn, geldt tot nu toe het vereiste dat men de titel van meester mag voeren, en zal voortaan de combinatie van de graden van Bachelor en Master op het gebied van het recht, verkregen in het wetenschappelijk onderwijs, vereist zijn. Het voorstel komt daarmee neer op een louter technische aanpassing die de bestaande situatie handhaaft.

Bezien dient te worden of dit strookt met de bedoelingen van de recente wijzigingen van de WHW. Met de invoering van de bachelor-masterstructuur is immers beoogd «studenten meer keuzemogelijkheden te bieden en instellingen de ruimte te geven onderwijs te ontwikkelen dat flexibel, open en internationaal georiënteerd is.»¹ Daarmee zouden studenten de mogelijkheid krijgen, zich op verschillende manieren, maar op qua niveau herkenbare wijze voor beroepen te kwalificeren. Het is met deze doelstelling moeilijk te rijmen als in de wetgeving betreffende opleidingsvereisten voor bepaalde beroepen zonder meer wordt vastgehouden aan een bestendiging van de huidige situatie. Zo houdt het voorstel bijvoorbeeld geen rekening met de mogelijkheid dat functies op het vereiste niveau kunnen worden vervuld door personen die, na een bachelorgraad met een major op een ander terrein te hebben behaald, zich door het behalen van de graad van master op het gebied van het recht zullen kunnen kwalificeren, en evenmin met de – bij de invoering van de bachelor-masterstructuur uitdrukkelijk beoogde mogelijkheid een deel van studie in het buitenland te volgen en één van de vereiste graden daar te behalen. Voorts gaat het voorstel voorbij aan de mogelijkheid dat een HBO-bachelor of eventueel een HBO-master op het gebied van het recht zich voor bepaalde functies kwalificeert.

Aan de vereisten qua denkniveau en juridische vakkennis kan ook bij een minder rigide regeling van de te behalen graden worden voldaan. Doordat het voorstel evenwel voor onbepaalde tijd en zonder vooruitzicht op nadere wetgeving vasthoudt aan een «vertaling» van de bestaande regelingen in bachelor-master-terminologie wijkt het af van de doelstellingen van de invoering van de nieuwe structuur in het hoger onderwijs. De Raad adviseert de consistentie van het voorstel met deze doelstellingen nader te bezien.

1. Kwalificaties voor de toelating tot juridische beroepen

Voor toelating tot een aantal juridische beroepen zijn in de wet of bij algemene maatregel van bestuur eisen geformuleerd waaraan een (toekomstige) beroepsbeoefenaar moet voldoen.

Van belang is immers dat degenen die willen toetreden tot een beroep waarvoor beroepsvereisten gelden, bijvoorbeeld tot de rechterlijke macht of het notariaat, een zodanige kennis van het recht hebben verworven dat verwacht mag worden dat zij hun functie naar behoren kunnen vervullen. De kwaliteit van dergelijke beroepsbeoefenaars dient te worden gewaarborgd.

Thans geldt nog als wettelijke vereiste dat op grond van een juridische universitaire opleiding het recht om de titel meester te voeren, is verkregen. De bepalingen van de verschillende wetten waarin dit is neergelegd, dienen nog te worden aangepast in verband met de invoering van de bachelor-masterstructuur.

Zoals de Raad van State in zijn advies heeft aangegeven, is ervoor gekozen om de bepalingen in die zin technisch aan te passen dat de voorgestelde bepalingen geen wijzigingen beogen aan te brengen in het niveau waarover de toekomstige beroepsbeoefenaar dient te beschikken ten opzichte van het kennisniveau dat is verkregen met het behalen van de titel meester in de rechten. Daarmee wordt in ieder geval de kwaliteit van degenen die een juridisch beroep uitoefenen op het niveau als thans het geval is, gewaarborgd.

De opmerkingen van de Raad van State naar aanleiding van de voorgestelde aanpassing hebben de Minister van Justitie en mij aanleiding gegeven de beroepsvereisten in het licht van de bachelor-masterstructuur te bezien. Bezien is of een dergelijke beoordeling op korte termijn kon geschieden. Een gedegen beoordeling van de beroepsvereisten bleek op dit moment echter nog niet mogelijk, mede gezien de noodzaak om vertegenwoordigers van de relevante beroepsgroepen bij het beoordelen van de op te leggen beroepsvereisten te betrekken alsmede het gebrek aan ervaring met de bachelor-masterstructuur. Daarom zal op relatief korte termijn een werkgroep worden ingesteld die met deze taak zal worden belast. In de werkgroep zullen in elk geval vertegenwoordigers van de Ministeries van Justitie, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Algemene Zaken, de betrokken juridische beroepsgroepen en het onderwijsveld zitting hebben. De resultaten van de werkgroep zullen kunnen worden betrokken bij de evaluatie van de bachelor-masterstructuur die in artikel 17a.25 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek reeds is voorzien.

2. Ontbrekende wetten

De volgende bepalingen in bestaande wetten die opleidingsvereisten stellen, ontbreken in het voorstel:

a. Artikel 65, vierde lid, van de Wet op de inlichtingendiensten, dat voorschrijft dat van de commissie van toezicht ten minste twee van de drie leden, onder wie de voorzitter, meester dan wel doctor in de rechten zijn.

b. Artikel 3, eerste lid, van de Marinescheepsongevallenwet 1935, (Stb.531), dat voorschrijft dat de voorzitter van de Marineraad doctor dan wel meester in de rechten is.

c. Artikel 23, tweede, vierde en vijfde lid, van de Schepenwet, dat voor-schrijft dat de voorzitter en de secretaris, alsmede hun plaatsvervangers, van de Raad voor de Scheepvaart, meester in de rechten zijn.

De Raad adviseert wijziging van de onder a en b vermelde bepalingen alsnog in het voorstel op te nemen.

Met betrekking tot de Schepenwet wijst de Raad op het voorstel van wet tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet, waarover hij op 28 augustus 2002 advies heeft uitgebracht.¹ Volgens dit voorstel wordt het tuchtrecht voor zeelieden overgebracht van de Schepenwet naar het voorstel van wet tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet. De daar voorgestelde bepalingen die de opleidingsvereisten van de Raad voor de Scheepvaart regelen zijn in overeenstemming met het BaMa-stelsel.² Voor het geval dit voorstel niet dan wel niet tijdig kracht van wet verkrijgt, zou evenwel een bepaling van overgangsrecht in het voorliggende wetsvoorstel raadzaam zijn.

2. Ontbrekende wetten

De Raad van State signaleert dat de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, de Marinescheepsongevallenwet 1935 en de Schepenwet ten onrechte in het aan de Raad voorgelegde voorstel van wet ontbraken.

Wat betreft de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 is deze opmerking terecht; die wet heeft het voorliggende voorstel gekruist. De noodzakelijke wijzigingen van die wet zijn in het voorstel van wet aangebracht. Wat betreft de Marinescheepsongevallenwet 1935 en de Schepenwet merk ik, mede namens de Ministers van Defensie en van Verkeer en Waterstaat, op dat het om Rijkswetten gaat waarvoor de wijzigingsprocedure zich langs andere wegen voltrekt, en dat het bovendien wetten zijn die – zoals de Raad ook ter zake van de Schepenwet constateert – vervangen dan wel gewijzigd zullen worden, zodat wijziging niet meer relevant is. Mocht de noodzaak tot wijziging niettemin nog blijken, zal die wijziging via een separate procedure worden gerealiseerd.

3. Nadere inhoudelijke vereisten in algemene maatregel van bestuur

Nu in het wetsvoorstel ervoor is gekozen, zo dicht mogelijk bij de formulering van de bestaande bepalingen te blijven, is onderlinge harmonisatie achterwege gebleven.³ Voor een aantal juridische functies is niet alleen het bezit van de titel meester in de rechten vereist, maar worden nadere regels gesteld over de inhoud van die opleiding.

De achtergrond voor het stellen van nadere regels is het waarborgen van het niveau en de inhoud van de academische opleiding die vereist is om toegelaten te worden tot «traditionele» juridische beroepen als advocaat, rechter of notaris. Op grond van artikel 72 van het vroegere Academisch statuut was de titel meester in de rechten voorbehouden aan de studierichting Nederlands recht, de notariële studierichting en de fiscaaljuridische studierichting. Thans leidt het behalen van elk doctoraalexamen op het gebied van recht tot de titel meester in de rechten. Om waarborgen vergelijkbaar met die van het Academisch statuut te handhaven, zijn destijds de inhoudelijke eisen opgenomen.¹

Het stellen van eisen aan de gevolgde onderwijseenheden en het noemen van bepaalde examenvakken verliest evenwel meer en meer aan betekenis, deels als gevolg van de grote vrijheid bij de invulling hiervan, deels als gevolg van een verschuiving van beroepsvereisten van het kennisniveau naar het denkniveau en juridisch-methodische training. Volgens de toelichting bij de wet van 2 november 1994² blijven deze nadere regels beperkt tot het omschrijven van de hoofdgebieden van het recht waarin moet zijn geëxamineerd, zoals burgerlijk recht of strafprocesrecht. Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling gedetailleerde beroepsvereisten te stellen, omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan de programmeervrijheid van de instellingen. Het streven was voorts om tot een voor zoveel mogelijk gereglementeerde juridische beroepen uniforme regeling te komen.³

In het advies dat de Raad over deze wet heeft uitgebracht, spitste de kritiek zich toe op de omstandigheid dat regeling van beroepsvereisten in een algemene maatregel van bestuur zich slecht verdraagt met de onafhankelijkheid van rechtsprekende organen. Voorts wees de Raad in dat advies op het gevaar van een te grote invloed op de programmeervrijheid van de instellingen.⁴

De bestaande regelingen zijn niet uniform. Voor een aantal beroepsvereisten kunnen nadere regels worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur. Het betreft de bewaarder van de kadasters, de secretaris of ambtenaar van staat als bedoeld in artikel 12 van de Wet op de Raad van State (Wet RvS), de in artikel 29 Wet RvS genoemde functies in de Afdeling bestuursrechtspraak, de notaris en de rechterlijk ambtenaar.⁵ Voor advocaten, procureurs alsmede voor de secretarissen van de grondkamers en de secretaris van de Centrale Grondkamer zijn nadere regels in de wet zelf opgenomen.⁶

De wet van 2 november 1994 bevat tevens wijzigingen in de Advocatenwet en in de Pachtwet, waardoor ook voor de in deze wetten geregelde beroepen de nadere regels in een algemene maatregel van bestuur kunnen staan.⁷ De onderhavige bepalingen zijn echter tot op heden niet in werking getreden. De Raad merkt op dat het langdurig bevriezen van (een onderdeel van) een door regering en Staten-Generaal aanvaarde wet niet ten goede komt aan de duidelijkheid van de wetgeving en staatsrechtelijk bedenkingen oproept. Vooralsnog is hiervan het gevolg dat de beroepsvereisten voor advocaten uitsluitend bij formele wet zijn geregeld, terwijl de beroepsvereisten voor rechters voor een belangrijk deel bij algemene maatregel van bestuur zijn geregeld.

De Raad beseft dat het onderhavige voorstel een technische aanpassing aan de invoering van het BaMa-stelsel is, maar wil er toch ook in dit verband op wijzen dat als gevolg van de invoering hiervan een verdergaande wijziging gewenst is.

Een van de doelstellingen van het BaMa-stelsel is immers een flexibeler stelsel van het hoger onderwijs. In een dergelijk systeem moeten de eisen voor toelating tot de beroepen waarvoor het hoger onderwijs opleidt zo ruim mogelijk zijn gedefinieerd en tevens zo uniform mogelijk zijn. Op deze wijze wordt een onnodige beperking van de programmeervrijheid van de instellingen voorkomen en worden studenten niet al vroegtijdig gedwongen tot een beroepskeuze. Het verdient de voorkeur om dergelijke, ruim te formuleren vereisten vast te leggen in formele wetgeving.

De Raad beveelt aan de beroepsvereisten in formele wetgeving onder te brengen.

3. Nadere inhoudelijke vereisten in algemene maatregel van bestuur

Zoals de Raad van State ook opmerkt zijn de nadere regels voor toelating tot de verschillende juridische beroepen niet geheel uniform. Voor ieder juridisch beroep wordt namelijk vereist dat een betrokkene geëxamineerd is in een aantal specifieke rechtsgebieden en daardoor de grondige kennis en inzicht heeft verkregen die noodzakelijk is om het desbetreffende beroep naar behoren te vervullen. De nadere regels zijn telkens in overleg met de betrokken beroepsgroep vastgesteld. Hierdoor wordt de kwaliteit van bijvoorbeeld de rechtspraak of het notariaat nader gewaarborgd.

Dat laat onverlet dat de Minister van Justitie en ik van oordeel zijn dat het, mede vanwege de opmerkingen van de Raad van State terzake, zinvol is om de onder punt 1 vermelde werkgroep ook (de samenhang tussen) de nadere beroepsvereisten te laten beoordelen.

Tot slot ga ik in op de opmerking van de Raad van State over het uitblijven van de inwerkingtreding van de wijzigingen van de Advocatenwet en de Pachtwet, zoals opgenomen in de artikelen IV en VI van de wet van 2 november 1994 (Stb. 803) tot wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enkele andere wetten, houdende verbeteringen en aanvullingen van overwegend technische aard. Deze wijzigingen beogen de mogelijkheid te creëren om in een algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen met betrekking tot de beroepsvereisten. De reden dat nog geen uitvoering is gegeven aan deze bepalingen, is gelegen in het feit dat er geen overeenstemming was over de te stellen nadere beroepsvereisten.

Om te voorkomen dat er een leemte zou ontstaan in de regelgeving en dus een ieder met de titel van meester in aanmerking zou komen voor het beroep van advocaat, is artikel IV van de wet van 2 november 1994 nog niet in werking getreden. In de hierboven genoemde werkgroep zullen de beroepsvereisten van de advocatuur worden meegenomen. Ook artikel VI van genoemde wet is nog niet in werking getreden. Nu met het bij het onderhavige voorstel van wet voorgestelde artikel 75 van de Pachtwet het stellen van nadere regels met betrekking tot de beroepsvereisten van secretaris en plaatsvervangend secretaris van de grondkamers niet meer nodig is, kan artikel VI van de wet van 2 november 1994 komen te vervallen. In artikel 5.8 van het onderhavige voorstel van wet is hierin voorzien.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

4. Redactionele kanttekeningen

Van de redactionele kanttekeningen van de Raad van State heb ik goede nota genomen.

De redactionele kanttekening onder voorstel van wet en het eerste liggende streepje neem ik niet over, omdat de door de Raad bedoelde volzin van artikel 2.5, eerste lid, reeds is geschrapt in artikel 5.2, onderdeel B, eerste lid, van het voorstel van wet.

Met betrekking tot de redactionele kanttekening onder memorie van toelichting en het 2e liggende streepje merk ik op dat ik die kanttekening evenmin overneem. De reden hiervan is dat titel 4 van hoofdstuk 6 van de WHW is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de wet van 6 juni 2002, Stb. 303 (artikel III, onderdeel Oa).

5. Aanvulling van wetsvoorstel en memorie van toelichting

Van de gelegenheid heb ik gebruikgemaakt nog enige wijzigingen in het voorstel van wet en de memorie van toelichting aan te brengen. Het betreft wijzigingen van technische en redactionele aard. De belangrijkste daarvan licht ik hieronder toe.

In de eerste plaats is de indeling van het voorstel van wet in enige mate aangepast, in die zin dat de te wijzigen wetten zijn gerangschikt naar het eerst verantwoordelijke ministerie. Dit werkt door in de memorie van toelichting.

In de tweede plaats is in de Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990 in de omschrijving van dierenarts de eis geschrapt dat aan betrokkene de graad Bachelor op het gebied van de diergeneeskunde moet zijn verleend. Volstaan kan worden met de Mastergraad, omdat voor dierenartsen de beroepsvereisten zijn neergelegd in de Richtlijn van 18 december 1978, 78/1027/EEG. Die vereisten gelden voor de gehele Europese Unie.

Tot slot zijn in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) de bestaande bepalingen van de hoofdstukken 17 en 17a tot en met 17e overgebracht naar een nieuw hoofdstuk van die wet (hoofdstuk 18). Deze technische wijziging strekt ertoe de bestaande zes hoofdstukken van de WHW betreffende invoerings- en overgangsbepalingen van de wetten tot wijziging van de WHW in één hoofdstuk onder te brengen overeenkomstig het oorspronkelijke voornemen, zoals uitgewerkt in het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, gericht op vermindering en vereenvoudiging van regelgeving en op verdere zelfregulering in het hoger onderwijs (Kamerstukken II vergaderjaar 2000–2001, 27 848, nr. 3, blz. 93).

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State,

H. D. Tjeenk Willink

Daartoe gemachtigd door de Ministerraad moge ik U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

A. D. S. M. Nijs

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 10 oktober 2002, no. W05.02. 0331/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Voorstel van wet

– In artikel XI, onderdeel B, in artikel 2.5, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, de laatste volzin schrappen, aangezien deze volzin thans in lid 1a van deze bepaling wordt opgenomen.

– In artikel XI, onderdeel X, de zinsnede «wordt »De Bacheloropleidingen» tot en met «, en» schrappen, aangezien de te veranderen zinsnede in de huidige wettekst niet voorkomt.

– In artikel XVI, onderdeel C, de te wijzigenzinsnede «een opleiding met een studielast» vervangen door: een opleiding van 360 studiepunten.

Memorie van toelichting

– In het algemeen deel, laatste alinea, aangezien het voorstel ook een wijziging in het opleidingsvereiste voor dierenarts bevat, de opmerking dat slechts de opleidingsvereisten voor juristen moeten worden aangepast, wijzigen.

– In de toelichting bij artikel XI, onderdeel U, aangezien titel 4 van hoofdstuk 6 niet vervalt maar wordt gewijzigd de zinsnede «vervallen» vervangen door: gewijzigd.¹

– In de toelichting bij artikel XI, onderdeel W, teneinde aan te sluiten bij de gebruikelijke terminologie de term «Mastergraad» vervangen door: de graad Master.

---

1 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

1 Kamerstukken II 2001/02, 28 024, nr. 3, blz. 2.

1 Voorstel van wet tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet: advies van 28 augustus 2002, no. W09.02.0235/V.

2 Voorstel van wet tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet, de artikelen 55b, tweede lid, onder a en b, en 55f, eerste lid, onder a en b.

3 Memorie van toelichting, algemeen deel, eerste alinea.

1 Kamerstukken II 1993/94, 23 558, nr. 5, blz. 11.

2 Wet van 2 november 1994, houdende wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enkele andere wetten, houdende verbeteringen en aanvullingen van overwegend technische aard (Stb.1994, 803).

3 Kamerstukken II 1993/94, 23 558, nr. 3, blz. 2.

4 Kamerstukken II 1993/94, 23 558, A, onder 2 en 6.

5 Besluit beroepsvereisten Raad van State, artikel 1, Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren, artikelen 38b en 38c, Besluit opleiding rechterlijke ambtenaren, artikel 21a, en Besluit beroepsvereisten kandidaat-notaris, artikel 1. Voor de bewaarder van het kadaster bestaat geen nadere regeling.

6 Artikelen 2 en 62 van de Advocatenwet voor de advocaat en procureur, artikel 75 van de Pachtwet voor de secretaris van de grondkamers en de Centrale Grondkamer.

7 Wet van 2 november 1994 (Stb, 803), artikelen IV en VI.

1 Zie Stb.2002, 303, blz. 3.