28 724
Risico-reservering voor de Betuweroute en de HSL-Zuid

22 589
Betuweroute

22 026
Nederlands deel van een hogesnelheidsspoorverbinding Amsterdam–Brussel–Parijs en Utrecht–Arnhem–Duitse grens

nr. 3
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG

Vastgesteld 7 januari 2003

De vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat¹ heeft op 4 december 2002 overleg gevoerd met minister De Boer over de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat d.d. 29 november 2002 over de voortgangsrapportage van de Betuweroute en HSL-Zuid.

Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit.

Vragen en opmerkingen uit de commissie

De heer Van Haersma Buma (CDA) heeft enigszins begrip voor de wens van de minister om een deel van de voortgangsrapportage en het risicoprofiel in beslotenheid toe te lichten, maar geeft toch de voorkeur aan een maximale openheid, zodat de Kamer haar afwegingen in alle openbaarheid kan maken. Na alle extra informatie blijven nog vele onduidelijkheden over, bijvoorbeeld over de hoogte van het reserveringsbedrag. In hoeverre zijn de 985 mln werkelijk noodzakelijk, mede vanwege de mogelijke bezuinigingen op tunnelveiligheid? Veel onduidelijkheid is er ook nog over de specifieke besteding van het bedrag. Refererend aan de gereserveerde post van 43 mln in de begroting voor 2003, wijst de heer Van Haersma Buma erop dat de Kamer van tevoren exact dient te worden ingelicht over alle ins en outs van de besteding van bedragen. En van bedragen in een post «Onvoorzien» is het per definitie van tevoren onzeker of zij worden uitgegeven. Hoe komt de minister dan bij zijn voorspelling dat het daarin gereserveerde bedrag waarschijnlijk volledig zal worden besteed? De heer Van Haersma Buma vindt verder dat de Kamer te laat is geïnformeerd over de overschrijding van 985 mln. Kennelijk was die veel eerder voorzien en daarom ook in de begroting opgenomen. Ook is in de najaarsnota sprake van een mutatie in de suppletoire begroting voor de HSL: 281,9 mln extra. Waar komt dit bedrag vandaan?

Verder schrijft de minister dat de handelwijze van VW met betrekking tot omvangrijke begrotingsrisico's, in casu de door hem opgestelde risicobegroting, navolging verdient binnen de gehele rijksoverheid. In hoeverre zet de minister zich in om dit ook daadwerkelijk te bevorderen?

De heer Van Haersma Buma moet erkennen dat een groot deel van de materie vanwege haar complexiteit en de noodzakelijke vertrouwelijkheid voor een individuele volksvertegenwoordiger moeilijk is te overzien, te controleren en te beoordelen. Toch is de zaak van groot belang, niet in de laatste plaats vanwege de omvang van de dreigende overschrijding. Hij stelt de Kamer daarom voor om de Algemene Rekenkamer een onderzoek te laten verrichten naar de noodzaak en wenselijkheid van een risicoreservering in het algemeen en, meer specifiek, de hoogte van onderhavig bedrag. Ook zou de Rekenkamer zich kunnen uitspreken over de vraag hoe een eventuele verdere overschrijding kan worden voorkomen en wat de consequenties zijn voor de begrotingen andere departementen. Om te voorkomen dat het gereserveerde bedrag van 985 mln sluipenderwijs en daarom vrijwel onmerkbaar aan de begroting voor de projecten wordt toegevoegd, stelt de heer Van Haersma Buma een speciale «kluisconstructie» voor, met «sleutels» voor zowel de Kamer als de regering, waarbinnen de Kamer aan elke individuele post expliciet en vooraf toestemming verleent, dus voordat het geld naar projecten kan worden overgeheveld. De Rekenkamer zou meer in het algemeen kunnen onderzoeken hoe kan worden voorkomen dat risicoreserveringen self fulfilling prophecies worden. Ook de optie om de middelen voorlopig bij Financiën te parkeren, acht hij denkbaar. Verder verneemt hij graag wat exact alle kosten en baten zullen zijn van het temporiseren van de Betuwelijn.

De heer Duyvendak (GroenLinks) vindt de mogelijke overschrijding van 985 mln, en de waarschuwing van de minister dat dit nog meer kan worden, een zeer ernstige zaak. Kennelijk hebben we hier te maken met onbeheersbare projecten. Er is duidelijk geen echte leiding die greep heeft op de uitvoering van de HSL en Betuwelijn.

De Kamer is in de loop der tijd, in vijf rondes inmiddels, van een grote hoeveelheid informatie voorzien, maar de heer Duijvendak heeft het gevoel dat hij nog steeds geen helder antwoord heeft gekregen op zeer cruciale vragen. Wat zijn nu precies de risico's? Hoe groot zijn ze? Waardoor zijn ze ontstaan? Waarom heeft VW juist gekozen voor deze unieke systematiek – ze is immers niet bij andere ministeries te vinden – en waarom is deze pas geconcipieerd toen de verschillende projecten al liepen en niet bij aanvang ervan? Is expliciet voor deze risico's gekozen en wie zijn daar de ambtelijk en politiek verantwoordelijken voor? En wanneer en hoe kwamen de risico's nu aan het licht: waren zij onder de vorige ministers echt niet te kwalificeren en kwantificeren? Uiteindelijk is de logische vraag of de Kamer altijd adequaat is geïnformeerd, waardoor zij serieus van haar budgetrecht gebruik kon maken. De heer Duyvendak betwijfelt dat laatste en vermoedt dat de Kamer vaker dan nodig voor voldongen feiten is geplaatst.

De heer Duyvendak herinnert aan alle waarschuwingen en negatieve signalen, uit de Kamer en daarbuiten, die wezen op de uit de hand lopende kosten van de projecten. Het ministerie heeft het maatschappelijke wantrouwen altijd gebagatelliseerd en gesust. Het is bijzonder wrang dat de omvangrijke middelen voor deze twee grote prestigeprojecten ten koste gaan van de realisatie van verschillende maatschappelijk waardevolle initiatieven en projecten. Dit gegeven, evenals het gebrek aan helderheid op feitelijk, financieel-technisch vlak, maar ook over het politieke proces daaromheen, de rol van regering én Kamer, en niet in de laatste plaats de noodzakelijke politieke oordeelsvorming over het geheel, doen de heer Duijvendak concluderen dat een parlementair onderzoek de enige mogelijkheid is om de onderste steen boven te krijgen. Een onderzoek van de Rekenkamer zou zich noodzakelijkerwijs beperken tot de financieel-technische aspecten. Het parlementair onderzoek zou snel moeten worden gehouden, nog voor het komende kerstreces. In de tussentijd dienen de gereserveerde 43 mln bij het ministerie van Financiën worden geparkeerd.

Mevrouw Dijksma (PvdA) wijst erop dat de risicoreservering ten koste gaat van nuttige infrastructuurprojecten in de regio, die sowieso de dupe zijn van de harde keuzes van VW in deze begroting. De noodzaak en de precieze besteding van de gereserveerde gelden zijn uitermate vaag. De minister redeneert dat een uitputtende explicitering van de posten zou leiden tot een self fulfilling prophecy, maar dat argument snijdt volgens mevrouw Dijksma geen hout: de uitdrukkelijke reservering van een dergelijk bedrag voor risico's en de geheimzinnigheid daaromtrent doen dat namelijk toch al. Bovendien vergroot een precieze en heldere omschrijving de controlemogelijkheden, waardoor een self fulfilling prophecy juist wordt voorkomen. De geschiedenis leert dat altijd wel wat kan worden afgedongen op de hoogte van verschillende posten. De minister dient zijn invloed en gezag aan te wenden om het departement en andere betrokkenen strak aan het budget voor de projecten te houden.

De minister suggereert dat de Kamer op ieder moment kan meepraten als de begrote risicobedragen daadwerkelijk worden besteed. Uit alles blijkt echter dat voor de minister de besteding van de gereserveerde middelen al min of meer vaststaat. Gezien de onheldere invulling van de posten en de ervaringen uit het verleden is dat echter maar zeer de vraag. Het zou zeer onverstandig zijn als de Kamer zich zou voegen in de slechts volgende rol die haar wordt toebedeeld en zich met een impliciete goedkeuring van de risicoreservering eigenlijk voor een voldongen feit zou laten plaatsen. Mevrouw Dijksma stoort zich verder aan de exclusieve aandacht voor de strikt financiële risico's, die eventueel met een hernieuwd management zouden kunnen worden aangepakt. Er dreigen namelijk ook maatschappelijke risico's, zoals rond het emplacement bij Venlo. De risicoreservering besteedt hieraan absoluut geen aandacht.

Mevrouw Dijksma vindt het hoog tijd voor een duidelijk signaal van de Kamer aan de minister, zijn ambtenaren en alle andere betrokkenen: de Kamer dient duidelijk te maken dat zij een absolute grens aan dergelijke uitgaven stelt en die strikt wil handhaven. Mevrouw Dijksma steunt het voorstel voor een onderzoek van de Algemene Rekenkamer op korte termijn, mede omdat deze op dit terrein inmiddels de nodige expertise heeft opgebouwd en relatief snel resultaten kan leveren. Dat laatste is nodig omdat de Kamer zo de mogelijkheid behoudt om bij de voorjaarsnota wijzigingen aan te brengen.

Verder hoort mevrouw Dijksma graag welke projecten of onderdelen hebben moeten sneuvelen om middelen voor de risicoreservering vrij te maken. Openheid in dezen zou namelijk ook inzicht verschaffen in de werkelijke prioriteiten van deze minister.

De heer Alblas (LPF) herinnert eraan dat de LPF altijd zeer heeft getwijfeld aan de rendabiliteit van de Betuwelijn. De gebleken kostenoverschrijdingen en grote maatschappelijke kosten hebben de scepsis slechts vergroot. Ook de heer Alblas twijfelt aan de noodzaak en hoogte van verschillende posten in de risicoreservering. Hij steunt het voorstel van de «kluisconstructie» en staat achter het voorstel voor een onderzoek van de Rekenkamer. Graag hoort hij welke versoberingen de minister nog in zijn begroting denkt te moeten aanbrengen.

Mevrouw Gerkens (SP) vindt de abnormale overschrijdingen bij Betuwelijn en HSL, het te verwachten beperkte economische en maatschappelijke rendement ervan en de beperkte beheersingsmogelijkheden bij dergelijke projecten voldoende aanleiding om met deze projecten te stoppen. Het bedrag van de risicoreservering, 985 mln, lijkt haar nattevingerwerk. Graag hoort zij een duidelijke onderbouwing hiervan. Ook wil zij weten op welk moment de overschrijding al was te voorzien.

Mevrouw Gerkens vraagt verder om een reactie van de minister op de conclusie van de Algemene Rekenkamer in haar rapport over de HSL-Zuid, namelijk dat de politieke besluitvorming over PPS-projecten niet kan worden gereduceerd tot een financieel-economische afweging. Wat vindt hij van de aanbeveling om bij projecten met publiek-private samenwerking niet alleen efficiencywinst in de afwegingen te betrekken, maar ook de maatschappelijke en kwalitatieve meerwaarde ervan in vergelijking met een louter publieke variant?

Mevrouw Gerkens vraagt verder naar een concretisering van het veiligheidsplan rond de Betuwelijn. Is de minister inderdaad bang dat hij daardoor meer geld aan de Betuwelijn kwijt zal zijn?

Zowel een onderzoek van de Algemene Rekenkamer als een parlementair onderzoek hebben voor- en nadelen; wellicht zijn beide mogelijk en gewenst. Mevrouw Gerkens vindt dat er niet zomaar automatisch geld naar Betuwelijn en HSL kan gaan. Elke individuele overschrijding dient aan de Kamer te worden voorgelegd. Deze manier van reservering van middelen voor risico's vindt zij dan ook onacceptabel. Zij vindt het, gezien de politieke achtergrond van de minister, overigens zeer merkwaardig dat een project als de Betuwelijn alleen maar duurder wordt en ook nog voorrang blijkt te krijgen op allerlei andere belangrijke infrastructurele projecten.

De heer Klein Molekamp (VVD) prijst de minister voor zijn, zeker in vergelijking met vorige bewindslieden, grote openheid. De verschillende informatierondes hebben naar zijn mening zeker de nodige duidelijkheid verschaft. De onderbouwing van de risicoreservering is helder, maar voor de volksvertegenwoordiging moeilijk te controleren. Hij heeft begrip voor de behoefte van de minister aan beslotenheid op een aantal terreinen, al is een dergelijke wens in parlementair-democratische zin problematisch. Mede hierom lijkt een onderzoek van de Algemene Rekenkamer hem de beste keuze. Verdere argumenten voor een onderzoek van de Rekenkamer zijn de expertise die deze inmiddels heeft opgebouwd en de snelheid waarmee zij kan werken. Bovendien zou met een nieuw parlementair onderzoek het gevaar van de overschrijding van de draagkracht van de Kamer kunnen dreigen. Na de verkiezingen zal het nieuwe parlement zich desgewenst over het Rekenkamerrapport kunnen uitspreken.

De betrekkelijk korte ambtstermijn van deze minister rechtvaardigt de conclusie dat de tegenvallers al vóór diens aantreden bekend waren. Ten koste van welke andere projecten gaan de overschrijdingen? De heer Klein Molekamp vraagt de minister om een nadere kwalificatie van de aangekondigde versoberingen. Wellicht kan de Rekenkamer zich ook uitspreken over welke versoberingen nog realistisch zijn, evenals over de beheersmogelijkheden in de toekomst.

Verder wijst de heer Klein Molekamp erop dat de minister een aantal van zijn vragen naar aanleiding van de jaarrapportage niet schriftelijk heeft beantwoord.

Mevrouw Giskes (D66) wijst erop dat de Kamer in het verleden altijd heeft ingestemd met de aangebrachte aanpassingen en verbeteringen van de Betuwelijn en HSL. De Kamer kan dus niet beweren dat zij op slinkse wijze telkens met kostenverhogingen werd geconfronteerd, met de huidige enorme tegenvallers als gevolg. Desondanks vindt zij de huidige tegenvallers van een andere orde. D66 is altijd voorstander geweest van de Betuwelijn en HSL, maar heeft in het verleden tot tweemaal toe, namelijk bij het schrappen van de Noordtak en het Rekenkamerrapport, gewaarschuwd en een temporisering voorgesteld. Mevrouw Giskes begrijpt niet waarom de minister de Kamer pas eind januari nader wil informeren over de mogelijkheden voor versobering, waaronder temporisering, maar wel verwacht dat de Kamer nog dit najaar instemt met zijn begroting. De minister verwijst naar lopende contracten die nog zouden moeten worden afgekocht, maar waarop doelt hij precies, als noch voor de afbouw van de bovenbouw, noch voor de exploitatie reeds definitieve contracten zijn aangegaan? En hoe heeft de minister de 43 mln over beide projecten verdeeld?

Mevrouw Giskes steunt het voorstel voor het Rekenkameronderzoek. Wellicht kan dit aanleiding geven voor een parlementair onderzoek, onder andere naar de vraag of de Kamer tijdig en anderszins adequaat over de overschrijdingen is geïnformeerd.

Het antwoord van de minister

De minister betreurt het dat de Kamer vindt dat de afgelopen vijf informatierondes nog te weinig helderheid hebben opgeleverd. Ook vindt hij het jammer dat verschillende leden hem vaagheid verwijten, terwijl hij bij herhaling heeft aangegeven dat hij zeer bereid is om in een besloten algemeen overleg volledige openheid van zaken te geven. Helaas is een vergadering in beslotenheid, om de eerder aangevoerde redenen, de enige mogelijkheid om de veronderstelde vaagheid uit de wereld te krijgen. De minister wijst er overigens op dat 80% van de 60 kamervragen uit de laatste ronde reeds was beantwoord. Er dreigt een impasse en die moet worden doorbroken. Hoe dan ook, de Kamer moet beseffen dat geld maar één keer kan worden uitgegeven.

De minister heeft groot begrip voor de twijfels van de Kamer bij de omvang van de risicoreserve. Toch is deze met de grootste zorg is samengesteld. Toen rond het begin van dit jaar de omvang van de risico's duidelijk werd, zijn een aantal nauwgezette audits uitgevoerd. Zoals bekend heeft ook de Algemene Rekenkamer het nodige onderzoek naar deze projecten uitgevoerd. De minister vindt het een kwestie van goed financieel beheer om, geconfronteerd met een dergelijke uitkomst van risicoanalyses, adequate voorzieningen te treffen. Ook over de risicoreserve wisselt de minister volgaarne van gedachten met de Kamer in een vertrouwelijk overleg.

De minister wijst een onderzoek van de Algemene Rekenkamer zeker niet van de hand, maar wil hierbij wel een aantal kanttekeningen maken. Zo is het omwille van de tijdsduur van belang dat een dergelijk onderzoek een beperkte reikwijdte krijgt en zich slechts richt op de omvang van de risico's en het risicomanagement. Het is inderdaad van belang dat dit onderzoek binnen twee maanden kan worden afgerond: de projecten zullen namelijk niet wachten op de uitkomsten, evenmin als de risico's. Een korte tijdsduur is ook mogelijk vanwege het onderzoek en de audits die reeds zijn verricht. Het tijdelijk stilleggen van de projecten is geen optie, want dat zou leiden tot hoge extra kosten. Bovendien heeft de minister herhaaldelijk gewezen op de gevoelige onderhandelingspositie van de staat ten opzichte van de verschillende marktpartijen. Door deze positie is vertrouwelijkheid op een aantal punten geboden. In de rapportage van de Algemene Rekenkamer dient deze vertrouwelijkheid derhalve te zijn gewaarborgd. Hij dringt erop aan dat de eindrapportage van de Algemene Rekenkamer vertrouwelijk in de Kamer zal worden behandeld. Hij stelt voor om in het onderzoek en in de rapportage een scheiding aan te brengen tussen feiten die direct betrekking hebben op de projecten en daarom een meer vertrouwelijke benadering behoeven en algemene conclusies en gedachten die een meer openbare behandeling verdragen; een openbaar rapport met vertrouwelijke bijlagen is bijvoorbeeld een optie. Een parlementair onderzoek vindt de minister in dit stadium niet aan de orde.

De minister spant zich zeker in om bij deze projecten druk op de ketel te houden. De vrees van self fulfilling prophecies zijn volgens hem ongegrond omdat de bestemming van de middelen in de risicoreserve doelbewust niet uitputtend is omschreven en het voor betrokken leveranciers en aannemers dus onduidelijk is waar het geld precies terecht zal komen.

De minister vindt het van belang dat de noodzakelijke middelen gereserveerd blijven. De wijze waarop vindt hij minder van belang. Hij heeft daarom in principe geen uitgesproken bezwaar tegen de voorgestelde«kluisconstructie» met de twee «sleutels» of het «parkeren» van de middelen in een aanvullende post bij Financiën. Wel wijst hij op mogelijke problemen van rolverwarring tussen regering en parlement bij de «kluisconstructie»: immers, de regering regeert, het parlement controleert en er is reeds een uitgebreid instrumentarium van terugkoppelingsmechanismen en een overdaad zal ongetwijfeld contraproductief werken. Hoe dan ook, de minister heeft een groot vertrouwen in de reeds verrichte risicoanalyse en is overtuigd van de noodzaak van de risicoreservering. De risico's zijn reëel en elk onderzoek zou dat uitwijzen. In tegenstelling tot hetgeen her en der wordt gesuggereerd, is er absoluut geen sprake van dat de 43 mln in de begroting van 2003 en de risicoreservering van 985 mln reeds op wat voor manier dan ook zouden zijn uitgegeven.

Volgens de minister zou temporisering van de Betuwelijn geen enkele besparing opleveren en op de langere termijn juist leiden tot hogere kosten. Bovendien zou het ongetwijfeld leiden tot zeer hoge claims. Op dit moment moeten er alleen nog contracten worden gesloten voor de bovenbouw, voor de beveiliging van het spoor en de tunnels. Voor de tunnelveiligheid wordt een apart traject doorlopen; de Kamer zal hierover nader worden geïnformeerd. De aanbesteding van de geluidsschermen is al zo ver gevorderd dat stopzetten alleen maar geld zou kosten. De afbouw van de bovenbouw is reeds beschikt. Uiteraard mag niet worden vergeten dat ook kosten zullen zijn verbonden aan het niet of niet tijdig realiseren van de oorspronkelijke doelstellingen van de projecten, zoals de gewenste aansluiting van Rotterdam naar Duitsland. Vanwege de gewenste beperkte reikwijdte van het Rekenkameronderzoek, lijkt het hem niet opportuun om de Rekenkamer ook dit aspect te laten onderzoeken. Hij zegt de Kamer toe dat zij nog voor de behandeling van het MIT schriftelijk zal worden geïnformeerd over de mogelijkheden en consequenties van temporisering, evenals over de stand van zaken rond de bestaande aanbestedingen.

De belangrijkste herschikkingen in het Infrafonds betreffen de risicoreservering en de korting op de prijscompensatie. Over de herschikkingen is de Kamer reeds uitgebreid geïnformeerd. Het wegvallen van het rekeningrijden en extra middelen uit het Strategisch akkoord hebben de ruimte voor de 985 mln opgeleverd. De vertraging van de Hanzelijn was hierbij slechts zijdelings betrokken.

In de VRG-11 worden twee aan bouwstoffen gerelateerde problemen bij de HSL genoemd. Naar de mening van de staat dienen de kosten hiervoor in beide gevallen ten laste van de aannemer te komen. Door het intrillen van de damwanden van de A15 is op 3 april 2002 beperkte schade ontstaan. Over deze schade wordt door de aannemer met zijn verzekeraar onderhandeld.

Volgens de minister zijn de 43 mln niet te splitsen in middelen voor Betuwelijn en HSL. Hij zegt toe dat hij schriftelijk zal reageren op de conclusies en adviezen van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van publiek-private samenwerking.

De voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat,

De Pater-Van der Meer

De griffier van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat,

Roovers

---

1 Samenstelling:

Leden: Te Veldhuis (VVD), Van Heemst (PvdA), Duivesteijn (PvdA), Giskes (D66), Dijksma (PvdA), Hofstra (VVD), ondervoorzitter, Klein Molekamp (VVD), Meijer (CDA), Buijs (CDA), Halsema (GroenLinks), Van der Staaij (SGP), Eurlings (CDA), Oplaat (VVD), Ten Hoopen (CDA), Dijsselbloem (PvdA), De Pater-van der Meer (CDA), voorzitter, Alblas (LPF), Jense (Leefbaar Nederland), Herben (LPF), Duyvendak (GroenLinks), Gerkens (SP), Van Haersma Buma (CDA), Bruls (CDA), Schonewille (LPF) en Van der Velden (LPF).

Plv. leden: Van Hoof (VVD), Bos (PvdA), Netelenbos (PvdA), Bakker (D66), Timmermans (PvdA), Monique de Vries (VVD), Van Aartsen (VVD), Hessels (CDA), Koopmans (CDA), Huizinga-Heringa (ChristenUnie), Jager (CDA), Verbugt (VVD), Van Winsen (CDA), Tichelaar (PvdA), Ormel (CDA), Van Ruiten (LPF), Teeven (Leefbaar Nederland), De Graaf (LPF), Rosenmöller (GroenLinks), Van Bommel (SP), Van Lith (CDA), Mastwijk (CDA), Jukema (LPF) en Stuger (LPF).

* Eerder abusievelijk slechts gedrukt onder kamerstuknummer 28 724, nr. 3.