Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2003-200428689 nr. 9

28 689
Onderzoek Integratiebeleid

nr. 9
EINDRAPPORT

INHOUDSOPGAVE

Ten geleide7
   
1.Procedures en werkwijze8
1.1Inleiding8
1.2Voorgeschiedenis8
1.3De commissie en haar staf11
1.3.1Constitutie van de Commissie11
1.3.2Samenstelling van de staf11
1.4Organisatie en werkwijze12
1.4.1Het bronnenonderzoek12
1.4.2Het vervolgonderzoek13
1.5Het onderzoek15
1.5.1De onderzoeksvragen15
1.5.2Extern onderzoek15
1.5.3Het onderzoek door de Commissie19
1.6De besloten gesprekken19
1.6.1De voorbereiding en het verloop19
1.6.2Een incident20
1.7De openbare afronding21
1.7.1De voorbereiding21
1.7.2Het verloop23
1.8De rapportage24
   
2.Integratiebeleid op hoofdlijnen 1970–200327
2.1Inleiding27
2.2De jaren zeventig28
2.3De jaren tachtig34
2.4De jaren negentig39
2.5De jaren 2000–200352
2.6Capita selecta 1970–200360
2.6.1Demografische gegevens60
2.6.2Wat is integratie en wat is integratiebeleid?63
2.6.3Is het beleid samenhangend, consistent en succesvol geweest?68
2.6.4Argumenten die mede van invloed zijn geweest op het beleid73
2.6.5Het coördinerende ministerie78
2.6.6Relevante buitenlandse stedelijke ervaringen84
2.6.7Citaten van hoorzittingen in de gemeenten86
2.7De financiële gegevens van het beleid voor etnische minderheden van 1970–2003103
2.8Conclusies105
   
3Inburgering109
3.1Inleiding109
3.2Voorgeschiedenis van inburgeringscursussen109
3.3Nieuwkomersbeleid118
3.4Oudkomersregelingen136
3.5Resultaten van inburgering139
3.6Conclusies144
   
4Werk en inkomen147
4.1Inleiding147
4.2Arbeidsmarkt- en inkomenspositie147
4.2.1Arbeidsmarkt- en inkomenspositie van migranten148
4.2.2Arbeidsmarktpositie van vluchtelingen163
4.3Arbeidsmarkt- en inkomensbeleid167
4.3.1 De periode voorafgaand aan 1970167
4.3.2 De jaren zeventig173
4.3.3 De jaren tachtig180
4.3.4 De jaren negentig184
4.3.5 De jaren 2000–2003197
4.4Arbeidsmarktbeleid t.a.v. vluchtelingen209
4.5Capita Selecta210
4.5.1Effectiviteit arbeidsmarktbeleid210
4.5.2De rol van Arbeidsvoorziening214
4.5.3De rol van sociale partners225
4.5.4Bestrijding van discriminatie233
4.5.5Stimuleren zelfstandig ondernemerschap240
4.5.6Nederland in vergelijking met Duitsland243
4.5.7Opnieuw arbeidsmigratie?249
4.6Conclusies257
   
5.Onderwijs259
5.1Inleiding259
5.2De onderwijspositie van allochtone leerlingen259
5.2.1Onderwijsniveau en taalbeheersing259
5.2.2Leerlingen uit etnische minderheden in het basisonderwijs267
5.2.3Leerlingen uit etnische minderheden in het voortgezet, beroeps- en hoger onderwijs267
5.2.4Verschillen in de onderwijspositie in het basisonderwijs: sociaal milieu en buitenlandse herkomst268
5.3Onderwijsachterstandenbeleid 270
5.3.1De jaren zeventig270
5.3.2De jaren tachtig274
5.3.3De jaren negentig280
5.3.4De jaren 2000–2003287
5.4Capita Selecta300
5.4.1Overgang van primair naar voortgezet onderwijs300
5.4.2Voortijdig schoolverlaten305
5.4.3Nederlands als tweede taal (NT2)314
5.4.4Onderwijs in Eigen Taal en (Cultuur) (OET(C)) en Onderwijs in Allochtone Levende Talen (OALT)317
5.4.5Intercultureel Onderwijs (ICO)324
5.4.6Onderwijssegregatie327
5.5Conclusies343
   
6.Wonen en Recreëren347
6.1.Inleiding347
6.2. De jaren zeventig348
6.2.1.Huisvestingspositie etnische minderheden348
6.2.2.Beleid351
6.2.3Resultaten: Beleidseffectrapportages en Onderzoek356
6.2.4Samenvatting op hoofdlijnen357
6.3. De jaren tachtig358
6.3.1.Huisvestingspositie etnische minderheden358
6.3.2.Beleid360
6.3.3Resultaten: Beleidseffectrapportages en Onderzoek366
6.3.4Samenvatting op hoofdlijnen370
6.4. De jaren negentig371
6.4.1.Huisvestingspositie etnische minderheden371
6.4.2.Beleid373
6.4.3Resultaten: Beleidseffectrapportages en Onderzoek378
6.4.4Samenvatting op hoofdlijnen384
6.5. De jaren 2000–2003384
6.5.1. Ontwikkeling huisvesting en concentratie etnische minderheden384
6.5.2.Beleid384
6.5.3Resultaten: Beleidseffectrapportages en Onderzoek390
6.5.4Samenvatting op hoofdlijnen391
6.6. Capita Selecta392
6.6.1.Spreiding en het vergroten van keuzemogelijkheden392
6.6.2.Concentratiewijken395
6.6.3. Recreatie406
6.7.Conclusies407
   
7.Emancipatie van vrouwen en meisjes411
7.1. Inleiding411
7.2.Sociaal-economische en sociaal-culturele positie van allochtone vrouwen411
7.2.1. Allochtone vrouwen in Nederland: enkele demografische gegevens411
7.2.2. Sociaal-economische positie van allochtone vrouwen414
7.2.3. Sociaal-culturele positie van allochtone vrouwen423
7.3. Beleid431
7.3.1. De jaren zeventig431
7.3.2. De jaren tachtig435
7.3.3. De jaren negentig442
7.3.4.De jaren 2000–2003449
7.4. Capita Selecta455
7.4.1. Gemengd huwen of partner uit herkomstland? 455
7.4.2. Marokkaans familierecht458
7.5.Conclusies459
   
8.Landen van herkomst: Turkije en Marokko461
8.1Inleiding461
8.2.Turkije461
8.2.1Nationaliteit en burgerschap461
8.2.2Nationale belangen en nationale veiligheid462
8.2.3Godsdienstbeleving463
8.2.4Taal en cultuur463
8.2.5Economische belangen464
8.3.Marokko464
8.3.1Nationaliteit en burgerschap464
8.3.2Nationale belangen en nationale veiligheid466
8.3.3Godsdienstbeleving467
8.3.4Taal en Cultuur467
8.3.5Economische belangen468
8.4.Conclusies469
   
9Organisaties van en voor minderheden471
9.1Inleiding471
9.2De periode voorafgaand aan de jaren zeventig471
9.3De jaren zeventig473
9.3.1De rol van de overheid476
9.4De jaren tachtig479
9.4.1De rol van de overheid484
9.5De jaren negentig tot 2003488
9.5.1De rol van de overheid494
9.6De rol van organisaties van en voor minderheden in het kader van integratie508
9.7Conclusies516
   
10Samenvatting, conclusies en aanbevelingen517
10.1Onderzoeksvragen517
10.2Integratiebeleid op hoofdlijnen 1970–2003517
10.3Inburgering523
10.4Werk en Inkomen524
10.5Onderwijs528
10.6Wonen en recreëren537
10.7Emancipatie van vrouwen en meisjes542
10.8De rol van overheden landen van herkomst: Turkije en Marokko545
10.9Organisaties van en voor minderheden547
   
Appendices551
   
Appendix ANoten hoofdstuk 1553
1.Onderzoeksvoorstel van de werkgroep voorbereiding parlementair onderzoek integratiebeleid 555
2.Kamerstukken 28 689, nrs. 1–7561
   
Appendix BFinanciële overzichten integratiebeleid minderheden 1970–2003577
1.Brief d.d. 25 april 2003 van de Commissie aan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie579
2.Brief d.d. 9 september 2003 van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie581
3.Brief d.d. 28 oktober 2003 van de Commissie aan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie589
4.Brief d.d. 28 november 2003 van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie591
   
Appendix CLijsten593
1.Besloten gesprekken595
2.Openbare gesprekken601
3.Literatuurlijst607
4.Selectie binnengekomen post629
   
Appendix DRelevante documenten635
1.Brief d.d. 17 november 2003 van de heer H. Defouad, chargé d'affaires a.i. van de Ambassade van het Koninkrijk van Marokko betreffende voorstellen tot wijziging van het Marokkaanse personen- en familierecht637
2.Brief van mevrouw Tuts-Dukker te Zoetermeer657

TEN GELEIDE

De Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid presenteert hierbij haar eindrapport «Bruggen bouwen». Deze titel symboliseert het proces dat in de 30 jaar die de onderzoekscommissie heeft onderzocht heeft plaatsgevonden en nog steeds plaatsvindt. Bruggen tussen de landen van herkomst en de Nederlandse samenleving, tussen culturen en tussen mensen. Bij het bouwen van deze bruggen is soms sprake van bewuste planning en speelden overheden een rol, soms ook begonnen individuen of kleine groepen her en der. Sommige bruggen zijn stevige bouwwerken geworden, met uitgebreid tweerichtingsverkeer, anderen vragen nog veel aandacht en groot onderhoud.

Het rapport is gebaseerd op een uitgebreid literatuuronderzoek, waarbij ruim 300 verschillende bronnen zijn gebruikt. De Commissie sprak met 287 personen in besloten en openbare gesprekken. Een deel van de openbare gesprekken vond plaats in een viertal steden waar de Commissie de integratievraagstukken op gemeentelijk niveau heeft uitgediept: Amsterdam, Deventer, Rotterdam en Tilburg. Een primeur in de geschiedenis van het parlementaire onderzoek vormden de openbare hoorzittingen in deze steden, waar betrokken burgers vrij konden inspreken. Van de in het totaal 230 aanwezigen hebben 94 personen het woord gevoerd. De Commissie is alle deelnemers zeer erkentelijk voor hun openhartigheid en deelname aan de gesprekken. Ook de vele mensen die ons spontaan schreven om hun ervaringen aan ons mee te geven verdienen onze dank.

De Commissie had dit onderzoek nooit kunnen voltooien zonder de enorme inzet van haar staf. Met name willen wij noemen: J. P. M. Cartens, C. T. van Ham, L. Jagroep, A. J. van Meeuwen, E. M. Naborn, D. S. Nava, C. H. J. M. Poppelaars, E. T. Visser en H. J. M. Vlasblom-Borst.

Namens de commissie,

Stef Blok,

Voorzitter

HOOFDSTUK 1 PROCEDURES EN WERKWIJZE

1.1 Inleiding

De Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (hierna: de Commissie) legt in dit hoofdstuk verantwoording af over het door haar verrichte onderzoek. Aan de orde komen:

• de totstandkoming van de Commissie (paragraaf 1.2);

• de organisatorische en procedurele aspecten (paragrafen 1.3 en 1.4);

• het onderzoek (paragraaf 1.5);

• de (voorbereiding van) besloten gesprekken, openbare gesprekken en hoorzittingen (paragrafen 1.6 en 1.7);

• de rapportage (paragraaf 1.8).

1.2 Voorgeschiedenis

Tijdens de algemene beschouwingen naar aanleiding van de Miljoenennota voor het jaar 2003 dient het lid Marijnissen op 19 september 2002 de volgende motie in:

«De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

constaterende dat het integratiebeleid tot nu toe onvoldoende geslaagd is;

van mening dat het gewenst is te onderzoeken welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen;

van mening dat een dergelijk onderzoek de bouwstenen kan aandragen voor een nieuw te formuleren beleid;

besluit tot het instellen van een parlementair onderzoek naar het gevoerde integratiebeleid,

en gaat over tot de orde van de dag.»1

Na afloop van het debat wordt de motie met meerderheid van stemmen aangenomen.

De aanvaarding van de motie leidt ertoe dat het Presidium van de Kamer de vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzoekt de motie verder uit te werken en ten behoeve van de besluitvorming in de Kamer een onderzoeksvoorstel te formuleren.

Op 2 oktober 2002 stellen de vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gezamenlijk de Werkgroep voorbereiding parlementair onderzoek integratiebeleid in.2 Op 11 november 2002 bespreken de commissies het advies van de werkgroep en nemen het over. Op 14 november 2002 wordt het advies door de commissies aan het Presidium aangeboden.3 Bij brief van 27 november 20024 stelt het Presidium voor conform dit advies een tijdelijke commissie in te stellen. De brief luidt:

«Het Presidium heeft naar aanleiding van de motie-Marijnissen (stuk 28 600 nr. 24) die de Kamer op 19 september jongstleden heeft aanvaard, een advies ontvangen van de vaste commissie voor Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Conform dit advies stelt het Presidium voor een tijdelijke commissie in de zin van artikel 18 van het Reglement van Orde in te stellen om een onderzoek uit te voeren waarvan het doel is:

De Tweede Kamer in staat te stellen een oordeel te vormen over het integratiebeleid van de Nederlandse regering in de afgelopen 30 jaren, een oordeel te vormen over de beoogde effecten en de feitelijke resultaten van dit onderzoek en over de samenhang van het beleid op de diverse deelterreinen. Het onderzoek moet tevens bouwstenen opleveren voor het toekomstige integratiebeleid.

Daarbij dient de tijdelijke commissie de volgende vragen te beantwoorden in haar rapportage:

• Welk integratiebeleid kende Nederland in de afgelopen 30 jaar?

• Wat waren de doelstellingen en resultaten van dit beleid op belangrijke deelterreinen zoals wonen en recreëren, inkomen en werk en onderwijs?

• Is er sprake geweest van een samenhangend en consistent integratiebeleid, zoals dat op de verschillende deelvelden zijn invloed heeft gehad?

• In hoeverre is dit beleid, gegeven de doelstelling, als succesvol te kwalificeren?

• Zijn er buitenlandse stedelijke ervaringen met het integratiebeleid, waarmee ons land zijn voordeel kan doen?

De tijdelijke commissie dient uiterlijk vóór het kerstreces van het jaar 2003 te rapporteren.

Het Presidium zal een nader voorstel doen voor het aantal leden van de tijdelijke commissie en de samenstelling daarvan.

Het Presidium stelt voor, de tijdelijke commissie voor die eerste fase van haar werkzaamheden een budget te geven van € 350 000 en haar uit te nodigen om voor de volgende fase een nieuwe begroting in te zenden.»

Op 3 december 2002 besluit de Kamer overeenkomstig de voorstellen van het Presidium.1 In de brief van 13 december 2002 doet het Presidium een nader voorstel.2 Het voorstel luidt:

«De Kamer heeft op 3 december jongstleden besloten tot instelling van een tijdelijke commissie waarvan de taak is omschreven in een brief van het Presidium van 27 november (stuk 28 689, nr. 1)

Het Presidium stelt voor om de tijdelijke commissie vooralsnog geen andere taak te geven dan het laten verrichten van een bronnenonderzoek.

De tijdelijke commissie zou haar rapport over deze beperkte taak uiterlijk op 29 januari 2003 moeten uitbrengen. Het Presidium stelt voor tot leden van deze tijdelijke commissie te benoemen, de heer Blok, mw. Sterk, de heer Varela, mw. Adelmund, mw. Van Gent, de heer Lazrak en mw. Lambrechts.

Aan de Kamer in nieuwe samenstelling zal het Presidium een voorstel doen voor de samenstelling van een nieuwe tijdelijke commissie. Deze nieuwe commissie zal tot taak hebben het onderzoek voort te zetten, waartoe de Kamer op 3 december heeft besloten, maar dan op basis van het bronnenonderzoek.»

Op 18 december 2003 gaat de Tweede Kamer akkoord met dit voorstel en worden de leden benoemd.3

D. S. Nava is door de Griffier van de Tweede Kamer als griffier van de commissie aangewezen.

1.3 De Commissie en haar staf

1.3.1 Constitutie van de Commissie

Op dezelfde dag dat de Kamer de leden van de Commissie benoemt, komt zij voor haar constituerende vergadering bijeen. In deze vergadering, die wordt voorgezeten door de Voorzitter van de Kamer, kiest zij uit haar midden het lid Blok tot voorzitter.

Aansluitend aan de constituerende vergadering houdt de Commissie haar eerste procedurevergadering, waarin de uitvoering van haar (vooralsnog) enige taak aan de orde komt, te weten het laten verrichten van een bronnenonderzoek naar het integratiebeleid.

In de daaropvolgende procedurevergaderingen komt vooral dit punt aan de orde.

Naar aanleiding van de Tweede-Kamerverkiezingen op 22 januari 2003 worden de leden van Commissie op 20 februari 2003 opnieuw benoemd, te weten K. Y. I. J. Adelmund (PvdA), S. A. Blok (VVD), I. van Gent (GroenLinks), A. Lazrak (SP), N. Rambocus (CDA) en J. M. Varela (LPF). In de constituerende vergadering op 13 maart 2003 herkiest de Commissie het lid Blok tot voorzitter. Het lid Lazrak wordt tot ondervoorzitter gekozen.

Op 23 september 2003 wordt het lid F. Vergeer in de Commissie benoemd in plaats van het lid Lazrak. Vervolgens kiest de Commissie op 25 september 2003 het lid Adelmund tot nieuwe ondervoorzitter.

1.3.2 Samenstelling van de staf

In de eerste fase van het onderzoek wordt de Commissie ondersteund door de griffier, de onderzoekscoördinator en een secretariaatsmedewerker. Meteen na de instemming van de Kamer met de verdere onderzoeksopzet en de bijbehorende begroting op 24 april 2003, start de Commissie met de werving van drie stafmedewerkers. In september 2003 wordt een tweede secretariaatsmedewerker aan de staf toegevoegd en in oktober 2003 een documentalist.

De staf van de Commissie is als volgt samengesteld.

Leiding staf en coördinatie onderzoek

• D. S. Nava, griffier van de Commissie (plaatsvervangend griffier van de Tweede Kamer)

• E. M. Naborn, onderzoekscoördinator (Onderzoeks- en Verificatiebureau van de Tweede Kamer)

Stafmedewerkers/onderzoekers

• C. T. van Ham, migratieonderzoeker; vanaf 1 juli 2003

• C. H. J. M. Poppelaars, bestuurskundige; vanaf 26 mei 2003

• E. T. Visser, beleidsonderzoeker; vanaf 1 juni 2003

Ondersteuning

• H. J. M. Vlasblom-Borst, secretariaatsmedewerker (Tweede Kamer)

• A. J. van Meeuwen, secretariaatsmedewerker (Tweede Kamer); van 1 september tot en met 14 november 2003

• J. P. M. Cartens, documentalist (Tweede Kamer); vanaf 15 oktober 2003

• L. Jagroep, secretariaatsmedewerker (uitzendkracht); vanaf 24 november 2003

Alle activiteiten van de Commissie vallen onder haar politieke verantwoordelijkheid. De griffier van de Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor alle inhoudelijke en organisatorische activiteiten van de staf. Tevens is hij belast met het beheer van de gelden, conform de goedgekeurde begroting.

De onderzoekscoördinator is verantwoordelijk voor de communicatie met de externe onderzoeksbureaus en de inhoudelijke aansturing en afstemming van de eigen onderzoeksstaf. Daarmee is zij verantwoordelijk voor de inhoudelijke voorbereiding van de openbare gesprekken en de hoorzittingen en voor de inhoudelijke voorbereiding van het eindrapport.

De verschillende deelterreinen van het onderzoek zijn over de stafmedewerkers verdeeld. Een stafmedewerker is belast met de voorbereiding van de besloten en openbare gesprekken, het doen van onderzoeksactiviteiten en het schrijven van conceptteksten op de haar toebedeelde deelterreinen. Ook de vier gemeenten die de Commissie in het kader van haar onderzoek bezoekt, zijn over de stafmedewerkers verdeeld. Ook hier geldt dat een stafmedewerker is belast met de voorbereiding van de openbare gesprekken en de hoorzittingen in de haar toebedeelde gemeente(n).

De secretariaatsmedewerkers zijn belast met de ondersteuning van de werkzaamheden van de griffier en de onderzoeksstaf. De documentalist heeft als taak het verzamelen van informatie.

Daarnaast hebben E. M. Sjerp (adjunct-griffier), H. J. Post (adjunct-griffier), C. H. van Bemmel (adjunct-griffier) en N. T. L. Hogenhuis (stafmedewerker Onderzoeks- en Verificatiebureau) tijdens de verschillende fasen van het onderzoek hand- en spandiensten verricht.

1.4 Organisatie en werkwijze

Deze paragraaf geeft in grote lijnen een beeld van de werkzaamheden van de Commissie en haar staf vanaf het moment van de instelling tot aan de aanbieding van het eindrapport aan de Tweede Kamer. Specifieke aspecten van die werkzaamheden worden elders nader toegelicht of uitgewerkt.

De werkzaamheden van de Commissie en haar staf kunnen in twee fasen worden ingedeeld. De eerste fase betreft de uitvoering van haar eerste, enige, taak, te weten het laten verrichten van een bronnenonderzoek. De tweede fase heeft betrekking op het vervolgonderzoek, waarmee de Kamer op 24 april 2003 heeft ingestemd.

1.4.1 Het bronnenonderzoek

Op 18 december 2002, de dag dat de leden worden benoemd, komt de Commissie voor het eerst bijeen. Omdat zij al op 29 januari 2003 een rapport over haar taak moet uitbrengen, buigt zij zich over de planning van het bronnenonderzoek.

De Commissie komt tot de conclusie dat de termijn waarbinnen zij over dit bronnenonderzoek verslag aan de Tweede Kamer moet uitbrengen veel te kort is om een degelijk onderzoek te laten verrichten. Zij besluit dan ook om zeven weken extra tijd te nemen om zo het onderzoeksinstituut beter in staat stellen een gedegen rapport te leveren.

Op 23 januari 2003 brengt de Commissie haar voortgangsrapportage uit, waarin zij aan de Kamer meedeelt dat het Verwey-Jonker Instituut met het verrichten van het bronnenonderzoek is belast.1 In paragraaf 1.5.2 wordt uitgebreid ingegaan op de aanbestedingsprocedure.

Op basis van de voortgangsrapportage besluit de Kamer de Commissie te machtigen haar werkzaamheden voort te zetten, met dien verstande dat het Presidium uiterlijk 1 mei 2003 een tussenrapportage dient te ontvangen, waaruit de verdere onderzoeksopzet van de Commissie blijkt met een begroting van de daaraan verbonden kosten.1

Op 20 februari 2003 bespreekt de Commissie de eerste versie van het plan van aanpak, opgesteld door de staf. In het plan komen onder meer aan de orde: de uitvoering van de onderzoeksopdracht; de eerste planning van de uit te voeren taken; de taakverdeling en de rol van de voorzitter. In het verloop van het onderzoek wordt het plan van aanpak meerdere malen aangevuld en aangepast. Pas na de oplevering van de resultaten van het bronnenonderzoek worden alle onderdelen van het plan ingevuld, in het bijzonder de verdere onderzoeksopzet.

Begin april 2003 bespreekt de Commissie het eindrapport van het Verwey-Jonker Instituut en de verdere onderzoeksopzet. Zij constateert op dat moment dat er een beeld ontbreekt van de gelden die de regering de afgelopen 30 jaar aan het beleid ten aanzien van (etnische) minderheden heeft besteed. Zij kiest ervoor de regering te vragen een integraal financieel overzicht op te stellen en aan haar te doen toekomen. De financiële overzichten zijn in appendix B opgenomen.

1.4.2 Het vervolgonderzoek

Op 10 april 2003 biedt de Commissie haar tussenrapportage aan de Kamer aan, waarin de verdere onderzoeksopzet en een begroting van de daaraan verbonden kosten zijn opgenomen. Bij brief van 17 april 2003 stelt het Presidium de Kamer voor, conform de tussenrapportage te besluiten.2 Op 24 april 2003 gaat de Kamer daarmee akkoord.3 Met de instemming van de Tweede Kamer met de verdere onderzoeksopzet begint de tweede fase van het onderzoek.

De werving van de staf en de huisvesting

Ogenblikkelijk wordt een begin gemaakt met de werving van drie stafmedewerkers. Op 26 mei 2003 treedt de eerste stafmedewerker in dienst, de tweede op 1 juni 2003 en de derde op 1 juli 2003.

Op de derde etage van het gebouw Doelenstraat 10 vindt de Commissie een geschikte en volledig geoutilleerde werkruimte.

De aanbesteding van de aanvullende onderzoeken

Begin mei 2003 start een korte aanbestedingsprocedure voor de aanvullende onderzoeken. Drie onderzoeksbureaus worden daarvoor aangeschreven. Eind mei worden de onderzoeken uitbesteed. In paragraaf 1.5.2 wordt ingegaan op de aanbesteding.

De besloten gesprekken

Tegelijkertijd met het uitbesteden van de aanvullende onderzoeken wordt een begin gemaakt met de voorbereiding van de besloten gespreken. De basis voor (de voorbereiding van) deze gesprekken is het bronnenonderzoek van het Verwey-Jonker Instituut. Het eerste besloten gesprek wordt op 26 mei 2003 gehouden en het laatste op 21 november 2003.

In paragraaf 1.6 komen de besloten gesprekken uitgebreid aan de orde.

De openbare afronding

In deze fase houdt de Commissie zich vooral bezig met het voorbereiden en voeren van de openbare gesprekken. Daarnaast worden in vier gemeenten hoorzittingen gehouden. Gedurende deze periode is de staf hoofdzakelijk bezig met de zorgvuldige voorbereiding van de openbare gesprekken en hoorzittingen. De openbare afronding begint op 22 september 2003. Op 13 november 2003 vindt het laatste openbare gesprek plaats.

Ook wordt een begin gemaakt met het schrijven van conceptteksten voor het eindrapport.

In paragraaf 1.7 wordt uitgebreid aandacht besteed aan de openbare afronding.

De rapportage

In de laatste weken bespreekt de Commissie de conceptteksten van het eindrapport die door de staf worden aangeleverd. Naast het opstellen van conceptteksten verricht de staf nader onderzoek op basis van recent verschenen onderzoeksrapporten en van informatie die tijdens of naar aanleiding van de openbare gesprekken naar voren komt.

De duur van het onderzoek

De (voorbereiding van de) openbare afronding vergt gedurende enkele maanden alle aandacht van de Commissie en haar staf. De analyse van de openbare gesprekken en recent verschenen onderzoeksrapporten leveren op het terrein van integratie een aantal zaken op die nader onderzoek vragen. Bovendien zijn de definitieve rapporten van een aantal aanvullende onderzoeken, waartoe de Commissie opdracht heeft gegeven, pas eind oktober klaar. Het gaat daarbij om de volgende onderzoeken: de Survey Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen (SPVA) 1998–2002; de rol van zelforganisaties; de emancipatie van vrouwen en meisjes; het doel en de samenhang op het deelterrein onderwijs. Dit leidt ertoe dat de Commissie bij brief van 2 december 2003 aan de Kamer meedeelt dat zij pas na het kerstreces in staat zal zijn haar eindrapport aan te bieden. Op 9 december 2003 stemt de Tweede Kamer in met de verlenging.1

Externe communicatie

De integratie van etnische minderheden is een onderwerp dat de laatste jaren volop de aandacht heeft van de samenleving als geheel, van beleidsmaker tot wijkbewoner. De Commissie is zich van begin af aan bewust van de beladenheid van dit het onderwerp. Zij besluit dan ook zoveel mogelijk openheid te betrachten.

Dit vertaalt zich onder meer in het gebruik van moderne communicatiemiddelen, zoals internet. Ten behoeve van reacties uit de samenleving opent de zij een e-mailadres op de website van de Tweede Kamer. Ook wordt op de website verwezen naar een pagina van de Commissie met relevante informatie, zoals de samenstelling van de Commissie, het doel van het onderzoek, de voortgangsrapportages, de planning van de openbare gesprekken en hoorzittingen, de persberichten en -verklaringen, de vastgestelde verslagen van de openbare gesprekken en de hoorzittingen en het rapport Bronnenonderzoek Integratiebeleid van het Verwey-Jonker Instituut. Het geluid van de openbare gesprekken die in de Tweede Kamer plaatsvinden, wordt beschikbaar gesteld via de internet- en intranetsite van de Tweede Kamer met behulp van webcasting.

De Commissie spreekt af dat in beginsel alleen de voorzitter gedurende het onderzoek de pers te woord staat, waarbij hij zich beperkt zich tot het verklaren en toelichten van het doel en opzet van het onderzoek.

De schriftelijke informatieverstrekking geschiedt door het verzenden van persberichten. Dit varieert van algemene informatieverstrekking tot verklaringen van de Commissie. Twee keer geeft zij een persverklaring uit, op 19 en 24 september 2003. Beide persverklaringen vloeien (direct en indirect) voort uit de uitingen van het lid Lazrak in de pers. Daarnaast houdt de Commissie op 19 september 2003 een persconferentie waarin zij een toelichting geeft op de voortgang van het onderzoek, de verdere planning en de openbare gesprekken die op 22 september 2003 beginnen.

1.5 Het onderzoek

In paragraaf 1.4 over de organisatie en werkwijze is in vogelvlucht aandacht besteed aan het onderzoek. In deze paragraaf wordt uitvoeriger stilgestaan bij de inhoudelijke aspecten van de vraagstelling, de keuze voor de onderzoeksinstituten en wordt de onderzoeksopzet kort weergegeven.

1.5.1 De onderzoeksvragen

Zoals hierboven is beschreven, heeft de Kamer de volgende onderzoeksvragen geformuleerd die de Commissie in haar rapportage dient te beantwoorden:

• welk integratiebeleid kende Nederland in de afgelopen 30 jaar?;

• wat waren de doelstellingen en resultaten van dit beleid op belangrijke deelterreinen, zoals wonen en recreëren, inkomen en werk en onderwijs?;

• is er sprake geweest van een samenhangend en consistent integratiebeleid, zoals dat op de verschillende deelvelden zijn invloed heeft gehad?;

• in hoeverre is dit beleid, gegeven de doelstelling, als succesvol te kwalificeren?;

• zijn er buitenlandse stedelijke ervaringen met het integratiebeleid, waarmee ons land zijn voordeel kan doen?

Mede naar aanleiding van de resultaten van het bronnenonderzoek besluit de Commissie op een aantal punten aanvullend onderzoek te laten doen. De aanvullende onderzoeken komen in de volgende paragraaf aan de orde.

1.5.2 Extern onderzoek

In eerste instantie krijgt de Commissie van de Kamer geen andere taak dan het laten verrichten van een bronnenonderzoek. In haar eerste vergadering op 18 december buigt zij zich over de planning en de uitbesteding van het bronnenonderzoek. Dit gebeurt aan de hand van een notitie van de griffier en het Onderzoeks- en Verificatiebureau.

Zoals hierboven al is verwoord, komt de Commissie tot de conclusie dat de termijn waarbinnen zij over dit bronnenonderzoek verslag aan de Tweede Kamer moet uitbrengen veel te kort is om een goed onderzoek te laten verrichten. Aspecten die daarbij een rol spelen zijn de offerteprocedure, de omvangrijke onderzoeksvragen en de periode rond kerst. Zij besluit daarom extra tijd te nemen om zo het onderzoeksinstituut beter in staat stellen een kwalitatief goed rapport af te leveren.

De voltallige Commissie besluit drie onderzoeksinstituten te verzoeken een offerte uit te brengen voor het genoemde bronnenonderzoek, te kiezen uit een door het Onderzoeks- en Verificatiebureau, in afstemming met de bijzonder presidiumadviseur onderzoek, samengestelde groslijst van circa 15 onderzoeksbureaus. De belangrijkste selectiecriteria zijn:

• de onafhankelijkheid van het instituut op het terrein van integratie(beleid);

• het niet eerder onderzoek hebben gedaan voor de Tweede Kamer;

• deskundigheid.

De drie gekozen onderzoeksinstituten wordt verzocht uiterlijk 9 januari 2003 een offerte in te dienen. De opdracht, op basis waarvan de drie onderzoeksbureaus moeten offreren, behelst:

• het bestuderen van bestaande bronnen;

• aangeven of de vijf basisvragen te beantwoorden zijn op grond van de bestaande bronnen en zo ja, wat die antwoorden zijn;

• aangeven of aanvullend onderzoek nodig is en zo ja, op welke terreinen.

Ook wordt de bureaus gevraagd in de offerte aan te geven of en op welke wijze zij betrokken zijn (geweest) bij recent en lopend onderzoek naar het integratiebeleid.

Op 14 januari 2003 komt de Commissie bijeen om de drie offertes te bespreken.1 Ten behoeve van deze bespreking stelt het Onderzoeks- en Verificatiebureau, in afstemming met de bijzonder presidiumadviseur onderzoek, een advies op over de ontvangen offertes. Mede op grond van dit advies kiest zij voor het Verwey-Jonker Instituut. Later op die dag voert de Commissie een gesprek met het onderzoeksinstituut. De volgende factoren zijn doorslaggevend voor de keuze voor dit instituut:

• een heldere opzet en analyse;

• het instituut heeft geen nadrukkelijke bemoeienis gehad met het integratiebeleid;

• het onderzoeksteam bestaat uit capabele onderzoekers;

• een goede prijs-kwaliteitverhouding.

Op 23 januari 2003 deelt de Commissie aan de Kamer mee dat het Verwey-Jonker Instituut met het bronnenonderzoek is belast.2 Vervolgens besluit de Kamer de Commissie te machtigen om haar werkzaamheden voort te zetten.3

In de periode tot aan de oplevering van het bronnenonderzoek spreekt de Commissie nog een aantal keren met het Verwey-Jonker Instituut over de voortgang van het onderzoek. Het eerste gesprek vindt plaats op 20 februari 2003 en op 20 maart 2003 volgt een tweede gesprek over een tussenrapportage.

Op 2 april 2003 bespreekt de Commissie het concepteindrapport van het onderzoeksinstituut en komt ook de verdere onderzoeksopzet, conform de wens van de Kamer, aan de orde. De voltallige Commissie is van oordeel dat het rapport van het Verwey-Jonker Instituut een vrij compleet beeld oplevert van het integratiebeleid van de afgelopen 30 jaar. De Commissie kan zich in grote lijnen vinden in het rapport, met dien verstande dat zij daarmee nog geen oordeel uitspreekt over de voorlopige conclusies in het rapport. Immers, uit het verdere onderzoek zal moeten blijken of en in hoeverre de voorlopige conclusies kunnen worden gedeeld. De Commissie zal dan ook haar eigen conclusies trekken.

De Commissie komt tot de conclusie dat het onderdeel Recreëren voldoende door het Verwey-Jonker Instituut is onderzocht en dat daarom vervolgonderzoek niet nodig is. Op een aantal andere punten concludeert zij op grond van het bronnenonderzoek dat aanvullend onderzoek nodig is. Zij besluit die punten in de verdere onderzoeksopzet mee te nemen. Het betreft de volgende aanvullende (literatuur)onderzoeken.

• Op het terrein van arbeidsmarkt- en inkomenspositie van allochtonen in Nederland wordt sinds 1988 om de drie à vier jaar een grootschalig landelijk surveyonderzoek gehouden onder legaal hier verblijvende Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen/Arubanen, en onder een autochtone vergelijkingscategorie. Dit onderzoek staat bekend als de SPVA. De cijfers over de afgelopen vier jaar worden in 2003 verzameld. Daarmee is het mogelijk om de ontwikkelingen van de afgelopen vier jaar op het terrein van arbeidsmarkt- en inkomenspositie van allochtonen in het eindrapport op te nemen. De vraagstelling luidt:

– wat zijn de ontwikkelingen van de afgelopen vier jaar op het terrein van arbeidsmarkt- en inkomenspositie van allochtonen?

• Het functioneren en de rol van zelforganisaties, welzijnsorganisaties (die vooral in de jaren zeventig en tachtig actief waren) en belangenorganisaties, zowel gesubsidieerde als niet-gesubsidieerde organisaties. De vraagstelling luidt:

– hoe functioneren zelforganisaties, welzijnorganisaties en belangenorganisaties (zowel gesubsidieerde als niet-gesubsidieerde) en wat is hun rol?;

– in hoeverre heeft de overheid hierbij een bevorderende of belemmerende rol (gehad)?

• De emancipatie van vrouwen en meisjes komt in het bronnenonderzoek niet aan de orde. Dit onderwerp wordt van belang geacht bij het in kaart brengen van het verloop van de integratie van de afgelopen 30 jaar. De vraagstelling luidt:

– hoe is de mate en omvang van emancipatie onder de verschillende groepen vrouwen en meisjes?;

– hoe verhouden zich deze mate en omvang tot autochtone groepen vrouwen en meisjes?;

– in hoeverre is het overheidsbeleid van invloed (geweest) op de emancipatie van allochtone vrouwen en meisjes?

• De uiteenlopende doelen die op het terrein van onderwijs zijn beoogd (achterstandsbestrijding, taal- en cultuurbehoud, verbetering van interetnisch samenleven) dienen nader in kaart gebracht te worden. Ook de vraag naar de samenhang tussen de sociaal-economische en sociaal-culturele dimensie van het integratiebeleid dient nader onderzocht te worden. De vraagstelling luidt:

– in hoeverre hebben de verschillende beleidsonderdelen op elkaar ingewerkt en in welke mate hebben zij elkaar versterkt?

• Een relevante buitenlandse stedelijke ervaring op het deelterrein Onderwijs is onderwerp van studie omdat het zich leent voor een internationale vergelijking. De vraagstelling luidt:

– zijn er relevante buitenstedelijke ervaringen met het onderwijs in relatie tot achterstandsbestrijding, taal- en cultuurbehoud en verbetering van interetnisch samenleven?

– is er sprake (geweest) van een samenhang tussen de sociaal-economische en sociaal-culturele dimensie van het integratiebeleid?

• De rol van overheden in de landen van herkomst wordt onderzocht. De vraagstelling luidt:

– hoe is de visie van de overheden in de landen van herkomst op het Nederlandse integratiebeleid in relatie tot het eigen beleid, inclusief beleid met betrekking tot nationaliteit (o.a. dubbele nationaliteit) en zelforganisaties?;

– n hoeverre is de rol van overheden in de landen van herkomst van invloed (geweest) op integratie van landgenoten in Nederland?

Oorspronkelijk is het ook de bedoeling een aanvullend onderzoek te laten doen naar de sociaal-economische positie van allochtonen in relatie tot het overheidsbeleid en de uitwerking daarvan in de praktijk. Een nadere bestudering van het bronnenonderzoek doet de Commissie echter besluiten dit aanvullende onderzoek te laten vervallen.

Op 3 april 2003 voert de Commissie een afrondend gesprek met het Verwey-Jonker Instituut over het eindrapport bronnenonderzoek.

Zoals hierboven al is aangeven, constateert de Commissie dat er geen overzicht bestaat van de gelden die de regering de afgelopen 30 jaar aan het beleid ten aanzien van (etnische) minderheden heeft besteed. Omdat zij deze gegevens van cruciaal belang acht voor haar onderzoek, verzoekt zij de regering bij brief van 25 april 2003 een integraal financieel overzicht op te stellen en aan haar te doen toekomen. Op 9 september 2003 ontvangt de Commissie het gevraagde overzicht. Het overzicht is voor haar aanleiding om op 28 oktober 2003 een aantal vragen aan de regering voor te leggen. Deze vragen worden bij brief van 24 november 2003 beantwoord. De complete correspondentie is in appendix B opgenomen.

Op dezelfde dag dat de Kamer instemt met de verdere onderzoeksopzet van de Commissie buigt zij zich over de aanbesteding van de aanvullende onderzoeken. Wederom besluit zij drie onderzoeksbureaus te vragen een offerte uit te brengen. Een punt dat expliciet aan de orde komt, is of het Verwey-Jonker Instituut voor de tweede keer de gelegenheid mag krijgen om te offreren voor een vervolgonderzoek. De Commissie is unaniem van mening dat het Verwey-Jonker Instituut die kans dient te krijgen, omdat het een gedegen en vrij compleet bronnenrapport heeft opgeleverd in een zeer korte tijd en omdat het uit te besteden onderzoek daarop een aanvulling vormt. Wel is zij van oordeel dat het wenselijk is, de onderzoeken aan verschillende onderzoeksbureaus uit te besteden. Op die manier wordt bereikt dat de Commissie niet afhankelijk is van één onderzoeksbureau.

Drie onderzoeksbureaus wordt begin mei 2003 verzocht uiterlijk 19 mei 2003 een offerte uit te brengen. Op 27 mei 2003 besluit de voltallige Commissie, mede op basis van een advies van het Onderzoeks- en Verificatiebureau en de bijzonder presidiumadviseur onderzoek, het Verwey-Jonker Instituut en het onderzoeksbureau QA+ (Questions, Answers and More) met de onderzoeken te belasten.

Het Verwey-Jonker Instituut verricht de volgende onderzoeken: de SPVA-cijfers; de rol van zelforganisaties; de emancipatie van vrouwen en meisjes; het doel en de samenhang op het deelterrein Onderwijs. QA+ wordt belast met het onderzoek naar de relevante buitenlandse stedelijke ervaring op het deelterrein Onderwijs en het onderzoek naar de rol van de overheden in de landen van herkomst.

De volgende factoren zijn doorslaggevend om voor het Verwey-Jonker Instituut te kiezen:

• deskundigheid op de te onderzoeken terreinen;

• de deelonderzoeken sluiten aan bij het door het instituut verrichte bronnenonderzoek;

• een goede prijs-kwaliteitverhouding.

Voor de keuze voor QA+ gelden de volgende factoren:

• een heldere opzet, analyse en uitwerking;

• het instituut heeft geen nadrukkelijke bemoeienis gehad met het integratiebeleid;

• goede prijs-kwaliteitverhouding.

Met beide onderzoeksbureaus wordt afgesproken dat de Commissie de onderzoeksrapportages eind augustus ontvangt. Op 26 augustus 2003 vindt een gesprek plaats met het Verwey-Jonker Instituut over de conceptrapportage. Op 28 augustus 2003 volgt een vergelijkbaar gesprek met QA+.

In de eerste helft van september levert QA+ de eindrapportages in. Het Verwey-Jonker Instituut doet dit in de tweede helft van oktober. De Commissie besluit beide rapportages in haar eigen eindrapportage aan de Kamer op te nemen.

1.5.3 Het onderzoek door de Commissie

Naast het uitbesteden van onderzoeken doet de Commissie zelf onderzoek. Dit onderzoek bestaat uit het voeren van besloten en openbare gesprekken alsook het houden van openbare hoorzittingen. Daarnaast leveren de analyse van deze gesprekken en recent verschenen onderzoeksrapporten op het terrein van integratie ook een aantal zaken op die nader onderzoek door de eigen staf vragen. In de volgende twee paragrafen wordt ingegaan op de besloten gesprekken en de openbare afronding.

In de onderzoeksopzet, waarmee de Kamer eind april 2003 instemt, wordt melding gemaakt van het voornemen van de Commissie om in het kader van het onderzoek naar de buitenlandse stedelijke ervaringen op het deelterrein onderwijs een werkbezoek te brengen aan een aantal steden in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Na uitvoerig beraad besluit de Commissie af te zien van het werkbezoek omdat de meerwaarde daarvan in het licht van het rapport van QA+ relatief gering is.

1.6 De besloten gesprekken

In deze paragraaf wordt een uiteenzetting gegeven van de gang van zaken met betrekking tot de besloten gesprekken.

1.6.1 De voorbereiding en het verloop

In het kader van haar onderzoek voert de Commissie gesprekken die een besloten karakter hebben. Het doel van deze gesprekken is drieledig, te weten:

• het toetsen van de bevindingen van het bronnenonderzoek aan de mening van de verschillende actoren;

• het vergroten van kennis van en inzicht in de materie;

• de selectie van personen die voor de openbare afronding zullen worden uitgenodigd.

Van de gesprekken vervaardigt de Stenografische dienst woordelijke verslagen. Deze verslagen worden niet openbaar worden gemaakt. Noch in de openbare gesprekken, noch in het eindrapport van de Commissie wordt hieruit geciteerd, tenzij de betrokkene daar toestemming voor geeft. De verslagen maken deel uit van het onderzoeksmateriaal dat de Commissie ter beschikking staat.

De eerste serie besloten gesprekken begint op 26 mei en eindigt op 3 juli 2003. In deze periode vindt het leeuwendeel van deze gesprekken plaats, namelijk 74 gesprekken met 86 personen. De tweede serie besloten gesprekken begint op 1 september en eindigt op 12 september 2003. Ook na de openbare gesprekken voert de Commissie nog een aantal besloten gesprekken. Het laatste besloten gesprek wordt op 21 november 2003 gehouden. In totaal voert de Commissie 103 besloten gesprekken met 145 personen.

Een lijst van besloten gesprekken is in appendix C opgenomen.

Ten behoeve van de eerste serie besloten gesprekken maakt de Commissie aan de hand van een groslijst een selectie van personen die over de verschillende deelterreinen van het onderzoek relevante informatie kunnen verschaffen, te weten integratiebeleid algemeen, werk en inkomen, wonen en recreëren, onderwijs, zelf- en belangenorganisaties en integratiebeleid gemeenten.

De groslijst is gebaseerd op suggesties van de staf en van de leden, alsook op een handreiking van het Verwey-Jonker Instituut. De eerste versie van de groslijst is een eerste aanzet en daardoor niet compleet. Echter, gezien het zeer grote aantal namen en (categorieën) organisaties die op de lijst staan, is al meteen duidelijk dat er eerder van inkorting dan van aanvulling sprake dient te zijn, wat de Commissie dwingt tot het maken van afgewogen keuzes. De zorgvuldigheid waarmee dit proces gepaard gaat, heeft tot gevolg dat de groslijst op momenten uitgebreid wordt besproken en aangepast, zelfs nadat die is vastgesteld.

Wat de keuze voor de gemeenten betreft, besluit de Commissie vanwege de omvang van haar onderzoek en de beschikbare tijd het aantal te onderzoeken gemeenten tot vier te beperken. Zij heeft daarbij de volgende criteria gehanteerd:

• twee grote en twee middelgrote gemeenten;

• aanzienlijke populatie allochtonen;

• spreiding over het land.

In eerste instantie kiest de Commissie voor Amsterdam, Enschede, Rotterdam en Tilburg. Contactpersonen in die gemeenten worden (informeel) benaderd voor informatie over personen en organisaties die mogelijk voor een besloten gesprek benaderd kunnen worden. Omdat de gemeente Enschede laat weten geen medewerking te willen verlenen, opteert de Commissie voor Deventer.

Al snel besluit de Commissie het onderdeel zelf- en belangenorganisaties tijdelijk te parkeren in afwachting van de resultaten van de aanvullende onderzoeken die zijn uitbesteed. Hetzelfde gebeurt met de onderdelen emancipatie van vrouwen en meisjes en de rol van de landen van herkomst.

Dezelfde procedure wordt gevolgd met betrekking tot de tweede serie besloten gesprekken in de eerste helft september. Deze gesprekken hebben voornamelijk als thema's emancipatie van vrouwen en meisjes en de rol van zelf- en belangenorganisaties.

Mede naar aanleiding van de openbare gesprekken besluit de Commissie nog een aantal besloten gesprekken te voeren. Deze gesprekken vinden plaats in oktober, direct na afloop van de openbare gesprekken, en in november.

Ten behoeve van de voorbereiding van het besloten gesprek stelt de staf een conceptvragenlijst op die aan de Commissie ter bespreking wordt voorgelegd. Ook maakt de staf een gespreksdossier, waarin de vastgestelde vragenlijst en aanvullende documentatie zijn opgenomen.

1.6.2 Een incident

Op 17 september 2003 verneemt de Commissie dat het lid Lazrak in een interview in Vrij Nederland van 20 september 2003 aankondigt dat hij uit de Commissie stapt omdat hij zich niet in de werkwijze van de Commissie kan vinden. Ook trekt hij de objectiviteit en de onafhankelijkheid van het Verwey-Jonker Instituut in twijfel.1

In de extra vergaderingen later op diezelfde dag en op 18 september beraden de overige leden van de Commissie zich op de ontstane situatie. In de loop van dit beraad laat een vertegenwoordiging van de SP-fractie weten dat de fractie een nieuw lid zal afvaardigen. Een en ander resulteert op 19 september 2003 in een persverklaring, waarin wordt meegedeeld dat de grootst mogelijke meerderheid van de Commissie, dat wil zeggen alle leden van de Commissie met uitzondering van het lid Lazrak, het betreurt dat het lid Lazrak zijn kritiek heeft geuit in de pers en dat hij zijn taak als lid van de Commissie niet wil voltooien. Voorts verklaart deze meerderheid zich niet in deze kritiek te herkennen. In het bijzonder hecht de Commissie eraan te verklaren dat de onderzoeksbureaus de onderzoeksopdracht correct hebben uitgevoerd, waarbij zij vasthoudt aan de opmerkingen die zij in unanimiteit in de tussenrapportage van 17 april 2003 heeft gemaakt over het bronnenonderzoek van het Verwey-Jonker Instituut: dit bronnenonderzoek zal deel uitmaken van de eindrapportage aan de Kamer en de Commissie zal in de loop van haar onderzoek de (voorlopige) bevindingen van het bronnenonderzoek toetsen en in het eindrapport haar eigen conclusies formuleren.

Het interview met het lid Lazrak is voor sommige leden van de Tweede Kamer aanleiding om uitspraken te doen over de werkwijze van de Commissie, in het bijzonder de keuze voor het Verwey-Jonker Instituut.1 Vanwege de voortdurende commotie en de schade die daarmee aan de belangen van het instituut wordt toegebracht, besluit de Commissie niet alleen het Verwey-Jonker Instituut maar ook QA+ te ontheffen van de in de dienstverleningsovereenkomst opgelegde geheimhoudingsplicht. Beide onderzoeksbureaus worden in de gelegenheid gesteld op eigen wijze zorg te dragen voor de publicatie van de door hen gemaakte conceptrapporten en desgevraagd daar een toelichting op te geven. Op 24 september 2003 informeert de Commissie de pers. De gevolgde offerteprocedure en de keuze voor beide onderzoeksbureaus wordt uit de doeken gedaan. Wederom benadrukt zij dat de onderzoeksbureaus de opdracht correct hebben uitgevoerd, dat zij in de verdere loop van haar onderzoek de (voorlopige) bevindingen van de onderzoeken kritisch zal toetsen en in het eindrapport haar eigen conclusies zal formuleren.

Op 23 september 2003 wordt het lid Vergeer in de Commissie benoemd.

Tot op heden heeft het lid Lazrak de Commissie niet formeel op de hoogte gesteld van de redenen die hem hebben bewogen zijn kritiek in de pers te uiten en uit de Commissie te stappen.

1.7 De openbare afronding

1.7.1 De voorbereiding

De openbare afronding bestaat uit openbare gesprekken in de Tweede Kamer en in vier gemeenten en openbare hoorzittingen ter plekke («in de wijk»).

De primaire functie van de openbare afronding is de toetsing van de bevindingen van het vooronderzoek in het openbaar. De openbare afronding biedt tevens de mogelijkheid om als Commissie in het openbaar de burgers de diverse aspecten van het gevoerde integratiebeleid te tonen.

In de openbare gesprekken in de Tweede Kamer ligt het accent vooral op het landelijke integratiebeleid. Uitgenodigd zijn onder anderen (voormalig) bewindspersonen, (voormalig) ambtenaren, wetenschappers, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties (waaronder belangen- en zelforganisaties van allochtonen en organisaties die als doel hebben de emancipatie van vrouwen te bevorderen) en succesvolle allochtone vrouwen. Bij de opbouw van de openbare gesprekken kiest de Commissie ervoor het beleid van politieke besluitvorming tot aan de uitvoering te volgen: van oud-bewindspersonen, via beleidsambtenaren en wetenschappers naar maatschappelijke organisaties en personen die op persoonlijke titel zijn uitgenodigd. Binnen deze benadering is ook getracht de gesprekpartners in de verschillende onderzoeksthema's te clusteren. Vanwege agendatechnische redenen is deze opzet niet helemaal gelukt. De Commissie besluit dan ook na afloop van de openbare gesprekken in de gemeenten nog een aantal openbare gesprekken in de Tweede Kamer te voeren.

In Amsterdam, Tilburg, Rotterdam en Deventer wordt het integratiebeleid, zoals dat daar vorm wordt geven, belicht. Het doel is een beeld te krijgen van de uitvoering en de effecten van het landelijke integratiebeleid op gemeentelijk niveau. Voor deze gesprekken worden onder anderen uitgenodigd (voormalig) wethouders; (voormalig) beleidsambtenaren; autochtone werkgevers; allochtone ondernemers; voormalig gastarbeiders; scholen; bewoners- en wijkorganisaties; autochtone en allochtone wijkbewoners; woningcorporaties; zelf- en belangenorganisaties; organisaties die een rol vervullen bij de emancipatie van vrouwen en meisjes. Naast deze openbare gesprekken in de gemeenten houdt de Commissie op een avond een openbare hoorzitting in een buurthuis of wijkcentrum. Het doel daarvan is ook de «gewone» burgers/bewoners bij de discussie te betrekken en een stem te geven.

In juli worden de colleges van burgemeester en wethouders van de vier gemeenten formeel benaderd met het verzoek een ruimte ter beschikking te stellen voor de openbare gesprekken en hulp te verlenen bij het vinden van een geschikte locatie voor de openbare hoorzitting. Alle gemeenten zeggen hun medewerking toe.

In feite beginnen de voorbereidingen van de openbare afronding al in mei 2003 als de Commissie de vier gemeenten selecteert waaraan zij in het kader van haar onderzoek aandacht wil besteden. Na afloop van de eerste serie besloten gesprekken op 3 juli 2003 maakt zij een eerste selectie van de personen die voor een openbaar gesprek zullen worden uitgenodigd. De selectie vindt plaats op basis van de besloten gesprekken en het bronnenonderzoek. De volgende criteria worden gehanteerd bij de selectie:

• inhoudelijke kennis van de thema's die centraal staan tijdens de openbare gesprekken;

• ervaringsdeskundigheid;

• de mate waarin de gesprekspartner een duidelijk verhaal kan vertellen;

• spreiding over de bevolkingsgroepen, zowel allochtoon als autochtoon.

Ten aanzien van de in de vier gemeenten te spreken personen, onderscheidt de Commissie de hierboven genoemde categorieën. De staf wordt met de nadere invulling daarvan belast.

Er worden advertenties geplaatst in de stadsbladen waarin de hoorzittingen worden aangekondigd en eenieder wordt opgeroepen zich telefonisch, per brief of per e-mail aan te melden. Ook zijn er persberichten met die inhoud verspreid.

Na de tweede serie besloten gesprekken half september 2003 maakt de Commissie een tweede selectie van in het openbaar te spreken personen. Dezelfde selectiecriteria die hierboven zijn opgesomd, worden daarbij gehanteerd. In de loop van de openbare afronding besluit de Commissie nog twee openbare gesprekken aan de lijst toe te voegen, te weten met de heer J. Wallage, voormalig voorzitter van de PvdA-fractie in de Tweede Kamer, en de heer F. Bolkestein, voormalig voorzitter van de VVD-fractie in de Tweede Kamer.

Ter voorbereiding op de openbare gesprekken volgt de Commissie gedurende twee dagdelen een gesprekstraining, verzorgd door een coördinerend vice-president van de Rechtbank Den Haag.

De Commissie besluit vier gespreksdagen per week te houden. De openbare gesprekken in de Tweede Kamer worden op maandag, woensdag, donderdag en vrijdag gevoerd.

Wat de openbare gesprekken in de vier gemeenten betreft, besluit zij in een gemeente gedurende twee aaneengesloten dagen openbare gesprekken te voeren en op de avond van de eerste gespreksdag een hoorzitting te houden. De dagen die daarvoor gereserveerd worden, zijn maandag, dinsdag, donderdag en vrijdag. Alle openbare gesprekken vinden in het stadhuis plaats. In alle locaties is er sprake van een toegankelijke publieke tribune. Als locatie voor de openbare hoorzittingen wordt een buurthuis gekozen. Alleen in Deventer wordt hiervan afgeweken. Daar wordt de hoorzitting in het gebouw van het Regionaal Opleidingcentrum (ROC) gehouden, waar inburgeringcursussen worden gegeven.

Voor elk gesprek wordt 50 minuten uitgetrokken, met uitzondering van vijf gesprekken die 90 minuten duren. Met betrekking tot de openbare gesprekken in de gemeenten kiest de Commissie er meestal voor meerdere personen voor een gesprek uit te nodigen.

De openbare gesprekken worden nauwkeurig voorbereid. De staf maakt conceptvragenlijsten die aan de Commissie worden voorgelegd. Elke vragenlijst is op de gehoorde toegesneden. De vragenlijst, die op grond van de bespreking in de Commissie wordt aangepast en vastgesteld, vormt de leidraad van het gesprek. Afgesproken wordt dat het Commissielid dat het gesprek voor zijn of haar rekening neemt, de ruimte heeft om vragen te herformuleren en/of een andere volgorde te hanteren. Doorvragen is uiteraard mogelijk en zelfs gewenst.

De staf stelt een documentatiemap samen, waarin ook de vastgestelde vragenlijst is opgenomen.

Over de opzet van het openbare gesprek spreekt de Commissie af dat de voorzitter de vergadering leidt en zorgdraagt voor alle procedurele handelingen. Tevens wordt afgesproken dat tijdens een openbaar gesprek maar één Commissielid de vragen stelt. Daartoe worden de gesprekken zoveel mogelijk gelijkelijk onder de leden verdeeld. De afspraak wordt gemaakt dat Commissieleden eigen partijgenoten niet zullen ondervragen. Aan het einde van het gesprek stelt de voorzitter de vraag of er essentiële punten zijn die niet aan de orde zijn geweest. Ook deelt de voorzitter mee dat de Commissie zich aanbevolen houdt voor (aanvullende) schriftelijke informatie.

1.7.2 Het verloop

Op maandag 22 september 2003 om 10.00 uur wordt in de Oude Zaal van de Tweede Kamer een aanvang gemaakt met de openbare gesprekken. Het eerste gesprek is met de heer H. F. Dijkstal, voormalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De eerste gemeente die de Commissie bezoekt, is Amsterdam. De openbare gesprekken vinden plaats op maandag 6 en dinsdag 7 oktober in de Raadzaal van het stadhuis. De openbare hoorzitting wordt gehouden op maandag 6 oktober vanaf 20.00 uur in buurtcentrum Transvaal in Amsterdam-Oost. Tot vlak voor het begin van de hoorzitting kan men zich nog ter plekke opgeven. Afhankelijk van de het aantal aanmeldingen wordt de spreektijd bepaald. In de regel betekent dat drie à vier minuten per persoon. Deze lijn wordt in de andere gemeenten ook gevolgd. Van de 44 aanwezigen voeren uiteindelijk 21 personen het woord.

Op donderdag 9 en vrijdag 10 oktober is de gemeente Tilburg aan de beurt. De openbare gesprekken vinden plaats in de Paleiszaal van het stadhuis. Voor één gesprek is een tolk ingeschakeld. De openbare hoorzitting wordt op donderdagavond 9 oktober gehouden in het wijkcentrum De Ypelaer in Tilburg-Noord. Van de 61 aanwezigen voeren 25 personen het woord.

De derde gemeente die de Commissie bezoekt is Rotterdam op maandag 20 en dinsdag 21 oktober 2003. De openbare gesprekken vinden plaats in de B&W-zaal van het stadhuis. Ook hier is voor één gesprek een tolk nodig. In Activiteitencentrum De Wielewaal in Charlois vindt de hoorzitting plaats op maandag 20 oktober. Van de 71 aanwezigen geven 30 personen hun mening over het integratiebeleid.

Deventer is de laatste gemeente die de Commissie aandoet, te weten op donderdag 23 en vrijdag 24 oktober 2003. De Burgerzaal in het stadhuis is de locatie waar zij de openbare gesprekken voert. De laatste openbare hoorzitting is op donderdagavond in ROC Snipperlingsdijk. Van de 54 aanwezigen voeren 18 personen het woord.

Op 27 oktober 2003 voert de Commissie nog een vijftal gesprekken in de Tweede Kamer. Het laatste openbare gesprek is ruim twee weken later op donderdag 13 november 2003 om 17.00 uur, dat met de heer F. Bolkestein, voormalig voorzitter van de VVD-fractie in de Tweede Kamer.

In totaal voert de Commissie 86 openbare gesprekken met 142 personen. Voorts houdt zij vier openbare hoorzittingen, waarbij van de aanwezigen, 230 in totaal, 94 personen het woord voeren.

1.8 De rapportage

Naast de eindrapportage met bevindingen, conclusies en aanbevelingen, houdt de Commissie ook door middel van voortgangsrapportages de Tweede Kamer op de hoogte van haar vorderingen van het onderzoek. Deze voortgangsrapportages zijn in appendix A opgenomen.

De bouwstenen voor het eindrapport worden gedurende het gehele onderzoek aangeleverd. Het beschikbare materiaal waaruit de Commissie heeft kunnen putten, bestaat uit: het bronnenonderzoek; de aanvullende bronnenonderzoeken; de verslagen van de besloten en de openbare gesprekken en hoorzittingen; verzamelde literatuur, waaronder Kamerstukken en recent verschenen onderzoeksrapporten.

Begin juli 2003 is de opzet van de eindrapportage gereed. Omdat de voorbereiding van de besloten en openbare gesprekken en de analyse van het beschikbare materiaal praktisch alle aandacht van staf vergen, begint hij pas eind oktober met het opstellen van conceptteksten. Medewerkers van de Stenografische Dienst, hebben de Commissie geassisteerd bij de eindredactie van haar rapport.

De rapportage van de Commissie bestaat uit vijf delen. Deel 1 is het eindrapport, deel 2 bevat de verslagen van de openbare gesprekken en de hoorzittingen en de delen 3 tot en met 5 bevatten de resultaten van de externe bronnenonderzoeken.

Het eindrapport tracht een omvattend beeld te geven van de onderwerpen die zijn onderzocht. In de verschillende hoofdstukken van het rapport wordt antwoord gegeven op de door de Kamer geformuleerde onderzoeksvragen en de door de Commissie geformuleerde aanvullende onderzoeksvragen.1 De beantwoording van deze onderzoeksvragen is voornamelijk gebaseerd op feiten en cijfers, zoals die zijn weergegeven in de gebruikte bronnen.

Het eindrapport van de Commissie is als volgt ingedeeld.

Hoofdstuk 1 bevat een beschrijving van de procedures en werkwijze van de Commissie.

Hoofdstuk 2 gaat in op de integratie en het integratiebeleid op hoofdlijnen van de afgelopen dertig jaar, onderverdeeld in de volgende perioden: de jaren zeventig, de jaren tachtig, de jaren negentig en de jaren 2000 tot heden. Deze onderverdeling in vier periodes wordt ook in de daarop volgende hoofdstukken aangehouden. In de capita selecta komen onder meer aan de orde: de begrippen integratie en integratiebeleid, het coördinerende ministerie en enkele bevindingen over relevante buitenlandse stedelijke ervaringen.

Hoofdstuk 3 behandelt de inburgering. Het nieuwkomersbeleid en de oudkomersregelingen worden daarin beschreven.

Hoofdstuk 4 is gewijd aan het deelterrein werk en inkomen. Aan de orde komen de stand van zaken met betrekking tot de arbeidsmarkten inkomenspositie van migranten en vluchtelingen en het arbeidsmarkt- en inkomensbeleid in de afgelopen dertig jaar. In de capita selecta wordt aandacht besteed aan de effectiviteit van de arbeidsmarktinstrumenten, de rol van de sociale partners, de rol van Arbeidsvoorziening, bestrijding van discriminatie, het zelfstandig ondernemerschap, Nederland in vergelijking met Duitsland en arbeidsmigratie.

Hoofdstuk 5 gaat in op het deelterrein onderwijs. Aan de orde komen de onderwijspositie van allochtone leerlingen en het onderwijsachterstandenbeleid. Tevens wordt in de capita selecta aandacht besteed aan de overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs, het voortijdig schoolverlaten, Nederlands als tweede taal (NT2), Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur (OETC), Onderwijs in Allochtone Levende Talen (OALT), intercultureel onderwijs en onderwijssegregatie.

Hoofdstuk 6 betreft het deelterrein wonen en recreëren. Centrale thema's zijn de ontwikkelingspositie van etnische minderheden en het huisvestingsbeleid, gericht op etnische minderheden. Verder komen in de capita selecta de volgende onderwerpen aan de orde: spreiding, concentratiewijken en recreëren.

Hoofdstuk 7 behandelt de emancipatie van vrouwen en meisjes. Aandacht wordt besteed aan de sociaal-economische en de sociaal-culturele positie van allochtone vrouwen en meisjes alsook het overheidsbeleid ten aanzien van deze groepen. In de capita selecta komen huwelijken met partners uit het land van herkomst en het Marokkaanse familierecht aan de orde.

In hoofdstuk 8 wordt kort ingegaan op de rol van overheden van landen van herkomst, te weten die van Marokko en Turkije.

In hoofdstuk 9 staat de rol van organisaties van en voor minderheden centraal. De ontwikkeling van deze organisaties, hun rol bij integratie en het overheidsbeleid worden beschreven.

Hoofdstuk 10 bevat een samenvatting, de conclusies en de aanbevelingen van de Commissie.

De Commissie is haar stafleden zeer dankbaar voor de grote inzet en betrokkenheid die zij aan de dag hebben gelegd om dit onderzoek tot een goed einde te brengen. Tevens wil zij alle medewerkers van de Tweede Kamer bedanken voor hun inzet, in het bijzonder G. A. M. van Leeuwen en J. de Niet van de Bodedienst, M. van Renesse van de Stafdienst Voorlichting, de Dienst Informatievoorziening, de Stenografische Dienst en de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven.

Tevens is de Commissie H. Kamps, bijzonder presidiumadviseur onderzoek, erkentelijk voor de adviezen en de steun die hij in de loop van het onderzoek heeft gegeven.

Een speciaal woord van dank gaat naar de gemeenten Amsterdam, Tilburg, Rotterdam en Deventer en hun medewerkers voor de medewerking die zij aan het onderzoek hebben verleend.

Tot slot wil de Commissie haar grote waardering en dank betuigen aan al degenen die aan de openbare afronding hebben deelgenomen, en in het bijzonder de bewoners die door hun aanwezigheid bij en deelname aan de hoorzittingen, daarvan een succes hebben gemaakt.

HOOFDSTUK 2 INTEGRATIEBELEID OP HOOFDLIJNEN 1970-2003

2.1 Inleiding

De hoofdprobleemstelling van dit parlementaire onderzoek luidt: Welk integratiebeleid kende Nederland in de afgelopen dertig jaar; en is het beleid samenhangend, consistent en succesvol geweest? Deze probleemstelling is nader uitgewerkt in vragen over de doelstellingen en resultaten op de deelterreinen werk en inkomen, onderwijs, en wonen en recreëren. Daarnaast wordt gekeken naar relevante buitenlandse stedelijke ervaringen waarmee ons land zijn voordeel kan doen.

Na afronding van de eerste bronnenstudie zijn de oorspronkelijke onderzoeksvragen aangevuld met meer specifieke vragen over emancipatie van allochtone vrouwen en meisjes, over zelforganisaties en de rol van overheden in de landen van herkomst in het integratieproces van landgenoten in Nederland.

In de verschillende hoofdstukken van het rapport wordt antwoord gegeven op de door de Kamer geformuleerde onderzoeksvragen en de door de Commissie geformuleerde aanvullende onderzoeksvragen.

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van het integratiebeleid in de afgelopen dertig jaar. De beschrijving is op hoofdlijnen omdat in de hierna volgende hoofdstukken uitgebreid wordt ingegaan op het beleid op de verschillende deelterreinen.

Voor de beschrijving van dit hoofdstuk wordt overwegend gebruik gemaakt van beleidsnota's en rapporten van diverse ministeries, Kamerstukken, en adviezen en rapporten van externe adviesorganen. Deze informatie wordt aangevuld met citaten van de gesprekken die de Commissie in de Tweede Kamer en in het land heeft gevoerd.

De drie rapporten van de Wetenschappelijk raad voor het Regeringsbeleid (WRR) die in de laatste decennia zijn verschenen, nemen een belangrijke plaats in, omdat ze een redelijk compleet overzicht geven van de stand van zaken van het integratiebeleid op dat moment. Deze drie rapporten zijn: Etnische minderheden, verschenen in 1979 (WRR nr. 17); Allochtonenbeleid uit 1989 (WRR nr. 36) en Nederland als immigratie samenleving, verschenen in 2001 (WRR nr. 60).

De onderverdeling van dit hoofdstuk is, zoals dat in het gehele rapport wordt aangehouden, als volgt: de jaren zeventig («categoraalbeleid»), de jaren tachtig («minderhedenbeleid») en de jaren negentig («integratiebeleid»). De vierde periode betreft de periode 2000 tot 2003.

Nog een aantal opmerkingen vooraf. In dit rapport wordt gesproken over gastarbeiders, minderheden en allochtonen, waarbij het gaat om dezelfde groep personen, maar waarbij de terminologie wordt aangepast aan de tijd. In de jaren zeventig heten migranten «gastarbeiders», vervolgens in de jaren tachtig noemt men hen «etnische minderheden» en vanaf de jaren negentig «allochtonen». Daarnaast wordt in het rapport gesproken over bijvoorbeeld Marokkanen, Turken, of Surinamers, waarbij zowel tot Nederlander genaturaliseerde Marokkanen, Turken en Surinamers worden bedoeld, als personen die uit deze landen naar Nederland zijn gekomen en niet de Nederlandse nationaliteit hebben.

Leeswijzer hoofdstuk 2

De indeling van dit hoofdstuk is als volgt: in paragraaf 2.2 wordt aandacht besteed aan het beleid van de jaren zeventig, dat als categoraal beleid kan worden aangeduid.

Daarna volgt in paragraaf 2.3 het beleid van de jaren tachtig: het minderhedenbeleid. In paragraaf 2.4 volgt het integratiebeleid van de jaren negentig, en paragraaf 2.5 betreft de periode jaren 2000 tot 2003 van de kabinetten Kok-II en Balkenende-I en -II.

Vervolgens bevat het hoofdstuk een paragraaf Capita Selecta, waarin thema's aan de orde komen die niet zijn te herleiden tot één specifieke periode maar die voor de afgelopen dertig jaar van belang zijn (paragraaf 2.6).

In paragraaf 2.6.1 worden enkele demografische gegevens gepresenteerd. Daarna wordt ingegaan op de begrippen «integratie» en «integratiebeleid» (2.6.2)

Vervolgens wordt in paragraaf 2.6.3 ingegaan op de samenhang, consistentie en het succes van het beleid, op basis van citaten uit de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd. Paragraaf 2.6.4 gaat in argumenten die van invloed zijn geweest op de beleidsvorming.

De rol van het coördinerende departement in het integratiebeleid komt in paragraaf 2.6.5 aan bod. Daarna worden enkele bevindingen over relevante buitenlandse stedelijke ervaringen gepresenteerd in paragraaf 2.6.6. Tot slot volgt een korte samenvatting van de hoorzittingen in de vier steden in paragraaf 2.6.7.

In paragraaf 2.7 volgt een overzicht van de financiële middelen die de verschillende departementen in de afgelopen dertig jaar aan minderheden hebben besteed. Ten slotte wordt het hoofdstuk afgesloten (2.8) met enkele conclusies.

De definitie van «integratie» zoals die door de Commissie is geformuleerd komt in deze paragraaf eveneens aan de orde.

2.2 De jaren zeventig

In de jaren vijftig en zestig kan Nederland worden getypeerd als emigratieland, waar geen beleid wordt gevoerd voor de instroom van immigranten. De WRR beschrijft het als volgt: «In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog gold Nederland primair als een emigratieland. Wat de immigranten betreft werd tot het einde van de jaren zeventig een ad hoc beleid gevoerd, mede omdat het verblijf van de meeste nieuwkomers als tijdelijk werd beschouwd.» (WRR, 2001, p. 168).

In de jaren zeventig wordt wel beleid voor verschillende doelgroepen van migranten ontwikkeld, maar dit is verspreid over verschillende departementen. Surinamers, Antillianen, Molukkers, woonwagenbewoners en zigeuners vallen onder het ministerie van CRM; vluchtelingen vallen onder de ministeries van Justitie en van Binnenlandse Zaken en gastarbeiders vallen onder de coördinerende verantwoordelijkheid van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Vanwege het accent op de verschillende doelgroepen wordt het beleid getypeerd als categoraal (welzijns)beleid.

Het beleid in die tijd is, tegen de achtergrond van het idee dat het verblijf van de buitenlandse werknemers tijdelijk is, gebaseerd op twee sporen: aan de ene kant inpassing van de buitenlandse werknemers in de samenleving; aan de andere kant remigratie.

Vanwege de gedachte van tijdelijkheid en de verwachte terugkeer wordt in het beleid uitgegaan van het motto «behoud van eigen identiteit.»

Nota Buitenlandse werknemers (1970)

Het eerste beleidsstuk over de arbeidsmigranten is de nota Buitenlandse werknemers uit 19701. De doelgroepen die hierin worden genoemd zijn Surinamers, Antillianen, Molukkers, woonwagenbewoners en zigeuners, buitenlandse werknemers en Indische Nederlanders.

In de nota wordt het beleid als volgt omschreven: «Nederland is beslist geen immigratieland. Met alle begrip voor de menselijke aspecten, kan men niet anders dan vaststellen, dat ons land behoefte heeft aan nieuwe arbeidskrachten en niet aan nieuwe gezinsvestigingen vanuit het buitenland. (...) Het beleid is erop gericht om, gezien de bestaande en de te verwachten noodzaak voor onze economie tot tewerkstelling van buitenlandse werknemers, het aantal naar Nederland komende buitenlanders zoveel mogelijk in evenwicht te brengen met de eisen die de arbeidsmarkt stelt, gelet op de gegeven of te scheppen mogelijkheden van huisvesting, opvang en begeleiding» (nota Buitenlandse werknemers, p. 13). Enige mate van inpassing wordt volgens deze nota wel noodzakelijk geacht, maar uitgaande van de tijdelijkheid van het verblijf dient het beleid «meer dan op de bevordering van inpassing als zodanig» erop gericht te zijn «de groep de kans te geven eigen identiteit te bewaren» (p. 10). «Dit betekent dat de groep op allerlei manieren tot zelfwerkzaamheid wordt aangespoord. Hiertoe is een groepsgewijze benadering onmisbaar. Daardoor wordt tevens voorkomen dat de buitenlandse werknemer in een sociaal isolement komt, terwijl de ervaring heeft geleerd dat de aanpassing beter verloopt met behoud van het eigen groepsverband. In het aanpassingsproces is de verblijfsduur een belangrijke factor. Ten aanzien van de buitenlandse werknemers, die doorgaans slechts korte tijd in ons land zullen verblijven, zal het accent zelfs voornamelijk op het behoud van eigen identiteit worden gelegd. Heraanpassingsmoeilijkheden bij terugkeer naar eigen land zullen dan zo gering mogelijk zijn» (p. 10). Daarnaast is de genoemde zelfwerkzaamheid goed voor een beperkte mate van aanpassing aan het nieuwe land, en voor een soepele terugkeer naar het land van herkomst.

Het Verwey-Jonker Insitituut stelt op dit punt: «De buitenlandse werknemers werden vanaf de jaren zestig geworven om tijdelijk te voorzien in lacunes op de Nederlandse arbeidsmarkt. Het beleid was dan ook gericht op de tijdelijkheid van hun verblijf. «Nederland is geen immigratieland», stelt het eerste beleidsstuk over de arbeidsmigranten, de Nota Buitenlandse Werknemers (1970), nadrukkelijk. Niet lang na het uitkomen van deze nota werd in het kader van het welzijnsbeleid de uitdrukking «integratie met behoud van identiteit» geïntroduceerd. Hiermee werd uitdrukking gegeven aan de gedachte dat weliswaar enige inpassing nodig was, maar vooral identiteitsbehoud met het oog op terugkeer.» (Verwey-Jonker Instituut)1

Met de uitdrukking «integratie met behoud van eigen identiteit», die in deze jaren gangbaar is, wordt uitgedrukt dat weliswaar enige inpassing nodig is, maar vooral identiteitsbehoud met het oog op terugkeer. Onderwijs in eigen taal en cultuur (OECT), later Onderwijs in Allochtone Levende Talen (OALT), is een directe uitwerking van deze gedachte (zie hoofdstuk 5).

Over «integratie met behoud van eigen identiteit» is later veel gezegd en geschreven. Sommige politici houden onverminderd vast aan deze stelling, zoals de heer Wallage, terwijl andere deze houding belemmerend (zijn gaan) vinden voor integratie. De volgende citaten van (oud) politici, (oud) beleidsmakers en wetenschappers illustreren dit.

De heer Wallage (oud-voorzitter Tweede Kamerfractie PvdA, burgemeester van Groningen):

«In de loop van de decennia heb ik een soort levensmotto ontwikkeld: alleen als je weet waar je vandaan komt, weet je waar je naar toe moet. Met andere woorden: als je van iemand vraagt dat hij integreert, doet hij dat met zijn hele hebben en houen. Je hele hebben en houen bestaat uit de geschiedenis van je voorouders, de taal, humor, eten en een heleboel andere dimensies van het menselijk leven. Integratie betekent in mijn ogen dat je je uiteraard moet aanpassen aan de samenleving waarin je terechtkomt, anders red je het niet. Je moet de taal spreken, je moet je aan de regels houden, je moet een heleboel. Maar wat je in mijn ogen ook moet mogen, is uiteindelijk zelf bepalen, in welke mate je die identiteit waaruit je voortkomt met je meeneemt. Ik denk dat de tragiek van het integratievraagstuk in ons land in zekere zin is dat wij tot op dit moment onvoldoende een vorm hebben gevonden, die in Amerika geldt. Je bent daar een Italiaanse Amerikaan, of een Mexicaanse Amerikaan. In Amerika kan iemand tegen je zeggen dat hij Pool is, aangezien zijn grootouders uit Polen kwamen. Wij zijn er nog onvoldoende in geslaagd, die dubbele, soms driedubbele identiteit – je kunt ook nog moslim, Marokkaan en Nederlander zijn, maar ook gereformeerd, Zeeuw en Nederlander – in een organische samenhang te brengen.»

De heer Bolkestein (oud-voorzitter van de VVD-fractie in de Tweede Kamer) is het hier niet mee eens:

«Personen die zich succesvol hebben geïntegreerd, kunnen op gelijke voet met anderen deelnemen aan het openbare leven van de samenleving. Indertijd heb ik mij vooral afgezet tegen de stelling dat integratie met behoud van eigen identiteit mogelijk is. Dat vraagt natuurlijk om een definitie van de term «identiteit». Daarover kan natuurlijk uitgebreid worden gediscussieerd. In het artikel in de Volkskrant in september 1991 heb ik al geschreven dat wij in een vrij land leven. Men kan eten wat men wil, zeggen wat men wil en de kleren dragen die men wil, ook het hoofddoekje. Wij leven in een land waarin sprake is van vrijheid van godsdienst. Er zijn echter ook bepaalde niet onderhandelbare waarden in de Nederlandse samenleving waaraan niet mag worden getornd. Als ik het mij goed herinner heb ik genoemd: de scheiding van kerk en staat (de Grondwet gaat boven religieuze dogma's); de gelijkwaardigheid van de mensen, in het bijzonder van man en vrouw; verdraagzaamheid en vrijheid van meningsuiting. Over deze vier grondwaarden van de Nederlandse samenleving kan niet worden gemarchandeerd. Iedereen in Nederland moet zich daarnaar gedragen.»

Sommige ambtenaren en politici van die tijd zien in de stelling «integratie met behoud van eigen identiteit» een alibi om niet te hoeven integreren of geen integratiebeleid te hoeven voeren, of zij vinden dat de stelling vooral van belang is voor welzijnsorganisaties en zelforganisaties.

De volgende citaten illustreren dat.

De heer Molleman (directeur van de directie integratiebeleid minderheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken, van 1979 tot 1990):

«Ik heb het altijd onzin gevonden. Ik heb mij er altijd tegen verzet. In de WRR-rapporten kun je lezen dat het een alibi is geworden om geen integratiebeleid te hoeven voeren. Als je ervan uitgaat dat mensen toch niet blijven, is het heel functioneel om je eigen identiteit en cultuur te bewaren. Dan hoef je niet te integreren. Eigenlijk is het beter om niet te integreren, want dan is het gemakkelijker om terug te gaan. Daarom is van meet af aan in de Minderhedennota gesteld dat wij niet op deze weg moeten doorgaan. De hele optiek van de Minderhedennota is namelijk integratie. Je maakt je buitengewoon impopulair als je zegt dat het motto «integratie met behoud van eigen identiteit» fout is en heel slecht gewerkt heeft, omdat onmiddellijk wordt gedacht dat die mensen geen eigen cultuur mogen hebben. Natuurlijk mogen zij dat wel, maar dat wordt in dit land bepaald in de wisselwerking tussen de groep en de dominante Nederlandse samenleving.»

Volgens de heer Scheffer(publicist, hoogleraar Grootstedelijke problematiek aan de Universiteit van Amsterdam) wordt het begrip «behoud van eigen identiteit» niet alleen in de jaren zeventig gebruikt:

«De leuze «integratie met behoud van eigen identiteit» was natuurlijk geënt op gedachte dat de migranten zouden terugkeren. De gedachte was dat mensen niet mochten worden afgesneden van het land van herkomst, omdat dat de eventuele terugkeer van henzelf en hun kinderen zou bemoeilijken. De leuze is ongewijzigd aangehouden, zelfs toen de omstandigheden veranderden en duidelijk werd dat mensen hier zouden blijven en dat Nederland hun eindbestemming en die van hun kinderen was. Wat dat betreft is de focus van het integratiebeleid onjuist geweest en is het moeilijk om te spreken van een integratiebeleid.»

Mevrouw d'Ancona (minister WVC van 1989 tot 1994) is van mening dat je je eigen identiteit altijd kan blijven behouden:

«Het is echt wel mogelijk om op te gaan in grotere gehelen terwijl wij voluit een stuk van onze eigen identiteit behouden. Dat lijkt mij ook een bijdrage aan een veelkleurige samenleving.»

Memorie van antwoord (1974)

De memorie van antwoord op de nota Buitenlandse werknemers dateert van 1974. De kern van deze nota is eveneens dat Nederland geen immigratieland is, maar wel wordt gesteld: «het beleid is erop gericht de buitenlandse werknemers optimaal te laten deelnemen aan de Nederlandse samenleving.» (Kamerstuk II 1973–1974, 10 504 nr. 9) Er wordt dus een sterkere nadruk gelegd op het functioneren van migranten in de maatschappij. Ook ziet men in dat een intensievere voorlichting van de Nederlandse bevolking aandacht behoeft, getuige het volgende citaat uit de memorie van antwoord: «Geïsoleerde groepen van buitenlandse werknemers functioneren gemakkelijk als uitlaat voor sociale spanningen onder autochtone bevolking. Om dergelijke consequenties zoveel mogelijk te voorkomen, is het noodzakelijk dat nog meer aandacht wordt besteed aan een intensieve voorlichting van de Nederlandse bevolking». Daarnaast is het kabinet van mening dat meer nadruk moet worden gelegd op de beheersing van arbeidsmigratie en het bevorderen van de tijdelijkheid van gastarbeid.

Het Verwey-Jonker Instituut schrijft hierover het volgende: «Om de terugkeer te bevorderen loofde de regering een premie uit aan gastarbeiders die werkelijk teruggingen. Deze «oprotpremie» riep veel maatschappelijk verzet op. De PvdA-fractie vond de «achter de bonus liggende gedachte, dat de buitenlanders wel hierheen kunnen komen, maar daarna als het enigszins weer kan na twee of drie jaar weer moeten verdwijnen zeer bezwaarlijk» (eindverslag, p. 8). Men was dus tegen de gedachte van gedwongen tijdelijkheid – buitenlandse werknemers die hier eenmaal waren moesten gelijke rechten krijgen –, maar wilde tegelijkertijd toekomstige immigratie tegengaan. Mevrouw Barendregt (PvdA) verwoordde dit in het Kamerdebat als volgt: «Het doel op zich, namelijk bevordering van de kortere verblijfsduur, vinden wij niet juist» (Handelingen 1974–195, p. 551). «Vanwege de voorstellen inzake maximering, tewerkstelling en bonus» kwam bij de PPR-afgevaardigde Van der Heem-Wagemakers zelfs «de gedachte aan moderne slavernij boven», dit zeer tot woede van minister Boersma (Handelingen, p. 565).» (Verwey-Jonker Instituut)1

Naar aanleiding van het eindverslag schrijft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een uitgebreide nota. Hij stelt daarin in reactie op de vele protesten: «Dit betekent dat Nederland (...) een zo restrictief mogelijk beleid ten aanzien van buitenlandse arbeidskrachten en van buitenlanders in het algemeen dient te voeren, maar dat een beleid gericht op gedwongen terugkeer van legaal hier toegelaten buitenlanders na kortere of langere tijd evenmin beoogd wordt. Dat sluit niet uit dat vreemdelingen, die – zonder enige vorm van dwang – begeren naar hun vaderland terug te keren, alle mogelijke steun bij dit streven moet worden verleend. (...) De regering zal aan al die buitenlandse werknemers en hun gezinnen, die aanvankelijk als tijdelijk voorzien verblijf in Nederland een permanent karakter willen geven niets in de weg leggen en de nodige medewerking verlenen bij het treffen van hiertoe strekkende voorzieningen» (nota naar aanleiding van het eindverslag, zitting 1974–1975, nr. 12, p. 13 en 14).

De relatief snelle instroom van buitenlandse werknemers in de grote steden noopt tot de ontwikkeling van beleid op de terreinen huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg en welzijn. De concentratie van buitenlandse werknemers in woonwijken wordt niet gewenst, maar er zijn geen instrumenten voorhanden om dat tegen te gaan. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt ter zake (in de hierboven aangehaalde nota): «De vereisten voor geworven buitenlandse werknemers zijn overeenkomstig de vereisten voor de huisvesting van Nederlanders. Bij een te grote concentratie in een bepaald gebied zal de integratie, ook van hen die wensen te integreren, worden belemmerd. Het nemen van maatregelen die deze concentratie bevorderen komt de regering dan ook ongewenst voor. Dit neemt niet weg dat een besluit van buitenlandse werknemers om zich in een bepaald stadsdeel bij voorkeur te vestigen zal worden gerespecteerd. Ook in dat opzicht dient non-discriminatie te worden in acht genomen.»

Op tal van vragen op de terreinen van onderwijs en gezondheidszorg moet worden ingespeeld, zeker omdat vrouwen en kinderen in steeds groteren getale beginnen over te komen. Met name het lokale niveau speelt hierin een rol, waar de overheid aansluit op particuliere initiatieven en daarvoor subsidiebeleid ontwikkelt. Op het terrein van welzijn zijn al vanaf het begin van de jaren zestig op allerlei plaatsen particuliere initiatieven, zoals stichtingen Bijstand Buitenlandse Werknemers. Deze stichtingen ontvangen geleidelijk meer subsidie, vanaf 1975 voor 100%, waarmee de opvang en begeleiding van de buitenlanders steeds meer tot hun exclusieve taak wordt. Het bestaan van deze stichtingen heeft er volgens Penninx (1979, p. 148) toe geleid dat de reguliere welzijnsvoorzieningen zich lang afzijdig konden houden van de problemen van de buitenlanders en ook niet toegerust raakten om deze problemen te behandelen.

Penninx wijst nog op een ander probleem, namelijk het tegenstrijdige takenpakket: enerzijds moest immers de integratie, emancipatie en het maatschappelijk functioneren van buitenlanders in de Nederlandse samenleving bevorderd worden, anderzijds moest aandacht worden besteed aan remigratie.

Van een systematische aanpak van problemen in termen van doelstellingen-instrumenten-resultaten is geen sprake, omdat de officiële doelstelling (tijdelijkheid) op den duur niet aansluit bij de realiteit. Hierbij zij opgemerkt dat het ene departement eerder meende dat het verblijf van gastarbeiders wel eens minder tijdelijk zou kunnen zijn dan het andere (Penninx, 1979, p. 156). Er blijkt vooral een kloof te zijn ontstaan tussen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van CRM. Het eerste ministerie is verantwoordelijk voor de toelating en tewerkstelling, en houdt het langst vast aan de gedachte van«tijdelijkheid». CRM moet de maatschappelijke consequenties van de instroom van gastarbeiders verzachten en wordt derhalve sterker geconfronteerd met de toenemende problemen rond opvang en begeleiding.

Nota De positie van migranten uit Suriname in Nederland en het beleid op middellange termijn

In 1977 verschijnt de nota De positie van migranten uit Suriname in Nederland en het beleid op middellange termijn, als gevolg van de verlening van onafhankelijkheid aan Suriname in 1975. De onafhankelijkheid leidt tot een migratiepiek aangezien de (voormalige) rijksgenoten tot 1980 vrije toegang tot Nederland hebben. Deze plotselinge en sterke toename van de migratie is in het geheel niet voorzien.

Het bestaande beleid wordt voortgezet in aangepaste formuleringen: remigratie bevorderen voor wie terug wil, of inpassing voor degenen die willen blijven. Dat betekent voor de blijvers dat hun gelijke kansen op maatschappelijke ontplooiing dient te worden geboden. Op grond van eigen vermogens en aspiraties moet men in staat gesteld worden «om zich een eigen plaats in de samenleving te verwerven en daarin met andere groeperingen op aanvaardbare wijze te functioneren». Om dit te bereiken wordt het (lokale) welzijnswerk niet voldoende geacht, maar moet een brede inspanning geleverd worden door vele departementen, lagere overheden en andere lokale organisaties. Waar nodig kunnen de eigen welzijnsstichtingen blijven bestaan, maar op den duur zullen niet-categoriale instellingen hun taken moeten overnemen (WRR,1979, p. 89–91).

In mei 1978 dient Molleman (kamerlid PvdA) een motie in met het verzoek aan de regering om een minister aan te wijzen voor de coördinatie van het gehele beleid inzake etnische minderheden. Dit leidt tot het principebesluit van het kabinet in februari 1979 om de minister van Binnenlandse Zaken te belasten met de coördinatie van het algemene beleid inzake etnische minderheden en woonwagenbewoners1.

In 1979 stelt de WRR op eigen initiatief een rapport op2: Etnische minderheden. Dit rapport speelt een belangrijke rol bij de beleidsontwikkeling in de jaren tachtig. In de volgende paragraaf komt dit WRR-rapport daarom verder aan de orde.

In de vier gemeenten heeft de Commissie onder meer gesproken met voormalige gastarbeiders. Over het minderhedenbeleid in de jaren zeventig vertelt de heer Boujuoufi (vice-voorzitter van de UMMON, de Marokkaanse moskeeorganisatie):

«Ik weet niet of de overheid in die tijd aan ons dacht. De overheid was helemaal niet bezig met integratie of het lot van de immigranten. (...) In 1973 ontstond er onder de toenmalige minister van CRM een bepaalde vorm van zelforganisatie. In die tijd was er een groep in de Nederlandse samenleving die zich het lot van de minderheden en de gastarbeiders aantrok. De gastarbeiders zijn altijd afhankelijk van hun woordvoerders. In die tijd waren die woordvoerders afkomstig uit een Nederlandse groep die het opnam voor zwakke groepen. Wij zijn altijd als een zwakke groep in de samenleving beschouwd. Wij zijn nooit voor onszelf opgekomen. Dat werd altijd voor ons gedaan. Dat was fout. In het begin van de zeventiger jaren zijn er wel organisaties van de minderheden zelf gekomen, maar de woordvoerders waren altijd de mensen die in die tijd wat te vertellen hadden over buitenlanders.»

2.3 De jaren tachtig

In de jaren tachtig vindt een verschuiving plaats van categoraal beleid naar minderhedenbeleid. Het WRR-rapport Etnische minderheden uit 1979 is een belangrijk ijkpunt voor het te voeren minderhedenbeleid in de jaren tachtig.

WRR-rapport Etnische minderheden (1979)

Het WRR-rapport Etnische minderheden (1979) verschijnt aan de vooravond van de jaren tachtig en is daarom een belangrijk ijkpunt voor de daarop volgende tien jaren. In het rapport wordt nadrukkelijk gesteld dat het verblijf niet tijdelijk is: de boodschap is dat gastarbeiders blijven. Om ervoor te zorgen dat etnische minderheden niet langere tijd tot de zwakste sociale groepen blijven behoren, is beleidsintensivering noodzakelijk. Het gaat erom dat het beleid wordt gericht op volwaardige deelneming van de minderheden aan de samenleving, met gelijke kansen, rechten en plichten, en zonder discriminatie. Minderheid en meerderheid moeten zich voor elkaars opvattingen openstellen en erkennen dat aanpassing ervan aan beide zijden verlangd wordt. De WRR heeft verder de opvatting dat beleid nodig is voor de arbeidsmarkt, huisvesting, onderwijs en gezondheidszorg.

De WRR onderscheidt in haar rapport drie soorten problemen:

• achterstandsproblemen, die de sociaal-economische kansen van de groepen op een gelijkwaardige deelneming in de samenleving betreffen. Volgens de WRR waren de vooruitzichten voor een gelijkwaardige participatie ongunstig;

• culturele of identiteitsproblemen;

• problemen bij de «meerderheid», onder meer als gevolg van vermindering van arbeidskansen voor zwakkeren in de stagnerende economie en daarmee gepaard gaande effecten vanwege vooroordelen en discriminatie.

De WRR constateert dat «immigranten bij hun deelneming aan de Nederlandse samenleving slechts een beperkte ondersteuning van de zijde van de overheid ondervonden, terwijl de bescherming van de eigen identiteit voornamelijk werd gezien als een aspect van het welzijnsbeleid» (WRR, 1979, pag. XVIII). De beleidsoriëntatie die de WRR voorstelt is te karakteriseren als gelijkwaardige deelneming van de minderheden aan de Nederlandse samenleving.

In het rapport adviseert de WRR een zo groot mogelijk juridische gelijkstelling te verkrijgen, door invoering van kiesrecht voor niet-Nederlanders. Hiervoor zijn volgens de raad twee mogelijkheden: de eerste mogelijkheid is de verlening van de Nederlandse nationaliteit. Daarnaast meent de raad dat «aan diegenen die materieel deel uitmaken van de Nederlandse samenleving een zo fundamenteel recht als het kiesrecht niet blijvend mag worden onthouden» (WRR, 1979, p. XXX). De raad adviseert over het verschaffen van mogelijkheden tot politieke participatie door toekenning van het kiesrecht, met een beperking op lokaal niveau als eerste stap. Letterlijk zegt de raad daarover: «Als eerste stap naar politieke participatie van de betrokken groepen kan deze beperking in de daadwerkelijke toekenning evenwel gewenst zijn.» (WRR, 1979, p. XXX).

Over dit advies wordt uitvoerig gedebatteerd in de Tweede Kamer. Het resultaat is de invoering van het actief en passief kiesrecht voor gemeenteraadsverkiezingen voor niet-Nederlanders per 29 augustus 1985 (wijziging van enkele wetten, Staatsblad 1985 nr. 487).

Ook gaat de WRR in op de relatie tussen arbeidsmarktbeleid en immigratiebeleid: het aantrekken van arbeidskrachten van elders heeft de herstructurering van industrie en dienstverlening afgeremd en ook het voeren van restrictief migratiebeleid bemoeilijkt. De WRR achtte een verscherping van het restrictieve migratiebeleid noodzakelijk voor een actief beleid gericht op gelijkwaardige deelneming van etnische minderheden.

De WRR laat zich kritisch uit over de effecten van het beleid tot op dat moment: «Beleidsinspanningen hebben tot op heden in onvoldoende mate een bijdrage geleverd aan de oplossing van de problemen» (p. X). Het idee van tijdelijkheid wordt telkens gezien in het licht van de slogan «integratie met behoud van identiteit». Deze koppeling van identiteitsbehoud met integratie geldt indertijd als noodzakelijk om de weg terug naar het land van herkomst open te houden. De WRR neemt «op empirische gronden afstand van het idee van tijdelijkheid» en is van mening dat het beleid zich niet kan blijven richten op «het behoud van de eigen identiteit» van minderheden (zie ook Verwey-Jonker Instituut1 ). Daarentegen wordt een beleid voorgestaan «dat zich niet richt op behoud van culturele identiteit, maar dat onder andere via inspraak juist wil appelleren aan het veranderend vermogen van culturen (...)» (p. XXIII). Minderheden moeten zich meer oriënteren op de nieuwe samenleving, op de «dominerende cultuur» maar ook de meerderheid moet zich, op institutioneel en individueel niveau, heroriënteren. «De raad wil nadrukkelijk stellen dat evenzeer als minderheid en meerderheid elkaars opvattingen dienen te respecteren, beide moeten erkennen dat een optimaal deelnemen van minderheden aan de samenleving verandering van beide culturen vraagt» (p. XXI).

De kabinetsreactie 1981

De kabinetsreactie2 op het WRR-rapport sluit deels aan bij het rapport. «Het is een voorlopige reactie, want de aard van de problemen is complex en vraagt meer tijd voor bezinning. Het kabinet kondigt een alomvattende nota Minderhedenbeleid aan».

De belangrijkste uitgangspunten van de kabinetsreactie zijn: het permanente verblijf van deze etnische minderheden, wederzijdse aanpassing in een multiculturele samenleving met gelijke kansen voor autochtonen en allochtonen zonder gedwongen assimilatie en segregatie, en een gelijkwaardige sociale en economische positie. De beleidsvisie van het kabinet is daarom gericht op de sociale en economische achterstand (met name op het gebied van onderwijs, arbeidsmarkt en huisvesting); rechtspositie en discriminatie; geringe participatie en isolement. (Zie hierover de volgende hoofdstukken).

Koolen (2003, p. 20) geeft een kort verslag van het mondelinge overleg met de minister van Binnenlandse Zaken over de kabinetsreactie: «De bijzondere commissie voor het regeringsbeleid ten aanzien van culturele minderheden voert op 21 oktober 1980 mondeling overleg met de minister van BiZa3 over zowel de notitie over de organisatie van het gecoördineerde minderhedenbeleid als over de kabinetsreactie op het WRR-rapport.

Alle fracties stemmen in met de strekking van de kabinetsreactie en de gekozen organisatiewijze. Gezien het structurele karakter van de achterstandssituatie ligt er een primaire beleidsverantwoordelijkheid op rijksniveau (VVD).

Erkend wordt dat Nederland, of het dat wil of niet, een immigratieland geworden is (PvdA). De consequentie daarvan is dat gewerkt moet worden aan een mentaliteitsverandering onder de Nederlandse bevolking; dat is geen gemakkelijke opgave (VVD). Daarbij wordt opgemerkt dat met alle respect voor de eigen godsdienstige achtergronden de Nederlandse wetgeving normstellend blijft; voorlichting daarover wordt aanbevolen (CDA). Al worden de groepen onder één noemer geplaatst, er moet toch terdege rekening gehouden worden met de eigen aard en karaktertrekken van elk van die groeperingen (PvdA, D66). Over remigratiebeleid wordt enerzijds over bevordering ervan gesproken (CDA, D66), terwijl anderzijds de verwachting over het rendement ervan laag wordt ingeschat (VVD).

De minister van BiZa wijst er op dat uit de vaststelling dat Nederland immigratieland is, een actieve verdraagzaamheid aan beide zijden voortvloeit: actief en dus niet in de zin van elkaar dulden, maar in de zin van belangstelling over en weer. Inzake de positieverbetering van de vrouw wijst hij op de mogelijke noodzaak van interventie in gezinsverhoudingen, wat overigens veel behoedzaamheid vraagt. Dat het arbeidsmarktbeleid nog onvoldoende vorm heeft gekregen, moet hij toegeven. Hij beklemtoont nog eens dat zonder restrictief toelatingsbeleid geen doeltreffend minderhedenbeleid mogelijk is.

De minister kondigt het uitbrengen van een concept-minderhedennota rond de aanstaande jaarwisseling aan.

De minister doet mededeling van de beschikbaarstelling van nieuwe middelen, naast de f 125 miljoen voor vooral de grote steden: f 10 miljoen voor een bestuurskostenregeling voor gemeenten aan en f 4.5 miljoen voor het organiseren van inspraak. Voor beroepsoriëntering en -uitoefening is f 10 miljoen binnen het bestaande budget van f 125 miljoen gereserveerd voor etnische minderheden».

Ontwerp-minderhedennota (1981)

In 1981 brengt de minister van Binnenlandse Zaken de Ontwerp-minderhedennota1 uit.

De kern van de nota is: «Het minderhedenbeleid is gericht op de totstandkoming van een samenleving, waarin de in Nederland verblijvende leden van minderheidsgroepen ieder afzonderlijk en als groep een gelijkwaardige plaats en volwaardige ontplooiingskansen hebben.»

In de ontwerpnota worden de volgende doelstellingen geformuleerd:

• «het verminderen van de sociale en economische achterstand van leden van minderheidsgroepen»

• «het scheppen van voorwaarden voor emancipatie in en deelname aan de samenleving van minderheidsgroepen».

• «het voorkomen en bestrijden van discriminatie en het – waar nodig – verbeteren van de rechtspositie».

De heer Rabbae, die van 1982 tot 1994 directeur was van het Nederlands Centrum Buitenlanders (NCB), vertelt in zijn gesprek met de Commissie dat het minderhedenbeleid er vanaf 1981 op papier positief uitziet, maar dat de doelstellingen in de praktijk anders uitpakken:

«Vanaf 1981 zag het minderhedenbeleid er op papier positief en samenhangend uit. Als het papier gevolgd zou worden, zou men over de hele linie goed bezig zijn. Er was echter een groot verschil tussen de doelstellingen op papier en de praktijk. De toenmalige regering had bijvoorbeeld gelijkberechtiging als doelstelling. Meteen na het verschijnen van de Minderhedennota werd er op het terrein van de rechten van jongeren een onderscheid gemaakt. Autochtone jongeren hadden bepaalde rechten die allochtone jongeren niet kregen. Zij gingen daarom demonstreren tegen het ministerie van Justitie. Organisaties van allochtonen gesteund door het NCB en door de plaatselijke stichtingen voor buitenlanders kwamen herhaaldelijk terug op de gelijkberechtiging om eindelijk te bereiken dat de allochtonen dezelfde positie kregen als de autochtonen. Het was een continue strijd. Op verschillende momenten hebben de allochtonen voorstellen gedaan en actie gevoerd om de politiek gevoelig te maken om een aantal gaten tussen het papieren beleid en de praktijk te dichten. Uiteindelijk zijn er veel dingen geregeld, tot en met het stemrecht op landelijk niveau. Dat is gebeurd via het toestaan van de dubbele nationaliteit. De dubbele nationaliteit was absoluut niet aan de orde in Nederland. Het is uiteindelijk toch toegestaan omdat de verschillende organisaties herhaaldelijk hebben aangeklopt bij het kabinet en de Tweede Kamer.»

Minderhedennota (1983)

In de Minderhedennota1 van 1983 worden de doelstellingen uit de Ontwerp-minderhedennota overgenomen. De hoofddoelstelling van het arbeidsmarktbeleid voor minderheden is aan alle bevolkingsgroepen die in ons land wonen de mogelijkheid te bieden op alle niveaus van evenredigheid aan het arbeidsproces deel te nemen. In het rapport staan drie thema's centraal: ten eerste het scheppen van voorwaarden voor minderheidsgroepen voor emancipatie en participatie, op basis van wederzijdse aanpassing en aanvaarding van alle bevolkingsgroepen. Ten tweede het verminderen van sociale en economische achterstand, door beleid gericht op achterstandsbestrijding in grote steden. Ten derde het voorkomen en bestrijden van discriminatie en het verbeteren van de rechtspositie.

Van minderheden wordt verwacht dat zij zich zullen inspannen om zich de sociale vaardigheden en de Nederlandse taal eigen te maken. Organisaties van minderheden die een rol kunnen spelen in het emancipatieproces zullen worden gesubsidieerd (zie hoofdstuk 7).

Op het terrein van onderwijs komt de nadruk te liggen op onderwijs in eigen taal en cultuur (ETC) en intercultureel onderwijs (zie hoofdstuk 5).

Het motto «integratie met behoud van de identiteit» krijgt in die tijd een andere betekenis: het behoud van eigen identiteit stimuleert de emancipatie in eigen kring, en dat zou weer van invloed zijn op de integratie in de Nederlandse samenleving.

In het gesprek dat de Commissie met de heer Koolen (Voormalig beleidsambtenaar, Directie Coördinatie Integratiebeleid Minderheden, Ministerie van Binnenlandse Zaken/Ministerie van Justitie) voert, gaat hij in op het begrip eigen identiteit:

«De slogan «integratie met behoud van eigen identiteit» heeft een hardnekkig leven geleid als de samenvatting van het integratie- en minderhedenbeleid, hoewel reeds in de Ontwerp-minderhedennota van 1981 door de minister van Binnenlandse Zaken is geschreven dat deze slogan bepaald niet loepzuiver is. Gesteld wordt dat daarin een innerlijke tegenstrijdigheid is besloten. Integratie en behoud van eigen identiteit zijn twee fenomenen die niet met elkaar in overeenstemming zijn te brengen. In die ontwerp-Minderhedennota stond verder dat cultuur zich ontwikkelt en dat integratie met respect voor de ontwikkeling van de cultuur nog zou kunnen, maar dat de slogan niet kan. Het is jammer dat die passage, die ook in de Minderhedennota 1983 staat, weinig is gezien.»

Fermin (1997) gaat in zijn proefschrift over politieke partijen over het minderhedenbeleid in op de verschillende standpunten van partijen over eigen identiteit. Volgens Fermin pleit de VVD in de jaren tachtig voor het recht op behoud van de eigen culturele identiteit én voor politieke neutraliteit in culturele kwesties.

Ook het CDA, de PSP, de CPN en de PPR hanteren de leuze van het behoud van de eigen identiteit. Zij hebben vooral het belang van (religieuze) zelforganisaties voor ogen, die een rol spelen in het emancipatieproces van minderheden. Het CDA schreef in 1981: «Wezenlijk is dat de culturele minderheden in staat worden gesteld hun eigen identiteit te beleven» (Fermin, 1997, p. 121). Onder andere bij het CDA wordt soms ook een direct verband gelegd tussen het bewaren van de eigen culturele, en zeker ook religieuze, identiteit én het tegengaan van sociaal-economische achterstand. Zo stelt minister Brinkman dat«nergens zo goed Nederlands wordt geleerd als op islamitische scholen» (geciteerd bij Fermin, 1997, p. 127).

De PvdA neemt evenmin geheel afstand van credo «integratie met behoud van de eigen identiteit».

Volgens Fermin wordt de term «emancipatie» tussen 1980 en 1994 in het politieke debat geleidelijk aan vervangen door «integratie». Dit wijst volgens Fermin op een verminderde belangstelling voor de beleving van de eigen identiteit en verandering van de bestaande structuren, en een toenemend accent op individuele inpassing van allochtonen in deze structuren. Beleidswijzigingen worden hiermee ingang gezet (p. 226).

De heer Schnabel (directeur van het Sociaal Cultureel Planbureau) staat in het gesprek met de Commissie ook even stil bij de term «cultuurrelativisme»:

«Wat ook heeft gespeeld is iets wat nu wat op de achtergrond raakt, namelijk een soort verkeerd begrepen cultuurrelativisme, het idee dat alle culturen gelijk zijn, dat het allemaal niet uitmaakt en een soort toeval is waar je terechtkomt. Dat is eigenlijk vreemd, want als je erover gaat nadenken, merk je al heel gauw dat dat bij onszelf feitelijk helemaal niet zo is. Het is niet zo dat het ons niets uitmaakt welke nieuwe ideeën onze samenleving binnenkomen. Wij willen daarover wel degelijk een oordeel vellen, en soms merk je dat men zegt: dit willen wij niet, of dit vinden wij geen goede lijn, zo kan het hier dus niet.

(...) Het is wellicht een deel van het denken in onze cultuur dat je respect moet hebben voor andere culturen, maar dat is nog iets anders dan te denken dat het willekeurig is.»

Mevrouw Sezer, onderneemster van Turkse afkomst, heeft terugkijkend naar het motto «integreren met behoud van eigen cultuur en identiteit», de indruk dat de overheid hiermee goede bedoelingen heeft gehad, maar dat het in de praktijk een belemmerende werking op de vrijheid van allochtonen heeft gehad:

«Ik denk wel dat de Nederlandse overheid goede bedoelingen heeft gehad. Onder het motto «integreren met behoud van eigen cultuur en identiteit» heeft men er niet over nagedacht dat de vrijheid van deze mensen werd belemmerd. Mensen zijn er afhankelijk door gemaakt. Mensen zijn de afgelopen jaren doodgeknuffeld, ondanks alle goede bedoelingen.»

Er is veel tijd gespendeerd aan de behandeling van de Minderhedennota in de Tweede kamer. In algemene zin blijkt algehele instemming met de nota. De PvdA en de PSP vinden de nota echter onvoldoende uitgewerkt en de PPR acht het minderhedenbeleid met deze nota niet gediend.

Koolen (2003, p. 37 e.v.) vat het debat als volgt kort samen. «In het debat staan de volgende onderdelen centraal:

(1) bij de doelgroepenbepaling wordt door enkele fracties gepleit voor opneming van Chinezen en Pakistanen, dan wel voor aanmerking van zoveel mogelijk minderheidsgroepen als doelgroepen van het beleid.

(2) de stelling «algemeen beleid waar mogelijk, bijzonder waar nodig» roept de vraag op naar de activiteiten die gericht zijn op identiteitsversterking en in het verlengde daarvan naar de rol van de zelforganisaties. Enkele fracties stemmen omwille van de prioriteit van emancipatie met dit adagium niet in. Voorbarig achten fracties het nu reeds beperken van categoriale voorzieningen, terwijl de algemene voorzieningen hun taken nog niet hebben opgenomen (CDA, PvdA, PSP, PPR). Een fractie verbindt aan het door haar toegejuichte regeringsstandpunt een zo breed mogelijke decentralisatie naar gemeenten (VVD). In plaats van aan een Minderhedenraad geven veel fracties de voorkeur aan een meer gedifferentieerde inspraakregeling. Een fractie beklemtoont de noodzaak van goed toezicht op de gemeenten ten aanzien van de gewenste inspraakregelingen (CDA).

(3) Inzake de versterking van de rechtspositie van niet-Nederlandse leden van minderheidsgroepen zijn twee suggesties gedaan: een wet op het ingezetenschap (PvdA) en een model op de wijze van de faciliteitenwet Molukkers (PSP). De uitvoering van het WODC-rapport «Minderheid minder recht?» achten enkele fracties weinig voortvarend. De instelling van een Landelijk bureau discriminatiebestrijding wordt breed ondersteund.

(4) Over de tot dan toe gevoerde beleidscoördinatie luidt het oordeel niet positief (PvdA, VVD).»

In 1989 verschijnt het WRR-rapport Allochtonenbeleid. Net als de vorige WRR-nota is het rapport van belang voor de ontwikkeling van het beleid in de jaren negentig. In de volgende paragraaf wordt aan dit rapport aandacht besteed.

Het minderhedenbeleid van de jaren tachtig is onder meer aan de orde geweest in de vele gesprekken die de Commissie heeft gevoerd in zowel de Tweede Kamer als de vier gemeenten. De heer Boujoufi, die in 1966 als gastarbeider naar Nederland is gekomen en nu vice-voorzitter is van de UMMON, zegt over dit onderwerp het volgende:

«Er hebben heel veel goede dingen plaatsgevonden. Ik ben niet negatief van aard. Er is heel veel goeds gebeurd, maar achteraf gezien heeft veel dat tevoren al gesignaleerd is tot problemen geleid. Daar werd niet veel aandacht aan gegeven. Het is dan jammer dat wij een aantal zaken niet op tijd hebben aangepakt. (...) Ik doel op het arbeidsproces in de tachtiger jaren, op het onderwijs en tientallen andere dingen. Daar werd niet veel aandacht aan gegeven. (...)

De immigranten uit de zestiger, zeventiger en tachtiger jaren zijn niet volwaardig bij de samenleving betrokken. Er was altijd een groep die namens hen praatte. Die groep zei dat de migranten een zwakke groep vormden, waar men niet aan mocht komen. Daardoor is een muur als van een flatgebouw gebouwd in de Nederlandse samenleving. Als men iets op ons aan te merken had, durfde men dat niet te doen, omdat men bang was dat men discrimineerde. Dat was de grootste fout. (...) Iedereen weet dat er in de economische crisis van de tachtiger jaren heel veel ongeschoolde mensen in de WAO en de WW zijn gedumpt. Twintig jaar lang is er niets gedaan aan omscholing of aan taallessen.»

2.4 De jaren negentig

In de jaren negentig treedt een verschuiving op van minderhedenbeleid naar integratiebeleid.

Het integratiebeleid richt zich op het vergroten van de participatie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Het is minder groepsgericht en meer gericht op individuen binnen groepen die in een achterstandspositie verkeren. Daarnaast wordt de decentralisatie van het beleid verder vormgegeven.

Het WRR-rapport Allochtonenbeleid, uit 1989, is wederom een belangrijk ijkpunt voor het beleid van de jaren negentig. In tegenstelling tot het eerder besproken WRR-rapport van 1979, dat de WRR ongevraagd heeft opgesteld, is dit rapport opgesteld na een uitnodiging van het kabinet. De raad werd gevraagd om te adviseren over de ontwikkelingen die hadden plaatsgevonden sinds het verschijnen van de Minderhedennota van 1983. In de adviesaanvraag aan de WRR stelt het kabinet dat «op een aantal, voornamelijk immateriële punten in de afgelopen jaren behoorlijke vooruitgang is geboekt» maar dat op de terreinen waaraan in de Minderhedennota het meeste gewicht wordt gegeven – wonen, weten en werken – ondanks de geleverde inspanningen te weinig vooruitgang is geboekt (Bijlage WRR-advies 1989, p. 207).

WRR-rapport Allochtonenbeleid, 1989

De WRR gaat ervan uit dat de migratie naar Nederland, evenals die naar West-Europa als geheel, voorlopig zal blijven voortduren. Niet alleen de aanwezigheid van immigranten wordt als blijvend beschouwd, maar ook de immigratie: immigratie is een permanent verschijnsel geworden. Nederland is de facto een immigratieland.

De verantwoordelijkheid voor het nog weinig succesvolle integratiebeleid ligt volgens de WRR niet alleen bij de betrokken groepen: «het minderhedenbeleid is te zeer blijven steken in een discussie over doelstellingen» (p. 9). Vragen inzake cultuur en moraal hebben te veel gedomineerd en de harde kern van de problematiek is te veel veronachtzaamd.

Arbeidsdeelname wordt van belang geacht vanwege de economische noodzaak – voor individuen én voor het overeind houden van de verzorgingsstaat – maar ook vanwege het effect op de eigenwaarde van mensen die, doormiddel van arbeid, deelnemen aan de samenleving. Allochtonen dienen niet langer als zorgcategorie beschouwd te worden, en het beleid dient «activerend» te zijn, vooral op het gebied van arbeidsparticipatie (mede gelet op de zeer hoge werkloosheid van circa 40%). Hiermee treedt een verschuiving op van recht op zorg naar plicht tot zelfverantwoordelijkheid.

Het integratiebeleid «dient zich toe te spitsen op drie sectoren: arbeid, onderwijs en volwasseneneducatie. De gedachte hierbij is dat een effectief integratiebeleid op deze gebieden het treffen van specifieke maatregelen voor allochtonen op andere gebieden goeddeels overbodig zal maken» (WRR, 1989).

Het idee van burgerschap komt in deze periode op en wordt leidend beginsel voor het beleid. Met dit begrip «burgerschap» legt de regering nadruk op de individuele burger, met een eigen verantwoordelijkheid, rechten en plichten. Niet de verschillen maar de overeenkomsten tussen mensen worden hiermee geaccentueerd. De sociale cohesie tussen mensen van verschillende herkomst in de samenleving zou daardoor meer aandacht kunnen krijgen.

De heer Koolen licht het begrip «burgerschap» en de opkomst ervan toe in het gesprek met de Commissie:

«Toen (in 1994, red.) is duidelijk gesteld dat de doelstelling in feite kan worden samengevat in «burgerschap». Door de CDA-fractie is toen aan de orde gesteld dat het niet zozeer over groepen gaat – of men zich bij een groep aansluit, is immers een individuele keuze – maar om burgerschap en dat is een individueel recht, een individuele plicht en een eigen verantwoordelijkheid. Wij zullen met name moeten inspelen op de individuele verantwoordelijkheid en de individuele rechtsbeleving. (...) Het idee van het burgerschap is voor het eerst in 1991 in een overheidsnota genoemd. In 1994 werd het gepresenteerd als sleutelwoord van het integratiebeleid. Een moeilijkheid was dat burgerschap niet makkelijk te operationaliseren valt. Men zou de ambtenaren kunnen verwijten dat zij het begrip burgerschap niet hebben vertaald naar iets waaraan je concrete projecten, activiteiten en meetpunten kunt verbinden. Als oud-ambtenaar zeg ik daar echter bij: ik geef het u te doen.»

Volgens de raad dient de definitie van doelgroepen van beleid periodiek bijgesteld te worden. Al met al stelt de WRR voor de focus van het beleid meer te richten op sociaal-economische factoren en minder op sociaal culturele.

De raad beveelt aan om een allochtonenbeleid te voeren, bestaande uit drie componenten:

• vreemdelingenbeleid (inzake verblijfsrecht van niet-Nederlandse allochtonen);

• integratiebeleid gericht op arbeid (meer arbeidsplaatsen voor lager geschoolden, meer effectieve scholings- en toegeleidingsinstrumenten), invoering van een wet tot bevordering van arbeidskansen en «contract compliance», onderwijs en volwasseneneducatie (een verplichte basiscursus Nederlands en maatschappelijke oriëntering voor nieuwkomers, regionale opvang- en begeleidingsstructuur voor nieuwkomers; individueel maatwerk op alle niveaus);

• cultuurbeleid.

Verder staat de raad handhaving van het restrictieve toelatingsbeleid voor, omdat een voortdurende immigratie slecht is voor de integratie.

De heer Aboutaleb (directeur FORUM van 1998 tot 2002) zegt hierover:

«Ien Dales zei een keer in dit huis: het is lastig soep maken als anderen voortdurend koud water in de pan gooien. Wij investeren in een groep mensen om tot integratie te komen, maar ondertussen komen er sinds 1991, de grote hausse in de asielstroom in Nederland, tienduizenden nieuwe mensen erbij.»

De raad pleit opnieuw voor een wet inzake gelijke behandeling van vreemdelingen. Tevens dienen te procedures voor verkrijging van het Nederlanderschap te worden versneld. Daarnaast is de raad voorstander van invoering van een terugkeeroptie gedurende de eerste twee jaar na vertrek uit Nederland. De huidige financiële terugkeerregelingen worden door de raad onderschreven.

Inzake het arbeidsmarktbeleid stelt de raad voorstander te zijn van positieve actie voor minderheden op de arbeidsmarkt. Volgens de raad zouden werkgevers verplicht moeten worden om meer evenredigheid in de samenstelling van het personeelsbestand te realiseren. Verder pleit de raad voor invoering van «contract compliance» door de overheid. In hoofdstuk 4 wordt hier verder op ingegaan.

In het onderwijs dienen betere voorzieningen te worden gecreëerd voor de opvang van niet-Nederlandstalige leerlingen, onder andere door herinvoering van opvangklassen, taalonderwijs voor kleuters en voor kinderen in de voorschoolse periode. Daarnaast wil de raad dat onderwijs in eigen taal en cultuur gehandhaafd wordt, alleen dient het buiten het reguliere onderwijs te worden aangeboden (zie hoofdstuk 5). Volwassen leden van minderheidsgroepen zouden een basiscursus Nederlands en een cursus oriëntatie op de Nederlandse samenleving moeten kunnen volgen. In hoofdstuk 3 wordt hier verder op ingegaan.

De raad stelt verder dat de «overheid de culturele en levensbeschouwelijke verscheidenheid, die van oudsher mede haar oorsprong vindt in de immigratie, (dient, red.) te eerbiedigen. Zij behoort zich hierbij te laten leiden door de (grond)wettelijk gewaarborgde vrijheid tot zelforganisatie en door het beginsel van de materiële gelijkheid (...). De raad is zich ervan bewust dat zijn voorstellen om de positie van minderheden in de Nederlandse samenleving structureel te verbeteren een grote inspanning vragen van alle betrokkenen – allochtonen en autochtonen en hun organisaties, de sociale partners en de overheid». (WRR, 1989, p. 10 e.v.)

Het politieke debat naar aanleiding van de WRR-nota verschuift meer naar buitenparlementaire debatten en de media. Op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken (in het kabinet-Lubbers III) wordt een maatschappelijk debat over minderheden georganiseerd. De heer Van der Zwan is een van de organisatoren geweest. Volgens de heer Van der Zwan heeft er naar aanleiding van het rapport een discussie in de Tweede Kamer plaatsgevonden, maar is er verder beleidsmatig weinig mee is gedaan. In hoofdstuk 4 wordt hierop uitgebreid ingegaan.

De politieke discussie gaat onder meer over culturele c.q. religieuze verschillen. Het Verwey-Jonker Instituut1 schrijft hierover:

«Een belangrijke aanzet hiertoe werd in 1991 gegeven door de toenmalige politiek leider van de VVD, Bolkestein. Hij wierp, overigens buiten de politieke arena, de vraag op in hoeverre de Islam en de westerse cultuur «compatibel» waren én wat de door hem veronderstelde incompatibiliteit voor het integratieproces betekende, waarbij hij vooral wees op de onderdrukking van vrouwen. (...) Zijn kritiek (had) niet zozeer betrekking op het doel van emancipatie, maar meende hij dat de overheid geen rol had te vervullen in het faciliteren van zelforganisaties».

In het gesprek met de heer Molleman wordt ingegaan op de reactie van het kabinet op de WRR-nota. Hij zegt:

«In het begin is er niet adequaat gereageerd, omdat het in de jaren zestig/zeventig helemaal niet geaccepteerd werd dat de migranten hier zouden blijven. Later is onder oud-minister Van Boxtel voor het eerst gezegd dat migratie een blijvend verschijnsel is als logische uitvloeisel van een mondiale ontwikkeling van vrij verkeer van personen, diensten en goederen. Je kunt niet het deel goederen en diensten loskoppelen van personen. Daar moet wel bij gezegd worden dat in de jaren zeventig en tachtig te gemakkelijk geroepen is dat een restrictief toelatingsbeleid niet werkt. Ik was die mening nooit toegedaan. Zoals blijkt, werkt een restrictief migratiebeleid wel. Ik hoop alleen dat het wat rechtvaardiger is dan het huidige. Maar goed, dat is een politieke opmerking die hier verder niet ter zake doet. Op de vraag of door de regering adequaat gereageerd is, moet ik antwoorden dat zij steeds te traag reageerde en vanuit die optiek niet adequaat.»

De Commissie: «In een van de WRR-rapporten stond ook dat de voortgaande immigratie slecht is voor de integratie. Is daar adequaat op gereageerd?»

De heer Molleman: «Helemaal niet. Ook in de Minderhedennota staat dat een voortgaande immigratie kosten met zich zal brengen die de maatschappij uiteindelijk niet meer zal willen opbrengen. Dat zie je nu helaas gebeuren. Ik denk dat wij, met alle humaniteit, in de gaten moeten houden dat er wel degelijk sprake is van een opnamecapaciteit in de samenleving, waaraan niet straffeloos voorbij moet worden gegaan. Dat mag zeker niet als het gaat om oude wijken waar veel confrontaties plaatsvinden. Daar hebben wij echt steken laten vallen.»

Een werkend perspectief: arbeidsmarktparticipatie in de jaren '90 (1990)

Een jaar na het verschijnen van het WRR-rapport Allochtonenbeleid komt de WRR met het rapport Een werkend perspectief: arbeidsmarktparticipatie in de jaren '90 (1990).

Arbeidsparticipatie wordt in het rapport opgevat als het integratiemiddel bij uitstek, en bovendien wordt een grotere arbeidsparticipatie noodzakelijk geacht om de nationale verzorgingsstaat te handhaven. Het vraagstuk van de multi-etnische samenleving wordt hiermee geplaatst in het kader van discussies over de herziening van de verzorgingsstaat. De hoge werkloosheid onder met name allochtone minderheden wordt mede geweten aan het passief-makende beleid van de jaren tachtig, waardoor deze groepen als «zorgcategorieën» werden beschouwd. Vrijblijvendheid activeert onvoldoende, en mede daarom wordt gepleit voor een heroriëntatie op het evenwicht van rechten en plichten.

Dit is een ander kenmerkend element van de WRR-visie van de «activerende verzorgingsstaat»: het idee van wederkerigheid van prestaties, zodat rechten afhankelijk worden gemaakt van een adequate inspanning van de kant van de burgers.

De raad doet in dit kader verschillende voorstellen om de rechtspositie van niet-Nederlandse ingezetenen verder te versterken via onder meer een wet gelijke behandeling vreemdelingen en een verdere uitbreiding van het kiesrecht. Ook dient de overheid volgens de raad voldoende, adequate voorzieningen te garanderen voor het integratieproces. De overheid dienst dus rechten te verzekeren. Aan de andere kant wordt van de allochtonen «een inspanningsverplichting verlangd om de faciliteiten naar vermogen te benutten», met hieraan verbonden sancties, zoals een korting op de uitkering, bij «het niet willen benutten» van de geboden mogelijkheden (p. 58).

Voor niet-leerplichtige volwassen leden van minderheden wordt een leerrecht op basiseducatie voorgesteld, met als complement een basiseducatieplicht voor bepaalde categorieën allochtonen en nieuwkomers die ten laste (dreigen te) komen van de overheid. Ook aan maatschappelijke instellingen die betrokken zijn bij het integratieproces, zoals scholen, dienen hardere eisen gesteld te worden. Een minder vrijblijvende benadering wordt ook voorgesteld naar de werkgevers, zoals de invoering van een Wet bevordering arbeidskansen. De raad is tegen verdergaande vormen van positieve actie, omdat publieke dwang een slecht substituut blijkt te zijn voor «autonoom genomen verantwoordelijkheid en autonoom te geven verantwoording» (p. 36).

Arbeidsdeelname wordt niet alleen van belang geacht vanwege de economische noodzaak – voor individuen én voor het overeind houden van de verzorgingsstaat – maar ook vanwege het effect op de eigenwaarde van mensen die, door arbeid, deelnemen aan de samenleving.

In het gesprek met de Commissie over de actieverende verzorgingsstaat, stelt de heer Scheffer dat de overheid veel geld heeft geïnvesteerd in de lotsverbetering van groepen migranten in Nederland. Hij betwijfelt echter of deze middelen altijd even doelmatig zijn gebruikt:

«Iets begint met een helder idee over wat je van migranten kunt vragen en wat de ontvangende samenleving moet kunnen opbrengen om met deze problematiek om te gaan, voordat er naar instrumenten wordt gezocht. Die vraag vind ik veel belangrijker dan de instrumentele vraag. (...) Misschien is de verzorgingsstaat in algemene zin niet activerend genoeg en heeft dat slecht uitgewerkt op immigranten. (...) Het is wijsheid achteraf, maar denkend over arbeidsmigratie in de toekomst, moeten wij ons afvragen of het verstandig is om onbeperkte toegang tot de voorzieningen van de verzorgingsstaat aan een arbeidsmigrant te verlenen. Wij moeten ons afvragen of dat niet een enorm immobiliserende werking heeft gehad. John Mollenkopf, een onderzoeker die de arbeidsparticipatie van de eerste generatie migranten in New York heeft vergeleken met die van de eerste generatie migranten in Amsterdam, komt tot de conclusie dat in New York meer dan 90 % van de eerste generatie migranten werkt en in Amsterdam tussen de 40 en de 50%. Dat laatste is een dramatisch laag percentage, dus je kunt je afvragen of arbeidsmigratie en onbeperkte toegang tot de verzorgingsstaat niet tegenstrijdig zijn aan elkaar of op gespannen voet staan met elkaar. Dat vind ik een instrument van beleid.

(...) Immigratie rechtvaardigt zichzelf namelijk als migranten een zichtbare bijdrage aan de ontvangende samenleving leveren. De WRR en het Centraal Planbureau stellen duidelijk in recente rapporten dat het netto profijt van 40 jaar immigratie voor de Nederlandse samenleving en economie verwaarloosbaar is. De baten van immigratie zijn eigenlijk niet veel groter dan de kosten. Dat levert een enorm legitimatieprobleem op».»

Ook met de heer Koopmans (hoogleraar Sociologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam) is gesproken over de activerende verzorgingstaat:

«Lange tijd is het beleid geweest dat migranten geen Nederlands hoefden te leren. Integendeel, onder het mom van het toegankelijk maken van maatschappelijke instituties bood de overheid allerlei diensten aan in verschillende migrantentalen. Het gevolg daarvan was dat de enige instituties die toegankelijk werden gemaakt, de instituties waren waarover de overheid controle had, namelijk die van de verzorgingsstaat. Dat is er mede de oorzaak van geweest dat veel migranten, met name van de eerste generatie, in de doodlopende straten van de verzorgingsstaat zijn geëindigd. Zij zaten in de WAO of in de bijstand en kwamen daar niet uit, maar de Nederlandse overheid deed ook geen enkele moeite om ze eruit te halen.

Er was geen enkel aanbod aan omscholing of aan Nederlandse taallessen, er was geen enkele activering of stimulering tot zelfredzaamheid. In die tijd vond men dit ten dele zelfs sociaal, want de uitkeringen waren toch relatief ruimhartig, zeker gemeten aan de levensstijl in de landen van herkomst. Voor de mensen zelf was het financieel gezien waarschijnlijk helemaal niet zo'n slechte oplossing. Op den duur kom je evenwel in een sociaal isolement terecht. Het is ook heel slecht geweest voor de tweede generatie, die dan weer in dat soort gezinnen opgroeit, met een vader die thuiszit en een moeder die sowieso niet werkt.»

Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt1 (1990)

In reactie op het WRR-rapport komt de regering in 1990 met de nota Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt. De hoofddoelstellingen in dit rapport zijn de positieverbetering van minderheden, en een snelle inburgering van nieuwkomers zodat zij volwaardig kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving. Het kabinet erkent dat Nederland de facto een immigratieland is, maar niet in de traditionele zin dat nieuwe landgenoten worden aangetrokken om economische en demografische redenen. Het kabinet verwacht dat de immigratie voorlopig zal voortduren en stelt dat zij zoveel mogelijk beperkt dient te blijven vanwege de hoge bevolkingsdichtheid en het daaruit voortvloeiende beslag op de collectieve voorzieningen (Koolen, 2003, p. 87).

De term «allochtoon» wordt niet overgenomen omdat «de aanduiding «minderheden» internationaal geaccepteerd is en verwijst naar democratische rechtsbeginselen, met name het beginsel van het respecteren van minderheden» (Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt, 1990, p. 9).

Verder houdt het kabinet vast aan de «beperkte doelgroepomschrijving» uit de Minderhedennota 1983, maar het staat wel positief tegenover periodieke herijking van de doelgroepen. Binnen de doelgroepen wordt prioriteit gegeven aan nieuwe immigranten in een achterstandssituatie en jongeren. Voor nieuwkomers dient er een inburgeringstraject te komen, die door de gemeente moet worden verzorgd.

De sleutel voor volwaardige deelname aan de Nederlandse samenleving ligt in onderwijs en toeleiding naar de arbeidsmarkt. Er worden daarom extra middelen voor onderwijsvoorrangsbeleid en de voorschoolse fase ingezet (zie hoofdstuk 5).

Als tijdelijke aanvulling op het algemene beleid is het credo: «algemeen beleid waar mogelijk, specifiek of categoriaal beleid waar nodig». Het kabinet vindt namelijk dat er betere resultaten geboekt kunnen worden «wanneer het algemene beleid in de diverse sectoren geïntensiveerd gaat worden en zich meer richt op de verbetering van de positie van allochtonen» (Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt, 1990, p. 3).

Volgens het Verwey-Jonker Instituut blijkt in de discussie over de kabinetsreactie in de Kamer dat er weinig meningsverschillen zijn tussen de politieke partijen. «De versmalling van het beleid tot sociaal-economische integratie riep nog het meest vragen op bij het CDA, dat hamerde op het belang van cultuur voor de betrokken groepen. Ook het CDA benadrukte echter dat deze culturele factor voor het overheidsbeleid met name relevant is wanneer deze zou bijdragen aan sociaal-economische integratie» (Verwey-Jonker Instituut1 ).

Er is er veel discussie over de vraag hoe de verantwoordelijkheden zijn verdeeld bij het aanpakken van de genoemde sociaal-economische kwesties, zoals de hoge werkloosheid. Met name D66 en GroenLinks willen bestrijding van werkloosheid niet overlaten aan zelfregulering door de sociale partners, zoals de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voorstelt.

Samen met de VVD dient GroenLinks daarom in 1993 een wetsvoorstel in ter bevordering van de evenredige arbeidsdeelname van migranten met een voor bedrijven en overheid meer verplichtend karakter (zie verder hoofdstuk 4).

Investeren in integreren (WVC, 1994)

In 1994 presenteert het ministerie van WVC de minderhedennota Investeren in integreren. In deze nota worden vier beleidsprogramma's gepresenteerd, gericht op:

• nieuwkomers: vanaf 1996 moet er een sluitend systeem zijn met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten;

• 0–18 jarigen: er is een aantal programma's beschikbaar om hun onderwijskansen te vergroten, zoals het Onderwijs Voorrangsbeleid, Opstap en de verlengde schooldag. De emancipatie van moeders is hierbij eveneens betrokken.

• de multiculturele samenleving: bijdragen van steunfuncties en zelforganisaties in het streven naar sociale cohesie in de samenleving als geheel;

• organisaties van en voor minderheden; kwaliteitsverbetering en decentralisatie.

Uit de nota wordt duidelijk dat voor kwaliteitsverbetering en decentralisatie bijdragen worden verwacht van bovenlokale steunfuncties en zelforganisaties. Hiertoe is een betere bestuurlijke en inhoudelijke ordening van stelsel van organisaties van en voor minderheden gewenst.

Steunfuncties worden gezien als belangrijke instrumenten bij opvang en inburgering, terwijl zelforganisaties van belang zijn voor emancipatie. Voor de term «emancipatie» worden twee contexten genoemd: de gezinsgerichte programma's voor individuele emancipatie van vrouwen, en groepsgewijze emancipatie via zelforganisaties (in het verlengde van«met behoud van eigen identiteit»).

Mevrouw d'Ancona, die als minister van WVC de nota Investeren in integreren in 1994 heeft ingediend, legt aan de Commissie uit dat de bedoeling van deze nota vooral was mensen te activeren:

«In mijn tijd is de nieuwe Welzijnsnota geschreven en de nieuwe Welzijnswet geformuleerd. Daarin zat de gedachte dat wij mensen niet meer moesten compenseren voor wat zij niet konden, maar dat wij mensen moesten activeren in wat zij wel konden. Dat was ook het uitgangspunt voor onze nota met de titel «Investeren in integreren». Dat was, wat mij betreft, helder. Voor het socialevernieuwingsbeleid golden weer wat andere doelstellingen. (...)

Ik denk dat er heel veel van die doelstelling is gerealiseerd. Ik wijs op het aantal mensen uit de bedoelde groepen, dat participeert aan de samenleving. Die mensen worden op allerlei mogelijke manieren ingezet. Zij worden geaccepteerd en gehonoreerd, bijvoorbeeld als kunstenaars. Er zijn ook talloze voorbeelden van successen in het onderwijs. Ik weet wel wat er niet gelukt is. Ik weet natuurlijk wel dat er uitvallers en mislukkelingen zijn. Toen het welzijnsbeleid zich met andere en witte achterstandsgroepen bezighield, was dat ook het geval. Ik ben absoluut niet bereid om te zeggen dat alles wat wij in gang hebben gezet, mislukt is of – overdreven – geen zin heeft gehad. Dat kan ik gewoon niet doen. Ik kan hier best uitleggen waarom sommige dingen niet zijn gelukt, maar dan zou ik veeleer willen praten over de weinige instrumenten die zijn ingezet op het tweede onderdeel van de integratie en het burgerschap: de acceptatie en de tolerantie. Men heeft het mensen ook onmogelijk gemaakt om die acceptatie in bepaalde gevallen op te brengen. Welke instrumenten hebben wij dan ingezet, behalve ons Actieprogramma antidiscriminatie of de Wet gelijke behandeling. Dat waren weliswaar zeer belangrijke instrumenten, maar als je kijkt naar wat wij hebben geïnvesteerd in de autochtone bevolking, zeker in die gebieden waar de confrontatie meer dan gemiddeld was – de stadswijken van grote steden – moet je concluderen dat dit is misgegaan. Ik kan hier niet zeggen dat het integratiebeleid, of hoe het ook moge heten, zonder gevolgen is gebleven.»

Contourennota Integratiebeleid Etnische Minderheden (1994)

Met de Contourennota wordt in het «minderhedenbeleid» voortaan «integratiebeleid» genoemd. Het accent ligt in de nota wederom op burgerschap en op integratie van leden van minderheidsgroepen in de samenleving, waarin werk en onderwijs het belangrijkste zijn («een effectiever beleid dat gelijke kansen biedt aan iedere burger»). Op de beleidsterreinen onderwijs, huisvesting en arbeidsmarkt wordt vastgehouden aan de doelgroepen Surinamers, Antillianen/Arubanen, Turken, Marokkanen en vluchtelingen.

In de nota worden verschillende problemen gesignaleerd. Ten eerste het hoge immigratieoverschot. Dat kan verschillende negatieve gevolgen hebben, onder andere voor het maatschappelijk draagvlak voor integratie. Ten tweede de hoge instroom van laagopgeleide immigranten voor wie geen werk is. Ten derde is er een ongelijke spreiding van etnische minderheden over Nederland, waardoor gettovorming kan optreden.

Nieuwkomers en jongeren van genoemde doelgroepen in (middel)grote steden krijgen extra aandacht. In 1996 moeten alle gemeenten een sluitend systeem hebben zodat alle nieuwkomers, zo mogelijk via één loket, daadwerkelijk kunnen deelnemen aan inburgeringprogramma's.

De behandeling van de Contourennota in de Kamer wordt gecombineerd met de behandeling van de nota Investeren in integreren. De beleidsverschuivingen worden door bijna alle partijen gesteund. Het niet meer spreken over emancipatie van groepen roept weinig vragen op. Ook het motto «burgerschap» wordt door alle partijen omarmd, ook al omdat hierdoor niet de verschillen maar de overeenkomsten tussen mensen worden geaccentueerd. De burgerschapsgedachte valt goed te begrijpen in het licht van de toenemende aandacht voor de sociale cohesie tussen mensen van verschillende afkomst in de samenleving. Daarom ook wordt ingestemd met de term «integratiebeleid» als opvolger van «minderhedenbeleid».

In dit verband komt niettemin ook het onderwerp «cultuur» weer prominent terug op de politieke agenda. Een belangrijke aanzet hiertoe werd in 1991 gegeven door de toenmalige politiek leider van de VVD, Bolkestein, zoals hiervoor al aan de orde kwam.

In het debat over de Contourennota pleiten de woordvoerders van de VVD voor actief beleid om met name islamitische groepen de Nederlandse normen en waarden bij te brengen. De VVD wijst er ook op dat de hoge criminaliteit onder (jonge) allochtonen mede verband houdt met de slechte integratie van deze groepen.

De VVD neemt bij de discussie over de Contourennota afstand van de gedachte dat de zelforganisaties een nuttige rol kunnen spelen. Zij consolideren eerder de als problematisch ervaren verschillen. Het CDA blijft geloven in integratie door emancipatie in eigen kring (zie ook Fermin, 1997, p. 219 e.v.). Daarbij vindt het CDA overigens wel dat er «individueel maatwerk» dient te zijn. De WRR-kritiek dat er in het verleden teveel nadruk had gelegen op de instandhouding van categoriale voorzieningen, zonder te kijken naar de effecten hiervan op de integratie, neemt het CDA wel degelijk serieus. Fermin (p. 218) merkt op dat de PvdA zich nauwelijks mengt in de discussies over de uitgangspunten van het beleid.

Decentralisatie

In de loop van de jaren tachtig wordt een proces van decentralisatie van het beleid gestart. Er ontstaat dan een toenemende aandacht voor brandende kwesties in de grote steden. In de Contourennota van 1994 komt die gedachte nadrukkelijk aan de orde. «Dit betekent dat bevorderd wordt, dat alle betrokken partijen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid bijdragen aan een intensieve en samenhangende aanpak. Het zwaartepunt bij de invulling en uitvoering van beleid ligt doorgaans bij gemeenten», zo stelt de Contourennota. De rijksoverheid concentreert zich op haar beurt op het scheppen van voorwaarden voor een betere en meer effectieve aanpak van de problematiek. Hiervoor dient zij te beschikken over goede informatie- en monitorsystemen. Daarnaast heeft de landelijke overheid een «regulerende en controlerende taak» (Contourennota 1994, p. 23).

«Het sturingsprincipe van functionele en territoriale decentralisatie geldt zowel voor de arbeidsmarkt en voor huisvesting, als voor het onderwijs. In de drie rapporten hebben we stilgestaan bij het samenspel tussen verschillende overheidsniveaus en de verhouding tussen overheden enerzijds en maatschappelijke instellingen anderzijds. Vanzelfsprekend zijn deze drie terreinen door hun uiteenlopende geschiedenissen moeilijk onderling vergelijkbaar, maar één aspect springt in het oog: omdat de zeggenschap van de overheid op het terrein van onderwijs, arbeidsmarkt én wonen relatief beperkt is, worstelen met name de lagere overheden in Nederland met hun rol. Zij worden wel geacht om de «regie» te voeren – zeker ook bij de integratie van nieuwkomers – maar de samenwerking met private en semi-publieke partijen moet geschieden op basis van vrijwilligheid en kan niet worden afgedwongen» (Verwey-Jonker Instituut1 ).

«Voorzover deze instrumenten niet toereikend zijn, zal moeten worden overwogen of de overheid niet meer of andere (machts-)middelen op de betreffende terreinen moet krijgen om de doelstellingen ook werkelijk af te dwingen» (Verwey-Jonker Instituut1).

Het grotestedenbeleid

Aanleiding voor het opstellen van het grotestedenbeleid (GSB-beleid) vormt de in het regeerakkoord gesignaleerde cumulatie van achterstanden in bepaalde delen van de grote steden. «Het gaat dan vooral om de samenloop van langdurige werkloosheid, achterstanden in onderwijs en culturele participatie, slechte huisvesting, intensief gebruikte en moeilijk te beheren openbare ruimte, toenemende criminaliteit en gevoelens van onveiligheid.» (TK, 94–95, 23 900, hoofdstuk VII, nr. 2, p. 12).

De eerste periode van het grotestedenbeleid loopt van 1995 tot 1999. Kernthema's in deze eerste periode zijn werk, onderwijs, veiligheid, leefbaarheid en zorg. Verder komt er een «projectminister» voor het GSB-beleid. De voorbereiding van het beleid krijgt «van onderop gestalte»: steden maken op basis van de vijf kernthema's een eigen Meerjaren Ontwikkelingsprogramma (MOP). Op basis van deze MOP's worden vervolgens resultaatafspraken gemaakt tussen Rijk en gemeenten, die worden vastgelegd in convenanten.

De tweede periode van het grotestedenbeleid loopt van 1999 tot 2003. Ook voor deze periode worden eind 1999 convenanten afgesloten met de 25 GSB-steden. In deze periode verandert de aanpak van het GSB-beleid: in plaats van vijf thema's wordt het nu georganiseerd via drie «pijlers»: fysieke, economische en sociale infrastructuur. Bij de integrale aanpak van de drie pijlers wordt vooral benadrukt dat de sociale pijler niet uit het oog mag worden verloren, want «wanneer niet geïnvesteerd wordt in de sociale pijler, zijn de effecten van fysieke of economische investeringen in de grote steden twijfelachtig of hooguit tijdelijk van aard» (VROM-raad, 1998; RMO, 2000). In hoofdstuk 6, dat over wonen gaat, wordt hierop dieper ingegaan.

Nota Kansen krijgen, kansen pakken (1998)

In 1998 wordt een minister aangesteld voor het Grotesteden- en Integratiebeleid, minister Van Boxtel. De hoofdlijnen van het beleid worden geformuleerd in de nota Kansen krijgen, kansen pakken (1998). Van Boxtel constateert dat het beleid onvoldoende effectief is, dat er «te weinig oog is geweest voor de inspanningen die het van autochtone deel van de samenleving had te verrichten om de effecten van migratie te verwerken» en te weinig aandacht voor diversiteit tussen en binnen allochtonengroepen.

De primaire doelstelling van het integratiebeleid is actief burgerschap, dat wil zeggen dat iedereen zelf verantwoordelijk is voor zijn plaats in de samenleving (dit is tevens de uitleg van de titel van de nota). De nota diende vooral succesvol te zijn op de volgende terreinen:

• economische infrastructuur, met het accent op werk, Nederlandse taal, aansluiting van onderwijs op de arbeidsmarkt, werkloze jongeren, en etnisch ondernemerschap;

• fysieke infrastructuur, met de nadruk op herstructurering van oude wijken, het tegengaan van segregatie en criminaliteit;

• sociale infrastructuur, en daarmee nadruk op de voorschoolse situatie, het verhogen onderwijsresultaten, bestrijden van schoolverzuim en het handhaven van de leerplicht.

Het zwaartepunt van de integratie ligt bij de lokale overheid.

De vier actieprogramma's uit de nota bestrijken de terreinen jeugd van etnische minderheidsgroepen, bestrijding van werkloosheid, het voorkomen en bestrijden van vooroordelen, discriminatie en racisme en ten slotte communicatie.

Rapport Algemene Rekenkamer: Integratiebeleid 1996–1997 (1999)

De Rekenkamer constateert in 1999 in haar rapport Integratiebeleid 1996–1997: «De belangrijkste conclusie (...) is dat er een hoge mate van onzekerheid bestaat over de werking van het integratiebeleid. Dit komt doordat in het merendeel van de 230 maatregelen die in de periode 1996–1997 van kracht waren ter bevordering van de integratie van minderheden, het beoogde doel niet duidelijk genoeg is geformuleerd. Bovendien wordt de werking van de maatregelen te weinig geëvalueerd. Slechts bij 3% van de maatregelen is geen van deze tekortkomingen aan de orde» (TK 26 426, p. 5). De Algemene Rekenkamer constateert dat er geen duidelijkheid is over werking van het integratiebeleid, doordat het doel van de meeste van 230 maatregelen (van de periode 1996–1997) niet helder is geformuleerd. Daarbij komt dat de werking van de maatregelen te weinig is geëvalueerd. Ook constateert de Algemene Rekenkamer dat de verschillende maatregelen niet op elkaar aansluiten, hetgeen de vraag oproept naar de (in)effectiviteit van de coördinerende rol van de minister van grotesteden- en integratiebeleid. De minister verweert zich door te stellen dat «er geen land is dat zoveel investeert in integratiebeleid» (TK 26 333, nr. 9, p. 8).

In de parlementaire debatten over de nota Kansen krijgen, kansen pakken blijken er geen grote meningsverschillen tussen de partijen te zijn. Wel vraagt men zich af waarom de nota zo weinig resultaatgericht is en waarom resultaten zijn uitgebleven. Het in 1999 verschenen rapport van de Algemene Rekenkamer van het integratiebeleid over de jaren 1996–1997 wordt daarbij aangehaald.

De grote achterstand in de inburgering van nieuw- en oudkomers baart de Kamer zorgen. Daarbij vraagt zij zich opnieuw af welke rol is weggelegd voor zelforganisaties, en welke plichten van migranten tegenover hun rechten staan. In de Kamer wordt verschillend gedacht over de rol van zelforganisaties. De minister zegt hierover: «De zelforganisaties van migranten kunnen op tal van manieren een rol spelen bij het bevorderen van participatie van de eigen achterban in de Nederlandse samenleving. Die rol vloeit min of meer vanzelf voort uit de intermediaire functie van vele zelforganisaties. De meest geëigende rol daarbij is die van communicatieschakel tussen de Nederlandse samenleving en de eigen achterban» (TK 26 333, nr. 3, p. 7).

In het gesprek met de Commissie legt de heer Van Boxtel uit wat hij met de nota Kansen krijgen, kansen pakken heeft beoogd:

«In de jaren daarvoor is al heel veel opgepakt. Toen ik aantrad als minister heb ik gezegd: ik wil proberen een nieuwe impuls te geven. Dat hebt u kunnen vinden in de eerste actienota Kansen krijgen, kansen pakken, die ik naar de Kamer heb gestuurd. In die nota is aangegeven dat een aantal terreinen met nieuw elan en energie betreden moeten worden. Allereerst was dat de inburgering. De desbetreffende wet is in werking getreden toen ik aantrad als minister.

Daarnaast was een van de belangrijkste onderwerpen van die nota de achterstand in de werkgelegenheid. Zoals iedereen weet, hebben wij in die jaren economische voorspoed gekend. Er was echter sprake van een dramatische achterstand in werkgelegenheid van mensen uit minderheidsgroeperingen. De werkloosheid onder hen was vier keer zo groot als bij de autochtonen. Ik heb als doel, geformuleerd: een halvering van dit verschil. Ik ben nog steeds blij dat wij dit in die periode voor elkaar hebben gekregen. Er is een enorme impuls gekomen voor de instroom van minderheden in de arbeidsmarkt, mede dank zij mijn toenmalig collega Vermeend op SZW en Hans de Boer, toen voorzitter van het MKB. Wij hebben met ons drieën een enorm programma gestart om ervoor te zorgen dat de toeleiding naar de arbeidsmarkt versneld kon worden. Dat is dus gelukt.

Nog een ander punt vond ik toen van belang. Dat werd politiek voor het eerst opengebroken en geaccepteerd. Dat was dat Nederland de facto een immigratieland was. Dit hield in mijn ogen niet in dat er overal in het buitenland mensen voor de arbeidsmarkt werden gerecruteerd. In een periode van ongeveer tien jaar waren er zo'n 100 000 nieuwe Nederlanders bij gekomen. De werkwijzen van alle instellingen en schakels van sociale diensten van gemeenten en Arbeidsvoorziening sloten nog niet goed op elkaar aan. Ik wilde dus veel meer een ketenbenadering: komt hier iemand, is die persoon legaal en krijgt hij of zij een status, laat dan in hemelsnaam het hele proces van integreren goed verlopen, een proces gericht op zelfredzaamheid, weerbaarheid, het vinden van een baan en het kunnen voorzien in een eigen bestaan voor «jou en de jou'en». Dat was eigenlijk de belangrijkste boodschap van dat politieke werkstuk.»

De Commissie:«Dat was in werking gezet. Als u daar nu op terugkijkt, wat vindt u daarvan?»

De heer Van Boxtel: «Het is nog lang niet klaar.»

De Commissie: «Had u een aantal zaken misschien anders kunnen aanpakken?»

De heer Van Boxtel: «Absoluut; dat zal best. Je kunt in vier jaar tijd nooit het integratievraagstuk in één keer oplossen. Dat is onbestaanbaar. Integratie zal de komende tien, vijftien, twintig jaar prominent op de Nederlandse agenda blijven staan, zowel maatschappelijk als politiek. Het is een illusie om te denken dat je dit vraagstuk in vier of acht jaar oplost. Het is ook een dynamisch proces; het is voortdurend in beweging, met wisselende politieke accenten. Soms is er sprake van vrij grillige systeembreuken. Ik denk dat het integratieproces daar niet altijd mee gediend is. Ik zal vast steken hebben laten vallen of iets hebben laten liggen. Dat geldt voor iedereen die een politieke verantwoordelijkheid neemt.

Over het geheel heeft het integratiebeleid mijns inziens een enorme impuls gekregen. Een aantal zaken is op de agenda gekomen. Ik noemde al dat indertijd het politieke zwaartepunt op de werkgelegenheid lag. Ik heb geprobeerd om een koppeling te leggen met het grotestedenbeleid. Helaas is dat nu doorgeknipt. Het integratiebeleid is namelijk naar Justitie gegaan. Dat vind ik echt eeuwig zonde, vooral met het oog op de combinatie met ingrepen in de stad in fysiek en economisch opzicht. Wij waren net begonnen om dat goed te zwaluwstaarten: wij legden meer accenten bij de gemeentebesturen. Het was voor een groot deel een decentrale verantwoordelijkheid geworden. Dat proces zal voorlopig doorgaan.»

Citaten uit de gesprekken over het integratiebeleid in de jaren negentig

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, is een aantal malen ingegaan op het integratiebeleid in de jaren negentig. De heer Tonca, voorzitter inspraakorgaan Turken, formuleert zijn visie over het overheidsbeleid als volgt:

«Daarbij is in die tijd heel veel geld omgegaan. Als je echt van die allochtonen af had willen zijn, had je dat geld misschien gewoon als oprotpremie kunnen geven en was je binnen die dertig jaar de allochtonen kwijt geraakt. Daar zijn vele miljarden in omgegaan. Dat was hoofdzakelijk gericht op die allochtoon en heel weinig op acceptatie en het samenleven met elkaar. Dat geld is niet rechtstreeks naar de allochtonen zelf gegaan, maar naar vele organisaties, instellingen en onderzoeken waar witte mensen werken. Dat waren gewoon witte organisaties.

Dat zie ik ook in het onderwijsachterstandenverhaal. Er zijn vele miljarden naar scholen gegaan, maar dat komt niet direct een-op-een ten goede aan de allochtone leerling. Dat is veel algemener ingezet. De achterstanden zijn daardoor niet weggewerkt, na investering van zoveel geld. (...)

In zekere mate is dat een verspilling, in die zin dat wij nog steeds worden gezien als vreemdelingen. Mijn doelstelling bij het integratievraagstuk was om een stuk gemeenschappelijkheid te creëren. Dan vind ik het een enorme verspilling van geld. Er zijn ook heel veel goede dingen gedaan die ten goede zijn gekomen van die gemeenschap. Een aantal achterstanden die allochtonen hadden, zijn weggewerkt, kijk maar naar de participatiegraad van de Turkse gemeenschap in de politiek, het aantal raadsleden van Turkse afkomst en hoeveel mensen er van de Turkse gemeenschap in het parlement zitten. Wat dat betreft is het wel goed terechtgekomen. Maar als ik kijk naar het effect op de autochtone samenleving om elkaar te accepteren, dan is het helemaal verkeerd gegaan. Wat dat betreft is het al die jaren weggegooid geld geweest, omdat het volledig eenzijdig is gericht.

Nu zie je dat het beleid hoofdzakelijk is gericht op taal, taal, taal, terwijl taal een middel is, maar geen doel op zich. Ook al kun je de taal heel goed spreken, dat wil nog niet zeggen dat de integratie dan is geslaagd. Het is een middel om ergens toe te komen.»

Ook mevrouw Arda, onderneemster van Turkse afkomst geeft haar visie op het overheidsbeleid inzake integratiebeleid:

«Ik wil graag iets zeggen over de historische feiten en fouten, goede bedoelingen die achteraf fouten bleken. Toen Nederland zijn handtekening zette onder een verdrag over gezinshereniging voor arbeidsmigranten heeft het achterwege gelaten om de samenleving en de instanties daarop voor te bereiden. Doordat de samenleving niet was voorbereid op de komst van hele families, is er op terreinen als onderwijs, woningbouw en gezondheidszorg een crash gekomen. Dit heeft een rol gespeeld in de beeldvorming over arbeidsmigranten. Enerzijds waren zij niet voorbereid op wat hun te wachten stond. Anderzijds is hun niet duidelijk gemaakt wat hun rechten en plichten zijn. Daarnaast is er te veel naar groepen gekeken en te weinig naar individuen. Veel mensen waren afkomstig van het platteland en hadden een lage opleiding, maar er kwamen ook mensen met een hogere opleiding en een bepaalde bagage. Heel lang werd iedereen op een hoop gegooid; dat er geen onderscheid werd gemaakt is niet goed geweest.

In de loop der tijd bleek dat de groepen heel snel regenereerden. Er ontstonden een anderhalve en een tweede generatie, die het heel goed deden en succesvol waren op school. Langzamerhand kwam er zo een middenklasse, die «erbij hoorde» maar ondergedompeld werd in de stroom van andere nieuwkomers. Dezen namen andere bagage mee. Na de arbeidsmigratie kwam de gezinshereniging en -vorming. In de jaren '90 arriveerden ook de asielzoekers en vluchtelingen. Dit zorgde ervoor dat steeds weer een nieuwe lichting de Nederlandse samenleving binnenkwam. De groep die goed inburgerde en een middenklasse vormde, raakte door dit alles buiten het beeld dat de brede samenleving had van allochtonen. Er ontstond een discrepantie. (...)

Mensen leerden niet om zelfstandig te worden, er werd een afhankelijkheid gecreëerd. (...)

De samenleving is niet maakbaar, maar de overheid kan wel een kader neerzetten waarbinnen individuen zelf verantwoordelijkheid nemen en zich ontwikkelen. In dat licht moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over wat je van elkaar verwacht.»

Mevrouw Kesmer van de Turkse Arbeidersvereniging in Nederland vindt het volgende van het overheidsbeleid op dit punt:

«Als we het over de beeldvorming hebben, dan zijn er in al die jaren altijd negatieve uitspraken geweest om iets te kunnen aanpakken. De overheid wil een beleid voeren op een onderwerp, bijvoorbeeld onderwijs, arbeidsmarkt, huisvesting of sociaal leven. Men gaat dan eerst uitspraken doen in de trant van: zij zijn zielig, zij hebben geen opleiding, zij hebben hulp nodig. Of: zij passen zich niet goed aan aan het Nederlandse leven of de maatschappij. Men begint eerst met een negatieve uitspraak en uiteindelijk wordt daar een beleid op gemaakt. Ik vind dat men moet ophouden met die negatieve uitspraken. De mensen moeten het gevoel krijgen dat de overheid ze beschermt. Zij moeten vertrouwen krijgen in de overheid en in zichzelf. Wanneer je dit soort negatieve uitspraken hoort over jezelf, dan ga je aan jezelf twijfelen. Iemand moet zich sterk voelen en vertrouwen in zichzelf hebben om verder te kunnen participeren in de maatschappij, om te gaan solliciteren of studeren. Wanneer je iemand steeds op een negatieve manier aanspreekt, heeft men geen vertrouwen meer in zichzelf. Ik maak mij daar zeer druk over, omdat men daar heel negatief mee bezig is. Al die berichten in de media rond het integratiebeleid de laatste tijd werken averechts. Er wordt een probleem geconstateerd in de maatschappij en de veroorzakers daarvan zijn allochtonen. We zouden moeten constateren dat er een probleem is in de maatschappij. Vervolgens zouden we ons moeten afvragen hoe we dat probleem met zijn allen kunnen oplossen. Maar de situatie wordt jammer genoeg niet op deze manier benaderd. De mensen die deze problemen hebben zijn mensen die hier al 30 of 40 jaar leven en onderdeel uitmaken van deze maatschappij. Ze moeten gezien worden als een onderdeel van deze maatschappij. Als we deze mensen op een negatieve manier gaan benaderen, zetten we geen stap vooruit.»

2.5 De jaren 2000–2003

Wederom vormt een WRR-rapport, te weten Nederland als immigratiesamenleving van 2001, een belangrijk ijkpunt voor het gevoerde beleid in de daaropvolgende jaren. Over de participatie van migranten op de arbeidsmarkt stelt de WRR het volgende. Het nettoprofijt van de totale immigratie voor een economie als de Nederlandse is onder de huidige omstandigheden klein, zo niet verwaarloosbaar. Immigratie kan grote gevolgen hebben voor de inkomensverdeling van een land (WRR, 2001, p. 100).

Volgens de WRR gaat «de algemene stelling (...) ook hier op dat naarmate effecten en effectiviteit van beleidsmaatregelen onduidelijker zijn, de druk toeneemt om, als geformuleerde doelstellingen niet worden gehaald, met nieuw beleid te komen, in plaats van zich erop te richten de uitvoering van het bestaande te verbeteren. Het is van belang deze druk waar mogelijk te weerstaan. Dat op hoofdpunten als inburgering, taalonderwijs, onderwijsachterstanden en arbeidsparticipatie in het jaar 2000 nieuwe beleidsimpulsen zijn gegeven is prijzenswaardig, maar niet elk gegeven of iedere uitspraak over de multiculturele samenleving of het percentage Turken en Marokkanen in socialezekerheidsregelingen, hoeft onmiddellijk tot nader onderzoek en nieuwe maatregelen te leiden. In het bijzonder moet worden vermeden dat een op zichzelf nu onomkeerbare tendens als die naar «meer eigen verantwoordelijkheid en inzet» of de actuele benadrukking van liberale waarden, doorslaat naar overdreven pressie om zich te voegen naar de standpunten van de meerderheid» (WRR, 2001, p. 180).

Integratie in het perspectief van immigratie (2001)

De nota Integratie in het perspectief van immigratie van 2001 is deels een terugblik op wat Paars II heeft bereikt. Het zogenaamde «Scheffer-debat»1 in de Tweede Kamer is hieraan vooraf gegaan. Het kabinet wijst met nadruk op de wederkerigheid van integratie tussen de etnische minderheden. De concrete maatregelen uit de nota zijn de verhoging van de leges voor gezinshereniging en -vorming en de invoering van een inburgeringscontract voor oudkomers. Met dit contract kan de gemeente deelname aan inburgeringprogramma's verplichten.

Gestreefd wordt verder om een gestructureerd interbestuurlijk overleg te starten en convenanten op te stellen tussen Rijk en gemeenten. De bedoeling is specifiek meetbare afspraken te maken.

Het Landelijk overleg minderheden moet effectiever, onder meer door invoering van een beleidsagenda op jaarbasis. Daarnaast worden een tweejarig beeldvormingcampagne, een landelijk contactorgaan moslim-overheid en een adviescommissie imamopleidingen ingesteld.

Het debat in de Kamer wordt gevoerd met de fractievoorzitters. Het Verwey-Jonker Instituut heeft het debat als volgt samengevat:

«De heer Melkert (PvdA) relativeerde in eerste instantie de zwartgallige schets van Paul Scheffer. Melkert zei letterlijk: «Er wordt iedere dag meer bereikt dan de vorige» (70–7401). Niettemin constateerde hij tegelijkertijd dat «Paul Scheffer heeft blootgelegd dat er onzekerheid is of we de goede richting opgaan». Wat de goede richting was en wat de verkeerde, bleek uit de rest van zijn betoog en interpellatiedebatjes met Marijnissen (SP). Melkert zag grote sociaal-economische verschillen. Positief geformuleerd: «Aankomst van nieuwe groepen houdt het streven naar sociale gelijkheid actueel». Culturele verschillen en het elkaar niet meer tegenkomen van «zwarte» en «witte» inwoners werd door hem minder geproblematiseerd. Bij zwarte scholen was het vooral zaak om te investeren in kwaliteit.

De heer Dijkstal (VVD) liet zich in gelijke bewoordingen uit. Hij gaf een positieve evaluatie van wat in de loop van de tijd is bereikt. Wel constateerde hij – in navolging van de Rekenkamer dat er een gebrek heeft bestaan aan concrete doelstellingen, concrete output, concrete resultaten. Daarom ook wilde hij het beleid richten op praktische kwesties: beter arbeidsmarktbeleid, beter onderwijs, betere inburgering. Hij hield zich verre van een verklaring voor het nog niet (volledig) slagen van het beleid in culturele termen. Wel was hij zelfkritisch over paars I, waarin hij minister van BiZa was: «In de vorige kabinetsperiode had er meer moeten gebeuren».

De Hoop Scheffer (CDA) legde andere accenten. Hij had vooral oog voor de, zijns inziens, gebrekkige culturele inburgering van migranten, waaronder een tekortschietende talenkennis. Hij merkte hierbij overigens op dat het juist het CDA was geweest dat (al te) lang steun had gegeven aan zelforganisaties, ook als niet duidelijk was wat zij bijdroegen aan de integratie. Nu constateerde hij dat sommige zelforganisaties wel erg gericht waren (geweest) op de eigen kring en dus eerder een belemmering hadden gevormd voor «de» integratie. Naast deze zelfkritiek, sprak hij ook andere partijen aan. Hij stelde dat het beleid te lang vrijblijvend was geweest, ondanks de recente nadruk op plichten tegenover rechten. Naar zijn idee had «te lang een te grote mate van vrijblijvendheid in dit debat geheerst».

D66 deelde met de andere partijen de mening dat een zekere «culturele» aanpassing van migranten mocht worden verwacht; zoals anderen dienden ook zij zich aan de Grondwet te houden. Het ging niet alleen om een sociaal-economisch maar ook om een sociaal-cultureel probleem. Maar overigens zag De Graaf niets in een strategie van afgedwongen assimilatie: alsof de problemen met integratie in Frankrijk, waar zo'n régime heerst, kleiner zouden zijn. Hij meende dat het beleid te weinig had opgeleverd omdat er te weinig specifiek en teveel generiek beleid was gevoerd. Dus niet de beklemtoning in het beleid van cultureel anders-zijn was de oorzaak van de moeizame integratie van allochtonen (zoals het CDA meende), maar het gebrek aan specifieke maatregelen.

Rosenmöller (GroenLinks) plaatste «hoop tegenover een te massief geformuleerd cultureel drama». Hij accentueerde met de PvdA en de VVD de concrete sociaal-economische achterstand, ook al omdat hij meende dat de problemen niet veroorzaakt werden door cultuur maar door klassenverschillen. Hij wilde ook concreet zijn omdat het probleem niet zat in de formulering van de doelstellingen maar in de gebrekkige uitvoering.

De SP stelde, bij monde van Marijnissen, dat het «minderheden/integratiebeleid heeft gefaald». Wat de SP betreft bleek dit met name uit de bestaande segregatie: witte en zwarte buurten, witte en zwarte scholen. Als integratie het doel was en segregatie de praktijk dan was de integratie dus mislukt.

Minister Van Boxtel reageerde op de verschillende opmerkingen door vast te stellen dat de meerderheid van de Kamer de beleidsdoelstelling deelde dat het gaat om het bevorderen van actief burgerschap. Niemand was voor segregatie, maar ook niet voor assimilatie. Vervolgens wilde hij niet prioriteren of de bestaande problemen zijn veroorzaakt door sociaal-economische of sociaal-culturele factoren. Wel «is het een feit dat grote groepen van met name de eerste generatie te lang en te veel met hun rug naar de Nederlandse samenleving zijn gaan staan». Tegelijkertijd benadrukte hij dat wanneer migranten iets gemeenschappelijks hebben of doen, en als dit vrijwillig gebeurde, dit naar zijn idee niet per definitie haaks hoefde te staan op integratie. Buiten het parlement bepleitte Van Boxtel (2000) overigens, in reactie op Scheffers verdedigers, geduld ten aanzien van allochtonen, die volgens hem wel degelijk vooruitgang in hun positie lieten zien, zij het langzaam (gecit. in Prins, 2002).

Uit de rest van het debat bleek dat alleen het CDA in oorzakelijke zin een verband legde tussen de grote sociaal-economische problemen en een zekere culturele eenzelvigheid van (sommige) allochtonen. De andere partijen hamerden vooral op praktische maatregelen, gericht op het bestrijden van achterstand dan wel achterstelling» (Verwey-Jonker Instituut1 ).

In het gesprek met de heer Scheffer vraagt de Commissie onder meer naar zijn publicatie over het «multiculturele drama» en het Kamerdebat dat daarop volgde. Hij antwoordt:

«Ik heb niet voor niets de term «multicultureel drama» gebruikt. Dat begint natuurlijk met de waarneming dat het uitvoeren van een integratiebeleid moeilijk was onder de voorwaarde van 40 jaar lang ongestuurde immigratie, ook als dat beleid vanaf het allereerste moment zeer duidelijk op iets was gericht en ook als men was doordrongen van de werkelijke betekenis van integratie. Het gaat dus niet zozeer om het mislukken of lukken van het integratiebeleid. De omslag in met name de grotere steden is zeer ingrijpend. Een door het Kohnstamm-instituut uitgevoerd onderzoek, waarvan later een medewerker zal worden gehoord, toont aan dat op de helft van de basisscholen in Amsterdam het aantal kinderen van laagopgeleide, niet-westerse immigranten 70% of meer bedraagt. Een staatje van de WRR dat ik zeer kan aanbevelen, leert dat kinderen met laagopgeleide ouders in ongeveer driekwart van de gevallen op hetzelfde niveau blijven als hun ouders. Ze komen daar soms iets boven, maar niet wezenlijk. De demografische omslag in de steden legt dus een enorm beslag op instituties als het onderwijs. Het is belangrijk om daarvan doordrongen te raken.

Ik voeg hieraan toe dat de demografische omslag voor een groot legitimatieprobleem heeft gezorgd. Om die reden heb ik de term «multicultureel drama» gebruikt. Immigratie rechtvaardigt zichzelf namelijk als migranten een zichtbare bijdrage aan de ontvangende samenleving leveren. De WRR en het Centraal Planbureau stellen duidelijk in recente rapporten dat het netto profijt van 40 jaar immigratie voor de Nederlandse samenleving en economie verwaarloosbaar is. De baten van immigratie zijn eigenlijk niet veel groter dan de kosten. Dat levert een enorm legitimatieprobleem op. Als migranten in de afgelopen 40 jaar duidelijker een bijdrage hadden geleverd aan de Nederlandse samenleving, was de aanvaarding van immigratie veel groter geweest. Het feit dat 60% van de Turkse en Marokkaanse mannen boven de leeftijd van 40 arbeidsongeschikt of werkloos is, zegt iets over de mate waarin immigratie wordt beschouwd als een bijdrage aan de samenleving. Dat legitimatietekort is zeer problematisch en heeft de afstanden in Nederland vergroot. Wij worstelen eenvoudigweg met de wet van de grote getallen. Niemand zal de motieven van individuele migranten in twijfel willen trekken, althans ik niet. Ik snap heel goed waarom mensen naar Nederland komen. Dat kan zijn uit overwegingen van welvaart of van bescherming in het geval van vluchtelingen. Het gaat ereenvoudigweg om dat de demografische omslag in de steden zich enorm snel heeft voltrokken. Niet alleen heeft die de aanvaarding door burgers op de proef gesteld; ook de instituties in Nederland zijn op de proef gesteld. Kijk naar het onderwijs, naar justitie en de geestelijke gezondheidszorg. Alle instituties staan onder grote druk om de omslag te verwerken. Daarom heb ik gezegd dat elke relativering van de problematiek niet aan mij besteed is.»

Op de vraag naar de resultaten van het debat in de Tweede Kamer naar aanleiding van zijn artikel antwoordt de heer Scheffer:

«Ik heb vastgesteld dat in de Tweede Kamer naar aanleiding van dat artikel een tweedaags debat is gevoerd. Na enkele interessante openingszetten die de urgentie van de problematiek enigszins recht deden, verzandde dit debat in een gesprek over de bureaucratie bij inburgeringscursussen. Het onvermogen van de Tweede Kamer om die problematiek in een bredere zin te behandelen, kwam aan het licht. Het werd meteen een instrumentele vraag. De urgentie van de problematiek, namelijk dat in Nederland door 40 jaar onnadenkende en ongestuurde immigratie de ongelijkheid is toegenomen en diep ingevreten patronen van culturele segregatie zichtbaar zijn en toenemen, heb ik niet in het debat teruggezien. Daarom ben ik blij met deze exercitie. Ik hoop dat het maatschappelijke debat dat de afgelopen jaren in Nederland op gang is gekomen, ook in het parlement zal worden gevoerd. Voorts hoop ik dat de vertrouwensbreuk tussen de kiezer en de gekozene die op 15 mei 2002 is blootgelegd en voor een groot deel met deze problematiek te maken had, door het parlementaire debat of door dit onderzoek kan worden geheeld. Daarvoor moet wel worden begonnen met het stellen van een diagnose die recht doet aan de urgentie van de problematiek. Elke relativering die ik hier en daar hoor, is wat dat betreft niet aan mij besteed.»

De herziene Vreemdelingenwet 2000

In april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 ingevoerd. De belangrijkste verschillend met de Vreemdelingenwet van 1994:

• het terugdringen van het aantal procedures en tegelijk het waarborgen van de rechtsbescherming van de individuele vreemdeling die legaal in Nederland wil verblijven;

• het verminderen van het aantal verschillende statussen;

• doorprocederen voor een hoger status is niet meer mogelijk.

Uit de memorie van toelichting1 is de volgende passage over de nieuwe Vreemdelingenwet opgenomen: «In de Vreemdelingenwet 2000 is voorzien in een vereenvoudiging van het systeem van verblijfsvergunningen. Daartoe heeft het kabinet besloten tot de introductie van een volgtijdelijk statussysteem voor toegelaten asielzoekers. Dit systeem leidt ertoe dat aan toegelaten asielzoekers nog slechts één verblijfvergunning voor bepaalde tijd kan worden verstrekt in plaats van drie verblijfstitels onder de huidige wet. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel kan na drie jaar worden omgezet in een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd asiel. De keuze voor een volgtijdelijk statussysteem heeft ook gevolgen voor de voorzieningen die aan deze vergunning worden verbonden. Aan de drie verblijfstitels van de huidige wet (toelating als vluchteling, vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard en de voorwaardelijke vergunning tot verblijf) zijn verschillende voorzieningenpakketten verbonden. Doordat onder de Vreemdelingenwet 2000 gedurende de eerste drie jaar van verblijf nog slechts één vergunning voor bepaalde tijd kan worden verleend kan ook niet langer gedifferentieerd worden in voorzieningen. Op welk niveau deze rechten en voorzieningen dienen te liggen wordt enerzijds bepaald door volkenrechtelijk verbindende afspraken terzake en anderzijds door beleid van de Nederlandse regering binnen het kader van deze internationale afspraken. Aan al degenen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel moet een voorzieningenpakket worden geboden op het niveau waar de verdragsvluchteling (indien als zodanig gedetermineerd) recht op zou hebben op grond van verdragsverplichtingen waar het Koninkrijk aan gebonden is.

Bedoelde rechten en voorzieningen zijn neergelegd in wetten op het gebied van sociale zekerheid, toegang tot de arbeidsmarkt en huisvesting. In de onderhavige invoeringswet worden de desbetreffende wetten aangepast.

Ten opzichte van de huidige wetgeving betekent de voorgestelde aanpassing met name een verandering in de aanspraken voor vreemdelingen aan wie op grond van de huidige Vreemdelingenwet een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) wordt verstrekt. Deze vreemdelingen komen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 in aanmerking voor een verblijfsgunning voor bepaalde tijd asiel waarvoor een sterkere materiële rechtspositie geldt. Deze groep wordt bij inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 en de onderhavige Invoeringswet geheel onder de werking van de volksverzekeringen (AOW, ANW en AKW), de Algemene Bijstandswet en daarmee verwante uitkeringsregelingen (IOAW, IOAZ en WIK) gebracht (zie hoofdstuk 7). Dit geldt ook voor de ziektekostenverzekeringen (AWBZ en Ziekenfondswet, zie hoofdstuk 8). Op deze personen zijn de in die wetten opgenomen regels betreffende de kring van verzekerden (in zijn algemeenheid ingezetenen of vanwege in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid onderworpen aan de loonbelasting) van toepassing.»

Aanloop naar de verkiezingen van 2002

Bij de verkiezingen van 2002 speelt de opkomst van Pim Fortuyn. Mede daardoor wordt integratie één van de centrale thema's. In het interview met de Volkskrant van 9 februari 2002, stelt Fortuyn, dan nog lijsttrekker van LN: «Het is de cultuur van het poldermodel waar wij ons tegen keren. Een gesloten cultuur die buitenstaanders buiten de orde verklaart en nieuwe belangen niet onderkent. (...) Die oude economie weet heel goed uit de staatsruif te eten; 't is niet alleen een verzorgingsstaat voor burgers, maar ook voor gevestigde ondernemers. Daar moet een einde aangemaakt worden. We willen het land teruggeven aan de mensen. De politiek moet de burger uitnodigen mee te doen. (...) Een grote groep mensen in Nederland zegt: CDA, PvdA of VVD, het is allemaal een pot nat.»

Hij kondigt een aantal programmapunten aan voor als hij met zijn partij in de regering komt, waaronder het voeren van een uitermate restrictief vreemdelingenbeleid: «Ik vind 16 miljoen Nederlanders wel genoeg. Het is een vol land. (...) Als ik het juridisch rond kon krijgen, zou ik zeggen: er komt geen islamiet meer in. (...) De mensen zien de verloedering om zich heen grijpen en voelen zich machteloos daar wat tegen te doen. (...) Ik wil absoluut een einde maken aan de idiotie dat driekwart van de hier geboren Turkse en Marokkaanse jongemannen uit een achterlijk gebied een vrouw gaat halen. (...)

De Islam is achterlijk, ik zeg het maar, het is gewoon een achterlijke cultuur. (...)

Ik ben ook voor het afschaffen van dat rare Grondwetsartikel: gij zult niet discrimineren. (...) Ik heb geen zin de emancipatie van vrouwen en homoseksuelen nog eens over te doen» (Volkskrant, 9 februari 2002).

In de aanloop naar de verkiezingen worden verhitte debatten gevoerd tussen Fortuyn en andere lijstrekkers. Ze komen abrupt tot een einde als hij op 6 mei 2002 wordt vermoord. Tijdens de verkiezingen op 15 mei krijgt de LPF een groot aantal zetels en komt daarmee in het kabinet dat op 16 oktober 2002 van dat jaar valt na wekenlange ruzies tussen de ministers Bomhoff en Heinsbroek.

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd in Rotterdam is het onderwerp Fortuyn aan de orde geweest. De heer Meijer voormalig wethouder van Rotterdam) zegt hierover:

«Wij hebben wat dat betreft een gekke geschiedenis. Tussen 1990 en 1994 hadden wij maar twee officiële racisten in de gemeenteraad, de CD en CP'86. Vanaf 1994 tot 1998 hadden wij er ineens zes en daarmee waren wij kampioen in Nederland – misschien op één plaats na. Vervolgens leek het zo te zijn dat wij een effectieve bestrijding voerden, want aan het einde van die periode waren zij verdampt: vanaf 1998 tot 2002 zaten wij zonder officiële racisten. Overigens was slechts één van de twee partijen het officieel; de ander was het voor het eigen besef niet. CP'86 had echter gewoon een nazi-ideologie. Dat was niet vreselijk attractief en ik kan mij wel voorstellen dat zelfs de meest geharnaste kiezers daar op een gegeven moment bij zijn weggelopen.

Door het wegvallen van die representatie in de raad ontstond minstens de schijn dat daarmee ook het geestelijk klimaat in de stad wat was verbeterd, in de zin dat echt racisme of xenofobie was verdwenen. Overigens kregen wij ook wel andere aanwijzingen zo her en der, als je gewoon ging kijken of praten, maar dat had in ieder geval niet zo'n georganiseerde vorm. Mijn vermoeden is dat er in die tijd een paar belangrijke dingen zijn gebeurd. Veel mensen, veel autochtonen in ieder geval, die met gevoelens zagen dat het in deze stad fout ging omdat er te veel allochtonen of onaangepasten zouden wonen, zijn daarmee ondergronds gegaan, in de zin dat zij nergens meer op stemden omdat «de politiek toch klote was»: daar had je niets aan, daar werd toch niet geluisterd en daar had je niets van te verwachten. Tot het moment natuurlijk dat de Messias verscheen in de gestalte van Pim Fortuyn. Maar daar was nog wel iets bij nodig dat eraan voorafging en dat was 11 september 2001. 11 september heeft een ideologische concentratie van de xenofobie op de islam teweeggebracht. Daar is naar mijn idee geen twijfel over. Je kon vanaf dat moment naar een bepaalde groep kijken waarin virtueel alles verenigd was waar onze beschaving afstand van had genomen: achterlijkheid, homofobie – wij hadden de el Moumni-affaire gehad –, de ongelijkheid van man en vrouw, het potentieel terrorisme, criminaliteit en noem alle verschrikkingen maar op. Met de Antillianen zaten wij wat dat betreft lastig, want dat zijn christenen. Maar goed, die vergeet je dan even en dan heb je in ieder geval nog de Marokkaanse jongeren op wie je al je gram kunt concentreren. Omdat Pim Fortuyn zo'n evident anti-islamstandpunt had, was hij ook een perfecte vertolker van deze ideologische concentratie op moslims. Hij situeerde daar ook de achterlijkheid in. Wat betreft de homohaat kon hij al in persoon daarin de vijand belichaamd zien. Voorts werd de hele man-vrouwverhouding, en wat allemaal niet meer, daar perfect aan opgehangen. Zo'n gaaf voorbeeld van ideologische concentratie plus iemand die het kan verwoorden en die daarmee ook de belofte van een oplossing van de kwestie kan vertolken, heb je maar zelden. Dat was een bijzonder historisch moment. Dat heeft heel veel mensen die voorheen niet stemden of die jarenlang niet gestemd hadden, ertoe gebracht om wel weer te gaan stemmen, wat tot een gigantisch hoge opkomst leidde voor Rotterdamse begrippen. Daarbij speelde ook een rol de hele mediadekking: je kon hem elke avond zien! Rotterdam was gewoon het hart van het gebeuren in Nederland. Het was fantastisch: hier gebeurde het en kiezers hadden ook deel aan iets groots, aan een media-event waar zij nooit van hadden kunnen dromen. Als je toen ging kiezen, was je ook weer iemand. Dat is in ieder geval het verhaal, waarbij het moeilijk is om te wegen wat precies de verhouding is, als het gaat om probleemaanduiding en -oplossing of wat mensen nu feitelijk hoopten of verwachtten enz. Dat valt daarna immers weer helemaal uiteen. Dat zie je op dit moment ook, bijvoorbeeld aan de fractie van Leefbaar Rotterdam die alle kanten uit rent.»

De heer Simons (voormalig wethouder van Rotterdam):

«Naar mijn idee speelt daarbij een combinatie van factoren een rol. Denk daarbij aan de samenloop van gebrekkige publieke voorzieningen, waarvan in de perceptie van veel burgers sprake was, zoals het spoor, het onderwijs, de wachtlijsten enz. Ik vond dat overtrokken, maar blijkbaar was dat in de perceptie van veel burgers juist. Men was van mening dat er sprake was van een publieke sector die disfunctioneerde. Zeker in de grote steden hadden veel burgers het gevoel dat «hun» oude stad langzamerhand verdwijnt.

Naar mijn idee moeten wij niet onderschatten dat het veel breder is dan het minderhedenvraagstuk. In de stedelijke samenleving en elders is te zien dat door het proces van individualisering vraagstukken op het gebied van publieke ruimte, buurt en gemeenschap enigszins op de achtergrond raken. Het is van belang gemeenschapszin opnieuw te definiëren.

Ook de toonhoogte is belangrijk waarop het thema van de migratie en de migranten is gearticuleerd. Dat is soms op een wijze gebeurd die niet in verhouding staat tot het oplossend vermogen van de overheid. Je weet dat in de onderbuik van elke samenleving gevoelens leven die te mobiliseren zijn. Ik heb dat altijd bijzonder gevaarlijk gevonden en die mening ben ik nog steeds toegedaan als wij verdraagzaam willen blijven samenleven in een stad als Rotterdam. De beoordeling van het gewicht van deze verklaringen heeft meer te maken met politieke preferentie.»

Ook de heer Bolkestein gaat in op dit onderwerp:

«De goeden hebben te lijden onder de slechten. Mensen die het islamitisch geloof aanhangen, moeten niet per definitie in een verdomhoekje worden geplaatst. Aan de andere kant kan het debat over dit soort aangelegenheden moeilijk worden gevoerd als niet bepaalde algemene termen mogen worden gebruikt. Het blijft waar dat het debat hier en daar – en ook Pim Fortuyn was daar mede debet aan – derailleert. Dat is niet goed en wij moeten proberen het debat op de rails te houden. Nogmaals, het zou mij verbazen als u nu zou zeggen dat ik met mijn artikel in de Volkskrant in september 1991 buiten de oevers van het betamelijke ben getreden. Dat is toen wel door sommigen gezegd.»

En tot slot de heer Scheffer:

«Het was een kleine incrowd van mensen die bezig waren om Nederland een multiculturele samenleving te laten worden, maar vergeten waren om de gemiddelde burger daarvan op de hoogte te stellen. Die burger heeft wat teruggezegd en het moet te denken geven dat een politicus die zich aandiende met de toch vrij eenvoudige leuze van «Nederland is vol» en met een geïmproviseerde partij, in drie maanden zó op weg was, misschien zelfs om de grootste partij van Nederland te worden. Dat moet iets zeggen over de stemming in Nederland en elke gedachte als zou die stemming nu zijn weggeëbd, is volgens mij echt een illusie. Ik meen dat er nog steeds een hoge mate van onbehagen in Nederland bestaat over de multiculturele samenleving, en het is zeer belangrijk dat men dat tot zich door laat dringen en dat blijft doen.»

Strategisch Akkoord 2002

Voor uitkeringsafhankelijke oudkomers wordt in het akkoord een inburgeringsverplichting aangekondigd. Daarnaast wordt een verhoging van de leeftijds- en inkomenseis voor gezinsvorming aangekondigd. De speerpunten, zoals geformuleerd in de aanbiedingsbrief bij de Rapportage Integratiebeleid etnische minderheden 2002, zijn inburgering, tegengaan van segregatie (qua onderwijs en wonen), waarden en normen en preventief beleid gemarginaliseerde jongeren.

De coördinatie van het integratiebeleid wordt verlegd van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar het ministerie van Justitie. Er wordt een minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aangesteld, de heer Nawijn.

De verplaatsing van het beleid naar een ander departement is tijdens de gesprekken met de Commissie herhaaldelijk, doorgaans ongevraagd, door de gespreksgenoten aan de orde gesteld. Ter illustratie enkele citaten:

De heer Dijkstal: «Toen het restrictief toelatingsbeleid steeds minder effectief bleek te zijn en er grote aantallen mensen vanuit het buitenland naar Nederland kwamen, is de beslissing genomen om het integratiebeleid onder de bevoegdheid van het ministerie van Justitie te laten vallen. Degenen die dat bedacht hebben, hebben uit het oog verloren wat die twee onderwerpen precies betekenen. Als er een departement is waar het onderwerp integratie niet thuishoort, is het wel het ministerie van Justitie. Je kunt nog eerder denken aan het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Onder druk van vooral de media, die later ook politieke druk genereren, is deze keuze gemaakt. Die was kort door de bocht en slecht.»

De heer Van Boxtel: «Ik heb geprobeerd om een koppeling te leggen met het grotestedenbeleid. Helaas is dat nu doorgeknipt. Het integratiebeleid is namelijk naar Justitie gegaan. Dat vind ik echt eeuwig zonde, vooral met het oog op de combinatie met ingrepen in de stad in fysiek en economisch opzicht. Wij waren net begonnen om dat goed te zwaluwstaarten: wij legden meer accenten bij de gemeentebesturen. Het was voor een groot deel een decentrale verantwoordelijkheid geworden. Dat proces zal voorlopig doorgaan.»

De heer Molleman: «Verschillende, maar die kosten geld. Wij zijn al helemaal verkeerd bezig door het minderhedenbeleid bij het ministerie van Justitie onder te brengen.»

De heer Koolen stelt daarover:

«Remigratie is overgedragen door Sociale Zaken aan Binnenlandse Zaken en vervolgens Justitie. Dat maakt de bedrijfsvoering niet eenvoudiger. Je bent zelf namelijk niet alleen vragende partij, maar je moet ook verantwoording afleggen aan de partijen. Dat loopt wel eens door elkaar.»

Vermeldenswaard is nog de motie-Sterk, die eind 2002 wordt aangenomen. In de motie wordt gevraagd de verkrijging van het Nederlanderschap te koppelen aan een ceremonie.

De heer Schnabel zegt in het gesprek met de Commissie dat hij voorstander is van zo'n ceremonie:

«Wat ik nu ga zeggen, heb ik al eens gezegd, en ik werd er toen voor uitgelachen. Het verkrijgen van het Nederlanderschap, het overhandigen van het paspoort, hoort een ceremonie te zijn, en niet een administratieve handeling. De overhandiging heeft een symbolische betekenis. Het gaat letterlijk en figuurlijk om een in de hele wereld waardevol document, maar het behoort ook persoonlijk een waardevol document te zijn. Het toont namelijk aan dat je vanaf het moment van overhandiging bij een andere club hoort. Die club is daar blij mee en ze is daar trots op, maar wees er ook zelf een beetje trots op. Je merkt dat het heel lastig is om dat soort begrippen overgedragen te krijgen. Psychologisch hebben mensen dat nodig: zij moeten niet alleen het gevoel hebben dat zij welkom zijn, maar zij moeten er ook bij willen horen, omdat het hun club is. Dat zijn keuzes die mensen maken, waarmee wij als Nederlanders eigenlijk heel raar omgaan.»

Rapportage Integratiebeleid minderheden 2003

In de Rapportage Integratiebeleid minderheden 20031 wordt gesteld dat op verschillende beleidsterreinen intensivering nodig is om de afstand tussen autochtonen en allochtonen te overbruggen. Daarbij gaat het om onderwijs, arbeidsmarkt, en ook cultuur.

Allochtonen en autochtone burgers moeten de integratie zelf ter hand nemen: «gedeeld burgerschap» en «meedoen» zijn daarbij sleutelbegrippen. «Integratie van minderheden moet in samenhang gerealiseerd worden op alle terreinen van de samenleving: in het onderwijs, op de arbeidsmarkt, in de zorg, in sport en recreatie, in de actieve en passieve cultuurbeoefening en in de samenleving in de buurten en wijken. Inburgering is het voorportaal van integratie.» Op de genoemde terreinen zal de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie overleg voeren met de daarvoor verantwoordelijke ministers.

Een vernieuwing van het inburgeringstelsel wordt geïntroduceerd (bij wet van 2004): er worden ingrijpende voorwaarden gesteld aan inburgering en er komt een inburgeringexamen.

Voorgesteld wordt om deze vernieuwing uit te voeren met minder financiële middelen (zie in dit verband verder hoofdstuk 3). In aanvulling op deze plannen meldt minister Verdonk op 2 december 2003 in een brief aan de Tweede Kamer1 dat zij in 2004 zal starten met pilots om statushouders in te burgeren in de centrale opvang.

2.6 Capita Selecta 1970–2003

2.6.1 Demografische gegevens

De allochtone bevolking in Nederland heeft de afgelopen decennia een aanzienlijke groei doorgemaakt.

In tabel 2.1 zijn de aantallen inwoners weergegeven die een andere dan de Nederlandse nationaliteit hadden, over de periode van 1960 tot 2003. De tabel is hier opgenomen, omdat erin wordt getoond wat het aandeel is geweest van de verschillende nationaliteiten in de bevolkingsgroei, zeker over de eerste decennia. Na verloop van tijd vinden er steeds meer naturalisaties plaats. Daarom is de herkomst van allochtonen niet in een nationaliteitentabel weer te geven. De volgende tabellen ondervangen weliswaar deze beperking, maar daarin wordt weer geen beeld gegeven van de verschillende decennia.

Uit tabel 2.1 blijkt dat de totale bevolking in Nederland vanaf 1960 gegroeid is van 11,4 miljoen naar 16,2 miljoen in 2003. De groep migranten uit de mediterrane landen blijkt in 1960 slechts voor een klein deel te bestaan uit mensen van Marokkaanse en Turkse afkomst. In dat jaar zijn de mediterrane landen vooral door Italianen vertegenwoordigd (met 5200). In 1970 blijkt het aantal Marokkanen en Turken snel gegroeid. In dat jaar hebben de aantallen Turken, Spanjaarden en Marokkanen het aantal Italianen overschreden. Het aantal Turken was met 23 600 het grootst. In 1990 is een piek te zien bij de Marokkaanse en Turkse migranten, waarbij de Turken wederom het grootste aantal vormden met 191 5002. De aantallen Spanjaarden en Italianen piekten in 1980 met respectievelijk 23 500 en 20 900 (volgens deze tabel3 ).

Na de genoemde pieken liepen de aantallen weliswaar af. De verwachting is dat dit mede te maken heeft met de groei van het aantal naturalisaties van de in de tabel opgenomen bevolkingsgroepen. Dit is de reden dat de eerder genoemde tabel eveneens is opgenomen. (het aantal ingewilligde naturalisatieverzoeken ligt in de jaren 1995 tot 2002 tussen 44 354 en 31 7954).

Van Surinamers en Antillianen zijn eveneens cijfers in de tabel opgenomen, hoewel het hierbij gaat om «herkomstgroeperingen». Er is een stijgende lijn te zien vanaf het moment dat zij in de statistieken zijn meegenomen.

Tabel 2.1 Bevolking naar geslacht, nationaliteit of herkomstgroepering

OnderwerpenPerioden196019701980199020002003
Bevolking op 1 januariBevolking naar geslachtTotale bevolkingx 100011 41712 95814 09114 89315 86416 193
  Mannen 5 6866 4656 9947 3587 8468 015
  Vrouwen 5 7316 4937 0977 5348 0188 177
 Bevolking naar nationaliteitTotaal niet-Nederlandse nationaliteitx 1000107,0212,1473,4641,9651,5700,0
  Belgisch 20,220,223,023,325,426,3
  Duits 25,431,342,741,854,356,1
  Italiaans 5,216,320,916,717,918,7
  Voormalig Joegoslavisch 0,94,313,712,815,611,8
  Marokkaans 0,117,471,8148,0119,797,8
  Spaans 0,322,623,517,416,917,5
  Turks 0,123,6119,6191,5100,7100,3
  Brits 5,79,835,437,539,544,1
  Amerikaans 4,27,410,710,514,115,4
  Herkomstgroepering:Surinamers.. 145,7219,0302,5320,7
  Herkomstgroepering:Antillianen.. 36,271,2107,2129,3

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2003-11-20.

Anno 2003 heeft Nederland 16,2 miljoen inwoners, waarvan 3 miljoen allochtoon is (zie tabel 2.2 van het CBS 2003). De grootste groep hieronder is afkomstig uit de EU-landen, te weten 749 552. Verder worden onder de groep allochtonen begrepen: 341 400 mensen uit Turkije afkomstig, 320 658 uit Suriname, 295 332 uit Marokko en 129 312 van de Nederlandse Antillen en Aruba.

De tabel geeft tevens inzicht in de verdeling over de eerste en tweede generatie allochtonen per herkomstgroepering.

Tabel 2.2 Allochtonen naar leeftijd, geslacht en herkomstgroepering per 1 januari 2003

OnderwerpenBevolking Totaal 1e + 2e generatie allochtonen1e generatie allochtonen2e generatie allochtonen
 Totaal mannen en vrouwenMannenVrouwenTotaal 1e en 2e generatie allochtonenTotaal 1e generatie allochtonenTotaal 2e generatie allochtonenTotaal 2e generatie allochtonen
HerkomstgroeperingAbsoluut     
Totale bevolking16 192 5728 015 4718 177 1013 038 7581 585 9271 452 831
Nederland (autochtonen)13 153 8146 500 6866 653 128   
Allochtonen totaal3 038 7581 514 7851 523 9733 038 7581 585 9271 452 831
Niet-westers totaal1 622 602833 687788 9151 622 6021 004 566618 036
Westers totaal1 416 156681 098735 0581 416 156581 361834 795
Totaal 14 EU-landen749 552362 581386 971749 552275 915473 637
Marokko295 332155 743139 589295 332163 280132 052
Ned. Antillen en Aruba129 31263 78965 523129 31284 39544 917
Suriname320 658153 589167 069320 658187 279133 379
Turkije341 400177 650163 750341 400190 219151 181

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2003–11–20.

De volgende figuur geeft de immigratie van niet-westerse allochtonen weer naar herkomstgroepering, over de periode 1970–2050.

Figuur 2.1 Immigratie van niet-westerse allochtonen naar herkomstgroepering, over de periode 1970–2050.

kst-28689-9-1.gif

Bron: CBS Allochtonen in Nederland.

Tabel 2.3 Omvang en ontwikkeling van de allochtone bevolking in Nederland, naar herkomstland

 1-1-19901-1-19951-1-19991–1-2001% toename 1999–2001
Turkije205 898264 027299 662319 6007
Suriname236 995277 706296 984308 8244
Marokko167 810218 743252 493272 7528
Antillen/Aruba81 07992 83599 130117 08918
Italië31 40331 67633 13034 5294
Spanje28 72428 91129 64330 4173
Kaapverdië12 25416 36917 92518 5584
Portugal11 54213 03313 65014 97610
Griekenland9 20010 57410 85711 6377
Tunesië4 6065 7166 3886 9088
Vroegere migratielanden789 511959 5901 059 8451 135 2907
      
Irak8 29030 00238 19127
Somalië16 86227 42129 6318
Iran14 24221 79024 64213
Afghanistan3 35915 81126 39467
Vietnam12 65414 27715 3027
Ethiopië8 0988 6969 3928
Sri Lanka8 2227 0468 38419
Congo/Zaire3 8295 5746 82822
Syrië3 2854 6866 48838
Angola1 8853 6935 85258
Soedan7523 0235 49782
Liberia1 3662 1912 45212
Vluchtelingenlanden82 844144 210179 05324
      
(voormalig) Joegoslavië24 23248 76862 82171 43814
Ghana12 35814 90516 42910
Overige niet-westerse landen1197 882214 346243 98314

1 Overige landen in Afrika, Latijns-Amerika en Azië (inclusief de voormalige Sovjet-Unie), excl. Japan en Indonesië.

Uit: Dominguez Martinez en Groeneveld in Veenman (2003) en Dominguez Martinez et al. (2002), ontleend aan de Maandstatistiek van de Bevolking en Statline van het CBS.

Nederland als onderdeel van Europa

«De ontwikkeling op het gebied van immigratie zijn geenszins een uniek Nederlands fenomeen. De meeste West-Europese landen hebben te maken met een recente geschiedenis van migratie die terug te voeren is op een zelfde samenspel van factoren als in Nederland. Koloniale banden, arbeidsmigratie, volgmigratie en de laatste twee decennia een toenemende asielmigratie hebben de ontwikkelingen en uitdagingen voor de West-Europese landen langs dezelfde lijnen vastgelegd.» (WRR 2001). Ook klassieke immigratielanden zoals de Verenigde Staten ondervinden veranderingen op het gebied van internationale migratie.

2.6.2 Wat is integratie en wat is integratiebeleid?

Het begrip «integratie» is in de loop der tijd door verschillende mensen verschillend opgevat. De Commissie is in de gesprekken ingegaan op het begrip integratie en op de wijze waarop in de loop van de tijd over integratie en over het integratiebeleid werd gedacht.

In deze paragraaf zijn enkele citaten uit de gesprekken opgenomen. In paragraaf 2.9 formuleert de Commissie haar eigen definitie van integratie.

De heer Dijkstal (minister van Binnenlandse Zaken in het kabinet-Kok I):

«Integratie is noch segregatie, noch assimilatie. Je kunt kortweg kiezen voor gescheiden ontwikkeling of segregatie – sommige landen in de wereld hebben daarvoor gekozen – of voor assimilatie. In dat laatste geval ga je ervan uit dat de een die bij de ander komt, zich geheel aanpast aan de ander. Als je voor geen van tweeën kiest, blijft integratie over als tweezijdig proces waarin de mensen die naar Nederland komen, worden verondersteld zich aan te passen aan de samenleving waarin zij terechtkomen en de ontvangende samenleving wordt verondersteld, ruimte te scheppen voor datgene wat bij die mensen hoort, zoals hun cultuur. Het integratiebeleid is een poging van degenen die daartoe geroepen zijn, dus meestal regeringen, colleges van B&W of colleges van gedeputeerden, om te proberen in een bepaalde maatschappelijke sector iets tot stand te brengen. Integratie kun je als woord op zichzelf definiëren als een doelstelling. In mijn definitie is het doel dat mensen geïntegreerd zijn in de samenleving waarin zij komen.»

De heer Van Boxtel (minister voor Grotesteden- en Integratiebeleid in het kabinet-Kok II) legt het accent bij het omschrijven van integratie op volwaardig burgerschap:

«Integratiebeleid gaat over de kwaliteit van samenleven in dit land van de verschillende groeperingen, dus mensen van verschillende herkomst. Dat beleid moet gericht zijn op volwaardig burgerschap met rechten en plichten voor iedereen in gelijke mate.

Ik wil hierbij niet struikelen over allerlei definitiekwesties. Integratie gaat om de kwaliteit van samenleven waarbij de groepen van mensen van verschillende herkomst, mits legaal in dit land, onder gelijke rechten en plichten hun weg vinden.»

De heer Molleman spreekt van volwaardig deelnemen aan de Nederlandse samenleving en benoemt, net als de heer Dijkstal, de tweezijdigheid van het proces:

«U doelt dan waarschijnlijk op integratie van etnische minderheden in de Nederlandse samenleving. Voor mij betekent dat het volwaardig deelnemen aan de Nederlandse samenleving en daartoe ook de bereidheid bezitten en zich daarvoor inzetten, in een samenleving die minderheden aanvaardt en hun ook de kans geeft om te emanciperen en te participeren. Het is voor mij een onderdeel van een proces dat twee kanten heeft. Je moet je willen invoegen in de samenleving en die samenleving moet je accepteren en moet er ruimte voor scheppen. Dat is voor mij integratie. Daar zijn ook de Minderhedennota en een ontwerp-minderhedennota van uitgegaan; vandaar ook dat wij al meteen het pad hebben verlaten van integratie met behoud van eigen identiteit. Dat is namelijk een weg die niet begaanbaar is, een weg die veel onheil heeft gesticht en die tot op de dag van vandaag nog steeds opgeld doet en dat is jammer. Daarmee is niets gezegd tegen eigen cultuur, maar het geeft wel aan dat het om een verkeerde benadering gaat die de groep ook op het verkeerde been heeft gezet.

(...) Dat ligt in het verlengde hiervan. Integratiebeleid is het beleid dat uitgaat van een wederzijdse aanpassing in een multiculturele samenleving, zoals het in de Minderhedennota luidde. Dat is ook een moeilijk begrip, want wij hebben geen gelijkwaardige partijen; het beoogde te markeren dat er een breuk was met het verleden in 1980. Integratiebeleid houdt in feite drie zaken in. In de eerste plaats is het een achterstandsbeleid: het geven van kansen om deel te nemen, met name aan het sociaal-economische leven. In de tweede plaats is het een achterstellingsbeleid: een beleid dat discriminatie bestrijdt. In de derde plaats is het een beleid gericht op participatie, emancipatie en cultuur. Daarbij is participatie het deelnemen aan de Nederlandse samenleving. Emancipatie is de kans krijgen om door dit deelnemen een eigen positie te verwerven en daarbij kan men een eigen vorm van cultuur houden maar niet de cultuur van het land waar men uit komt. Cultuur is het geven van de kans om in dat proces hier van participatie en emancipatie een eigen gezicht te tonen en nieuwe accenten te geven aan de Nederlandse samenleving.(...). Dit zijn nog steeds hoofdlijnen van beleid.»

De heer Penninx (hoogleraar etnische studies aan de Universiteit van Amsterdam) noemt migranten geïntegreerd als zij een geaccepteerd onderdeel zijn van de samenleving:

«Ik heb een betrekkelijk eenvoudige en heel korte definitie van «integratie»: migranten worden geïntegreerd als zij een geaccepteerd onderdeel van de samenleving worden. Dat betekent eigenlijk twee dingen. Migranten moeten uiteraard zelf hun best doen om er onderdeel van te worden. Tegelijkertijd moet de samenleving haar best doen om die mensen een geaccepteerde plaats te geven. Dat zijn de twee essentiële elementen in de definitie.

(...) Wij noemen integratiebeleid dat expliciete deel van beleid dat erover nadenkt hoe algemene processen van toewijzing van een positie in de samenleving verlopen. Als die voor bepaalde groepen onverwachte speciale consequenties hebben, is met name het integratiebeleid erop gericht om daarop correctie aan te brengen. Algemene processen in de samenleving zijn veel belangrijker voor de positie van met name immigrantengroepen dan het specifieke beleid.»

De Commissie: «U geeft duidelijk aan dat het algemene beleid misschien nog wel belangrijker is voor integratie dan specifiek op integratie gericht beleid.»

De heer Penninx: «Ik ben daarvan overtuigd.»

Voor de heer Koopmans is «gelijkheid»een belangrijke term voor integratie:

«De einddoelstelling van integratie is voor mij dat afkomst niet meer uitmaakt voor iemands kansen op de arbeidsmarkt, in het onderwijs en op huisvesting en scholing of voor zijn kansen om in de criminaliteit te vervallen. In principe zouden al die processen dus «kleurenblind» moeten zijn. Integratiebeleid is het beleid dat op het bevorderen van deze gelijkheid is gericht.

(...) Zoals u uit mijn definitie van integratie kunt opmaken, vind ik dat de doelstellingen van integratiebeleid voor de overheid vooral van sociaal-economische aard moeten zijn en niet zozeer van culturele aard. Natuurlijk zit er, waar het gaat om waarden en normen, ook een culturele component aan integratie. Dat moet echter niet de hoofddoelstelling zijn van integratiebeleid; noch in de zin dat moet worden gestreefd naar assimilatie, dat migranten zo moeten worden als de Nederlanders, noch in de zin dat migranten het recht hebben om gefaciliteerd door de overheid hun eigen cultuur te behouden.»

De heer Scheffer vindt dat het bij integratie gaat om de mate van verwevenheid en interactie:

«(...) er (zijn, red.) heel veel dimensies van integratie. Uiteindelijk denk ik dat het neerkomt op de mate van verwevenheid en interactie tussen de verschillende groepen in de samenleving, dus niet om de lotsverbetering van één groep. Ook gaat het om de vraag of de nieuwkomers kunnen zeggen dat dit land van hen is, of zij zich een onderdeel van het grotere geheel voelen en zich er verantwoordelijk voor voelen. Voorts gaat het erom of de ingezetenen de migranten als een bijdrage aan de samenleving en als vanzelfsprekend onderdeel van de samenleving beschouwen. (...) Het antwoord op de vragen hoe groot de sociale en culturele afstanden zijn en hoe groot de verwevenheid tussen verschillende groepen is, bepaalt wat mij betreft de mate van integratie.»

De heer Entzinger (hoogleraar Migratie- en Integratiestudies aan de Erasmus Universiteit Rotterdam) stelt kort gezegd dat integratie deelnemen aan de samenleving is:

«De vraag is eenvoudig, maar voor een wetenschapper niet gemakkelijk te beantwoorden. Een samenleving is geïntegreerd wanneer mensen veel contacten met elkaar hebben. Toegespitst op immigranten gaat het om een proces waarbij dezen geleidelijk aan meer en meer gaan deelnemen aan de belangrijkste instituties van de samenleving. Integratiebeleid is een serie van overheidsmaatregelen waarmee wordt beoogd dit te bevorderen.»

De heer Van der Zwan (zelfstandig adviseur en voormalig hoogleraar Ondernemingsbeleid aan de Erasmus Universiteit Rotterdam) heeft een vergelijkbare invulling aan integratie als de heer Entzinger:

«Integratie houdt volgens mij in: het volwaardig participeren van minderheden in de Nederlandse samenleving, zoals je dat kunt afmeten aan participatie op de arbeidsmarkt, participatie in scholen, zodat men daar ook echt vorderingen maakt om de positie te verbeteren, en het hebben van een behoorlijke woonbuurt waar gezinnen zich kunnen ontplooien. Men moet zich in Nederland een geborgen positie weten te verwerven. Als men uit laagsociale milieus afkomstig is, moet het gericht zijn op maatschappelijke verbetering.»

Net als de heren Van der Zwan en Entzinger noemt de heer Fernandes Mendes (voormalig directeur van Coördinatie Integratiebeleid Minderheden, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) het deelnemen aan de samenleving als definitie van integratie:

«Integratie houdt in dat de doelgroepen waarop het beleid zich richt, deelnemen aan de samenleving en dat de samenleving zich ook adapteert aan de nieuwe groepen.

(...) Wij hebben het vertaald in beleid met als doel het verminderen van achterstanden in huisvesting, onderwijs, arbeidsparticipatie en rechtspositie. Het betekent het bevorderen van de deelname aan de samenleving, aan besturen en aan de politiek en het betekent het tegengaan van discriminatie. Zo kan ik nog een tijdje doorgaan.»

Ook de heer Schnabel spreekt van participeren. Hij voegt daaraan toe dat het proces tweezijdig is:

«Onder integratie wordt dus verstaan dat je in alle opzichten kunt participeren in de samenleving, en dat er geen onderscheid meer is tussen mensen die oorspronkelijk niet uit deze samenleving voortkomen, of wier ouders oorspronkelijk niet uit deze samenleving voortkomen, en mensen die altijd al tot deze samenleving hebben behoord.

(...) Dat is eentweezijdigproces. Je kunt zeggen dat de samenleving mensen de kans moet geven dat te doen en de bereidheid moet hebben, mensen op te nemen en zoveel mogelijk te laten participeren: aan de ene kant kansen geven, maar aan de andere kant het grijpen van die kansen.

(...) assimilatie. Achteraf heb ik er geen spijt van dat ik dat woord heb gebruikt, want het maakte nog scherper wat ik bedoelde. Ik bedoelde dat er geen keus is: als je het in dit land goed wilt hebben, moet je de taal spreken, moet je passen in de cultuur van het land waar je komt. Dan mag je best een aantal eigen elementen behouden, en een eigen leven leiden, maar er moet ook worden gezegd: je bent hier naar toe gekomen omdat het hier beter, veiliger, interessanter en welvarender is dan thuis, en dan moet je je daaraan aanpassen, wat ook in je eigen belang en van dat van je kinderen is om dat zo snel en goed mogelijk te doen.»

In de vier gemeenten is onder meer gesproken met leden van de doelgroep, die destijds als gastarbeider naar Nederland zijn gekomen. In Deventer werd bijvoorbeeld gesproken met de heer Di Maio, die in 1961 als gastarbeider uit Italië naar Nederland kwam. Op de vraag wat hij onder integratie verstaat antwoordt hij:

«Dat zou ik nu graag eens van de Commissie horen. Wat verstaan jullie nu onder integratie in Nederland? Ik ben 42 jaar in Nederland en echt geïntegreerd. Ik ben geen Italiaan meer, maar een Nederlander. Zeggen jullie maar waarom sommigen mij nog steeds een buitenlander noemen.»

De Commissie: «Wat vindt u de beste benaming? Een Italiaanse Nederlander?»

De heer Di Maio: «Dat vind ik best, maar dat heeft niets met integreren te maken. Integreren gaat om wat je doet. Ik heb het gevoel dat ik het de afgelopen 42 jaar netjes heb gedaan in Nederland. Wij hebben het een stuk beter gekregen, maar de andere kant van de medaille is wel dat ik nog steeds als een buitenlander word beschouwd. De Europese buitenlanders vallen overal buiten. Als wij een cursus integratie of een cursus Nederlands mogelijk willen maken, krijgen wij geen subsidie van de gemeente.»

De Commissie: «Wanneer krijgt u het gevoel dat men u ten onrechte nog steeds als een buitenlander beschouwt?»

De heer Di Maio: «De laatste jaren is dat vooral als ik hoor dat er weer allemaal van die nota's worden geschreven. Dat is de reden dat ik u vroeg wat u onder integratie verstaat. Ik weet het niet meer.

(...) Ik weet niet meer wat men met integratie bedoelt. Ik ben volgens mij geïntegreerd, maar blijkbaar vinden anderen van niet. Ik weet het allemaal niet meer.

Integratie in de Nederlandse samenleving betekent volgens mij dat je op een gegeven moment doet wat iedereen in Nederland doet en je de Nederlandse taal spreekt. Je moet met je buurman kunnen praten.»

De Commissie: «Heeft u contact met uw buurman?»

De heer Di Maio: «Ik praat met mijn buurman en met mijn buurvrouw. Ik heb met iedereen contact. Ook op straat zeg ik iedereen gewoon goedendag. Ik ben naar een Nederlandse school geweest, maar de laatste tijd weet ik het niet meer.»

De Commissie: «U voelt zich de laatste tijd niet meer welkom in Nederland?»

De heer Di Maio: «Ik voel mij nog wel welkom, maar wat men met het woord «integratie» bedoelt, ontgaat mij.»

De Commissie: «U heeft het idee dat u aan extra eisen moet voldoen en dat u opnieuw examen moet afleggen? Moet ik dat uit uw boosheid afleiden?»

De heer Di Maio: «Ja.»

De Commissie: «U wordt volgens mij echt een beetje boos.»

De heer Di Maio: «Ik weet niet meer wat men onder integratie verstaat.»

Anderzijds voelt de heer Di Maio zich toch wel geïntegreerd:

«Het gaat niet alleen om de groep waar je bij hoort. Ik ben geïntegreerd in de Nederlandse samenleving. Ik ben geïntegreerd in verschillende culturen in Deventer. Zo ben ik de voorzitter van het bestuur van een organisatie voor alle buitenlanders, lid van een stuurgroep voor buitenlanders en lid van een platform voor allochtone ouderen. Ik moest dus ook integreren in andere culturen en talen. In het begin sloegen mensen kwaad op tafel en liepen ze weg, maar nu gaat het net als op een«Nederlandse» vergadering: niemand wordt meer kwaad en iedereen houdt zich aan de orde en de regels.

(...) Als ze in je Nederlandse paspoort kijken, kunnen ze aan je gezicht zien dat je geen Nederlander bent. Ik ben 42 jaar in Nederland en voel me nog het meest een Deventenaar. Als ik uit Italië terugkom en de kerktoren van Deventer zie, denk ik: ik ben weer thuis.»

De heer El Ouahbi, van Marokkaanse afkomst, neemt deel aan hetzelfde gesprek als de heer Di Maio. Hij is naar Nederland gekomen vanwege een Nederlandse vrouw, met wie hij nu getrouwd is:

«Bij mij ging het anders dan bij mijn buurman. Ik heb ervoor gekozen om naar Nederland te komen, nadat ik een autochtone vrouw had ontmoet. Ik ben naar Nederland gekomen om met haar een gezin te stichten.

Ik heb een andere opvatting over integratie, acceptatie en emancipatie. Ik heb geen last van deze discussie. Ik maak deel uit van de Nederlandse samenleving. Ik leef met een autochtone vrouw en heb een autochtone familie. Ik heb mij nooit misplaatst gevoeld in de straat waar ik woon. Mijn straat is een soort gezin. Wij wonen harmonieus samen, ook al hebben wij verschillende nationaliteiten. Er wonen namelijk niet alleen Marokkanen en Nederlanders.

Mensen voelen het heel goed aan als men iets tegen ze heeft. Ik hoop iets te kunnen bereiken. Ik maak deel uit van een gemeenschap en ik heb net als iedereen de behoefte om deel te nemen aan debatten over integratie, de regering of een ander onderwerp. Ik vind het jammer dat die discussies zonder ons worden gevoerd.»

In Tilburg is onder meer gesproken met de heer Kharsoufa, die in 1970 als gastarbeider uit Marokko naar Nederland kwam:

«Integratie, wat is dat? Moet ik mij aanpassen en doen wat Nederlanders allemaal doen? Er moet een richtlijn zijn waarin wordt geformuleerd wat integratie is. Ik hoor altijd op tv dat wij moeten integreren, maar hoe moet ik integreren? Moet ik de Nederlandse taal spreken om te communiceren en goed te functioneren in de Nederlandse samenleving? Is dat voldoende voor integratie? Of moet ik mij aanpassen en ook bier drinken, varkensvlees eten en net als mijn buren Kerst en Pasen vieren? Daarover zijn bij mij een heleboel vragen. Toen ik hoorde dat de commissie onderzoekt hoe de integratie in Nederland is verlopen, dacht ik: wat gaan zij onderzoeken?»

De Commissie: «Vindt u dat de overheid duidelijke richtlijnen had moeten opstellen voor wanneer je geïntegreerd bent?»

De heer Kharsoufa: «Ja. Wat is integratie? Staat dat in het woordenboek?»

De Commissie: «Wat vindt u ervan? Wat denkt u zelf dat integratie is?»

De heer Kharsoufa: «Voor mijn gevoel is integratie dat iemand de taal beheerst en redelijk kan functioneren binnen de Nederlandse samenleving. Punt. Dat is integratie wat mij betreft.»

2.6.3 Is het beleid samenhangend, consistent en succesvol geweest?

In deze paragraaf wordt ingegaan op de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd over het integratiebeleid van de afgelopen dertig jaar, en met name op de vraag aan de gesprekspartners of het beleid samenhangend, consistent en succesvol is geweest.

Over de effectiviteit van het beleid werd het volgende gezegd:

De heer Penninx: «Ik denk dat sommige terreinen succesvol zijn geweest. Ik noem de politieke vertegenwoordiging van immigranten in Nederland. Dan kijk ik alleen maar naar de commissie. Ik kijk naar de vertegenwoordiging in het parlement en in een aantal van de grote steden. Dat verschijnsel zie je in geen enkel ander Europees land. Ik denk dat wij dat moeten waarderen. Het betekent dat wij die groepen als wezenlijk lid van de politieke gemeenschap en dus ook als onderdeel van die besluitvorming beschouwen. Ik vind dat een verdienste die wij elders niet zien.

Kijken wij naar de huisvesting. Sinds de invoering van het minderhedenbeleid hebben wij in vergelijking met de periode daarvoor aanzienlijke vooruitgang geboekt. Kijken wij naar het terrein van het onderwijs. Daar hebben wij veel in geïnvesteerd. Het heeft lang geduurd. Integratieprocessen zijn altijd processen van lange adem. Ik heb eens een boek gepubliceerd met de titel «Het democratisch ongeduld». Het proces van integratie heeft ten minste twee generaties nodig. Het politieke succes is een kwestie van vier jaar, want dan zijn er weer verkiezingen. De spanning daartussen hebben wij op dit moment heel sterk op tafel. Op het terrein van het onderwijs is pas aan het eind van de jaren negentig door het SCP, in het rapport over het hele onderwijssysteem, voor het eerst geconstateerd: nu maken wij vooruitgang, zowel in de doorstroming van het basisonderwijs naar de wat hogere vormen van het middelbaar onderwijs. Vorig jaar heeft het IMES een rapport uitgebracht over de instroom van allochtone studenten in het hbo en het wo. Je ziet daar ook wat de vier belangrijkste minderheidsgroepen betreft een aanzienlijke verbetering in de laatste vijf jaar. Er zijn dus resultaten behaald.

De vraag is of het allemaal beter had gekund. Wellicht ja, het is een kwestie geweest van vallen en opstaan. Sommige dingen hebben wel gewerkt, andere dingen niet. Ik denk dat het terrein van het onderwijs langzamerhand zijn vruchten begint af te werpen. Wij hebben daarbij het nadeel dat, wanneer wij steeds nieuwe groepen binnenkrijgen, wij altijd een beetje achter de feiten blijven aanlopen. Het algemene beeld zal altijd een achterstand van die groepen weerspiegelen, maar ik denk dat er op dat terrein redelijke vooruitgang is geboekt.

Op het gebied van de gezondheidsvoorzieningen is een aantal interessante ontwikkelingen op gang gebracht, mede dankzij het rapport van de raad voor de volksgezondheid enkele jaren geleden.

Er zijn ook terreinen waarop wij naar mijn idee geen vooruitgang hebben geboekt. Het merkwaardige is dat wij op het terrein van de arbeidsmarkt geen effectieve instrumenten hebben kunnen ontwikkelen. Het interessante is dat met name de economische «boom» vanaf pakweg 1993 tot 1999 en niet zozeer de instrumenten die voor het beleid zijn ingezet heeft geleid tot een sterke vermindering van de werkloosheid onder minderheden van 40 naar 10%. U moet zich dat voorstellen in absolute getallen. Dat is een sterke ontwikkeling. Het is in dit geval niet direct te relateren aan beleid, hoewel iedereen dat claimt. Maar om dat te kunnen claimen, moet je kunnen aantonen dat er instrumenten zijn geweest die je hebt ingezet. Ik constateer dat die instrumenten absoluut niet hebben gewerkt. Er is een algemene ontwikkeling in de samenleving. Dat brengt mij terug op dat algemene punt: algemene ontwikkelingen zijn belangrijker voor de positie van deze groepen dan ons specifieke beleid.»

De heer Scheffer: «Vooralsnog blijf ik bij de conclusie dat Nederland na 40 jaar ongestuurde immigratie een land is geworden waar de sociale ongelijkheid is toegenomen en waar de culturele segregatie is toegenomen. Wie de balans opmaakt, kan alleen maar tot een negatieve conclusie komen. Wij zijn tot op heden eenvoudigweg niet erg succesvol geweest als immigratieland. (...)

Als ik de balans opmaak, denk ik dat het integratiebeleid weinig succesvol is geweest. (...)

Het onderwijs en cultuurbeleid in Nederland was de afgelopen decennia geïmpregneerd door relativering, zelfrelativering en door diversiteit. Diversiteit moest worden bespoedigd en versterkt. (...)

De Tweede Kamer debatteert alleen maar over de structuur en de financiering van het onderwijs en nooit over de inhoud, over de vraag wat wij eigenlijk willen overdragen aan de nieuwe generaties in termen van besef van rechtscultuur en van geschiedenis van dit land. (...)

Kortom, het hele beeld dat in de politiek is geschetst, als zou de tweede generatie het spectaculair veel beter doen dan de eerste generatie, is wel juist mits het wordt gemeten aan die eerste generatie. Dat is echter niet de maatstaf. Om te lukken in de Nederlandse samenleving, is de maatstaf het Nederlands gemiddelde. (...)

Als ik het geheel van het integratiebeleid overzie, kan ik dan ook niet anders dan tot een vrij sombere conclusie komen. (...)

Dat wil niet zeggen dat daarmee ook een gelaten conclusie over de toekomst gerechtvaardigd is, want wij kunnen het ons eenvoudigweg niet permitteren om de integratie zo afstandelijk te blijven benaderen als wij hebben gedaan in de achter ons liggende decennia. Wij kunnen het ons in Nederland niet permitteren om die sociale en culturele verschillen verder te zien toenemen en bevolkingsgroepen uit elkaar te zien groeien. Dat zet de maatschappelijke vrede in Nederland onder druk en zet helaas ook de tolerantie van de ontvangende samenleving onder druk.

Ik kom dus tot de conclusie dat 40 jaar nonchalance uit naam van tolerantie nu een samenleving heeft opgeleverd, die in menig opzicht verkrampter is. (...) Naast die verkrampte bestuurders zijn er nu wrokkige burgers.»

De heer Van der Zwan is de vraag gesteld of het integratiebeleid (op terreinen) effectief geweest is. Hij vindt dat het beleid op bepaalde punten wel, maar op andere punten niet geslaagd is:

«Aan het Nederlandse beleid is geslaagd dat wij voorkomen hebben dat er zich grote tegenstellingen tussen groepen hebben gemanifesteerd. Dat gaat terug op een waarde die wij in deze maatschappij hoog achten, en naar onze eigen waarden gemeten geloof ik dat wij daarin goed geslaagd zijn. Het tweede is dat zich binnen de allochtone minderheidsgroepen een middenklasse begint af te tekenen, die in menig opzicht niet te onderscheiden valt van de autochtone middenklasse. Ik ben ervan overtuigd dat deze middenklasse haar plek in de Nederlandse samenleving zal vinden. Dat zijn verworvenheden die te danken zijn aan het beleid. Het beleid is in dat opzicht niet te kritiseren. Daar staat tegenover dat te grote groepen in een min of meer uitzichtloze positie zijn beland. Zij spannen zichzelf te weinig in om daaruit te komen en tot maatschappelijke verheffing te komen. De overheid heeft nagelaten hen daartoe te bewegen. Dat is een heel groot vraagstuk, waarover wij ons behoorlijk zorgen kunnen maken. Iedereen kan het registreren dat in de grote steden binnenkort allochtonen de meerderheid van de bevolking vormen. Als te grote groepen dan maatschappelijk niet mee kunnen komen, wordt het voor de ontplooiingsmogelijkheden van zulke steden een regelrechte bedreiging. (...) Ik zie dus een aantal positieve dingen van de integratie, maar dit (arbeidsmarktsituatie in Rotterdam) is een van de grote negatieve dingen. Als het beleid dat niet ernstig neemt, gaan wij ongewild toe naar een sfeer van verwijdering, van tegenstellingen tussen etnische groepen, terwijl het beleid altijd is ingegeven dat te vermijden.»

De Commissie: «Werkt het beleid?»

De heer Van der Zwan: «In 1992 begon ook de politiek er oog voor te krijgen dat de effectiviteit van het beleid tekortschoot. De Kamer had zelf aangedrongen op de maatschappelijke discussie en kreeg het onverbloemde rapport. Zij had toen navenant kunnen reageren.

(...) Hoe zou het beleid vat kunnen krijgen op de problematiek en in contact met de mensen kunnen komen? Dat je dan een getrapte methode toepast, waarin je probeert via organisaties en woordvoerders om de tafel te komen, lijkt mij een uitgangspunt van democratie. Je verzekert je er daarmee van dat het beleid dat je over hen voert, niet alleen over hen maar ook met hen wordt gevoerd. Hoe er nu ook over gedacht wordt, ik zou niet weten hoe je daar toen enig bezwaar tegen had kunnen maken. Ik vind dat het in Nederland heel goed gedaan is. Ook deze manier van omgaan met minderheden heeft echter een keerzijde. Voor je het weet, ontwikkelen zich professionals die als enige bezigheid hebben het vertegenwoordigen van de minderheden met hun eigen belangen en doelstellingen. Je kunt je dan afvragen hoe representatief zij eigenlijk nog zijn voor degenen die zij vertegenwoordigen.

Daar zijn wij te lang in vast blijven zitten. Het hele principe van etnische achtergrond heeft daardoor veel te veel gewicht gekregen. De grote verdienste van een westerse maatschappij is dat zij het etnisch principe heeft afgezworen. Burgers zijn voor de staat gelijk, ongeacht hun etnische afkomst. Ik vind dat een heel groot goed, misschien wel een van de grootste die wij hebben(...) Het organisatieprincipe heeft wortel geschoten, maar de overheid is wellicht toe aan een herziening van haar inzichten, juist ter bescherming van het grote goed dat wij in het maatschappelijk leven etnische achtergrond niet als een principe erkennen waarlangs je je maatschappelijk moet organiseren. Laat staan dat de overheid dat moet financieren.»

De heer Schnabel stelt dat de overheid niet zo succesvol is geweest als in het verleden is gedacht:

«Wij hebben moeten leren dat de overheid op dat gebied minder succesvol blijkt te zijn dan misschien in het verleden is gedacht. Ik doel op het creëren van werk waarnaar vanuit de maatschappij wel vraag is, maar waar geen werkgever achter staat, wat toch een gekunstelde constructie blijkt te zijn. De doorstroming vanuit die positie naar echt werk blijkt heel erg moeilijk te zijn. Waarom is dat zo moeilijk? Omdat de meeste mensen over onvoldoende kwalificaties blijken te beschikken. Je komt daardoor steeds op hetzelfde punt terug, namelijk dat het hebben van een bepaalde onderwijsachtergrond erg bepalend is voor de kansen op de Nederlandse arbeidsmarkt.

Ik heb er wel eens op gewezen dat onze statistieken wat leugenachtig zijn op dat gebied, omdat wij geen onderwijsstatistieken onder het lager onderwijs kennen. U leest dus heel vaak dat men «ten hoogste lager onderwijs» heeft, maar een groot deel van de eerste generatie Turken en Marokkanen in Nederland heeft nog nooit een school van binnen gezien. Tussen ooit onderwijs gehad hebben en in feite nooit onderwijs gehad hebben, ligt niet zomaar één statistiekje verschil, maar een wereld van verschil.

(...) Er is op veel andere punten veel papier verschoven en er zijn veel woorden gewisseld, maar de vraag is hoe effectief dat in de praktijk is geweest.»

In het gesprek met de heer Aboutaleb wordt gesproken over het feit dat er geen integratienorm vooraf is vastgesteld. De heer Aboutaleb is van mening dat het op het terrein van onderwijs is goed gegaan, maar op het terrein van huisvestingsbeleid niet.

«Lastig, omdat nooit een integratienorm vooraf werd vastgesteld om achteraf te meten of deze gehaald is. Ik vind het dan ook lastig om achteraf een norm te introduceren om na te gaan of het allemaal gehaald is. Ik interpreteer de vraag als volgt. Ik beschouw een aantal stadia in het integratiebeleid. Het integratiebeleid is eigenlijk officieel pas van start gegaan ergens in de jaren negentig. Daarvoor hadden wij geen officieel integratiebeleid. Het was een beetje proberen (...) De prioriteit lag toentertijd anders. Het is verkeerd om in retrospectief na te gaan of de organisaties toen in voldoende mate aan integratie hebben gewerkt.

Naarmate het debat in Nederland scherper werd, en volgens mij was het markante punt daarvoor de bijdrage van de heer Bolkestein, duurde het naar mijn smaak eigenlijk te lang voordat de omslag ontstond, ook bij de zelforganisaties, om zich inderdaad wat meer op de integratie te richten. Het verwijt in de historie is achteraf gemakkelijk te maken en is misschien wel deels terecht ten aanzien van de organisaties van de minderheden, maar de overheid heeft zich ook nooit een doel gesteld dat zij wilde halen. Er zijn bijvoorbeeld via Binnenlandse Zaken pogingen gedaan om te komen tot een soort integratiemonitor. Kunnen wij nu zeggen dat de inspanningen van het afgelopen jaar hebben geleid tot een millimeter meer integratie? Ga er maar aanstaan. Dat is nauwelijks aan te geven, te meer ook omdat bij de discussie over integratie de indruk wordt gewekt dat je een soort laboratoriumopstelling hebt met een x-aantal mensen, waarmee een experiment wordt gedaan, dat integratie heet. Daar wordt geld ingepompt en met de groep wordt gemeten hoe ver het is opgeschoten (...) Ik heb afgelopen weken een klein onderzoekje in mijn eigen omgeving gedaan. Ik heb tien gezinnen beschouwd, waarvan de vader en de moeder nauwelijks geletterd zijn. Het is een wonder wat er met die kinderen is gebeurd in amper één generatie. Het zijn kinderen die nu allemaal op de middelbare school zitten, soms vormen van havo/vwo halen, soms via vormen van tweedekansonderwijs, hetgeen met name geldt voor meisjes die jong getrouwd zijn, uiteindelijk toch goed terecht zijn gekomen met een mbo/hbo-opleiding. Sommigen hebben een academische titel. Mijnheer de voorzitter, inéén generatie. Het zijn vijf à tien gezinnen die ik zelf heb beschouwd. Om dan te zeggen dat de integratie voor die mensen heeft gefaald, is een belediging, voor de onderwijzers in de Schilderswijk, die dankzij het toegekende gewicht als gevolg van de 1,9-regeling, kinderen op een academisch niveau hebben gebracht. Het is een belediging voor de kinderen zelf, die het onderste uit de kan hebben gehaald. Het is een belediging voor de toenmalige bestuurders, die wel degelijk hebben ingezien dat dit de weg is. Ik maak mij zorgen over de beeldvorming, omdat zij grote mate bezijden de waarheid is. Daar maak ik mij zorgen over, omdat die kennelijk in de lucht gehouden moet worden, waarbij de feiten er niet meer toe doen.

(...) Het is goed gegaan op het terrein van onderwijs. Wij moeten onze zegeningen tellen. Die lijn is onomstotelijk omhoog gegaan. Het is de afgelopen jaren goed gegaan op het terrein van de werkgelegenheid. Zeker de inspanningen van Van Boxtel en premier Kok, in persoon, bij bedrijven hebben naar mijn smaak goed uitgepakt. Ik vond de bijdrage van Dijkstal op het terrein van cultuur als indicator voor integratie heel belangrijk. Op dat vlak is er veel werk verricht. Het huisvestingsbeleid is niet goed gegaan. Iets positiefs is dat migranten nog nooit zo goed hebben gewoond als nu, in kwalitatief goede woningen. Dat moeten wij binnenhalen. Maar wij hebben een kans gemist. Bij stadsvernieuwing en Vinexlocaties hebben wij te weinig met de mensen zelf, hun organisaties en de woningcorporaties gedaan aan een gerichte vorm van spreiding. Op dat punt hebben wij kansen gemist. Wat mij betreft, hoeft dat helemaal niet gedwongen, maar toen die kansen zich aandienden, hebben wij er veel gemist.»

Mevrouw Pigmans (lid bewonerscommissie in Tilburg):

«Ik denk altijd: laat degenen die hier mogen wonen en hier een toekomst op mogen bouwen een taal leren en laat ze werken. Dan krijg je ook niet dat gezeur van de autochtone bewoners. Je krijgt toch dat wringen en dat hoeft niet. Je kunt best met z'n allen samenleven.»

De heer Koolen gaf zijn visie op de consistentie van het integratiebeleid van de afgelopen jaren in gesprek met de Commissie. Hij spreekt over de jaren tachtig en negentig en over de periode erna. Hij wil de beoordeling vooral niet los zien van de dynamiek van de wereld om ons heen.

De Commissie: «U kunt met wijsheid-achteraf terugkijken op een hele periode, inclusief de eerste aanzetten tot een selectief spreidingsbeleid. Is het integratiebeleid naar uw mening de afgelopen 30 jaar consistent geweest? U mag daar ook de rol van de Kamer bij betrekken. Als u daar expliciete opvattingen over hebt, horen wij die graag.»

De heer Koolen: «Qua doelstelling is het integratiebeleid een zekere koekoekséénzang niet te ontzeggen. De doelstelling uit de Minderhedennota van 1983 is eigenlijk maar op één moment bijgesteld, namelijk in 1994 met de Contourennota. Toen is duidelijk gesteld dat de doelstelling in feite kan worden samengevat in «burgerschap (...)»

De Commissie: «Is dat consistent doorgezet?»

De heer Koolen: «Qua doelgroepen is mijns inziens te lang en te veel ingezoomd op de minderheidsgroepen zelf. Er is onvoldoende vormgegeven aan wat ik de gemeenschappelijke samenlevingsopbouw op lokaal niveau zou willen noemen. Het begrip samenlevingsopbouw of «community development» is heel oud, het dateert al van de jaren zestig. Wij hebben ons te veel beperkt tot de bestrijding van achterstanden en discriminatie. Daar komt bij dat de gemeentelijke factor heel belangrijk is.In de jaren tachtighadden wij deze factor behoorlijk in de vingers, omdat wij a) gespecialiseerde ambtenaren als contactambtenaren voor gemeenten en provincies in dienst hadden en b) een soort subsidieregeling hadden van bescheiden omvang, maar juist gericht op gemeenten. Daarmee konden gemeenten in staat worden gesteld om een infrastructuur voor het minderhedenbeleid op te zetten, een eigen ambtenaar aan te stellen, onderzoek te verrichten en inspraak te organiseren op gemeentelijk niveau.

De factor gemeente isin de jaren negentigbetrekkelijk teruggetreden. Ten eerste is toen het aantal medewerkers van het ministerie bij een reorganisatie aanzienlijk teruggebracht en ten tweede is de gemeentelijke coördinatie vormgegeven in de beweging Sociale Cohesie in 1991, 1992 en in het grotestedenbeleid in 1994. Beide beleidsvormen stonden niet in een organische verbinding met de coördinatie van het integratiebeleid. Zij waren apart georganiseerd. Het grotestedenbeleid was trouwens ook toevertrouwd aan een aparte bewindspersoon, los van de coördinatie van het integratiebeleid. Daardoor hebben wij naar mijn gevoel toch ook dingen gemist. De band met de gemeenten is verminderd en de genoemde subsidieregeling is eind jaren tachtig gedecentraliseerd.

Eveneenseind jaren tachtigwas er een enorme dip in het beleid. In 1987 schrijft minister Van Dijk aan de Wetenschappelijke raad voor het Regeringsbeleid (WRR) – de brief is aan de Tweede Kamer bekend – dat het op een aantal immateriële terreinen zoals de discriminatiebestrijding goed gaat met het beleid, maar dat het beleid op de terreinen onderwijs en arbeidsmarkt vastloopt en niet voldoende progressie maakt.

In dezelfde periode werd er onder het kabinet-Lubbers II dusdanig zwaar gedecentraliseerd dat er ook een discussie kwam over de vraag of je de coördinatie van het minderhedenbeleid niet moest decentraliseren. Moest de coördinatiestructuur niet worden opgegeven en moest het niet allemaal worden overgelaten aan de gemeenten, die dan wel weer bij de individuele ministeries terecht zouden kunnen met concrete projecten? Het is weer overgewaaid, maar heeft toen wel veel onrust veroorzaakt onder ambtenaren, in de Kamer en in de publieke opinie.

Uw vraag was of het beleid consistent is geweest. Het beleid veranderde met de diverse ontwikkelingen mee. In de eerste plaats was de Nederlandse samenleving behoorlijk in verandering en daar had het beleid mee te maken. In de tweede plaats kan het beleid niet op zichzelf worden beschouwd. Er is een hoop beleidsconcurrentie. Het grotestedenbeleid noemde ik al, maar ik bedoel ook het beleid ten aanzien van andere bijzondere groeperingen in de samenleving zoals gehandicapten, vrouwen, chronisch zieken. In de derde plaats is de appreciatie van het integratieproces sterk afhankelijk van bijzondere gebeurtenissen. Dat hebben wij het duidelijkst gemerktin de periode 2001/2002, toen eerst imams moeilijk gingen doen en daarna grote ellende in Amerika werd aangericht. Het heeft ook te maken met de economische positie van mensen, met werkloosheid, woningnood, de ontwikkeling op scholen en dat soort zaken. In de laatste plaats is het integratiebeleid sterk afhankelijk van wat niet alleen de verschillende actoren inzetten – gemeenten, rijk, provincies, maar ook werkgevers- en werknemersorganisaties, kerken, maatschappelijke organisaties, vrijwilligersgroepen – en van ander beleid, waaronder het huisvestingsbeleid, het onderwijsbeleid, het arbeidsmarktbeleid enzovoorts. Wij hebben de neiging om het integratiebeleid als een afgesloten beleid te zien, dat een rechte lijn trekt van A naar B. Niets is minder waar. Het is een specifiek beleid binnen een veel bredere stroom en het is sterk afhankelijk van hetgeen er bijvoorbeeld in het arbeidsmarktbeleid en vogue is.»

2.6.4 Argumenten die mede van invloed zijn geweest op het beleid

In de gesprekken met de Commissie geven gesprekspartners aan dat de beleidsvorming soms werd beïnvloed door het feit dat men het stigmatiseren van minderheden wilde vermijden. Dat was onder meer een argument om niet over positieve discriminatie te willen spreken. De volgende citaten illustreren dit:

De heer Van Boxtel: «Ik hoop alleen maar dat Nederland het oude tolerantiebegrip een beetje voorbij raakt door op te pakken wat wij de afgelopen twee tot drie jaar meer zijn gaan doen. Men moet elkaar durven aanspreken op zaken die niet goed gaan en daar niet omheen draaien. Dat moet gebeuren vanuit de wil, de intentie en de bereidheid om dat te doen met het overeind houden van het respect voor ieder mens, voor waar hij vandaan komt en voor zijn kwaliteiten en talenten. Ik vind dat een groot goed. Daarnaast moeten wij steviger optreden waar het fout loopt. Misschien zijn wij op een aantal terreinen iets te lankmoedig geweest. Wij hebben misschien af en toe niet duidelijk genoeg gemaakt waar de grens lag.

Ik hoop echter dat wij in dat publieke debat door de regels heen kunnen blijven lezen. Wij moeten niet voortdurend groepen, religies of levensbeschouwingen stigmatiseren. Wij moeten de vinger op de zwakke plek leggen. Wij moeten straf optreden tegen groeperingen of individuen die er een potje van maken. Wij moeten voor de rest echt de bereidheid hebben om in elkaar te investeren. Er wordt wel eens iets gezegd over de koopmansgeest van Nederland. Als wij niet bereid zijn om te investeren, denk ik dat straks heel veel Nederlanders een enorm probleem hebben om de verworvenheden van onze maatschappij ook na hun arbeidzame leven met zich te dragen. Als wij nu niet investeren in al die mensen die hier zijn gekomen en hen opleiden en om ervoor te zorgen dat zij een baan kunnen krijgen zodat zij straks deze samenleving draaiend kunnen houden, organiseren wij een groot probleem voor de toekomst. Misschien zit er dan over twintig jaar weer een commissie zoals de uwe.»

Mevrouw Wolters (ambtenaar gemeente Deventer): «Misschien is dat typisch voor Deventer. Ik vind dat het er te weinig over gaat. Men is als de dood om te stigmatiseren, vind ik.

Als je in de periode vóór de WIN (Wet Inburgering Nieuwkomers, red.) zei dat het te gek was dat mensen de Nederlandse taal niet leerden, kwam dat zo ongeveer neer op vloeken in de kerk; dat was begin jaren negentig. Nu wordt het meer vanzelfsprekend gevonden dat de mensen Nederlands leren. Zo is in de afgelopen jaren ook de gedachte ontstaan dat het belangrijk is dat bij de inburgeraar eigen verantwoordelijkheid wordt neergelegd. Overigens zijn er nog grote verschillen in de manieren waarop daarmee wordt omgegaan. Ik denk daarbij aan instellingen, individuele burgers en politiek bestuur. Dat zorgen blijft er een beetje inzitten. (...)

In de ambtelijke sfeer zie je vaak dat er ééntje is die iets gaat roepen dat op dat moment zeer omstreden is, bijvoorbeeld: ik vind dat mensen Nederlands moeten leren, punt. Die krijgt dan op dat moment iedereen over zich heen. Dat kan en mag niet; zo zorgen we niet voor elkaar; zo ziet de wereld er niet uit; dat zouden we niet moeten willen; zo hebben we het nooit gedaan. Niettemin ontstaat er een kleine olievlekwerking. Je ziet het ook gebeuren op het landelijke niveau. In de media zie je dan vaak zo'n standpunt verwoord waardoor men gestaafd wordt in zijn mening: misschien is de gedachte die ik heb uitgesproken, toch niet zo gek. En dan is er ineens bijvoorbeeld een hele organisatie die zegt: wij vinden dat óók. Ik vind die gang van zaken een beetje vreemd. Ik heb nooit goed kunnen herleiden hoe, nadat iets dergelijks is gestart, het komt dat ineens een hele organisatie dezelfde mening is toegedaan. Ik denk dat dit van een heleboel factoren afhankelijk is. Blijkbaar is de tijd rijp om een dergelijk gedachtegoed te ontwikkelen en op grond daarvan maatregelen te verzinnen.»

De heer Van der Zwan: ««Degenen die voortdurend het argument van het vermijden van stigmatisering hebben gehanteerd, hadden er geen oog voor dat die stigmatisering over de bevolkingsgroep werd afgeroepen. Bevolkingsgroepen worden natuurlijk toch beoordeeld op basis van hun maatschappelijk prestatievermogen.»

Volgens de heer Timmermans (voormalig wethouder van Tilburg) heerste er binnen het college van B&W een bepaalde angst om over positieve discriminatie te spreken:

«Er waren maar weinig politieke partijen die zeiden dat ze aan positieve discriminatie deden. Ik merkte uit de sfeer waarin men sprak, dat er meer partijen waren die dat zouden willen. Als ze dat zeiden, liepen ze echter de kans dat de autochtone bevolking daartegen te hoop liep. Daarvan waren concrete voorbeelden. Toen ik in de Tilburgse sportraad, een overlegorgaan waarin de Tilburgse sportverenigingen vertegenwoordigd zijn, voorstelde om een systeem te bedenken waarbij de overheid de contributie voor de vereniging zou betalen als de ouders van de kinderen dat niet konden, was men daar op allerlei mogelijke manieren tegen. Het ging daarbij overigens ook over autochtone kinderen. Dat zou dan onopvallend moeten gebeuren, want de desbetreffende kinderen moesten we niet stigmatiseren. Ze wilden dat niet uitwerken, dus het had ook geen zin om daaraan te beginnen. Men dacht dat de andere leden van de vereniging dan zouden zeggen: zij wel en wij niet. Ik wilde dat juist doen met een systeem waarbij niemand behalve de penningmeester wist dat dit zou gebeuren. (...)

De voorgangers van GroenLinks zeiden uitdrukkelijk: positief discrimineren. Het CDA zei uitdrukkelijk: als jonge en werkende allochtonen de Nederlandse taal willen leren, moet je daar 100% op ingaan. Als je in een commissievergadering, als er geen microfoon aanstond of een band meeliep, vroeg of zij positieve discriminatie bedoelden, zeiden ze: eigenlijk wel, maar jij hebt het gezegd, ik niet. Die sfeer was er. Ik heb ook gezien dat de Partij van de Arbeid graag positief wilde discrimineren. Soms gebeurde dat een heel klein beetje, maar hoe doe je dat verder? Uiteindelijk gebeurde het bijna niet.»

Uit het onderzoek van de Commissie blijkt dat niet alleen angst voor het stigmatiseren van doelgroepen verlammend heeft gewerkt op de beleidsvorming. Angst om als discriminerend te worden aangemerkt heeft hetzelfde effect gehad op het beleid. Het signaleren en uitspreken van problemen en kritiek op het immigratie- of minderhedenbeleid kreeg snel het predicaat discriminatie of racisme opgeplakt. Daardoor werden standpunten vaak verbloemd weergegeven en was het, volgens sommigen, soms niet mogelijk was om «harde» standpunten te verkondigen.

Vooral de heer Bolkestein kreeg veel kritiek op zijn «rechtse» uitspraken en op de artikelen die hij onder andere in 1991 over het minderhedenvraagstuk schrijft. In het gesprek met de Commissie vertelt hij het volgende:

«Ik vermeld een voorval om aan te geven dat de discussie niet eenvoudig was. In die jaren werd een demonstratie gehouden in het kader van «Amsterdam bekent kleur». Ik ben er samen met Hans Dijkstal en Erica Terpstra naar toe gegaan. De atmosfeer tijdens die demonstratie was zonder meer vijandig. Ik werd tegemoet getreden op zo'n vijandige manier dat ik het gevoel kreeg dat die demonstratie tegen mij was gericht, ook al was dat misschien niet zo. Er is mij verder niets overkomen, dus ik moet niet overdrijven. De stemming was echter vijandig. Democratie is echter niet voor bange mensen en Amsterdam is mijn stad. Dus heb ik meegedaan aan die demonstratie.»

De Commissie: «Hoe uitte zich die vijandigheid? Wat namen demonstranten en andere politici u kwalijk?»

De heer Bolkestein: «Tijdens die demonstratie kreeg ik de indruk dat men mij beschouwde als racist die moest worden verbannen naar de uiterste duisternis, waar wening is en knersing der tanden. Heb ik de situatie verslechterd door hetgeen ik schreef? Ik vind het moeilijk te aanvaarden dat iemand, die op een redelijke manier en op grond van argumenten zijn mening kenbaar maakt, de situatie verslechtert door de problemen te benoemen. Er werd immers over gesproken in kroeg en kerk – een beeldspraak voor het onderhuidse debat dat toen al gaande was in de samenleving – en ik vind het moeilijk te aanvaarden dat ik de situatie heb verergerd door het blote feit dat ik de problemen heb benoemd.

Er was zonder enige twijfel sprake van politieke correctheid. Dat houdt in dat men gevoelige zaken niet durft te benoemen. Wisten mijn collega's niet wat er gaande was? Dat lijkt mij niet. Kamerleden behoren te weten wat er gaande is in de samenleving en ik kan mij indenken dat ook mijn collega's best zagen waarover ik het had. Op de een of andere manier mochten zij dat echter van zichzelf niet benoemen. Ik beschouw die politieke correctheid als een zelfbeperking. Ideologie beperkt het waarnemingsvermogen. Ik refereer in dit verband aan artikelen van Scheffer, een boek van Herman Vuijsje in de jaren '85 en uiteraard ook de moord op Pim Fortuyn. Ik meen dat politieke correctheid niet dienstig is geweest en ik vind het goed dat die discussie op gang is gekomen. Als u nu het artikel uit 1991 zou lezen, maak ik mij sterk dat u zegt: waar ging die rel precies om? Dat geeft aan dat het debat van vandaag de dag een ander karakter draagt.»

De Commissie: «Kan politieke correctheid ook niet betekenen dat je van mening verschilt, dat je een andere invalshoek kiest?»

De heer Bolkestein: «U weet dat dit huis vol zit met meningsverschillen. In de tijd van mijn fractievoorzitterschap heb ik vele meningsverschillen gehad, maar dat was niet een kwestie van politieke correctheid. Dat laatste houdt immers in dat men het niet aandurft om bepaalde problemen te benaderen uit vrees uitgemaakt te worden voor iemand die onvriendelijk is voor minderheden. Ik ben blij dat de discussie nu een ander karakter heeft gekregen.»

De heer Hofstede (voormalig bestuurder van het CNV) heeft zelf eveneens ervaren dat opmerkingen in de richting van allochtonen snel werden afgedaan als discriminatie:

«Ik heb ooit een inleiding gehouden voor de Maatschappij voor nijverheid en handel. Toen heb ik gezegd dat het in Nederland niet goed ging en dat men de buitenlandse werknemer niet op eigen benen leert te staan, maar een beetje als couveusekindje behandelt door hem te veel in de watten te leggen. Je wilt niet weten wat ik toen over mij heen heb gehad. Dat kwam op de voorpagina van de Volkskrant; ik was de grootste «discriminator» van Nederland. Je moet je dus ook even verplaatsen in dat klimaat van de jaren zeventig en tachtig, waarin het niet bespreekbaar was om ook eisen aan elkaar en aan de groep te stellen. Zeker achteraf gezien vind ik het nog altijd heel vreemd dat wij mensen die het Nederlands niet beheersen, twintig jaar in een uitkering hebben en dat zij het Nederlands dan nog niet beheersen. Als men een uitkering krijgt van de gemeenschap, denk ik dat het heel normaal moet zijn dat die gemeenschap ook eisen mag stellen en mag zeggen dat men er in ieder geval aan moet werken om de eigen «marktwaarde» tenminste op peil te houden in een periode waarin men geen werk heeft.»

Wat betreft discriminatie op de arbeidsmarkt stelt de heer Hofstede dat de ideaaltypische werknemer van de jaren negentig jong, van het mannelijke geslacht, goed opgeleid, gezond en niet gekleurd moet zijn want «dan had men een mooie kans op de arbeidsmarkt». Hij schets zijn ervaringen met werkgevers:

«In de zalen waar ik inleidingen hield, werd daar altijd een beetje om gegrinnikt, maar iedereen herkende en erkende dat gewoon: ja, dat is eigenlijk zo. Is dat nou discriminatie? Ja, dat is discriminatie, maar geen discriminatie met de vooropgezette bedoeling van «Ik wil eens even lekker discrimineren». (...) Iedereen die, ook vanuit Turkse en Marokkaanse groeperingen, in die periode even de kop boven het maaiveld uitstak, werd onmiddellijk belasterd; hij zou bijvoorbeeld een Grijze Wolf zijn. Er waren op dat punt dus enorm veel spanningen. Daarnaast was alles wat aan het eind van de jaren zeventig en in het begin van de jaren tachtig niet goed was, discriminatie; dat werd onmiddellijk geroepen.»

De heer Koopmans pleit voor:

«een grote mate van kleurenblindheid. Dat is de beste weg om te volgen. Dat kun je ook leren van landen als Engeland of Duitsland, die het wat dat betreft veel beter hebben gedaan dan Nederland. Een bijkomend voordeel is dat kleurenblind algemeen achterstandsbeleid niet het bijproduct heeft van een stigmatisering van allochtonen. Het feit dat wij alles duiden in termen van allochtonen en etnische groepen, heeft als onbedoeld neveneffect dat allochtonen in de ogen van de autochtone bevolking altijd als zorg- en probleemcategorie verschijnen. Dat leidt tot vooroordelen en discriminatie. Aan de ene kant heeft Nederland zo'n tolerant en open multicultureel beleid, maar aan de andere kant blijkt uit vergelijkend onderzoek dat er in Nederland niet minder, maar eerder meer wordt gediscrimineerd op de arbeidsmarkt dan in andere landen. De vraag is hoe dat komt. Mijn verklaring is dat in de ogen van de autochtone Nederlander de begrippen «allochtoon» en «probleem» bijna onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Dat is een onbedoeld bijproduct van het overheidsbeleid, dat zo sterk de nadruk heeft gelegd op die groepsverschillen. Dan gaan werkgevers denken dat allochtonen problemen opleveren, dus dat ze die beter niet kunnen aanstellen».

Een artikel in de NRC van 30 juli 2002 (Debat over immigratie gesmoord door «linkse kerk») opent met de kop: «Nederland is vol» een uitspraak van dr. Willem Drees in 1971. DS'70 (dat in 1981 uit de kamer verdween) streed bij monde van Willem Drees jr. tegen het idee om gastarbeiders naar Nederland te halen. Ook verzette hij zich tegen de onafhankelijkheid van Suriname omdat hij vreesde voor een leegloop uit Suriname naar Nederland (NRC, 30 juli 2002). «Bij de PvdA lag dit gevoelig (...)» zo zegt Ruud Nijhof, de laatste leider van DS '70, in dit artikel in de NRC. «Drees is niet voor racist uitgemaakt. Hij kwam natuurlijk uit een keurige familie.» Maar er werd wel emotioneel gereageerd door PvdA-fractieleider Van Thijn. «Bij de PvdA zat er een schuldgevoel achter over het koloniale verleden. Het was in die dagen politiek correct om voor zelfstandigheid van Suriname te zijn, en incorrect om daar zakelijk en rationeel naar te kijken» aldus Nijhof. In het artikel wordt tevens verwezen naar een artikel in de Waarheid van 27 april 1983, met de kop «Een «Socialistische Partij» op jacht naar Janmaatstemmers». In een brochure, getiteld Gastarbeid en kapitaal, stelt de SP dat buitenlanders moeten integreren in de Nederlandse samenleving of moeten terugkeren naar het land van herkomst. «Half Nederland valt over de SP heen: discriminatie, racisme zijn woorden die veelvuldig vallen. (...) Ook rond het SP-voorstel om per wijk maximaal 10 procent allochtonen toe te laten om integratie te bevorderen, kwam een kwade reuk te hangen.» «Het heeft de SP veel schade berokkend, het heeft ervoor gezorgd dat we later in de Tweede Kamer zijn gekomen» zegt Kox. «Jarenlang was het binnen links gebruikelijk om te roepen: de SP wil dat buitenlanders oprotten. Het was duidelijk dat we er niet doorkwamen, dus zijn we er vanaf 1985 over gaan zwijgen.»

De heer Schnabel vertelt over de gevoeligheid rondom thema's die op discriminatie konden wijzen:

«Mensen herkennen elkaar dan als personen. In het algemeen discours op straat en aan de borreltafel is het nooit zo geweest. Maar daarbuiten, in de Kamer, in de media, op scholen en universiteiten is er in de officiële discussies in het algemeen een zeer grote gevoeligheid geweest voor alles wat zou zwemen naar discriminatie, en een grote voorzichtigheid om de eigen cultuur als de dominante cultuur te beschouwen. In het Duits heet dat de Leitkultur; daar kreeg je meteen dezelfde discussies als in Nederland over de vraag, of dat woord wel mocht worden gebruikt. Inmiddels kun je je afvragen of dat woord niet gewoon gebruikt moet worden, om een helder beeld van de situatie te krijgen. (...) Ik was wel wat geschrokken van de scherpte van de reacties, en van het vaak zo onzakelijke karakter ervan, waardoor je niet het geval had dat je een discussie over de feiten voerde. Je zat heel vaak in een situatie waarin het ging om morele juistheid, om moreel fatsoen. Politieke correctheid wil ik het niet noemen. Dat doet wel pijn, want we zijn allemaal gevoelig voor beschuldigingen van racisme. Dat wil je niet op je geweten hebben.

(...) bij de meerderheid een houding bestaat van wegkijken en van onverschilligheid, uit naam van een fout begrepen tolerantie. Ik vind dat het debat van de afgelopen jaren op dat punt positief is. Na al die jaren van vermijding hebben wij nu misschien meer conflicten, maar die conflicten zijn wellicht een noodzakelijke fase om elkaar te beproeven en elkaar uit te dagen, om na al die jaren van zwijgen nu iets te zeggen. Ik denk dat dit goed is. De klaagzang over verharding is dan ook niet echt aan mij besteed.

(...) Ja, het was een kleine incrowd van mensen die bezig waren om Nederland een multiculturele samenleving te laten worden, maar vergeten waren om de gemiddelde burger daarvan op de hoogte te stellen. Die burger heeft wat teruggezegd en het moet te denken geven dat een politicus die zich aandiende met de toch vrij eenvoudige leuze van «Nederland is vol» en met een geïmproviseerde partij, in drie maanden zó op weg was, misschien zelfs om de grootste partij van Nederland te worden. Dat moet iets zeggen over de stemming in Nederland en elke gedachte als zou die stemming nu zijn weggeëbd, is volgens mij echt een illusie. Ik meen dat er nog steeds een hoge mate van onbehagen in Nederland bestaat over de multiculturele samenleving, en het is zeer belangrijk dat men dat tot zich door laat dringen en dat blijft doen».

2.6.5 Het coördinerende ministerie

In deze subparagraaf wordt ingegaan op de rol die het coördinerende ministerie in de loop der jaren heeft gespeeld. In de jaren zeventig wordt het beleid vormgegeven door verschillende ministers, ieder op hun eigen terrein. In 1979 wordt het ministerie van Binnenlandse Zaken aangewezen als coördinerend departement en krap twintig jaar later, in 1998, wordt een minister voor Grotesteden- en Integratiebeleid aangesteld. In 2002 verhuist de integratieportefeuille in het kabinet naar de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, onder het ministerie van Justitie.

In de gesprekken van de Commissie is de coördinerende rol van de minister vaak aan de orde geweest. Hieronder is weergegeven hoe men daartegenover staat. De citaten zijn zoveel mogelijk per decennium gerangschikt.

Hoe de coördinatie van het minderhedenbeleid in de jaren zeventig was georganiseerd leggen de heren Koolen en Stoové als volgt uit:

De heer Koolen: «De coördinatie was tot en met 1979 een zaak van zeer diverse ministeries. Elke doelgroep had haar eigen ministerie en elk ministerie had zijn eigen doelgroepen. Buitenlandse werknemers vielen onder Sociale Zaken. Surinamers vielen onder CRM en de Molukkers vielen overal onder. In 1979 boog het kabinet zich naar aanleiding van de motie-Molleman over de coördinatie. Deze motie kwam weliswaar nooit in stemming, maar heeft desondanks veel indruk gemaakt. Het verzoek was om de coördinatie in één hand te leggen. Het kabinet wilde de minister van Binnenlandse Zaken met de coördinatie belasten. Nog geen drie dagen later lagen er Kamervragen van het lid Kleisterlee. Hij wilde weten wat de beslissing was en waarom er iets veranderd moest worden. Dat was een indicatie dat men bij het ministerie van CRM ongelukkig was met de verschuiving van de coördinatie naar het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het ministerie van CRM had zijn eigen netwerk, met name onder de regionale welzijnsstichtingen voor Surinamers, Molukkers, buitenlandse werknemers etc. Bij het opzetten van de inspraakstructuren conform de wens van de Kamer – iedere groepering moest een eigen inspraakstructuur krijgen – hebben wij ook wel bespeurd dat er vanuit het ministerie van, inmiddels, WVC niet alleen applaus klonk.»

De heer Stoové: «Al snel, in het begin van de jaren zeventig, eigenlijk voor «mijn tijd» (1974), was er wel de notie op het departement dat de verblijfsduur al maar langer werd en dat het eigenlijk om gezinsmigratie ging, een heel ander vraagstuk dan arbeidsmigratie. Op dat moment kreeg het departement als het ware geen grond onder de voeten om dat uit te venten naar de andere departementen. (...)

Een bestuurlijk antwoord zou zijn: omdat het beleid van de zijde van de verschillende departementen ongecoördineerd verliep. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid was vooral belast met het vraagstuk van de arbeidsmarkt. Dat ministerie keek samen met de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers naar mogelijkheden om het tekort op de arbeidsmarkt zo snel mogelijk aan te vullen. Zij hadden er tegen die achtergrond geen belang bij om andere elementen tot dat beleidsdenken toe te laten.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken was verantwoordelijk voor het toelaten van vluchtelingen. In die tijd was CRM vooral verantwoordelijk voor het welbevinden van de Molukse gemeenschap in Nederland. Verschillende departementen keken dus met verschillende belangen naar het beleidsvraagstuk. Het kantelpunt ligt rond 1980, 1981, 1982, toen er in de Kamer een motie is aangenomen met als strekking om de coördinatie in één hand te leggen, en wel bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Toen leek er een momentum te ontstaan van één helder coördinatiepunt voor het beleid.»

Vanaf 1979 wordt de minister van Binnenlandse Zaken als coördinerend bewindspersoon belast met het algemene beleid inzake etnische minderheden. Hoe de coördinatie vanaf die tijd in de praktijk uitwerkt, wordt hieronder geïllustreerd door een aantal gesprekspartners van de Commissie.

De heer Molleman is de eerste directeur van de directie Integratiebeleid minderheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken (van 1979 tot 1990). Hij vertelt over de rol van het departement ten opzichte van de andere departementen waarmee moest worden samenwerkt:

«De rol was die van coördinator. Ik heb al gezegd dat al die specifieke coördinaties werden afgeschaft. Binnenlandse Zaken was verantwoordelijk voor het beleid ten aanzien van minderheden, etnische minderheden. Wij hebben geprobeerd, in eerste instantie, een stevige coördinerende structuur op te zetten. Coördinatie bij de rijksoverheid, maar waarschijnlijk bij alle grote instellingen, is een klassiek probleem. Het ging om nieuw beleid. In zijn milde vorm is coördinatie het afstemmen van wat verschillende departementen doen op een zelfde terrein. Dat moet je proberen af te stemmen zodat zij elkaar niet tegenwerken. Wij hadden daarnaast als ambitie om andere departementen te stimuleren nieuw beleid van de grond te krijgen. Dat was een tweede dimensie. De derde dimensie ging nog veel verder, namelijk om te proberen, voor zover andere departementen dat niet konden of wilden, zelf initiatieven te nemen en die proberen te slijten aan het vakdepartement, opdat het door het vakdepartement zou worden overgenomen.

Met deze coördinatieformule trap je op veel lange tenen en dat heeft strijd gekost. Het hangt dan af van de kwaliteit van de minister van Binnenlandse Zaken wat er uit die coördinatie komt. In de begintijd had ik een heel zware minister van Binnenlandse Zaken, de heer Wiegel, die ook vice-minister-president was. Hij en de minister-president kenden een samenwerking waarbij zij met elkaar konden lezen en schrijven. Wat vanuit Binnenlandse Zaken naar voren werd gebracht, had dan ook een goede kans om in de ministerraad te worden aangenomen.

In het algemeen is het bij coördinatie echter zo dat ook als ministers bevoegdheden hebben die op het terrein van de collega liggen, veel ministers ervoor kiezen om geen ruzie te krijgen met hun collega's en daarom voor een wat globale formule kiezen. Uiteindelijk kiezen zij dan liever voor een goede verhouding met de collega's omdat zij nog verder met elkaar moeten, dan dat zij de strijd aangaan om een bepaald beleid echt van de grond te krijgen. Zo zie je zo'n coördinatie op een gegeven moment verwateren tot louter afstemming. Het innoveren en het eventueel zelfs van tevoren initiëren en overbrengen is evenwel een formule die hoge eisen stelt aan de samenhang van een kabinet en waarvoor je sterke ministers moet hebben, omdat het anders totaal mislukt. Dat is een groot probleem.»

De heer Molleman stelt dat de coördinatie een moeilijke kwestie is voor de coördinerende minister, vooral als de verantwoordelijkheden liggen op terreinen van collega's. Bovendien is er een compententiestrijd tussen ministeries. Op de vraag van de Commissie over welk departement hij het dan heeft, antwoordt de heer Molleman:

«CRM. Ik zeg niet WVC of VWS. Ik heb het over CRM, dat het symbool is van de verzuilde politiek en de ouderwetse verzorgingsstaat, van soevereiniteit in eigen kring. Heel het netwerk van verzuilde welzijnsinstellingen en het verzuilde maatschappelijk werk vond zijn inbedding in dit ministerie. Er was een sterke relatie tussen het maatschappelijk middenveld en de ambtenaren van dit ministerie: zij kwamen ook uit die organisaties; er was vaak een rekrutering uit die organisaties. Die verzuiling en dat verzorgende model vormden nu niet het schoolvoorbeeld van wat je zou moeten hebben in een nieuw beleid. Vanuit die optiek hebben de Antillianen, de Surinamers en de gastarbeiders, die later buitenlandse werknemers werden genoemd, hun eigen welzijnsstichtingen gekregen. Die mensen zijn niet gekomen in onze maatschappij met hun eigen sociale structuren. Zij wisten niets van deze maatschappij en kregen een heel verzorgend model waar zij helemaal niet op toegesneden waren, dat een warme lappendeken legde over althans bepaalde groepen en er ook voor zorgde dat er een nieuwe elite uit voortkwam. Dat heeft niet integratiebevorderend gewerkt, maar integratievertragend.

(...) Met andere departementen was dat minder het geval. Er waren bijvoorbeeld met Sociale Zaken meningsverschillen over het werkgelegenheidsbeleid, maar die werden afgewenteld naar de nieuwe arbeidsbureaus. Dat kwam niet zozeer in de sfeer van het ministerie terecht. Met Onderwijs was het eigenlijk altijd veel beter, maar in het kader van bezuinigingen heb je regelmatig dips en dan werd het beleid wel opgezet maar later toch niet uitgevoerd of half uitgevoerd. Dat heeft echter niets met uw vraag te maken, want die ging over fricties. Er was vooral een frictie tussen wat altijd het belangrijkste departement was voor minderheden, namelijk CRM, en Binnenlandse Zaken, dat de nieuwe coördinator voor het minderhedenbeleid werd.»

De heer Tazelaar (voormalig ambtenaar Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) vertelt aan de Commissie hoe hij de rol van het coördinerend departement ziet in de periode eind jaren zeventig begin jaren tachtig:

«De rol van het coördinerend departement valt in twee hoofdtaken uiteen, namelijk het op elkaar afstemmen van het beleid van verschillende departementen waar zich raakvlakken voordeden en het bewaken van de voortgang. Vanaf het ontstaan van een gecoördineerd minderhedenbeleid werden de departementen geacht hun verantwoordelijkheden en taken op te nemen. Het ging om nieuw beleid en een nieuwe taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken was de voortgangsbewaking. (...)

In die begintijd, 20 jaar geleden, liep als een trein. In die tijd moest voor het eerst een samenhangend beleidsstuk worden opgesteld over het minderhedenbeleid. Die nota was heel belangrijk om alle neuzen in dezelfde richting te krijgen. Met vrij veel animo werd door de vakdepartementen aan die nota gewerkt en de coördinatie was dan ook gemakkelijk. De politieke context was daar ook naar. De motie-Molleman over een gecoördineerd minderhedenbeleid was net aangenomen en in 1979 kwam het WRR-rapport uit waarin stond dat het niet om een tijdelijke maar om een permanente situatie ging. Ineens werd de mening op dit punt vrij algemeen gedeeld en was er sprake van bestuurlijke en politieke wil om beleid op te stellen.

(...) Ook was het minderhedenbeleid in die begintijd van 1978 tot 1982 een nieuw punt en als zodanig werd daaraan door het ministerie van Binnenlandse Zaken een meerwaarde verbonden. Een kleine club ambtenaren, ongeveer 9 man, hield zich ermee bezig en dat werkte heel goed. Het ministerie is als coördinerend orgaan echter ontzettend gegroeid en achteraf meen ik dat dit onverstandig is geweest. Als coördinerende club is een goed gekwalificeerde, kleine groep mensen nodig in plaats van een grote groep want voordat je het weet, houdt iedereen zich bezig met taken die eigenlijk bij een departement thuishoren.»

De heer Stoové (werkzaam bij het ministerie van CRM en VWS) vertelt over de coördinatie van het minderhedenbeleid. Hij ziet wel de positieve kanten van het coördineren; het vraagstuk komt daarmee namelijk op de agenda. Coördinatie vraagt echter nogal wat van het coordinerend departement, zo meent hij:

«Staatsrechtelijk moet je de vraag stellen of coördinatie wel een goed instrument is bij dit vraagstuk. Er is soms namelijk een doorzettingsbevoegdheid nodig en die had het coördinerend departement niet; je zou kunnen zeggen dat dit het departement ook niet werd gegund. Het heeft wel een heel positieve ontwikkeling tot gevolg gehad: het vraagstuk werd fundamenteler aangepakt. Bovendien ontstond er een indringend debat tussen de coördinerend minister, meestal de minister van Binnenlandse Zaken, en het parlement. Het werd dus op de agenda gezet; dat was niet het geval in de tijd vóór omstreeks 1984. Voor die tijd was er sprake van een fragmentarisch beleid. Het onderwerp samenlevingsopbouw heeft nooit zo prominent op de agenda gestaan. Dat is dus wel positief.

Achteraf zou je kunnen zeggen dat er een weeffout zit in de inrichting van de coördinatie. Dit heb ik mij laatst nog gerealiseerd. Die weeffout is dat het coördinerend departement te veel zelf wilde organiseren en als het ware alle elementen van de andere departementen wilde overnemen. (...) Kortom, de verantwoordelijkheid laten waar die al zit. (...) Een coördinerend departement moet wel de dwarsverbindingen leggen, maar het moet niet proberen om via een eigen voorzitterschap een nog slimmer beleid te maken dan een heel departement kan bedenken.»

De heer Kloprogge geeft zijn mening over de coördinerende rol van Binnenlandse Zaken. Hij was van 1978 tot 1986 hoofd van de afdeling Onderzoek van het ministerie van OCW en van 1986 tot 1998 coördinator Landelijke evaluatie onderwijsvoorrangsbeleid. Ook de heer Kloprogge is kritisch over de rol van het coördinerend departement:

«Zij had een coördinerende rol. Maar als je nu vraagt wat dat precies oplevert, moet ik het antwoord schuldig blijven. Wat niet wil zeggen dat ze niets hebben gedaan, maar dat coördineren kwam er niet zo goed uit. Dat is altijd moeilijk. Af en toe werd de grap gemaakt: dat moet je mij niet vragen, want ik coördineer hier alleen maar! Ik herinner mij dat ik wel eens bij BiZa ben geweest voor coördinerend overleg, en altijd dacht: wat moet ik daar nu mee? Dat is geen aantijging van BiZa, want ik had wel de indruk dat men serieus probeerde het werk te doen. Maar het in elkaar vlechten van het werk van de verschillende departementen is op dit terrein niet erg gelukt. Op andere terreinen denk ik ook niet, maar daar weet ik minder van.»

Over de jaren tachtig en daarna is gesproken met mevrouw Mulock Houwer (voormalig directeur-generaal bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Zij spreekt over het coördinerend beleid inzake immigranten. Binnen dat beleid hebben nogal wat verschuivingen plaatsgevonden:

«Er is nogal veel beweging geweest in dat beleid. Eerst lag de kern bij het ministerie van CRM, waaronder het minderhedenbeleid viel. Dat ging vooral over welzijnsorganisaties en dat soort zaken. In 1978–79 is er een officiële coördinatie voor minderheden gekomen bij het ministerie van BZK. Het achterliggende idee was dat de lokale en provinciale partners hierbij nodig waren. (...) Vanuit BZK is geprobeerd om iedereen om de tafel te krijgen. In de coördinatie werd op iedereen een beroep gedaan om zijn of haar bijdrage te leveren. Dat heeft geleid tot die dikke nota's over onderdelen van het minderhedenbeleid. Op het ministerie van SZW hadden wij de opstelling: «wij doen onze klus en het ministerie van BZK moet daar ook vanuit kunnen gaan; daarom hoeven wij niet zo veel met de coördinator». Dat is misschien niet goed, maar in de praktijk is het niet nodig dat iedereen over alles meedenkt. Het ministerie van BZK heeft dus geprobeerd om te sturen en om departementen aan te spreken. Ik weet niet hoe het bij andere departementen was, maar wij hadden onze eigen klus en die deden wij.»

Om van een coördinerende functie een succes te maken zijn volgens mevrouw Mulock Houwer de volgende zaken van belang:

«Ten eerste moet er een bewindspersoon met gezag zijn, die hier heel duidelijk een prioriteit van maakt. Dat hoeft geen aparte bewindspersoon te zijn, maar als het in de portefeuille van een minister zit, moet het een heel prominent onderwerp zijn. Ten tweede moet er in het kabinet worden vastgesteld wie er cruciaal zijn voor het slagen van het integratiebeleid. Vier à vijf bewindslieden moeten daarop aanspreekbaar zijn. Zij moeten gezamenlijk een plan maken. Zij moeten ieder aanspreekbaar zijn op hun eigen deel, maar ook gezamenlijk. Het is namelijk heel gemakkelijk om je ogen te sluiten voor de rest en je alleen bezig te houden met je eigen stukje. Ten derde moet de aansturing van uitvoeringsorganisaties goed zijn. Er moet een heel nauwe relatie zijn tussen het plan van de ministers en datgene wat wordt uitgevoerd. Ten vierde moet er een «commitment» zijn van de belangrijkste actoren, hetzij lokaal bestuur, hetzij sociale partners, hetzij scholen en maatschappelijke organisaties. Ten vijfde moet in een plan niet alles worden meegenomen. Er zijn nu veel te veel plannen op tafel gelegd, daar kun je nooit tegelijkertijd mee scoren. Er moet bewust worden gekozen voor een aantal speerpunten, die met gezag moeten worden gestuurd.»

Mevrouw Mulock Houwer heeft ook gesproken over de wijze waarop de coördinatie is verlopen. Zij zegt dat in de jaren tachtig niet stevig genoeg op het probleem werd ingezet, in de jaren daarna wel.

«In de eerste periode van het minderhedenbeleid, aan het begin van de jaren tachtig, was «the sense of urgency» niet groot genoeg. Dat is duidelijk. In de tweede periode, toen die alarmerende rapporten uitkwamen, is er steviger op het probleem ingezet, maar over een heel breed front. Dat is een risico: als je alles tegelijkertijd wilt doen, is het de vraag of er überhaupt iets gebeurt. Pas in de derde periode zijn de speerpunten onderwijs en arbeidsmarkt goed uit de verf gekomen. Ik kan niet zo gemakkelijk de relatie leggen met de wijze waarop het coördinerend mechanisme toen functioneerde. (...)

Nogmaals, het minderhedenbeleid is veel gecompliceerder. Het mechanisme dat in 1978–79 is opgericht bij het ministerie van BZK, was absoluut noodzakelijk voor de stroomlijning en sturing. Met behulp van dat mechanisme konden ook betere keuzes worden gemaakt. Misschien is het beleid te lang op de oude voet voortgezet. Misschien is er tussentijds niet voldoende nagedacht over de vraag of het niet door iets anders kon worden vervangen. (...)

Terugkijkend zeg ik dat wij ook op DG-niveau wat meer hadden kunnen afstemmen. Nu doe ik dat wel. In die tijd hebben wij het misschien wat te laag in de organisatie laten zitten. (...)

Die fundamentele keuzes kwamen natuurlijk wel in de nota's naar kabinet of Kamer naar voren. In de dagelijkse gang van zaken was iedereen echter druk bezig met zijn eigen terrein. Je deed zaken met de belendende percelen, maar dat deden wij alleen op lager niveau. Achteraf hadden wij daarmee beter op topniveau bezig kunnen gaan, ook om de coördinator te helpen. Dan vorm je op topniveau namelijk een ondersteunend draagvlak voor de coördinerende DG.»

Over de rol van het coördinerende ministerie in de jaren negentig heeft de Commissie eveneens verschillende mensen gesproken. De visie van enkelen van hen wordt hieronder weergegeven.

Mevrouw d'Ancona (minister van WVC van 1989 tot 1994) laat de Commissie bijvoorbeeld weten dat zij niet onder de indruk was van die coördinerende rol:

«Ik denk dat ik daar niet zo van onder de indruk was. Maar dat kan ook wel zijn omdat ik zo'n eigenwijsheid had wat de activiteiten van mijn eigen departement betrof. Ik vond dat wij als het ware de onmisbare schakel vormden, zowel in de voorschoolse periode als bij de tussenschool als op de weg naar een beroep. WVC had een heel wijd netwerk met al die welzijnsachtige aangelegenheden, bibliotheken, kunstinstellingen en sportorganisaties. Daar kon je ook wat mee. Ik was heel erg bezig met het realiseren van datgene wat ik zelf wilde. Ik werd niet achter de vodden gezeten door Binnenlandse Zaken. Wij hebben toen ook meegedaan aan de antiracismeverklaring, maar dat deden wij dan weer op het eigen departement, met alle sportorganisaties die wij daarbij hebben betrokken en die dat document dus ook hebben meeondertekend.

Kortom, wij waren dus veel meer bezig op het eigen departement, met de notities, de nota's en met echt feitelijk beleid, dat ook gewoon tastbaar en zichtbaar was, dan dat wij dat in overleg met Binnenlandse Zaken deden. Daarbij is het natuurlijk best mogelijk dat heel veel interdepartementaal overleg tussen ambtenaren heeft plaatsgevonden, maar er was geen duidelijke sturing. (...) Ik denk achteraf wel eens dat in die mêlee rond de sociale vernieuwing de aandacht voor het integratiebeleid is weggeëbd. Toen Van Thijn terugkwam op dat departement werd het wel een stuk krachtiger. Hij ging daar eigenlijk veel meer bovenop zitten. Maar ja, hij heeft er ook niet lang genoeg gezeten.(...). Maar als u het aan mij vraagt, dan zeg ik: het had wel wat krachtiger gekund.»

De Commissie heeft met de heer Dijkstal gesproken over diens rol als coördinerend minister van 1994 tot 1998. De heer Dijkstal (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) stelt dat het zijn taak was ministers bij elkaar te brengen en de problematiek te agenderen:

«Nee, dat idee had ik helemaal niet. Sterker nog: wij hebben geen moment geprobeerd om dat te bereiken. (...) De Kamer kan dan (als de minister naar de Kamer komt) het vertrouwen in de minister uitspreken. Dat is het ultieme moment waarop de ministeriële verantwoordelijkheid wordt waargemaakt. Ik heb altijd gevonden dat het coördinerende ministerschap op geen enkele wijze mag interfereren met de ministeriële verantwoordelijkheid van de andere ministers. (...) dat hij (de coördinerend minister) over de coördinatie gaat en moet proberen om mensen bij elkaar te brengen. Ook moet hij proberen om iets te agenderen. Dat is nog de meest actieve taak.»

De Commissie: «Uit uw antwoorden blijkt dat het integratievraagstuk een groot aantal departementen betrof. Vindt u achteraf dat een integrale aanpak met een coördinerend ministerschap goed werkt of zijn er volgens u andere figuren denkbaar die misschien effectiever hadden gewerkt?»

De heer Dijkstal: «Ik vond het op dat moment een goede zaak. Het was betrekkelijk nieuw om het zo te doen. Ik weet niet of daarin een stap verder moet worden gegaan door het formeel in een onderraad aan te pakken.»

De heer Fernandes Mendes was van 1990 tot 2000 directeur van de directie Integratiebeleid minderheden bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. De Commissie heeft hem eveneens gevraagd hoe hij denkt over de rol van het coördinerende departement. Hij constateert dat die rol redelijk stevig was in die tijd.

«In het Haagse jargon was het toen een vrij stevig coördinerend departement. Binnenlandse Zaken had een traditie op het gebied van de coördinatie op tal van terreinen, denkt u maar aan het arbeidsvoorwaardenbeleid. In onderzoek dat destijds geloof ik verricht is door de heer Wiegel en door Roel in 't Veld halverwege de jaren negentig is ook vastgesteld dat de coördinatie vrij stevig was, omdat deze zich niet beperkte tot samenhang bevorderen, maar het ministerie wilde ook voor de troepen uitlopen en de kaders stellen. Dat is ook gebleken toen in de Contourennota en in de nota Kansen krijgen, kansen pakken opdrachten stonden voor de departementen. U begrijpt dat dit niet altijd op prijs werd gesteld. Vergeleken bij andere vormen van coördinatie was die van Buitenlandse Zaken ook stevig vanwege de kennispositie die het departement had opgebouwd, bijvoorbeeld over de ontwikkelingen in het onderwijs. Ik denk nog steeds dat Binnenlandse Zaken daar meer vanaf wist dan het departement van OCW zelf. Hetzelfde gold voor SZW. (...)

De kracht zat hem er ook in het feit dat de interdepartementale commissie minderhedenbeleid een formeel ambtelijk voorportaal was en dat er ook een ministerieel voorportaal was. In de Kamer bestond eveneens een structuur. De Kamer debatteerde separaat over de verschillende jaaroverzichten die later anders zijn gaan heten, waarin jaarlijks gerapporteerd werd over de vorderingen op de terreinen onderwijs, werkgelegenheid etc. Ik acht de coördinerende positie van het departement redelijk stevig. Dat is ook door anderen geconstateerd.»

Ook de heer Van Boxtel, minister van Grotesteden- en Integratiebeleid van 1998 tot 2002, zijn vragen voorgelegd over zijn rol als coördinerend bewindspersoon. Hij zag zijn rol vooral als verzamelaar van bespreekpunten en als aanjager van het debat, vergelijkbaar met de omschrijving die zijn voorganger gaf:

«Dat was voortdurend onderwerp van debat tussen mij en de Tweede Kamer. Sommigen van u hebben daar nog flink aan meegedaan. Het is lastig. Welnu, een coördinerend bewindspersoon heeft, zoals men het in Den Haag noemt, een systeemverantwoordelijkheid zonder dat die over alle functionele aandachtsgebieden gaat. Ik ging dus niet specifiek over onderwijs en niet over volkshuisvesting. Het enige waar ik eigenlijk echt over ging, maar dit was pas op het eind, waren de taallessen voor oudkomers. Voor de rest was ik verzamelaar van bespreekpunten en aanjager van het debat. Ik moest proberen om met de collega's stappen verder te komen. Dat moest bovendien gebeuren op een beleidsterrein dat voor een heel groot deel gedecentraliseerd was. In feite lagen alle bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor een groot deel bij de gemeenten. Immers, onder andere door het decentraliseren van de Welzijnswet zijn heel veel van dit soort zaken op het lokale niveau terecht gekomen.

Het voordeel was wel dat ik van Binnenlandse Zaken, waar ik toen gehuisvest was, goede lijnen had met in ieder geval de grote steden. (...)

Het integrale jeugdbeleid is moeizaam verlopen, maar wij hebben geprobeerd om het beter van de grond te krijgen. Dit was lastig, omdat er in het regeerakkoord een soort dubbele opdracht zat: mijn collega, de staatssecretaris van VWS, had de opdracht op het integraal jeugdbeleid van de grond te tillen en voor mij was er het verzoek om op basis van het grotestedenbeleid meer naar de jeugd te kijken.»

De WRR constateert in zijn rapport van 2001 dat de coördinerend minister bescheiden bevoegdheden heeft. De raad merkt daarover op: «De pretentie van een centraal gecoördineerd beleid is, zo lijkt het, inmiddels «organisatorisch» ondergraven door de bescheiden bevoegdheden van de coördinator, en door de sterke tendensen van specifiek naar algemeen en vooral van centraal naar decentraal beleid.» (WRR 2001, p. 175).

De belangrijkste taak van de coördinerend minister is nagaan in hoeverre de doelstellingen van het beleid zijn gerealiseerd, beoordelen of de maatschappelijke positie van de doelgroepen extra faciliteiten rechtvaardigt, bewaken van de voortgang en samenhang, en evalueren van de effectiviteit. Middelen om dat te verwezenlijken zijn politieke beleidsafstemming, voortgangsbewaking en (effecten- en evaluatie-)onderzoek. «De coördinerend bewindsman is kortom meer spin in het web dan dirigent» (WRR 2001, p. 179).

2.6.6 Relevante buitenlandse stedelijke ervaringen

In deze subparagraaf wordt ingegaan op de buitenlandse stedelijke ervaringen met het integratiebeleid, waarmee ons land mogelijk zijn voordeel kan doen.

Allereerst is deze vraag, in de eerste fase van het parlementaire onderzoek, in den brede bestudeerd. In de tweede fase van het onderzoek is hij toegespitst op het deelterrein «onderwijs». Het deelterrein «onderwijs» is als studieobject gekozen omdat dat onderwerp zich leent voor een internationale vergelijking.

Buitenlandse stedelijke ervaringen in den brede

Om te beginnen is geconstateerd dat er weinig vergelijkbare gegevens zijn over resultaten en effecten van integratiebeleid in de verschillende Europese landen. Het naast elkaar leggen en analyseren van verschillende typen beleid levert vooral informatie op over de realiteitswaarde en haalbaarheid van nieuwe beleidsvisies en -maatregelen. Nieuw beleid moet aansluiten bij de bredere maatschappelijke, politiek-juridische en culturele traditie van een land. Op die manier wordt voorkomen dat nieuw beleid verzandt wegens tegenwerkende krachten. «Een assimilatiebeleid «op z'n Frans» is bijvoorbeeld moeilijk te realiseren in een samenleving die op pluralisme gebouwd is» (zie ook Verwey-Jonker Instituut1).

Het Verwey-Jonker Instituut heeft van vier steden in ons omringende landen het stedelijk (integratie-)beleid bestudeerd en in twee steden gekeken naar het beleid inzake vluchtelingen en asielzoekers. Het vergelijken van de resultaten en effecten van beleid en het beoordelen van resultaten is moeilijk gebleken. De onderzoekers merken daarover dan ook op dat het nog behoorlijk wat inspanning zal vergen om meer feitelijke gegevens boven tafel te krijgen over wat wel en niet werkt (zie ook Verwey-Jonker Instituut2).

Buitenlandse stedelijke ervaringen op het terrein van onderwijs

In het vervolg van het onderzoek is de vraag naar buitenlandse stedelijke ervaringen toegespitst op het terrein van onderwijs. Een belangrijke vraag die aan de orde komt, is wat de relatie is tussen de buitenlandse stedelijke ervaringen met het onderwijs en achterstandsbestrijding, taal- en cultuurbehoud, en verbetering van interetnisch samenleven. Is er sprake (geweest) van een samenhang tussen de sociaal-economische en sociaal-culturele dimensie van het integratiebeleid?

Het hier beschreven onderzoek is verricht door het onderzoeksbureau QA+. QA+ heeft acht projecten bestudeerd in België, Engeland en Duitsland. De in het rapport beschreven voorbeelden kunnen aanknopingspunten bieden voor zwakheden in het huidige Nederlandse beleid en zijn in die zin op te vatten als relevante stedelijke ervaringen.

QA+ zegt hierover: «De behandeling van het beleid in de verschillende landen en steden en de beschreven voorbeelden geven enig inzicht in de samenhang tussen sociaal-economische en sociaal-culturele dimensies van het integratiebeleid. Het integratiebeleid wordt in de genoemde landen gekenmerkt door verschillende nationale accenten. Zo domineert in Engeland gelijkheid, bestrijding van achterstanden en non-discriminatie, terwijl in het beleid van de Duitse deelstaat Noordrijn-Westfalen (NRW) en in Essen veel aandacht wordt gegeven aan interculturele vraagstukken en beleidsdoelen. Het Vlaamse beleid staat hier tussenin. In NRW/Essen worden tevens pogingen ondernomen het moedertaalonderwijs meer te integreren in het reguliere onderwijsaanbod. In Engeland is daarvoor nauwelijks aandacht, terwijl het Brusselse biculturele project van Foyer een uitzondering vormt in België.»

Er worden vergelijkbare problemen geconstateerd. Zo kunnen de nationale kaders van het onderwijssysteem, verzuiling, leerlingwezen en taalwetgeving belemmerend werken, maar ook voordelen opleveren bij het aanpakken van de grootstedelijke problematiek van onderwijsachterstanden. Daarnaast zijn er vele overeenkomsten in de richtingen waarin naar oplossingen wordt gezocht en de problemen die zich daarbij voordoen.

«Regelmatig voorkomende problemen bij het voeren van een effectief, lokaal integratie- en onderwijsbeleid blijken onder meer: versnipperde financiële bronnen (afkomstig van verschillende departementen), bureaucratie en «planlast» die de verschillende subsidiestromen met zich meebrengen, gebrekkig management en problemen met het doorbreken van verkokerde verhoudingen. Oplossingen hiervoor worden regelmatig gezocht in maatwerk, een intersectorale benadering en een integrale aanpak.

Beleidsmaatregelen zijn op dit terrein weinig geëvalueerd in de onderzochte landen. Over het algemeen kan op grond van het beschikbare materiaal niet gesteld worden dat een land er echt uit springt, als hét voorbeeld dat navolging verdient op het terrein van onderwijs» (QA+1 ).

2.6.7 Citaten van hoorzittingen in de gemeenten

De Commissie heeft in vier steden openbare hoorzittingen gehouden waar de bewoners gelegenheid is geboden, hun mening te geven over integratie en het integratiebeleid van de afgelopen dertig jaar. Aan de hoorzittingen namen zowel allochtonen als autochtonen deel. Hieronder wordt, als illustratie van deze avonden, een bloemlezing gepresenteerd van deze gesprekken. In deel 2 van deze rapporten zijn de integrale verslagen van de hoorzittingen opgenomen.

Amsterdam

De eerste openbare hoorzitting van de Commissie vond plaats in buurtcentrum Transvaal te Amsterdam-Oost. In Amsterdam waren 44 mensen aanwezig van wie er 21 zijn gehoord. Daarnaast heeft een aantal mensen zijn visie op schrift gesteld en aan de Commissie gestuurd.

De heer Mehraz (is van Marokkaanse afkomst kwam in 1975 naar Nederland als gezinshereniger): «De eerste vraag is of wij daders of slachtoffers zijn als Marokkaanse gemeenschap. Als wij daders zijn: hoe komt dat? Als wij slachtoffers zijn: hoe komt dat? Heeft Nederland gefaald met het integratiebeleid, terwijl in de jaren zeventig Antillianen en Surinamers ook heel veel problemen hadden? Wij weten dat wij van onze vaders leren. Wij wisten natuurlijk ook dat de oudere Marokkanen, ouders van de eerste generatie, hier in de jaren zestig kwamen om te werken voor thuis en daarna zouden teruggaan. Je kunt je voorstellen dat er weinig of niets is gedaan aan taal- en integratiebeleid.»

Mevrouw Köksal (bestuurslid bij Milli Görus, Vrouwenfederatie Noord Nederland): «Onze organisatie heeft als doel de integratie, emancipatie, participatie en de prestaties van haar leden binnen de Nederlandse samenleving te bevorderen. Om dit doel te kunnen realiseren, moet er uiteraard rekening worden gehouden met enerzijds de culturele en religieuze achtergronden van de leden, en anderzijds met ontwikkelingen in de maatschappij. Het is goed haalbaar dat moslimvrouwen zonder identiteitsverlies zelfstandig gaan functioneren in de Nederlandse maatschappij. Dit vergt echter wel inspanning en inzicht: er moet een evenwicht worden gevonden tussen de eigen culturele, religieuze normen en waarden en die van de Nederlandse samenleving.

Onderzoeken wijzen uit dat veel moslimvrouwwen problemen ondervinden bij integratie in de Nederlandse samenleving. Die problemen vloeien voort uit het feit dat veel moslimvrouwwen nauwelijks op de hoogte zijn van de voorzieningen, mogelijkheden en ontwikkelingen binnen deze maatschappij, hetgeen hun volledig zelfstandig functioneren binnen deze maatschappij belemmert.»

De heer Leider (afkomstig uit Suriname): «Wat ik wil zeggen over integratie ... Wat is integratie? Is het wederzijds? Welke macht heeft beslist dat anderen moeten integreren? Kun je mensen niet gewoon accepteren en respecteren zoals de Bijbel voorschrijft volgens de Tien Geboden: bouwen en werken aan een goede samenleving met elkaar? De politiek staat te ver van de ambtenaren die het werk moeten doen. Willen zij dat wel? (...) Is het respectvol als een wethouder het over «kutjongeren» heeft, ook hun afkomst daarbij over één kam scheert en er toch met een pardon van afkomt? Politici die liegen, zorgen ook niet voor integratie, maar voor wantrouwen. Nee, zij zorgen voor achterdocht, en hopelijk in de toekomst niet voor rassenrellen.

(...) Integratie is ook niet werkgevers dwingen om minderheden in dienst te nemen en te registreren, dat schept onwil en problemen op de werkvloer. (...) Het belangrijkste is dat wij tot de orde van de dag overgaan en stoppen met elkaar in hokjes te duwen.»

De heer Sipkes (verbonden aan de Stichting Maroc.nl.):«Het integratiebeleid van de afgelopen dertig jaar is mislukt te noemen als wij het door de maakbaarheidsbril bekijken. De werkelijke integratie, dus niet het beleid, is de afgelopen dertig jaar helemaal niet zo slecht gelopen. De nieuwe Nederlanders van de tweede generatie doen het voor het overgrote deel op school onverwacht goed en zijn ook nog behoorlijk gemotiveerd om zich een maatschappelijk zinvol bestaan te verwerven. Er bestaan wel degelijk uitwassen, die zeker aangepakt dienen te worden, maar die waren er voorheen met de Chinezen en Surinamers ook.»

De heer El Mahraoui(woont sinds 38 jaar in Amsterdam en is 30 jaar actief in de Watergraafsmeer):

«Ik denk dat het eerste wat wij eigenlijk moeten doen, is dat wij met elkaar kunnen leven, dat wij respect voor iedereen hebben, dat wij hand op hand doen en dat wij misverstanden tussen mensen bestrijden. Momenteel gaat in Nederland de gezondheid steeds achteruit, de werkgelegenheid gaat achteruit, de jongeren komen tegenwoordig niet aan een baan en de ouderen helemaal niet, want die zijn helemaal versleten. Die mensen zijn buitengesloten. Zij kunnen de taal niet goed spreken, met de dokter kunnen zij niet goed spreken over hun gezondheid en hun leven. (...)

Het is jammer dat ik maar drie minuten heb, drie minuten is te weinig. Wij willen graag dat de Tweede Kamer deze mensen steunt, een ander beleid voert en de mensen zal helpen, zij moeten gewoon de taal beheersen. Anders staan zij echt buiten de wereld en zijn ze aan alle kanten opgesloten.»

De heer Bouzrou :«Ik zie integratie op dit moment als bijna onmogelijk. Door het gemeentelijk beleid misschien, of het beleid van de overheid in het algemeen. In het bijzonder het huisvestingsbeleid, onderwijsbeleid en migratiebeleid dat ik verkeerd beleid noem, waardoor migratie onmogelijk is. Er is een concentratie van groepen in de wijken die omgaan met hun eigen groepen, die zitten daar vast. Hun kinderen gaan naar basisscholen, en komen niet in contact met de rest van de Nederlanders. Hoe leren die mensen de Nederlandse normen en waarden? Ik vind dat je mensen naar het front stuurt zonder wapens.

Die mensen kunnen niet weg, zij zijn aangewezen op die wijken omdat zij een laag inkomen hebben. Zij mogen niet gaan wonen in andere buurten, waar zij normen en waarden leren van mensen uit andere milieus. De kinderen die op zwarte scholen zitten, zijn de kinderen van de kansarmen; zij zitten bij elkaar en kunnen niet van elkaar leren.

Het migratiebeleid van de geïmporteerde bruiden is een probleem. Zij kennen de Nederlandse manier van opvoeden niet. Ik heb daarmee persoonlijk ervaring, ik heb zelf een geïmporteerde bruid. Zij zei een keer tegen mij «ons huwelijk is fout». Zij probeert haar kind de taal te leren met een kleine woordenschat. Zij zegt dat dit drempels zijn om haar kinderen op te voeden, dat geeft de vrouw zelf toe.

Ik zie drie problemen: spreiden van de mensen, bestrijden van de zwarte scholen, beperken van de migratie, dan komt er misschien wat van de integratie terecht.»

Mevrouw Shokat(is vluchtelinge uit Iran, woont bijna zeven jaar hier): «In Iran ben ik afgestudeerd en ik heb 23 jaar gewerkt als boekhouder in een baan met een hoge positie. Ik heb een opleiding in Engeland gevolgd, maar ik was altijd geïnteresseerd in poëzie. Dertig jaar geleden begon ik poëzie te schrijven. Sinds vijf jaar woon ik in Amsterdam, heb ik de Nederlandse taal geleerd en ben ik begonnen poëzie in de Nederlandse taal te schrijven. Ik ben samen met een ander gaan schrijven. Ik heb in eigen beheer twee bundels in de Nederlandse taal gemaakt en ook twee in de Perzische taal. (...)

Wat is de weg? De taal is nooit voldoende en er is niet genoeg werk in Nederland voor allochtonen. De leeftijd is een grote belemmering. Vanaf 37 jaar is het heel moeilijk voor allochtonen om een opleiding te volgen en werk te vinden. Deze sfeer heerst alleen in de Nederlandse maatschappij, niet in de buitenlandse of Amerikaanse. Wat gaat de regering hier doen? (...) Ten slotte wil ik, als ik tijd heb, een gedicht van mij voordragen Het heet «Vaak».

Vaak heb ik gehoord dat ik dit of dat niet kan doen, vaak heb ik gehoord.

Vaak heb ik gehoord dat het te vroeg of te laat is, vaak heb ik gehoord.

Vaak heb ik gehoord: «misschien», «sorry», «nee», «onmogelijk»,

vaak heb ik gehoord.

Vaak heb ik gehoord: «nooit», «helaas», «het spijt mij»,

vaak heb ik gehoord.

Ben ik gestopt, teleurgesteld, in de put?

«Nooit», «nee», «sorry», «onmogelijk» zijn magische woorden die mij oproepen mijn kracht te tonen.

Helaas is hun denken zo beperkt,

het spijt mij dat hun visie ontbreekt.»

(...)

De Commissie:«U bent goed opgeleid en u zegt: in Nederland zijn er allerlei obstakels, de taal blijft lastig, het werk, de leeftijd. Heeft het er misschien ook mee te maken dat Nederland een beetje ouderwets is als het gaat om vrouwen op de arbeidsmarkt, of met op latere leeftijd op de arbeidsmarkt komen, dat het moeilijk is om daar tussen te komen?»

Mevrouw Shokat:«Ja, het is moeilijk om ertussen te komen. Er zijn ook arbeidsproblemen.»

De Commissie:«Wat u voorstelt, is dat u werk zou hebben en daardoor de taal leert en daarbij een taalcursus doet, die combinatie.»

Mevrouw Shokat:«Ja, precies.»

De Commissie:«Maar als u geen werk heeft, kunt u ook de taal niet goed leren, dat is wat u wilt zeggen?»

Mevrouw Shokat:«Het heeft iets te maken met cultuur. Ik ga de Nederlandse cultuur leren, ja. Hoe kan ik dat doen? Op welke manier kan ik Nederlandse mensen tegenkomen, hoe kan ik vrienden maken? Door de samenleving kan ik leren! Ik kan het niet alleen.»

Tilburg

In Tilburg vond de hoorzitting plaats in wijkcentrum de Ypelaer in een multiculturele wijk. Er waren 61 bewoners aanwezig, van wie 25 het woord hebben gevoerd. Van een klein aantal mensen zijn citaten hieronder opgenomen.

De heer Pekdemir: «Voorzitter. Het maken van keuzes symboliseert het integratiebeleid eigenlijk heel mooi. Zijn er in de afgelopen dertig jaar keuzes gemaakt? Voor welke keuzes zijn de nieuwkomers gesteld? Is het integratieproces niet iets wat alleen op papier heeft bestaan? Was de volgende nota er niet al voordat de inkt van de vorige droog was? Is daardoor niet alleen maar tussen de oren van de beleidsmakers een begrip ontstaan van wat integratiebeleid inhoudt en wat de nieuwkomers zouden moeten doen, in plaats van dat zij bekeken wat er daadwerkelijk moest worden gedaan, namelijk investeren in taalonderwijs en arbeidsparticipatie? Zijn er geen oneigenlijke papieren discussies gevoerd met populistische uitspraken dat er taalcursussen moesten worden gevolgd en dat er anders op uitkeringen etc. gekort zou worden, terwijl er heel veel mensen op de wachtlijsten stonden die ernaar hunkerden om in het nieuwe land Nederland de taal te leren en aan de slag te gaan? En geldt hetzelfde niet voor de arbeidsmarkt, waren er geen mensen die aan de slag wilden, maar dat niet konden omdat de beleidsmakers niet de omslag konden maken van zorgdenken naar marktdenken?

Deze vragen lijken open deuren, het lijkt te gaan om zaken die de commissie al uitentreuren besproken heeft, maar volgens mij zijn dit toch vragen waarop wij nog steeds geen antwoord hebben gekregen.

(...) De arbeidsmarkt is volgens mij de enige sleutel voor het daadwerkelijk bevorderen van integratie. Zodra je aan het arbeidsproces deelneemt, ben je in staat om de taal te leren, kun je met je collega's van andere culturen omgaan. Zo ontstaat er begrip voor elkaar en kun je stijgen op de sociale ladder.»

Mevrouw Pocornie (werkt met Somalische mensen): «Ik vind het heel belangrijk om tijd uit te trekken voor nieuwkomers. Als je dat doet en de mensen goed begeleidt, kunnen zij de aansluiting maken waarover steeds gesproken wordt. Maar er is eigenlijk nergens tijd voor, want iedereen moet een target bereiken en er zijn allerlei beperkingen waarmee je rekening moet houden.

(...)Er is echt tijd voor nodig om aansluiting te kunnen krijgen. Als je uit den vreemde komt, lukt dat niet in een jaar, daar is tijd voor nodig.

(...) Er verdwijnen mensen achter hun voordeur en eigenlijk heeft niemand in de gaten wat daar gebeurt. De mensen moeten zelf maar zien uit te vissen welke mogelijkheden er in hun wijk zijn en hoe zij daarvan gebruik kunnen maken. Dat proberen zij onderling te weten te komen, maar als iedereen nieuw is, kom je op die maniernergens en blijf je in een cirkeltje ronddraaien.

(...). De taal spreken is één ding, maar echt weten wat er gebruikelijk is in je woonomgeving is een heel ander verhaal. Dat leer je niet op een taalcursus, dat moet je in de praktijk leren.»

De heer Kools (opbouwwerker): «Je kunt vaststellen dat er een groep is die niet integreert en niet deelneemt aan allerlei activiteiten in de samenleving. Dat geeft wel meteen een probleem. Volgens mij bestaat er geen gemeenschappelijke definitie van integratie, iedereen verstaat er iets anders onder. Het gevolg hiervan is dat er ook geen gemeenschappelijk idee is over wat wij samen willen bereiken. Het schip is dus stuurloos.

(...) maar verder moet je de mensen duidelijk maken wat je van hen verwacht, maar dan niet in de zin van «je moet in drie maanden de taal leren», want de een redt dat prima, maar de ander doet er misschien drie, vier jaar over, zoals mijn collega al aangaf. Maar je moet wel toetsen of de mensen de wil, de motivatie hebben om gestelde doelen te bereiken. Dat lijkt mij heel belangrijk.

(...) er wordt geen lering getrokken uit de dingen die goed zijn gegaan.

(...) Er wordt aan hen gevraagd om bij conflicten te bemiddelen. Dat zijn in Tilburg-West een heleboel allochtone inwoners, en het werkt fantastisch. Verder hebben vele allochtonen, maar ook «witte» Nederlanders heel veel behoefte aan informatie. Daarvoor hebben wij een informatiewinkel opgezet die heel goed blijkt te werken.

(...) Maar er zijn elke dag ook twintig buurtgidsen op pad om nieuwe bewoners te bezoeken en hun een informatiepakketje over de wijk aan te bieden. (...) Wij hebben ook een drietal steunpunten opgericht, een Somalisch, een Turks en een Marokkaans steunpunt. Daar werken mensen uit de doelgroep en vervolgens proberen wij de mensen uit zo'n groep met elkaar en met mensen uit andere groepen in contact te brengen. Daar gaat het tenslotte om, de mensen hebben gewoon vaardigheden nodig om samen dingen te doen. In een heleboel wijken van Tilburg hebben de mensen deze vaardigheden wel, maar er zijn ook wijken waar dit niet zo is. En het heeft niets met allochtoon en autochtoon te maken, het is gewoon een klassenprobleem.

(...) Als mensen de hele dag niets te doen hebben, ontstaan er problemen.»

De heer Van Erve (wijkagent): «Ik heb wel eens aan allochtone mensen gevraagd in hoeverre zij zouden willen integreren. Heel vaak hoorde ik dan dat men niet wil integreren. In sommige allochtone gezinnen spreekt een kind perfect Nederlands, volgt het een HBO-opleiding, heeft prima papieren en krijgt een goede baan. Maar als zo'n kind met een autochtoon wil trouwen, ontstaan er problemen. Het kan niet vanwege het geloof of de cultuur.»

Mevrouw Scholte (wijkagente): «Ik hoor van mensen dat zij graag willen integreren en dat zij er ook hun best voor doen, maar dat zij in veel gevallen op onbegrip bij andere bewoners stuiten. (...) er is ook wel enige frustratie. (...) Maar ik heb niet de indruk dat ik veel voor deze mensen kan betekenen, omdat de problemen te complex zijn. (...) Sociale problemen, woonproblemen, opvoedingsproblemen, problemen op en rondom scholen en financiële problemen.»

De heer Yilmaz (voorzitter van de Turks-islamitische culturele vereniging): «Ik denk dat bij integratie net als in een huwelijk de liefde van beide kanten moet komen.

(...) Het gaat er in essentie om dat de bevolkingsgroepen in Nederland elkaar nooit als gelijken en met wederzijds respect hebben willen bezien.

(...) En wat is integratie? Ben ik geïntegreerd, zoals ik er nu uitzie? En zijn vrouwen met hoofddoeken niet geïntegreerd? Ik denk dat het veel verstandiger is om ons met andere zaken bezig te houden. Het gaat om het daadwerkelijke samenspel van mensen met gelijke kansen die elkaar recht in de ogen kunnen kijken. Is bijvoorbeeld het aanbieden van onderwijs in eigen taal en cultuur het scheppen van gelijke kansen? Nee, want je haalt een kind met een achterstand weg uit de groep om het een nog grotere achterstand te laten oplopen.

(...) Wij moeten gelijke kansen hebben, met name in het onderwijs en bij de werkgelegenheid.

(...) Bij de opening (van zijn islamitisch centrum), afgelopen zondag, waren er op een gegeven moment meer dan 90% autochtone Nederlanders. Ik vond het schitterend, dat is de wisselwerking die wij moeten bewerkstelligen.»

Mevrouw Wilthagen (docente MBO): «Ik wil eigenlijk maar één ding kwijt: ik vind het als autochtoon heel erg moeilijk om met zoveel verschillende culturen om te gaan.»

De Commissie: «De liefde van twee kanten is dus wel lastig met zoveel culturen.»

Mevrouw Wilthagen: «Dat is soms heel lastig, ja. Het is als docente niet fijn om via de e-mail te vernemen dat iemand je er wel als vrouw bij wil hebben. En het is voor mij ook niet fijn om te horen dat iemand geen les wil hebben van een vrouwelijke docent, maar het zijn wel dingen die ik in de praktijk meemaak. Ik vind dat er na alles wat er tot nu toe gezegd is, ook eens aandacht moet worden besteed aan de andere kant, dat het ontzettend veel druk met zich mee kan brengen als je op deze manier moet functioneren.»

De heer Richelieu (vrijwilliger voor het bouwen aan de multiculturele samenleving): «Alle subsidie die bedoeld was om de integratie van autochtonen en allochtonen te bevorderen, is door de jaren heen versnipperd. Daardoor is onzichtbaar gebleven hoe het geld besteed is en of het wel aan integratie besteed is.

(...) Het staat vast dat de media een grote invloed hebben op de beeldvorming rondom de multiculturele samenleving en integratievraagstukken. Helaas is die tot nu toe in veel gevallen negatief gebleken.

(...) Werk en inkomen behoren tot de basisbehoeften van ieder mens. De overheid heeft de wet Samen geïmplementeerd, maar zij heeft nagelaten om te controleren of deze wet ook daadwerkelijk wordt toegepast. Daardoor heeft de wet nooit gewerkt. De werkloosheid onder allochtonen is hoog gebleven. Goed gediplomeerde allochtone jongeren komen heel moeilijk aan de bak en zij raken gedemotiveerd.»

De heer Reda (student van Marokkaanse afkomst): «Ik probeer zelf een balans te vinden tussen mijn identiteit en de Nederlandse «normen en waarden», maar ik vind dat de mensen mij toch niet helemaal geaccepteerd hebben.»

De heer Van Puijenbroek (spreekt namens het bestuur van de Tilburgse afdeling van de Jonge Fortuynisten, de officiële jongerenpartij van de LPF): «Ik heb vanavond meermalen de vraag gehoord wat integratie is. Ik heb daar een heel simpel antwoord op: integratie is meedoen in de publieke sector. Wat iemand thuis doet, interesseert me niet. Wil je daar het suikerfeest vieren? Goed. Bid je naar Mekka of naar Jeruzalem? Dat maakt mij niet uit, als je maar meedoet in de publieke sector.

Ik hoor ook heel vaak dat de Nederlander de hand moet uitsteken. Mijn visie is: de allochtoon komt hier in Nederland en hij wordt hier als gast verwelkomd; als ik als gast naar een hotel ga, pas ik me aan aan het huisreglement van dat hotel, niet omgekeerd.

(...) Daar (in Turkije) is het zelfs verboden om op scholen en in openbare ruimten een hoofddoek te dragen. Waarom geldt dit in Nederland niet? Waarom wordt dit ons opgedrongen? Ik wil best iets accepteren, maar daar mag het ook niet.

(...) Als je in Nederland bent, is je taal Nederlands en dient er dus les gegeven te worden in het Nederlands. Pas als de taal goed aangeleerd is, kun je meedraaien in onze samenleving. Beheersing van het Nederlands is dus essentieel.»

Mevrouw Broes (huisarts): «Ik heb in mijn praktijk te maken met 31 nationaliteiten. Ik zie heel veel problemen, ik zou er elke dag een boek over kunnen schrijven. Veel van die problemen zijn vrijwel onoplosbaar. (...) U heeft er geen idee van hoeveel tijd het ons kost en hoe moeilijk het is om een huisartsenpraktijk in dit soort wijken draaiende te houden.»

Mevrouw Hakken (huisvrouw): «Er is in Noord ooit een enquête gehouden; het eerste wat daaruit naar voren kwam, is dat er een spreidingsbeleid nodig is. Onze wijk bestaat voor 40% uit Nederlanders en voor 60% uit medelanders en onze wijk vergrijst. Als die vergrijzende bevolking 34 verschillende nationaliteiten telt, moet iemand mij maar eens vertellen hoe de mensen moeten integreren. Mensen met kinderen die nog naar school gaan, hebben meer mogelijkheden, maar oudere mensen lukt het niet meer.»

De heer Hoessein: «Volgens de meeste Somaliërs worden allochtonen te veel door Nederland bemoederd. Allochtonen worden als kleuters bij de hand genomen, van een op gelijkwaardigheid en wederzijdse belangstelling gebaseerde dialoog, gericht op zelfredzaamheid en zelfontplooiing is helemaal geen sprake. Somaliërs zijn na hun vlucht uit het land van herkomst dankbaar voor hun toelating en voor hun eerste opvang, net als voor de gratis rechtshulp. Maar alleen veiligheid en een onderkomen vormen geen basis voor de rest van hun leven. Zij vinden dat zij afhankelijk worden gemaakt van een sociale uitkering, omdat hun eigen verantwoordelijkheid en hun mogelijkheden om zelf initiatieven te nemen, worden beperkt door een bemoederende Nederlandse overheid of door lokale instanties.

(...) De meerderheid van de Somalische Nederlanders, mensen die hier soms al tientallen jaren woonachtig zijn, vragen zich af of het huidige beleid wel geschikt is om integratie te bewerkstelligen en of er wel voldoende oog is voor de diversiteit van de problemen van allochtonen. Men vraagt zich af of dit soort integratie- en allochtonenbeleid niet juist de tweedeling versterkt.

(...) Nederland is in theorie een tolerant land, maar voor actief burgerschap met integratie is meer nodig dan het opleggen van integratiebeleid. Aan beide kanten is inspanningen en acceptatie nodig. De mensen die in de Somalische gemeenschap een voorbeeldfunctie kunnen vervullen, zijn door de ontwikkelingen in het Nederlandse integratiebeleid allang vertrokken.»

Mevrouw Versnel: «Er is nog steeds een «witte muur»; laten wij ons ervan bewust zijn dat die er is en dat mensen daartegen aanknallen. Dit verschijnsel is sterker geworden sinds 11 september, toen er van alles over moslims werd uitgestort. Dat heeft heel veel mensen gekwetst; mensen die heel goed geïntegreerd zijn in onze samenleving, zijn erdoor verbitterd geraakt. Wat je ook doet, je wordt toch nog steeds als een allochtoon gezien; er wordt je telkens weer ingepeperd dat je er toch niet bij hoort, dat je anders bent, zo zegt men.»

De heer Henskens (jongerenwerker): «Waar zit het probleem? Niet zozeer in de kloof tussen allochtoon en autochtoon, maar in de kloof tussen de culturen en de generaties. De allochtonen van de eerste generatie zijn niet ingeburgerd, die van de tweede en de derde wel. Daardoor gaat het fout.

(...) De Nederlandse maatschappij is één groot Mekka voor die jongens. Op dat moment gaat het fout; de jongeren ontsporen, zij kunnen niet met die cultuurverschillen omgaan. De jongere generatie integreert wel.

(...) Maar juist de oude generatie klit bij elkaar, de ouderen willen niet integreren.»

Rotterdam

In Rotterdam vond de hoorzitting plaats in activiteitencentrum De Wielewaal. Er waren 71 bewoners aanwezig, van wie 30 het woord hebben gevoerd. Van een klein aantal mensen zijn citaten hieronder opgenomen.

Mevrouw Van de Zwaard (wijkbewoonster, onderzoekster):

«Ik heb drie punten, ten eerste het vele geld dat aan integratie is uitgegeven. Ik heb mij afgevraagd waaraan dat is uitgegeven, in ieder geval aan dat wat wij in Rotterdam de «projectencarrousel» noemen. Eigenlijk kun je beter zeggen «projectenplaag». Het integratiebeleid heeft voor een heel groot deel bestaan uit losse en tijdelijk projectjes, waarvoor in zeer korte tijd mensen moesten worden gezocht die daarmee iets moesten doen. Dat betekende iets voor de kwaliteit van die projecten. Tegen de tijd dat de mensen waren ingewerkt en een beetje een idee hadden waar het over ging, was het project weer afgelopen. Daarbij kwamen zeer vele reorganisaties van politie, woningcorporatie en dat soort zaken, en ministers en wethouders die steeds weer hun eigen daad willen stellen, waarvoor zij projecten subsidiëren omdat zij ook iets gedaan moeten hebben, zoals het project Opstap, een moederproject waarin voordat het echt goed was geëvalueerd 12 miljoen euro is gestoken. Voortdurend waren er dat soort zaken.»

Mevrouw Moudnib (student Erasmus Universiteit): «Afgezien van de onderwijsbegeleiding van allochtonen waardoor de afgestudeerde zijn diploma kan halen, is het scheppen van kansen op de arbeidsmarkt fundamenteel. Na het behalen van het diploma komen veel afgestudeerden van school en constateren zij dat het fel begeerde papiertje hen nog geen recht geeft op sociaal-culturele participatie. Het is schrijnend te moeten constateren dat er nota bene bij de overheid geen sprake is van een evenredige afspiegeling in het ambtenarenkorps. Het is duidelijk dat de overheid de minderheden gewoon niet vertrouwt in hoge posities. (...) Tot slot roep ik de staat, de politiek, de media en de mensen op, nu eens op te houden met het criminaliseren van de minderheden, Marokkanen en de islam. Wij hebben meer dan genoeg van de uitsluiting, verdachtmakingen, beschimpingen en beledigingen die wij dagelijks moeten ondergaan.»

De heer Issaouti (30 jaar, Nederlandse islamitische burger): «Als jonge puber hield ik nog vast aan het romantische beeld dat men in de beschaafde landen van de Westerse wereld de medemens accepteert, ongeacht ras, religie of overtuiging. Nu, als jong-volwassene, zie ik een heel ander beeld van diezelfde beschaafde Nederlandse maatschappij.

Mijn moeder woont al sinds 1973 in Nederland. Wanneer zij op straat loopt, wordt zij bespuwd en regelmatig uitgescholden voor terroriste. O ja, zij loopt met een hoofddoekje.

(...) Toch word je duidelijk gemaakt dat je misschien wel de Nederlandse nationaliteit bezit, maar omdat je een hoofddoek draagt, omdat je elke vrijdag naar de moskee gaat, omdat je kinderen onderwijs volgen op een islamitische school, ben je achterlijk en maak je niet echt onderdeel uit van de Nederlandse maatschappij.

(...) Je bent bang dat je dan zult zien dat wanneer je dat nepgouden verflaagje van jouw o zo perfecte dominante Nederlandse cultuur wegkrast, je dan wel een roestlaag zult vinden. Een roestlaag van intolerantie, een roestlaag van onverdraagzaamheid, een roestlaag van egoïsme en een roestlaag van verloedering, bekrompenheid en hypocrisie. (...) Mijn identiteit wegpesten lukt toch niet.»

Mevrouw Elmaataoui:«Ik ben 24 jaar en ik woon in Rotterdam. Het probleem van de integratie blijkt volgens het Verwey-Jonker Instituut te liggen bij de autochtonen. Ik sluit mij hierbij aan omdat mijns inziens integratie in twee richtingen werkt.

(...) Voor mij is de integratie gelukt. De acceptatie is niet gelukt. Ik zie dat eerder als een probleem van de autochtonen dan van de allochtonen .(...)

Ik vind dat de minderheden het over het algemeen heel goed hebben gedaan. Meer dan 85 procent van de Marokkaanse gemeenschap doet het goed in Nederland, maar daar hoor je nooit wat over. Ik vind nu zelf dat ik veel beter in de samenleving ben geïntegreerd dan een Nederlander in de multiculturele samenleving. Eigenlijk zijn de meeste minderheden heel goed geïntegreerd.»

De heer Achamrouk (namens de Arabisch Europese Liga Nederland): «Het belangrijkste manco in het integratiebeleid is de geringe aandacht die de autochtonen hebben gekregen. Integratie kan niet alleen maar van één kant komen, van de minderheden, maar moet ook komen van de autochtone Nederlanders die ook mee moeten integreren. Wij willen onze eigen identiteit behouden en niet bekneld raken tussen twee culturen.

Tot slot roepen wij de staat, de politiek, de media en de mensen op, op te houden met de criminalisering van minderheden, Marokkanen, moslims en de islam.»

Mevrouw Notenboom (gemeenteambtenaar en gastconservator verbonden aan een museum in Delft): «(...) dat je er een begin mee moet maken de nieuwkomers de kans te geven Nederlands te leren. Dat doe je niet door alle folders, die overal in elke gemeente-instelling liggen, in allerlei talen te vertalen. Dat maakt het voor die mensen makkelijk om zoiets in hun eigen taal te lezen, maar je geeft die mensen daardoor ook het handvat «o, ze doen het in onze taal, dus ik hoef die andere taal niet te leren». Vervolgens moet je niet na dertig jaar gaan zeuren dat die mensen in Nederland de taal niet machtig zijn.»

De heer Bouimj (voormalig gemeenteambtenaar): «Ik denk dat het bekend is dat laatst in het nieuws kwam dat migranten inburgeringsdiploma's krijgen terwijl zij nooit op school zijn geweest. Het is de moeite waard om dit uit te zoeken.

(...) Ik vind ook dat je, als je het over inburgering hebt, dan niet alleen over de Nederlandse taal en maatschappelijk oriëntatie moet praten. Heel veel mensen zijn gewoon zwarte Nederlanders, geen burgers.»

De heer Khalifi:«(...) Ik vind enerzijds dat de integratie van de meeste allochtonen niet is mislukt. De tweede generatie allochtonen zijn mondige volwaardige deelnemers in deze maatschappij en vertonen hierin steeds meer een stijgende lijn.

Anderzijds vind ik dat het zogenaamde integratiebeleid is mislukt. Het integratiebeleid bestond niet voor onze ouders, want zij waren toch maar arbeiders die terug zouden keren. Dus is er niets geïnvesteerd in scholing of in verbetering van de maatschappelijke positie van deze mensen.

De politiek komt nu ineens met inburgeringscursussen voor oudkomers, onze ouders. Is dat niet mosterd na de maaltijd, 35 jaar na dato? Welk voordeel heeft mijn vader van 62 jaar daarbij? Niks.»

Mevrouw Dakika:«Ik ben in Rotterdam geboren en getogen. (...) De integratie is dus mislukt in die zin dat de overheid geen maatregelen heeft genomen om de autochtone bevolking te stimuleren de minderheid te accepteren met zijn eigen cultuur, normen en waarden.»

De heer Alaaeldin:«Ik woon 25 jaar in Nederland, ben getrouwd met een Nederlandse vrouw en heb prachtige kinderen. Iedereen zit overal, je kunt niemand meer wegsturen, er zit een nieuwe dynamiek in de lucht. Je moet mondiaal zijn. Meer niet.»

Mevrouw Brocaar:«Wij zijn het allemaal met elkaar eens dat scholing kansen biedt en dat dat moet zijn waarmee wij moeten beginnen. Wij zijn alle drie gesubsidieerde medewerkers met een lage opleiding. Wij kwamen het project «verborgen talenten» tegen, ik weet niet of u daar wel eens van hebt gehoord. Dat was dus echt wat wij nodig hadden, want verborgen talenten zijn wij zeker. Het wil dus niet zeggen dat ik niet de juiste scholing heb gevolgd, door welke omstandigheid dan ook, omdat ik geen talenten heb. Ik heb wel degelijk talenten. Ik ben een moeder en ik werk heel hard. Ik heb heel veel ervaring opgedaan en ik ben scholing gaan volgen. Ik heb in één jaar tijd een vierjarige mbo-4 opleiding gedaan en ik ben doorgestroomd naar het hbo. Deze dames hier naast mij ook. De ene dame heeft in één jaar tijd twee mbo-4 diploma's gehaald. Dat de zogenaamde minderhedenvrouwen niet kunnen presteren, wil ik dus echt nooit meer horen. Een heel grote groep dames is nu doorgestroomd naar het tweede jaar van de pabo, en ik hoop echt dat dit project doorgaat; het is echt nodig. Deze vrouwen en mannen ook hebben verborgen talenten.»

De heer Bakkar:«Wat kan ik eigenlijk vertellen over integratie? Ik kan u niet zeggen wat wordt bedoeld met integratie. Ben ik nu geïntegreerd of niet? Hebben jullie criteria voor integratie? Zijn er eigenlijk meetbare zaken waaraan ik kan merken of ik wel dan niet ben geïntegreerd? Ik heb er echt een probleem mee. Echt waar, het is echt een probleem. Ik ben een moslim. Ben ik wel goed geïntegreerd? Als ik mijn baard laat staan, ben ik dan wel geïntegreerd? Dat is echt mijn probleem hoor!

Hoe meet je dat? Hoe weet je dat iemand geïntegreerd is? Dat weet ik nog steeds niet. Zijn er wenken voor? Is het de manier waarop iemand zich kleedt, is het of iemand wel of geen werk heeft, wel of niet de taal kan spreken? Als ik een succesvolle Engelsman hier in Nederland ben, ben ik dan wel goed geïntegreerd? Definieer eerst wat integratie is en ga dan onderzoeken of men wel of niet geïntegreerd is.»

De heer Van Hien:«Ik ben Indisch Nederlander, geboren in Indonesië en opgegroeid in Nederland. Wij, Indische Nederlanders, zijn het voorbeeld van geslaagde integratie in de ogen van de Nederlanders. Gemakshalve heeft de Nederlandse regering hier altijd naar verwezen. De Nederlandse regering heeft vergeten dat hier geen sprake is van integratie, maar van assimilatie. Drieënhalve eeuw verdeel- en heerspolitiek van de Nederlandse staat heeft zijn vruchten afgeworpen in een totale assimilatie van ons in de autochtone Nederlandse meerderheid.

Later studeerde ik Indonesische taal en cultuur. Hierdoor verbeterde mijn relatie met mijn ouders, eindelijk kon ik hen begrijpen. Ik beheers nu mijn eigen taal, het Indonesisch, en ik heb inzicht in mijn eigen cultuur. Ik nam mijn geloof, de islam, aan en ik ben mij bewust van mijn eigen normen en waarden. Pas nu weet ik wat het is om een Indische moslim te zijn en is mijn identiteit gevormd.»

Mevrouw Aissati:«De politiek zegt: «integratie is om ons te helpen en te stimuleren». Ik kan u vertellen dat ik door uitgesproken witte mensen alleen maar ben tegengewerkt omdat zij vooroordelen hebben over de gelovigen van de islam, die door de media als terroristen worden gezien. Ik denk dat ik heel veel van mijzelf moet wegcijferen als Marokkaan, omdat ik mij moet assimileren. Maar ik zeg: laten wij eerlijk beginnen met de autochtonen te integreren en dan bedoel ik, leer ze wat over de islam en de cultuur van de mensen. Ik kan u vertellen dat ik zeer teleurgesteld ben in de Nederlandse samenleving. Ik hoop dat men in gaat zien dat wij niet zullen weggaan. Dus leer met ons omgaan en verdiep je eens in onze cultuur. Open je ogen, want wij zullen de wereld veroveren.»

Deventer

In Deventer vond de hoorzitting plaats in het Regionaal Opleidings Centrum (ROC) Aventus. Er waren 54 bewoners aanwezig, van wie achttien het woord hebben gevoerd. Van een klein aantal mensen zijn citaten hieronder opgenomen.

De heer Oguray (Voetbalvereniging Turkse Kracht Deventer): «Ik ben in 1965 met mijn ouders naar Nederland gekomen. Onze familie was een van de eerste in dit land. Mijn vader heeft bij Thomassen & Drijver gewerkt. Dat was een bedrijf dat voor Deventer en zijn medewerkers een beleid voerde dat niet alleen op werk was gericht, maar ook op welzijn en onderwijs. Wij hebben drie tot vier maanden lang een heel goede teaching gekregen. Dag en nacht kregen wij thuis Nederlandse les van iemand die door het bedrijf werd gestuurd. Daarvoor ben ik het nog steeds dankbaar, want daardoor kon ik de Nederlandse taal heel snel leren.

Als wij spreken over het wel en wee van het integratiebeleid, kan ik u het volgende zeggen. Er zijn heel veel goede dingen gebeurd.

(...) Maar gezien het proces waarin wij terecht zijn gekomen, is het op diverse vlakken naar behoren gelukt. Dat wat niet is gelukt, moeten wij gezamenlijk verbeteren.

(...) Ik ben voorzitter van voetbalvereniging Turkse Kracht. Wij zijn bezig door middel van het sporten de integratie te bevorderen.

(...) Wij hebben een achtergrond met onze eigen waarden en normen. Waar kunnen wij die met elkaar tot uiting brengen? Met elkaar kunnen wij dat op ons complex, in ons clubhuis, realiseren.»

De heer Hanekamp:«Het gaat om een groep van allochtonen en Nederlanders. Wij komen gewoon in een café bij elkaar en spreken daar basisnederlands met elkaar om de taalachterstand op die manier wat te overbruggen. Ik heb het project «Babbelavond Nederlandse Taal» genoemd. Op deze manier brengen wij op heel eenvoudige wijze groepen mensen bij elkaar die daardoor wat meer met het Nederlands kunnen doen.

Het is dus een kwestie van leren van elkaar.»

De heer Rompas:«Mijn etnisch verleden ligt in Indonesië. Mijn etnische achtergrond is Malinees, Atjeh. In 1966 ben ik met mijn ouders naar Nederland gekomen. In Indonesië hebben wij de Hollander altijd gerespecteerd, maar wij kwamen in Nederland en toen ging dat respect in feite verloren. Voor onze integratie moesten wij heel veel betalen. Wij wilden wel hard werken, want wij zijn een hardwerkend volk. Ik ging als eerste de fabriek in en toen ik mijn loonzakje kreeg, moest ik naast mijn belastingen 60 procent van mijn inkomen aan de Nederlandse staat afdragen. Ja, ik moest voor mijn integratie betalen.

(...) Mijn boodschap is: pas je aan, ga lekker Nederlands leren, ga samen iets doen en wissel elkaars culturen uit. Dat is in onze maatschappij heel belangrijk.

(...) Nederland moet niet op het gebied van de cultuur integreren, maar de zogenaamde integratieopvoeding voor de buitenlandse mensen moet worden bevorderd.»

De Commissie: «Omdat de reis en het pension voor u waren betaald?»

De heer Rompas:«Juist. (...) In deze 21ste eeuw vind ik het onterecht dat een ex-kolonie toch moet betalen voor een onderdaan die onder de rood-wit-blauwe vlag heeft gediend. Maar wij berustten daarin. Ik vermoed dat wij ons wat gemakkelijker aanpassen.»

De heer Celiker: «Sinds 1982 ben ik in Deventer. De helft van mijn leven heb ik in Deventer gewoond, maar door bepaalde omstandigheden heb ik ervaren dat het een moeilijke weg is om te integreren en dat mijn instelling en achtergrond niet genoeg passen bij het beleid. Eigenlijk kan men niet de eigen weg vinden. Ik ben iemand die veel moeilijkheden heeft gehad om de eigen weg te vinden.

Mijn ervaring is dat de gemeente Deventer een positieve instelling heeft ten opzichte van allochtonen en diverse soorten beleid op dat punt heeft gevoerd. De allochtonen hebben genoeg faciliteiten en ruimte om te participeren, maar door hun culturele gewoonten is het moeilijk hier te integreren. Ik heb een sociaal-wetenschappelijke achtergrond en ik denk dat de islam een hoge culturele drempel is geweest. Ook ik ben namelijk met de islam opgegroeid.

Doordat het onderwijsniveau van de allochtonen niet voldoende is, kunnen zij niet aan de slag. Ik heb drie of vier diploma's, maar ik kan niet aan de slag. Dat is een behoorlijke drempel. Om goed te kunnen integreren, zijn de taal en werk essentieel. Die aspecten zijn noodzakelijk om in deze samenleving gelukkig te leven.

(...) Ik ken meer dan honderd hoogopgeleide allochtonen in Deventer die thuis zitten.

(...) Ik wil graag deelnemen aan de samenleving. Ik weet zeker dat ik daarin actief kan functioneren. Ik heb er behoefte aan zaken met mensen zoals de buurman en de buurvrouw te delen en actief deel te nemen aan de samenleving.

(...) Daarom is het moeilijk op een bepaald moment je culturele gewoonten los te laten en je in te stellen op de individuele kracht. Dat is naar mijn idee moeilijk voor iemand die met de islam is opgegroeid.»

De heer Bachir (beleidsmaker bij een gemeente): «Ik ben van Marokkaanse afkomst, en misschien één van de weinige Marokkanen hier vanavond. Sinds een aantal jaren ben ik Nederlander.

Ik woon sinds 1970 in de buurt van Deventer, die mooie stad.

(...) Integratie is mijns inziens iets anders dan alleen maar geïntegreerd zijn. Sommige mensen denken meteen dat je geïntegreerd bent als je meedoet, werkt, studeert en als je kinderen naar de disco gaan. Wat mij betreft is integratie wederzijds begrip. Daarmee bedoel ik dat ook de autochtonen de deur voor de allochtonen open moeten zetten. Wij moeten van hen ook meer begrip krijgen.

(...) Er zijn immers genoeg Marokkanen die in Nederland dokter of advocaat zijn en die dus een goede functie hebben. Dat zijn dus functies met een voorbeeld. Dat kun je ook laten zien, maar dat gebeurt niet. De pers brengt een negatief beeld naar voren, haalt dat eruit en blaast het op.»

Mevrouw De Jager-Stegeman (gezondheidsadviseur, lid Algemeen Deventer Belang): «Sinds ongeveer vier jaar ben ik hockeycoach en gelukkig heb ik het eerste Turkse meisje in mijn team. Ik coach namelijk een meisjesteam van elfjarigen.

Het duurt nog maar even, en dan hebben wij Turkse hockeykakkers, want het tweede meisje is in aantocht. Haar vader zit achter mij. Dat zijn de zaken die goed gaan. Ik vind dat je die moet noemen.

(...) Het gaat er meer om hoe je met elkaar omgaat. Daarover maak ik mij zorgen. Niet alleen de gemeente is er verantwoordelijk voor daarvoor voldoende middelen beschikbaar te stellen, maar daarvoor hebben wij ook het Rijk nodig.»

De heer U. Ince:«In 1980 ben ik met mijn moeder, vader en broers naar Nederland gekomen. Mijn vader was gastarbeider bij Thomassen & Drijver. De reden van het feit dat ik vanavond het woord voer, is dat u het verhaal kunt horen van een vijfjarige jongen die hier is gekomen. Ik wil aangeven hoe hij het allemaal heeft gezien en hoe hij het heeft gevonden en meegemaakt.

Als kind weet je sommige dingen niet, maar als je wat ouder wordt en terugkijkt, krijg je een beeld van wat er verandert in de wijk waar je bent opgegroeid. Ik ben daar in feite opgegroeid, want ik kwam hier op vijfjarige leeftijd. Ik zie nu dat er wel een band is in de Rivierenwijk. Ik spreek dan over de wijk waar mijn ouderlijk huis staat. Daar zie je wel dat de buren met elkaar omgaan, maar ik vind dat de communicatie een probleem is. De deur moet bij beide partijen openstaan en wij moeten elkaar uitnodigen om te integreren.

Wanneer ben je echt geïntegreerd? Is dat duidelijk omschreven? Ik denk van niet. Ben ik geïntegreerd, of niet? Ook dat is niet bekend. Als ik in Turkije op vakantie ga – dat is het land waar ik oorspronkelijk vandaan kom – ben ik ook een buitenlander. Dan wordt er gezegd: «daar heb je die Nederlandse Turk.»

En hier ben ik ook een buitenlander. Waarom allochtoon? Waarom wordt er onderscheid gemaakt tussen allochtonen en autochtonen? Maakt dat wat uit? Ik heb de Nederlandse nationaliteit. Ik ben weliswaar pas na mijn achttiende genaturaliseerd, maar dan nog. Ik ben hier buitenlander en daar ook.

(...) Er moet iets worden gedaan aan de communicatie. Wij moeten met elkaar kunnen communiceren. Als die communicatie er niet is, is het afgelopen. Dan krijg je «ik begrijp je niet, ik nodig je daarom ook niet uit op de koffie». Lekker makkelijk! Dan is die deur toch automatisch dicht? (...) Ik kan moeilijk een baan vinden. (...) Ik voel mij helemaal niet gediscrimineerd. Er hebben vast en zeker meer mensen geschreven die veel beter zijn dan ik.

(...) Als ik lang weg ben geweest en als ik weer «Deventer» zie op de snelweg, dan ik: eindelijk weer thuis.

Dat ik «allochtoon» wordt genoemd, of «buitenlander», of «etnische minderheid» – plak er maar een plaatje op, om de zoveel tijd verandert dat – moet gewoon een keer ophouden. Waarom allochtoon en autochtoon? Maakt dat wat uit? Ik ben ook een Nederlander en ook een inwoner van Deventer.»

Mevrouw Akdag: «Ik wil ook iets kwijt wat mij erg dwars zit. Ik woon al 25 jaar in Deventer. Ik was 7 jaar oud toen ik hier kwam. Ik voel mij hier ook thuis in Deventer en in Turkije ben ik een buitenlander. Mevrouw Jager gaf net aan dat bij het voortgezet onderwijs allochtone meisjes en Nederlandse meisjes groepjes vormen. Dat klopt, maar zij heeft de basis niet meegemaakt. Die groepjes ontstaan doordat de Turkse meisjes de basisschool zonder Nederlandse meisjes hebben meegemaakt. Dat de basisscholen zo zijn, is geen integratie. Ik wil u dus nadrukkelijk meegeven om daarop te letten, of dat integratie is of niet dat de Turkse kinderen op één school zitten zonder Nederlandse kinderen. Het voortgezet onderwijs is hier in Deventer gelukkig in orde, maar het basisonderwijs nog niet.

(...) Vooral de problemen in de achterstandswijken moeten worden opgelost. Turkse buren met Nederlandse buren, dan heb je gemengde wijken en gemengde scholen. Ik zit eigenlijk propvol met deze situatie.

(...) Ja, ik was een van de actievoerders. Ik was zelf de woordvoerder van de actie.Een zwarte school hoeft niet te betekenen dat het een slechte school is, maar de integratie zie ik daar niet in.»

De Commissie: «Ik zie op de foto in het blad Contrast dat uw dochters niet gesluierd zijn en u bent wel gesluierd. Is dat een vrijwillige keuze?»

Mevrouw Akdag: «Ja, dat is mijn eigen keuze. Toen ik 18 jaar was, voelde ik mij daarvoor verantwoordelijk. Toen ik nog klein was, voelde ik mij niet betrokken bij het dragen van een hoofddoek. Op mijn achttiende jaar werd mij alles duidelijk: je moet een hoofddoek dragen.»

De Commissie: «Wat werd er precies duidelijk?»

Mevrouw Akdag: «Je wordt wat ouder, je wordt volwassener, je gaat je meer ontwikkelen. Toen had ik belangstelling voor een hoofddoek. Als mijn dochter straks zelf de keuze gaat maken om een hoofddoek te dragen, hoe oud zij ook is, mag zij het helemaal zelf weten.»

De heer Z. Ince (ontwikkelingsingenieur van Turkse afkomst): «We hebben problemen hier in Nederland, maar als wij naar de buurlanden kijken, zien wij ook dat ze daar iets verder zijn. Als ik alleen naar de taalachterstanden kijk, zie ik dat die in Duitsland, Frankrijk en België minder zijn. Wij zijn een heel grote familie en als ik bij mijn familie op bezoek ga, spreken zij thuis ook Duits en Frans. In Nederland gebeurt dat niet. Wat hebben zij daar in het onderwijs anders dan in Nederland? Moeten wij niet eens een voorbeeld nemen aan andere landen, hoe die het aanpakken?

(...) Zij hebben ooit een keer een begin gemaakt om Duits te leren. Het is niet zomaar uit de lucht komen vallen. Er moet wel wat gebeurd zijn, zodat die mensen Duits spreken. Hier heb je dat niet. In het begin zeiden sprekers al dat er geen integratiebeleid was. Misschien komt het daardoor. Wat ik wil zeggen is dat wij ook een voorbeeld moeten nemen aan andere landen.

(...) Mijn kinderen spreken wel Nederlands. Maar in de Turkse cultuur heb je veel contact met je ouders, veel sociale omgang. Als opa en oma in de buurt zijn, wordt er automatisch Turks gesproken omdat die niet anders kennen.»

De heer Eralp (van Turkse afkomst is 33 jaar in Nederland): «(...) In eerste instantie wordt wel gezegd: de Nederlanders moeten de buitenlanders accepteren zoals zij zijn. Dat is nummer één. Je kunt een buitenlander niet dwingen om Nederlands te gaan leren, een taal die hij niet kan leren. Nederlands is gewoon moeilijk. De jongeman die hier net opstond, sprak over Duitsland. De heer Varela had een vraag. Het is heel duidelijk: Duits ligt bij de Turkse mensen veel makkelijker en beter. Dat geldt ook voor Frans. Maar Nederlands is een pokketaal.

Ik ben als jongen van 12 jaar naar Nederland gehaald door mijn ouders.

(...) Mijnheer Bachir zei: «Nederland is mijn vaderland». Na 38 jaar is dat bij mij niet zo. Turkije is mijn vaderland ook niet; ik ben van Turkse afkomst. Ik heb de islamitische godsdienst. Hier in Nederland ben ik een buitenlander. Ik spreek goed Nederlands. Ik maak wel eens afspraken en aan het einde van de afspraak wordt gevraagd: «mijnheer, hoe heet u ook alweer?» Dan zeg ik: «Eralp». «O, bent u buitenlander?» Nou, daar gaan we dan weer.

Zijn wij in Turkije, dan zijn wij de rijke Hollanders. In Turkije zeggen ze «Duitsers». In de ogen van de Turkse mensen in Turkije is Europa Duitsland. Dus Turkije is mijn vaderland ook niet, want daar wordt ik ook gediscrimineerd. En hier in Nederland ook.»

De heer Yabas: «Daarmee is de vraag: zolang er financieel, cultureel en sociaal geen gelijkwaardigheid is, is er geen sprake van integratie. Zijn wij dan gelijk in alle drie de kenmerken? Dat zie ik niet. Want mijn kinderen zijn hier geboren, hebben wel de Nederlandse nationaliteit. Er werd op de scholen gevraagd om met een paspoort naar de directie te komen omdat men zei: «wij moeten bij het Ministerie van Onderwijs aantonen dat wij zo veel allochtonen op school hebben, om een bepaald bedrag binnen te sluizen.» Maar mijn kinderen horen niet bij de allochtone zijde. Waartoe behoren wij? Waarin moeten de kinderen integreren? Integratie in de taal en cultuur die zij niet kennen, waarvan ik afkomstig ben, of integratie in waar zij hier zijn opgegroeid?»

2.7 De financiële gegevens van het beleid voor etnische minderheden van 1970–20031

De totale uitgaven van de afgelopen 33 jaar ten behoeve van beleid voor etnische minderheden bedragen 16 438,122 miljoen euro.

Over het algemeen behoren deze bijdragen tot de begrotingen van de ministeries van BZK, OCW en VWS. Het aandeel van deze ministeries in de totale hoeveelheid middelen voor integratie bedraagt in 1984 78%, in 2001 94% en is in 2003 opgelopen tot 98,5%» (brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, 2003).

Per departement wordt een toelichting gegeven, die afkomstig is van de hiervoor genoemde brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. Binnen de begroting van het ministerie van Justitie wordt «(...) vanaf 2002 het grootste deel van het budget (circa 80%) ingezet voor intensieve trajectbegeleiding van jongeren in het kader van het beleidstraject Criminaliteit en Integratie Etnische Minderheden (CRIEM).»

In de eerste jaren is het minderhedenbudget van het ministerie van Binnenlandse Zaken «(...) voornamelijk bestemd voor onderzoek, landelijke inspraak en specifieke projecten. Vanaf 1986 voert het ministerie ook de Wet Rietkerkuitkering uit. Tot en met 1995 blijft het begrotingsbedrag van het ministerie van BZK voor minderheden onder € 30 miljoen. Vanaf 1996 groeit het budget vanwege de genoemde ontwikkelingen naar ruim € 200 miljoen in 2003. Daarvan gaat ongeveer 50% naar inburgering oudkomers, 18% naar de Zorgwet VVTV, 14% naar remigratie en 10% naar bestrijding van de jeugdcriminaliteit».

Voor het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geldt een oplopende reeks van bedragen over de jaren: van € 116 miljoen in 1984 tot € 827 miljoen in 2003. Deze oplopende reeks «(...) loopt parallel met de groei van het aantal etnische minderheden in de laatste 20 jaar door geboorten, de instroom van nieuwkomers via gezinshereniging en -vorming en toelating op basis van asielaanvrage. Was het aandeel van het ministerie van OCenW in het totaal aan minderheden toegerekende jaarlijkse bedrag in 1984 37% in 2003 is dit aandeel opgelopen tot 74%. Vooral in de laatste drie jaar is het budget fors gegroeid door extra faciliteiten voor scholen en nieuwe ontwikkelingen als vroeg- en voorschoolse educatie en onderwijskansenbeleid.

(...) Vanaf 1984 geven de financiële overzichten van het ministerie van SZW een wisselend beeld te zien. In de jaren 1984 tot en met 1987 worden specifieke middelen in de werkloosheidsbestrijding ten behoeve van minderheden gerapporteerd. Van 1988 tot en met 1997 wordt dit niet meer gedaan. Van 1998 tot en met 2001 worden in het horizontaal overzicht (zie hieronder) bedragen opgenomen voor het aandeel van minderheden aan algemene arbeidsmarktmaatregelen. Het gaat hierbij om forse bedragen die echter niet geoormerkt zijn voor minderheden.

(...) Het Ministerie van CRM ondersteunt in de jaren 70 de meeste activiteiten ten behoeve van etnische minderheden. Het gaat hierbij vooral om welzijnsactiviteiten, maar ook om inkomensondersteuning van Molukkers en woonwagenbewoners. De op de begroting van het ministerie opgenomen bedragen vertwintigvoudigen ruim in jaren tussen 1970 en 1983. (...) In de jaren tachtig is het ministerie vooral betrokken bij welzijnsprojecten voor de diverse minderheidsgroepen. De financiële bijdragen worden voor het grootste deel groepsspecifiek ingezet voor buitenlandse arbeidsmigranten, Surinamers/Antillianen, Molukkers, woonwagenbewoners en vluchtelingen.

Vanaf 1989 wordt het groepsspecifieke beleid verlaten en een onderscheid aangebracht tussen landelijke activiteiten van minderheden en de landelijke ondersteuning (steunfuncties) van deze groepen. De uitgaven voor de opvang van vluchtelingen blijven dan nog tot 1996 specifiek in verband met de wisselende instroom van deze groep. Daarna wordt dit beleid overgedragen aan het ministerie van BZK.

Van 1995 tot en met 1997 wordt het beleid opnieuw gewijzigd en gesproken over «Minderheden- en Nieuw Allochtonenbeleid». Vanaf 1998 wordt het inburgeringsbeleid daar weer van afgesplitst en heet het beleid «Sociaal Beleid». Vanaf 2000 is er alleen nog sprake van inburgeringsbeleid. In de gehele periode is een tendens waarneembaar om een veelheid van financiële bijdragen terug te brengen naar enkele grotere stromen geld. Door de verlegging van de aandacht van het beleid naar de inburgering vanaf het midden van de jaren negentig neemt de rol van het ministerie van VWS in het beleid af. (Zie brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 9 september 2003, Appendix B)

Tabel 2.4 Financiën integratiebeleid Minderheden 1970–20031 Totaaloverzicht van de begrotingen (afgerond op hele miljoenen euro's)

Jaar € x 1 mlnAZBuZa/OSJustitieBZKOCenWFinVROMEZSZWVWSTotaal
197000000000369
1971000000003710
19720000000031013
19730000000013132
19740000000014344
19750700010015765
1976020001001109114
1977050001000126133
1978040000000140144
1979020000000146148
19800003001005134151
198100018012705158209
1982000211132010136201
19830623511413202592307
19840082511703402899310
198500829123032053101348
19860683012703407296369
198701241112403007198350
19880051216303201585313
19890041317803212196346
19900041319602412471333
19910031321502012482358
19920031222902722581379
199300212254026126101422
1994002628704012596457
199500220306021126121497
19960024639001822985572
1997001834440171172618
19980011014900140578689
19990021375100710480805
20000052105480001357833
200100922369900054671 051
200200112258460006711 160
200300112048270005721 119
Totaal 1970–20031431181 7159 2128816147613 75216 438

1 De gegevens komen uit de begrotingen van de betrokken ministeries. Het is onbekend in hoeverre de opgenomen bedragen zijn gerealiseerd. De bedragen zijn afgerond.

2.8 Conclusies

• De Commissie constateert dat integratie van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk geslaagd is en dat is een prestatie van formaat, zowel van de betreffende allochtone burgers als van de hen ontvangende samenleving.

• De Commissie hanteert de volgende definitie van integratie.

Een persoon of groep is geïntegreerd in de Nederlandse samenleving wanneer er sprake is van gelijke juridische positie, gelijkwaardige deelname op sociaal-economisch terrein, kennis van de Nederlandse taal en wanneer gangbare waarden, normen en gedragspatronen worden gerespecteerd.

Integratie is een tweezijdig proces: enerzijds wordt van nieuwkomers verwacht dat zij bereid zijn te integreren, anderzijds moet de Nederlandse samenleving die integratie mogelijk maken.

Toelichting:

Kennis van de taal dient van dien aard te zijn dat participatie in de samenleving mogelijk is.

De waarden en normen, zoals die in de wet zijn verankerd, worden door een ieder in acht genomen.

In het publieke domein dient de wet zonder meer te worden gerespecteerd. In het private domein is er ruimte voor differentiatie en eigen interpretatie, zolang dat niet in strijd is met de wet.

Naast de waarden en normen, die in de wet zijn verankerd, zijn er ook ongeschreven regels die het functioneren in de samenleving makkelijker maken en daarom van belang zijn voor nieuwkomers om zich op te oriënteren.

• De Commissie constateert dat in de jaren zeventig het beleid ten aanzien van gastarbeiders gericht is op tijdelijkheid van verblijf. Tijdelijkheid van de doelstelling in de arbeidscontracten wordt niet geëffectueerd. Er ontbreekt een duidelijke beleidskeus door de overheid tussen het faciliteren van integratie of terugkeer.

• De Commissie constateert dat sinds de jaren zeventig in beleidsnota's herhaaldelijk wordt gesproken over de wenselijkheid van een restrictief immigratiebeleid ten behoeve van succesvolle integratie. In de praktijk neemt het aantal immigranten gestaag toe. Tegelijk is het aantal migranten dat naar het land van herkomst is teruggekeerd beperkt gebleven vanwege het ontbreken van draagvlak voor een gericht terugkeerbeleid.

• De Commissie constateert dat er vanaf begin jaren zeventig signalen komen over de vraagstukken die samenhangen met de veranderende wijksamenstelling. Het overheidsbeleid spreekt in die tijd over het bestrijden van onbekendheid en vooroordelen bij de autochtone bevolking. Het bijbrengen van kennis over en begrip voor de Nederlandse samenleving bij migranten is in de zeventiger en tachtiger jaren overgelaten aan het particulier initiatief en in de negentiger jaren beleidsmatig vormgegeven, namelijk bij de maatschappij-oriëntatielessen van de inburgeringscursussen.

• De coördinatie van het minderhedenbeleid heeft door deze perioden heen een verschillend accent gehad. In de jaren zeventig is het minderhedenbeleid ondergebracht bij het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, later Volksgezondheid Welzijn en Cultuur en vanaf de jaren tachtig bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. In de praktijk schiet de samenwerking tussen departementen te kort. De Commissie constateert dat de resultaten van de coördinatie wisselend en niet overtuigend zijn.

• In de jaren tachtig wordt een minderhedenbeleid geformuleerd met de volgende doelstellingen: voorwaarden scheppen voor emancipatie en participatie, het verminderen van sociale en economische achterstand, het voorkomen en bestrijden van discriminatie en het verbeteren van de rechtspositie. Met de WRR constateert de Commissie dat die doelstellingen in deze periode onvoldoende gerealiseerd zijn. Er is een discrepantie tussen beleid en uitvoering.

• De Commissie constateert dat op de verschillende terreinen (wonen, werken, onderwijs en emancipatie) resultaten zijn geboekt. Oorzakelijke verbanden met algemeen integratiebeleid zijn moeilijk aantoonbaar, met uitzondering van de verbetering van de rechtspositie van allochtonen.

• Hoewel de procentuele vertegenwoordiging van allochtonen op belangrijke terreinen van het maatschappelijk leven als arbeidsmarkt en onderwijs mede verklaard kan worden uit sociaal-economische factoren, constateert de Commissie dat discriminatie in het openbare leven helaas een realiteit is. Zo voelen veel allochtonen zich zelf geïntegreerd maar niet geaccepteerd.

HOOFDSTUK 3 INBURGERING

3.1 Inleiding

Het inburgeringsbeleid is een van de belangrijkste pijlers van het integratiebeleid. In dit hoofdstuk wordt hier daarom apart aandacht aan besteed.

Allereerst wordt in paragraaf 3.2 ingegaan op de voorgeschiedenis van het inburgeringsbeleid. Paragraaf 3.3 gaat dan in op het beleid voor nieuwkomers, en in paragraaf 3.4 wordt aandacht besteed aan het beleid voor oudkomers. Vervolgens wordt in paragraaf 3.5 kort beschreven welke resultaten met de inburgeringscursussen worden geboekt. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een enkele conclusies (3.6)

3.2 Voorgeschiedenis van inburgeringscursussen

De eerste «inburgeringscursussen» – die nog niet zo werden genoemd en die een heel ander karakter hadden – dateren van de jaren vijftig, toen de zogenoemde «repatrianten» uit het voormalig Nederlands Indië cursussen kregen aangeboden (naast huisvesting, maatschappelijk werk en arbeidsbemiddeling) gericht op assimilatie.

In 1979 wijst de WRR erop dat verschillen in cultuur en taalverschillen de integratie bemoeilijken. Er zouden meer mogelijkheden voor migranten moeten zijn om zich zo spoedig mogelijk de Nederlandse taal eigen te maken omdat daarmee veel problemen voorkomen zouden kunnen worden. «Dit geldt in het bijzonder voor de mediterrane buitenlandse werknemer en zijn gezin. (...) De buitenlandse werknemer verricht veelal zwaar werk; ploegendienst komt veel voor, etc. Extra inspanningen om deze groepen goed Nederlands te leren, zijn geboden.» Volgens de raad moet worden overwogen om, in navolging van Zweden, betaald verlof aan buitenlandse werknemers te verlenen opdat zij de Nederlandse taal voldoende meester worden. Ook moet aandacht worden besteed aan «het geven van oriëntatiecursussen teneinde de nieuw gearriveerde immigranten vertrouwd te maken met elementaire kenmerken van de ontvangende samenleving. Voor de vrouwen van buitenlandse werknemers die geen betaald werk verrichten, zijn evenzeer dergelijke voorzieningen nodig teneinde hun isolement op te heffen. (...) Het creëren van onderwijsvoorzieningen voor vrouwelijke immigranten is tevens van belang voor de ondersteuning van het onderwijs dat hun kinderen genieten. Traditionele gezins- en gezagsverhoudingen en drempelvrees kunnen voor de vrouwen een beletsel vormen om er gebruik van te maken. De voorzieningen moeten erop zijn afgestemd om deze belemmeringen te overwinnen» (WRR, 1979, p. XXXIII).

Aan het WRR-rapport is een studie van Penninx vooraf gegaan: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Daarin stelt hij dat participatie pas mogelijk is als men de Nederlandse taal beheerst en geïnformeerd is over de Nederlandse samenleving (p. 114).

In de Minderhedennota van 1983 doet het begrip «burgerschap» zijn intrede. Burgerschap wordt vooral opgevat als «een bundel van rechten en aanspraken, waarbij de overheid als taak had voorwaarden te scheppen voor de verwezenlijking ervan» (Fermin, 2001, p.14) Desondanks komt er in de jaren tachtig nog geen inburgeringsbeleid van de grond. Fermin (2001, p. 15) geeft daar een aantal verschillende verklaringen voor. Eén verklaring sluit aan bij de toen gangbare en sterke overtuiging dat minderheden alleen zouden kunnen integreren vanuit een sterke identiteit. Het was volgens Fermin in de tijd van het ontstaan van het minderhedenbeleid bovendien niet politiek correct om te benadrukken dat immigranten de Nederlandse taal moesten leren en ingepast moesten worden in de Nederlandse samenleving.

De heer Timmermans (voormalig wethouder gemeente Tilburg) geeft aan dat hij dit herkent en beschrijft het volgende voorbeeld tijdens zijn gesprek met de Commissie:

«Een discussie in de gemeenteraad van 1984. Een woordvoerder van de PvdA zegt dat zij het onjuist vindt dat integratie altijd van één kant moet komen, namelijk van de buitenlander. Met andere woorden: het is een versluierd taalgebruik. Het CDA zegt: er is geen sprake van minderhedenproblematiek, maar van een minderhedenproces. Deze versluierde begrippen worden gebruikt, dit in tegenstelling tot de heer Kox1, die zegt: taalonderwijs moet je gewoon verplichten; de gemeenten moeten onderwijs in eigen taal en cultuur niet steunen, want dat brengt mensen in een isolement. Er was hier en daar wel helderheid, maar over het algemeen was het taalgebruik, met name van de grote partijen, zeer versluierd. In de praktijk zag je dat ook.»

Een andere reden is volgens Fermin dat de overheid ervan uitging dat het restrictieve toelatingsbeleid de immigratie wel beperkt zou houden.

Dat de overheid geen opvangbeleid ontwikkelt, wil overigens niet zeggen dat er geen opvang is of dat er geen taalcursussen worden aangeboden. Vanaf het begin van de jaren zestig wordt vluchtelingen opvang geboden door vrijwilligers en vrijwilligersorganisaties. In 1971 wordt bijvoorbeeld het Bureau voor Portugezen opgericht, voor politieke vluchtelingen uit Portugal. Vanaf midden jaren zeventig worden door diverse vluchtelingenorganisaties taalcursussen aangeboden, deels gesubsidieerd door CRM.

Tot mei 1981 is de Vereniging VluchtelingenWerk Nederland verantwoordelijk voor de opvang en begeleiding van uitgenodigde vluchtelingen. Daarna valt de opvang onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van CRM. Uitgenodigde vluchtelingen worden opgevangen volgens het «in-huis-model» (OABG, 1991). Dat houdt in dat zij tijdens hun verblijf in een opvangcentrum beginnen met taallessen en dat voorlichting wordt gegeven over de Nederlandse samenleving. Na huisvesting in een gemeente wordt door de gemeenten een intensief opvangprogramma uitgevoerd, betaald met stimuleringsgelden op grond van de Welzijnswet. Het programma omvat minimaal 400 uur taalles en daarnaast wordt aandacht besteed aan maatschappelijke oriëntatie op de Nederlandse samenleving.

Ook aan gastarbeiders en hun gezinnen worden al vanaf de jaren zeventig taalcursussen aangeboden, aanvankelijk vooral georganiseerd door vrijwilligers(organisaties) en minderhedenorganisaties, en vanaf de jaren tachtig ook door welzijnsinstellingen met subsidie van het ministerie van CRM. De heer Van Oijen, van 1982 tot 1988 hoofd Bureau Minderhedenbeleid van de gemeente Amsterdam, vertelt hierover:

«In de tachtiger jaren waren er ook volop taalcursussen, in eerste instantie vooral via de welzijnsinstellingen. Dat had te maken met het feit dat de financiering afkomstig was van het toenmalige ministerie van CRM. Later ging dat over naar het ministerie van Onderwijs en kregen met name het ROC en dergelijke een taak bij die cursussen. Al die tijd heb ik geconstateerd dat de vraag vele malen groter was dan het aanbod. Het beeld dat die mensen de Nederlandse taal niet wilden leren, was dus onjuist. Het aantal kandidaten dat zich aanmeldde voor een cursus Nederlands was namelijk vele malen groter dan het beschikbare aanbod. (...) Mijn indruk was dat die welzijnsinstellingen in professionaliteit af en toe tekortschoten, maar relatief goed waren in het benaderen van moeilijk bereikbare groepen. Mijn indruk was dat die instellingen wat beter in staat waren bijvoorbeeld Turkse en Marokkaanse vrouwen te bereiken dan de onderwijsinstellingen die deze taken later gingen overnemen.»

Ook de heer Stoové (voormalig hoofd afdeling Culturele Minderheden bij ministerie van CRM) vertelt hierover:

«Er was een groot aanbod van alle mogelijke vormen van taalcursussen, gegeven tussen de schuifdeuren. Dit is niet badinerend bedoeld, maar het was wel zo. Er waren goedbedoelende vrijwilligers. De taalverwerving ging in professionele termen misschien niet zo snel als men wel zou willen, maar er was wel sprake van een ontmoeting tussen de migrant en de omringende samenleving via deze vrijwilligers.»

De heer Koolen, destijds werkzaam bij het Nederlands Centrum Buitenlanders (NCB), vertelt met betrekking tot de taallessen het volgende:

«Het NCB beschikte praktisch vanaf de aanvang in 1975 over een aantal taalkundigen. Deze coachten de vrijwilligers die in kleiner en groter verband taalles gaven en zij ontwikkelden lesmateriaal. Voor studerenden was er al een in de wereld vrij bekend leerboek Nederlands voor studerenden. Het werd door het NCB over de hele wereld verkocht, tot in Japan en Rusland toe. Voor buitenlandse werknemers bestond toen nog geen gestandaardiseerd materiaal. Dat is ontwikkeld door de taalkundigen van het NCB. (...) Het NCB organiseerde zelf geen taalcursussen. De enige uitzondering hierop was een eigen taalschool die wij vanaf 1978 gedurende een aantal jaren in Amsterdam hadden. Dankzij een gift van het Koningin Julianafonds konden wij daar een talenlaboratorium opzetten dat speciaal gericht was op vluchtelingen, met name vluchtelingstudenten. Na een jaar of vier hebben wij deze school overgedragen aan VluchtelingenWerk. Het NCB had te maken met alle mogelijke initiatieven in den lande, van kleine en grotere groeperingen, van welzijnswerk en studentengroeperingen die veelal met eigen materiaal taalcursussen gaven.»

Ook de gastarbeiders zelf organiseerden taalcursussen. De heer Ayranci (voormalig gastarbeider) zegt hierover:

«De Turkse Arbeidersvereniging heeft dertig jaar lang zelf vrijwillig Nederlandse taalcursussen georganiseerd voor Turken. Sinds vorig jaar doen wij dat niet meer, omdat de inburgeringscursus sindsdien wordt gesubsidieerd.»

Er waren ook werkgevers die voor hun buitenlandse arbeiders taallessen organiseerden, zij het niet altijd even effectief. De heer Bekkers (personeelszaken Michelin) vertelt hierover:

«Wij hebben in het begin aan eenieder die hier kwam vrijwillig aangeboden om Nederlands te leren. Wij hebben wellicht te veel faciliteiten gegeven via de tolken die we in dienst hadden. Dit maakte dat de allochtonen binnen en buiten het bedrijf konden overleven zonder het Nederlands machtig te zijn. We hebben daar zelf aan bijgedragen. Er is pas in de tweede helft van de jaren tachtig een verplichting gekomen om Nederlands te leren. Dat is toen ook in de afspraken met de vakverenigingen terechtgekomen. Daarbij zou op het einde ontslag kunnen volgen, als men een bepaald niveau niet bereikte. Het minimumniveau is echter door eenieder die bij ons werkte, bereikt. Wij hebben daar echter nogal wat problemen mee gehad, omdat mensen vaak ook in de eigen taal analfabeet waren.»

Maar niet alle werkgevers zorgden voor taallessen. De heer Di Maio (voormalig gastarbeider):

«Ik heb eerst geprobeerd om zelf Nederlands te leren. Als je in Nederland wilt blijven, moet je de taal toch enigszins beheersen. Je hoeft het Nederlands misschien niet voor de volle 100% te beheersen, maar je moet natuurlijk wel de voorschriften kunnen lezen en met je collega's kunnen praten, niet alleen over het werk maar ook over privé-zaken en sport.

Ik heb dat op de fabriek aangegeven en toen kwam men erachter dat men ons een cursus Nederlands moest aanbieden. Ik heb zo'n cursus nooit gevolgd, maar wel chemiecursussen, omdat ik in mijn positie als eerste bedieningsman enige kennis van chemie moest hebben. Wij kwamen namelijk in aanraking met gevaarlijke stoffen en ik was niet alleen verantwoordelijk voor mijn eigen leven maar ook voor dat van anderen.»

Niet alle gastarbeiders leerden de Nederlandse taal via een cursus. De heer Lagzhaoui (voormalig gastarbeider) bijvoorbeeld vertelt dat hij de taal zelf geleerd heeft.

En tot slot werden ook wel cursussen door werkgevers aangeboden. De heer Ouariachi (voormalig gastarbeider) vertelt:

«De baas heeft er verder voor gezorgd dat wij een echte leraar kregen om Nederlands te leren. Helaas was er geen belangstelling; na drie weken hebben de collega's het af laten weten. De leraar is gestopt omdat hij niet alleen met mij kon werken. Wat ik verder aan Nederlands leerde, leerde ik van collega's. Je bent blij als je Nederlandse collega's hebt, want dat spreek je de taal. Als je met veel buitenlanders werkt, heb je geen kans om Nederlands te leren. In de fabriek waarin ik toen werkte, was het bovendien lawaaiig, niet in het magazijn, maar wel op de productieafdeling.»

De beleidsomslag ligt in 1989, met het verschijnen van het WRR-rapport Allochtonenbeleid. Door de WRR wordt geconstateerd dat immigratie een permanent verschijnsel zal blijven. De raad «bepleit voor nieuwe immigranten boven de leerplichtige leeftijd betere opvangfacilititeiten zodat zij zich zo spoedig mogelijk de kennis en vaardigheden kunnen verwerven om hun weg in de Nederlandse samenleving te kunnen vinden.»1 Het beleid dient meer gericht te zijn op activering en arbeidsparticipatie. «Het systeem van sociale zekerheid was niet alleen inefficiënt maar had tevens «passiviteit» tot gevolg en was fnuikend voor het verantwoordelijkheidsgevoel van de burgers.» (p. 16). De WRR pleit voor een «activerende verzorgingsstaat»: een minder vrijblijvende aanpak, waarbij werklozen op hun verantwoordelijkheden worden aangesproken.

In maart 1990 wordt de (voorlopige) regeringsreactie op het WRR-rapport gepresenteerd.

Het kabinet onderkent de noodzaak van een betere opvang van nieuwe migranten «zij het vooralsnog op bescheiden schaal.»1 «Voor hen die niet meer leerplichtig zijn gaat het erom dat zij zo snel en goed mogelijk van die voorzieningen gebruikmaken die voor hun integratie in de samenleving van grote betekenis zijn. Daarmee kan worden voorkomen dat zich op een later tijdstip aanzienlijke inburgeringsproblemen gaan voordoen.»2 De regering onderscheidt drie groepen nieuwkomers:

• de groep nieuwkomers die is aangewezen op de basiseducatie alvorens kans te maken op arbeid;

• de groep nieuwkomers die door middel van scholing en instrumenten van Arbeidsvoorziening bemiddeld kan worden naar werk;

• de groep nieuwkomers die voor een zelfstandig bestaan niet direct is aangewezen op werk. Deze groep betreft vooral vrouwen.

Met nieuwe immigranten moet zo snel mogelijk contact gezocht worden. Op grond van individuele omstandigheden en mogelijkheden wordt vastgesteld tot welke groep nieuwkomers iemand gerekend kan worden. Vervolgens wordt een traject uitgezet, waarna doorgeleiding volgt naar de relevante voorziening. Om dit traject een reële kans te geven wordt tevens voorzien in een cursusaanbod Nederlands taalonderwijs en oriëntatie op deze samenleving.3 Het voorstel van de WRR om een basiseducatieplicht voor volwassen allochtonen in te voeren gaat het kabinet te ver; «het brengt te negatieve effecten met zich mee», zoals hoge uitvalpercentages door de negatieve invloed op de motivatie.4 Wel acht het kabinet extra inspanningen noodzakelijk. Het kabinet zal daartoe zorgen voor een verruiming van het aanbod binnen de basiseducatie en het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (VAVO). Bovendien zal het kabinet zich inspannen om iets aan de lange wachtlijsten te doen.

Verder is het kabinet met de WRR van mening dat het vak NT2 een bijzondere deskundigheid vereist. De middelen die hiervoor in het regeerakkoord waren gereserveerd, worden eerder ter beschikking gesteld dan was gepland.

Volgens Fermin (1997, p. 194) wil de regering echter nauwelijks extra geld uittrekken in de sfeer van de volwasseneneducatie. Zoals bewindslieden later – tijdens de behandeling van de regeringsreactie in de Kamer – zouden duidelijk maken, is hiervoor in een tijd van bezuiniging geen geld. Tegelijkertijd wordt door de regering erkend dat hiermee de doelstelling van de WRR, een sluitende opvang van nieuwkomers, voorlopig niet zal zijn te realiseren, aldus Fermin.

Ook voor de opvang van nieuwkomers wordt weinig extra geld ter beschikking gesteld. «In september 1991 start de minister van WVC een campagne richting gemeenten met grote aantallen nieuwkomers, met het verzoek het gemeentelijk beleid zo in te richten dat via bestaande middelen er zoveel mogelijk opvangcapaciteit gerealiseerd kan worden. Dat kan door allocatie van middelen, en door opschoning van wachtlijsten in de basiseducatie (o.a. door efficiency en kwaliteitsverbetering in de basiseducatie.»5

Naar aanleiding van het kabinetsstandpunt wordt in een Commissievergadering op 17 september 1990 als volgt gereageerd. De VVD (bij monde van de heer Wiebenga) zegt onder meer: «Het kabinet heeft vastgesteld dat het bij lange na niet toekomt aan de bedragen die de uitvoering van de aanbevelingen van de WRR vergt. (...) De WRR komt op circa 700 miljoen extra uit en het kabinet op ongeveer 200 miljoen. Dat komt onder andere doordat er bij lange na niet sprake is van een sluitende aanpak voor nieuwkomers. Dat vindt mijn fractie geen goed teken.» (UCV 48, 17 september 1990, p. 48–23). Met betrekking tot het voorstel van de WRR voor een sluitend opvangstelsel voor nieuwkomende migranten, met een sanctiemogelijkheid, stelt de heer Wiebenga dat de fractie met de WRR van mening is dat «het regelen van een goede eerste opvang van nieuwkomers in Nederland, met een, indien mogelijk, verplichte cursus, op straffe van korting op het inkomen, van wezenlijk belang is voor het ontwikkelen van de zelfredzaamheid van deze nieuwe migranten». (p. 48–24). «Het gaat om grote aantallen, 13 000 à 15 000 per jaar, dat blijkt uit de stukken. Het is dan ook teleurstellend dat het kabinet ten enenmale onvoldoende op dit voorstel reageert. (...)

De VNG zegt in haar reactie: «De WRR maakte verruiming van de basiseducatiemogelijkheden terecht tot een kernpunt in zijn aanpak. Deze cruciale rol zien wij, de VNG, niet terug in de kabinetsreactie» (...). Mijn fractie vindt dit punt zo belangrijk dat zij overweegt daarover in de tweede termijn een motie in te dienen» (p. 48–24).

Mevrouw Groenman (D66) wijst erop dat zij in het regeringsstandpunt weinig terugvindt over een niet vrijblijvende opvang van nieuwkomers. Ook over het leren van Nederlands vindt zij niets terug, behalve over de twee nieuwkomersprojecten in Tilburg en Den Haag. Zij vraagt zich af waarom dit niet in meer gemeenten wordt gefinancierd. «Mijn fractie bepleit een leerrecht tot op het niveau van de basiseducatie voor alle niet meer leerplichtige leden van minderheidsgroepen. (...) Naast een leerrecht wil mijn fractie een leerplicht voor werkloze, uitkeringsgerechtigde leden van minderheidsgroepen, voor zover zij de vaardigheden tot op het niveau van de basiseducatie missen (...) De regering voelt niets voor een dergelijke leerplicht en stelde in eerdere antwoorden dat die te duur zou zijn, omdat de benodigde voorzieningen er niet zijn. In tweede instantie wordt het financiële argument niet meer genoemd, maar wordt gesteld: het uitvalpercentage zou wel eens te hoog kunnen zijn, omdat men door die leerplicht niet gemotiveerd zal zijn. Of je vraagt wat van allochtonen of je laat dat lopen en dan heb je uiteindelijk als samenleving nogal wat kosten te maken, omdat mensen dan ongekwalificeerd blijven» (p. 48–27).

Ook mevrouw van Es (GroenLinks) is van oordeel dat uitbreiding van het experiment in twee gemeenten van het grootste belang is.

In zijn reactie stelt staatssecretaris Wallage dat de overheid pas iets verplicht kan stellen wanneer zij de daarbij behorende rechten werkelijk veilig kan stellen. Het volledig voorzien in de behoefte aan basiseducatie voor alle betrokkenen vergt een overheidsinspanning van 400 à 500 miljoen. «Men zal beseffen dat het ondenkbaar is dat wij met het oog op de inspanning die wij ons nu getroosten, verplichtingen opleggen.» (p. 48–45). Bovendien zegt hij zich af te vragen wat «de pedagogische werking van dit type verplichtingen» is.

Met betrekking tot de wachtlijsten meldt de staatssecretaris het volgende: «Onderzoek door de landelijke vereniging van directeuren voor de basiseducatie heeft uitgewezen dat er nu ruim 8 000 potentiële deelnemers op de wachtlijsten staan». In het westen in 80% allochtoon, in het oosten en zuiden 50% en in het noorden van het land 30%. De wachtlijstproblematiek is al minder omvangrijk doordat CBA-gelden, dit jaar in totaal 30 miljoen, beschikbaar zijn gekomen. En de extra 27 miljoen waarover ik het zo-even had, zal deze problematiek voor een groot deel al in het volgend jaar oplossen (...) Mocht dat tegenvallen, dan zal het kabinet het daar niet bij laten zitten» (p. 48–46).

De heer Wiebenga gaat nogmaals in op de twee opvangprojecten die door WVC worden gefinancierd en geeft aan dat zijn fractie niet tevreden is met de mededeling van de minister van WVC dat er 10 à 15 nieuwe opvangprojecten komen. Volgens de heer Wiebenga wordt ook door de gemeenten om assistentie en stimulering gevraagd, en «zij stellen dat daarvan op dit ogenblik niets is te zien». Om die reden dient hij, samen met mevrouw Groenman, een motie in waarin de regering wordt verzocht om in overleg met de gemeenten te komen tot een plan van aanpak voor een stelselmatige opvang van nieuwe immigranten.1 De motie wordt verworpen. Vervolgens dient mevrouw Groenman, samen met de heer Wiebenga, ook een motie in waarin zij de regering verzoekt om, in samenhang met het wegwerken van de wachtlijsten, te onderzoeken in hoeverre en op welke wijze voor in aanmerking komende uitkeringsgerechtigden een plicht kan worden verbonden om van hun «leerrecht»gebruik te maken.2

Minister d'Ancona stelt vervolgens dat «wij best veel doen door, naast de bestaande projecten, 10 à 15 nieuwe projecten in een jaar te starten. Als de commissie zegt dat er veel en veel meer nodig is, wijs ik erop dat het de bedoeling is dat gemeenten zelf ook vaak het voortouw nemen. (...) Het departement van WVC probeert gemeenten te enthousiasmeren of aan te vullen wanneer de gemeenten er zelf mee bezig zijn.» Wel zegt de minister toe, om in die gemeenten waar de experimenten van start gaan, een plan op te stellen om de opvang in die gemeenten een vastere basis te geven. De andere gemeenten kunnen dan over de ervaringen beschikken. «Als ik de gemeenten niet in baar geld tegemoet kan komen, help ik de gemeenten toch door aan te geven op welke manieren zij het inburgeringsproces op de meest effectieve manier kunnen starten (p. 48–64). «Er komen per jaar ongeveer 30 000 mensen binnen, waarvan er 12 000 in aanmerking komen voor een opvang- en inburgeringsprogramma. Bij ons komen er per project 100 nieuwkomers aan de bak. Soms is uitbreiding van dat aantal mogelijk als de gemeente zegt dat zij meedoet. Wij hopen dat er door medefinanciering van de gemeenten een verdubbeling of verdrievoudiging van het aantal kan optreden.» (p. 48–64).

Op 15 november schrijft de minister van WVC in een brief aan de Tweede Kamer welk beleid zij voorstaat ten aanzien van de opvang van minderheden: «Het ontbreken van enige preventieve opvang voor de buitenlandse gastarbeiders die in de jaren zestig en zeventig naar Nederland zijn gekomen, manifesteert zich nu in een slechte en nauwelijks meer te verbeteren taalvaardigheid, onbekendheid met de aanwezigheid en taak van allerlei voorzieningen, isolement in de samenleving, hoge werkloosheid, enzovoorts. In het verleden is er nooit bij stilgestaan dat buitenlandse werknemers wellicht na een aantal jaren nier meer in hun oude beroep terecht konden en omscholing nodig zouden hebben. Nu zij niet meer aan de slag komen, zijn allerlei dure curatieve instrumenten nodig als heroriënteringgesprekken, intensieve bemiddeling en bijscholing. Een betere en bredere opvang bij aankomst in ons land had dit effect in belangrijke mate kunnen voorkomen. De motivatie van nieuwkomers om in Nederland een goed bestaan op te bouwen, is het grootst in de beginperiode van het verblijf in ons land. Na enige tijd wordt deze motivatie veel minder. Het wordt dan moeilijker om hen kennis en vaardigheden over allerlei aspecten van de Nederlandse samenleving bij te brengen. Toch is die kennis nodig om op een volwaardige wijze te kunnen functioneren. Het gaat om kennis van de Nederlandse taal, de gewoonten, de voorzieningen, het onderwijsstelsel en de beroepsmogelijkheden. Daarnaast zijn sociale vaardigheden nodig om de opgedane kennis ook daadwerkelijk in de praktijk te brengen.»3

In de loop van de jaren negentig krijgt de verplichtende benadering steeds meer vorm. De uitspraken van VVD-fractieleider Bolkestein over een minder vrijblijvende aanpak van minderheden in 1991 dragen hier aan bij.

In 1992 vraagt minister Dales van Binnenlandse zaken aan het Nederlands Gesprek Centrum om een brede maatschappelijke discussie over het minderhedenbeleid te starten. Onder voorzitterschap van de heer Van der Zwan worden drie werkconferenties georganiseerd over werkgelegenheid, onderwijs en scholing, en veiligheid. Het verslag, getiteld De toekomstkansen van allochtone jongeren. Werkgelegenheid-onderwijs/scholing/veiligheid wordt in maart 1992 de Tweede Kamer aangeboden.

De samenstellers stellen allereerst dat Nederland de facto een immigratieland is en dat dit officieel erkend zou moeten worden: «Inburgering zou een streefdoel moeten worden, in ruil waarvoor (net als in traditionele immigratielanden) verplichtingen worden aanvaard, omdat zij horen bij een overgangssituatie en mede helpen een betere toekomst op te bouwen» (p. 67).

De overheid zou een samenhangend beleid moeten voeren en «inburgeringscontracten» moeten aanbieden aan nieuwkomers én aan hier al gevestigde allochtonen. Vervolgens worden vier elementen genoemd die zo'n contract zou moeten bevatten, waaronder een verplichting aangaande de minimumvaardigheden zonder welke men in Nederland niet kan functioneren, (d.w.z. elementaire taal- en regelkennis) en een verplichting voor jongeren aangaande scholing die toegang tot de arbeidsmarkt mogelijk maakt. De twee andere verplichtingen hebben betrekking op huisvesting en veiligheid.1

Verder wordt gesteld dat op basis van de inburgeringscontracten een begeleidingstraject kan worden vastgesteld. De begeleiding strekt zich uit tot en met de toegeleiding naar de arbeidsmarkt en houdt dus later op (p. 68). De bemoeienis van de overheid begint echter al eerder, namelijk daar «waar nodig al met voorlichting en voorbereiding in het land van herkomst.» (p. 68).

Op 27 maart 1992 biedt minister Dales het rapport aan de Tweede Kamer aan.2 Over het rapport zegt zij:«Het kabinet acht de resultaten daarvan van zodanig belang dat deze breed zullen worden verspreid, zodat ze een impuls kunnen geven aan het debat.» (p. 4). Vervolgens gaat het kabinet in op de rol van het kabinet (vooral ondersteunend) en doet het een aantal suggesties voor het debat, waarbij in het bijzonder aandacht wordt gegeven aan de positie van allochtone jongeren, vooral op het terrein van onderwijs, werkgelegenheid en een veilige samenleving. Met betrekking tot de opvang van nieuwkomers wijst het kabinet opnieuw op de campagne van WVC waarin gemeenten wordt verzocht met bestaande middelen zoveel mogelijk opvangcapaciteit te realiseren. Tevens wordt verwezen naar de succesvolle proefprojecten van het ministerie van WVC. In twee gemeenten financiert het ministerie experimentele projecten voor de opvang van migranten, met de bedoeling «dit werkmodel voor de opvang op langer termijn om te zetten in materiaal en opleiding.»3 Verder wordt aangekondigd dat de regering, in vervolg op de in 1991 uitgebrachte beleidsbrief Samen werken langs nieuwe wegen, rondetafelgesprekken gaat voeren over de opvang van nieuwkomers.

De reactie vanuit de samenleving op de aanbevelingen is fel, vooral van minderhedenorganisaties en het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR), maar minister Dales stelt zich achter het advies van het Nederlands Gesprek Centrum: «Integratie is niet iets dat met zachte handjes opgepakt kan worden. Minderheden hebben er niets aan het stempel «zielig» opgedrukt te krijgen.» (Trouw, 4 maart 1992).

Volgens het LBR is het rapport «pure borrelpraat» en worden in het rapport conclusies getrokken over zaken waarover nooit ofte nimmer is gesproken. Volgens de voorzitter van het landelijk Inspraakorgaan voor Antillianen en Arubanen is het rapport «een gevaarlijk plan dat rechtstreeks afkoerst op een confrontatie in de samenleving» (NRC Handelsblad, 4 maart 1992).

In het gesprek met de Commissie gaat de heer Van der Zwan (zelfstandig adviseur) in op het verslag van het Nederlands Gesprek Centrum.Volgens hem is in het verslag:

«Voor het eerst een vrij complete compilatie te vinden van alle mogelijke gegevens over de positie van minderheden, met inbegrip van de keerzijde: de criminaliteitscijfers, het beroep op sociale voorzieningen. Daarvan werd altijd gezegd: dat moet je niet zo breed uitmeten, want dat stigmatiseert. (...) In de media is er uitvoerig over geschreven, ook over de keerzijde. Het rapport is aan de Kamer aangeboden. Dat moest natuurlijk ook, want de Kamer had erop aangedrongen. De Kamer heeft erover gediscussieerd. Mevrouw Dales heeft er complimenten voor in ontvangst genomen. Het is echter zeer teleurstellend wat er daarop beleidsmatig is gebeurd. (...) Dat was het moment geweest om het beleid op een andere manier in te zetten. Dat is toen niet gedaan.»

In een brief van 15 september 1992 over het minderhedenbeleid1 geeft minister Dales een overzicht van de kabinetsbijdrage aan het debat over minderheden.

Het kabinet wijst er nogmaals op dat het integratiebeleid om een aanpak vraagt die alle partijen activeert: «Het spreekt vanzelf, dat ieder lid van onze samenleving – dus ook leden van de minderheidsgroepen – zelf moeten zorgen voor de nodige middelen van bestaan. Integratie heeft slechts een geringe kans van slagen, wanneer men voor het levensonderhoud van de overheid afhankelijk blijft. Ook voor de leden van de minderheidsgroepen betekent dit, dat zij actief moeten zijn om zich een plaats op de arbeidsmarkt te verwerven. (...) De overheid heeft de plicht instrumenten voor de nodige scholing en taalverwerving aan te dragen.» (p. 9).

Met betrekking tot nieuwkomers wijst het kabinet erop dat de nieuwe medeburgers in het debat veel aandacht hebben gekregen. Bovendien wijst het kabinet op een opvangmodel dat is ontwikkeld door het ministerie van VWC en op de financiële ondersteuning door dit ministerie van achttien gemeenten en één regio voor opvangactiviteiten. Daarnaast zijn er gemeenten die zelf opvangprojecten starten.

In de rondetafelgesprekken met vertegenwoordigers van overheden en maatschappelijke organisaties over de opvang van nieuwkomers hebben gemeentelijke vertegenwoordigers aangegeven dat een 100%-financiering van de opvang met reallocatie en een meer effectieve inzet van bestaande instrumenten, naar hun mening een onmogelijke opgaaf is.2 Door gemeenten wordt gesuggereerd om een «koppengeldregeling» in te voeren, zoals het ministerie van WVC hanteert voor de opvang van vluchtelingen. De VNG schat de kosten van een dergelijke regeling op 150 miljoen.

Met betrekking tot de wachtlijsten voor de basiseducatie wordt gewezen op de notitie Weg met de Wachtlijsten (zie paragraaf 3.4) en het extra bedrag van 110 miljoen om de wachtlijsten weg te werken.

Op 23 september 1992 wordt een motie ingediend door de leden Rosenmöller en Groenman, waarin de regering wordt verzocht, ervoor te zorgen dat in de loop van 1993 een structurele regeling voor de opvang van nieuwkomers wordt gerealiseerd.3 Hierna begint het nieuwkomersbeleid vorm te krijgen.

3.3 Nieuwkomersbeleid

Begin 1994 verschijnen twee beleidsnota's van WVC: Investeren in integreren en de ContourennotaIntegratiebeleid etnische minderheden van BZK (april 1994). In beide nota's ligt de nadruk op de zelfredzaamheid van nieuwkomers. Om dit te kunnen bereiken, hebben de diverse overheden plichten en verantwoordelijkheden. Maar ook de nieuwkomer heeft rechten en plichten en moet zich actief inspannen om te integreren in de Nederlandse samenleving.

Vervolgens verschijnt in mei 1994 het rapport Beleidsopvolging minderhedendebat, geschreven door de heren Van der Zwan en Entzinger in opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken. In dit rapport wordt vastgesteld dat «de voortzetting van het huidige arbeidsmarktbeleid, zelfs bij verdere intensivering, te weinig perspectief biedt aan minderheden, met name vanwege hun lage scholingsniveau. Deze situatie wordt nog versterkt door de voortgaande komst van immigranten, onder wie zich ook relatief veel ongeschoolden bevinden. Bij ongewijzigd beleid zal de gesignaleerde mismatch tussen vraag en aanbod aan de onderkant van de arbeidsmarkt sterker worden, zullen de spanningen tussen de gevestigde bevolking en een deel der nieuwkomers oplopen, en zal het beroep op voorzieningen van de verzorgingsstaat toenemen, met name onder de allochtonen.» (p. 14).

Gezien «de ernst van de situatie» pleiten Entzinger en Van der Zwan voor «maatregelen die verder gaan dan die tot dusverre zijn voorgesteld en die een meer verplichtend karakter hebben, zowel voor de migranten als voor de samenleving» (p. 19). «Deze maatregelen zullen enerzijds meer flexibiliteit moeten brengen in de onderkant van de arbeidsmarkt en anderzijds de nieuwkomers en de niet-participerende allochtonen die hier reeds langer zijn gevestigd, beter moeten toerusten om te kunnen functioneren op de arbeidsmarkt». Ten behoeve van de tweede maatregel komen Entzinger en van der Zwan met het voorstel om nieuwkomers te verplichten een inburgeringstraject te volgen. Dit traject duurt «in beginsel drie jaar»en omvat lessen in de Nederlandse taal, sociale vaardigheden, algemene vorming, beroepsscholing en/of applicatiecursussen voor deelnemers die reeds vakdiploma's bezitten. «De inburgeringsperiode zou als hoofddoel moeten hebben elke migrant in beginsel in staat te stellen na drie jaar zelfstandig in de Nederlandse samenleving te functioneren en in eigen onderhoud te voorzien.» (...) «Een belangrijk verschil met het nieuwkomersbeleid zoals dit de laatste jaren hier en daar schoorvoetend van de grond komt, is niet alleen het verplichte karakter van dit tracé (...) maar ook het feit dat in beginsel iedere nieuwkomer zich beschikbaar moet stellen voor de arbeidsmarkt (...).»1 (p. 19).

Volgens Entzinger en Van der Zwan doen de nieuwkomers «van meet af aan arbeidservaring op en hebben zo een eerste opstapje naar regulier werk aan het einde van het inburgeringstracé.» Daarvoor zou een scholings- en arbeidspool gecreëerd moeten worden waartoe alle nieuwkomers die een inburgeringstracé volgen, moeten toetreden. Voor hun werk ontvangen zij – gedurende drie jaar -een geleidelijk oplopende beloning vergelijkbaar met het systeem van jeugdlonen, dus beneden het minimum. «Zo zou de eerste periode van verblijf in Nederland voortaan formeel moeten worden beschouwd als een inburgeringsperiode, tijdens welke de nieuwe migrant weliswaar beperkt wordt in zijn of haar aanspraken op collectieve voorzieningen, maar wel recht kan doen gelden op het volgen van een inburgeringstraject en op een baan via de scholings- en arbeidspool.» (p. 20).

Selectie voor het inburgeringstracé zal bij eerste aanmelding op het gemeentehuis plaatsvinden op grond van een aantal criteria, zoals inkomensniveau (minder prioriteit voor wie zelf in eigen onderhoud kan voorzien); opleiding/scholingsniveau (alleen laag opgeleiden); werk (personen met een baan uitzonderen); taalkennis (Nederlandssprekenden minder prioriteit); en leeftijd (tussen einde leerplicht en bijv. 50 jaar). Deelname zou niet moeten worden beperkt tot personen die behoren tot een doelgroep van het minderhedenbeleid. De meest dringende gevallen zouden eerst aan bod moeten komen. Ook asielzoekers zouden in aanmerking kunnen komen, «te beginnen na afloop van de eerste selectieronde (thans ongeveer 10 weken na binnenkomst)» (p. 21).

Op 3 juni 1994 schrijft minister de Vries een brief aan minister-president Lubbers1 met een korte reactie op de voorstellen van Entzinger en Van der Zwan, ten behoeve van de kabinetsformatie. Hij schrijft dat de voorstellen uitgaan van een meer specifieke benadering, terwijl het uitgangspunt van het beleid voor minderheden is dat algemeen beleid te prefereren is boven specifiek beleid. «De vraag is dan of, afgezien van de onontkoombare bureaucratie die het gevolg kan zijn van de voorstellen in het rapport, algemene maatregelen ter verbetering van de werking van de arbeidsmarkt in het onderste segment van de arbeidsmarkt niet meer voor de hand liggen en mogelijk ook meer effect en draagvlak sorteren.» Ook een aantal veronderstellingen met betrekking tot beloning en de verhouding bruto- en nettolonen uit het voorstel worden niet door de minister gedeeld. De vraag wordt gesteld of het voorstel niet een doublure bevat met bestaande instrumenten. «Recent is besloten de doelgroep van de Jeugdwerkgarantiewet ook open te stellen voor jonge immigranten. Daarnaast zal in de Jeugdwerkgarantiewet een voorbereidingsfase worden geïntroduceerd. Dit is van groot belang, omdat op deze wijze voor jonge immigranten een verplichtende aanpak al in vergaande mate gerealiseerd kan worden.» (...) «Als deel van een mogelijke oplossingslijn wordt een verplicht inburgeringstraject voorgesteld, waarbij deelname hieraan voorwaarde vormt om voor een uitkering in aanmerking te kunnen komen» (p. 3).

De heer Van der Zwan zegt hier in het gesprek met de Commissie over:

«De heer Van Aartsen was indertijd secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken en nam het initiatief om bij de kabinetsformatie in 1994 een beleidsdocument in handen te hebben dat aangeboden zou kunnen worden aan de kabinetsinformateurs. Kabinetsformaties zijn in Nederland hét moment om een ander beleid in te zetten. Tijdens de rit van een kabinet wil dat meestal niet lukken. De heer Van Aartsen heeft Entzinger en mijn persoon uitgenodigd om daaraan te werken. Dat heeft geleid tot de voorstellen om in Nederland tot inburgering te komen.»

In het regeerakkoord van augustus 1994 komt het nieuwe kabinet met voorstellen voor een gecoördineerde opvang van nieuwkomers. «Er komen inburgeringscontracten voor nieuwkomers met sancties op het niet-naleven daarvan».2 De heer Van der Zwan zegt hierover:

«In 1994 trad Paars 1 aan. Het uitgangspunt van inburgering was aanvaard. De regering had de mogelijkheid gehad om in haar regeringsverklaring en ook verder de standpunten en de omslag van het beleid duidelijk te markeren. Niemand die de toen aangetreden regering daarvan weerhouden heeft, behalve zijzelf misschien. Er waren geen objectieve gronden aan te wijzen waarom de regering dat niet had kunnen doen. Naar mijn gevoel had het toen ook gemoeten.

De Commissie: «Waarom is het niet gebeurd als er geen objectieve gronden tegen waren aan te voeren?»

De heer Van der Zwan: «Daarvoor moet je speculeren en dat doe ik liever niet. Ik vind het voor mijzelf voldoende om te constateren dat het moment er was en ook het momentum vanuit de bevolking. Het is echter niet gebeurd. Je zou kunnen veronderstellen dat dat te maken heeft met coalitieredenen. De partijen dachten er natuurlijk verschillend over. Misschien is het om redenen van preoccupatie met een ander vraagstuk gebeurd, namelijk het vraagstuk van het werkloosheid. Daar ligt ook de grote tragiek. Heel lang is beweerd dat participatie op de arbeidsmarkt de sleutel voor integratie was. Als mensen werkloos zijn, hoeven wij verder nergens over te praten. Als mensen niet volwaardig functioneren in het arbeidsproces, dan is hun maatschappelijke verheffing een bijna onmogelijke taakstelling.»

In de maanden daarna blijkt in overleg met de VNG dat het voornemen om inburgeringscontracten in te voeren, breed wordt gedragen vanwege de stimulans die ervan uit zou gaan voor een versnelde integratie. In mei 1995 bereiken de regering en de VNG overeenstemming over een gefaseerde aanpak van het nieuwe inburgeringsbeleid.

Vanaf 1996 zijn gemeenten verplicht, nieuwkomers een inburgeringsprogramma aan te bieden. Nieuwkomers met een uitkering kunnen worden verplicht tot deelname aan inburgeringscursussen. Dat de verplichting beperkt is tot uitkeringsgerechtigde nieuwkomers is omdat inburgering niet geregeld is op wettelijke basis, waardoor sancties alleen mogelijk zijn op basis van de Algemene bijstandswet (ABW). Het inburgeringscontract – dat de wederzijdse rechten en plichten van de nieuwkomer en de gemeente vastlegt – is gekoppeld aan de beschikking tot een uitkering in het kader van de ABW.

De eerste twee jaren van het inburgeringsbeleid, 1996 en 1997, zijn aanloopjaren. Daarna moet, per 1998, een sluitende aanpak bereikt worden op grond van een wettelijke regeling.

De bestaande financiële regelingen, de Bijdrageregeling Integratieprogramma's verblijfsgerechtigden (BIV) van het ministerie van VWS en de Regeling Integratie Nieuwkomers (RIN), de stimuleringsbijdrage voor projecten voor gezinsherenigers en gezinsvormers, worden samengevoegd tot één regeling. Ook het ministerie van OCenW stelt voor 1996 en 1997 financiële middelen ter beschikking voor de educatieve component van het inburgeringsprogramma.

Vanwege de hoge instroom van nieuwkomers kunnen niet alle nieuwkomers aan een inburgeringsprogramma deelnemen; het maximumaantal waarvoor het Rijk een vergoeding geeft, bedraagt 19 215. Gemeenten kunnen – binnen de door het Rijk vastgestelde doelgroep – zelf bepalen welke nieuwkomers voor een inburgeringstraject in aanmerking komen.

Het inburgeringsbeleid is bedoeld voor personen van 18 jaar en ouder die naar het oordeel van de gemeente van eerste huisvesting het risico lopen in een achterstandsituatie te geraken en die behoren tot:

• de groep toegelaten vluchtelingen;

• de groep personen aan wie een voorwaardelijke vergunning tot verblijf is verleend;

• de groep gezinsherenigers en gezinsvormers;

• de groep Nederlanders, afkomstig van de Nederlandse Antillen of Aruba.

Het inburgeringsprogramma bestaat uit een welzijnscomponent, gefinancierd door VWS, en een educatieve component, gefinancierd door OCenW. De welzijnscomponent omvat:

• werving en intake;

• registratie van vorderingen;

• coördinatie en organisatie;

• trajectbegeleiding;

• maatschappelijke begeleiding.

De educatieve component bestaat uit de onderdelen Nederlands als Tweede taal (NT2), Maatschappij Oriëntatie en Beroepenoriëntatie. Het totale educatieve inburgeringsprogramma beslaat gemiddeld 500 uur.

In 1997 verschijnt het evaluatierapport over het inburgeringsbeleid (Brink, e.a., 1997). De conclusie is dat «het inburgeringsbeleid organisatorisch van de grond is gekomen maar dat de inhoudelijke kant van het beleid daarbij nog achterblijft.» (p. xvi). «De aandacht in de gemeenten is zo uitgegaan naar de inrichting van de organisatie van het inburgeringsbeleid, dat andere – in hun ogen – nevenactiviteiten daarbij zijn ingeschoten». Met betrekking tot het educatieve traject wordt opgemerkt dat dit in de loop van 1997 meer aandacht krijgt, maar dat het standaardaanbod niet voor alle groepen nieuwkomers voldoet: «Er is behoefte aan meer maatwerk». Het effect van de verplichtende contracten kan nog niet worden vastgesteld; er zijn maar weinig gemeenten die een actief sanctiebeleid voeren. (p. xvi).

Nog voor het verschijnen van de evaluatie wordt op 25 november 1996 het voorstel van wet Inburgering nieuwkomers aan de Tweede Kamer aangeboden.1 In de bespreking van het wetvoorstel in een commissievergadering2 geven de diverse partijen aan zich in grote lijnen te kunnen vinden in het wetsvoorstel. Alleen de leden van het CDA stellen «met gemengde gevoelens kennisgenomen te hebben van het wetsvoorstel» omdat «het ambitieniveau van het wetsvoorstel op een aantal punten te laag» beoordeeld wordt (p. 3). Daarbij verwijzen de leden naar de memorie van toelichting waarin wordt aangegeven dat inburgering slechts wordt gezien als een eerste stap in het integratieproces. De VVD (en ook D66) daarentegen ziet inburgering vooral als een individueel proces, dat in de eerste plaats maximale inzet van de nieuwkomer vereist. «Het voorstel biedt iedere nieuwkomer uitzicht op het realiseren van inburgering als startpositie voor integratie. Niet meer en niet minder.» (p. 3) De PvdA (maar ook andere partijen) vraagt aandacht voor de grote diversiteit aan nieuwkomers, wat het noodzakelijk maakt om maatwerk te bieden. De leden van de SP maken zich ernstige zorgen over het verdringingseffect binnen het reguliere educatieve aanbod.

Ten aanzien van het voorgenomen sanctiebeleid spreken de leden van GroenLinks zich in principe uit tegen sancties.3 Zij raden aan eerst de resultaten van de evaluatie van het inburgeringsbeleid af te wachten. Daarnaast zijn zij van mening dat de sancties te eenzijdig bij de nieuwkomers worden gelegd. In reactie geeft het kabinet aan dat het verwacht «gelet op de huidige praktijk met de inburgeringscontracten, dat het opleggen van sancties niet veelvuldig zal voorkomen. Over het algemeen worden de huidige inburgeringsprogramma's door de nieuwkomers als positief ervaren. Toch wordt het van belang geacht om, indien nodig, in het uiterste geval sancties te kunnen toepassen. Dit past in een relatie tussen overheid en nieuwkomer die niet vrijblijvend is.» (p. 65).

Ook het CDA vraagt aandacht voor het ontbreken van een sanctie-instrumentarium voor gemeenten. Naar de mening van de leden is het wetsvoorstel op dit punt te eenzijdig. Gevraagd wordt bovendien welke andere sanctiemogelijkheden het kabinet heeft onderzocht.

Het kabinet geeft in reactie hierop aan vier soorten sancties (en incentives) te hebben onderzocht voor nieuwkomers die het traject voortijdig beëindigen zonder legitieme reden: het niet opnieuw (kosteloos) aanbieden van een cursus volwasseneneducatie; het plaatsen van weigeraars onderaan wachtlijsten; een financiële bijdrage van de nieuwkomer; een borgsom die bij niet voldoen aan verplichtingen niet wordt terugbetaald.1 Tevens is aandacht besteed aan sancties in de sfeer van het verblijfsrecht. Nadeel hiervan was dat niet alle overtreders in gelijke mate getroffen zouden worden, dat dergelijke sancties vermoedelijk moeilijk uitvoerbaar zijn en dat het risico van «détournement de pouvoir» bestaat (p. 64).

In reactie op de vraag naar het sanctie-instrumentarium voor gemeenten geeft het kabinet aan het niet nodig te vinden om dit in het wetsvoorstel op te nemen. Indien sprake is van niet nakomen van zorgplichten kan in voldoende mate met het bestaande instrument uit de Gemeentewet worden opgetreden (p. 65).

Op 11 november 1997 wordt de wet, met enkele amendementen2 aangenomen in de Tweede Kamer. Een van de amendementen (van mevrouw Singh Varma van GroenLinks) heeft betrekking op het aantal uren voor het educatieve programma, dat wordt verhoogd van maximaal 500 naar gemiddeld 600 uur per nieuwkomer.

Op 7 april 1998 wordt de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) door de Eerste Kamer aangenomen en per 30 september 1998 treedt de wet in werking.

Al vrij snel na invoering van de wet wordt veel kritiek geleverd, zowel op de wet zelf als op de uitvoering door gemeenten.

De heer Van der Zwan zegt in het gesprek met de Commissie over het inburgeringsbeleid dat op basis van zijn advies tot stand is gekomen:

«Het hele inburgeringsconcept is op een heel verwaterde manier in de wet terechtgekomen. In de uitvoering is het verder uitgehold. Er is niet veel van overgebleven. Alle sancties zijn eruit gehaald. (...) De conclusie is dat de inburgering tijdens de informatie op sterk verwaterde wijze in het akkoord terechtgekomen is. In de uitvoering van de wet is het eigenlijk blijven steken.»

Op de vraag waarom het inburgeringstraject is verwaterd, antwoordt de heer Van der Zwan dat politieke bewindvoerders en de Tweede Kamer bang waren dat:

«een dergelijk beleid niet zou passen in de Nederlandse verhoudingen. Let wel, de sancties werden niet toegepast op degenen die moesten inburgeren, maar evenmin op degenen die hier op andere gronden een beroep deden op de sociale voorzieningen. Als je inburgeraars met deze sancties wilt confronteren, moet je ter wille van de rechtsgelijkheid die sancties ook voor anderen laten gelden. Ik denk aan het onder bedreiging met sancties aanvaarden van werk, aan het voldoen aan verplichtingen voor het ontvangen van een uitkering. Als je taalonderwijs moet volgen en je komt niet opdagen, moeten de lesgevende instanties bereid zijn om dat absenteïsme door te geven aan de sociale dienst, die vervolgens bereid moet zijn om daaraan consequenties te verbinden. Deze hele ceel zit eraan vast. Daar is niet veel van terechtgekomen.»

In het gesprek met de Commissie zegt de heer Entzinger (hoogleraar Migratie- en Integratiestudies aan de Erasmus Universiteit Rotterdam) over inburgering:

«Ik heb het gevoel dat het initiatief dat de heer Van der Zwan en ik in 1994 hebben genomen om de verplichte inburgering op de maatschappelijke en politieke agenda te zetten, de kentering die al was ingezet met het allochtonenrapport van de WRR uit 1989, verder heeft doorgevoerd. Ik herinner mij heel goed de enorme oppositie, de golf van protesten die over ons heen kwam, toen wij het waagden voor te stellen de inburgering en de taallessen Nederlands voor nieuwkomers verplicht te stellen. Een paar jaar later was er wetgeving op dat punt. Ik zal niet zeggen dat de uitvoering van de wet in alle opzichten goed functioneert, maar in mijn beleving was er sprake van een keerpunt in het denken over de integratie. Dit ligt nog maar tien jaar achter ons. Integratie is dus een proces dat tijd vergt en ik hoop dat die tijd aan de betrokkenen wordt gegeven.»

De heer Koopmans (hoogleraar Sociologie aan de VU) is het met de heer Van der Zwan eens dat het beleid steeds te vrijblijvend is geweest:

«Het was in zekere zin een tamelijk vrijblijvend beleid, voor alle partners in het integratiebeleid. Het was vrijblijvend voor migranten, voor de overheid, voor autochtonen en voor migrantenzelforganisaties. In die zin liet men het een beetje op zijn beloop.

De overheid had haar eigen doelstelling, namelijk het bestrijden van sociaal-economische ongelijkheid, veel serieuzer moeten nemen. Dat is al sinds het begin van de jaren tachtig een centrale doelstelling van het minderheden- en integratiebeleid. In tegenstelling daarmee heeft men zich lange tijd vooral beziggehouden met allerlei symbolische en culturele kwesties en met identiteitskwesties. De ware problemen, waarmee het gros van de migranten te maken heeft, heeft men lange tijd laten liggen. Je kunt ook zeggen dat het beleid te vrijblijvend is geweest. Men heeft aan migranten te weinig duidelijk gemaakt wat men van ze verwacht en wat nodig is om in deze maatschappij te functioneren.»

Het inburgeringsprogramma in het kader van de WIN bestaat uit de volgende onderdelen: de intake (waaronder een toets bij het ROC om het aanvangsniveau te bepalen en een werkintake bij het CWI), het educatieve traject bestaande uit NT2, beroepenoriëntatie en maatschappijoriëntatie, de profieltoets die binnen een jaar moet worden afgenomen om het eindniveau te bepalen, de kwalificerende intake bij het CWI, trajectbegeleiding en maatschappelijke begeleiding, en de doorgeleiding binnen zes maanden na het afnemen van de profieltoets.

Eind 1998 constateert de regering dat de integratie van een deel van de groep Antilliaanse jongeren in de Nederlandse samenleving moeizaam verloopt.1 Op 30 april 1999 komt een advies uit naar aanleiding van een onderzoek of het mogelijk is te starten met een inburgeringsprogramma op de Antillen.2 Besloten wordt een pilot te starten per oktober 1999, voor 15 à 20 jongeren. In januari 2000 komen de Nederlandse en Nederlands-Antilliaanse regering overeen dat jongeren van 16 tot 25 jaar voor vertrek naar Nederland het in de Nederlandse Antillen aangeboden voortraject inburgering moeten volgen, te beginnen per 1 februari 2001. Hierover wordt door de Nederlandse regering op 13 december 2000 een akkoord gesloten met de Antilliaanse regering.

Op 6 april 2001 stuurt minister Van Boxtel (voormalig minister Grote Steden- en Integratiebeleid) de tweede voortgangsrapportage naar de Tweede Kamer.1 Hij vertelt hier in zijn gesprek met de Commissie het volgende over:

«Ik was samen met staatssecretaris Gijs de Vries verantwoordelijk voor de migratie van Antilliaanse jongeren. Ik heb toen geprobeerd om in het verlengde van het in Nederland gestarte inburgeringsbeleid ook een inburgeringsgedeelte op te zetten op de Antillen, om te beginnen op Curaçao. Daarover heb ik twee keer een convenant gesloten met vertegenwoordigers van het kabinet van de Antillen. Wij waren al begonnen met een pilot. Die liep heel redelijk. Er meldden zich een aantal jonge mensen voor aan. Zij doorliepen die cursus ook met goed gevolg. Het was de bedoeling om geld beschikbaar te stellen voor dit doel. Het moest een groot project worden.

Het voorstel viel in eerste instantie heel slecht bij het Antilliaanse parlement en ook bij een aantal Antilliaanse ministers. (...) Dat kwam met name omdat ik vond dat er een vorm van controle moest worden ingesteld als het werd opgezet en er veel geld in zou worden gestoken. Het verzoek was of er bij het vertrek van de jonge mensen van de Antillen kon worden nagegaan of zij een deel van de inburgeringscursus hadden gevolgd. Dat was een brug te ver en tegen het zere been. Het was arrogantie vanuit Nederland en ik weet niet wat er nog meer is gezegd in het Antilliaanse parlement.

Het plan is toen bijgesteld. Er is voorgesteld om de inburgering onderdeel te maken van een totaal nieuw onderwijsplan op de Antillen. Het was dan een plan van de Antillianen zelf waarin het zijn beslag kon krijgen. Ik hield wel vast aan die controle-eis. Ik zal een lang verhaal kort maken. Nadat het overleg al twee keer was mislukt, werd ik gebeld door de minister-president, de heer Pourier. Hij deelde mee dat zij eruit waren. Ik kon naar de Antillen komen en dan kon het akkoord worden getekend. Er zou dan ongeveer 11 mln. euro extra beschikbaar komen voor die taallessen op Curaçao. Toen ik daar aankwam rond Sinterklaas was mijn schoen niet gevuld, maar leeg. Het parlement en het kabinet hadden namelijk bij nader inzien besloten om maar niet akkoord te gaan met dit onderdeel.

Ik heb het toen heel kort gehouden. Ik heb gezegd dat iedereen hartelijk werd bedankt en dat ik het geld mee terug nam naar Nederland om het hier uit te geven. Een deel van dat geld is nu aangewend om in verschillende steden huisvestingsprojecten voor Antillianen van de grond te tillen, gekoppeld aan taallessen en toeleiding naar de arbeidsmarkt.»

In de Tweede Kamer wordt teleurgesteld gereageerd op het bericht van minister Van Boxtel.2 De heer Gortzak (PvdA) zwaait het kabinet lof toe voor het uithoudingsvermogen waarmee het met het Antilliaanse kabinet heeft onderhandeld, maar er komt een moment «waarop lankmoedigheid ophoudt een deugd te zijn.» (p. 1), en dat moment is naar zijn oordeel al lang voorbij. Hij stelt zijn Antilliaanse collega's in hoge mate verantwoordelijk voor het mislukken van het inburgeringsbeleid op de Antillen. De heer Van der Knaap (CDA) geeft aan dat het hem spijt dat de Nederlandse regering geen consequenties verbindt aan haar harde conclusie behoudens het intrekken van financiële middelen die voor de inburgeringscursus op de Antillen waren bestemd (p. 3). Het Nederlandse kabinet verwijt de Antilliaanse regering dat de vertraging van de inburgeringsplicht geen recht doet aan de breed gevoelde sense of urgency dat de problematiek van Antilliaanse jongeren daadkrachtig moet worden bestreden, maar Van der Knaap vraagt zich af wanneer het Nederlandse kabinet de hand in eigen boezem steekt vanwege eenzelfde gebrek aan gevoel van urgentie. Tevens vraagt hij de minister wat hij vindt van het idee om jongeren bij aankomst in Nederland in een internaat te plaatsen en dringt hij aan op directe bemoeienis van de minister-president (p. 3).

Volgens de heer Te Veldhuis (VVD) zijn Antilliaanse jongeren die naar Nederland komen zonder kennis van de Nederlandse taal, samenleving en arbeidsmarkt, niet kansarm maar kansloos.

De heer Rosenmöller (GroenLinks) geeft aan dat, nu de inburgering op de Antillen niet mogelijk is, dit maar in Nederland moet gebeuren.

Taskforce Inburgering

Naar aanleiding van de motie-Melkert c.s. op 23 september 19991, waarin hij het kabinet vraagt om maatregelen te treffen om de wachtlijsten voor oudkomers voor NT2 weg te werken, wordt in de zomer van 2000 de Taskforce Inburgering opgericht. De Taskforce krijgt drie opdrachten: het wegwerken van de wachtlijsten voor oudkomers, het verbeteren van het inburgeringsproces voor nieuwkomers en het verbeteren van de informatievoorziening voor inburgering.

Mevrouw Vogelaar, voormalig projectleider van de Taskforce Inburgering, vertelt in het gesprek met de Commissie wat zij bij haar aantreden aantrof op het gebied van inburgering:

«Ik trof een minister aan die op dat moment te maken had met de uitvoering van een Kamerbreed aangenomen motie, waarin hem werd verzocht de wachtlijsten voor oudkomers binnen een jaar weg te werken. (...) Dat was de ene helft van de opdracht. De andere betrof het verbeteren van de inburgering. Dat sloeg zowel op oudkomers als op nieuwkomers. (...) Daarbij hebben wij drie hoofdzaken geconstateerd. Het ontbrak aan een heldere resultaatformulering op het terrein van inburgering. Wat moet het resultaat van inburgering zijn? In de WIN is dat geformuleerd als een eerste stap op weg naar integratie. Dat klinkt erg mooi, maar het betekende concreet dat het een slagje meer moest worden geoperationaliseerd als je elkaar erop wilde aanspreken en als je wilde beoordelen of het wel of niet succesvol was verlopen. Over datgene wat nog wel enigermate concreet was geformuleerd, namelijk een streefdoel voor NT2, niveau 3, moest worden geconstateerd dat dit voor de gemiddelde inburgeraar niet haalbaar was, gelet op de beschikbare hoeveelheid tijd, namelijk 600 uur voor een cursus.

Daarnaast was er sprake van een enorme verkokering op rijksniveau, namelijk een betrokkenheid van vier departementen, die in zeer beperkte mate afstemmingsoverleg hadden over de inburgering. Met de totstandkoming van de Taskforce is een overlegstructuur gecreëerd, als gevolg waarvan de departementen elke 14 dagen om de tafel zaten. Dan wist men van elkaar wat men deed. Op die manier kon er tot enige coördinatie worden gekomen. Er was dus een fors aantal departementen bij betrokken, maar ook bleek dat het aanstellen van een coördinerend minister onvoldoende was om het probleem op te lossen. Deze minister had onvoldoende bevoegdheden om de coördinatie werkelijk inhoud te geven. De problematiek van de verkokering op rijksniveau vertaalde zich vervolgens door naar het gemeentelijke niveau, want de gemeenten kregen via verschillende departementen beleidsinitiatieven aangereikt waar allerlei mensen vervolgens mee aan de slag gingen. Dat maakte het voor gemeenten heel lastig tot integraal beleid te komen.

Ten slotte constateerden wij dat heel veel gemeenten de regiefunctie waarmee ze waren opgezadeld als gevolg van de decentrale beleidsuitvoering tot op dat moment veelal onvoldoende hadden vorm gegeven. Een voorbeeld. Toen we begonnen, hebben we een aantal gemeenten uitgekozen waarmee wij intensief zouden gaan samenwerken. Het waren er in totaal 42. Als wij die gemeenten opbelden om een afspraak te maken met de wethouder die verantwoordelijk was voor inburgering, ontstond daar verwarring, omdat vaak diverse wethouders een stukje van dat beleid voor hun rekening namen. Het was dus niet duidelijk met wie er moest worden gesproken. In de praktijk zaten wij dus soms met twee of zelfs met drie wethouders om de tafel. Dat is ook een heel proces geweest. Op gemeentelijk niveau is als gevolg daarvan wel een slag gemaakt. Wij hebben de betrokken gemeenten bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen geadviseerd ervoor te zorgen dat in de nieuwe collegeprogramma's afspraken zouden worden gemaakt over de regiefunctie rond de inburgering en dat een wethouder daarvoor verantwoordelijk moest worden. Een fors aantal gemeenten heeft dat advies overgenomen. Het kan altijd beter, ik zeg niet dat het wat dat betreft heel goed loopt, maar er is een forse slag gemaakt met de regiefunctie op gemeentelijk niveau.»

De Taskforce kiest voor een driesporenaanpak: via een regionale aanpak worden de G4-, de G21- en de G17-gemeenten ondersteund. Elke gemeente krijgt een accountmanager toegewezen die de gemeente ondersteunt bij de uitwerking en implementatie van verbeteringen. Daarnaast werkt de Taskforce via een thematische aanpak aan tien «ontwikkeltrajecten»: onderdelen van het inburgeringsproces die knelpunten opleveren en derhalve verbetering behoeven. Deze tien ontwikkeltrajecten zijn: de regierol van gemeenten; intergemeentelijke samenwerking; inkoopbeleid; uitval en sanctiebeleid; inburgeringsonderzoek, duale trajecten, het educatieve programma; traject- en maatschappelijke begeleiding; kinderopvang1 en informatievoorziening.

Het derde spoor heeft betrekking op de verspreiding van de kennis, ervaringen en best practices aan alle gemeenten via conferenties, databanken en publicaties. Eind 2000 start de Taskforce Inburgering met pilots gericht op «duale trajecten»: inburgeringstrajecten waarin NT2 gelijktijdig wordt aangeboden met werk, stages of een beroepsopleiding. Volgens de Taskforce zijn duale trajecten een mogelijkheid om het inburgeringsproces effectiever te maken.

Mevrouw Vogelaar zegt hierover:

«Ik denk dat in het bijzonder in de politiek, maar misschien ook wel breed in de samenleving, geen realistische verwachtingen leven over het tempo waarin een integratieproces zich kan voltrekken. Je ziet het bij heel veel groepen die migreren in een samenleving. Wil je kunnen spreken van echte integratie, dan moeten er diverse generaties overheen gaan, voordat dit proces zijn beslag heeft gekregen. Wij hebben daar dus te hoog gespannen verwachtingen van, maar dit vertaalt zich wel in het denken over integratiebeleid en inburgering. Een uiting daarvan is wat ik zojuist aanhaalde, namelijk de gedachte dat je iemand in 600 uur een NT2-niveau 3 kunt bijbrengen, maar dat is niet realistisch, vooral niet als je kijkt naar het grote verschil qua startniveau waarmee mensen in de Nederlandse samenleving komen.

Daarnaast is het concept rond inburgering te veel gefocust op het verwerven van de Nederlandse taal en de gedachte dat, als iemand de Nederlandse taal beheerst, de rest vanzelf wel komt. In de periode dat ik verantwoordelijk ben geweest voor de Taskforce, heb ik ervaren dat het beheersen van de Nederlandse taal een wezenlijk onderdeel is van integratie, maar het is zeker zo essentieel dat iemand in de samenleving gaat participeren. (...)Het staat voor mij als een paal boven water dat, als je inburgering en integratie wilt, je moet zoeken naar een concept waarbij de taalverwerving wordt verbonden aan participatie in de samenleving, primair via de arbeidsmarkt, want iedereen moet in zijn eigen onderhoud voorzien in de Nederlandse samenleving -dat geldt ook voor inburgeraars en migranten – maar anders via andere functioneringsdomeinen, zoals een opleiding of opvoedingsondersteuning via peuterspeelzalen of basisscholen. Er zijn wat dat betreft allerlei vormen van participatie mogelijk.»

In samenwerking met de Taskforce Inburgering en Ruim Baan van het ministerie van Sociale Zaken start PTT Post een pilot van «inhouse inburgeringsprogramma's». Deze pilot verloopt erg succesvol: volgens de heer Van Schijndel, projectleider van TPG Post, zijn in het najaar van 2003 circa 200 mensen (in deeltijdbanen) bij TPG-Post aan de slag gegaan.2 Eind december 2001 zijn circa 380 kandidaten gestart met een duaal traject, aangeboden door een van de 12 ROC's die op dat moment deze trajecten verzorgen.3

Naast de duale trajecten en de andere negen ontwikkeltrajecten maakt de Taskforce Inburgering zich sterk voor een integrale aanpak: «de inbedding van inburgering in het geheel van integratiemaatregelen».1 «Deze integrale benadering heeft bijvoorbeeld ook haar weerslag gehad op de samenstelling van de colleges van burgemeesters en wethouders in verschillende grote gemeenten. Na de laatste gemeenteraadsverkiezingen is het aantal wethouders met een integrale portefeuille (inburgering, werkgelegenheid, welzijn en onderwijs) groter.» (p. 10) Als resultaat van de tien ontwikkeltrajecten verschijnen in het najaar van 2002 tien brochures met handvatten om het inburgeringsproces te verbeteren.

Op 5 december 2002 biedt de Taskforce Inburgering minister Nawijn het Slotdocument2 aan. Daarin stelt de Taskforce dat de «implicaties van immigratie in de afgelopen decennia onvoldoende zijn onderkend en dat op beleidsniveau niet altijd de juiste inschattingen zijn gemaakt bij de aanpak van integratie. (...) Gezien de grote bijdrage die inburgeringsbeleid kan bieden aan het breder integratiebeleid is het van belang dat de komende jaren geïnvesteerd blijft worden in de kwaliteit van inburgering. Functioneert deze pijler van het integratiebeleid naar behoren, dan zal dat het integratiebeleid als geheel positief beïnvloeden.» (p.1en 2).

Volgens de Taskforce heeft zij een goed beeld gekregen van de concrete dagelijkse gang van zaken, en de knelpunten daarbij. «Ze heeft op grond daarvan vastgesteld dat de problematiek rond inburgering dieper en anders ligt dan meestal wordt verondersteld. Wil sprake zijn van een structurele verbetering van de inburgering dan gaat het over meer dan alleen het wegwerken van wachtlijsten, een verbeterde toepassing van sanctiemogelijkheden of het bieden van andere taalcursussen, ofschoon al dit soort maatregelen bij het verbeterproces van belang zijn. De kwaliteitsverbetering van inburgering vraagt echter om een veel grondiger aanpak, gebaseerd op een doordacht herontwerp van het inburgerproces» (p. 3).

Samen met gemeenten heeft de Taskforce Inburgering een visie op inburgering ontwikkeld, die als volgt samengevat kan worden:

• leren door te participeren: bij voorkeur in duale trajecten;

• zoveel spelers, zoveel zinnen: daarom de gemeentelijke regie versterken;

• interne coördinatie en afstemming (al was het alleen al omdat diverse geldstromen ingezet kunnen worden);

• al doende leren: veel gemeenten staan nog aan het begin van een nieuwe kijk op inburgering.

De Taskforce Inburgering komt vervolgens met de volgende aanbevelingen:

• meer eigen initiatief bij de gemeente op basis van een bestuurlijk akkoord met het Rijk;

• voortzetting en intensivering van de landelijke coördinatie;

• bundeling van geldstromen in een nieuw fonds voor educatie, inburgering en reïntegratie, en toestaan van experimenten op dit terrein;

• gemeenten aanspreken op behaalde resultaten;

• verkennen van mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering, benchmarking en visitatie;

• kritische analyse van behoefte aan informatie op rijksniveau;

• opheffen verplichte winkelnering.

Het probleem van de financiering licht mevrouw Vogelaar in haar gesprek met de Commissie als volgt toe:

«De hoeveelheid geld is het probleem niet. Het probleem is wel dat dit via een heleboel financieringsstromen bij de lokale overheid terechtkomt. Dat heb ik ook tegen de diverse departementen gezegd. Zij brengen het geld gescheiden naar de lokale overheid, met bij wijze van spreken de mededeling dat het hun niet is gelukt de verkokering te doorbreken en dat het nu aan de gemeenten is om de zaak te regelen. Het is wel erg gemakkelijk te denken dat het zo gaat.»

Op de vraag van de Commissie of de adviezen van de Taskforce Inburgering zijn overgenomen antwoordt mevrouw Vogelaar:

«We hebben acht adviezen uitgebracht, maar er is er slechts eentje overgenomen in het nieuwe beleid. Dat is de afschaffing van de gedwongen winkelnering bij de ROC's.»

De regering heeft nooit officieel op het slotdocument van de Taskforce Inburgering gereageerd en ook in de Tweede Kamer is er niet over gedebatteerd.

Tijdens de werkzaamheden van de Taskforce Inburgering verschijnen twee rapporten over inburgering: het Interdepartementaal Beleidsonderzoek1 (IBO) en de Evaluatie van de Wet Inburgering Nieuwkomers.

Volgens de werkgroep IBO kan het inburgeringsbeleid op een aantal terreinen worden verbeterd. De uitgangspunten waar het beleid aan zou moeten voldoen, zijn:

• de introductie van de inburgeringstoets;

• de introductie van financiële en/of juridische consequenties voor de inburgeraar aan het wel of niet halen van de inburgeringstoets;

• het loslaten van de gedwongen winkelnering;

• het loskoppelen van de financierings- en verantwoordingssytematiek van de toetsen en inburgeringscontracten;

• het vereenvoudigen en stroomlijnen van de verantwoordelijkheidssytematiek.

De IBO-werkgroep werkt drie beleidsvarianten uit, die van elkaar verschillen op het punt van de verantwoordelijkheid voor inburgering: of de inburgeraar krijgt zelf meer verantwoordelijkheid; of de verantwoordelijkheid ligt in hoofdzaak bij de uitvoeringsinstanties, óf bij het Rijk.2

In een brief van minister Nawijn aan de Tweede kamer over het IBO-rapport wordt gesteld dat een aantal aanbevelingen van het IBO is opgenomen in het Strategisch Akkoord van het inmiddels demissionaire kabinet.3 Gezien de demissionaire status van het kabinet vindt de minister het echter niet opportuun om een kabinetsreactie op het IBO Inburgering op te stellen.

De evaluatie van de Wet Inburgering Nieuwkomers bestaat uit twee delen: een onderzoek naar de effectiviteit van de WIN, uitgevoerd door Regioplan, en een onderzoek naar de efficiency, uitgevoerd door PWC. In de managementsummary over de effectiviteit en efficiency van de WIN komen de onderzoekers van beide bureaus tot de volgende conclusies:

• de WIN heeft een tamelijk hoog bereik (maar kan worden verbeterd);

• er is betrekkelijk weinig uitval;

• het inburgeringsonderzoek leidt onvoldoende tot verscheidenheid in de inrichting van het programma;

• het inburgeringsprogramma is adequaat doch eenzijdig vormgegeven;

• de kwaliteit van de trajectbegeleiding wisselt sterk per gemeente;

• de kwaliteit van de maatschappelijke begeleiding wisselt sterk per instelling;

• de WIN brengt deelnemers in beperkte mate op een hoger niveau;

• de aansluiting tussen de WIN en vervolgstappen laat te wensen over;

• het oordeel van nieuwkomers over het inburgeringsprogramma is redelijk positief;

• de regie van gemeenten is verbeterd maar desondanks zijn er enkele belangrijke knelpunten;

• uitvoeringspartijen werken redelijk samen maar de onderlinge communicatie dient beter gestructureerd te worden;

• de administratieve organisatie is redelijk maar schiet tekort waar het gaat om rapporteren over en bewaken van het uitvoeringsproces;

• de intergemeentelijke samenwerking is onvoldoende;

• meer dan de helft van de gemeenten legt geen sancties op;1

• de beschikbare financiële middelen zijn voldoende;

• de financieringssystematiek is problematisch.

Volgens het kabinet levert de Evaluatie van de Wet Inburgering «enkele opvallende uitkomsten op.2 Zo is de termijn waarbinnen het inburgeringsprogramma dient te worden afgerond (18 maanden) te rigide. Niet iedereen rondt het afgesproken traject binnen de gestelde termijn succesvol af. Door de dubbelfunctie van de verklaring c.q. de toetsen als afrekenmiddel en niveaumeting, richten gemeenten zich vooral op de functie van afrekenmiddel. Het bereik van de WIN is hoog, maar de wet brengt deelnemers in beperkte mate op een hoger niveau. Voorts ligt de uitval tussen de 15 en 20%. Een belangrijke reden voor uitval is aanvaarding van werk. Ten slotte is het inburgeringsprogramma weliswaar adequaat, maar eenzijdig vormgegeven.»3

Per 31 december 2002 beëindigt de Taskforce Inburgering haar werkzaamheden. Volgens het kabinet blijkt uit een evaluatie over de Taskforce «dat gemeenten nog steeds behoefte hebben aan een vorm van ondersteuning en een gestructureerd contact met het Rijk, zoals voorheen verzorgd door de Taskforce. Als logisch vervolg op de Taskforce hebben de betrokken departementen besloten een Frontoffice Inburgering op te richten, dat in beginsel voor een periode van twee jaar de gemeenten op vraagbasis zal ondersteunen. De doelstelling van het Frontoffice is het vasthouden en waar nodig het vergroten van de aandacht voor het inburgeringsterrein en tevens het verankeren van de behaalde resultaten. Een team van vier accountmanagers, aangestuurd door een projectleider en ondersteund door een office manager, is hiervoor in het leven geroepen.» (...) «De belangrijkste taken van het Frontoffice hebben betrekking op het ondersteunen van gemeenten bij verdere ontwikkeling en uitvoering van hun inburgeringsbeleid op basis van een vraaggerichte en flexibele ondersteuning.»4

Naar aanleiding van de motie-Lambrechts5 zijn imams, ofwel geestelijke bedienaren, vanaf 1 januari 2002 verplicht een inburgeringscursus te volgen. Dat houdt in dat imams een regulier inburgeringstraject volgen, aangevuld met een centraal in het land georganiseerde specifieke cursus.

In september 2002 zijn de eerste cursussen van start gegaan, waaraan 18 imams deelnamen. Daarvan hebben 16 de cursus succesvol afgerond.6 Gemeenten worden aangespoord om ook de oudkomers onder de geestelijke bedienaren een traject aan te bieden, gefinancierd uit de oudkomersmiddelen.

In de loop van 2000 en 2001 wordt steeds vaker gesproken over aanscherping van het inburgeringsbeleid.

In de nota Integratie in het perspectief van immigratie geeft het kabinet aan dat het verdere intensivering of aanpassingen van beleid voorstaat.1 Met betrekking tot het inburgeringsbeleid wordt gemeld: «als vertrekpunt voor aanscherping van het inburgeringsbeleid wordt de mogelijkheid gehanteerd om bij aanvraag van toelating vanwege gezinshereniging en -vorming een financiële bijdrage te vragen.» Daarnaast wordt gedacht aan het invoeren van een borgstelling door oudkomers bij de aanvang van het inburgeringsprogramma, die na succesvolle afronding met een bonus wordt terugbetaald. Ook andere positieve prikkels worden beproefd, zoals een beloning en een baangarantie (p. 5).

In december 2002 wordt door de Tweede kamer de motie-Sterk c.s.2 aangenomen. Daarin wordt het kabinet verzocht om met voorstellen te komen voor inburgering in het land van herkomst, om zo achterstanden in Nederland te voorkomen. Het kabinet laat een onderzoek uitvoeren en op 18 juni 2003 verschijnt het rapport (Boutachekourt, 2003).

De onderzoekers stellen drie mogelijke scenario's voor, waarbij sprake is van een «complex proces met stevige financiële consequenties» (p. 34). Volgens de onderzoekers bieden twee scenario's reële slagingskansen die verder uitgewerkt zouden moeten worden».

In het gesprek met de Commissie zegt mevrouw Vogelaar over de mogelijkheid om in het land van herkomst inburgeringsprogramma's aan te bieden:

«Ik ben daar heel sceptisch over. Ik denk dat het met heel veel kunst- en vliegwerk misschien te realiseren is in landen als Turkije en Marokko. Er is ook een onderzoeksrapport over naar de Kamer gestuurd. Daarin laten de onderzoekers zich zeer sceptisch uit over dit beleidsvoornemen. Er zijn ook veel vragen in juridisch-familierechtelijke zin te stellen. Ook praktisch wordt het volgens mij heel lastig om dit te organiseren. Recentelijk was ik aanwezig bij een debat in Den Haag. Toen heb ik hierover gesproken met mensen uit Turkije en Marokko. Zij wijzen er zelf op dat ook heel veel fraudegevoelige aspecten mee spelen. Er moet worden gecontroleerd of hier en daar geen diploma wordt gekocht. In dat soort termen spraken deze mensen erover. Dus moet je ook bezien hoe je dat kunt voorkomen. Het lijkt mij niet juist die kant op te gaan.

Nog zorgelijker vind ik het, en dat gebeurt al, dat door deze nieuwe beleidsoriëntatie de aandacht voor het verbeterproces dat zich hier in Nederland moet voltrekken op het terrein van inburgering en integratie verflauwt. Dat is doodzonde. De afgelopen drie jaar is fors geïnvesteerd in het tot stand brengen van die verbetering. Ik heb zelf gezien dat men er op het lokale niveau heel goed mee aan de gang is gegaan. Tijdens het debat dat ik zojuist noemde, merkte ik echter al dat gemeenten momenteel in vertwijfeling achterover leunen en dat de Frontoffice Inburgering, de opvolger van de Taskforce, ook niet weet wat er moet worden geadviseerd. Men kan aangeven dat de gemeenten door moeten gaan op de ingeslagen weg, maar iedere wethouder vraagt zich inmiddels al af wat de consequenties van het nieuwe beleid zullen zijn. Wellicht worden er investeringen gedaan die volgend jaar 180 graden moeten worden gedraaid. Dat gaat tot stagnatie leiden. De voortekenen daarvan zie ik al.»

Nieuwe voorstellen van minister Verdonk

Op 16 september 2003 presenteert minister Verdonk voor Vreemdelingenzaken en Integratie haar voorstellen voor vernieuwing van het inburgeringstelsel.3 Aanleiding voor herziening van het beleid is het feit dat de WIN «niet in alle opzichten de beoogde resultaten oplevert» (p. 15). «Gebleken is dat slechts een beperkt deel van de nieuwkomers het niveau bereikt dat nodig wordt geacht voor actieve deelname aan de Nederlandse samenleving.»

Uitgangspunten voor het nieuwe beleid zijn:

• gezinsvormers en gezinsherenigers dienen vóór toelating tot Nederland te beschikken over een basisniveau van taalvaardigheid in het Nederlands en elementaire kennis te hebben van de Nederlandse samenleving. Hiervoor wordt een basistoets gebruikt.

• Na vestiging in Nederland dienen nieuwkomers zich het gevorderde taalniveau en de kennis en de maatschappelijke vaardigheden eigen te maken die nodig zijn om als burger aan de Nederlandse samenleving deel te nemen. Dit maakt deel uit van de voorwaarden voor het

• verkrijgen van een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd.

• Nieuwkomers die als asielzoeker toegang krijgen tot Nederland moeten, om in aanmerking te komen voor een verblijfsstatus voor onbepaalde tijd, voldoen aan dezelfde inhoudelijke voorwaarden voor wat betreft de beheersing van het Nederlands en kennis van de samenleving als aan de overige nieuwkomers worden opgelegd.

• De inburgeringscursus wordt door de nieuwkomers en oudkomers op eigen kosten gevolgd.

• Aan oudkomers die het Nederlands onvoldoende beheersen en die een uitkering hebben, wordt dezelfde verplichting opgelegd als aan de nieuwkomers, namelijk dat zij voldoende inburgeren. Het niet voldoen aan deze verplichting kan gevolgen hebben voor hun uitkering. Oudkomers met een bijstandsuitkering kunnen door gemeenten in dezelfde mate worden aangesproken om het vereiste niveau van inburgering te bereiken.

• Beheersing van de Nederlandse taal en de kennis en vaardigheden die nodig zijn voor deelname aan de Nederlandse samenleving worden getoetst door middel van een inburgeringsexamen.

• Nieuwkomers en oudkomers die het vereiste niveau van inburgering hebben gehaald, kunnen in aanmerking komen voor een gemaximeerde vergoeding van gemaakte kosten.1

Het nieuwe stelsel wordt verder gekenmerkt door een andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen de rijksoverheid, de gemeenten en de inburgeraars. De basistoets en het inburgeringsexamen zullen richtinggevend worden voor het programma-aanbod dat educatieve organisaties in binnen- en buitenland voor inburgeraars zullen ontwikkelen. De gemeenten krijgen tot taak de voorlichting van potentiële inburgeraars in Nederland te verzorgen, en hebben in de vervolgfase na de basistoets een spilfunctie in het koppelen van inburgering aan reïntegratie, educatie en sociale activering.

De primaire verantwoordelijkheid voor de inburgering ligt bij de inburgeraar zelf, de inburgeraar heeft de regie. Deze verplaatsing van de verantwoordelijkheid naar de inburgeraar brengt met zich dat deze ook de kosten hiervoor draagt. De gemaximeerde vergoeding die degenen in het vooruitzicht wordt gesteld die het vereiste niveau halen, moet worden opgevat als een aanmoediging, een incentive.2 Bovendien is sprake van een bezuiniging op de kosten van inburgering van 59,5 mln via 177 mln naar 117.9 mln. Voor 2005 wordt wederom een bezuiniging ingeboekt (94,5 mln).3 In aanvulling op deze plannen meldt minister Verdonk op 2 december 2003 in een brief aan de Tweede Kamer4 dat zij in 2004 zal starten met pilots met inburgering van statushouders in de centrale opvang.

Op de voorstellen is inmiddels veel kritiek gekomen. Zowel de vier grote steden5,  als de G266 en de 20 gemeenten van het samenwerkingsverband Regio Zuid-Holland Zuid7 hebben brieven met commentaar gestuurd. Ook de VNG reageert negatief.8 Verder blijkt uit een intern stuk van het ministerie van SZW dat onzeker is of gedwongen inburgering op eigen kosten mogelijk is.1

Volgens de vier grote steden bevatten de plannen positieve elementen maar is het vooral «in de uitwerking daarvan dat naar onze mening de minister een verkeerde richting inslaat» (p. 1). In de brief wordt aangegeven op welke punten van Verdonk de vier grote steden kritiek hebben:

• de gemeentelijke rol bij inburgering (de gemeente zou de regierol moeten houden);

• de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar (100% financiering door de inburgeraar is niet realistisch, evenmin als de verwachting dat een inburgeraar zelf een traject kan samenstellen);

• niet-uitkeringsgerechtigde nieuwkomers (met name opvoeders zonder uitkering dreigen buiten de boot te vallen);

• bezuinigingen (niet realistisch).

In zijn gesprek met de Commissie zegt de heer Van der Tak (wethouder gemeente Rotterdam) hier nog het volgende over:

«Dat terugleggen op rijksniveau of alleen maar aan de verantwoordelijkheid van mensen overlaten, vind ik te gemakkelijk. Dat zou er zelfs toe kunnen leiden dat wij het aan de mensen zelf overlaten, terwijl wij als overheden toch gezamenlijk een maatschappelijk vraagstuk moeten oplossen.»

Ook de RWI komt in zijn advies inburgering en arbeidstoeleiding anderstaligen met kritiek op de plannen, onder andere met betrekking tot de regierol van gemeenten. «De RWI vindt vooral dat het kabinet moet aangeven hoe de inburgeringsperiode in Nederland ingebed kan worden in een breder (duaal) integratietraject. De «spilfunctie»van de gemeenten hierin is door het kabinet nog nauwelijks uitgewerkt, terwijl de gemeentelijke regierol juist van cruciaal belang is» (p. 6).

In het gesprek met de Commissie reageert mevrouw Vogelaar als volgt op de vraag van de Commissie wat zij vindt van de nieuwe voorstellen van minister Verdonk:

«Ik vraag mij af hoe dat proces zich verhoudt tot wat uw commissie aan het doen is, voorzitter. Het is een beetje vreemd als vandaag ingrijpende besluiten worden genomen over een koerswijziging rond het integratie- en inburgeringbeleid, terwijl in hetzelfde huis een commissie nadenkt over welke kant het op moet.

Er is overigens niets mis met de uitgangspunten. Ik denk aan gedeeld burgerschap, meer eigen verantwoordelijkheid voor de inburgeraar, aandacht voor een betere toerusting van de inburgeraar en een betere toegankelijkheid van de voorzieningen. Ik had dat zelf ook kunnen opschrijven, dus daar zit het probleem niet. De problemen ontstaan bij het concrete niveau waarin dit in beleidsvoornemens is vertaald. Naar mijn idee zijn die ondoordacht en ontbreekt het aan maatvoering. Ik wil dat graag illustreren aan de hand van een voorbeeld, want ik realiseer me dat ik wat dat betreft boude uitspraken doe, maar ik vind dat echt. Ik maak me er grote zorgen over.

Er wordt voorgesteld te komen tot afschaffing van de gedwongen winkelnering bij ROC's. (...) Daarnaast wordt voorgesteld te komen tot het door oudkomers en nieuwkomers volledig zelf betalen van de inburgering. (...) Daarnaast wordt een inburgeringexamen geïntroduceerd. De combinatie van die drie beleidsvoorstellen leidt ertoe dat er een consumentenmarkt gaat ontstaan. Dit wordt in de beleidsvoornemens niet geëxpliciteerd, maar het is absoluut de consequentie. (...)

Dan moeten de consequenties ervan ook worden doordacht. Dat gebeurt echter op geen enkele manier. Ik noem twee voorbeelden van consequenties waarover je echt zou moeten nadenken. Je moet in ieder geval de vraag beantwoorden of iedere inburgeraar in staat is zich als consument op die markt te bewegen. Na 2,5 jaar projectleider te zijn geweest van de Taskforce Inburgering durf ik die vraag ontkennend te beantwoorden. Dat is niet het geval. Ik ben ook zeer nauw betrokken bij de ontwikkeling van de reïntegratiemarkt. In dat kader hebben wij de afgelopen tijd een heftig debat gevoerd over het introduceren van een persoonsgebonden reïntegratiebudget. Vriend en vijand zijn het erover eens dat dit een zinvol instrument is. Dat geldt inmiddels ook voor de minister, na aandrang van de Kamer. Het is evenwel slechts een zinvol instrument voor een deel van de uitkeringsgerechtigden, maar niet voor de totale populatie, omdat die daarvoor onvoldoende is geëquipeerd. Dezelfde overheid verkeert in de veronderstelling dat dit voor inburgeraars wel het geval zou zijn. Met het oog op de reïntegratie moet er dan ook nog een «werkherkansingadviseur» komen, iemand die deze mensen wegwijs kan maken in hoe je dit moet organiseren. Daar wordt echter in de voorstellen voor marktwerking bij inburgering met geen woord over gerept.

Dan iets over het voornemen dat er een markt moet ontstaan. Het introduceren van marktwerking is met Paars-1 begonnen. Er is dus inmiddels dik tien jaar ervaring opgedaan met het introduceren van marktwerking in dit land. Kijk naar het openbaar vervoer, de energie en de reïntegratiemarkt. Daar zijn we er met schade en schande achter gekomen dat, als je een publieke voorziening in de markt zet, dit niet zo maar kan. We zijn erachter gekomen dat dan eerst een aantal vragen moet worden beantwoord. Je moet zorgen dat die markt transparant is. Je moet als overheid ook kaders formuleren. Een voorbeeld. Op de reïntegratiemarkt is ervoor gekozen de kwaliteit aan de branche zelf wordt overgelaten. Er is een keurmerk door de branche ontwikkeld. Dat is prima. In het onderwijs bestaat de traditie dat de kwaliteitszorg wordt bewaakt door de inspectie. Hoe staat het met de kwaliteitsbewaking met betrekking tot de markt voor inburgering? In de notitie staat daar niets over. Je moet ook zorgen voor een «level playing field». ROC's zijn publieke uitvoeringsorganisaties, maar die gaan mogelijkerwijs een private taak uitvoeren. Daarnaast komen er private partijen op de markt. Je moet dus voor een gelijk speelveld zorgen. Daarvoor moet je voorwaarden formuleren. Wie gaat daar toezicht op houden? Ik lees er niets over in de notitie. Ik houd mijn hart vast. Ik weet niet hoe het andere debat dat zich vandaag in dit huis afspeelt over inburgering verloopt, maar ik hoop dat daarover wordt nagedacht.»

Ook de heer Van Boxtel (oud-minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid) uit in zijn gesprek met de Commissie kritiek op het voorgenomen beleid:

«Als ik het mij mag permitteren op te merken, vind ik het volgende echt zorgelijk. Nog geen zes jaar geleden heeft de politiek in de volle breedte gezegd: wij gaan nu echt iets doen om de taalachterstand weg te werken en daartoe zetten wij een systeem op; dat zal in het begin met vallen en opstaan en met kinderziektes vorm krijgen; dit systeem van intensieve taalcursussen zal een oplossing voor het probleem moeten bieden. Ik vind het prima wanneer een volgend kabinet daaraan eisen wil stellen of daarvoor een toets wil invoeren. Allemaal tot je dienst.

Ik zie echter dat, nu het systeem net is opgebouwd en net begint te draaien, het al in de ijskast wordt gezet. Nu wordt er namelijk begonnen met taallessen in het buitenland en wordt het geld teruggenomen dat beschikbaar was voor oudkomers om hun taalachterstand in te halen. U moet zich eens voorstellen wat er gebeurt! Ik denk aan al die onderwijsinstellingen en veel van de vrijwilligers die daar werken, die enthousiast begonnen zijn met het geven van de taallessen en die nu pas warm draaien. Nogmaals, het had misschien wel allemaal sneller en beter gekund, maar wij hebben met veel partijen te maken die de maatregelen moeten uitvoeren. In feite wordt er gezegd: daar stoppen wij nu mee of die voorziening wordt een heel eind teruggedraaid. Dat vind ik echt zonde, want daarmee geeft de politiek aan zelf niet consistent op iets te willen doorzetten.

Ik heb ook het idee geopperd om het instrument van de taalles een beetje te gebruiken om de instroom te beperken voor gezinsvormers. Ik heb een begin gemaakt met voorstellen ter zake: laat de mensen, als ze naar Nederland overkomen, verplicht de taalcursus volgen, laat ze een deel zelf betalen en wanneer zij de cursus met goed gevolg afronden, krijgen zij een deel van het geld terug. Dat was dus mijn voorstel.

Nu wordt er echter gezegd: nee, in Nederland stoppen wij voor een groot deel met het beschikbaar stellen van geld voor de taallessen voor oudkomers en wij zetten een cursus op in het buitenland. Je bent al gauw twee, drie jaar verder voordat zoiets begint te functioneren. De inconsistentie in die benadering vind ik zorgelijk. Wij geven de mensen namelijk eerst op hun donder en dan krijg ik bij wijze van spreken met veel lawaai te horen dat ik de wachtlijsten sneller moet aanpakken, wat ook gebeurt. Er zijn tienduizenden mensen ineens versneld in de cursus gebracht. Vervolgens zegt de politiek weer: daar houden wij nu mee op. Dat is geen heldere boodschap.»

Ook de heer Knol (oud-wethouder Deventer) heeft kritiek:

«Met name wat betreft de regelgeving – ik herhaal dat het noodzakelijk is om continuïteit te brengen in programma's en processen – zouden gemeenten en uitvoerende instellingen sterk gebaat zijn bij meer consistentie. Ik zou zeggen: stuur naar aanleiding van analyses en signalen bij, maar stel niet voortdurend het geheel ter discussie. Daar word je, werkend op het gemeentelijke niveau, gek van.»

Inmiddels zijn in de Kamer diverse debatten gevoerd over de nieuwe voorstellen. Ten tijde van het schrijven van dit stuk is nog geen zicht op de uitkomsten van deze debatten. Deze worden daarom hier niet besproken.

Duale trajecten

In navolging van de Taskforce Inburgering ziet het kabinet het nut en de noodzaak van duale trajecten in en in de zomer van 2003 wordt aan de SER en de RWI advies gevraagd over de manier waarop duale trajecten taalverwerving en arbeid(stoeleiding) op grote schaal kunnen worden gerealiseerd. Eind november komen de SER en de RWI met een advies over duale trajecten voor inburgeraars.1

Op basis van recente beleidsevaluaties concludeert de SER dat het inburgeringsbeleid een gemengd beeld laat zien. Er is veel expertise opgebouwd, maar de resultaten van het inburgeringsbeleid zijn over het geheel genomen teleurstellend. Zo halen veel inburgeraars het beoogde taalvaardigheidsniveau niet en is de doorgeleiding naar werk of een beroepsopleiding onvoldoende. De raad ziet als oorzaken voor het uitblijven van de beoogde beleidseffecten de uitvoering van het beleid, de ingewikkelde regelgeving en verantwoordingssystematiek, en de motivatie van de deelnemers.

De raad onderschrijft de conclusies van de Taskforce Inburgering over het inburgeringsbeleid en de positieve rol van duale trajecten daarin. De raad verwacht echter niet alle heil van duale trajecten: daarvoor zijn de wachtlijsten en de aantallen nieuwkomers en oudkomers die nog moeten worden geholpen, te groot.

In het advies beperkt de raad zich tot duale trajecten, gericht op het verwerven van een duurzame plaats op de arbeidsmarkt (de raad spreekt overigens liever van «combinatietrajecten»).

Hoewel de kabinetsvoornemens geen integraal onderdeel uitmaken van de adviesaanvraag, zijn deze volgens de raad wel van invloed op de inburgeringstrajecten en de mogelijke inzet van Combinatietrajecten.

«Op voorhand valt moeilijk in te schatten hoe ver die invloed strekt. Wel meent de raad dat het in een aantal gevallen de keuze voor combinatietrajecten niet zal bevorderen.» (p. iii)

De effectiviteit van het inburgeringsbeleid zal volgens de raad belangrijk toenemen indien de overheid op de volgende terreinen actie onderneemt:

• herontwerp van het inburgeringsproces, in lijn met Taskforce Inburgering;

• terugbrengen van de coördinatielast van het beleid naar het Rijk;

• versterking van de individuele verantwoordelijkheid;

• facilitering van combinatietrajecten (adequate bekostiging);

• aanpassen rol ROC's (afstemming educatie en beroepsonderwijs;

• afschaffen gedwongen winkelnering);

• werken aan samenwerken (vergroten rol lokale bedrijfsleven).

De raad sluit het advies af met de conclusie dat combinatietrajecten een waardevolle plaats kunnen innemen in het inburgeringsproces. Tegelijkertijd ziet de raad ook beperkingen: niet iedereen is er even geschikt voor, de kosten zijn relatief groot, er zijn nog tal van praktische knelpunten in de uitvoering en het absorptievermogen van Nederlandse arbeidsorganisaties is begrensd, mede vanwege de complexiteit van de problematiek van inburgeraars. Toch ziet de raad mogelijkheden voor een bredere toepassing van combinatietrajecten dan op dit moment het geval is. Daarom beveelt hij aan de mogelijkheden van combinatietrajecten voor een duurzame plaatsing van nieuw- en oudkomers op de arbeidsmarkt beter onder de aandacht te brengen en te benutten dan nu het geval is. De in het advies genoemde randvoorwaarden, succesfactoren en aanbevelingen ziet hij als een bijdrage daaraan.

De RWI stelt in zijn definitieve advies vast dat de inzet van duale trajecten een zeer belangrijke ontwikkeling is, maar dat duale trajecten niet de oplossing zijn voor bestaande knelpunten in het inburgeringsproces: «De Raad verwacht dat duale trajecten pas echt gaan floreren zodra de condities voor het inburgeringsbeleid verbeteren en dat kan alleen als instrumenten en geldstromen voor de inburgering en voor de arbeidsintegratie goed op elkaar afgestemd kunnen worden. Duale trajecten voor inburgeraars vereisen daarnaast een nauwe samenwerking tussen gemeente, onderwijsinstellingen en werkgevers, zeker als het gaat om trajecten waarbij de inburgeraar in dienst treedt bij de werkgever. Van dit soort trajecten zijn er nog heel weinig.

Voor de verbetering van het inburgeringsbeleid en condities voor maatwerktrajecten ziet de RWI drie met elkaar samenhangende sporen:

• de inburgeraar moet zelf meer verantwoordelijkheid houden;

• de gemeenterol moet worden versterkt;

• de samenwerking tussen gemeente, onderwijsinstelling en werkgevers in duale trajecten moet worden bevorderd».

Daartoe dienen samenwerking, aangescherpte rechten en plichten, duidelijke trajectregie, ontbureaucratisering en flexibiliteit centraal te staan.»

Uit de gesprekken met werkgevers blijken sommigen voorstander te zijn van duale trajecten en meer marktwerking. Mevrouw Van der Hoek bijvoorbeeld, directeur Ekdé Werk & Mobiliteit, zegt hierover:

«Wij hebben wel geprobeerd om met een groep bedrijven en het ROC een cursus te ontwikkelen, maar dat is heel duur. Dat is een groot probleem, want ROC's worden veel te duur. Bovendien zijn zij vreselijk star. De ROC's spelen bijvoorbeeld niet in op de mensen met ploegendiensten. Zij stellen dat die mensen maar vrij moeten nemen, maar zo werkt het niet in het bedrijfsleven en zo werkt het niet met deze mensen.» Er is in Deventer een groot bedrijvennetwerk, waar de twintig grootste bedrijven bij zijn aangesloten. Wij horen daar dat de onderkant van de huidige werknemers het eerst eruit vliegt. Het is vooral de groep werknemers die de Nederlandse taal niet goed beheerst. Het is een rare situatie. Als zij werken, hebben zij niet of nauwelijks tijd om Nederlands bij te leren, of zij moeten het in de avonduren doen. Daardoor houden zij hun zwakke arbeidsmarktpositie. Wij hebben samen met de bedrijven al ettelijke keren voorgesteld om te komen tot een andere verdeling voor allochtone werknemers, vier dagen werken enéén dag vrijstellen om Nederlands te leren. Dan kun je het ook verplichtend opleggen. Ook de bedrijven zien dat als de enige mogelijkheid om hun arbeidsmarktpositie te verbeteren. Anders worden zij inderdaad draaideurklanten. Het rare is dat er subsidies en mogelijkheden voor werklozen zijn en voor werkenden, maar het leren van de Nederlandse taal valt een beetje tussen wal en schip. Bedrijven zeggen dat het een maatschappelijke verantwoordelijkheid is, terwijl de gemeenten en de sociale diensten zeggen dat het een verantwoordelijkheid van de bedrijven is, omdat het werknemers zijn. Dit schot zie ik als een van de grootste belemmeringen voor deze groep om verder te komen.»

Ook de heer Van Klaveren, directeur van Van Klaveren, een bedrijf dat cartridges recyclet, heeft zijn werknemer ergens anders Nederlands laten leren:

«Wij geven cursussen Nederlands, maar wij zijn ook bereid om te investeren in onze medewerkers. Onze Bosnische productiechef heeft een cursus bij de nonnen in Vught gehad. Intern wordt er natuurlijk wel om gelachen dat hij naar de nonnen gaat, maar het is wel een van de betere cursussen. Daar worden niet alleen woordjes geleerd, maar er wordt ook veel aandacht besteed aan het articuleren. Deze groep mensen spreekt vaak binnensmonds en daar moet je wat aan doen. Als je dat kunt bieden, dan kun je ook gebruikmaken van de talenten die mensen hebben.»

3.4 Oudkomersregelingen

In het regeerakkoord 1998–2002 zet het kabinet naast de inburgering van nieuwkomers ook in op de inburgering van oudkomers: migranten die al langere tijd in Nederland verblijven. Een substantieel deel van deze groep verkeert in een achterstandspositie die met behulp van een inburgeringstraject kan worden verbeterd. Dit oudkomersbeleid kan worden beschouwd als intensivering van de reguliere educatie waar de zogeheten «zij- of neveninstromers» al jaren gebruik van maken.

In het regeerakkoord 1998–2002 wordt 12,5 miljoen in 1999, oplopend tot 50 miljoen in 2002, beschikbaar gesteld voor oudkomersprojecten, aanvankelijk alleen voor de GSB-gemeenten. Daarnaast is op grond van de motie-Melkert1 vanaf 2000 structureel 30 miljoen gulden toegevoegd aan de begroting ten behoeve van de inburgering van oudkomers.2 Het amendement-Noorman-den Uyl c.s.3 leidt vervolgens tot een incidentele verhoging van het budget in 2000 met 28 miljoen gulden. «In de kabinetsperiode is dus op grond van het regeerakkoord 1998 een totaalbedrag van 125 miljoen gulden beschikbaar. Op basis van de motie-Melkert en het genoemde amendement wordt aan dat totaalbedrag nog eens een bedrag van 188 miljoen gulden toegevoegd. Het gaat dus om totaal 243 miljoen gulden tot en met 2002.»4

Mede op verzoek van de Tweede Kamer wordt het aantal gemeenten in 2000 en 2001 uitgebreid, zodat uiteindelijk 54 gemeenten kunnen beschikken over jaarlijks ongeveer 100 miljoen gulden.5

Binnen de doelgroep oudkomers worden twee specifieke doelgroepen genoemd, te weten de werkzoekenden en opvoeders. «Aanleiding voor deze prioritering is dat veel leden uit etnische minderheidsgroepen, die al langer in Nederland verblijven, de Nederlandse taal niet of onvoldoende beheersen om een zelfstandig bestaan op te bouwen en hun kinderen goed te ondersteunen bij de opvoeding en hun schoolcarrière. Bovendien is het belang dat het kabinet hecht aan de taalontwikkeling van kinderen uit etnische minderheidsgroepen, een extra argument voor de keuze voor de groep opvoeders. (...) Binnen de groep opvoeders zal het kabinet in eerste instantie prioriteit geven aan de eerstelijnsopvoeders (de ouders)».1

Gezien de grote omvang oudkomers (die op dat moment nog niet bekend is) en de ondoorzichtige samenstelling ervan, wordt gekozen voor een gerichte aanpak.

Eind 1999 worden middelen toegekend aan gemeenten waar de problematiek het grootst is, namelijk de G25-gemeenten met meer dan 100 000 inwoners en 7% of meer allochtonen. De middelen hiertoe worden toegevoegd aan de Bijdrageregeling Sociale Integratie en Veiligheid G25. Daarnaast komt 30% van de beschikbare oudkomersmiddelen ten goede aan de 17 gemeenten met 7% of meer allochtonen in de populatie. Deze bijdrage is geregeld in de Bijdrageregeling Oudkomers G17, die in november 1999 in werking treedt.

De middelen worden ter beschikking gesteld voor oudkomerstrajecten die in 2000 van start gaan. «Doel van de programma's is de integratie van oudkomers te bevorderen en tegelijkertijd een bijdrage te leveren aan de verbetering van de sociale infrastructuur van steden in relatie tot kwetsbare groepen.» (Bos e.a., 2000, p. 1).

Tot slot treedt in november 2000 de Bijdrageregeling G12 in werking. Dit zijn gemeenten met 7% of meer etnische minderheden in de populatie, en met een inwonertal van minimaal 18 000 en maximaal 60 000 inwoners. In totaal gaat het dus om 54 gemeenten die oudkomersregelingen uitvoeren.

In april 2000 vraagt de Tweede Kamer het kabinet om een plan voor het oudkomersbeleid op middellange termijn, waarin aangegeven wordt welke financiële en organisatorische maatregelen nodig zijn om uiteindelijk de hele groep oudkomers in de gelegenheid te stellen een inburgeringsprogramma te volgen. Omdat goed inzicht in de individuele kenmerken van oudkomers ontbreekt, geeft het kabinet het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) de opdracht daarnaar onderzoek te doen. In februari stuurt het kabinet het rapport Oudkomers in beeld2 naar de Tweede Kamer. Uit dit onderzoek blijkt dat naar schatting 464 000 personen behoren tot de prioritaire doelgroep van oudkomers die in aanmerking komen voor een inburgeringsprogramma.3

Over de mogelijkheid om oudkomers te verplichten, is lang nagedacht en gedebatteerd. Al in 1990 wordt door de Tweede Kamer aan de regering gevraagd uit te zoeken in hoeverre uitkeringsgerechtigden verplicht kunnen worden de basiseducatie te volgen. In de loop van de jaren negentig, en zeker vanaf 2000, komen er steeds meer voorstanders voor die verplichting.

Mevrouw Vogelaar vertelt in het gesprek met de Commissie dat ook zij hierin een omslag heeft gemaakt:

«Ik voerde destijds vooral gesprekken met mensen uit de allochtonenkring zelf. Zij zeiden steeds tegen mij dat er ook voor oudkomers sprake zou moeten zijn van een verplichting. Ik vond dat heel opmerkelijk. Ik had dat niet verwacht. Ik vroeg mij af of je dit als overheid wel moest willen, want nogal wat autochtonen zijn ook semi-analfabeet of analfabeet. Voor die mensen bestaat ook geen verplichting. Ik vroeg mij af of je dat kon invoeren voor allochtone burgers. Eigenlijk klopte dat niet. Het was meten met twee maten.

Ik ben van opvatting veranderd door vooral de positie van vrouwen onder oudkomers. Ik heb geconstateerd dat onder die vrouwen een uitgesproken of latente behoefte bestaat aan inburgering, breder zelfs, in die zin dat zij zich willen ontwikkelen. Ik ben daar ook heel optimistisch over. Wat er in de zeventiger jaren is gebeurd met de emancipatie van de Nederlandse vrouw, via moedermavo's en openschoolprojecten, gebeurt de komende tien jaar volgens mijn verwachting met allochtone vrouwen. Daar ben ik heilig van overtuigd. Ik vind het heel fascinerend om dat te zien gebeuren. Het beeld is nu nog dat de allochtone vrouwen het huis niet uit mogen. Voor een deel is dat een reëel probleem, een cultureel dilemma. Zij krijgen die ruimte niet. Dat kan komen door de echtgenoot, maar ook door de broer, of de oom, dit allesvanuit de culturele traditie in de landen waar ze vandaan komen. In die gesprekken is mij duidelijk geworden dat het een ontzettende steun in de rug zou zijn van de allochtone vrouwen als die verplichting er zou komen. Dan kunnen zij zich op die verplichting beroepen. Een verplichting maakt het de mannen voorts gemakkelijker om tegen hun vrienden te zeggen dat hun vrouwen het moeten, vanwege de overheid. Dan hoeven zij zich niet meer tegenover hun vrienden te verdedigen als hun vrouwen aan een dergelijke activiteit deelnemen en dan uithuizig zijn. Ik vond dat een doordenker. Als dat blijkbaar zo werkt, moeten wij dat wellicht toch maar doen».

Wachtlijsten

Eerder in dit hoofdstuk werd al aangeven dat wachtlijsten al meer dan vijftien jaar op de politieke agenda staan. Al in 1989 signaleert de WRR in het rapport Allochtonenbeleid dat 45 procent van de toenmalige voorzieningen voor basiseducatie een wachtlijst heeft. «Uit de onderzoeken die daarna worden verricht, blijkt dat er nagenoeg continu sprake is van wachtlijsten voor NT2 cursussen.» (Bos. 2000 e.a., p. 12). In 1990 gaat het om ruim 11 000 personen. Het kabinet1 stelt daarop dat voor de wachtlijsten voor de VAVO extra financiële middelen worden ingezet. Ook voor de basiseducatie wordt een extra budget gereserveerd (oplopend van f 25 miljoen in 1991 tot f 44,1 miljoen in 1994), naast het reguliere budget dat al is verhoogd van f 115 miljoen tot f 140 miljoen voor 1991. De verwachting van het kabinet is dat daarmee het probleem van de wachtlijsten zal worden opgelost.

In 1993 en 1994 staan 15 000 personen op de wachtlijsten. In 1993 start het actieplan Weg met de wachtlijsten. Desondanks zijn er in 1995 nog steeds wachtlijsten, ondanks het feit dat het aantal plaatsen toeneemt van 69 000 in 1992 tot 116 000 in 1995. Kennelijk is deze groei onvoldoende om alle wachtenden direct te kunnen plaatsen.

Begin 2000 wordt door de Inspectie van het Onderwijs een onderzoek uitgevoerd waaruit blijkt dat in totaal 10 362 personen op de wachtlijst voor NT2 staan (Bos, e.a. 2000, p. 1). In april 2000 spreekt de Tweede Kamer haar bezorgdheid uit over de wachtlijsten. In de motie-Melkert2 (april 2002) verzoekt de Kamer het kabinet om de bestaande wachtlijsten weg te werken en de Kamer daar periodiek over te informeren. Doel van de motie is dat op 1 juli 2001 alle personen die op 1 juli 2000 op de wachtlijsten staan, zijn gestart met een programma. Om dit te realiseren wordt de Taskforce Inburgering opgericht. De eerste van de drie taken van de Taskforce is het wegwerken van de wachtlijsten.

Vervolgens wijst de Tweede Kamer het inburgeringsbeleid aan als Groot Project. Daartoe worden in de periode juli 2000-mei 2003 zeven metingen verricht naar de wachtlijsten voor oudkomers voor NT2. In juli 2000 stonden 10 202 personen op de wachtlijst. Per 1 mei 2003 zijn dat er 10 146, iets meer dan bij het begin van de metingen in juli 2000.3 Van de oorspronkelijke wachtlijst van juli 2000 staan nog 34 personen op de lijst.

In augustus 2002 wordt de regeling Inburgering Oudkomers van kracht. Voor het eerst kunnen nu ook gemeenten buiten de zogenoemde G54 deelnemen aan de oudkomersregelingen.

In totaal schrijven 285 gemeenten op de regeling in. Op basis hiervan wordt 51 miljoen euro beschikbaar gesteld voor 9 313 oudkomerstrajecten die voor 1 juli 2005 moeten zijn gestart.4 De oudkomersregelingen voor de G54-gemeenten lopen per 31 december 2003 af. De minister is voornemens een nieuwe regeling te publiceren. Ten tijde van het schrijven van deze paragraaf was daar nog geen informatie over beschikbaar.

3.5 Resultaten van inburgering

In de afgelopen jaren zijn diverse onderzoeken uitgevoerd naar het inburgeringsbeleid en de resultaten van de inburgeringstrajecten voor nieuwkomers en oudkomers. De knelpunten in de uitvoering van de WIN worden hier niet besproken. Deze paragraaf beperkt zich tot een kort overzicht van de resultaten op het vlak van de individuele nieuwkomers.

Het meest recente onderzoeken daarnaar zijn, wat betreft nieuwkomers, de evaluatie van de WIN en het inhoudelijk verslag 2000–2001, en wat betreft oudkomers het verslag van het Groot project inburgering en de resultaten van Monitor Oudkomers.

De evaluatie van de WIN, van maart 2002, verschijnt in twee delen: Regioplan onderzoekt de effectiviteit van de WIN en PWC onderzoekt de efficiency van de uitvoering.

In het rapport over de effectiviteit (Brink e.a., 2002) wordt ten aanzien van de resultaten onder nieuwkomers het volgende vastgesteld:

• een overgrote meerderheid van de nieuwkomers wordt bereikt voor deelname aan het inburgeringsonderzoek (p. 28); de niet-Nederlandse nieuwkomers iets beter dan de Nederlandse nieuwkomers (o.a. Antillianen en Arubanen);

• het streefniveau (niveau 2 voor sociale redzaamheid of 3 voor professionele redzaamheid) is door de meeste nieuwkomers niet te realiseren binnen de 600 uur die de WIN biedt. Laagopgeleiden behalen ongeveer niveau 1; hoger opgeleiden niveau 2,5 tot 3, en de mensen daartussen in 1,5 tot 2 (p. 83);

• van de nieuwkomers die aan een programma zijn begonnen, is de uitval ten minste 13 procent en maximaal 20 procent (p. 91);

• wat betreft het bereikte eindniveau wordt vastgesteld dat slechts een minderheid niveau 2 of meer haalt. Met luisteren zijn nog de beste resultaten behaald. «Dat betekent dat het grootste deel van de nieuwkomers onvoldoende taalniveau heeft om bij het huidige aanbod bemiddeld te worden naar werk of een vervolgopleiding» (p. 95).

• Bijna alle nieuwkomers zijn vooruitgegaan in een jaar NT2-onderwijs. De grootste verbetering wordt aangetroffen bij de vaardigheid luisteren. (p. 96);

• Een ruime meerderheid (65%) haalt niet het streefniveau dat in de beschikking is opgenomen. (p. 96).

Uit het inhoudelijk verslag inburgering over de jaren 2000 en 2001 (Piers groep, 2002) van december 2002, blijkt dat de overgrote meerderheid van de nieuwkomers (71%) in 2001 bij aanvang van het inburgeringsprogramma op startniveau 0 zit (zie tabel 3.1).

Tabel 3.1. Toegevoegde waarde NT2, niveau eindtoets vergeleken met startniveau (in %)

 Getoetst eindniveau
startniveau 012345 
071284125510100%
118726501520100%
27210433294100%
33341649217100%
41141930379100%
501015127270100%
 100%       

Bron: Piers Groep, 2002, Inhoudelijk verslag Inburgering 2000–2001.

Uit de eindtoets (meestal de profieltoets) die na een jaar wordt afgenomen, blijkt dat 72% van de nieuwkomers die bij aanvang op niveau 0 zit, een hoger niveau heeft behaald: 41% zit na een jaar op niveau 1; 25% heeft niveau 2 behaald en 6% is meer dan twee niveaus gestegen.

Deze cijfers geven overigens niet aan wat het uiteindelijke eindniveau is dat nieuwkomers bereiken: veel nieuwkomers gaan na het afleggen van de eindtoets verder met NT2 (deels op basis van de WIN, deels op basis van WEB-middelen).1 Ongeveer de helft van de nieuwkomers heeft in 2001 400–600 uur NT2 gevolgd. 17% volgt meer dan 600 uur en 27% volgt 1–400 uur (4% volgt geen NT2-lessen) (Piers Groep, 2002, p. 32).

De IBO-werkgroep brengt de resultaten van de eerste rapportage over het Groot project Oudkomers en de evaluatie van de WIN (voor nieuwkomers) bij elkaar. In het rapport Perspectief op integratie komt de IBO-werkgroep tot de volgende conclusies (p. 5):

• het bereik onder nieuwkomers is 80 tot 90%;

• de uitval onder nieuwkomers is ongeveer 20%. Een belangrijke reden voor uitval is werk;

• de streefniveaus die zouden moeten worden behaald voor taal en maatschappijoriëntatie worden door een belangrijk deel van de inburgeraars niet gehaald. Bij taal haalt bijna de helft het streefniveau (NT2 niveau 2) niet, bij maatschappijoriëntatie haalt 40% het streefniveau niet;

• van de bereikte nieuwkomers wordt uiteindelijk maar 17% doorgeleid naar een vervolgtraject en 6% naar werk.2 (Maar niet vergeten mag worden dat een belangrijke reden voor uitval is dat nieuwkomers gedurende het traject al werk hebben aanvaard.)

In het gesprek met de Commissie illustreert de heer Knol (oud-wethouder Deventer) dat de streefniveaus vaak niet worden gehaald:

«Wat de inburgering betreft heb ik hier, in deze zaal, de eerste contracten mogen uitreiken, maar bij sommige mensen moest ik dat doen met tussenkomst van een tolk. Ik vond dat een merkwaardige situatie.»

Wat betreft de resultaten van de oudkomers wordt in de evaluatie van de effectiviteit van de WIN het volgende geconstateerd: (p. 5)

• het bereik onder oudkomers is niet bekend, wel is de vraag groter dan het aanbod;

• de uitval onder oudkomers is 35%. Daarnaast begint 25% van de oudkomers die zich hebben aangemeld nooit aan een cursus.

Over de resultaten met betrekking tot oudkomers merkt mevrouw Vogelaar in het gesprek met de Commissie het volgende op:

«Veel gemeenten kiezen er in het kader van oudkomersregelingen voor zoveel mogelijk mensen te bereiken. Dat is goed, maar als je vervolgens een beperkte cursus geeft van 400 of 600 uur, hoef je niet te verwachten dat analfabeten of semi-analfabeten de Nederlandse taal goed beheersen, zelfs niet op niveau 1. Je mag dan heel blij zijn als ze basaal kunnen communiceren en een beperkte woordenschat van 100 woorden hebben.

Je moet steeds naar de relatie kijken tussen het startniveau van een bepaald persoon en een realistische doelstelling. Heb je te maken met een analfabeet of een semi-analfabeet uit het land van herkomst, dan is een eerste realistische doelstelling: niveau 1, meer niet. Voor die mensen is dat ook ontzettend belangrijk. Ze moeten dat kunnen behappen. (...) Voor iemand met een betere startsituatie ligt het anders. Iemand die in het land van herkomst hbo of universiteit heeft gedaan en al een tweede taal spreekt, zal waarschijnlijk veel sneller gaan. Voor die persoon kan een ander niveau worden geformuleerd. De duur van de cursus en de intensiteit daarvan moeten daarop worden afgestemd. Je moet dus tot veel meer maatwerk komen, passend bij de uitgangssituatie van het desbetreffende individu.»

Monitor oudkomers

Om de inburgering van oudkomers te bevorderen heeft het kabinet in 1998 een specifiek oudkomersbeleid ingezet. Om inzicht te krijgen in de voortgang van de inburgering van oudkomers is de Monitor oudkomers opgezet. De Tweede Kamer had namelijk aangegeven op de hoogte te willen blijven van het verloop en de resultaten van het oudkomersbeleid.

De Monitor oudkomers is als internetapplicatie geïmplementeerd. Gemeenten leveren gegevens over het aantal deelnemers, de kenmerken van de deelnemers en van de programma's waaraan ze deelnemen. Daarnaast worden gegevens vastgelegd over het resultaat, waaronder de (redenen van) uitval, het aantal oudkomers dat een programma afrondt en de toename in de beheersing van de Nederlandse taal (PWC, 2002). De eerste meting betrof de jaren 2000 en 2001. Deze meting was niet verplicht en mede bedoeld om gemeenten ervaring op te laten doen. Vanaf de meting voor de eerste helft van 2002 was opgave wel verplicht. De meest recente meting betreft die over de periode juli 2002 tot augustus 2003. In die periode rapporteerden de G54-gemeenten tweemaal over de activiteiten en resultaten van hun oudkomersbeleid. Van de 7300 oudkomers die in de tweede helft van 2003 met een traject zijn gestart, is 21% werkloos, 59% opvoeder en de rest valt in de categorie «overig». In totaal zijn sinds 2000 25 600 oudkomers met een inburgeringsprogramma gestart. Opvallend is dat 81% van de starters vrouw is. Meer dan de helft is van Turkse of Marokkaanse afkomst. «Ten slotte kan heel voorzichtig geconcludeerd worden dat bijna de helft van de deelnemers niveauverbetering bereikt aan het einde van het traject.»1

In de gesprekken die de Commissie voerde in de vier gemeenten, werd ook steeds ingegaan op de resultaten die met inburgering werden beoogd en behaald en de consequenties daarvan voor de gemeenten en de uitvoeringsinstanties.

Zo vertelde de heer Van der Tak dat de gemeente Rotterdam probeert het taalniveau van de groep nieuwkomers met twee niveaus hoger te krijgen:

«Dat niveau behelst vier elementen; spreken, luisteren, begrijpend lezen en verstaan. Vaak gaat het om mensen die zelfs de eigen taal onvoldoende machtig zijn. Het is dan ook een enorme klus om het niveau van het Nederlands bij die mensen met twee niveaus omhoog te brengen. Als je je richt op competenties voor de arbeidsmarkt en het actieve burgerschap dan is het belangrijk om twee elementen eruit te halen, namelijk het spreken en het luisteren. Dan heb je volgens mij al heel wat bereikt. Ik zie dan maar even af van het schrijven en het lezen, want dat kan altijd daarna nog verbeterd worden.»

De Commisie:«U zei dat eigenlijk maar zo'n 40% van de groep, zo'n 1200 per jaar, dat hogere niveau haalt, maar wat zijn dan de kansen voor die overige 1800?»

De heer Van der Tak: «Het gaat om het eerste halfjaar, want voor die tijd hadden wij dit niet. Het gaat erom wat er moet worden gedaan om de sociaal-economische competenties van mensen te versterken met het oog op de arbeidsmarkt, het onderwijs en in cultureel opzicht. Goed Nederlands spreken en goed naar het Nederlands kunnen luisteren zijn dan heel belangrijk. Lezen en schrijven kunnen daarna wel aan de orde komen. Ik schat in dat het voor die 1800 wel mogelijk is dat zij later door vervolgcursussen, door het nemen van de eigen verantwoordelijkheid of in het kader van reïntegratietrajecten, die andere competenties kunnen versterken.

Dat verhogen van het niveau is geweldig complex, want het gaat niet alleen om het spreken, maar ook om het luisteren, het horen en het begrijpend lezen. Voor veel nieuwkomers is het heel moeilijk om die twee niveaus hoger te komen. De programma's daarvoor zullen dan ook heel wat moeten worden verbeterd. Wij leveren daar al een financiële bijdrage aan, maar de rijksoverheid zal ons daarin uiteindelijk toch een heel eind tegemoet moeten komen.

Een tweede duidelijke en nieuwe lijn is de maatschappelijke stage. Het daadwerkelijk in de praktijk brengen in plaats van het te veel vanuit het klaslokaal te duiden, zoals in het verleden werd gedaan. Vroeger ging het meer om zelfredzaamheid, nu om dat actieve burgerschap.

Een derde duidelijke lijn is de verplichting ook in de richting van de oudkomers die afhankelijk zijn van een uitkering maar zeker nog kansen op de arbeidsmarkt hebben. Hetzelfde geldt voor ouders met kinderen. Het is toch te gek dat als een ouder naar de dokter moet het kind mee moet als tolk!»

In de gemeente Deventer voerde de Commissie een vergelijkbaar gesprek met mevrouw Wolters, beleidsambtenaar bij die gemeente. Het gesprek verliep als volgt:

De Commissie:«Wij waren deze week in Rotterdam waar men een en ander nogal cijfermatig invult. Daar is geconstateerd dat het nu lukt om 15% van de deelnemers aan inburgeringscursussen twee taalniveaus hoger te krijgen. Met de daar gekozen aanpak wil men dit percentage verhogen tot 40. Heeft u soortgelijke doelstellingen?»

Mevrouw Wolters:«Neen. In het kader van het GSB zijn wij zeer intensief met het oudkomersbeleid bezig geweest. Wij hebben nu gezegd dat mensen, als ze aan een traject beginnen, de verplichting hebben om dat ook af te maken. Dat hebben wij ook voor oudkomers als een verplichting geformuleerd. Echter, als mensen eraan beginnen, moeten de trajecten bij het ROC zodanig zijn ingericht dat mensen ook in staat zijn om het beoogde eindniveau te halen. Ik denk dat tot op heden trajecten hieraan niet voldeden. Wij hebben getracht om dubbelslagen te maken. Allereerst hebben wij ernaar gestreefd om de beginsituatie beter in beeld te brengen, in de zin van: wat zijn je mogelijkheden en wat zijn je wensen? Vervolgens zeggen wij: okee, je wordt op dàt traject gezet en je zorgt er maar voor dat je er komt.»

De Commissie:«U gaf al aan dat u met verschillende niveaus werkt. Niet duidelijk is om welke percentages het per niveau gaat. Welke concrete mogelijkheden ziet u voor de mensen die op het laagste niveau zitten? Rotterdamse cijfers geven aan dat dit een vrij grote groep is, zo'n 60%. Welke mogelijkheden ziet u in Deventer voor deze groep, hoe groot die ook mag zijn?»

Mevrouw Wolters:«In het kader van de inburgering willen wij mensen tot een bepaald eindniveau brengen. Daarna moeten mensen zelf hun weg vinden in de richting van scholing, werk enz. Dat het, zeker in deze tijd, voor mensen op het laagste niveau ingewikkeld is om werk te vinden –dit geldt overigens zowel voor allochtone als voor autochtone mensen– is duidelijk. Hoe dan ook, de gemeente wil ervoor zorgen dat de mensen voldoende handvatten hebben om op weg te gaan. Ze moeten voldoende kennis van het Nederlands hebben; ze moeten ervaren hebben hoe werk eruit ziet, wat een stage is; ze moeten individueel voldoende toegerust zijn om richting scholing, werk enz. te gaan. Of dat lukt.... Het is mede afhankelijk van de manier waarop de economie zich ontwikkelt en van onze mogelijkheden om laag opgeleide mensen in de richting van duurzaam werk te krijgen. Dat is wat mij betreft dé vraag van dit moment.»

Dat de beheersing van enige mate van Nederlands van essentieel belang is voor sommige werkgevers om allochtonen in dienst te nemen, blijkt uit de gesprekken. De heer Vermee (directeur uitzendbureau Exact) vertelt bijvoorbeeld:

«Bij allochtonen zijn de grootste problemen de Nederlandse taal, werkervaring en vakbekwaamheid. Daarbij staat het probleem van de Nederlandse taal op nummer één. Het wordt zonder kennis van de Nederlandse taal een stuk moeilijker om iets aan opleidingen te doen. (...) Ik zou zeggen: je bent hier van harte welkom, maar we eisen ook iets terug. De mensen zijn daarmee zelf geholpen. De taal is daarbij toch de basis van alles. De taal beheersen, betekent dat je mee kunt gaan doen met het grote spel. Als je de taal niet beheerst, is het afgelopen.»

Op de vraag of beheersing van de taal ook vereist is voor laaggeschoold werk in de transport- of productiesector antwoordt de heer Vermee:

«Er is geen enkel bedrijf dat niet verandert of evolueert. Ieder bedrijf is bezig om het simpele werk uit te bannen. Het lopendebandwerk is saai, geestdodend en duur. Ieder bedrijf wil dat veranderen. Dat betekent dat alle werkzaamheden op een iets hoger niveau komen. Je moet met elkaar communiceren. Daarnaast zit er ook een sociaal aspect aan. Een klant van mij heeft al twintig jaar lang een groepje Turken en een groepje Nederlanders. Het blijft steeds maar een groepje Turken en een groepje Nederlanders. Dat is jammer.»

Mevrouw Dahem, werkzaam bij het Allochtonen Promotieteam van het ROC Midden-Brabant, reageert hier als volgt op:

«Ik zit momenteel ook in de uitzendbranche. Ik weet dus een beetje hoe het werkt. Ik ben het met bepaalde dingen die de heer Vermee zegt, niet eens. Ik denk dat het voor een belangrijk deel afhangt van de vraag of de economie er goed of slecht voor staat en in hoeverre de taal een barrière vormt. Wanneer er weinig mensen beschikbaar zijn op de markt die het werk willen doen, dan zijn er uitzendbureaus. De heer Vermee geeft zelf aan dat hij 250 Polen heeft werken. Die mensen spreken de Nederlandse taal ook niet. Hij geeft aan dat de taal min of meer een must is geworden. Dat is blijkbaar toch niet het geval, anders zou hij die 250 Polen niet kunnen plaatsen. Wij hebben ook te maken met de transportwereld en de logistieke branche. Ik denk dat het op dit moment binnen het transport afhankelijk is van het soort bedrijf. Er zijn bedrijven die zeggen: laat ze maar komen, zolang ze het werk maar willen doen. Als ze een beetje Engels kunnen verstaan, willen wij het ook wel in het Engels uitleggen. Het probleem is dat veel autochtone mensen het werk dat momenteel beschikbaar is, niet willen doen. Wij hebben ook een uitzendbureau. Waarom werken er via ons uitzendbureau ook Polen? Omdat de Polen het werkwillen doen dat de autochtone mensen en de allochtone autochtone mensen in Nederland niet willen doen. Ik denk niet dat de taal echt een probleem is, al ligt het natuurlijk wel aan de functie die iemand wil gaan vervullen. Als een allochtoon zegt dat hij het liefst administratief werk wil doen, lach ik hem vierkant uit. Je moet voor het verrichten van administratief werk Nederlands kunnen spreken. Al het papierwerk gaat in Nederland nu eenmaal in het Nederlands. Maar als een allochtoon logistiek werk wil doen, flexibel is, graag wil werken en zijn Nederlands is niet zo denderend, dan overleg ik met het bedrijf. De taal is dan in negen van de tien gevallen geen probleem, zolang de mensen hun werk goed doen, op tijd zijn en de klant tevreden stellen.»

De heer Van Klaveren, directeur van een bedrijf dat cartridges recyclet, wil dat in zijn bedrijf alleen Nederlands wordt gesproken:

«In mijn bedrijf spreken de werknemers Nederlands. Daar ben ik heel duidelijk in. Wij hebben geen Marokkaanse of Bosnische tafeltjes in de kantine. Als er wat uitgelegd moet worden, gebeurt dat in het Nederlands. In heel uitzonderlijke gevallen moet iemand het van een collega in zijn moederstaal horen, omdat hij het dan wat beter kan begrijpen, maar dat komt nagenoeg niet voor. Wij spreken op de werkvloer Nederlands.»

Daarnaast ontving de Commissie ook brieven over inburgering, onder andere van mensen uit de praktijk. De brief van mevrouw Tuts-Dukker is bijzonder illustratief en daarom als bijlage opgenomen (appendix D, nr. 2).

Inburgering van vluchtelingen

Vluchtelingen zijn een van de doelgroepen van de WIN. Volgens VluchtelingenWerk neemt deze groep op een aantal aspecten een bijzonder positie in (ingekomen brief van VluchtelingenWerk, dd 14 november 2003).

Zo hebben vluchtelingen gemiddeld een hoger opleidingsniveau dan volgmigranten en Arubanen/Antillianen; starten vluchtelingen later met het inburgeringstraject vanwege persoonlijke en praktische problemen en is het verzuim gedurende het traject minder. Ook vallen vluchtelingen minder vaak uit en als ze uitvallen is de reden vaker dan bij andere inburgeraars verhuizing of persoonlijke omstandigheden. Als vluchtelingen na afronding van het educatieve traject niet worden doorgeleid, heeft dat zelden te maken met gebrek aan interesse, terwijl dit bij de andere inburgeraars wel speelt.

3.6 Conclusies

• De Commissie komt tot de conclusie dat de noodzaak van het leren van de Nederlandse taal lange tijd is miskend en dat de regering niet tijdig is ingegaan op de adviezen om invulling te geven aan inburgering (voor nieuwkomers en oudkomers). In de kabinetsformatie van 1994 zijn weliswaar de eerste stappen gezet, maar deze zijn niet voldoende. De Commissie constateert daarmee dat het kabinet en de Tweede Kamer de noodzaak van inburgering hebben onderschat. De Commissie is van mening dat het vinden van een oplossing voor de inburgering voor jonge, laagopgeleide Antillianen urgent is.

• Van de acht aanbevelingen die de Taskforce Inburgering eind 2002 aan het kabinet heeft aangeboden, heeft het kabinet slechts één overgenomen (marktwerking voor het taalonderwijs aan nieuwkomers). De Commissie constateert dat onder meer de aanbevelingen met betrekking tot de bundeling van financiële middelen, het verkennen van de mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering, visitatie en benchmarking en een kritische analyse van de behoefte aan informatie op rijksniveau, niet door de regering zijn overgenomen.

• Uit diverse evaluaties van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) en de bevindingen van de Taskforce Inburgering, blijkt dat het rendement van de inburgeringscursussen laag is. Er wordt te weinig maatwerk aangeboden en het aantal nieuwkomers dat daadwerkelijk binnen 600 uur één niveau stijgt, is gering. Uit de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, blijkt dat ook met een andere opzet van het inburgeringsprogramma een groot aantal nieuwkomers niet op het gewenste niveau zal komen. De Commissie merkt hierbij op dat het gewenste niveau per persoon kan verschillen.

• Het huidige kabinet heeft een aantal voorstellen gedaan voor de herziening van de WIN. De Commissie constateert dat deze voorstellen, met name de regierol van gemeenten, maar ook de consequenties van de aankondigde bezuinigingen, nog niet zodanig zijn uitgewerkt dat de praktische toepasbaarheid valt te beoordelen.

HOOFDSTUK 4 WERK EN INKOMEN

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat het integratiebeleid op het terrein van werk en inkomen centraal. Allereerst wordt in paragraaf 4.2 de stand van zaken met betrekking tot de arbeidsmarkt- en inkomenspositie van allochtonen beschreven. Daarbij wordt eerst aandacht besteed aan de vier grootste groepen migranten: Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen/Arubanen. Daarna wordt specifiek ingegaan op vluchtelingen.

Vervolgens wordt in paragraaf 4.3 het arbeidsmarktbeleid in de afgelopen dertig jaar beschreven. Daarbij wordt, vanwege de rol die gastarbeiders in de jaren zestig hebben gespeeld, over een wat langere periode dan dertig jaar teruggekeken. De paragraaf begint dus met een beschrijving van de periode vóór de jaren zeventig. Vervolgens wordt steeds per tijdsblok van tien jaar beschreven welke ontwikkelingen zich in de samenleving en het arbeidsmarktbeleid ten aanzien van migranten voordeden.

Er wordt daarbij geen onderscheid gemaakt tussen beleid voor vluchtelingen en beleid voor andere migranten omdat er geen specifiek beleid voor vluchtelingen werd gevoerd. Dat is pas zeer recent het geval. Om toch ook voldoende aandacht aan vluchtelingen te besteden wordt in paragraaf 4.4 apart op deze groep ingegaan.

Vervolgens wordt in paragraaf 4.5 ingegaan op een aantal specifieke thema's met betrekking tot het arbeidsmarktbeleid voor minderheden, die over de gehele periode van dertig jaar van belang zijn. Voor een deel gaat het om feitelijke beschrijvingen, en deels ook om resultaten uit de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd.

Allereerst wordt ingegaan op het oordeel van de gehoorde personen over de effectiviteit van het arbeidsmarktinstrumentarium (4.5.1). In de volgende subparagrafen wordt ingegaan op de rol van Arbeidsvoorziening (4.5.2) en de rol van de sociale partners (4.5.3). Daarna volgt een paragraaf over het antidiscriminatiebeleid (4.5.4) en over het beleid ten aanzien van zelfstandig ondernemers uit minderheidsgroepen (4.5.5). De laatste twee subparagrafen zijn weer gebaseerd op de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd. Er wordt ingegaan op verschillen in beleid en effecten daarvan tussen Nederland en Duitsland (4.5.6) en tot slot wordt kort ingegaan op de vraag of het zinvol is opnieuw arbeidsmigranten toe te laten (4.5.7). Het hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies (paragraaf 4.6).

4.2 Arbeidsmarkt- en inkomenspositie van allochtonen

In de onlangs verschenen Rapportage Minderheden 2003 van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP rapportage minderheden 2003) wordt uitgebreid ingegaan op de arbeidsparticipatie en werkloosheid van Turken, Marokkanen, Antillianen/Arubanen en Surinamers. In de nu volgende paragraaf wordt een samenvatting van de belangrijkste resultaten uit dit rapport beschreven. Voor meer informatie en een gedetailleerde beschrijving van onderzoekstechnische aspecten wordt verwezen naar het rapport van het SCP. Daarnaast wordt gebruikgemaakt van de jongste publicatie van het CBS, Allochtonen in Nederland (2003).1

Voor een beschrijving van de positie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt wordt gebruikgemaakt van het onlangs verschenen rapport van de RWI: De arbeidsintegratie van vluchtelingen.2

4.2.1 Arbeidsmarkt- en inkomenspositie van migranten

Voor een beschrijving van de arbeidsmarktpositie van allochtonen volgen eerst cijfers over de arbeidsparticipatie en de werkloosheid. Daarna worden de resultaten gepresenteerd van uitkeringsafhankelijkheid.

Arbeidsparticipatie

De bruto-arbeidsparticipatie laat zien welk aandeel van een bevolkingsgroep in de leeftijd van 15 tot en met 64 jaar werk heeft of naar werk zoekt en daarmee deel uitmaakt van de beroepsbevolking. Uit de rapportage van het SCP over 2002 blijkt dat de arbeidsmarktparticipatie nog steeds een stijgende tendens laat zien.1 Tussen groepen doen zich wel behoorlijke verschillen voor in de mate van stijging van de brutoparticipatie. «Over een periode van vijftien jaar bezien hebben vooral de Surinamers een enorme sprong gemaakt, zowel in vergelijking met andere minderheidsgroepen als in vergelijking met autochtonen. Was bij Surinamers aan het einde van de jaren tachtig iets meer dan de helft van de bevolking tussen de 15 en 65 jaar actief op de arbeidsmarkt, thans is de brutoparticipatie toegenomen met een kleine 15 procentpunten. Daarmee is de toename van de Surinaamse brutoparticipatie naar verhouding groter dan die bij de autochtonen. In vergelijking met de Surinamers is bij de andere minderheidsgroepen de arbeidsmarktparticipatie beduidend langzamer toegenomen. Bij de Turken is pas de laatste jaren sprake van een stijging in de participatie op de arbeidsmarkt. De arbeidsmarktparticipatie van de Marokkanen is vanaf 1994 fors gaan groeien. De toename van de arbeidsmarktparticipatie van Marokkanen tussen 2001 en 2002 is met 4 procentpunten bijna onwaarschijnlijk hoog. Volgens het SCP kunnen deze gunstige cijfers wel eens het gevolg zijn van oververtegenwoordiging in de steekproef van Marokkanen met een naar verhouding goede positie.» (SCP, 2003, p. 205).

Figuur 4.1 Arbeidsmarktparticipatie (brutoparticipatie) naar etnische groep, 1987–2002, in procenten

kst-28689-9-2.gif

Bron: SCP 2003, p. 207.

Volgens het SCP waren in 1987 naar verhouding evenveel Antillianen actief op de arbeidsmarkt als autochtonen. Dit niveau was ook het hoogst van de minderheidsgroepen in Nederland. In de jaren daarna is dit slechts licht toegenomen; zeker gezien de gunstige conjunctuur van de afgelopen jaren een opmerkelijke ontwikkeling. De beperkte stijging van de participatiegraad bij de Antillianen weerspiegelt vooral de veranderde samenstelling van deze groep. In de afgelopen vijftien jaar is als gevolg van de immigratie van overwegend laagopgeleiden de Antilliaanse groep qua sociaal-economische kenmerken steeds gemêleerder geworden. Het zijn vooral deze Antillianen die de vooruitgang van de groep als geheel hebben geremd. Van de overige niet-westerse groepen, waaronder veel toegelaten asielzoekers, is op dit moment iets meer dan de helft actief op de arbeidsmarkt. Erg veel schot zit er niet in. In de periode 1994–2002 is de participatie in vergelijking met de andere groepen maar weinig toegenomen. Bij deze groepen zijn de barrières om zich op de arbeidsmarkt te melden kennelijk nog erg groot. Daarnaast speelt ook een rol dat, net als bij de Turken en Marokkanen, deze groepen veel jongeren tellen. (SCP, 2003, p. 205).

De arbeidsparticipatie onder Marokkanen is van de te onderscheiden groepen het laagst; minder dan de helft van de Marokkaanse bevolking tussen de 15 en 65 jaar heeft werk of zoekt actief naar werk. «Er zijn verschillende oorzaken van de lage participatie onder de Marokkanen. In de eerste plaats zijn erg weinig Marokkaanse vrouwen actief op de arbeidsmarkt; slechts 30% van de Marokkaanse vrouwen tussen de 15 en 65 jaar behoort tot de beroepsbevolking. Een andere oorzaak is dat de Marokkaanse groep veel jongeren telt die schoolgaand zijn en zich nog niet op de arbeidsmarkt hebben gemeld. Verder bestaat de Marokkaanse groep uit een groot aantal inactieven die zich niet of niet meer op de arbeidsmarkt richten. Deze categorie omvat arbeidsongeschikten en (langdurig) werklozen, die nauwelijks nog actief naar werk zoeken. Tot slot kan nog worden gewezen op het hoge aandeel lager opgeleiden binnen de Marokkaanse groep, onder wie de participatie laag is.» (SCP, 2003, p. 205).

«Met name onder de eerste generatie Marokkanen die al lang in Nederland is, is de participatiegraad zeer laag. De mannen onder hen, die overwegend als gastarbeider naar Nederland zijn gekomen, zijn massaal werkloos geworden of via de WAO uitgestroomd, vooral als gevolg van de economische herstructurering in de jaren zeventig en tachtig. Velen van hen zijn daarna niet meer aan het werk geraakt en hebben zich afgewend van de arbeidsmarkt. De Marokkaanse vrouwen die vóór 1980 in Nederland arriveerden, zijn hiernaartoe gekomen in het kader van de gezinshereniging; weinigen van hen hebben hier ooit betaald werk gehad of actief naar werk gezocht.» (SCP, 2003, p. 206).

Het is met name de tussengeneratie bij wie de participatie naar verhouding hoog is. Het betreft hier overwegend jongeren, van wie een groot deel inmiddels van school is en de arbeidsmarkt heeft betreden. De participatie van de tweede generatie Marokkanen ligt tussen die van de Turken en die van Surinamers en Antillianen. Het opleidingsniveau is een belangrijke determinant van de mate van arbeidsparticipatie: hoe hoger het opleidingsniveau, des te vaker is men actief op de arbeidsmarkt. Dit geldt overigens voor alle groepen.

Volgens het SCP is ook de arbeidsmarktparticipatie van de Turken laag: iets meer dan de helft van de Turkse bevolking in de leeftijd van 15 tot 65 jaar is actief op de arbeidsmarkt. De oorzaken van de lage brutoparticipatie komen sterk overeen met de oorzaken die zojuist voor de Marokkanen zijn genoemd: lage participatie van vrouwen en een groot aandeel jongeren, arbeidsongeschikten en lager opgeleiden, die zich in geringe mate op de arbeidsmarkt oriënteren.

Ook onderscheiden naar migratieachtergrond is een met de Marokkanen vergelijkbaar beeld zichtbaar. De arbeidsparticipatie van de tussengeneratie en de huwelijksmigranten is naar verhouding hoog. Dit is vooral het gevolg van de leeftijdsverdeling binnen deze categorieën: velen van hen zijn in de leeftijd dat ze niet langer naar school (hoeven) gaan en oriënteren zich op de arbeidsmarkt.

Tabel 4.1 Arbeidsmarktparticipatie naar etnische groep, geslacht, leeftijd, opleidingsniveau en migratieachtergrond, 2002

kst-28689-9-3.gif

Bron: SCP 2003, p. 207

In vergelijking met de mediterrane groepen is bij de Surinamers het beeld volstrekt anders, blijkt uit het SCP-rapport. Hun arbeidsparticipatie ligt op een hoog niveau. Dit komt vooral door de hoge participatie van Surinaamse vrouwen; zij blijven autochtone vrouwen duidelijk voor. Verder valt bij deze groep de hoge participatie op van hoger opgeleiden en van «ouderen» (hier: 40–64-jarigen). Van de tweede generatie Surinamers is inmiddels een ruime meerderheid actief op de arbeidsmarkt. De arbeidsmarktparticipatie is vooral hoog bij de tussengeneratie, de huwelijksmigranten en de eerste generatie die na 1980 naar Nederland is gekomen.

Net als bij de andere groepen speelt daarbij een rol dat personen in de «productieve» leeftijd hier sterk vertegenwoordigd zijn. Toch is het opmerkelijk dat de arbeidsmarktparticipatie van huwelijksmigranten zo hoog is, gezien alle sombere geluiden over hun perspectieven. In hoeverre de hoge participatie zich ook vertaalt in een hoog aandeel huwelijksmigranten dat werk (op niveau) heeft, valt natuurlijk nog te bezien. Opvallend hoog is de arbeidsmarktparticipatie van hoger opgeleide Surinamers (hier: mbo+), die hoger opgeleide autochtonen ruimschoots voorblijven (SCP, 2003, 207).

Tweederde van de Antillianen van 15 tot 65 jaar participeert op de arbeidsmarkt. Ze blijven daarmee iets achter bij de Surinamers en bij de autochtonen. Net als bij de Surinamers is ook bij de Antillianen een groot aandeel van de vrouwen actief op de arbeidsmarkt. Een andere overeenkomst is de hoge participatie onder Antilliaanse huwelijksmigranten. Hoog is de arbeidsmarktparticipatie van de eerste generatie die al lang in Nederland is. Dit zijn vaak Antillianen die vanwege studieredenen naar Nederland zijn gekomen en van wie velen, mede als gevolg van hun hoge opleidingsniveau, maatschappelijk succesvol zijn geworden. Hun arbeidsmarktpositie is gunstig, hetgeen onder meer zichtbaar is in de hoge participatiegraad (SCP, 2003, p. 207).

Nettoparticipatie

De nettoparticipatie geeft aan welk aandeel in de bevolking van 15 tot 65 jaar betaald werk heeft.

Volgens het SCP heeft in 2002 de helft van de niet-westerse allochtonen in de leeftijd van 15–64 jaar een betaalde baan.

Daarmee blijven ze nog steeds flink achter bij de autochtonen van wie in 2002 68% van de personen tussen de 15 en 65 jaar werkzaam is. Dit verschil is volgens het SCP toe te schrijven aan verschillende factoren, zoals de geringe participatie van Turkse en Marokkaanse vrouwen en van vrouwen uit vluchtelingenlanden, het feit dat de minderhedenbevolking een jonge bevolking is waarvan een groot deel schoolgaand is en de hogere werkloosheid en arbeidsongeschiktheid onder minderheden (SCP, 2003, p. 233).

De nettoparticipatie van niet-westerse allochtonen is in de periode 1994–2002 sterk toegenomen, maar tegelijk constateert het SCP dat «de groei eruit is» (p. 233). Bij de meeste minderheidsgroepen wijzen de cijfers van het laatste jaar op een lichte afname van de nettoparticipatie. De stijging van de werkloosheid ligt hieraan ten grondslag. Bij de Marokkanen en de Antillianen wijzen de cijfers in 2002 nog wel op een stijging van de nettoparticipatie.

Volgens het SCP bestaan tussen minderheidsgroepen duidelijke verschillen. «De nettoparticipatie van Marokkanen en van allochtonen uit de overige niet-westerse landen is het laagst. Daarna volgen de Turken, de Antillianen en de Surinamers. Wanneer de groepen afzonderlijk worden bezien, is er sprake van opmerkelijke ontwikkelingen. Zo hebben de Turken vanaf het midden van de jaren negentig een forse inhaalslag gemaakt. In de voorliggende jaren lag de arbeidsparticipatie op een laag niveau en daaraan veranderde ook betrekkelijk weinig. Vanaf 1994, toen het aandeel werkende Turken op een dieptepunt was beland, groeit de nettoparticipatie met maar liefst 18 procentpunten, zij het dat de groei in 2002 dus lijkt te stagneren. Ook bij de Marokkanen is de nettoparticipatie fors toegenomen.

Minder gunstig is het beeld bij de Antillianen. Hoewel de cijfers (waarschijnlijk) vanwege steekproefonnauwkeurigheden een nogal grillig patroon vertonen, kan er wel uit worden afgeleid dat bij deze groep de nettoparticipatie in de afgelopen tien à vijftien jaar weinig is toegenomen. Hun eerste plaats in de rangorde van minderheidsgroepen is overgenomen door de Surinamers.» (SCP, 203, p. 234).

Antilliaanse en Arubaanse jongeren werken minder vaak

Volgens het CBS is de arbeidsdeelname onder 15–24 jarigen met 47 procent het hoogst onder autochtonen. «Van de allochtonen daarentegen behoorde in 2002 van de westerse allochtone jongeren 42 procent tot de werkzame beroepsbevolking en van de niet-westerse jongeren 31 procent. In tegenstelling tot de andere leeftijdsgroepen bestonden er tussen niet-westerse allochtone jongeren geen grote verschillen in arbeidsparticipatie. Van de Turken, Marokkanen en Surinamers in de leeftijd van 15–24 jaar had ruim eenderde werk. Alleen de Antilliaanse en Arubaanse jongeren werkten minder vaak. Een kwart van hen had een betaalde baan van twaalf uur of meer per week.» (CBS, 2003, p. 75).

Man-vrouw-verschillen het grootst bij Turken en Marokkanen

Volgens het CBS werkten zowel autochtone als allochtone mannen in 2002 ongeveer anderhalf keer zo vaak als vrouwen. «Bij de autochtonen had ruim de helft van de vrouwen een baan, terwijl van de autochtone mannen acht van de tien werkten. Tussen de niet-westerse allochtonen onderling waren er echter wel grote verschillen. Zo hadden van Turken en Marokkanen, mannen twee keer zo vaak een baan als vrouwen. Van Surinamers daarentegen werkte 67 procent van de mannen en 56 procent van de vrouwen.» (CBS, 2003, p. 75).

Relatie met opleidingsniveau

«De arbeidsdeelname van personen met een hogere opleiding is groter dan bij laagopgeleiden. Dit geldt zowel voor allochtonen als voor autochtonen. In 2002 was de arbeidsdeelname van laagopgeleide autochtonen 50 procent en van hoogopgeleide autochtonen 84 procent. Hoogopgeleide autochtonen werkten dus ruim anderhalf keer zo vaak als laagopgeleide autochtonen. Ook bij de westerse en niet-westerse allochtonen is dit het geval.» (CBS, 2003, p. 76).

Hoe heeft men de huidige baan gevonden?

Het uitzendbureau leidt vaak naar een tijdelijke baan, terwijl bij minderheden in elk geval – het vinden van een baan via netwerken meestal gebeurt op de lagere beroepsniveaus. «Tussen allochtone groepen blijken behoorlijke verschillen te bestaan in de wijze waarop de huidige baan is gevonden. Vooral Turken hebben vaak via informele kanalen (vrienden, familie, kennissen) hun huidige werk gevonden. Ook Marokkanen zijn nogal eens via informele contacten aan hun huidige baan gekomen. Verder is voor beide groepen het uitzendbureau een belangrijke schakel bij het vinden van werk. Nogal wat Turken en Marokkanen hebben werk gevonden door middel van open sollicitaties, zoals langsgaan bij arbeidsorganisaties en spontaan brieven schrijven. Advertenties spelen voor Turken en Marokkanen een bescheiden rol. Het arbeidsbureau is voor Turken en Marokkanen evenmin een instantie die van grote betekenis is geweest bij het vinden van een baan. Weinig Turken en Marokkanen zijn voor hun huidige baan gevraagd.» (SCP, 2003, p. 235).

«Surinamers en Antillianen zijn voor het vinden van een baan veel minder afhankelijk van informele contacten. Bij hen is de advertentie belangrijker. Nog meer dan bij de Turken en Marokkanen neemt bij Surinamers en Antillianen het uitzendbureau een prominente plaats in. Het veelvuldig gebruik van het uitzendbureau door minderheden is opmerkelijk. De benutting van het uitzendbureau door werkzoekende minderheden zal een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de forse vertegenwoordiging van minderheden in tijdelijke banen. Omdat veel werkenden onder de minderheden voorafgaand aan hun huidige baan werkloos waren (...) is het opmerkelijk dat het arbeidsbureau zo'n geringe betekenis heeft.

Dat zoveel Turken en Marokkanen via informele kanalen hun huidige baan hebben gevonden, is deels toe te schrijven aan de sterke vertegenwoordiging van lager opgeleiden binnen deze groepen, die vaak via informele contacten werk vinden. Maar dit is niet de enige verklaring. Lager opgeleide Turken en Marokkanen hebben aanzienlijk vaker via dit kanaal werk gevonden dan Surinamers en Antillianen met vergelijkbare opleidingen. Er is kennelijk meer aan de hand. Onbekendheid met arbeidsbemiddelende instanties lijkt gezien de grote betekenis van uitzendbureaus een geringe rol te spelen. Ook zijn er geen signalen dat Turken en Marokkanen het arbeidsbureau niet kennen of zich niet willen inschrijven. Het tegendeel is eerder het geval; veel Turkse en Marokkaanse werkzoekenden zoeken juist vaak via het arbeidsbureau naar werk. Behalve dat men gewoon is om via via naar werk te zoeken, lijkt de geringe effectiviteit van diverse zoekkanalen een rol te spelen, waardoor Turken en Marokkanen zich vooral op de directe sociale omgeving richten. Men kan zich overigens afvragen of dit – op termijn – nu wel zo'n gunstige strategie is. Diverse onderzoeken wijzen uit dat bij Turken en Marokkanen dit zoekkanaal vooral toeleidt naar laaggekwalificeerde banen, vaak binnen het eigen etnische segment, met weinig stijgingsmogelijkheden. Bovendien lijkt de hier opgedane ervaring de kans op werk op het autochtone deel van de arbeidsmarkt eerder te verkleinen dan te vergroten.» (SCP, 2003, p. 236).

Blijvend aan de onderkant van de beroepenstructuur?

De cijfers over nettoparticipatie laten volgens het SCP zien dat in de afgelopen jaren steeds meer minderheden aan het werk zijn geraakt. De vraag is of ze ook hun positie hebben verbeterd. «Cijfers over het beroepsniveau van allochtone werkenden in 1998 en 2002 laten zien dat de eenzijdige vertegenwoordiging aan de onderkant van de beroepenstructuur behoorlijk is verminderd en dat bijgevolg de aanwezigheid van minderheden in middelbare en hogere beroepen in deze periode is toegenomen. Vooral Marokkanen hebben blijkens deze gegevens hun positie sterk verbeterd. De uitwaaiering over de uiteenlopende beroepsniveaus heeft derhalve ook in de laatste jaren doorgezet.» (SCP, 2003, p. 238).

«Hoewel steeds meer Turken en Marokkanen in de middelbare en hogere regionen van de beroepenstructuur werkzaam zijn, blijft de sterke vertegenwoordiging in elementaire en lagere beroepen typerend voor de positie van werkenden uit deze groepen. Doordat Antillianen zich in de afgelopen vier jaar behoorlijk hebben verbeterd en er bij de autochtonen weinig is veranderd, benadert de positie van Antilliaanse werkenden langzamerhand die van autochtonen. Het beroepsniveau van Antillianen is ook duidelijk hoger dan dat van Surinamers. Deze rangorde is anders dan bij de werkloosheid, waar de positie van Surinamers juist beter is dan die van Antillianen. Deze constatering wijst wederom op de grote interne verschillen binnen de Antillianen, waar een omvangrijk deel werk heeft en zich de afgelopen jaren heeft verbeterd en waar een ander deel een marginale positie inneemt, onder meer tot uiting komend in een hoge werkloosheid.» (SCP, 2003, p. 238).

Van tijdelijke naar vaste banen

«Vanaf 1998 en 1999 laat het aandeel tijdelijke dienstverbanden een dalende trend laat zien, ook bij minderheden. Uitzondering vormen de Turken, bij wie volgens deze ebb-cijfers het aandeel werknemers met een tijdelijke baan in 2002 voor het eerst sinds jaren weer is toegenomen.» (SCP, 2003, p. 241).

Tweede generatie heeft vaker baan

«Niet-westerse allochtonen telden in 2000 relatief minder werknemers dan autochtonen. Het verschil was ongeveer 15 procentpunten. Bij vergelijking van allochtonen naar generatie had de eerste generatie allochtonen in verhouding een laag percentage werknemers. Het lag 15 tot 20 procentpunten lager dan bij de autochtonen. Daarentegen had de tweede generatie allochtonen van wie één van de ouders geboren is in Nederland, voor bijna iedere leeftijdsgroep een vergelijkbaar percentage werknemers als autochtonen.» (CBS, 2003, p. 82).

Zakelijke dienstverlening populair

De horeca en zakelijke dienstverlening zijn bedrijfstakken waar veel allochtonen werken. In de zakelijke dienstverlening werkte in 2000 ruim 15 procent van de autochtonen en 25 procent van de allochtonen. Van de niet-westerse allochtonen was dit zelfs meer dan 30 procent. Binnen de zakelijke dienstverlening zijn het vooral de uitzendbureaus en schoonmaakbedrijven waar deze verschillen optreden. Van de autochtone bevolking werkte nog geen 4 procent bij een uitzendbureau. Van de niet-westerse allochtonen was dit 13 procent. Bij de schoonmaakbedrijven was dat respectievelijk 1 en 7 procent (CBS, 2003, p. 83).

Werkloosheid

De belangrijkste conclusie uit het SCP-rapport is dat, na een jarenlange daling, de werkloosheid onder minderheden weer aan het oplopen is. Nog niet dramatisch, maar aan de dalende trend is wel een einde gekomen. «Opmerkelijk zijn de verschillen tussen groepen in toename van de werkloosheid. Bij Surinamers en Antillianen is de werkloosheid tussen 2001 en 2002 met 2 procentpunten gestegen, bij de overige niet-westerse groepen gaat het om een toename van 3 procentpunten, bij de Turken is de werkloosheid met slechts 1 procentpunt toegenomen en bij de Marokkanen is de omvang van de werkloosheid zelfs stabiel gebleven. Dit zijn toch wel verrassende uitkomsten. Gezien onder meer het opleidingsniveau en de mate van beheersing van het Nederlands, het hoge aandeel jongeren en het aantal tijdelijke banen, lag een grotere stijging van de werkloosheid van Turken en Marokkanen meer in de rede.» (SCP, 2003, p. 209). In hoeverre dit ligt aan een selectieve vertegenwoordiging in de statistieken valt volgens het SCP niet goed uit te maken.

Volgens het CBS (2003, p. 77) zijn de werkloosheidsverschillen tussen de verschillende groepen niet-westerse allochtonen in 2002 iets verkleind. «In 2001 was het verschil tussen de Marokkanen, de groep met de meeste werklozen, nog vier procentpunten met de Surinamers, de groep met de minste werklozen. In 2002 bedroeg dit verschil nog twee procentpunten. In 2002 is 10 procent van de Marokkanen, Antillianen en Arubanen werkloos, 9 procent van de Turken en 8 procent van de Surinamers.»

«Hoewel de werkloosheid onder minderheden weer oploopt, moet tegelijkertijd worden geconstateerd dat de huidige situatie van minderheden in vergelijking met die van enkele jaren geleden nog steeds betrekkelijk gunstig is. Aanmerkelijk hoger was de werkloosheid aan het einde van de jaren tachtig en in de jaren 1994 en 1995.» (SCP, 2003, p. 209).

Werkloosheid niet-westerse allochtonen stijgt sneller dan bij autochtonen

«Kenmerkend voor de verandering in de arbeidsmarktpositie van niet-westerse allochtonen in 2001–2002 is hun sterk gestegen arbeidsmarktparticipatie én hun sterk gestegen werkloosheid. Op dit moment is de teruglopende arbeidsmarkt niet in staat om de forse toestroom van niet-westerse allochtonen volledig te absorberen, zodat de werkloosheid stijgt. Het gevolg is dat onder niet-westerse allochtonen de werkloosheid in de jaren 2001–2002 snel is opgelopen, sneller dan onder autochtonen. In 2002 behoren 63 000 niet-westerse allochtonen tot de werkloze beroepsbevolking tegen 49 000 in 2001, een stijging van 29%. Bij de autochtonen is het aantal werklozen met 22% gestegen.» (SCP, 2003, p. 211).

«Ook wanneer wordt gekeken naar de procentuele toename van het aantal werklozen doen Turken en Marokkanen het opvallend goed. Mogelijk hangt dit betrekkelijk gunstige beeld, zoals hiervoor al is betoogd, samen met het feit dat in de periode 2001–2002 de stijging van de werkloosheid voor een deel veroorzaakt werd door het naar verhouding veelvuldige ontslag van hoger opgeleide werknemers, waardoor Turken en Marokkanen, die overwegend laag zijn opgeleid, buiten schot zijn gebleven.

Het aantal werkloze Surinamers en Antillianen is naar verhouding wel fors gegroeid. In vergelijking met een jaar eerder is het aantal werkloze Surinamers toegenomen met 33% en het aantal werkloze Antillianen met 50%. Vanwege de afronding op duizendtallen zit er met name in de cijfers van Antillianen enige rek. Met meer zekerheid kan worden geconcludeerd dat personen die behoren tot de overige niet-westerse groepen stevig zijn geraakt door de economische teruggang. In vergelijking met het jaar daarvoor is de werkloosheid met 7 000 gestegen, een toename van 37%. De verslechtering van hun positie blijkt ook uit de stijging van het werkloosheidspercentage met 3 procentpunten. Een deel van de verklaring voor de snel oplopende werkloosheid is te vinden in de sterke stijging van het aantal minderheden in de beroepsbevolking. Relatief gezien is die toename veel groter dan bij de autochtonen. Vaak gaat het hier om jongeren, en juist voor jongeren is het in de huidige arbeidsmarkt lastig om aan het werk te komen. Daarnaast bestaat de instroom van minderheden op de arbeidsmarkt uit jongvolwassenen die op latere leeftijd naar Nederland zijn gekomen. Zij vormen vanwege hun overwegend ongunstige aanbodkenmerken (opleiding, taal) een kwetsbare categorie. Nu de arbeidsmarkt weer ruimer is, nemen de kansen op werk af. In deze verslechterde context doen Turken en Marokkanen het volgens deze gegevens naar verhouding verrassend goed.» (SCP, 2003, p. 211–212).

Aandeel allochtonen in de werkloze beroepsbevolking wordt steeds groter

Volgens het SCP bestaat het werklozenbestand, mede als gevolg van de gestegen werkloosheid, in toenemende mate uit (niet-westerse) allochtonen. Daarnaast neemt het aantal minderheden in de (beroeps)bevolking toe, waardoor – in combinatie met de hoge werkloosheid – zij een steeds groter deel uitmaken van de werkloze beroepsbevolking. Op dit moment bestaat 21% van de werkloze beroepsbevolking uit niet-westerse allochtonen. Dat er sprake is van oververtegenwoordiging kan worden afgemeten aan hun aandeel in de (beroeps)bevolking van 15–64 jaar: in 2002 bestaat 9% van de bevolking in de leeftijd van 15–64 jaar en 8% van de beroepsbevolking uit niet-westerse allochtonen. Misschien wel de belangrijkste boodschap (...) dat de stijging van het aandeel allochtonen uit de overige niet-westerse landen is. Inmiddels is bijna de helft van de niet-westerse allochtone werklozen afkomstig uit een van deze landen. Het is opnieuw een bevestiging van de zorgelijke situatie van deze sociale categorie: onder hen is de werkloosheid het hoogst, ze is in het afgelopen jaar het snelst gestegen en hun aandeel binnen de werkloze beroepsbevolking groeit eveneens snel.» (SCP, 2003, p. 212).

Omvang en samenstelling van de werkloosheid

«De SPVA-cijfers laten een hogere werkloosheid zien onder de minderheden dan de EBB-cijfers. In 2002 is volgens de SPVA 14% van de Turken, 14% van de Marokkanen, 10% van de Surinamers en 12% van de Antillianen werkloos.» (...) «Ter herinnering: volgens de EBB'02 is 10% van de Turken, 10% van de Marokkanen, 8% van de Surinamers en 10% van de Antillianen werkloos. De verschillen tussen beide bronnen zijn dus het grootst bij de Turken en de Marokkanen. Het ligt in de rede om te verwijzen naar de verschillen in dataverzameling tussen de bronnen. De SPVA-cijfers doorkruisen het tamelijk gunstige beeld dat de EBB-cijfers opwerpen. Nu blijkt dat de werkloosheid van minderheden in 2002 drie tot bijna vijf keer zo hoog is als onder autochtonen.» (SCP, 2003, p. 213).

Werkloosheidsverschillen bij jongeren minder groot

Volgens het CBS zijn jongeren vaker werkloos dan personen van 25 jaar en ouder. «Dit geldt zowel voor autochtonen als voor allochtonen. De hogere werkloosheid onder jongeren hangt samen met de instroom op de arbeidsmarkt. Schoolverlaters hebben vaak enige tijd nodig om een baan te vinden. In 2002 was onder niet-westerse jongeren de werkloosheid tweemaal zo hoog als onder autochtone jongeren. Onder de bevolking van 25 jaar of ouder was dit ruim driemaal zo hoog. Het verschil tussen autochtonen en niet-westerse allochtonen was bij jongeren dan ook kleiner dan bij personen van 25 jaar of ouder. Vanaf midden jaren negentig is ook bij jongere niet-westerse allochtonen de werkloosheid vrij fors gedaald. Was in 1996 nog 34 procent werkloos, in 2002 was dit 16 procent. In 1996 was de werkloosheid onder niet-westerse jongeren nog driemaal zo hoog als die onder autochtone jongeren. De positie van allochtone jongeren is vanaf midden jaren negentig verbeterd. In 2002 is de werkloosheid onder autochtone jongeren gestegen, terwijl deze bij niet-westerse allochtone jongeren gelijk is gebleven.» (CBS, 2003, p. 78).

Jongerenwerkloosheid onder minderheden is hoog

Volgens het SCP is de hoge werkloosheid onder allochtone jongeren alarmerend. Bij de minderheden is de jeugdwerkloosheid weer in volle omvang terug. Opvallend is de zeer hoge werkloosheid onder Surinaamse en Antilliaanse jongeren; bijna eenderde van de jongeren uit deze groepen is werkloos. Van de Turkse en Marokkaanse jongeren in de beroepsbevolking is ongeveer eenvijfde werkloos.

Groot is derhalve het verschil met autochtone jongeren, van wie in 2002 7% werkloos is. Vanwege de stijgende werkloosheid van jongeren is door het kabinet het zogeheten Plan van aanpak jeugdwerkloosheid ontwikkeld. Gezien het hoge aandeel allochtonen in de jeugdwerkloosheid is het zaak om voorzieningen te treffen opdat zij optimaal worden bereikt door dit beleidsinitiatief. De cijfers met betrekking tot de jeugdwerkloosheid van minderheden zijn in de SPVA aanzienlijk hoger dan in de EBB (SCP, 2003, 213).

Jongeren, lager opgeleiden en vrouwen hebben grote kans op werkloosheid

Volgens het SCP blijkt dat de kans op werkloosheid het grootst is bij jongeren en bij lager opgeleiden. Ook zijn vrouwen uit minderheidsgroepen vaker werkloos dan de mannen. Opmerkenswaard is dat de kans op werkloosheid tussen de afzonderlijke minderheidsgroepen niet verschilt wanneer, zoals in deze analyse gebeurt, rekening wordt gehouden met verschillen in opleidingsniveau, geslacht en leeftijdsverdeling. Verder bevestigt deze analyse dat de tweede generatie zich niet gunstig onderscheidt van diverse categorieën van de eerste generatie, met uitzondering van minderheden die na 1980 naar Nederland zijn gekomen (SCP, 2003, p. 14).

Voor meer informatie over werkloosheid onder allochtone vrouwen en een vergelijking met autochtone vrouwen: zie hoofdstuk 7.

Ook tweede generatie kampt met hoge werkloosheid

Volgens het SCP weerspiegelt de hoge jeugdwerkloosheid bij de Turken, Marokkanen en Surinamers zich in een hoge werkloosheid onder de tweede generatie. «Bij de Surinamers en Marokkanen is het zelfs zo dat de tweede generatie het vaakst werkloos is. Voor degenen die geloven dat het met het aantreden van nieuwe generaties allemaal wel goed komt met de minderheden, is dit een lastig te verteren uitkomst. Onder de Turkse tweede generatie is de werkloosheid lager dan bij de eerste generatie primaire migranten. De werkloosheid onder de Antilliaanse tweede generatie daarentegen is betrekkelijk laag. De Antilliaanse tweede generatie is dan ook een bijzondere categorie. Het gaat vaak om personen die zijn grootgebracht in gezinnen waarvan de ouders tamelijk hoog zijn opgeleid en een gunstige beroepspositie hebben. Veelal zijn dit Antillianen die al lang in Nederland zijn en hiernaartoe zijn gekomen als studiemigrant. Hun werkloosheid is overigens ook laag.»

«De Antilliaanse tweede generatie heeft na een succesvolle schoolloopbaan de arbeidsmarkt betreden en kan zich, ook bij economische tegenwind, goed handhaven. Bij de Antillianen concentreren de problemen zich vooral bij de tussengeneratie, waar de werkloosheid met 21% op een hoog niveau ligt. Opmerkelijk is verder de betrekkelijk lage werkloosheid onder huwelijksmigranten. Eerder, bij de bespreking van de cijfers over de arbeidsmarktparticipatie, is ook al gewezen op hun naar verhouding gunstige positie, zeker indien men dit bekijkt in het licht van de beeldvorming over deze categorie migranten. De krappe arbeidsmarkt van de afgelopen jaren is naar alle waarschijnlijkheid de belangrijkste factor voor de betrekkelijk gunstige arbeidsmarktpositie van huwelijksmigranten. Hun aanbodkenmerken zijn door de bank genomen namelijk ongunstig. Velen van hen zijn laagopgeleid, zijn het Nederlands niet machtig en hebben weinig aansluiting op Nederlandse netwerken. Tegelijkertijd, zo blijkt uit hun lage werkloosheid, is de gerichtheid op werk bij hen groot.» (SCP, 2003, 215).

Opleidingsniveau blijft bepalend voor de hoogte van de werkloosheid

Voor alle minderheidsgroepen geldt dat de werkloosheid onder personen met maximaal basisonderwijs het hoogst is. Het risico op werkloosheid neemt af voor degenen met een diploma in het voortgezet onderwijs. Met name de Surinaamse en Antilliaanse hoger opgeleiden zijn naar verhouding niet vaak werkloos. Tevens blijkt dat de werkloosheid van autochtonen met hetzelfde opleidingsniveau als minderheden steeds aanzienlijk lager is. Autochtonen hebben derhalve meer rendement van hun opleidingskwalificaties. (Helemaal zuiver is deze vergelijking natuurlijk niet, omdat een deel van de minderheden deze kwalificaties in het buitenland heeft verworven. Ook kunnen andere persoonskenmerken, zoals de beheersing van de Nederlandse taal, een rol spelen (SCP, 2003, p. 216).

Zowel laag- als hoogopgeleide allochtonen vaker werkloos dan autochtonen

Een minder hoog opleidingsniveau wordt vaak gezien als oorzaak van de hogere werkloosheid onder allochtonen. Volgens het CBS zijn echter zowel de laag-, middelbaar als hoogopgeleide allochtonen vaker werkloos dan autochtonen. «In 2002 is bij laagopgeleide personen 13 procent van de niet-westerse allochtonen werkloos tegenover 5 procent bij de autochtonen. Ook bij de hoogopgeleiden is dit verschil aanzienlijk. Van de hoogopgeleide niet-westerse allochtonen is 10 procent werkloos tegenover 3 procent van de autochtonen. Dus ook bij een vergelijkbaar opleidingsniveau is de werkloosheid onder allochtonen hoger dan onder autochtonen. Niettemin geldt voor zowel allochtonen als autochtonen dat personen met een hogere opleiding minder vaak werkloos zijn dan laagopgeleiden.» (CBS, 2003, p. 79).

Het SCP stelt zich vervolgens de vraag in hoeverre het verschil in werkloosheid tussen minderheden en autochtonen is toe te schrijven aan het verschil in voor de arbeidsmarkt relevante kenmerken of dat (vooral) andere oorzaken een rol spelen.

Het SCP heeft een analyse uitgevoerd waarin het feitelijke werkloosheidspercentage van Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen wordt vergeleken met de verwachte werkloosheid (zie voor een toelichting SCP, p. 219).

Tabel 4.2 Feitelijk (f) en verwacht (v) percentage werkloosheid, naar etnische groep, 2002.

kst-28689-9-4.gif

Bron: SCP 2003.

«Wanneer voor alle minderheden het verwachte werkloosheidspercentage wordt uitgerekend, blijkt het verschil met de feitelijke werkloosheid fors te zijn: bij Turken en Marokkanen een kleine 10 procentpunten, bij Antillianen 7 en bij Surinamers 5 procentpunten. Ook zijn vrouwen en jongeren (veel) vaker werkloos dan op grond van hun aanbodkenmerken mocht worden verwacht.» (SCP, 2003, p. 220).

Volgens het SCP zijn de verschillen voor een deel toe te schrijven aan het minder goed beheersen van de Nederlandse taal of het feit dat minderheden hun hoogste opleiding in het herkomstland hebben afgerond. «De verschillen lopen namelijk terug wanneer alleen minderheden met Nederlandse opleidingskwalificaties of een goede beheersing van het Nederlands in de analyses worden opgenomen. De kenmerken van veel minderheden waren in de totaalanalyse niet goed vergelijkbaar met die van autochtonen, hetgeen de resultaten beïnvloedde. Maar ook bij een betere vergelijking is de werkloosheid bij Turken en Marokkanen hoger dan bij autochtonen met vergelijkbare kenmerken. Wanneer er sprake is van gunstige aanbodkenmerken, of dit nu gaat om Nederlandse diploma's, een goede Nederlandse taalvaardigheid of een opleiding op hbo- of wo-niveau, de werkloosheid van Turken en Marokkanen is steeds aanzienlijk hoger dan bij autochtonen met deze kenmerken. Bij Surinamers met gunstige aanbodkenmerken zijn de verschillen daarentegen gering, vooral bij de hoger opgeleiden. Dit is een duidelijke aanwijzing voor de sterk verbeterde positie van Surinamers in de afgelopen jaren. Surinamers die goed Nederlands spreken, de opleiding in Nederland hebben behaald of hoog zijn opgeleid, hebben nagenoeg dezelfde kansen als autochtonen met deze kenmerken. Ditzelfde geldt ook voor Antillianen, bij wie bij met name de werkloosheidskansen van hoger opgeleiden nauwelijks verschillen van die van autochtone Nederlanders met dezelfde kenmerken.

Bij deze op zichzelf genomen gunstige uitkomsten moet direct een voorbehoud worden gemaakt. De evenredige werkloosheidskansen gelden niet voor jonge Surinamers en Antillianen, die veel vaker dan autochtone jongeren werkloos zijn. Deze uitkomst kan maar gedeeltelijk worden toegeschreven aan verschillen in kenmerken tussen Surinaamse en Antilliaanse jongeren aan de ene kant en autochtone jongeren aan de andere. De kloof in werkloosheidskansen met jongeren uit de andere minderheidsgroepen is ook daar zeer groot. Gezien de kenmerken van allochtone jongeren zou hun werkloosheid rond de 10% moeten bedragen, in werkelijkheid is dit aandeel veel hoger.

In deze uitkomsten is de omslag op de arbeidsmarkt te lezen. Minderheden met hulpbronnen die in Nederland zijn verworven (onderwijs, Nederlandse taal), en dit geldt voor Surinamers en Antillianen in het bijzonder, zijn de autochtonen inmiddels dicht genaderd. Hoogstwaarschijnlijk is dit hoge rendement van hun competenties toe te schrijven aan de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren, die velen in staat heeft gesteld om hun positie te verbeteren. De hoge jeugdwerkloosheid, als meest pregnante teken van de verminderde kansen op de arbeidsmarkt, gooit echter roet in het eten en vertroebelt het positieve beeld. Voor jongeren en voor minderheden met minder aantrekkelijke kenmerken is de kloof naar werk op dit moment groot.» (SCP, 2003, p. 220/221).

Uitkeringsafhankelijkheid

Van de niet-westerse allochtonen in de leeftijd van 15–64 jaar heeft 24% een uitkering tegen 12% van de autochtonen.1 Het gaat hier om een arbeidsongeschiktheids-, bijstands- of WW-uitkering.«Onder niet-westerse allochtonen komt een bijstandsuitkering het vaakst voor (14%), gevolgd door een arbeidsongeschiktheidsuitkering (8%); weinigen hebben een WW-uitkering (2%). Dit laatste geldt overigens voor alle groepen.» (SCP, 2003, p. 222).

Tabel 4.3 Personen met een uitkering, naar totaal aandeel met uitkering en type uitkering, 15–64 jarigen, naar etnische groep en geslacht, 1999 (in procenten van de desbetreffende groep in de bevolking)

kst-28689-9-5.gif

Bron: SCP, 2003

Turkse mannen én vrouwen hebben vaak een arbeidsongeschiktheidsuitkering

«Turken hebben van de hier onderscheiden bevolkingsgroepen het vaakst een uitkering, namelijk 29% van de Turken tussen de 15 en 65 jaar. Bij de Turken is met name het aandeel personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering zeer hoog, zowel bij de mannen als bij de vrouwen. Met uitzondering van de Turken van 15 tot 24 jaar, hebben Turken in alle onderscheiden leeftijdscategorieën steeds minstens twee keer zo vaak als autochtonen een arbeidsongeschiktheidsuitkering.» (SCP, 2003, p. 223).

Voor meer inzicht in de oorzaken van de forse oververtegenwoordiging van Turken in de WAO, en die van vrouwen in het bijzonder, verwijst het SCP naar het onderzoek van Snel e.a. (2002). «Zij presenteren een aantal risicofactoren die van invloed zijn op de instroom van Turken in de WAO. In elk geval lijkt het lage opleidingsniveau een belangrijke rol te spelen. Hierdoor is men vaak aangewezen op fysiek zwaar werk, met weinig regelmogelijkheden en ontplooiingskansen, hetgeen de kans op arbeidsongeschiktheid vergroot. Dat vaak aan de onderkant van de arbeidsmarkt wordt gewerkt, is op verschillende manieren van invloed op de arbeidsongeschiktheidsrisico's. Veel Turken, en vrouwen vaker dan de mannen, zijn werkzaam via uitzendbureaus of loonbedrijven, in de schoonmaakbranche of in de gesubsidieerde werkgelegenheid (WIW/WSW). In deze sectoren zijn de arbeidsongeschiktheidsrisico's naar verhouding hoog en zijn met Arbo-diensten doorgaans minimale contracten afgesloten. Dat Turkse werknemers vaak een flexibel contract hebben verhoogt eveneens de kans op arbeidsongeschiktheid. Niet alleen komt dit doordat de binding tussen werkgever en tijdelijke werknemers over het algemeen minder hecht is, waardoor werkgever en Arbo-dienst zich minder inzetten voor reïntegratie, maar ook speelt mee dat een tijdelijke werknemer in het eerste ziektejaar niet onder de verantwoordelijkheid van de werkgever valt, maar onder die van de uitvoeringsinstelling (de zogeheten vangnetziektewet).

De ervaring leert dat de uitvoeringsinstelling weinig doet om deze categorie zieken weer aan het werk te helpen. Verder zijn er indicaties dat conflicten op het werk vaak ten grondslag liggen aan ziekteverzuim, en uiteindelijk aan arbeidsongeschiktheid. (...) Aan het werken aan de onderkant van de arbeidsmarkt, met alle nadelige consequenties van dien voor de arbeidsongeschiktheidsrisico's en reïntegratie-inspanningen, kunnen niet alle verschillen in arbeidsongeschiktheidsrisico's tussen etnische groepen worden toegeschreven. Zo wijst het onderzoek van Snel verder op de uitvoeringsinstellingen, die onder andere vanwege werkdruk en communicatieproblemen minderheden weinig te bieden hebben. Tevens legt het onderzoek verband tussen de instroom in de WAO en het migrantenbestaan en diverse culturele conflicten. Voorzichtig concluderen de auteurs dat als gevolg hiervan bewust wordt aangekoerst op instroom in de WAO. Zo kunnen tegenstrijdige verwachtingen over het verrichten van betaald werk door vrouwen en de primaire verantwoordelijkheid die zij voor het gezin hebben, aanleiding zijn voor spanningen, waarbij ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid een min of meer logische keuze zijn. Ook het migrantenbestaan brengt stress met zich mee. Bovendien gaat het veelal om personen in een kwetsbare positie die, wanneer het mis gaat, er op eigen kracht niet bovenop komen. Een arbeidsongeschiktheidsuitkering fungeert dan als een «vluchtheuvel» die, zo suggereren de onderzoekers, mede vanwege de aanwezigheid van arbeidsongeschikten in de directe omgeving een geaccepteerde route lijkt te zijn.» (SCP, 2003, p. 224).

Volgens het SCP biedt het onderzoek van Snel een interessante kijk op de factoren die van invloed kunnen zijn op arbeidsongeschiktheidsrisico's. «Het schetst ook een genuanceerd beeld. Wel wreekt zich dat het gewicht van de uiteenlopende factoren niet goed kan worden bepaald. Vragen in hoeverre overwegend de kenmerken van het werk een rol spelen of dat toch met name het eigen strategische gedrag doorslaggevend is om in de WAO te geraken, worden niet afdoende beantwoord. Daarover is aanvullend onderzoek nodig.» (SCP, 2003, p. 225).

Volgens het SCP heeft 17% van de Marokkanen van 15 tot 65 jaar een bijstandsuitkering1. «Net als bij de Turkse mannen hebben veel Marokkaanse mannen een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Het aandeel Marokkaanse vrouwen met een dergelijke uitkering is aanzienlijk lager dan onder de Turkse vrouwen. Toch gaat het om een substantieel aandeel; de arbeidsparticipatie van Marokkaanse vrouwen is immers zeer gering. Dit betekent dat van de Marokkaanse vrouwen die hebben gewerkt uiteindelijk velen via de WAO zijn uitgestroomd.» (SCP, 2003, 225).

Surinamers, Antillianen en vluchtelingen zitten vaak in de bijstand

Het aandeel Surinamers met een uitkering (21%) is volgens het SCP opmerkelijk hoog, en dan bij de vrouwen in het bijzonder, met name onder vrouwen die aan het hoofd staan van een eenoudergezin. «Ook bij de Antillianen domineren de bijstandsuitkeringen en ook dan vooral bij de vrouwen. Niet minder dan 23% van de Antilliaanse vrouwen in de leeftijd van 15–65 jaar heeft een bijstandsuitkering. Het aandeel Antillianen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering is opvallend laag.» (SCP, 2003, p. 226).

Het aandeel uitkeringsontvangers is in vergelijking met de vier klassieke minderheidsgroepen het laagst bij de overige niet-westerse allochtone groepen, waarvan toegelaten vluchtelingen een belangrijk deel uit maken. Volgens het SCP komt dit vooral door het lage aandeel arbeidsongeschikten. Dat velen in Nederland op dit moment een korte arbeidsgeschiedenis hebben, zal hier debet aan zijn. Tegelijkertijd hebben veel minderheden uit niet-geïndustrialiseerde landen een bijstandsuitkering.

Inkomenspositie

Uit het bronnenonderzoek van het Verwey-Jonker Instituut (2003) blijkt dat de achterstand in het gemiddelde maandelijkse netto-arbeidsinkomen bij de onderzochte allochtone groeperingen in de periode 1988–1998 niet is afgenomen: «Een rechtstreekse vergelijking van de gemiddelde arbeidsinkomens uit 1988 en 1998 toont een toename van de achterstand. Voor de naaste volgers (in 1988 de Antillianen/Arubanen, in 1998 de Surinamers) liep het verschil op van f 184,– tot f 330,– netto per maand. Voor de verst achterblijvende groepering (in 1988 de Turken, in 1998 de Marokkanen) steeg het verschil in gemiddeld arbeidsinkomen van f 408,– tot f 573,– netto per maand. Het integratiebeleid is er, zo beschouwd, niet in geslaagd een verbetering tot stand te brengen van de relatieve inkomenspositie van (werkende) allochtonen.

Voor de beoordeling van de mate van evenredigheid is van belang dat allochtonen geen lager loon ontvangen dan autochtonen wanneer zij op hetzelfde functieniveau werkzaam zijn. De kans om op hetzelfde functieniveau te komen, is voor allochtonen echter geringer, ook bij gelijke achtergrondkenmerken qua leeftijd, geslacht en opleidingsniveau.

Zo beschouwd, bestaat er dus geen evenredigheid.» (Verwey-Jonker Instituut).1

4.2.2 Arbeidsmarktpositie van vluchtelingen

Onlangs heeft de RWI een rapport uitgebracht over de arbeidsmarktpositie van vluchtelingen: De arbeidsintegratie van vluchtelingen (Klaver en Odé, 2003). De tekst hieronder is volledig aan dit rapport ontleend.

Kenmerken van vluchtelingen

Het totale aantal vluchtelingen of statushouders in Nederland is niet precies vast te stellen. De belangrijkste reden hiervoor is het feit dat deze groep niet als zodanig in de bevolkingsstatistieken wordt geregistreerd. Schattingen lopen uiteen van bijna 120 000 in 1997 tot 185 000 voor het jaar 1998. De heer Nazarski (directeur VluchtelingenWerk) noemt in zijn gesprek met de Commissie het aantal van 180 000 mensen in Nederland die als vluchteling zijn erkend.

Over de samenstelling naar herkomst van de vluchtelingenpopulatie zijn evenmin betrouwbare statistieken beschikbaar. Vooral Centraal-Azië en de landen van voormalig Joegoslavië blijken vooraanstaande herkomstgebieden van vluchtelingen.

Tabel 4.4 Relatieve omvang bevolking naar etnische minderheidsgroep, per 1 januari 2002

Land van herkomstAbsoluutPercentage
Voormalig Joegoslavië74 64031,7
Irak41 32317,5
Afghanistan31 16713,2
Somalië28 97912,3
Iran26 78911,4
Vietnam16 0126,8
Ethiopië/Eritrea9 7834,1
Sri Lanka (1999)7 0453,0
Totaal235 738100,0

Bron: CBS, uit Klaver en Odé , 2003

Circa 30 procent van de vluchtelingen is jonger dan 14 jaar (dit zijn met name kinderen van vluchtelingen) en ruim 40 procent is tussen de 25 en 44 jaar oud. Jongeren (15–24) en ouderen (65+) maken een relatief klein deel uit van de populatie vluchtelingen. Van de vluchtelingen (16 jaar en ouder) die in de periode 1995–2000 naar Nederland zijn gekomen en een status hebben gekregen, heeft 11 procent geen onderwijs gevolgd. Bijna een vijfde (18%) heeft slechts basisonderwijs genoten. Daar staat tegenover dat een kwart van deze groep hoger beroeps- of wetenschappelijk onderwijs heeft gevolgd in het land van herkomst (19% heeft een afgeronde hbo/wo-opleiding, 6% heeft enkele jaren hbo/wo-onderwijs gevolgd).1

Ruwweg kan op basis van het vergeleken onderzoek worden vastgesteld dat tussen de 20 en 30 procent van de asielzoekers of vluchtelingen hoger opgeleid is. De aanname dat vluchtelingen overwegend hooggeschoold zouden zijn, is dan ook niet terecht. De populatie kent eveneens een aanzienlijke groep niet- of laagopgeleiden en middelbaar opgeleiden.

Vluchtelingen vormen wel een relatief hoog opgeleide groep – het gemiddelde opleidingsniveau ligt ver boven dat van Turken en Marokkanen en op of iets boven dat van Antillianen en Surinamers. Maar er zijn grote onderlinge verschillen tussen groepen vluchtelingen: 50 procent van de Afghanen in het land van herkomst heeft hoger onderwijs gevolgd terwijl dit percentage onder Somaliërs en Ethiopiërs/Eritreërs net boven de 10 ligt.

Volgens de auteurs is de informatie over de arbeidsmarktpositie van vluchtelingen beperkt. De belangrijkste oorzaak hiervan is het feit dat in de meeste registraties niet staat vermeld of iemand vluchteling is.

Uit de literatuur die beschikbaar is, blijkt dat de netto arbeidsparticipatie (dat wil zeggen degenen die werken) van vluchtelingen laag is. Slechts 35 procent van de vluchtelingen die kan en wil werken, heeft betaald werk. In het bijzonder onder vrouwen ligt de participatie op de arbeidsmarkt op een erg laag niveau. Het beschikbare onderzoek geeft tevens aan dat er verschillen bestaan tussen de arbeidsmarktparticipatie van vluchtelingen naar etnische herkomst. Uit onderzoek blijkt ook dat de arbeidsparticipatie van vluchtelingen toeneemt naar mate de verblijfsduur in Nederland toeneemt.

Over werkloosheid en bijstandsafhankelijkheid zijn evenmin «harde» gegevens naar de etnische herkomst van vluchtelingen beschikbaar. Vooral onder Iraniërs en Somaliërs is de werkloosheid hoog (zo'n 40%). Onder vluchtelingen uit Afghanistan en voormalig Joegoslavië is de werkloosheid ongeveer eenderde van de beroepsbevolking, terwijl voor Ethiopiërs/Eritreërs de werkloosheid op een kwart wordt geschat. Deze gegevens hebben betrekking op het einde van de jaren negentig; recentere informatie is niet voorhanden. De vier grootste traditionele migrantengroepen laten in dezelfde periode (1998) een geregistreerde werkloosheid zien die varieert van 20 procent voor de Marokkanen tot 10 procent voor de Surinamers. De werkloosheid onder vluchtelingen is naar verhouding dus hoger dan onder andere etnische minderheden in Nederland.

Ook de werkloosheidsduur van vluchtelingen is langer dan bij andere werkzoekenden: 47 procent van de werkzoekende vluchtelingen is langer dan drie jaar werkloos, tegenover 32 procent van alle bij de CWI ingeschreven werkzoekenden. Meer dan de helft van Turkse en Marokkaanse werklozen is (gemeten halverwege de jaren negentig) reeds meer dan twee jaar werkloos.

Behalve een lage arbeidsparticipatie en een hoge werkloosheid, blijkt de helft van de werkende vluchtelingen – beoordeeld op basis van het door hen gevolgde onderwijs in het land van herkomst – in banen onder hun niveau te werken. Van de vluchtelingen die werk hebben gevonden, hebben er evenveel een baan op het eigen niveau als werk onder het eigen niveau aanvaard. In de praktijk blijken vluchtelingen voor een belangrijk gedeelte werkzaam in laaggekwalificeerde, veelal tijdelijke werkgelegenheid.

Er bestaat geen verband tussen het onderwijsniveau dat vluchtelingen in hun geboorteland bereikt hebben en het al dan niet vinden van (aansluitend) werk in Nederland. Wel is er een samenhang tussen de onderwijsinspanningen die vluchtelingen in Nederland verricht hebben en het al dan niet hebben van werk. Volgens de auteurs leiden in Nederland gevolgde opleidingen vaker tot werk dat aansluit bij de kennis en vaardigheden van vluchtelingen. Vluchtelingen die niet werken, spreken gemiddeld slechter Nederlands dan de werkende vluchtelingen.1 Ten opzichte van «reguliere» migranten komen vluchtelingen gemiddeld op relatief hogere leeftijd naar Nederland, en op hogere leeftijd is het lastiger om te taal te leren.

De problematiek van de arbeidsintegratie van vluchtelingen

Voor de problemen waar vluchtelingen tegenaan lopen bij het vinden van een baan, zijn diverse verklaringen te vinden. Deze verklaringen zijn in vijf factoren samen te vatten, namelijk:

• factoren samenhangend met het vluchtverhaal;

• individuele achtergrondkenmerken;

• de specifieke oriëntatie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt;

• de moeilijkheid om de kennis en vaardigheden van vluchtelingen te beoordelen;

• aansluitingsproblemen op de arbeidsmarkt.

Hier wordt alleen ingegaan op de laatste drie factoren.

De oriëntatie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt

Onder vluchtelingen is een aanzienlijke groep sterk gericht op de arbeidsmarkt. Dit komt door:

• het feit dat veel vluchtelingen mannen zijn in de arbeidsproductieve leeftijd;

• de financiële problematiek waar veel vluchtelingen mee kampen, verband houdend met de veelal hoge kosten gemaakt voorafgaande aan en ten tijde van de vlucht;

• de hoge kosten verbonden aan de wettelijke voorwaarden voor gezinshereniging;

• het gegeven dat veel vluchtelingen alleen naar Nederland komen en niet kunnen terugvallen op een werkende partner.

De sterke oriëntatie op de arbeidsmarkt heeft als gevolg dat men veelal weinig eisen stelt aan het type werk. Vaak zijn vluchtelingen werkzaam in laaggekwalificeerde en tijdelijke arbeid zonder enig perspectief. Veel nieuwkomers, waaronder vluchtelingen, verlaten het inburgeringstraject voortijdig ten gunste van routinematige en slecht betaalde werkzaamheden. Deze groep slaagt er in een later stadium niet of nauwelijks in om door middel van gerichte scholingsprogramma's werk op een gepaster competentieniveau te vinden.

Een andere groep vluchtelingen is in het geheel niet gericht op de arbeidsmarkt. De onzekerheden als gevolg van de tijdelijkheid van de verblijfsstatus en de oriëntatie op het land van herkomst zijn hier onder meer debet aan. Daarnaast zijn er vluchtelingen die zodanig met psychische en psychosomatische klachten kampen dat zij niet of nauwelijks in staat zijn om te werken.

De beoordeling van kennis en vaardigheden van vluchtelingen

De wijze waarop de kennis en vaardigheden van vluchtelingen beoordeeld worden, is van groot belang voor hun arbeidsintegratie. Zoals aangegeven, zijn vluchtelingen lang niet altijd in het bezit van diploma's en als zij deze wel hebben meegenomen, is een goede en zorgvuldige waardering ervan vaak problematisch.

Aansluiting op de arbeidsmarkt

Een aantal factoren beïnvloedt het zoekgedrag van vluchtelingen op een negatieve wijze:

• Veel vluchtelingen stellen zich zeer bescheiden op in sollicitatiegesprekken; zij zijn niet gewend zichzelf te «verkopen».

• Veel vluchtelingen hebben onvoldoende kennis van de Nederlandse arbeidsmarkt en de rol van de betrokken instanties. Uitzendbureaus blijken voor vluchtelingen een belangrijker kanaal naar betaald werk, zelfs belangrijker dan het CWI. Een gevolg hiervan is dat vluchtelingen veelal op kortstondige banen zijn aangewezen.

• Vluchtelingen hebben vaak (te) hoge verwachtingen van hun mogelijkheden op de Nederlandse arbeidsmarkt. Deze verwachtingen hangen samen met een optimistische inschatting van de waarde van behaalde diploma's en verrichte werkervaring.

• In tegenstelling tot andere categorieën migranten, ontbreekt het vluchtelingen vaak aan een sociaal (familie)netwerk in Nederland. Voor de arbeidsmarktintegratie is dit van belang omdat een aanzienlijk gedeelte van de banen via informele kanalen wordt verkregen.

Ook de verwachtingen die werkgevers hebben van etnische minderheden en vluchtelingen spelen een rol in de aansluitingsproblematiek. Veel werkgevers beschouwen allochtonen of vluchtelingen als laag opgeleide, slecht Nederlands sprekende werknemers, die bovendien moeilijk met andere collega's overweg kunnen en niet altijd goed in de bedrijfscultuur passen.

Een laatste knelpunt dat in het rapport wordt genoemd is het feit dat asielzoekers gedurende hun verblijf in het asielzoekerscentrum nauwelijks mogen werken (13 weken) en dat zij pas na zelfstandige vestiging in een gemeente mogen beginnen met een inburgeringscursus. De heer Nazarski, directeur VluchtelingenWerk zegt hierover:

«Nu wonen er bijna 30 000 mensen langer dan drie jaar in een centrum. (...) Mensen mogen in die hele periode bijna niets. (...) Als je mensen eerst jarenlang de toegang tot de samenleving ontzegt en geen enkele kans geeft, noch op taalles, noch op werk, noch op educatie, noch op een beetje meedoen in de samenleving, moet je er niet verwonderd over zijn dat die mensen later enigszins in de problemen komen.»

4.3 Arbeidsmarkt- en inkomensbeleid

4.3.1 De periode voorafgaand aan 1970

Kort na de Eerste Wereldoorlog komen de eerste arbeidsmigranten naar Nederland: Chinezen die naar ons land komen om te werken als zeelieden en stokers op kolenschepen. Vanaf 1920 komen er arbeidsmigranten uit Italië, Polen en Slovenië om in de mijnbouw te werken. Veel van deze migranten keren voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog naar hun geboorteland terug. De periode daarna, vanaf de Tweede Wereldoorlog tot de jaren zestig, wordt gekenmerkt door de instroom van migranten uit voormalig Nederlands Indië1, waaronder Molukkers. Dankzij de economische opleving komen zij vrij gemakkelijk aan huisvesting en werk (zij het niet op hun eigen niveau).

Molukkers vormen een bijzondere groep: zij kwamen vooral om politieke redenen naar Nederland en niet vanwege werk. Door de Nederlandse overheid en de Molukkers zelf wordt ervan uitgegaan dat deze groep slechts tijdelijk in Nederland zal verblijven. Ze worden gehuisvest in aparte kampen. De staat zorgt voor hun onderhoud en het verrichten van arbeid is (tot 1953) verboden2.

Vanaf het begin van de jaren vijftig is sprake van een economische expansie met een tekort aan arbeidskrachten. In die periode komen vooral Italianen, Spanjaarden en Joegoslaven naar Nederland om te werken in de Limburgse mijnen, de Twentse textielindustrie en de scheepsbouw.

In 1949 sluit de Nederlandse overheid een overeenkomst met Italië voor de werving van Italiaanse arbeidskrachten voor de Nederlandse Steenkoolmijnen in Limburg (Arends, 2002, p. 30). Verder heeft de overheid weinig bemoeienis met de gastarbeiders; ze gaat ervan uit dat deze arbeidskrachten tijdelijk in Nederland zullen verblijven. Er wordt dan ook weinig aandacht besteed aan opvang, huisvesting en begeleiding. De opvang is vooral in handen van het kerkelijk en particulier initiatief. Overal worden stichtingen Bijstand Buitenlandse Werknemers opgericht, die gedeeltelijk worden gesubsidieerd door de overheid (zie hoofdstuk 3 over inburgering).

Volgens de heer Hofstede (voormalig bestuurder van het CNV) speelt de vakbeweging in deze periode ook een belangrijke rol bij de opvang van gastarbeiders:

«In die periode – dat zal begonnen zijn rond het eind van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig – hebben wij een heel programma opgezet om de verhouding tussen Nederlandse werknemers en werknemers van buitenlandse komaf te verbeteren. Daartoe hebben wij allerlei grotere manifestaties georganiseerd, waarvoor beide groepen nadrukkelijk werden uitgenodigd. Zij kwamen ook; er waren soms honderden mensen van verschillende oorsprong, ook van Nederlandse komaf. De bedoeling daarvan was het tot stand brengen van die ontmoeting om mensen met elkaar te laten praten. Wij hebben ook kerken enorm aanbevolen om op dat punt initiatieven te nemen. In die tijd hebben wij ook veel lezingen gehouden voor allerlei kerken en kerkelijke groeperingen om dat te bevorderen, opdat de Nederlandse samenleving in elk geval rijp werd gemaakt voor wat meer multiculturele aspecten.»

In augustus 1954 vragen de werkgevers uit de scheepsbouw en de metaalindustrie de Nederlandse overheid om hulp. Zij hebben dringend arbeiders nodig en willen hen zo snel mogelijk in Italië werven.

Als de overheid in oktober 1954 nog niets geregeld heeft, gaan de werkgevers zelf arbeiders aanwerven. Zowel door de Nederlandse als door de Italiaanse overheid (die optrad als arbeidsbemiddelaar van de Nederlandse industrie) wordt dit als ongewenst ervaren. In de loop van 1956 komt daarom de bemiddeling van Italiaanse arbeidskrachten in handen van het Nederlandse Rijksarbeidsbureau in plaats van de Nederlandse Steenkoolmijnen. De Italiaanse arbeiders worden gehuisvest in kosthuizen. Na een mijnramp in België besluit de Italiaanse overheid de werving stop te zetten, maar omdat het tekort aan arbeidskrachten in Nederland in 1960 weer nijpend is, wordt op 23 juli van dat jaar opnieuw een overeenkomst met Italië ondertekend.

Vanaf het begin van de jaren zestig komen er ook migranten uit Portugal, Spanje en Griekenland. Met Spanje (1961) en Portugal (1963) worden ook overeenkomsten afgesloten.

Aanvankelijk wil de overheid alleen in Europa werven omdat arbeiders zich dan gemakkelijker kunnen aanpassen aan de Nederlandse situatie. Maar omdat in die periode ook andere landen, waaronder Duitsland, arbeidskrachten werven, wordt het arbeidsreservoir steeds kleiner en ziet Nederland zich genoodzaakt verder weg te werven, waaronder in Turkije.

De eerste gastarbeiders uit Turkije komen al in 1962 op initiatief van bedrijven naar Nederland, maar in 1964 wordt een overeenkomst met Turkije afgesloten. Vanaf 9 maart 1964 mogen Turkse arbeiders alleen nog via de officiële wervingskanalen aan het werk in Nederland. In 1966 volgt dan nog een wervingsovereenkomst met Griekenland. Ook met Ierland (1962) en Malta (1964) wordt overleg gevoerd, maar het komt niet tot een wervingsovereenkomst (Arends, 2002, p. 109).

Al in 1964 verzoekt de Marokkaanse overheid Nederland om een wervingsovereenkomst af te sluiten, maar de Nederlandse overheid houdt dat lange tijd af, onder andere omdat zij twijfels heeft over de maatschappelijke inpassing van Marokkanen. Ook verzoeken uit Tunesië en Algerije worden om die reden afgehouden. In 1969 wordt echter, na jaren van overleg tussen beide landen, alsnog een wervingsovereenkomst met Marokko afgesloten omdat de instroom van niet officieel geworven migranten uit Marokko tot problemen leidt (Arends, 2002, p. 69).1 De voorwaarden voor gezinshereniging van Marokkanen zijn grotendeels hetzelfde als in andere verdragen (twee jaar gewerkt, passende huisvesting en vooruitzicht op werk). Nieuw is de bereidwilligheid van beide overheden om alle medewerking te verlenen bij de gezinshereniging (Arends, 2002, p. 72). Bovendien wordt, anders dan bij de andere wervingsovereenkomsten, afgezien van het opnemen van een paragraaf over de sociale zekerheid. De reden hiervan is fraude die gepleegd wordt met de kinderbijslag.2 Pas in 1972 wordt een algemeen verdrag inzake de sociale zekerheid tussen Nederland en Marokko gesloten (Arends, 2002, p. 103).

Na de overeenkomst met Marokko volgen nog overeenkomsten met Joegoslavië (1970) en Tunesië (1971). Tot slot volgt een wervingsovereenkomst met Kaap Verdië in 1981.

Tot 1967 worden jaarlijks steeds meer arbeiders geworven. In 1967 is sprake van een korte economische recessie, waardoor de werving nagenoeg tot stilstand komt. Daarna neemt het aantal in het buitenland geworven arbeidskrachten weer toe, met als hoogtepunt het jaar 1971, waarin bijna 17 000 arbeiders via officiële kanalen geworven worden (Arends, 2002).

Tabel 4.5 Geworven arbeiders per nationaliteit, 1964–1971

 19641965196619671968196919701971
Italië77727331671241050 
Spanje4.332 6211 5475181 3334 3696 4025 897
Portugal0000000220
Turkije2 7642 1791 197488404 0224 7024 699
Marokko000004012 3051 249
Zuid-Slavie000001 8603 1424 679
Tunesië0000000218
Totaal7 5745 0733 0606372 19710 75716 55116 962

Bron: Arends, 2002, bijlage III.

Tabel 4.6 Spontane migratie arbeiders per nationaliteit, 1964–1971

 19641965196619671968196919701971
Italië2 3512 4251 7841 1151 126000
Spanje5 3327 3216 6391 2961 198799651638
Portugal4328361 1294674447691 025127
Turkije2 0892 1525 4008903 1722 8871 943756
Marokko2 2704 6389 5261 2282 7333 7174 069268
Zuid-Slavie********
Tunesië0000028869
Totaal (excl. Zuid-Slavie)14 39318 27125 0435 1418 9668 6278 2941 902

* = onbekend

Bron: Arends, 2002, bijlage III.

Tabel 4.7 Buitenlanders afkomstig uit de wervingslanden, (inclusief kinderen) 1973–1977

  1973 1974 1975 1976 1977
 MVMVMVMVMV
Griekenland2 5071 4822 5021 5332 5591 6052 5191 6012 4741 609
Marokko25 4132 48825 9693 66827 2125 93931 8018 13033 85810 563
Portugal4 0612 8914 3413 0764 5203 2934 7343 8034 8383 963
Spanje21 4269 93631 40610 38421 07710 23519 23510 25717 9129 886
Tunesië6261069891231 0511641 0752431 118302
Turkije34 36411 65437 97415 55542 27620 31248 40624 43451 21628 267
Zuid-Slavie6 6904 9286 5115 4626 9245 9497 3026 1976 9476 081
Totaal95 08733 48599 68939 80110 562347 497115 07254 664118 36160 671
Totaal 128 572 139 490 153 120 169 737 179 032

Bron: Vreemdeling binnen de poort, febr. 1980, nr. 5. CNV Utrecht.

De economische recessie van 1967 leidt wel tot een stringenter afgiftebeleid van vergunningen. Nederlandse werklozen, Europese werknemers en werkloze, in Nederland verblijvende arbeiders, krijgen de voorkeur boven nieuw geworven arbeiders. In 1968 wordt bovendien bepaald dat arbeiders uit wervingslanden over een machtiging voor voorlopig verblijf (MVV) moeten beschikken. Deze MVV moet buiten Nederland worden aangevraagd en wordt pas afgegeven nadat is onderzocht of er voor de buitenlandse werknemer plaats is op de Nederlandse arbeidsmarkt. In 1964 komt de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen (WAV) tot stand, maar pas in 1969 treedt de wet in werking (Böcker en Clermonts, 1995, p. 24). In de vijf jaar tussen de totstandkoming van de wet en de inwerkingtreding is duidelijk geworden dat de komst van buitenlandse werknemers niet alleen voordelen heeft. Er waren meer buitenlandse arbeiders gekomen dan aanvankelijk werd verwacht. «Daardoor deden zich problemen voor op het gebied van huisvesting, opvang en begeleiding. Sommige werkgevers bleken het werven van buitenlandse werknemers via de officiële kanalen te tijdrovend, te duur en te omslachtig te vinden. Zij namen vreemdelingen in dienst die het land illegaal waren binnengekomen.» (p. 24).

De gesprekken die de Commissie heeft gevoerd met gastarbeiders, en met werkgevers van bedrijven die in de jaren zestig gewerkt hebben met gastarbeiders, illustreren goed dat gastarbeiders zowel via officiële wervingskanalen als op eigen initiatief naar Nederland kwamen:

De heer Haitink (directeur Human Resources bij Corus, destijds Hoogovens):

«Onze eigen wervingsafdeling heeft met het ministerie en met de lokale autoriteiten in de wervingsgebieden afspraken gemaakt over het werven. Wij trokken in eerste instantie Italianen aan, maar later hebben vooral andere buitenlandse werknemers geworven. Vanaf begin jaren zestig tot en met ongeveer 1975 hebben wij een beroep gedaan op Spanjaarden. Dit heeft er zelfs toe geleid dat wij op het «hoogtepunt» ongeveer 2500 Spaanse werknemers in dienst hadden. Aanvankelijk gingen wij korte dienstverbanden aan, van één à twee jaar.»

De heer Bienert (voormalig directeur van J.A. Schenkers Leerlooierij):

«Het ging in de jaren zestig weer iets beter met de leerindustrie. Er waren in die tijd hoge lonen. In de jaren vijftig waren de verdiensten ongeveer 55, 56 of 57 gulden. Daar ging een gulden af voor de sociale lasten. De rest van het bedrag kwam bij de werknemers terecht. In het begin van de jaren zestig werden de lonen opgetrokken naar 90 gulden. Dat was een vrij grote sprong. Het ging in die tijd gelukkig goed in de leerindustrie. Ondanks het feit dat de verdiensten behoorlijk waren, waren er toch te weinig arbeidskrachten. Deze werden gehaald uit landen waar de leerindustrie iets betekende, zoals Marokko en Turkije. Turkije is nu nog steeds een van de belangrijkste leerlanden van de wereld. Deze mensen kwamen via de leerindustrie in Frankrijk in Nederland terecht. Er was geen werving. Er bestond alleen een mogelijkheid om deze mensen in dienst te nemen via het arbeidsbureau, waarbij een bepaalde borgsom gestort moest worden. Als iemand zich aanmeldde, werd bij het arbeidsbureau gekeken of er een werkvergunning gegeven kon worden. Als dit niet het geval was, dan diende de borgsom ervoor dat iemand kon terugkeren naar het land van herkomst.»

De heer Bekkers (hoofd personeelszaken Michelin Benelux):

«Er waren onvoldoende Nederlanders die zich aanboden bij de bandenfabriek Michelin in Den Bosch. De fabriek is op een zeker moment uitgebreid. Het personeelsbestand nam toe, maar er wilden onvoldoende mensen gaan werken. Het werk lijkt veel op het werk in de leerindustrie. Het was zwaar lichamelijk werk. Er werd gewerkt met stukloon, een systeem dat niet overal in Nederland gekend was. Misschien waren de Nederlanders daarom iets terughoudender. Daar stond tegenover dat de beloning bij Michelin duidelijk boven de markt lag. Iemand die gewend was aan het werken met stukloon, verdiende meer dan iemand op het gelijke niveau met een week- of maandsalaris. We hebben de werving persoonlijk in de hand genomen. Wij zijn naar Spanje, Portugal en Turkije gegaan om lokaal te werven. Wij zijn begonnen met vrijgezellen. Wij hebben deze mensen ondergebracht in pensions. We deden dat per nationaliteit. We hadden op een gegeven moment twee Turkse pensions en een pension met Spanjaarden en Portugezen. We hielden ook rekening met de cultuur van deze mensen. In de Turkse pensions zaten Turkse koks.»

De heer Jansen (hoofd personeel en organisatie OBA Group, voorheen Ford):

«Ik ben zelf mee geweest naar onder meer Spanje, Turkije en Joegoslavië. (...) Onze organisatie had het beleid gericht op terugkeer, maar het volgende gebeurde: wij zochten arbeiders, maar er kwamen mensen, met alle gevolgen van dien. (...) Ford maakte een expansieperiode door. Er moesten meer auto's worden gemaakt. De Nederlandse arbeidsmarkt was zeer krap. Je kon bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een aanvraag doen voor werving in het buitenland. Er waren traktaten met een aantal landen. Ford richtte zich voornamelijk op Spanje, Marokko en Turkije. Ik ben een aantal keren mee geweest naar Turkije. Als ik er achteraf op terugkijk, denk ik dat wij gewoon slecht waren voorbereid. Ik had zelf absoluut weinig idee van wat de islam betekende en welke bevolkingsgroepen er waren. Ik wist ook niets van de rijke geschiedenis van Turkije. Wij gingen naar Konya en Karaman. De mensen daar wilden graag geld verdienen. Of zij dat in Duitsland, België of Nederland zouden doen, maakte hen niet veel uit. (...)

Je zat 's ochtends met prachtig weer op het dorpsplein aan een lange tafel. Dan stonden er misschien wel 3000 mensen te wachten. Zij kwamen één voor één langs. Wij vroegen of zij wilden werken in het Nederlandse Amsterdam. Het was eigenlijk allemaal goed. De tolk was de bepalende factor in het geheel. (...) Het was een heel ritueel van stempels en papieren. Er zaten ook doktoren bij; mensen moesten direct worden gekeurd. Meestal bleken zij goed. (...)

Er was geen keuring zoals het Nederlandse Periodiek Arbeidsgezondheidskundig Onderzoek (PAGO). Ik heb dat gezien. Ik ben ook eens bij mensen thuis geweest om te bekijken hoe zij leefden. Dat was totaal anders. In de provincie Karaman woonden voornamelijk Koerden; dat wist ik toentertijd niet. Zij woonden in het dorpje Karaman, waar nauwelijks stromend water en elektriciteit was. Vliegtuigen had men wel gezien, maar vooral in de lucht. Men kreeg een uitnodiging om naar Istanbul of Ankara te komen. Daar stapte men in een vliegtuig en een paar uur later was men in Amsterdam.

Ford Nederland had een aantal jaarcontracten – twintig jaar lang werden jaarcontracten afgesloten – en de opvang was geregeld in een aantal pensions in het hartje van Amsterdam. Wij hadden bijvoorbeeld een groot pension aan de Oudezijds Voorburgwal, onder meer voor circa 100 Spaanse medewerkers die voornamelijk uit Galicië kwamen. Een dag nadat men was aangekomen, kwam men naar de fabriek toe. Mensen die wel eens wat hadden gelast, gingen naar de laswerkplaats. Wie wel eens wat met verf had gedaan ging naar de autospuiterij. Iemand die kleermaker was – dat waren er velen – ging naar de afdeling waar de bekleding werd gemaakt. Vervolgens ging men aan de gang.»

De heer Kharsoufa (voormalig gastarbeider):

«Ik ben op 26 juni 1970 naar Nederland gekomen. Ik ben naar Vlijmen gegaan, maar ik werkte in Heusden bij een conservenfabriek. Wij zijn toentertijd met 60 Marokkanen op contract gekomen. Het contract kwam tot stand doordat het bedrijf naar Rabat in Marokko is gegaan en daar heeft gevraagd of er gastarbeiders naar Nederland konden komen. Via het arbeidsbureau daar zijn wij naar Nederland gekomen.»

De heer Di Maio (voormalig gastarbeider):

«Ik ontmoette nog in Italië iemand van Van Nelle in Rotterdam die mensen zocht voor vierploegendienst. Ik kon daar 23 gulden per week verdienen. Bij een chocoladefabriek kon ik ook in vierploegendienst gaan werken, maar dan voor 20 gulden per week. Er was ook iemand van Noury & van der Lande en toen ik hem vroeg hoeveel ik daar kon gaan verdienen, zei hij: 28 gulden voor de middagdienst, 26 gulden voor de ochtenddienst en 32 gulden voor de nachtdienst. Ik heb toen besloten om met dat bedrijf een contract te tekenen.»

De heer Slaby (voormalig gastarbeider):

«Ik ben sinds 1966 in Nederland. Iedereen heeft een eigen reden om naar Nederland te komen. Er zijn mensen uit de landen rond de Middellandse Zee die werden geworven door het bedrijfsleven, maar er zijn ook mensen die via bijvoorbeeld contracten in de Belgische, Franse of Zuid-Nederlandse kolenmijnen zijn gekomen. Anderen zijn vanwege de politieke omstandigheden in eigen land gekomen. In Marokko was er in 1964 en 1965 een groot studentenoproer, waardoor ontzettend veel studenten en kader naar Europa zijn vertrokken. Toen ik hier in 1966 kwam, zag ik dat het hier rustiger was dan in Madrid en Parijs. Dat zijn grote, drukke steden. Amsterdam was voor mij heel vredig. Ik heb mij zo'n veertien dagen georiënteerd en ben met bus en trein naar verschillende steden geweest, waaronder Rotterdam, en naar Texel. Ik besloot toch maar in Amsterdam te blijven, omdat die stad mij wel wat leek. Ik heb gewerkt in hotels, garages en autospuiterijen en kledingmagazijnen. Verder heb ik gewerkt in het distributiecentrum van een grote winkelketen en bij Wilton Feijenoord in Rotterdam, via een koppelbaas. Wisten wij veel, het is gewoon werk dat je moest aanpakken. Bij Wilton Feijenoord heb ik in de scheepsbouw gewerkt. Daarna ben ik via een advertentie in de krant aan de slag gegaan bij de Vrije Universiteit als medisch laborant. Daar werk ik nu 33 jaar.»

Aanvankelijk keren veel arbeidsmigranten terug naar hun geboorteland, vooral Spanjaarden. Terwijl er in de jaren zestig en zeventig in Nederland 100 000 Spanjaarden wonen, zijn dat er eind jaren tachtig minder dan 20 000 (Penninx, 1989, p. 252). Italianen integreren meer dan Spanjaarden in de Nederlandse samenleving: circa 80% van de eerste generatie Italianen trouwt een Nederlandse vrouw (Lindo, 1997). Hoewel in de wervingsovereenkomsten met Marokko en Turkije is geregeld dat arbeiders naar hun geboorteland terugkeren zodra de arbeidsovereenkomst is beëindigd, zijn de terugkeerpercentages beperkt: van de Marokkaanse immigranten is 20% teruggekeerd en van de Turkse immigranten 30% (Penninx, 1989, p. 252).

Het hoogtepunt van de terugkeer is 1961, wanneer 39% van de buitenlandse arbeiders uit de wervingslanden terugkeert. Tot 1968 is het percentage terugkerende gastarbeiders steeds iets minder dan 30. In 1968 gaat slechts 8,9% terug, in de drie jaren daarna 16, 15 en 12 procent, en daarna daalt het tot 7% in 1972 en 4,5% in 1973 (Penninx, 1979, p. 108).

Volgens de heer Koolen (voormalig beleidsambtenaar DCIM) gingen met name de Italianen terug naar hun geboorteland:

«Van de Italianen die vanaf 1956 als eerste groepering naar Nederland kwamen, is gedurende de eerste vier, vijf jaren nagenoeg iedereen weer teruggegaan. Eind jaren vijftig en begin jaren zestig werd namelijk het rotatiebeginsel vrij precies nagevolgd, daar waren ook afspraken over gemaakt met werkgevers. Op een gegeven moment hebben de werkgevers zelf bezwaar gemaakt tegen het rotatieprincipe. Dat is begrijpelijk, zeker toen de mensen van verder weg werden gehaald dan Noord-Italië. De werkgevers waren immers verplicht om voor huisvesting te zorgen en om eens per jaar een bezoek aan de familie te financieren. Daarenboven wilden de werkgevers deze mensen inwerken in hun bedrijf. Zij hadden er geen belang bij om hen twee jaar later weer terug te sturen, wat oorspronkelijk wel de regel was. Het rotatiebeginsel is dus verlaten. Ik weet daar niet zo veel van, maar het moet betrekkelijk laat zijn gebeurd, dat leid ik af uit iets anders: Nederland is het enige West-Europese land dat na de oliecrisis van 1973 nog een zeer aanmerkelijke stijging van het aantal buitenlanders heeft gehad. Als je de Nederlandse getallen ten aanzien van de Turken en Marokkanen vergelijkt met de situatie in Frankrijk, België, Duitsland en Zweden-ik heb de cijfers ooit vanaf 1975 op een schema laten zetten-dan blijven al die landen tot en met 1990 op 100 tot 110 steken, als je het beginpunt op 100 zet. Nederland daarentegen schiet naar 250. Dat komt door de gezinshereniging. De arbeidswerving is hier feitelijk ook in 1974 beëindigd, maar de gezinshereniging was hier met name ten aanzien van de groeperingen van Turkse en Marokkaanse afkomst nog nauwelijks op gang gekomen toen de oliecrisis uitbrak. Dat acht ik een heel belangrijk fenomeen dat ons onderscheidt van de andere landen.»

Ook de heer Hofstede beschikt over cijfers over de terugkeer van gastarbeiders:

«Ik heb hier een statistiekje waaruit blijkt dat in 1962 nog ongeveer 40% van de gastarbeiders terug ging naar de landen van herkomst. Dat liep naar 1972, met wat ups en downs, af naar 7% à 8%. Als je die lijn doortrok, was het duidelijk dat er in 1980 niemand meer zou teruggaan. Dat is volgens mij ook ongeveer uitgekomen. In het begin gingen er dus nog vrij veel mensen terug. Misschien kwam dat omdat zij toch niet konden wennen in Nederland; allerlei omstandigheden konden daar debet aan zijn. Ik denk ook dat in het begin erg veel Spanjaarden en Italianen wel teruggingen, omdat die landen op enige termijn toch tot de EEG zouden toetreden; dan werd het vrije verkeer dus veel makkelijker.»

Over de oorzaak dat gastarbeiders niet meer naar hun geboorteland teruggaan, zegt de heer Stoové (voormalig hoofd afdeling culturele minderheden CRM):

«Je zou wel kunnen zeggen dat geen van de partijen er belang bij had om vorm en inhoud aan de terugkeerbepaling te geven. De migrant had daar geen belang bij, omdat deze na bijvoorbeeld twee of drie jaar in zijn ogen onvoldoende verdiend had om een nieuwe toekomst op te bouwen in het land van herkomst. De landen van herkomst hadden er geen belang bij, omdat zij vonden dat het eigenlijk wel goed was dat de migrant niet in het eigen land woonde, maar daar wel deviezen, harde guldens, naar toe brachten. Het Nederlandse bedrijfsleven had er geen belang bij, omdat de gedachte was: waarom zouden wij zoveel geld uitgeven om opnieuw te werven, want voor deze mijnheer of mevrouw die nu bij ons werkt, kunnen wij de overeenkomst wel verlengen met twee, drie jaar. Daarmee was iedereen gevangen in het denken dat de tijdelijkheid toch niet zo tijdelijk was. (...) De minister van Sociale Zaken die daarvoor verantwoordelijk was, was heel sterk georiënteerd op het bedrijfsleven. En het bedrijfsleven gaf geen signalen om er eens serieus naar te kijken en om de mensen op basis van het verdrag met harde hand te laten terugkeren. Niemand had daar belang bij, ook de Nederlandse overheid niet.»

4.3.2 De jaren zeventig

In 1970 verschijnt de eerste nota van de regering over buitenlandse werknemers, de Nota Buitenlandse Werknemers. De doelstelling van het beleid wordt in deze nota als volgt verwoord: «Het beleid is erop gericht om, gezien de bestaande en de te verwachten noodzaak voor onze economie tot tewerkstelling van buitenlandse werknemers, het aantal naar Nederland komende buitenlanders zoveel mogelijk in evenwicht te brengen met de eisen die de arbeidsmarkt stelt, gelet op de gegeven of te scheppen mogelijkheden van huisvesting, opvang en begeleiding.»1 De overheid houdt vast aan het idee van tijdelijke inzetting van buitenlandse arbeiders ten bate van de nationale economie.

Om dit te bereiken worden in deze nota voorstellen gedaan voor een rotatiesysteem: de individuele verblijfsduur van een buitenlandse arbeider zou beperkt worden tot twee of drie jaar. Op deze wijze zou permanente vestiging kunnen worden tegengegaan. Voor ondernemers bleef het mogelijk om steeds nieuwe arbeidskrachten aan te stellen. Enige mate van inpassing wordt wel noodzakelijk geacht, maar uitgaande van de tijdelijkheid van het verblijf dient het beleid «meer dan op de bevordering van inpassing als zodanig erop gericht te zijn de groep de kans te geven eigen identiteit te bewaren.» (p. 10).

Intussen wordt de overheid zich steeds meer bewust van de problematiek van gastarbeid. «Deze bewustwording van de algemeen maatschappelijke problematiek die samenhangt met arbeidsmigratie, lijkt zich het duidelijkst te manifesteren bij ministeries als CRM en Ontwikkelingssamenwerking, terwijl het ministerie van Sociale Zaken zijn taak beperkt blijft zien tot de arbeidsmarktproblematiek» (Penninx, 1979, p. 122).

De nota wekt een enorme stroom aan kritiek op. De hoofdpunten van kritiek zijn: de nota is eenzijdig gericht en gaat uit van een eng nationale benadering; bovendien wordt in de nota geen rekening gehouden met aspecten van ontwikkelingshulp.1

In het Kamerdebat betreuren nogal wat Kamerleden dat de nota weliswaar een keurige beschrijving geeft van de feitelijke situatie maar «dat dit feitenmateriaal niet vergezeld is gegaan van een toekomstvisie op het met betrekking tot de buitenlandse werknemers te voeren beleid.»2 «De veelszins «vrijblijvende» opstelling in deze nota doet geen recht aan de ernst van de problematiek rond de buitenlandse werknemers» (p. 6). De PSP-fractie, die in 1969 om een regeringsnotitie had gevraagd vanwege «ernstige bezorgdheid over de feitelijke situatie van buitenlandse werknemers» en «het kennelijk ontbreken van een coherent beleid van de zijde van de regering» is teleurgesteld over de nota: «Geconstateerd moet worden dat van de aankondiging van een werkelijk beleid nauwelijks gesproken kan worden».

Dat de overheid niet met een toekomstgericht beleidsstuk kwam, heeft naar de waarneming van enkele Kamerleden3 ook te maken met het maatschappelijk klimaat dat het kabinet weinig ruimte biedt:«Overheidsbeleid ter zake wordt wellicht bemoeilijkt doordat het zich moet voltrekken in een ongezond klimaat: de meeste Nederlanders staan– op z'n zachtst uitgedrukt – niet al te welwillend tegenover de«gast»-arbeiders» (p. 3).

Naast de voorwaarden voor «toelating en tewerkstelling» spitst de discussie zich toe op de huisvestingssituatie: «Verscheidene leden waren van mening dat de huisvesting wellicht het moeilijkste probleem is met betrekking tot buitenlandse werknemers. In het modelcontract voor de werkgever staat dat de werkgever voor passende huisvesting moet zorgdragen» (p. 13). In de loop van de jaren was echter gebleken dat werkgevers deze verantwoordelijkheid niet altijd naar behoren waarmaakten en ook niet meer konden waarmaken toen de gezinshereniging op gang kwam. De overheid moest haar verantwoordelijkheid nemen en wel om te beginnen bij het huisvestingsbeleid, aangezien vele migranten vaak schrijnend waren gehuisvest in brandgevaarlijke pensions.

Ten slotte ontwaren de Kamerleden enige tegenstrijdigheid in het beleid met betrekking tot zelfwerkzaamheid. Waar het kabinet meent dat «inpassing» in de nieuwe samenleving en terugkeer naar het land van herkomst via hetzelfde mechanisme van groepsorganisatie op basis van «behoud van eigen identiteit» kunnen geschieden, lijkt het «vele andere leden» van het parlement «in tegenspraak te zijn met de eerder gestelde wens van voldoende aanpassing aan het Nederlandse levenspatroon als de ondertekenaars van de nota schrijven dat het beleid er meer op gericht moet zijn de groep de kans te geven de eigen identiteit te bewaren dan op bevordering van de aanpassing als zodanig» (p. 17).

Ook bij de begrotingsbehandeling in 1971 komen verschillende afgevaardigden terug op de nota Buitenlandse Werknemers. In het bronnenonderzoek van Verwey-Jonker Instituut1 staat hierover: «Mevrouw Gardeniers-Berendsen merkt dan onder meer het volgende op: «Bijna dagelijks blijkt uit nieuw feitenmateriaal dat het probleem rondom de buitenlandse werknemers veel groter is dan uit de opsomming van moeilijkheden rond werving, voorlichting, sociale begeleiding, onderwijs en huisvesting blijkt. Het probleem raakt nl. op dit moment de samenleving in haar geheel. Het optreden van spanningen in de oude stadswijken en andere plaatsen waar de buitenlandse werknemers met en zonder gezinnen geconcentreerd verblijven drukt in een bijna explosieve toestand weer op die groepen in onze samenleving, die wij tot de zwakkeren moeten rekenen.»

In de nota naar aanleiding van het eindverslag schrijft minister Boersma: «Dit betekent dat Nederland (...) een zo restrictief mogelijk beleid ten aanzien van buitenlandse arbeidskrachten en van buitenlanders in het algemeen dient te voeren, maar dat een beleid gericht op gedwongen terugkeer van legaal hier toegelaten buitenlanders na kortere of langere tijd evenmin beoogd wordt. Dat sluit niet uit dat vreemdelingen, die – zonder enige vorm van dwang – begeren naar hun vaderland terug te keren, alle mogelijke steun bij dit streven moet worden verleend.»2

Veel drang om terug te keren wordt er uiteindelijk niet meer uitgeoefend. Doordat de «rechtse» partijen opkomen voor de belangen van werkgevers (die niets zien in steeds weer nieuwe instroom en die liever de hier al aanwezige migranten houden) en de «linkse» partijen voor de belangen van de buitenlandse werknemers opkomen (die het recht moesten hebben om hier te blijven indien gewenst) kan de regering de druk op hier al legaal verblijvende gastarbeiders om terug te keren, niet opvoeren. Integendeel. Letterlijk schrijft de minister: «De regering zal aan al die buitenlandse werknemers en hun gezinnen, die aanvankelijk als tijdelijk voorzien verblijf in Nederland een permanent karakter willen geven niets in de weg leggen en de nodige medewerking verlenen bij het treffen van hiertoe strekkende voorzieningen» (bronnenonderzoek Verwey-Jonker Instituut, 2003).3

In de Memorie van antwoord op de nota Buitenlandse Werknemers uitgebracht in 1974 door het kabinet-Den Uyl, wordt het accent op de idee van tijdelijkheid en een beperkte rol voor de nationale overheid met betrekking tot gastarbeiders grotendeels gehandhaafd. De doelstellingen van het welzijnsbeleid zijn in de memorie van antwoord (p. 16 e.v.) wél enigszins bijgesteld: «Het beleid is erop gericht de buitenlandse werknemers optimaal te laten deelnemen aan de Nederlandse samenleving.»4 Integratie krijgt een sterkere nadruk dan voorheen en het accent op behoud van identiteit wordt juist wat afgezwakt. Buitenlanders moet weliswaar een eigen ontmoetingsmogelijkheid worden geboden, «waar zij enig houvast vinden in eigen waarden en gewoonten» maar dan toch vooral «omdat goede relaties met de omringende samenleving niet te verwachten zijn van mensen die ontworteld raken en het besef van eigenwaarde dreigen te verliezen». Het behoud van eigen identiteit komt dus meer in het licht te staan van relaties met de Nederlandse omgeving. Aanleiding is vooral de toenemende instroom en het feit dat zich in een aantal gemeenten spanningen en botsingen hadden voorgedaan.

In reactie op de kritiek van de Kamer op aspecten van ontwikkelingssamenwerking in de Nota Buitenlandse Werknemers, kondigt het kabinet in de memorie van antwoord (1974) een regeling aan «waarbij aan, na twee of drie jaar, vrijwillig blijvend naar het herkomstland terugkerende buitenlandse werknemers een bonus in de orde van grootte van f 5 000,– kan worden uitgekeerd» (p. 4). Deze «oprotpremie» roept veel maatschappelijk verzet op. De PvdA-fractie vindt de «achter de bonus liggende gedachte, dat de buitenlanders wel hierheen kunnen komen, maar daarna als het enigszins weer kan na twee of drie jaar weer moeten verdwijnen zeer bezwaarlijk» (Eindverslag, p. 8). Men is dus tegen de gedachte van gedwongen tijdelijkheid – buitenlandse werknemers die hier eenmaal waren moesten gelijke rechten krijgen –, maar wil tegelijkertijd toekomstige immigratie tegengaan. Mevrouw Barendregt (PvdA) verwoordt dit in het Kamerdebat als volgt: «Het doel op zich, namelijk bevordering van de kortere verblijfsduur, vinden wij niet juist» (Handelingen 1974–195, p. 551). «Vanwege de voorstellen inzake maximering, tewerkstelling en bonus» komt bij de PPR-afgevaardigde Van der Heem-Wagemakers zelfs «de gedachte aan moderne slavernij boven», dit zeer tot woede van minister Boersma (Handelingen, p. 565).

In het gesprek met de Commissie zegt de heer Entzinger (hoogleraar migratie- en integratiestudies Erasmus Universiteit) over deze premie:

«Dat speelde in 1973 of in 1974, onder het kabinet-Den Uyl. U moet dat plaatsen in de tijdgeest van toen. De motivering was de volgende: deze mensen hebben in economisch lastige tijden, toen er sprake was van krapte op de arbeidsmarkt, zoveel goed werk gedaan voor de ontwikkeling van de economie, dat wij hen niet zomaar kunnen laten vallen en dwingen om terug te gaan. Deze mensen hadden rechten opgebouwd en hadden na drie jaar verblijf in Nederland het recht om hier te blijven en – op grond van internationale verdragen – het recht om zich hier met hun gezin te herenigen. Het werd als inhumaan gezien om hen terug te sturen. Gegeven het huidige uitzettingsbeleid denk ik dat wij daar nu iets anders over denken. Te weinig is beseft dat je met een dergelijk beleid op termijn een forse hypotheek legt op de sociale cohesie in de samenleving en op het met het elkaar leven van groepen van verschillende etnische origine. Daar wilde ik in 1975 de aandacht op vestigen. Stel dat de oprotpremie en vergelijkbare maatregelen wel waren ingevoerd, dan zouden wij veel meer de kant van Zwitserland zijn opgegaan. Zwitserland werd in die jaren echter verketterd om zijn inhumane terugkeerbeleid. Duitsland zat er zo'n beetje tussenin. Daar heeft men vrij grote aantallen gastarbeiders teruggestuurd, met name naar Turkije, met de gekapitaliseerde premies die zij hadden betaald. Wellicht is dat mede een reden waarom het integratieproces van de Turkse gemeenschap in Duitsland op een aantal punten wat beter verloopt. Begin jaren tachtig heeft men daar de mensen die werkloos waren geworden, teruggestuurd, terwijl wij hen in de WAO lieten instromen. Wij moeten ons achteraf ernstig afvragen of dit humaner is geweest. Het gegeven dat zoveel gastarbeiders van de oude categorie in de WAO terecht zijn gekomen, leidt er mede toe dat op dit moment het gebruik van de WAO binnen migrantengroepen bovenevenredig is. Dit is een last uit het verleden die wij voortdurend meedragen. Het meer recente beleid mag daarop niet worden aangesproken.»

Ook de heer Hofstede beschrijft waarom gastarbeiders op grote schaal in de WAO terecht kwamen:

«Het automatisme dat ontstaat als er op grotere schaal ontslagen moet worden, is: wat kunnen wij afwentelen? Dat is in het belang van de werkgever, maar ook van de werknemer, want de WAO was zeker in die tijd veel aantrekkelijker voor de werknemer dan de WW, die kort duurt en waarna je vervolgens in de bijstand komt, met alle daarbij behorende toetsen. Het was dus voordeliger voor het bedrijf, dat verder immers geen echte afvloeiingsregeling hoefde te maken, en het was natuurlijk zeer aanlokkelijk voor de werknemer. Je zou kunnen zeggen dat iedereen die in de buurt van de 45 à 50 jaar komt, wel iets mankeert.»

Ook in de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd met voormalige gastarbeiders, komt naar voren dat het werk dat deze buitenlandse arbeidskrachten verrichtten, zwaar was. De heer Kharsoufa vertelt hierover:

«Je moet niet vergeten wat de eerste generatie heeft meegemaakt en heeft bijgedragen aan de economie van Nederland. Ik heb meegemaakt dat een werkgever op zondag met de auto naar ons toekwam, omdat er werk moest worden afgemaakt. Hij vroeg dan of wij dat werk konden doen. De eerste generatie werkte dus ook op zaterdag en zondag en heeft dag en nacht slecht werk gedaan. In Utrecht werd veel chemisch werk gedaan. Ik heb later als maatschappelijk werker in Utrecht gewerkt. Er is zoveel gebeurd. Ik heb dat gezien in Utrecht waar mensen gehandicapt werden en in de WAO belandden doordat zij gevaarlijk werk hadden gedaan zonder dat zij daar iets van wisten.»

Ook de heer Bozdag (voormalig gastarbeider) vertelt over het zware werk dat gastarbeiders moesten verrichten:

«Wij kregen voornamelijk het zwaarste werk. De Nederlanders kregen wat gemakkelijker werk. Hoewel ons werk veel zwaarder was, kregen allebei de ploegen dezelfde deadline. Wij moesten het zware werk in dezelfde tijd afleveren als anderen het makkelijke werk.»

De Commissie heeft gezocht naar cijfers over de instroom in de WAO in de jaren zeventig en tachtig maar heeft deze niet kunnen vinden. De reden hiervan is dat de nationaliteit nooit werd geregistreerd omdat dit niet relevant is voor de uitkering. Er zijn alleen recente gegevens beschikbaar (zie paragraaf 4.2).

Tot 1972 verloopt de werving uit Turkije probleemloos. In dat jaar breken rellen uit in Rotterdam als gevolg van de huisvesting van buitenlandse arbeiders. Dit, en het feit dat sprake zou zijn van ongelijke behandeling van Turkse arbeidskrachten, is voor de Turkse regering aanleiding de werving tijdelijk te stoppen. In de periode daarna verloopt de werving moeizaam, mede veroorzaakt door geruchten dat Nederland met de werving wil stoppen. De overheid treft steeds scherpere maatregelen. Zo zendt de regering in 1972 een circulaire aan de gemeenten waarin staat dat buitenlanders die langer dan zes maanden werkloos zijn, geen WW-uitkering krijgen. Op basis van het ontbreken van voldoende middelen van bestaan kunnen zij het land uit worden gezet. Het ministerie van Justitie weigert ook steeds vaker de verlenging van de verblijfsvergunning (Arends, 2002, p. 22).

In 1973, het jaar van de oliecrisis, wordt door de overheid besloten de arbeidsmigratie verder te beperken. Dit betekent echter niet dat er veel minder migranten naar Nederland komen: na 1973 is de immigratie van Turken en Marokkanen aanzienlijk hoger dan vóór 1973, met name als gevolg van gezinshereniging. In de periode 1965–1973 komen 100 000 Turken en Marokkanen naar Nederland, terwijl in de periode 1974–1982 bijna 170 000 migranten uit deze landen komen. De grote welvaartsverschillen tussen deze landen en Nederland zijn waarschijnlijk de oorzaak van het feit dat veel migranten niet teruggaan naar hun geboorteland. Door het restrictieve toelatingsbeleid durven veel Marokkanen en Turken ook niet terug te keren; zij zijn bang dat zij niet meer terug naar Nederland kunnen als hun terugkeer naar Marokko of Turkije geen succes is. Daarom besluiten de meesten hier te blijven (Penninx, 1989, p. 243).

De toenemende werkloosheid in de jaren vanaf 1973 is vooral het gevolg van afnemende investeringen in de industrie, toenemende automatisering en de omschakeling van industrie naar de dienstensector. Met name industriële bedrijven worden hard getroffen en zien zich genoodzaakt te herstructureren, met als gevolg massaontslagen in de jaren daarna, met name onder laaggeschoolde arbeidskrachten. Daarnaast is er sprake van een toenemend aandeel vrouwen in het arbeidsproces.

In 1974 wordt door de Turkse overheid – als reactie op de Nota Buitenlandse Arbeiders – een aantal eisen op tafel gelegd, waaronder het recht op sociale verzekeringen bij werkloosheid en het recht op het zoeken naar ander werk bij beëindiging van het contract. Ook wordt verzocht om, wanneer arbeiders worden teruggezonden naar Turkije, dit discreet te doen en massaal vervoer te vermijden. Dit verzoek luidt het einde in van de grote werving in Turkije (Arends, 2001/2002, p. 138).

Ook de belangstelling voor Marokkaanse arbeiders is tanende. In 1973 laat de Nederlandse overheid weten het wervingskantoor in Marokko te willen sluiten. De wervingsverdragen zijn echter – tot op de dag van vandaag – nooit officieel opgezegd.

Volgens de heer Hofstede was in 1974 al bij de vakbeweging duidelijk dat er minderhedenbeleid nodig was:

«In 1974 kwam ik als bestuurder in dienst van de vakcentrale CNV. Toen was, in ieder geval binnen de vakbeweging, al wel heel duidelijk dat er een minderhedenbeleid moest komen. Wij hebben ons toen ook in ernstige mate ingespannen voor het maken van een goed beleid. Wij hebben in die tijd daarover ook veel contacten gehad met ministeries. Wij hebben daar toen in ieder geval wel ernst mee gemaakt. Wij waren overigens ook voorstanders van gezinshereniging, toen toch bleek dat zij hier bleven. Wij hebben toen gezegd: het is asociaal en niet normaal dat je mensen hier acht à tien jaar laat werken, maar dat zij vrouw en kinderen niet mogen laten overkomen.»

Daarentegen dringt dit besef volgens hem minder snel door tot de Tweede Kamer:

«In 1976 en 1977 heb ik diverse debatten gevoerd met fracties uit deze Kamer. (...) Toen geloofde nog geen enkele politicus in Den Haag dat de oude gastarbeiders zouden blijven; zij zouden echt allemaal teruggaan. Dat was de heilige overtuiging. Eigenlijk pas sinds het rapport van de WRR is langzamerhand doorgedrongen dat men dat verkeerd had gezien.»

Volgens Penninx (1979, p. 156) is de bewustwording dat het verblijf van gastarbeiders wel eens minder tijdelijk zou kunnen zijn, er bij het ene departement eerder dan bij het andere. Met name blijkt zich een kloof voor te doen tussen het ministerie van Sociale Zaken en het ministerie van CRM. Het eerste ministerie was verantwoordelijk voor de toelating en tewerkstelling en hield het langst vast aan de gedachte van «tijdelijkheid». CRM moest de maatschappelijke consequenties van de instroom van gastarbeiders verzachten en werd derhalve sterker geconfronteerd met de toenemende problemen rond hun opvang en begeleiding.

Ondanks het uitgangspunt van tijdelijkheid wordt steeds meer beleid ontwikkeld op het terrein van huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg en welzijn, vooral op lokaal niveau, waar de overheid aansluit op particuliere initiatieven. De relatief snelle instroom van buitenlandse werknemers in de grote steden is hier, naast de instroom van Antillianen en Surinamers1, mede debet aan.

In 1975 wordt het voorstel ingediend voor de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers (WABW) ter vervanging van de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen2. Hoofddoelstelling van deze wet is (wederom) de regulering van de arbeidsmigratie. Na een storm van kritiek wordt de wet in 1977 door de Tweede Kamer goedgekeurd en in 1979 wordt de wet van kracht. In een evaluatie van de WABW schrijven Böcker en Clermonts (1995) over de totstandkoming van de wet dat de meerderheid van de Tweede Kamer voorstander is van een restrictief beleid, maar dat desondanks de door de regering voorgestelde beleidsinstrumenten op grote weerstand stuiten. De meeste bezwaren worden geuit door CPN, PSP, PPR en VVD. Ook de PvdA en D66 hebben kritiek. De meest gehoorde kritiekpunten zijn dat het nieuwe stelsel de positie van buitenlandse werknemers zal aantasten, dat het ongelijke behandeling zal institutionaliseren en dat het sluiswerking in de hand zal werken: eenmaal toegelaten buitenlandse werknemers zullen na verloop van tijd kunnen doorstromen naar (betere) functies waarvoor wel aanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt aanwezig is. Werkgevers zullen zich dan genoodzaakt zien voor de vrijgevallen functie opnieuw een buitenlander aan te nemen. Daarnaast wordt door verschillende fracties naar voren gebracht dat het wetsvoorstel zal leiden tot ongelijke behandeling, niet alleen van buitenlandse werknemers ten opzichte van Nederlanders, maar ook verschillende categorieën buitenlandse werknemers onderling.

Ook van buiten de Kamer komt felle kritiek. Volgens de buitenlandse werknemers en hun organisaties is het wetsvoorstel in strijd met het principe van non-discriminatie. Het bedrijfsleven is ook tegen de nieuwe wet. De kritiek van werkgeversorganisaties spitst zich toe op de vergunningenlimiet en de verzwaring van de strafbaarstelling van werkgevers die illegalen in dienst nemen.

Met de komst van steeds meer minderheden wordt de behoefte aan systematische kennis groter.

In 1978 wordt daartoe de Adviescommissie Onderzoek Minderheden (ACOM) ingesteld. Deze commissie heeft tot taak de ministers van Binnenlandse Zaken en van WVC te adviseren over onderzoek met betrekking tot minderheden.

In juni 1979 biedt de WRR een rapport aan met een aantal beleidsaanbevelingen gericht op het te voeren minderhedenbeleid (Etnische Minderheden). De WRR schetst in zijn rapport de consequenties van de (onjuist gebleken) gedachte dat de buitenlandse werknemers slechts tijdelijk in Nederland blijven. De WRR onderscheidt in zijn rapport drie soorten van problemen:

• achterstandsproblemen die de sociaal-economische kansen van deze groepen op een gelijkwaardige deelneming in de samenleving belemmeren. Volgens de WRR zijn de vooruitzichten voor een gelijkwaardige participatie ongunstig;

• culturele of identiteitsproblemen;

• problemen bij de «meerderheid», onder meer als gevolg van vermindering van arbeidskansen voor zwakkeren in de stagnerende economie en daarmee gepaard gaande effecten vanwege vooroordelen en discriminatie.

De WRR gaat in op de relatie tussen arbeidsmarktbeleid en immigratiebeleid: Het aantrekken van arbeidskrachten van elders heeft de herstructurering van industrie en dienstverlening afgeremd en ook het voeren van restrictief migratiebeleid bemoeilijkt. De WRR acht een verscherping van het restrictieve migratiebeleid noodzakelijk voor een actief beleid gericht op gelijkwaardige deelneming van etnische minderheden.

Ten aanzien van het te voeren arbeidsmarktbeleid bepleit de WRR het volgende:

• instelling van een nationale instantie voor actieve discriminatiebestrijding naar Brits en Amerikaans voorbeeld omdat de bestrijding van discriminatie met strafrechtelijke instrumenten ontoereikend wordt geacht;

• het te voeren arbeidsmarktbeleid voor minderheden moet gekoppeld worden aan algemeen arbeidsmarktbeleid gericht op een betere beloning van laag gewaardeerde functies;

• het zo spoedig mogelijk leren van de Nederlandse taal naar Zweeds voorbeeld en het instellen van oriëntatiecursussen.

In navolging van het advies van de WRR kondigt de regering een gecoördineerd minderhedenbeleid aan. De minister van Binnenlandse Zaken wordt in 1979 aangewezen als coördinerend bewindvoerder voor het minderhedenbeleid vanwege de positie als bestuurlijk departement ten opzichte van gemeenten.

4.3.3 De jaren tachtig

Ontwikkeling werkgelegenheid

De eerste helft van de tachtiger jaren wordt gekenmerkt door twee belangrijke ontwikkelingen. De eerste is de instroom van grote groepen gezinsherenigers uit Turkije en Marokko. De tweede is een economische recessie die zorgt voor grote werkloosheid onder zowel autochtonen als allochtonen. Bedrijven worden naar het buitenland verplaatst (onder meer de Twentse en Brabantse textielsector) en onrendabele productielijnen als de schoenenindustrie worden afgebroken. De neergang treft in het bijzonder de buitenlandse arbeiders, die vooral werkzaam zijn in de industrie. In de periode 1980–1981 stijgt de werkloosheid met 150 000 personen. Eind 1981 zijn 473 500 personen werkloos (11,1%), en in 1983 bedraagt het aantal geregistreerde werklozen 850 000.

Als verklaring voor de hoge werkloosheid onder minderheden wordt gewezen op het feit dat de recessie vooral voelbaar is in de industriële sector en dan vooral in de laagste functies, waar veel allochtonen werkzaam zijn. Een tweede verklaring ligt in de herstructurering van de industrie: veel werk dat voorheen door buitenlandse werknemers werd verricht, wordt geautomatiseerd.

In 1984 maakt Muus een overzichtsstudie van de arbeidsmarktpositie van minderheden in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Uit dit overzicht blijkt dat het totale werkloosheidscijfer circa 8% bedraagt; dat dit bij Antillianen uitkomt op circa 20%; bij de Surinamers op bijna 30%, bij Turken op 33% en bij Marokkanen en Molukkers op 38%. Bij de Molukse jongeren zou het zelfs om bijna 50% werklozen gaan. Muus houdt bij deze cijfers wel een slag om de arm, omdat de gegevensvoorziening gebreken vertoont. Daardoor is het bijvoorbeeld ook niet mogelijk om ontwikkelingen in de tijd te schetsen.

Vanaf 1985 trekt de economie weer licht aan en in 1986 vinden 120 000 mensen een baan. Daardoor daalt het aantal werklozen tot 749 000. De minderheidsgroepen merken van deze opleving echter weinig. Zowel absoluut als procentueel neemt het aantal geregistreerde werklozen onder Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen toe (Wolff en Penninx, 1993, p. 21).

Algemene beleidsnota's en adviezen

Onder invloed van het WRR-rapport van 1979 ondergaat het overheidsbeleid een verandering. Dit vindt zijn neerslag in de Voorlopige reactie van de regering op het WRR-rapport Etnische Minderheden (1980), de Ontwerp Minderhedennota (1981) en de definitieve Minderhedennota van 1983.

In de Ontwerp Minderhedennota uit 1981, geschreven onder verantwoordelijkheid van de coördinerend minister van Binnenlandse Zaken, stelt de regering vast dat het waarschijnlijk is dat veel minderheden in Nederland zullen blijven en dat het beleid geïntensiveerd moet worden. De hoofddoelstelling van het nieuwe beleid wordt: «Het minderhedenbeleid is gericht op de totstandkoming van een samenleving, waarin de in Nederland verblijvende leden van minderheidsgroepen ieder afzonderlijk en als groep een gelijkwaardige plaats en volwaardige ontplooiingkansen hebben» (ministerie van Binnenlandse zaken, 1983, p. 10).

In de ontwerpnota worden de volgende doelstellingen geformuleerd:

• het verminderen van de sociale en economische achterstand van leden van minderheidsgroepen;

• het scheppen van voorwaarden voor emancipatie in en deelname aan de samenleving van minderheidsgroepen;

• het voorkomen en bestrijden van discriminatie en het – waar nodig – verbeteren van de rechtspositie.

Na uitgebreid commentaar van de belangenorganisaties verschijnt in 1983 de definitieve Minderhedennota onder verantwoordelijkheid van minister Rietkerk. In deze nota worden de doelstellingen uit de ontwerpnota overgenomen. Hoofddoelstelling van het arbeidsmarktbeleid voor minderheden is aan alle bevolkingsgroepen die in ons land wonen de mogelijkheid bieden op alle niveaus van evenredigheid aan het arbeidsproces deel te nemen. (...) De gememoreerde evenredigheid valt in relatie tot het arbeidsproces ruwweg op twee wijzen te toetsen: het bezit van arbeid en de kwaliteit (in brede zin) van arbeid. Tegelijk wijst het ministerie van SZW erop dat het departement vooral voorwaardenscheppend bezig is, dat wil zeggen, door het aanbieden van scholing.1

Een belangrijke accentverlegging – vergeleken met het welzijnsbeleid van de jaren daarvoor – is de aandacht voor de zogeheten drie harde sectoren: wonen, werken en weten (de drie w's).

Hoewel de Minderhedennota aangeeft dat de werkloosheid onder migranten sterk aan het stijgen is, ontbreken harde cijfers. Wel zijn er schattingen van de werkloosheid onder Molukkers (37,8%), onder Surinamers 25% (vijf keer zo veel als het gemiddelde van Nederland), onder Antilianen (23–30%). De werkloosheid van «personen uit wervingslanden» is volgens de Minderhedennota 23% (Bovenkerk, 1986, p. 10).

De hoge werkloosheid wordt vooral gezien als onvermijdelijk effect van de herstructurering en modernisering van de industriële sector waarin immigranten hoofdzakelijk werk hebben gevonden, terwijl in die periode meespeelt dat de werkloosheid onder autochtonen sterk toeneemt (TWCM, 1995, p. 16).

«Een deel van de zwakke positie op de arbeidsmarkt van etnische minderheden wordt veroorzaakt door de achterstand die ze – althans ten opzichte van de eisen die in Nederland gelden – als immigranten met zich meebrengen. Een ander deel van de oorzaak is gelegen in de achterstelling die het gevolg is van ongunstig uitwerkende regelgeving en ook discriminatie» (zie Bovenkerk, 1986, p. 15).

Op basis van deze analyse worden in de Minderhedennota drie aandachtsvelden genoemd:

• bestrijding van de sociale en economische achterstand;

• verbetering van de rechtspositie en bestrijding van discriminatie;

• de geringe participatie en een dreigende isolement (Choenni, p. 134).

De voorgestelde beleidsmaatregelen zijn vooral gericht op verbetering van de uitgangspositie van migranten door middel van scholing. Het beleid bestaat eruit dat de overheid haar algemene voorzieningen openstelt in de hoop dat minderheden hun concurrentiepositie op de arbeidsmarkt zullen versterken (Bovenkerk, 1986, p. 17).

In de nota Minderhedenbeleid 19941 constateert het kabinet dat in de afgelopen jaren steeds meer duidelijk werd dat de achterstelling op de arbeidsmarkt een rol speelt bij de mogelijkheden voor allochtonen om toe te treden tot de arbeidsmarkt. «Dit toont aan dat de inzet van leden van minderheidsgroepen en de inspanningen van de overheid en andere instellingen op zichzelf niet voldoende zijn om een evenredige positie op de arbeidsmarkt te bereiken. Het kabinet vertrouwt erop dat de sociale partners deze achterstelling zullen weten terug te dringen. Zoals gezegd hebben zij er blijk van gegeven daartoe bereid te zijn.» (p. 14).

Minister Dales meldt in deze nota dat zij zich kan vinden in de aanbevelingen van het SCP dat het minderhedenbeleid op essentiële onderdelen van zijn al te vrijblijvende karakter moet worden ontdaan. «Overheid en samenleving moeten zich meer inspannen om de integratie van minderheden werkelijk te doen plaatsvinden» aldus het SCP. «Als coördinerend minister kan ik mij vinden in de hoofdlijnen van deze conclusies. Daarbij teken ik aan dat het kabinet door een intensievere en gerichter inzet van bestaande instrumenten een extra beslag op financiële middelen wil voorkomen. Die benadering sluit ook het best aan bij de beleidslijn om de situatie van minderheden in eerste instantie via algemeen beleid te verbeteren.» (p. 21).

In 1987 wordt door de regering geconstateerd dat vier jaar na het verschijnen van de Minderhedennota «op een aantal, voornamelijk immateriële punten, in de afgelopen jaren behoorlijke vooruitgang is geboekt «maar dat op de terreinen die in de Minderhedennota het meeste gewicht werd verleend – wonen, weten en werken – ondanks de geleverde inspanningen te weinig vooruitgang is geboekt.» (bijlage WRR-advies 1989, p. 207). De WRR wordt uitgenodigd om daarover te adviseren.

De belangrijkste boodschap van de WRR in de nota Allochtonenbeleid, die op 9 mei 1989 aan de minister-president wordt aangeboden, is dat immigranten blijven komen. Immigratie is een permanent verschijnsel geworden, Nederland is de facto een immigratieland geworden. Gelet op de zeer hoge werkloosheid (rond de 40% voor vele groepen) moet alles op alles worden gezet om toename van de arbeidsparticipatie te bewerkstelligen. Gepleit wordt voor de invoering van een Wet bevordering arbeidskansen, naar voorbeeld van het Canadese Employment Aquity Act, die bedrijven verplicht tot een jaarlijks plan om evenredigheid in de samenstelling van het personeelsbestand te bewerkstelligen (zie hierna onder arbeidsmarktbeleid).

Arbeidsdeelname wordt niet alleen van belang geacht vanwege de economische noodzaak – voor individuen én voor het overeind houden van de verzorgingsstaat – maar ook vanwege het effect op de eigenwaarde van mensen die, door arbeid, deelnemen aan de samenleving.

De verantwoordelijkheid voor het nog weinig succesvolle integratiebeleid ligt volgens de WRR niet alleen bij de betrokken groepen: «Het minderhedenbeleid is te zeer is blijven steken in een discussie over doelstellingen» (p. 9). Vragen inzake cultuur en moraal hebben te veel gedomineerd en de harde kern van de problematiek is te veel veronachtzaamd (Verwey-Jonker Instituut).1

De Raad beveelt aan om een allochtonenbeleid te voeren, bestaande uit drie componenten:

• vreemdelingenbeleid (inzake verblijfsrecht van niet-Nederlandse allochtonen);

• integratiebeleid gericht op arbeid (meer arbeidsplaatsen voor lager geschoolden, meer effectieve scholings- en toegeleidingsinstrumenten), invoering van een Wet bevordering arbeidskansen en contract compliance, onderwijs en volwasseneneducatie (een verplichte basiscursus Nederlands en maatschappelijke oriëntering voor nieuwkomers; regionale opvangen begeleidingsstructuur voor nieuwkomers; individueel maatwerk op alle niveaus);

• cultuurbeleid.

Arbeidsmarktbeleid in de jaren tachtig

Achterstandsgebiedenbeleid

In de Minderhedennota van 1983 kondigt de regering een achterstandsgebiedenbeleid aan. In zestien gemeenten, waar zich een cumulatie van problemen voordoet, moet dit beleid gestalte krijgen. Op basis van een door de gemeenten opgestelde knelpuntenanalyse vindt overleg plaats tussen Rijk en gemeenten. Het Rijk stelt met ingang van 1 januari 1985 middelen ter beschikking, in eerste instantie tot en met 1989.2

In de loop van 1985 wordt het overleg tussen Rijk en gemeenten door de gemeenten afgebroken, tot grote irritatie van de Tweede Kamer. Volgens Koolen (2003) meldt de minister hierover dat hij op gemeentelijk niveau tegenwerking krijgt: ook binnen gemeenten werkt verkokering frustrerend op de totstandkoming van een bundeling van beleid. De minister geeft toe dat de medewerking van enkele departementen niet optimaal is. Het ontbreken van financiële armslag om de voornemens van de Minderhedennota ten uitvoer te leggen, frustreert eveneens de uitvoering van het Probleem Cumulatie Gebieden (PCG-)beleid. Ook de verkokering van de rijksoverheid wordt als oorzaak genoemd. Eind 1985 zijn met zes gemeenten bestuursafspraken gemaakt.

In 1989 raakt het overleg met de (inmiddels) 18 grotere (vooral PCG-) gemeenten opnieuw in een impasse. Per 31 december wordt het achterstandsgebiedenbeleid beëindigd en worden de PCG-uitkeringen in die voor de sociale vernieuwing opgenomen.

Etnische Minderheden bij de Overheid (EMO-plan)

Bij de behandeling van de begroting van Binnenlande Zaken voor 1988 worden de beleidsplannen Etnische Minderheden bij de Overheid (EMO) en het 1000-banenplan voor Molukkers gepresenteerd.

Het EMO-plan start op 1 september 1987. Doelstelling van het plan is het vergroten van het aandeel minderheden in rijksdienst in drie jaar tijd van twee naar drie procent. Dat betekent een toename van 1452 arbeidsplaatsen. Onderdeel van het plan is om met voorrang 300 werkloze Molukkers in dienst te nemen. In november 1987 wordt het beleid aangescherpt. De inspanningsverplichting van de ministeries om een netto-instroom van 1500 leden van etnische minderheidsgroepen te realiseren in de periode tot en met 1990, wordt omgezet in een taakstelling.1 Het eerste EMO-plan loopt van september 1987 tot december 1990. Het tweede EMO-plan, dat loopt van 1991–1995, beoogt het aandeel minderheden tot 5 procent te vergroten (TWCM, 1993, 4, p. 29).

Het 1000-banenplan voor Molukkers

Met ingang van 1987 zullen binnen twee jaar tijd, 1000 banen voor Molukkers worden gerealiseerd, waarvan 300 bij de rijksoverheid en 700 bij lagere overheden.

Na twee jaar blijkt dat de taakstelling bij lange na niet is gehaald. De regeling wordt met een jaar verlengd.

4.3.4. De jaren negentig

Ontwikkeling werkgelegenheid

In 1990 stagneert de terugloop van de werkloosheid: er worden slechts 7 100 banen geschapen en de werkloosheid blijft steken op 667 400 (13,6%). Van 1990 tot en met 1993 blijft de geregistreerde werkloosheid van autochtonen met 5% gelijk. De werkloosheid onder Turken vermindert iets (gaat van 34 naar 32%), bij Marokkanen is sprake van een lichte stijging van 35 naar 36%, bij Antillianen stijgt de werkloosheid van 22 naar 23%; en bij Surinamers daalt de werkloosheid van 18% naar 16% (Koolen, 2003, p. 111). De netto-arbeidsmarktparticipatie bij autochtonen is 58%, bij Turken 31 en bij Marokkanen slechts 23%. Medio 1998 is de werkloosheid gedaald tot onder de 300 000 (Koolen, 2003, p. 134).

Voor de verslechterde arbeidsmarktpositie van minderheden worden door het kabinet drie oorzaken aangewezen:

• door de onevenwichtige bevolkingsopbouw van allochtonen en het migratiesaldo is de potentiële beroepsbevolking onder hen relatief vrij sterk gegroeid;

• de eigen kwalificaties van de minderheidsgroepen, voorzover deze kwalificaties in termen van kennis van het Nederlands en het beheersen van basisvaardigheden en relevante beroepsvaardigheden gebrekkig zijn, is een slechte concurrentiepositie het gevolg;

• de beperkte toegankelijkheid van arbeidsorganisaties.

Algemene beleidsnota's en adviezen

Een jaar na het verschijnen van het WRR-rapport Allochtonenbeleid komt de WRR met het rapport Een werkend perspectief: arbeidsmarktparticipatie in de jaren '90 (1990).

Arbeidsparticipatie wordt in deze visie opgevat als het integratiemiddel bij uitstek, en bovendien wordt een grotere arbeidsparticipatie noodzakelijk geacht om de nationale verzorgingsstaat te handhaven. Het vraagstuk van de multi-etnische samenleving wordt hiermee geplaatst in het kader van discussies over de herziening van de verzorgingsstaat. De hoge werkloosheid onder met name allochtone minderheden wordt mede geweten aan het passief makende beleid van de jaren tachtig, waardoor deze groepen als «zorgcategorieën» werden beschouwd. Vrijblijvendheid activeert onvoldoende, en mede daarom wordt gepleit voor een heroriëntatie op het evenwicht van rechten en plichten. Dit is een ander kenmerkend element van de WRR-visie van de «activerende verzorgingsstaat»: het idee van wederkerigheid van prestaties, zodat rechten afhankelijk worden gemaakt van een adequate inspanning van de kant van de burgers. Aan de ene kant dient de overheid rechten te verzekeren. De raad doet in dit kader verschillende voorstellen om de rechtspositie van niet-Nederlandse ingezetenen verder te versterken via o.a. een wet gelijke behandeling vreemdelingen en een verdere uitbreiding van het kiesrecht. Ook dient de overheid voldoende, adequate voorzieningen te garanderen voor het integratieproces. Aan de andere kant wordt van de allochtonen «een inspanningsverplichting verlangd om de faciliteiten naar vermogen te benutten», met hieraan verbonden sancties, zoals een korting op de uitkering, bij «het niet willen benutten» van de geboden mogelijkheden (p. 58). Voor niet-leerplichtige volwassen leden van minderheden wordt een leerrecht op basiseducatie voorgesteld, met als complement een basiseducatieplicht voor bepaalde categorieën allochtonen en nieuwkomers die ten laste (dreigen te) komen van de overheid. Ook aan maatschappelijke instellingen die betrokken zijn bij het integratieproces, zoals scholen, dienen hardere eisen gesteld te worden. Een minder vrijblijvende benadering wordt ook voorgesteld naar de werkgevers, zoals de invoering van een Wet bevordering arbeidskansen. De raad is tegen verdergaande vormen van positieve actie, omdat publieke dwang een slecht substituut blijkt te zijn voor«autonoom genomen verantwoordelijkheid en autonoom te geven verantwoording.» (p. 36).

In zijn reactie op de WRR-nota Allochtonenbeleid erkent het kabinet dat Nederland de facto een immigratieland is geworden, maar niet in de traditionele zin dat nieuwe landgenoten worden aangetrokken om economische en demografische redenen. Het kabinet verwacht dat de immigratie voorlopig zal voortduren en stelt dat de immigratie zoveel mogelijk beperkt dient te blijven vanwege de hoge bevolkingsdichtheid en het daaruit voortvloeiende beslag op de collectieve voorzieningen (Koolen, 2003, p. 87).

Het kabinet is met de WRR van mening dat het algemene arbeidsmarktbeleid het kader dient te zijn waarbinnen specifiek beleid gevoerd wordt. Het centraal bestuur en de regionale besturen voor de arbeidsvoorziening (RBA's) blijven dan ook het eerst aangewezen instrument daartoe.

De hoofddoelstelling van het kabinet is het verbeteren van de positie van allochtonen, opdat zij volwaardig kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving. De sleutel tot volwaardige deelname aan de Nederlandse samenleving ligt in onderwijs en toeleiding naar de arbeidsmarkt. In het kader van het arbeidsmarktbeleid worden onder andere extra inspanningen van organisaties voor de Arbeidsvoorziening gevraagd. Een aantal maatregelen is specifiek gericht op (allochtone) jeugdigen.

Begin 1992 vraagt minister Dales van Binnenlandse Zaken aan het Nederlands Gesprek Centrum om een brede maatschappelijke discussie over het minderhedenbeleid te starten. Onder voorzitterschap van de heer Van der Zwan wordt in maart de notitie De toekomstkansen van allochtone jongeren. Werkgelegenheid/onderwijs/scholing/veiligheid uitgebracht. In hoofdstuk 3 is hier al aandacht aan besteed.

In de Nota Werk en Minderheden (1992) presenteert het ministerie van SZW het minderhedenbeleid op al zijn beleidsterreinen in samenhang. De volgende doelstellingen worden gepresenteerd:

• het bestrijden van achterstanden op de arbeidsmarkt en het bevorderen van instroom van minderheden in de arbeid;

• het bevorderen van gelijke behandeling binnen arbeidsorganisaties en het tegengaan van discriminatoire bejegening;

• het verzekeren van een gelijke behandeling in, en het bevorderen van de uitstroom uit de sociale zekerheid;

• het verbeteren van de arbeidsomstandigheden;

• het wegnemen van belemmeringen bij remigratie.

Het beleid is er in de eerste plaats op gericht de positie van minderheden op de arbeidsmarkt te versterken en bijgevolg uitstroom uit de sociale zekerheid te bewerkstelligen. Voorwaarden scheppen voor emancipatie, achterstanden bestrijden en tegengaan van discriminatie vormen de kern van het beleid.

Ook de bewaking van gelijke behandeling op de arbeidsmarkt, in de arbeidsorganisaties en de sociale zekerheid rekent SZW tot zijn taak. Omdat minderheden gemiddeld vaker onder slechte omstandigheden werken dan Nederlanders, is een aantal voorgenomen wijzigingsvoorstellen van de Arbo-wet van belang. In de nota komt daarom ook de rol van communicatie bij de beleidsontwikkeling enuitvoering aan de orde (Verwey-Jonker Instituut, 2003).1

Het uitstroombeleid van de uitkeringsorganen met betrekking tot minderheden zal worden geïntensiveerd door de samenwerking tussen deze organen en de arbeidsbureaus te verbeteren.

Binnen het SZW-beleid wordt bijzondere aandacht geschonken aan jongeren en vrouwen uit minderheidsgroepen. Voor jongeren is deelname aan het leerlingwezen te verkiezen boven instroming via de Jeugdwerkgarantiewet (JWG). Voor vrouwen heeft het ministerie van SZW een bijzondere verantwoordelijkheid in verband met zijn coördinerende taak voor het emancipatiebeleid van de rijksoverheid. Binnen de totale groep van minderheden verkeren vrouwen veelal in een nog slechtere positie dan mannen. Het ministerie beschouwt tot slot aanhoudende bestrijding van discriminatie als een belangrijke voorwaarde van het op integratie gerichte beleid. SZW is in dit kader betrokken bij verschillende activiteiten, waaronder de Algemene Wet Gelijke Behandeling.

Begin 1994 verschijnt de nota Investeren in integrerenvan WVC. In dit rapport wordt een daling van de werkloosheid onder migranten geconstateerd, maar ook wordt vastgesteld dat de achterstand in vooral het onderwijs nog niet is teruggebracht. Niet alle immigranten zijn in staat om (snel) een zelfstandig bestaan in Nederland op de bouwen en de nota wijst daarbij met name op achterstanden en non-participatie op het terrein van onderwijs en werk, evenals overigens op een toename van racistische opvattingen. Verbetering van de sociaal-economische positie is een belangrijk beleidsterrein geworden.

In april 1994 verschijnt de Contourennota, pal voor de Tweede-Kamerverkiezingen, naar aanleiding van motie van de heer Apostolou (PvdA) om een herijking van het minderhedenbeleid. Het kabinet kiest voor «burgerschap» en legt het accent op de integratie van leden van minderheidsgroepen in de samenleving. Daarom wordt niet meer gesproken van minderhedenbeleid maar van integratie van minderheidsgroepen (ministerie van Binnenlandse Zaken, 1994, p. 6).

Burgerschap impliceert voor alle bij het integratieproces betrokkenen een keuze voor een blijvende deelname aan de Nederlandse samenleving met alle daaraan verbonden rechten en plichten.2

Net zoals bij de eerdere nota's kunnen vooral nieuwkomers en jongeren op extra aandacht van de overheid rekenen. Bij de jongeren legt het ministerie een «nader accent» op jonge Surinamers, Antillianen en Arubanen, Turken en Marokkanen in de grote en middelgrote steden. Ter legitimatie van deze keuze wordt gewezen op «de omvang van betrokken categorieën, de relatief ongunstige positie van deze grote categorieën etnische minderheden op de arbeidsmarkt en in het onderwijs, de sterke concentratie in een beperkt aantal steden en de verwachte effectiviteit van beleid» (Verwey-Jonker Instituut, 2003).1

Net zoals in 1990 wordt in 1994 de onevenredig hoge werkloosheid onder minderheden onwenselijk geacht. Het ministerie verwacht dat het arbeidsaanbod van immigranten in de komende jaren blijft toenemen. Hierbij is sprake van een hoge instroom van laaggekwalificeerde immigranten. Dit wordt zorgwekkend geacht aangezien in het laaggeschoolde segment van de arbeidsmarkt al geruime tijd sprake is van een trendmatige vermindering van de werkgelegenheid. Zorg bestaat ook over de positie van grote groepen allochtone jongeren in het onderwijs en op de arbeidsmarkt.

Bij de maatregelen voor specifieke doelgroepen wordt dan ook in het bijzonder aandacht besteed aan jongeren uit etnische minderheidsgroepen en nieuwkomers. Een intersectorale benadering en inzet van instrumenten worden voorgesteld om ervoor te zorgen dat jongeren in de verschillende stadia van overgang binnen het onderwijs en naar de arbeidsmarkt de juiste aansluiting vinden. Daarnaast dient onderzoek een antwoord te geven op de vraag welke potentiële bijdragen minderheden leveren aan de arbeidsmarkt. Prioriteit wordt ten slotte verleend aan de grote en middelgrote steden.

Eind 1998 geeft het kabinet in het Jaaroverzicht integratiebeleid etnische minderheden 1998 (van 1997) een overzicht van het integratiebeleid in de kabinetsperiode 1994–1998.

Geconstateerd wordt dat het kabinetsbeleid primair gericht was op de bevordering van de werkgelegenheid. «Werk, werk, werk» was het motto. Bij een ongeveer gelijkblijvende werkloosheid onder autochtonen (6,4%-6,3%) daalde die van etnische minderheden van 25,4% tot 21,9%. Bij vrouwen was de daling het grootst terwijl ook hun arbeidsparticipatie meer toenam. De jongerenwerkloosheid steeg van 30 tot 38% (Koolen, 2003, p. 129).

Het tweede kabinet-Kok (1998–2002) geeft een nieuwe impuls aan het integratiebeleid ten aanzien van etnische minderheden. Er wordt een minister aangesteld voor het Grotesteden- en Integratiebeleid (GSI). Al vrij snel na zijn aantreden komt minister Van Boxtel met de nota Kansen krijgen, kansen pakken (1998). Volgens Van Boxtel is voortzetting van het oude beleid onvoldoende: er is «te weinig oog geweest voor de inspanningen die het autochtone deel van de samenleving had te verrichten om de effecten van migratie te verwerken» (Verwey-Jonker Instituut, 2003).2 Ook is er te weinig aandacht voor de diversiteit tussen en binnen etnische minderheidsgroepen. In deze nota wordt volgens Van Boxtel voor het eerst openlijk erkend dat Nederland de facto een immigratieland is geworden.

De speerpunten van beleid zijn: sluitende aanpak voor jongeren tot 18 jaar; bestrijding van onevenredig hoge werkloosheid; sociale activering van nog niet direct bemiddelbaren en het voorkomen en bestrijden van discriminatie en racisme.

De primaire doelstelling van het integratiebeleid is de realisering van actief burgerschap voor leden van etnische groepen (p. 5). Burgerschap wordt als kernbegrip van het integratiebeleid beschouwd. Het beleid gaat ervan uit dat alle burgers, dus ook leden van etnische minderheidsgroepen, primair zelf verantwoordelijk zijn voor hun plaats in de samenleving en voor hun toekomst. Het kabinet wil het actief burgerschap van leden van etnische minderheden meer dan voorheen op de voorgrond plaatsen. In de nota wordt aangegeven dat het grotesteden- en integratiebeleid ten aanzien van de economische infrastructuur vooral succes moet hebben op de terreinen stadseconomie en werk, beheersing van de Nederlandse taal, een effectieve doorloop van onderwijs naar arbeidsmarkt, bijzondere aandacht voor de langdurig werkloze jongeren en ondersteuning van etnisch ondernemerschap.

Door het grotesteden- en het integratiebeleid in één ministerspost aan elkaar te koppelen, wordt expliciet onderstreept dat de rijksoverheid en de steden gezamenlijk beleid gaan voeren. De heer Van Boxtel zegt hier in het gesprek met de Commissie over:

«Ik heb geprobeerd om een koppeling te leggen met het grotestedenbeleid. Helaas is dat nu doorgeknipt. Het integratiebeleid is namelijk naar Justitie gegaan. Dat vind ik echt eeuwig zonde, vooral met het oog op de combinatie met ingrepen in de stad in fysiek en economisch opzicht.»

In de nota Kansen krijgen, kansen pakken worden de volgende vier actieprogramma's onderscheiden:

• jeugd van etnische minderheden;

• bestrijding van werkloosheid, met als doelstelling halvering van het verschil tussen allochtone en autochtone werkloosheid tussen 1998 en 2003;

• het voorkomen en bestrijden van vooroordelen, discriminatie en racisme;

• communicatie.

Verder valt op dat arbeid en bestrijding van discriminatie opnieuw hoog op de agenda staan.

Conform de afspraken in de kabinetsnotitie Kansen krijgen, kansen pakken, onderneemt ook de overheid als werkgever acties om het personeelsbeleid te interculturaliseren. De boodschap van de Taskforce dat de overheid in dezen een voorbeeldrol vervult, onderstreept nogmaals het belang daarvan. De acties zijn zowel op onderdelen van de rijksoverheid als op de decentrale overheden gericht. Het accent ligt op de bevordering van in- en doorstroom van etnische minderheden.

Uit het Mobiliteitsonderzoek 1999, een grootschalige enquête van het ministerie van BZK onder werknemers die in 1998 bij de overheid in of uit dienst traden, blijkt dat in 1998 de omvang van de groep etnische minderheden sterker is toegenomen dan de omvang van de groep autochtonen. Etnische minderheden blijken oververtegenwoordigd in de instroom in gesubsidieerde banen. Daarmee is de overheid een belangrijke werkgever voor etnische minderheden aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Wel is de positie van minderheden binnen de overheid slechter dan die van autochtonen, volgens een recent onderzoek van het ministerie van BZK naar de mobiliteit onder het overheidspersoneel.

In 1999 wordt in de rapportage Integratiebeleid minderheden 1999 vastgesteld dat de verbetering van arbeidsparticipatie onder etnische minderheden zich heeft vertaald in fors lagere werkloosheidscijfers. Volgens het CBS is het werkloosheidspercentage onder etnische minderheden zelfs relatief sterk gedaald, namelijk van 26% in 1994 naar 16% in 1998, dit ondanks de hoge instroom van vooral asielzoekers. Mede doordat de tweede generatie het beter doet dan de eerste generatie ontstaat een etnische middenklasse (die overigens weer andere problemen heeft zoals de doorstroming binnen organisaties). (Choenni, 2000. p. 140).

Op voorkoming en bestrijding van discriminatie wordt actief beleid gevoerd, mede dankzij het samengaan van enkele landelijke bureaus in een Landelijk bureau te bestrijding van rassendiscriminatie.

Arbeidsmarktbeleid in de jaren negentig

Contract compliance, WBEAA en Wet Samen

Al in 1981 laat de toenmalige staatssecretaris minderhedenbeleid Van Leijenhorst zich ontvallen dat een systeem van quotering voor minderheden het overwegen waard zou zijn. (Bovenkerk, 1986, p. 17). Zijn voorstel oogst dan echter weinig bijval. Vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties verklaren zich radicaal tegen dit voorstel. Zij beschikken over tenminste één sterk argument: de overheid zou aan het bedrijfsleven eisen stellen waar ze zelf voor wat betreft haar eigen personeelsbeleid op dat moment nog niet aan voldoet. In de Minderhedennota staat hierover: «De regering voorziet problemen van uitvoering» (p. 19) en «Het zou het onderscheid tussen minderheden en overige ingezetenen vergroten» (p. 19). Daarnaast zou het «degenen stigmatiseren voor wie de maatregel getroffen is» (p. 59).

De minderhedenorganisaties tonen zich over deze afwijzing bijzonder ontevreden en wijzen erop dat deze afwijzing van quotering onvoldoende is gefundeerd.

De overheid gaat echter niet in op de eisen van de minderhedenorganisaties. Ze wijst «groepsgewijze voorkeursbehandeling» af en richt zich op «probleemgerichte voorkeursbehandeling». Volgens minister Rietkerk is het doorvoeren van quoteringsmaatregelen primair een beslissing van politieke aard, waarvoor geen politieke steun is te krijgen. (Bovenkerk, p. 18). Pas veel later, op 14 november 1985, verstuurt minister van Binnenlandse Zaken Rietkerk een circulaire aan ministeries, provincies en gemeenten waarin hij aandringt op een stelsel van contract compliance en zelfs voorkeursbehandeling van etnische ondernemers (Bovenkerk, 1986, p. 126).

Ook de SER wijst een verplichtend programma van positieve actie af en legt de nadruk vooral op scholing en lessen Nederlands (Vermeulen en Penninx, 1994). Later, in 1987, komt de SER met een reeks van scholingsmaatregelen en acties van werkgevers en werknemersorganisaties waardoor de rijksoverheid een sterk positieve-actiebeleid achterwege laat.

De Adviescommissie Onderzoek Minderheden (ACOM) adviseert in 1986 wel om positieve actiemaatregelen, zoals die al eerder in de VS en Engeland zijn getroffen, in te voeren. Dat leidt tot een politieke discussie waaruit blijkt dat het maatschappelijke en politieke draagvlak voor herverdeling van arbeid en het openbreken van de arbeidsmarkt voor minderheden uiterst smal is (TWCM, 1995, p. 16–17).

In maart 1989 wordt een verkennende (ambtelijke) nota over contract compliance door de minister van SZW uitgebracht.1 De nota is bedoeld om reacties en adviezen in te winnen.

In mei 1989 komt de WRR in het rapport Allochtonenbeleid met voorstellen om werkgevers dwangmaatregelen op te leggen. Ter ondersteuning van de verantwoordelijkheid in dezen van de sociale partners (incl. de overheid als werkgever), pleit de raad voor invoering van een Wet bevordering arbeidskansen, analoog aan de Canadese Employment Equity Act. Deze wet verplicht werkgevers, in overleg met werknemers, jaarlijks een plan op te stellen dat doelstellingen en termijnen inhoudt voor de verwezenlijking van meer evenredigheid in de samenstelling van het personeelsbestand, en eveneens jaarlijks openbaar te rapporteren over de geboekte vooruitgang. Zo wordt voor iedereen zichtbaar welke inspanningen bedrijven leveren om meer leden uit minderheidsgroepen in dienst te nemen en met welk resultaat. Hieraan gekoppeld pleit de raad voor «contract compliance door de overheid: slechts bedrijven die aantoonbaar serieuze pogingen hebben ondernomen om allochtonen in dienst te nemen, komen voor overheidsopdrachten in aanmerking» (p. 11, 12).

In het kabinetsstandpunt op het rapport Allochtonenbeleid stelt het kabinet dat de door de WRR voorgestelde Employment Aquity Act het kabinet in algemene zin aanspreekt. «Deze benadering past in de opvatting van het kabinet goed in het beleid dat erop gericht is in de eerste plaats de betrokken maatschappelijke groeperingen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid.»1 Het kabinet kondigt aan hierover in overleg te treden met de Stichting van de Arbeid (STAR).

Ten aanzien van het door de WRR voorgestelde contract compliance zegt het kabinet voorkeur te geven aan de Employment Aquity Act. «Zonder zich over contract compliance thans reeds definitief te willen uitspreken, acht het kabinet, hoewel de inzet van dit instrument onder een aantal randvoorwaarden in de sfeer van overheidsopdrachten denkbaar zou zijn, de feitelijke inzet daarvan op dit moment niet aan de orde» (p. 28).

Tijdens de behandeling in de Kamer van het WRR-rapport (UCV 48, 17 september 1990) stelt de minister opnieuw dat het kabinet meer ziet in de Wet bevordering arbeidskansen dan in contract compliance omdat een wet bevordering arbeidskansen een veel breder bereik heeft en omdat er minder juridische haken en ogen aan zitten dan aan contract compliance. Mevrouw Groenman (D66) vindt, net als andere woordvoerders (Van Es en Apostolou) dat de minister niet moet afwachten wat de sociale partners ervan vinden maar dat het kabinet met een eigen inbreng moet komen. Vervolgens dient zij een motie in waarin zij de regering verzoekt «de introductie te bewerkstelligen van «contract compliance» in die zin dat, onverlet de geldigheid van andere criteria, overheden alleen contracten mogen afsluiten met bedrijven die zich aantoonbaar inspannen c.q. hebben ingespannen om voldoende werknemers uit etnische minderheidsgroepen in dienst te nemen of te krijgen.»2

Ten aanzien van de Wet bevordering arbeidskansen wijst de minister erop dat de door leden gesignaleerde terughoudendheid voortkomt uit de fase waarin het gesprek verkeert met de STAR. Ingaande op de opmerking van de heer Apostolou dat hij in de krant heeft gelezen dat ook de vakbeweging het kabinet te afwachtend vindt, zegt de minister dat het kabinet een verzoek om advies bij de SER zal neerleggen als blijkt dat de werkgeversorganisaties en de vakbonden niet tot een eensluidend oordeel komen.

In november 1990 komt de Stichting van de Arbeid met het plan om binnen vijf jaar (tot eind 1994) 60 000 banen te realiseren voor personen behorend tot de etnische minderheden (het convenant Meer Werk voor Minderheden). Daartoe worden bedrijven opgeroepen taakstellende werkplannen op te stellen waarin is aangegeven op welke wijze zij de komende periode meer personen in dienst kunnen nemen. Ter realisering van deze taakstelling pleit de stichting voor het instellen van een netwerk van functionarissen die de vraagzijde op de arbeidsmarkt moeten ondersteunen en die kunnen fungeren als intermediair tussen ondernemingen en Arbeidsvoorziening. Bij de ondertekening van het akkoord geeft Arbeidsvoorziening aan dat 50 van deze Bedrijfsadviseurs Minderheden (BAM-ers) worden aangesteld.1

In december 1990 stuurt het kabinet zijn definitieve standpunt ten aanzien van contract compliance naar de STAR.2 Daarin wordt gesteld dat de STAR voorstellen heeft gepresenteerd voor maatregelen om de achterstandspositie van minderheden te bestrijden. In het licht van dit akkoord neemt het kabinet het standpunt in dat het «thans beleidsmatig overbodig (en daarmee ongewenst) moet worden geacht om contract compliance als instrument voor de bestrijding van de werkloosheid onder minderheden in te zetten».

In een brief van minister de Vries aan de Tweede Kamer3 stelt hij dat een vergelijking tussen het STAR-akkoord en de kernelementen van een Wet bevordering arbeidskansen in het voordeel van de STAR-voorstellen uitvalt. «Zo onderscheiden de Stichtingsvoorstellen zich in positieve zin onder meer op het punt van de substantiële taakstelling, de grote werkingssfeer (alle arbeidsorganisaties met meer dan 10 werknemers) en de samenhang en infrastructuur waarin wordt voorzien». Bovendien kan met de uitvoering van de voorstellen op korte termijn worden aangevangen. De minister stelt vervolgens dat de adviesaanvrage aan de SER niet langer wordt gericht op de vraag of een Wet bevordering Arbeidskansen gewenst is, maar of ondersteunende wetgeving gewenst is met betrekking tot de Stichtingsvoorstellen. Op 14 januari 1991 stuurt de minister de adviesaanvrage naar de SER. Tevens wordt de SER (nogmaals) advies gevraagd over algemeenverbindendverklaring van cao's.

In maart 1992 brengt de SER advies uit.4 De raad stelt dat door middel van ondersteunende wetgeving van tijdelijke aard in het kader van de Arbeidsvoorzieningswet de mogelijkheid gecreëerd zou moeten worden om, indien omstandigheden daartoe nopen, een onderneming of een groep ondernemingen te verplichten te voldoen aan een verzoek tot het aanleveren van bepaalde informatie. Naar aanleiding van dit advies dient de minister van SZW eind 1992 een voorstel Tijdelijke Wet Bevordering Arbeidsdeelname Allochtonen bij de Tweede Kamer in. Een belangrijk verschil met het SER-advies is de verplichting tot registratie van allochtone werknemers voor ondernemingen met meer dan 35 werknemers.5 Een ander verschil is dat – tot grote teleurstelling van het CBA – wordt besloten dat een gewone meerderheid wordt geacht te kunnen beslissen over een besluit van het RBA om informatie in te winnen. In het SER-advies werd uitgegaan van een gekwalificeerde meerderheid.

Begin 1994 stemt de Eerste Kamer in met het initiatief-wetsvoorstel van kamerlid Rosenmöller c.s. Het parlement kiest daarmee voor verdergaande wetgeving dan door de minister van Sociale Zaken is voorgesteld in een eigen wetsontwerp. Deze wet, de WBEAA, treedt per 1 juli 1994 in werking. Alle organisaties met 35 of meer werknemers moeten jaarlijks aan de Kamer van Koophandel rapporteren hoeveel allochtonen zij in dienst hebben en welke maatregelen zij treffen om ondervertegenwoodiging van allochtonen te verminderen. De wet krijgt veel kritiek van werkgeversorganisaties die met name bezwaar hebben tegen de administratieve «rompslomp». De Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties RCO6 reageert fel in een brief aan de STAR op 15 april 1994. De verplichtingen in de WBEAA ten aanzien van registratie, informatie en rapportage leiden tot een «toename van administratieve lasten en kosten voor ondernemingen» en leveren geen reële bijdrage aan het verbeteren van de werkgelegenheid onder allochtonen. Ze lijken volgens de RCO zelfs contraproductief te werken. De wet is niet te beschouwen als een ondersteuning van het STAR-akkoord, maar eerder als een meer dan volledig alternatief daarvoor. De RCO was en is van mening dat de in het STAR-akkoord neergelegde gezamenlijke visie van ondernemingsorganisaties en vakbeweging nog steeds het juiste kader biedt voor het aanpakken van het werkloosheidsprobleem onder allochtonen» (...) «Juist projecten en activiteiten die inspelen op specifiek regionale en lokale situaties bieden het meest perspectief op succes» (...) «De invoering van de WBEAA is een door de politiek gekozen lijn en wordt door de RCO in principe als afzonderlijk traject gezien naast het STAR-akkoord.»

Uit de resultaten van de tweede evaluatie van de WBEAA in 1997 komt naar voren dat er ten opzichte van de situatie een jaar eerder nauwelijks verbeteringen zijn opgetreden in de uitvoering van de wet; werkgevers zijn de wet noch beter noch slechter gaan uitvoeren. De drie onderdelen van de wet – registratie, jaarverslag en taakstellend werkplan – worden door respectievelijk 54%, 22% en 13% van de werkgevers uitgevoerd. De nadruk wordt nog steeds gelegd op de administratieve uitvoering van de wet, terwijl de actiegerichte onderdelen van de wet minder aandacht krijgen.

Per 1 januari 1998 wordt de WBEAA omgezet in een minder vergaande wet Stimulering Arbeid Minderheden (Wet Samen). Werkgevers hoeven nu niet meer aan te geven welke maatregelen zij treffen bij ondervertegenwoordiging van het aandeel allochtonen. Verder moet de rapportage worden ingeleverd bij arbeidsvoorziening.

«De Wet Samen beoogt de evenredige arbeidsdeelname van etnische minderheden in arbeidsorganisaties. Daartoe zijn bedrijven met 35 of meer werknemers verplicht om hun personeel naar herkomst te registreren. Het jaarverslag met daarin opgenomen de aantallen minderheden en het werkplan dat een overzicht geeft van gevoerd en voorgenomen beleid ter bevordering van in- en doorstroom en behoud van allochtoon personeel dient te worden gedeponeerd bij het RBA in de vestigingsregio van het bedrijf. De Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI) heeft tot taak jaarlijks opgave te doen van het aantal bedrijven dat het jaarverslag heeft gedeponeerd. De Arbeidsinspectie ziet toe op de naleving van de wet en kan bij werkgevers die in gebreke blijven een onderzoek instellen» (SCP, 2003, p. 290). In paragraaf 4.5.3 wordt ingegaan op de effectiviteit van de Wet Samen.

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, is aan diverse personen gevraagd hoe zij aankijken tegen het voorstel van de WRR over contract compliance en de wet bevordering evenredige arbeidsdeelname.

Mevrouw Mulock Houwer (voormalig DG bij SZW) kan zich de discussie van die tijd over contract compliance nog goed herinneren:

«Er waren evenveel voor- als tegenstanders. De vraag was steeds of deze vorm van afdwingen effectief was. Dit staat los van het feit dat werkgevers überhaupt geen voorstanders zijn van dwang. In die gehele periode was hun opstelling: wij doen wel mee en u moet geloven dat wij ons best doen. Het was natuurlijk de vraag of dit instrument effectief zou zijn. Door die twijfel is er uiteindelijk niet veel van terechtgekomen.»

Ook de heer Fernandes Mendes (voormalig directeur DCIM) herinnert zich de discussie:

«Het kabinet was van mening dat het in principe kon, alleen was het maatwerk geweest en men vond het niet het goede tijdstip om contract compliance toe te passen. Daarmee had men de sociale partners tegen de haren in gestreken. Het kabinet meende dat de partners juist de kans moesten krijgen om hun eigen plannen te realiseren. Dat betrof niet alleen het 60 000-banenplan, maar ook het streven naar evenredigheid. Het departement van mevrouw Dales heeft de gemeenten nog wel in drie brieven meegedeeld dat contract compliance juridisch valabel en dus een optie was. Er werd op aangedrongen daar ook gebruik van te maken.»

De heer Hofstede geeft aan dat de vakbeweging weinig voelde voor verplichtingen ten aanzien van het aannemen van minderheden:

«Ik ken bedrijven en ook werknemers van binnenuit; mijn idee is altijd geweest dat het tot heel gekke affaires op de werkvloer zou leiden als je bedrijven dwingt om andere mensen in dienst te nemen die zij eigenlijk niet willen. In de hoorzitting heb ik de vorige keer gezegd dat mensen elkaar dan gaan pesten. Dat soort dwangmaatregelen werkt volgens mij dus niet in de Nederlandse situatie. Wij hebben daarom altijd gepleit voor wat wij «positieve discriminatie» noemden: vrijwillig, maar wel met een soort maatschappelijke dwang en een maatschappelijke verantwoording.»

De heer De Vries (voormalig minister van SZW) over de WBEAA:

«Eén punt was het opleggen van allerlei nieuwe administratieve verplichtingen aan bedrijven. Een ander punt was hoe het publicitair zou gaan werken en wat de effecten daarvan zouden zijn op het ondernemingsklimaat in Nederland. Immers, zulke berichten worden allemaal uitgezonden en doorgestuurd naar buitenlandse ondernemingen en moederbedrijven die overwegen in Nederland te gaan ondernemen. Als je hoofdinzet is om te proberen hier zoveel mogelijk banen van de grond te krijgen, heb je ook de instelling om te proberen zoveel mogelijk dingen te vermijden die werkgevers ertoe zouden kunnen brengen om minder banen in Nederland beschikbaar te stellen. Die punten moest je afwegen tegen het mogelijke positieve effect dat zou kunnen optreden door een feitelijke verbetering van de kansen van allochtonen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Die afweging viel voor mij dus niet zo positief uit. Om die reden gaf ik de voorkeur aan lichtere maatregelen.»

Tijdelijke Wetenschappelijke Commissie Minderhedenbeleid

Op 14 december 1992 wordt de Tijdelijke Wetenschappelijke Commissie Minderhedenbeleid (TWCM) ingesteld. De commissie heeft tot taak, de minister gevraagd en ongevraagd te adviseren over de gevolgen van nieuwe beleidsrelevante wetenschappelijke inzichten en maatschappelijke ontwikkelingen voor het minderhedenbeleid op middellange termijn.

Sociale vernieuwing

De in het regeerakkoord van het nieuwe kabinet-Lubbers III aangekondigde sociale vernieuwing is gericht op een integrale benadering om maatschappelijke achterstanden bij burgers die in de knel dreigen te geraken weg te werken door hun een perspectief te bieden op betaald werk. Binnen het «probleemcluster arbeid, scholing en inkomen» dient de sociale vernieuwing gericht te zijn op de ontwikkeling van integraal beleid ten behoeve van de verbetering van de arbeidsmarktpositie van langdurig werklozen en andere werkzoekenden die zonder intensieve begeleiding weinig kans hebben op een betaalde baan. Het beleid bevat een stimulans voor gemeentelijke overheden om individuele trajectbemiddeling op te zetten op basis van samenwerking tussen de betrokken instanties. Om dit mogelijk te maken, worden de diverse geldstromen gebundeld in het Fonds Sociale Vernieuwing. Daarnaast krijgt de gemeente ruimte voor aanvullende werkgelegenheid in de vorm van banenpools.

De heer Fernandes Mendes herinnert zich de tijd van de sociale vernieuwing en het effect daarvan op het integratiebeleid:

«Het had de invloed dat op het departement zelf en ook daarbuiten velen de mening waren toegedaan dat een minderhedenbeleid of een integratiebeleid, zoals wij het later zijn gaan noemen, niet langer nodig was. Men dacht dat de sociale vernieuwing alle aspecten van het integratiebeleid zou omvatten. Dat was een vrij sterke beleving bij verschillende departementen. Ik kan mij goed herinneren dat tijdens de discussies rondom de Tussenbalans, een vrij vergaande bezuinigingsronde van begin jaren negentig, serieus werd voorgesteld om de Directie op te heffen. Sociale vernieuwing had dus niet direct een positieve invloed op het te voeren integratiebeleid.»

Volgens de heer Fernandes Mendes was het sociale vernieuwingsbeleid niet meer dan een «in een ander jasje gestoken voortzetting van het probleemcumulatiegebiedenbeleid».

Ook de heer Koolen is kritisch over de relatie tussen minderhedenbeleid en de sociale vernieuwing:

«De factor gemeente is in de jaren negentig betrekkelijk teruggetreden. Ten eerste is toen het aantal medewerkers van het ministerie bij een reorganisatie aanzienlijk teruggebracht en ten tweede is de gemeentelijke coördinatie vormgegeven in de beweging Sociale Cohesie in 1991, 1992 en in het grotestedenbeleid in 1994. Beide beleidsvormen stonden niet in een organische verbinding met de coördinatie van het integratiebeleid. Zij waren apart georganiseerd. Het grotestedenbeleid was trouwens ook toevertrouwd aan een aparte bewindspersoon, los van de coördinatie van het integratiebeleid. Daardoor hebben wij naar mijn gevoel toch ook dingen gemist.»

EMO-plan

In 1990 wordt de Tweede Kamer een voortgangsrapportage aangeboden over het EMO-plan en het 1000-banenplan voor Molukkers. Bij het eerste plan loopt de instroom succesvol; het 1000-banenplan verloopt minder succesvol. Eind 1990 loopt de eerste projectperiode van het EMO-plan af. De taakstelling is dan gerealiseerd. In de periode september 1987–december 1990 treden 1431 minderheden in dienst bij de rijksoverheid: de taakstelling was 1452. Onderdeel van het plan was 300 Molukkers in te laten stromen: per ultimo 1990 zijn het er 248.1

De eerste fase van het EMO-plan wordt in diverse publicaties genoemd als voorbeeld van succesvol overheidsbeleid, maar volgens de TWCM is deze conclusie gebaseerd op de kwantitatieve taakstelling die nagenoeg is gehaald. Er is niet gekeken naar de invulling van de plaatsen: 300 plaatsen zijn voor Molukkers gereserveerd, maar volgens de TWCM blijkt dat ruim 80 procent van de instroom bestaat uit Surinaamse, Antilliaanse of Molukse afkomst, terwijl hun aandeel in de allochtone beroepsbevolking 40 procent is. Voor de andere groepen heeft het beleidsplan niet of nauwelijks effect gesorteerd. Bovendien zijn de verschillen tussen departementen groot: een aantal departementen heeft de taakstelling niet gehaald (TWCM, 1993–4, p. 31).

Per 1 januari 1991 is het tweede EMO-plan gestart, voor de periode 1991–tot en met 1995.

De tweede fase heeft als doelstelling het verhogen van het aandeel van minderheden in het personeelsbestand van 3 tot 5%. Dat betekent een netto-instroom van 2500 leden in de periode 1991–1995.1 Bijzondere aandacht krijgt de werving van Turken en Marokkanen.

In 1993 is 50% gerealiseerd. Volgens planning had 60% gerealiseerd moeten zijn, dus er is sprake van een achterstand.2 Vanaf 1994 wordt geen registratie meer bijgehouden als gevolg van de inwerkingtreding van de WBEAA per 1 juli 1994. Er kan dus niet worden gemeld wat het resultaat in 1994 is. Er verschijnen ook geen rapportages meer over EMO-2.

1000 banenplan

Op 15 juni 1992 wordt de eindrapportage over het 1000-banenplan aan de Kamer aangeboden. Er zijn 1200 werkloze Molukkers ingestroomd. Het plan is een succes geweest, maar het plan om 300 Molukkers aan te stellen bij de rijksoverheid is niet geheel gelukt. Van de 300 waren er per 1 april 1992 280 in dienst. Er wordt een aanvullende opdracht verleend om het restant te realiseren. Het CBA neemt de financiering op zich van de bemiddeling van nog eens bijna 340 werkloze Molukkers.3

In de nota Minderhedenbeleid 19944 wordt vermeld dat «De succesvolle uitvoering van het 1000-banenplan Molukkers, dat de werkloosheid onder deze groep aanzienlijk terugbracht, is wellicht het meest aansprekende voorbeeld van een positief actiebeleid.» (p. 13). De TWCM denkt daar heel anders over: de taakstelling wordt wel gehaald, maar een aantal geplaatste personen voldoet niet aan de criteria. Volgens de TWCM wordt ook dit project dus ten onrechte als succesvol aangehaald (TWCM, 1993–4, p. 34–36).

STAR-akkoord

Uit de interimevaluatie van het STAR-akkoord (60 000 banen) van 1992 blijkt dat slechts 10% van de bedrijven bereid is zich actief dan wel passief in te spannen om de taakstelling te halen (Koolen, p. 103). Ook in 1994 wordt het Stichtingsakkoord nog steeds onvoldoende uitgevoerd. In 1995 wordt het akkoord met een jaar verlengd omdat nog niet aan de taakstelling is voldaan. Nog voor het einde van het verlengde akkoord komt de STAR in 1996 met een nieuw plan, met een looptijd van vier jaar. In 2001 wordt wederom een nieuw plan neergelegd (zie verder paragraaf 4.5.3).

Grotestedenbeleid

In de grote steden is het werkloosheidspercentage tweemaal zo hoog als het landelijke gemiddelde. Met betrekking tot de werklozen van Turkse en Marokkaanse afkomst zijn de verschillen nog veel groter: in Amsterdam en Rotterdam is de werkloosheid onder deze groepen 40 tot 50 procent. Het gaat vooral om laaggeschoolden die in mindere mate profiteren van de opkomende arbeidsmarkt van de dienstensector. Bij personen van Surinaamse en Antilliaanse afkomst toont de werkloosheid een dalende tendens (Koolen, 2003, p. 113).

In de eerste periode (1994–1998) is het grotestedenbeleid georganiseerd rond vijf centrale thema's in het stedelijk beleid: werk, onderwijs, veiligheid, leefbaarheid en zorg. Doelstelling is een substantiële vermindering van de (langdurige) werkloosheid, in het bijzonder in achterstandswijken en onder kansarme groepen.

Uit het Jaarboek Grotestedenbeleid 1999 blijkt dat de werkloosheid in de achterstandswijken voor het overgrote deel sneller daalt dan de werkloosheid in de gehele stad. In de grote steden is de werkloosheid onder etnische minderheden echter nog steeds hoger dan de werkloosheid onder autochtonen. Voor het eerst noteert het Jaarboek echter wel een trendomkeer: de werkloosheid onder allochtonen is ten opzichte van de vorige waarnemingen met 3 procentpunt gedaald. Hoewel deze daling fors kan worden genoemd, neemt het aandeel van allochtonen in de werkloosheid zelfs toe. Deze ontwikkeling wordt verklaard door de vertraging van de teruggang in de werkloosheid onder allochtonen ten opzichte van de werkloosheid onder autochtonen.

Een belangrijke wijziging van het beleid is dat het grotestedenbeleid in de periode 1999–2002 niet meer zoals voorheen georganiseerd wordt rond centrale thema's, maar rond drie pijlers: het streven naar een adequate fysieke, economische en sociale infrastructuur in de steden. Bij de eerste pijler (Werk en economie) zijn twee thema's dominant: enerzijds het versterken van de economische vitaliteit van de stad en van de stedelijke aandachtswijken in het bijzonder, anderzijds het aanpakken van langdurige werkloosheid. Van belang hierbij is zowel het aantrekken en stimuleren van kansrijke economische sectoren in de steden (ICT, financiële dienstverlening, toerisme) als het bevorderen van laagwaardige werkgelegenheid voor mensen met een geringe opleiding. Ook het beleid van scholing en activering en de nieuwe sluitende aanpak voor nieuwe werklozen valt onder deze pijler van het GSB. De sluitende aanpak beoogt langdurige werkloosheid te voorkomen door aan alle nieuwe werklozen die niet zelf aan het werk kunnen komen binnen 12 maanden van werkloosheid een arbeidsmarktgericht aanbod te doen. Daarmee krijgt het arbeidsmarktbeleid een preventief karakter en kan langdurige werkloosheid worden voorkomen.

SPAG-projecten (Stimulering Projecten Allochtone Groepen)

Vanaf 1994 financiert het ministerie van Sociale Zaken stimuleringsprojecten voor Antilliaanse en Arubaanse jongeren. Negen (deel)gemeenten ontvangen subsidie gedurende de looptijd van drie jaar. Vanaf 1998 zijn vergelijkbare projecten gesubsidieerd, gericht op Turkse en Marokkaanse jongeren, eveneens met een looptijd van drie jaar. De doelstelling van de projecten is (Klaver en Odé, 2003):

• verbetering van de aansluiting van etnische minderheden op reguliere scholings- en arbeidsvoorzieningsmaatregelen;

• bevordering van de doorstroom van jongeren naar (gesubsidieerd) werk en de vergroting van het bereik van het reguliere (gemeentelijke) instrumentarium;

• het bewerkstelligen dat reguliere instellingen specifieke aandacht aan etnische minderheden besteden;

• de implementatie van succesvolle ervaringen van stimuleringsprojecten in het reguliere activeringsbeleid. De projecten richten zich vooral op minderheden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.

Tevens hebben de SPAG-projecten expliciet als doelstelling dat er uitstralingseffecten van uitgaan naar de reguliere instellingen en hun beleid.

Uit een evaluatie van de stimuleringsprojecten voor Antillianen en Arubanen (Klaver, 2001) blijkt dat tweederde van de projecten die in de periode 1994–1998 zijn gestart, niet in staat is gebleken om in een periode van drie jaar tot implementatie te komen (ministerie van BZK, 2002).

Uit de evaluatie van de projecten voor Turkse en Marokkaanse jongeren (Bouwmeester, J. e.a., 2001) blijkt dat de projecten tot een zichtbare verbetering van de arbeidsmarktkansen lijken te leiden, dat reguliere instellingen als arbeidsbureau, sociale dienst en WIW-organisaties beter bekend zijn geraakt met Turkse en Marokkaanse jongeren en dat de doelstelling dat de aanpak in 2001 geïmplementeerd diende te zijn in het reguliere activeringsbeleid van de gemeente in de meeste gevallen niet is gerealiseerd (ministerie van BZK, 2002).

Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt

Medio 1998 stellen de minister van SZW en de minister voor GSI de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt in. De Taskforce heeft als opdracht de verantwoordelijke partijen in de uitvoering te activeren en dit nieuwe offensief te promoten bij bedrijfstakken en bedrijven.

In het najaar van 1998 organiseert de Taskforce zes regionale bijeenkomsten voor ondernemers met workshops, informatiestands en plenaire debatten. Doel van deze bijeenkomsten is werkgevers te informeren over en te betrekken bij een meer minderhedenvriendelijk personeelsbeleid. Als follow-up hiervan brengt de Taskforce in april 1999 de brochure Breng kleur in uw zaak; deze brochure wordt naar alle Wet Samen-plichtige bedrijven in Nederland gestuurd. De Taskforce is volgens afspraak begin 2000 opgeheven.

Beleidskaders Zorgsector en Welzijn en Jeugdhulpverlening

In 1999 worden de meerjarige beleidskaders Arbeidsmarktbeleid Zorgsector en Arbeidsmarktbeleid Welzijn en Jeugdhulpverlening afgesloten (respectievelijk in juni en oktober). Doelstelling van de beleidskaders is een werkwijze vast te leggen waarop de convenantpartijen in de periode 2000–2004 (gezamenlijk) arbeidsmarktbeleid in de zorgsectoren voeren. Dit gebeurt in de vorm van de door de partijen vastgestelde en in de beleidskaders beschreven ontwikkelingen, knelpunten, doelstellingen en oplossingsrichtingen. De partijen komen overeen dat de vaststelling en uitvoering van concrete projecten en/of maatregelen plaatsvindt aan de hand van jaarlijks op te stellen beleidsplannen. In beide convenanten wordt nadrukkelijk aandacht aan etnische minderheden geschonken.

4.3.5 De jaren 2000–2003

Ontwikkeling werkgelegenheid

Vanaf het eind van de jaren negentig groeit de economie en daalt de werkloosheid. Vanaf 2000 tot 2002 is jaarlijks 3 procent van de autochtonen werkloos (CBS, 2003). In 2000 is 11% van de niet-westerse allochtonen werkloos; in 2001 9% en in 2002 10%. De werkloosheid onder Marokkanen is hoger dan onder de andere drie grote groepen: 13% in 2000 en 10% in 2001 en 2002. De werkloosheid onder Arubanen en Antillianen is van de vier groepen het laagst: 8% in 2000 en in 2001, en 10% in 2002 (CBS, 2003, p. 138).

De toenemende etnische segregatie, de achterstand van minderheden in het onderwijs en in mindere mate op de arbeidsmarkt leiden volgens Paul Scheffer tot een multicultureel drama (gepubliceerd in de NRC van 29 januari 2000).

Algemene beleidsnota's en adviezen

Eind 1999 vraagt de minister van SZW mede namens de minister voor Grotesteden- en Integratiebeleid, advies aan de SER over de intensivering van het arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden. In de adviesaanvrage constateert het kabinet dat de werkloosheid onder minderheden nog steeds viermaal zo hoog is als onder de autochtone bevolkingsgroep. Het kabinet neemt zich voor op relatief korte termijn te komen tot een halvering van het werkloosheidsverschil tussen minderheden en autochtonen. Dat komt neer op 35 000 extra banen voor minderheden voor eind 2002. In de adviesaanvraag wordt de vraag gesteld of het huidige instrumentarium nog wel toereikend is om de werkgelegenheid van minderheden te bevorderen en zo dit niet het geval is, welke alternatieven voorhanden zijn.

In het SER-advies Kansen geven, kansen nemen, bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden, (SER Advies 00/03) stelt de raad dat hij het algemene arbeidsmarktinstrumentarium toereikend acht om het leeuwendeel van alle werkzoekenden op korte of wat langere termijn aan een baan te helpen. Over de vraag of het beleid tot nu toe voor minderheden succesvol is geweest, valt in zijn algemeenheid weinig te zeggen. In de eerste plaats is de beschikbare informatie niet toereikend. In de tweede plaats heeft de raad sterk de indruk dat de bestaande mogelijkheden nog onvoldoende worden benut. «Verbetering van de samenwerking gericht op duidelijke reïntegratiedoelstellingen is een eerste vereiste» (samenvatting p. 12). Volgens de raad kunnen best practices van reïntegratietrajecten dienen als indicatie van de eisen die aan dergelijke trajecten worden gesteld.

Daarnaast acht de raad een extra impuls aan de startkwalificatietrajecten noodzakelijk, speciaal voor de doelgroep die niet via het regulier secundair beroepsonderwijs tot dit kwalificatieniveau kan worden gebracht. Daarnaast dient aandacht besteed te worden aan scholing voor werkenden, versterking van het sectorbeleid van Arbeidsvoorziening en het zoeken naar nieuwe manieren om wervingskanalen van werkgevers en zoekkanalen van minderheden beter op elkaar te laten aansluiten. De rol van de ondernemingen is van doorslaggevende betekenis voor een op minderheden gericht arbeidsmarktbeleid. De raad dringt aan op het ontwikkelen van intercultureel personeelsbeleid en management. Tot slot meldt de raad dat de Wet Samen heeft bijgedragen aan de bewustwording van de problematiek en dat continuering tot 2003 zin heeft.

Op 28 juni 2001 komt het kabinet met het Plan van aanpak etnische minderheden 2000–2003.1 Geconstateerd wordt dat de werkloosheid een aanhoudende daling te zien heeft gegeven en dat ook de positie van etnische minderheden is verbeterd. «Uit de eerste resultaten – over het jaar 1999 – blijkt een afname van de werkloosheid onder etnische minderheden van 16 naar 14 procent. Om de halveringsdoelstelling in 2002 te behalen zal er de komende jaren toch nog veel moeten gebeuren. Daarbij is een extra inspanning van alle betrokken partijen (...) noodzakelijk» (p. 6).

Naast de algemene middelen van het arbeidsmarktbeleid wordt specifiek ingezet op de volgende instrumenten (Koolen, 2003, p. 147):

• de Wet Samen: de wet wordt verlengd tot en met 2003;

• Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt;

• beleid ter voorkoming en bestrijding van discriminatie;

• grotestedenbeleid: in convenanten vast te leggen streefcijfers voor de deelnemende gemeenten;

• een op resultaat gericht convenant van Rijk, MKB-Nederland en Arbeidsvoorziening met een eigen servicepunt;

• afspraken met thans 20 (en tot 100 uit te breiden) grote bedrijven. Voor de bedrijven komt er een projectorganisatie «Ruim baan»;

• maatregelen van het Rijk als werkgever: verhoogde taakstellingen per ministerie, een quotum van minstens 10% van het trainee-programma en bij elk ministerie een portefeuillehouder minderheden;

• uitbreiding van de projecten «Krachtig ondernemen met minderheden»;

• verspreiding van best practices met het oog op het tegengaan van voortijdige schooluitval;

• speciale inzet van Arbeidsvoorziening voor specifieke deelgroepen: vluchtelingen, inburgeraars, vrouwen, jongeren.

Eind september 2001 stuurt de WRR zijn rapport Nederland als immigratiesamenleving aan het kabinet. Ten aanzien van de participatie van migranten op de arbeidsmarkt stelt de WRR vast dat het nettoprofijt van de totale immigratie voor een economie als de Nederlandse onder de huidige omstandigheden klein is, zoniet verwaarloosbaar, en dat immigratie grote gevolgen kan hebben voor de inkomensverdeling in een land (WRR, 2001, p. 100). Volgens de WRR is met name de tweede conclusie de reden waarom (laaggeschoolde) werknemers en vakbonden «niet staan te juichen als werkgevers (laaggeschoolde) buitenlandse werknemers inschakelen. Sommige economen stappen in de praktijk nogal gemakkelijk over dit laatste bezwaar heen. Slechts in het geval dat Nederland een selectieve immigratiepolitiek zou voeren, waarbij uitsluitend hoogopgeleide werknemers uit landen met een gelijkwaardig opleidingssysteem het land binnenkomen, kan immigratie een relatief hoge welvaartswinst voor Nederland betekenen» (p. 106).

Wat betreft de participatie van allochtonen meldt de WRR dat de werkloosheid onder de totale groep van allochtonen in 1999 vier keer zo hoog is als onder autochtone werknemers (p. 118). In 1998 was in Nederland de kans op werkloosheid voor een allochtoon ruim drie keer hoger dan voor een autochtoon. «Hiermee was Nederland het «slechtst» presterende land van Europa, terwijl deze discrepantie geen wet van Meden en Perzen is voor landen met een hoge immigratiestroom» (p. 121).

De WRR stelt dat het gevoerde achterstandsbeleid «het kostbaarste en het minst succesvolle» is (p. 174). «Op het terrein van evenredige participatie bijvoorbeeld is de nagestreefde evenredige participatie nog steeds een ver verwijderd ideaal en tegelijk (...) weinig realistisch». In eerste instantie worden de herstructurering van de industrie en het wegvallen van de vraag naar laaggeschoolde arbeid in het algemeen als voornaamste oorzaken van achterstand gezien. Het voor de hand liggende middel scholing bleek echter onvoldoende te werken. Deze acties aan de aanbodzijde werden vervolgens aangevuld met pogingen de vraagkant te beïnvloeden: de voorzichtige Wet BEAA en de nog bescheidener Wet Samen, de vaststelling van de streefcijfers voor de overheid en afspraken tussen sociale partners op centraal niveau. Pas toen de conjunctuur sterk aantrok, zijn de allochtone participatiecijfers verbeterd. De achterstand op het autochtone deel van de bevolking is evenwel ongeveer gelijk gebleven» (p. 174).

Met betrekking tot de stelling dat evenredige participatie weinig realistisch is, stelt de WRR dat, als dit de hoofddoelstelling van het beleid is, het lijkt alsof het onmogelijke wordt nagestreefd: alleen al doordat minderheidsgroepen nog voortdurend worden aangevuld door nieuwkomers met achterstanden, zullen in de voorzienbare toekomst verschillen blijven bestaan» (p. 176). «Als men evenwel kijkt naar bijvoorbeeld de cijfers op het gebied van de arbeidsparticipatie bij de grootste groepen, dan stijgt deze de laatste jaren sneller dan bij de autochtone bevolking. Maar is dit een succes van het overheidsbeleid of gaat het vooral om het gevolg van de aantrekkende conjunctuur die minder effect kán hebben op de toch al relatief hoge participatie van die laatste groep?»

Volgens de raad gaat de algemene stelling op dat naarmate effecten en effectiviteit van beleidsmaatregelen onduidelijker zijn, de druk toeneemt om, als geformuleerde doelstellingen niet worden gehaald, met nieuw beleid te komen, in plaats van zich erop te richten de uitvoering van het bestaande te verbeteren.» Dat betekent volgens de raad echter niet dat nu achterover geleund kan worden. Het rapport bevat echter geen concrete voorstellen voor arbeidsmarktbeleid van de overheid.

Op 18 januari 2002 stuurt het kabinet de nota Integratie in het perspectief van immigratie1 naar de Kamer. Daarin stelt het dat Nederland de facto een immigratieland is. Nederland handhaaft zijn restrictieve toelatingsbeleid. «De procentuele werkloosheid onder etnische minderheden is in 2000 nog altijd ongeveer drie keer zo hoog als de werkloosheid onder autochtonen.» Verdere verbetering van de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden blijft dan ook nodig. Ten aanzien van de bevordering van de arbeidsmarktparticipatie stelt het kabinet de volgende beleidsplannen voor (p. 5, 6):

• voorzetting van de convenanten met werkgeversorganisaties;

• verbetering van de arbeidsmarktpositie van vluchtelingen, ook die van hoger opgeleiden;

• met de G4 en de G26 concrete afspraken maken over evenredige deelname van etnische minderheden aan de sluitende keten van reïntegratie, evenredige uitstroom uit de ABW, bevorderen van duale trajecten en voorkomen van uitval uit de inburgering als gevolg van werk;

• bevorderen en ondersteunen van multicultureel personeelsbeleid en de in- en doorstroom van etnische minderheden (onder meer via toezicht op de naleving van de Wet Samen en middels het sluiten van convenanten met grote ondernemingen);

• onderzoeken van de (on)wenselijkheid van registratie van de derde generatie met betrekking tot demografie, onderwijs- en arbeidsmarktparticipatie.

In het debat dat de Kamer naar aanleiding van de nota Integratie in het perspectief van immigratie op 22 mei 2002 heeft gevoerd2 wordt vooral veel aandacht besteed aan de inburgeringsprocedures en het belang van maatwerk daarbij, evenals aan de voorstellen om immigratie door gezinsvorming te beperken.

In een brief van de staatssecretaris van SZW van 26 september 2003 wordt aangegeven dat het kabinet de arbeidsparticipatie van etnische minderheden wil verhogen van 50% in 2001 tot 54% in 2005.3 «Het kabinet is zich terdege bewust van het feit dat de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden nog steeds zorgelijk is. Hoewel sinds 1995 sprake is geweest van een flinke verbetering, is de werkloosheid onder deze doelgroep in 2002 met 10% nog steeds driemaal zo hoog als die onder autochtonen. Veel allochtonen werken in lage en/of flexfuncties, hun doorstroming in bedrijven laat te wensen over».

Volgens het kabinet blijkt uit de monitor van het Raamconvenant Grote Ondernemingen en de evaluatie van de .KOM-projecten dat de activiteiten van de rijksoverheid een stimulerend effect hebben op de investeringen van werkgevers in een multicultureler personeelsbeleid.

Het MKB-minderhedenconvenant is dankzij een daadkrachtige, praktische en vraaggerichte aanpak (tegen de achtergrond van een krappe arbeidsmarkt) een succes: meer dan 60 000 allochtonen zijn aan werk gekomen. De waardering van werkgevers voor deze drie instrumenten is uitgesproken positief. Op basis van het evaluatieonderzoek naar de Wet Samen ziet het kabinet geen aanleiding de wet na 1 januari 2004 te continueren. In plaats daarvan worden de volgende maatregelen voorgesteld:

• het stimuleren van registratie t.a.v. etniciteit, sekse en leeftijd door werkgevers, o.a. via afspraken met de Stichting van de Arbeid, afspraken met brancheorganisaties en het bevorderen van afspraken hierover in cao's;

• het oprichten van een Landelijk Centrum Diversiteitsmanagement (LCD): een klein kernteam van deskundigen dat werkgevers informeert en adviseert, bedrijven met elkaar in contact brengt en «goede voorbeelden» verspreidt;

• het oprichten van een ambassadeursnetwerk van werkgevers, zowel uit grote bedrijven als uit het MKB; de leden van dit netwerk maken onderling resultaatgerichte afspraken over het nemen van initiatieven in hun eigen achterban, hun bedrijf, branche- of regionaal netwerk;

• het afsluiten van convenanten met branches om diversiteitsmanagement te stimuleren; hierbij worden onder meer de ervaringen van RGO, MKB-minderhedenconvenant en .KOM-projecten benut.

Arbeidsmarktbeleid in de jaren vanaf 2000

Vanaf het jaar 2000 worden diverse arbeidsmarktmaatregelen getroffen en worden maatregelen die al eerder zijn ingezet, gecontinueerd. Hieronder volgt een kort overzicht. In de rapportage minderheden 2003 van het SCP wordt daar uitvoerig op ingegaan. De tekst hieronder is aan dit rapport ontleend.

.KOM»-project

«In 2000 start het project Krachtig Ondernemen met Minderheden met drie branches in drie regio's (horeca, beveiliging en transport). Het wordt in 2001 uitgebreid met andere regio's en branches (bouw, schoonmaak). De doelstellingen verschillen per project en zijn in principe gericht op instroom, doorstroom en uitstroom. Kenmerkend voor het project is de branchegerichte aanpak. Het is een initiatief van de branches zelf, daartoe uitgedaagd door aanbevelingen van de Taskforce minderheden en arbeidsmarkt. Het .KOM-project is in februari 2003 afgesloten. Naar de resultaten is geen extern evaluatieonderzoek verricht maar het SCP schrijft het volgende: «De kracht van dit project zit niet in de enorme aantallen minderheden die via dit project aan het werk zijn geholpen. Wat aanspreekt is de praktische aanpak, die voortvloeit uit de specifieke wensen en behoeften van een branche. Een krachtiger aangrijpingspunt voor op minderheden gericht personeelsbeleid is er niet. En vaak zijn het dan de kleine dingen die ertoe doen, zoals het bespreekbaar maken van cultuurverschillen en kleine aanpassingen in de werving en selectie. Het lijkt er op dat het .KOM-project een keur van dergelijke initiatieven heeft opgeleverd» (SCP, 2003, p. 289).

MKB-convenant

«In april 2000 ondertekenen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister van Grotesteden- en Integratiebeleid, MKB-Nederland en Arbeidsvoorziening het convenant inzake instroom van etnische minderheden in het middenen kleinbedrijf, dat inmiddels als het MKB-convenant te boek staat. Doel is dat in één jaar tijd werkgevers uit het midden- en kleinbedrijf 30 000 vacatures zouden aanmelden bij Arbeidsvoorziening die bij voorkeur zouden worden vervuld door etnische minderheden.

Arbeidsvoorziening zal in elk geval 20 000 minderheden op deze vacatures plaatsen. Van de plaatsingen moet ten minste 50% duurzaam zijn, dat wil zeggen voor een periode van minimaal zes maanden. Het betreft direct bemiddelbare, dat wil zeggen fase-1-cliënten. Een deel van de bemiddeling is door Arbeidsvoorziening/CWI uitbesteed aan uitzendorganisaties.

Het convenant is tweemaal verlengd en heeft uiteindelijk gelopen tot eind 2002. In dat laatste jaar is het streven dat het CWI 23 000 direct bemiddelbare minderheden plaatst, zij het niet noodzakelijkerwijs op MKB-vacatures, en dat 20 000 MKB-vacatures worden vervuld, zij het niet noodzakelijkerwijs door werkzoekenden uit de minderheden.

Het MKB-convenant geldt inmiddels als hét succesnummer in het beleid om de arbeidsmarktpositie van minderheden te verbeteren. In totaal zijn in de projectperiode (april 2000–31 december 2002) ruim 78 000 vacatures gemeld. Ruim 70 000 werkzoekenden zijn in het kader van het project aan het werk geholpen, van wie er bijna 62 000 tot de etnische minderheden behoren (bron: www.minszw.nl). Dit zijn gigantische aantallen. Daarbij kan het overigens geen kwaad om een en ander in perspectief te blijven zien. In de periode 2000–2002 is volgens het CBS het aantal werkende minderheden (hier geïndiceerd als niet-westerse allochtonen) met 77 000 gestegen. Ook wanneer we rekening houden met het feit dat het hier om saldogegevens gaat, dat er definitieverschillen zijn (het convenant gaat uit van de definitie van de Wet Samen) en dat de periode niet volledig overlapt (convenant startte in april 2000), is het verschil tussen het aantal via het convenant bemiddelde etnische minderheden en de stijging van de nettoparticipatie van minderheden wel erg gering. Het is ondenkbaar dat van de 77 000 minderheden die in deze periode extra aan de slag zijn geraakt, er 62 000 via het convenant zijn bemiddeld. Lang niet al deze 77 000 minderheden behoorden tot de ingeschreven niet-werkende werkzoekenden in fase 1. Er moet dus iets anders aan de hand zijn. Het meest waarschijnlijk is dat een deel van de in het kader van het convenant bemiddelde minderheden al werk had of zeer kortdurend werkloos was, waardoor het aantal werkende minderheden niet is toegenomen. Tevens is het voorstelbaar dat minderheden meerdere keren in het kader van het convenant zijn bemiddeld. Na plaatsing is een behoorlijk aandeel vrij snel van werkgever veranderd of werkloos geraakt.» (SCP, 2003, p. 281).

«In het convenant is vastgelegd dat de plaatsingen ten minste voor 50% duurzaam moeten zijn, dat wil zeggen voor een periode van zes maanden. Uit onderzoek blijkt dat 57% van de minderheden zes maanden voor plaatsing nog gewoon aan het werk is, twee maanden voor plaatsing geldt dit nog voor maar liefst 41% van de minderheden. Veel van de geplaatste deelnemers zijn dus maar kort werkloos geweest. Aannemelijk is dat een groot deel van de deelnemers gewoon een baan had voordat ze via het convenant geplaatst werden (in een andere baan). Van de geplaatste deelnemers is na zes maanden maar liefst 36% weer zonder werk. Van de werkenden is ongeveer de helft al weer van werkgever veranderd. Deze situatie is na twaalf maanden nagenoeg niet veranderd. Volgens het beleid is met deze bevindingen de doelstelling van duurzame plaatsing gerealiseerd.» (p. 283).

Volgens het SCP valt het oordeel over het minderhedenconvenant gunstig uit. «Er is veel in beweging gebracht. Alleen al het feit dat de overheid, na zoveel jaren van vooruitschuiven en van papieren beleid eindelijk participeert in een concreet project om de werkloosheid van minderheden terug te dringen, is het vermelden waard. Een andere verdienste is dat de werkwijze van Arbeidsvoorziening/CWI is opgeschud en dat ten langen leste werk is gemaakt van een actieve benadering en bemiddeling van werklozen uit de minderheden. Daarmee is gestalte gegeven aan het minderhedenbeleid dat deze organisatie op papier al jaren voerde, maar waarvan de resultaten te wensen overlieten. Tevens heeft het convenant een belangrijke bijdrage geleverd aan het openbreken van het midden- en kleinbedrijf, waar tot voor kort naar verhouding weinig minderheden werkten.» (p. 284).

Het SCP heeft ook kritiek op de regeling. «Het is totstandgekomen in een periode van hoogconjunctuur en afgerond juist op het moment dat de krapte op de arbeidsmarkt over haar hoogtepunt heen was. In feite is het procyclisch beleid geweest. In de jaren daarvoor, toen de werkloosheid onder minderheden een stuk hoger lag, is er bij herhaling een beroep gedaan op werkgevers om soortgelijke initiatieven te nemen. Dat was, zo luidde de redenering van de werkgevers, echter nergens voor nodig, want werkgevers selecteren uitsluitend op grond van capaciteiten, zonder onderscheid te maken naar etniciteit. Overheidsingrijpen was onnodig en doorkruiste de autonomie van werkgevers.» (p. 285).

Volgens het SCP was het beter geweest als het convenant was gecontinueerd. «Vanwege de sputterende economie wordt het voor grotere delen van het allochtone arbeidsaanbod steeds moeilijker om werk te vinden. Juist dan heeft een aanpak zoals die van het convenant een duidelijke meerwaarde, aangezien in een ruimere arbeidsmarkt vooral de kansen van kwetsbare groepen zoals minderheden verslechteren. Doorzetting van de convenantaanpak zou dan waarschijnlijk tot minder spectaculaire aantallen bemiddelingen leiden – het aantal vacatures is immers lager dan voorheen –, maar de banen zouden wel meer dan in de afgelopen jaren ten goede komen aan minderheden die niet op eigen kracht werk kunnen vinden (p. 286).

Raamconvenant grote ondernemingen

«Ook het Raamconvenant grote ondernemingen (RGO) is ontstaan als gevolg van aanbevelingen van de Taskforce minderheden en arbeidsmarkt. Ministers moeten hun positie gebruiken om topfunctionarissen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid op het terrein van het vertegenwoordigen van minderheden in hun organisatie. In juni 2000 zijn in het kader van de RGO met 14 bedrijven convenanten afgesloten. De laatste ondertekening met bedrijven vond plaats op 27 maart 2002. Op dat moment zijn 110 bedrijven bij het convenant betrokken (bron:www.rbvm.nl), waarmee de doelstelling om met 100 bedrijven een dergelijk convenant af te sluiten is gerealiseerd. Onlangs is duidelijk geworden dat 79 van de 110 bedrijven hebben besloten om het convenant tot eind juni 2004 te verlengen.

Ten behoeve van het RGO is de projectorganisatie Ruim Baan voor Minderheden in het leven geroepen, die is ondergebracht bij het ministerie van SZW. Deze projectorganisatie onderhoudt onder meer de contacten met bedrijven, die op hun beurt bij deze organisatie terecht kunnen voor vragen en advies.» (SCP, 2003, p. 286)

De afspraken die in de convenanten worden gemaakt hebben betrekking op:

• de doelstelling om een bepaald aantal minderheden aan te nemen;

• het leveren van extra inspanningen om minderheden te werven;

• training van het personeel op het terrein van multicultureel personeelsbeleid en management;

• bevorderen van de doorstroom;

• aanbieden van scholingsmogelijkheden;

• aandacht voor de betekenis van cultuurverschillen.

«Uit onderzoek onder deelnemende bedrijven blijkt dat de geïnterviewden van mening zijn dat het convenant aansluit op veranderingen die binnen het bedrijf al langer aan de gang zijn, maar dat niet duidelijk is welke effecten het convenant op bedrijfsniveau heeft gehad. Hoewel ongeveer 40% van de ondervraagden verbeteringen ziet in de positie van minderheden, schrijft slechts een klein deel van de bedrijven deze verbeteringen (mede) toe aan de gemaakte afspraken. Het overgrote deel is van mening dat het RGO vooral bijdraagt aan bewustwording, onder meer blijkend uit grotere aandacht voor en inzicht in de positie van minderheden en betrokkenheid van de top van de organisatie.» (p. 287).

Volgens het SCP is het de vraag of het RGO wel zoveel initiatieven heeft gegenereerd. «De evaluatiestudie laat zien dat het RGO voor een belangrijk deel van de bedrijven bestaande praktijken bekrachtigt, en dat van nieuwe beleidsinitiatieven nauwelijks sprake is.»

In april 2003 stelde de minister van SZW de Tweede Kamer via een brief in kennis van de verdere voortgang van het RGO in 2002» (p. 288).

«Een van de conclusies is dat het RGO de ontwikkeling van multicultureel personeelsbeleid versnelt, of versterkt, of dat het convenant voorwaarden heeft gecreëerd waarmee op termijn de ontwikkeling van beleid wordt versneld». «De economische teruggang doet zich inmiddels bij de RGO-bedrijven goed voelen. Naar de deelnemende bedrijven is een aanbeveling uitgegaan voor een gedragslijn wanneer instroom van nieuwe medewerkers niet aan de orde is. Bedrijven kunnen dan het accent leggen op onder meer de doorstroming van allochtone medewerkers, evenredigheid bij ontslag en scholing van lijn- en personeelsfunctionarissen op het terrein van multicultureel beleid. Het projectbureau Ruim Baan blijft actief tot eind juni 2004 en zal zich in deze periode vooral richten op de organisatie van bijeenkomsten van de RGO-bedrijven alsook het wegnemen van gesignaleerde knelpunten tussen gemeenten, uitvoeringsinstellingen (CWI, UWV) en de ROC's. Waar deze knelpunten betrekking op hebben, vermeldt de brief niet (SCP, 2003, p. 288).

SPAG-projecten

Eind mei 2000 wordt door het kabinet, naar aanleiding van de motie-Melkert op 20 april 20001 besloten om de SPAG-projecten te continueren tot 1 mei 2004. De leeftijdsgrenzen zijn inmiddels bijgesteld: «was tot 1 mei 2001 de SPAG primair bedoeld voor jongeren (tot 30 jaar), de projecten die op dit moment in het kader van de SPAG worden uitgevoerd staan ook open voor personen ouder dan 30. Doelgroepen zijn etnische minderheden van 16–18 jaar die voortijdig het onderwijs hebben verlaten, minderheden met een uitkering in de leeftijd van 18–64 jaar, minderheden tussen de 40 en 65 jaar met een WAO-uitkering, niet-uitkeringsgerechtigde allochtone vrouwen en personen zonder middelen van bestaan.» (SCP, 2003, 273) Ten tijde van het schrijven van dit rapport is nog niet bekend of de projecten in 2004 worden beëindigd.

In het SCP-rapport wordt over de SPAG-projecten het volgende vermeld: «Over het verloop van de SPAG na 2001 is geen (openbaar) evaluatieonderzoek beschikbaar, de eindevaluatie wordt in 2004 verwacht. Over deze projectperiode (2001–2004) zijn momenteel uitsluitend gegevens beschikbaar over de in- en doorstroom van deelnemers in de periode mei 2001–1 oktober 2002. In totaal zijn in die periode ruim 3800 deelnemers ingestroomd, van wie ruim 1100 zijn doorgestroomd uit de oude projectperiode. In oktober 2002 is 25% van de deelnemers uitgestroomd naar werk, scholing of sociale activering, is 12% voortijdig uitgevallen en is 63% nog steeds deelnemer.» (p. 276).

«Het evaluatieonderzoek naar de stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse jongeren laat overeenkomsten zien met de projecten voor Antillianen, maar ook verschillen. De Turkse en Marokkaanse deelnemers kenmerken zich, net als de Antillianen, door een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Ook onder hen zijn veel lager opgeleiden, waaronder nogal wat drop-outs. Het grootste deel van de jongeren zit in fase 3 of 4. In de periode 1998–2001 zijn iets meer dan 2500 Turkse en Marokkaanse jongeren ingestroomd.» (p. 276).

Net als bij de Antilliaanse projecten is het de bedoeling dat de aanpak in het reguliere beleid wordt opgenomen. Daar is echter ook bij de Turkse/Marokkaanse projecten nauwelijks sprake van. Mede doordat gedurende de looptijd van het project duidelijk werd dat de subsidie verlengd zou worden tot 2004, is de aandacht hiervoor verslapt. Volgens het evaluatieonderzoek is wel gerealiseerd dat binnen reguliere instellingen de bekendheid met Turkse en Marokkaanse jongeren en hun specifieke omstandigheden is vergroot.

Volgens het SCP zijn «projecten als de SPAG hoogstwaarschijnlijk de enige manier om doelgroepen met een dergelijk grote afstand tot de arbeidsmarkt te bereiken. Zonder deze projecten hadden de jongeren, zoals ook de evaluatiestudies aangeven, deze aandacht waarschijnlijk niet gekregen en was een grote categorie jongeren uit de minderheden buiten het bereik van de reguliere inspanningen van arbeidsbemiddelende instellingen gebleven. Bovendien vindt een groot deel niet op eigen kracht een baan of aanvullende scholing, zelfs niet in een periode van hoogconjunctuur, waarin de tweede tranche van de projecten viel (1998–2001). Wanneer de doelstelling van de sluitende aanpak serieus genomen wordt, is het bijkans onmogelijk om voor categorieën minderheden geen specifieke projecten op te zetten. Anders blijven grote delen van hen buiten beeld.

Tevens kunnen dergelijke projecten behulpzaam zijn bij de taak van sociale diensten om ook niet-uitkeringsgerechtigden te activeren. Om hen op te sporen en toe te leiden naar de arbeidsmarkt is het niet waarschijnlijk dat het reguliere instrumentarium volstaat.» (p. 276).

Wet Samen

De in beginsel tijdelijke Wet Samen wordt, vanwege «het structurele karakter van de achterblijvende arbeidsmarktpositie van etnische minderheden» in 2001 met twee jaar verlengd en eindigt nu op 1 januari 2004.

Volgens het SCP «schommelt in de jaren 1998–2001 het deponeringspercentage rond de 70, een sterke stijging in vergelijking met de WBEAA, toen ongeveer een kwart van de bedrijven een jaarverslag deponeerde. Een deponeringspercentage van rond de 70 lijkt, mede vanwege het ontbreken van duidelijke sancties, geen slecht resultaat. Vooral grote bedrijven en instellingen in de quartaire sector (overheid, zorg en onderwijs) deponeren een jaarverslag.» (SCP, 2003, p. 290).

«In vergelijking met 2000 neemt het aantal genomen maatregelen binnen een bedrijf verder toe van gemiddeld drie naar bijna vier. De meeste maatregelen hebben betrekking op instroom, werving en selectie (36%), gevolgd door loopbaanbeleid (13%). Dit laatste betekent een verdubbeling in vergelijking met 2000, waaruit afgeleid kan worden dat de aandacht voor het behoud van personeel uit de minderheden is toegenomen. Nog eens 12% voert beleid op het terrein van arbeidsverhoudingen of neemt maatregelen gericht op analyse en onderzoek.»

Ook het aantal voorgenomen maatregelen stijgt. In 2001 hebben werkgevers gemiddeld bijna vijf maatregelen op stapel staan, ruim één meer dan het jaar daarvoor. Het populairst zijn voornemens op het terrein van instroom, werving en selectie. Duidelijk in opkomst is beleid dat zich richt op behoud (loopbaanbeleid, arbeidsverhoudingen). Ondanks de toegenomen aandacht van bedrijven voor minderhedenbeleid wordt het evenredigheidspercentage niet gehaald. Het aandeel minderheden in de bedrijven zou 10% moeten bedragen, maar komt uit op 8,5%. Het aandeel minderheden ligt in alle functieniveaus beneden het evenredigheidspercentage, maar met name in de hogere functieniveaus (havo-plus en hbo-plus) blijft evenredige vertegenwoordiging achter.

Volgens het SCP zijn er «flink wat» argumenten om de Wet Samen niet te beëindigen. «Zo blijft de arbeidsmarktpositie van de minderheden nog steeds structureel achter bij die van autochtonen. Deze constatering vormde in 2001 de belangrijkste aanleiding om werking van de wet met twee jaar te verlengen. De structurele achterstand van minderheden vertaalt zich in het feit dat evenredigheid nog steeds niet is gerealiseerd, de belangrijkste operationele doelstelling van de wet. (...) Stopzetting van de wet zou een abrupt einde betekenen van hetgeen tot nu toe bereikt is.» (SCP, 2003, p. 294).

Op 26 september 2003 biedt de minister het kabinetsstandpunt-Wet Samen aan de Tweede Kamer aan (ABG/DB/03/75177). In deze brief stelt hij dat het ministerie van SZW onderzoek heeft laten doen naar de feiten en meningen rondom de wet. «Centrale vraag daarbij was of de wet een geschikt instrument is om werkgevers te stimuleren tot het verhogen van de arbeidsparticipatie van etnische minderheden. Belangrijkste conclusies m.b.t. deze vraag zijn:

• veel werkgevers lijken de registratie vooral als een doel op zich te zien en niet als startpunt voor het ontwikkelen van intercultureel management;

• er is een grote voorkeur voor minder administratieve ballast;

• vooroordelen jegens en/of slechte ervaringen met allochtonen spelen een belangrijke rol bij werkgevers;

• het effect van de wet op verhoging van de in- en doorstroom en vermindering van de uitstroom van allochtonen in bedrijven en op verbetering van hun arbeidsmarktpositie wordt door de respondenten sterk betwijfeld;

• de wet is vooral succesvol geweest m.b.t. het bevorderen van de bewustwording van de positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt. Het aantal maatregelen dat bedrijven (willen) treffen om multicultureel personeelsbeleid te bevorderen is eveneens fors toegenomen;

• met name convenanten en branchegerichte afspraken worden als succesvol ervaren;

• als belangrijkste knelpunten worden genoemd het ontbreken van draagvlak en prioriteit en deskundigheid m.b.t. multicultureel personeelsbeleid binnen bedrijven;

• werkgevers, overheid en de doelgroep zelf moeten nu en in de toekomst een belangrijke rol op dit terrein blijven spelen;

• er is een breed draagvlak voor een integrale aanpak waarbij diversiteit als uitgangspunt wordt gehanteerd (leeftijd, sekse, etniciteit).»

In aanvulling op het KPMG-rapport over de evaluatie van de Wet Samen heeft het ministerie van SZW in de zomer van 2003 de meningen gepeild van een aantal betrokken organisaties.

Hieruit blijkt:

• Nagenoeg alle gesprekspartners (ongeacht hun opvatting over het nut van de Wet Samen) benadrukken het belang van het onderbrengen van«multicultureel personeelsbeleid» binnen een breder«diversiteitsmanagement» als focus van modern human resource management binnen bedrijven. Binnen zo'n diversiteitmanagement zouden werkgevers in ieder geval aandacht moeten besteden aan de dimensies«etniciteit», «sekse» en «leeftijd» van hun personeelssamenstelling op diverse functieniveaus. Als benadering kan diversiteitsmanagementrekenen op meer draagvlak onder werkgevers dan«multicultureel personeelsbeleid» sec;

• werkgeversorganisaties en CWI benadrukken dat het maximale effect van de wet bereikt is en pleiten ervoor het accent te verleggen naar andere instrumenten ter ondersteuning van het voeren van diversiteitsmanagement in bedrijven;

• minderhedenorganisaties en FNV en CNV pleiten voor continuering van de nu in de Wet Samen opgenomen registratieverplichting. Zij zien die als aangrijpingspunt voor maatschappelijke actie richting bedrijven en als kennisbron voor beleidsontwikkeling. In aanvulling daarop zijn zij voorstander van inzet van andere instrumenten gericht op het ondersteunen van diversiteitsmanagement. Zij benadrukken dat de overheid samen met sociale partners een actieve rol moet blijven spelen in het arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden.» (p. 3).

«Het kabinet concludeert op basis van het evaluatieonderzoek dat de Wet Samen op dit moment haar positief effect maximaal heeft bereikt; (continuering van) regelgeving is de komende jaren geen effectief instrument meer om werkgevers te stimuleren een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden. Gezien de conclusies van het evaluatierapport en de kabinetsdoelstelling om te dereguleren en de administratieve lasten voor werkgevers te verminderen, ligt het in de rede om niet over te gaan tot vormgeving van nieuwe wettelijke verplichtingen à la die van de Wet Samen of tot verankering van de wettelijke registratieverplichting in bestaande wetten (zoals de Algemene wet gelijke behandeling, de wet Ondernemingsraden of de wet Jaarrekening). Immers: het bewustwordingseffect van de wet is «uitgewerkt» en effect op de feitelijke positieverbetering van etnische minderheden is niet aantoonbaar en discutabel. Bovendien werkt een langjarige inzet van het instrument regelgeving negatief door naar de inzet van veel werkgevers, een belangrijke partij bij positieverbetering van etnische minderheden op de arbeidsmarkt. Daarnaast is het de vraag welk risico blijvende inzet van regelgeving voor stigmatisering van etnische minderheden met zich meebrengt. Als follow up van de Wet Samen wil het kabinet daarom de komende jaren actief inzetten op een aantal andere instrumenten om werkgevers te stimuleren tot diversiteitsmanagement. Deze voorstellen komen op hoofdlijnen overeen met de suggesties die zijn gedaan tijdens de expertmeeting die is georganiseerd als onderdeel van het onderzoek door KPMG en de gespreksronde die daarop is gevolgd.» (p. 4).

Het kabinet doet de volgende voorstellen (p. 6):

• Het stimuleren van registratie ten aanzien van etniciteit, sekse en leeftijd door werkgevers: onder andere via afspraken met de Stichting van de Arbeid, afspraken met brancheorganisaties en het bevorderen van afspraken hierover in cao's.

• Het oprichten van een «Landelijk Centrum Diversiteitsmanagement» (LCD): een klein kernteam van deskundigen dat werkgevers informeert en adviseert, bedrijven met elkaar in contact brengt en «goede voorbeelden» verspreidt.

• Het oprichten van een ambassadeursnetwerk van werkgevers, zowel uit grote bedrijven als uit het MKB; de leden van dit netwerk maken onderling resultaatgerichte afspraken over het nemen van initiatieven in hun eigen achterban: hun bedrijf, branche- of regionaal netwerk.

• Het afsluiten van convenanten met branches om diversiteitsmanagement te stimuleren; hierbij worden onder meer de ervaringen van RGO, MKB-minderhedenconvenant en KOM-projecten benut.

Recent hebben de Kamerleden Vos (GroenLinks) en Stuurman (PvdA) een wetsvoorstel ingediend met als doel de Wet Samen – met enkele wijzigingen – niet in te trekken.1 Naar het oordeel van de indieners is het nog te vroeg voor een eindoordeel en zou het instrument wel effectief zijn, ook als antidiscriminatiebeleid. De samenstellers verzoeken de regering de Wet Samen te verlengen tot 1 januari 2010.

Tijdens de hoorzittingen is uiteraard aandacht besteed aan de Wet Samen. De meningen over al dan niet afschaffen lopen uiteen.

De heer Fernandes Mendes zegt hierover:

«Dat vind ik niet goed. Ik vind het zelfs heel erg slecht. De Wet SAMEN heeft als belangrijkste boodschap: beste samenleving, probeer te komen tot een evenredige deelname van nieuwe groepen, ook in je eigen organisatie. (...) Naar ik begrijp, is de gedachte: zij weten het nu wel. Ik vind het een voortreffelijke illustratie van hoe het vaak niet goed is gegaan in het integratiebeleid. Ik denk namelijk dat iedereen zich-zeker in de afgelopen jaren-realiseert dat er een gigantisch probleem ligt, uitgerekend waar het gaat om deelname en participatie. Je kunt van alles zeggen, maar niet dat wij nu tevreden kunnen constateren dat het nu allemaal aan het vrije spel van de markt kunnen overlaten, omdat het toch vanzelf goed komt. Ik vind het een erg onverstandige stap.»

De heer Koopmans (hoogleraar sociologie aan de VU):

«De Wet Samen is in mijn ogen typisch een voorbeeld van beleid waarmee de verkeerde weg wordt gekozen. De Wet Samen biedt specifiek beleid gericht op het opheffen van achterstanden van migranten, in de praktijk zelfs voor specifieke migrantengroepen. Het personeel van bedrijven moet een afspiegeling zijn van de samenleving in de zin van migrantengroepen. Dat leidt bij bedrijven tot registratie van etniciteit op basis van het geboorteland van de ouders en tot een preoccupatie met de verschillen tussen etnische groepen. Dit instrument kan evenwel niet goed werken, omdat er niet echt iets mee kan worden afgedwongen. In de praktijk functioneert het dan ook heel erg slecht.

Dat is een voorbeeld van wat ik «symbolische politiek» noem, omdat het het idee geeft dat er iets wordt gedaan. Het instrument kan natuurlijk worden aangescherpt, maar dat is ook niet de goede weg, omdat je dan mensen moet gaan voortrekken op basis van etniciteit. Dat wordt ook niet geaccepteerd en ik denk dat dit terecht is. Het zou veel beter zijn om een algemeen beleid te voeren dat is gericht op het wegwerken van sociaal-economische achterstanden. Je moet kijken hoe je de participatie van allochtonen via algemene instituties kunt vergroten. Die participatie moet natuurlijk wel een doelstelling blijven. Op basis van die doelstelling moet je wel degelijk kijken of bepaalde groepen niet achterblijven, maar de middelen moeten meer algemeen zijn.»

De heer Schnabel (directeur SCP) is het met Koopmans eens wat betreft afschaffing van de Wet Samen:

«Ik had het gevoel dat die wet een verkeerde keuze is geweest en in de praktijk niets heeft opgeleverd, behalve een gevoel van overregulering op een terrein waar heel andere maatregelen zinvoller zouden zijn geweest. Het is daarom goed dat de overheid op haar schreden terugkeert.»

4.4. Arbeidsmarktbeleid ten aanzien van vluchtelingen

Het eerdergenoemde rapport van de RWI over vluchtelingen op de arbeidsmarkt (Klaver en Odé, 2003) bestaat onder andere uit een literatuuranalyse over het arbeidsmarktbeleid ten aanzien van vluchtelingen. Omdat voor het onderzoek veel literatuur is bestudeerd, is de nu volgende paragraaf geheel op dit onderzoek gebaseerd. Omwille van de leesbaarheid wordt niet steeds naar het rapport verwezen.

Vluchtelingen vormen binnen het algemene arbeidsmarktinstrumentarium en het arbeidsmarktbeleid binnen het minderhedenbeleid, geen aparte doelgroep. Sinds 2002 is er echter één specifieke beleidsmaatregel voor deze groep, namelijk het Plan van aanpak hoger opgeleide vluchtelingen. Doel van dit plan is om vluchtelingen sneller te laten instromen in een baan die beter aansluit bij hun kennis en vaardigheden. Hiertoe worden verschillende initiatieven genomen, waarbij met diverse partijen (gemeenten, bedrijven, CWI) afspraken zijn gemaakt. Het plan is in april 2002 aan de Tweede Kamer aangeboden. In december van dat jaar is een eerste overzicht verschenen van de voortgang in de verschillende deelprojecten. Het ministerie van SZW treedt hierbij op als coördinator. Eind 2003 zal de Kamer worden geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van het plan van aanpak. Het gaat onder meer om de volgende maatregelen (zie verder Klaver en Odé, p. 34):

• Met 24 van de G-26 gemeenten zijn er (in het kader van de Agenda voor de Toekomst) afspraken gemaakt over het opzetten van duale trajecten en een evenredige deelname van vluchtelingen aan de sluitende keten van reïntegratie. Bekend is dat inmiddels twee gemeenten concrete projecten hebben afgekondigd die zich specifiek richten op een hogere uitstroom van vluchtelingen naar de arbeidsmarkt. Nog een gemeente heeft aangekondigd aandacht aan de problematiek van vluchtelingen te willen besteden.

• In het kader van het Raamconvenant Grote Ondernemingen (RGO) zijn er afspraken gemaakt met werkgevers om tot een verhoogde instroom van vluchtelingen te komen. Inmiddels hebben 18 bedrijven die een convenant met het ministerie van SZW hebben gesloten in het kader van het RGO aangegeven dat zij hoger opgeleide minderheden zouden willen laten instromen in hun organisatie. De afspraken worden door Ruim Baan voor Minderheden uitgewerkt.

Volgens de onderzoekers is het nog te vroeg om de vraag te beantwoorden, in hoeverre deze initiatieven speciaal gericht op vluchtelingen, hun vruchten hebben afgeworpen. De meeste van de aangekondigde maatregelen zijn namelijk recentelijk van start gegaan. Overigens zijn de genoemde maatregelen slechts op een beperkt segment van de vluchtelingenpopulatie gericht, namelijk de hoger opgeleiden, terwijl een aanzienlijk deel van de vluchtelingen bestaat uit middelbaar en lager opgeleiden.

Volgens de heer Nazarski, directeur VluchtelingenWerk, heeft de rijksoverheid binnen het integratiebeleid te weinig oog voor vluchtelingen:

«Als je wilt weten wat vluchtelingen beweegt en wat ze vinden van Nederland of als je wilt weten wat er zou moeten gebeuren om mensen een meer volwaardige plaats in de samenleving te geven, moet je meer directe contacten hebben. Dan zou je ook regelmatig moeten praten met mensen die vier jaar in een centrum hebben gewoond en in feite alleen maar op de rand van het bed hebben kunnen zitten. Als je zegt: ik wil dat vluchtelingen onze waarden en normen accepteren, omarmen, zich eigen maken, krijg je van vluchtelingen te horen: dat had ik best willen doen, maar dat had ik willen doen toen ik hier kwam; waarom heeft u mij vier jaar lang genegeerd? Ik heb de indruk dat dat soort geluiden nauwelijks bij de overheid doordringt, dat men dat nauwelijks wil horen.»

4.5 Capita Selecta

4.5.1 Effectiviteit arbeidsmarktbeleid

In de jongste Rapportage Minderheden van het SCP (2003) wordt ingegaan op het beleid dat gevoerd is ten aanzien van minderheden op de arbeidsmarkt. Het SCP komt tot de volgende conclusie: «De noodzaak tot specifiek (projecten)beleid dringt zich ook op in relatie tot de werkwijze van intermediaire organisaties als centra voor werk en inkomen (CWI's) en sociale diensten. Wat evaluatiestudies steevast uitwijzen is dat zonder specifiek beleid de (potentiële) allochtone cliëntenkring onvoldoende wordt bereikt en evenredigheid in plaatsingen uitblijft (...)

Dienstverlening aan allochtone cliënten kost door de bank genomen meer tijd. Dit heeft te maken met de aanbodkenmerken van minderheden zelf, met interactie tussen cliënt en functionaris en met de terughoudendheid van werkgevers om minderheden aan te nemen. Specifiek beleid is dan geen luxe, maar noodzakelijk om de extra belemmeringen weg te nemen, zodat minderheden evenredig profiteren van de diensten van deze organisaties. Voorbeelden uit de praktijk wijzen dit uit. De ervaringen met SPAG-projecten maken bijvoorbeeld duidelijk dat een deel van de werkloze minderheden voor instanties slechts te bereiken valt door hen op onorthodoxe wijze op te sporen. Het MKB-convenant laat zien dat de plaatsing van minderheden, ook al zijn het in beginsel goed bemiddelbare fase-1-cliënten, meestal het gevolg is van een intensief traject, waarin zowel werkzoekende als werkgever is begeleid. Veel sociale diensten en CWI's kunnen op dit terrein nog een grote vooruitgang boeken. Gerichte inspanningen van de kant van toeleidende organisaties horen hun pendant te hebben in een actieve opstelling van allochtone werkzoekenden. Toeleiding naar (gesubsidieerd) werk, opleiding of sociale activering moet het doel zijn. Wanneer minderheden aantoonbaar in gebreke blijven en niet gebruikmaken van de aangeboden diensten, moeten sancties het gevolg zijn» (SCP, 2003, p. 261).

«Hoewel tussen 2001 en 2002 de stijging van de werkloosheid onder minderheden niet dramatisch genoemd kan worden, lopen zij, wanneer de terugval in de conjunctuur voortduurt, wel extra risico's. Dit is een belangrijk argument om, zoals in het vorenstaande is gebeurd, te pleiten voor handhaving (liever nog: intensivering) van specifiek op minderheden gericht arbeidsmarktbeleid. Niemand kent het tovermiddel om op korte termijn de banengroei te stimuleren. Echter, is er aan de kwantitatieve ontwikkeling misschien niet zo veel te doen, meer mogelijkheden zijn er op het terrein van de kwalitatieve kenmerken van de banen. Te denken valt onder meer aan gesubsidieerd werk. Voorzover er gegevens beschikbaar zijn, wijzen deze op de grote betekenis van gesubsidieerde arbeid voor minderheden (...). Dit deel van de werkgelegenheid staat onder druk, onder meer vanwege de «regularisatie» van gesubsidieerd werk.» (p. 262).

Volgens het SCP zijn het vooral de kwetsbare categorieën binnen de minderheden, zoals de ouderen, de jongeren en de vrouwen, die vaak een gesubsidieerde baan hebben. «Hoewel het niet met zekerheid te zeggen is, zal in elk geval voor een deel van hen gelden dat een reguliere baan een brug te ver is. Snijden in gesubsidieerde arbeid zal betekenen dat velen werkloos zullen raken en anderen werkloos zullen blijven.» (p. 262).

«In 2002 is voor het eerst sinds jaren de werkloosheid weer gestegen. Bij de minderheden zijn het vooral de jongeren en de vluchtelingengroepen die hiermee te maken hebben gekregen. Dit noopt tot specifieke beleidsaandacht, die gericht is op minderheden in het algemeen en op jongeren en vluchtelingen in het bijzonder. Belangrijkste doelstellingen zijn de versterking van het allochtone aanbod en het bij elkaar brengen van het allochtone aanbod en de arbeidsvraag. Dit kan niet uitsluitend via algemeen beleid. Verschillende factoren die de achterstand van minderheden verklaren zijn zodanig specifiek dat algemeen beleid tekortschiet. Daarom is specifiek minderhedenbeleid noodzakelijk.» (p. 263).

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, is ook aandacht besteed aan de effectiviteit van het arbeidsmarktbeleid voor minderheden. De meeste gesprekspartners zijn van mening dat de invloed van de overheid op dit terrein beperkt is en dat de conjunctuur een veel groter effect heeft. Daarnaast zijn er andere oorzaken die verklaren waarom het arbeidsmarktinstrumentarium soms onvoldoende resultaat opleverde.

Onder verwijzing naar de jaren tachtig zegt de heer DeVries bijvoorbeeld dat allochtonen niet de enige moeilijke doelgroep vormden:

«Het was de periode waarin er heel veel aandacht was voor het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van vrouwen. Verder waren er de jongeren als doelgroep, voor mij heel belangrijk, want vooral voor jonge mensen is het buitengewoon belangrijk dat als zij hebben geïnvesteerd in hun opleiding, er ook een plek voor hen is als zij op de arbeidsmarkt komen. Voorts waren er de gehandicapten als doelgroep. (...) Op een gegeven moment was er in elk debat wel een woordvoerder die aandacht vroeg voor zijn eigen doelgroep. En dan waren er nog de jonge mensen die hun stinkende best hadden gedaan op school en dachten: nu heb ik een goed diploma en is er een baan voor mij, moet ik dan nu een stapje opzij zetten omdat mensen uit die doelgroepen voorrang hebben? Het ging steeds weer om die ene baan die maar één keer weggegeven kon worden. (...)

Wij hebben in dit land gekozen voor een marktmechanisme. De overheid stuurt niet alles. Er is geen centraal geleide economie, maar een vrije-markteconomie. Dat betekent dat je als het om de verdeling van de arbeidsplaatsen gaat in feite een principiële, primaire keuze hebt gemaakt om de markt haar werk te laten doen. (...) In dat systeem is de overheid niet verantwoordelijk voor de eindresultaten. De overheid heeft daarin met name een verantwoordelijkheid voor het creëren van gunstige voorwaarden voor ondernemingen, bedrijven en mensen om zich te kunnen ontplooien. Je kunt dan wel dit soort afspraken maken, maar die hebben toch met name het karakter van een inspanningsverplichting.»

Volgens de heer Schnabel kan de overheid wel stimuleren, maar heb je een werkgever nodig die werk heeft aan te bieden.

«Wij hebben moeten leren dat de overheid op dat gebied minder succesvol blijkt te zijn dan misschien in het verleden is gedacht. Ik doel op het creëren van werk waarnaar vanuit de maatschappij wel vraag is, maar waar geen werkgever achter staat, wat toch een gekunstelde constructie blijkt te zijn. De doorstroming vanuit die positie naar echt werk blijkt heel erg moeilijk te zijn. Waarom is dat zo moeilijk? Omdat de meeste mensen over onvoldoende kwalificaties blijken te beschikken.»

Volgens de heer De Vries beschikte de Nederlandse overheid, in de periode dat hij minister was, over voldoende instrumenten om allochtonen aan werk te helpen, maar

«tegelijkertijd gaan voor een overheid de mogelijkheden echter niet veel verder dan het scheppen van voorwaarden, het bieden van gelijke kansen. Het pakken van die kansen, het iets doen met die kansen is en blijft een primaire verantwoordelijkheid van betrokkene zelf.»

Ook de heer Penninx (hoogleraar Etnische Studies van de UvA en directeur IMES) is van mening dat de overheid de laatste decennia haar invloed op de arbeidsmarkt heeft verminderd:

«Het aantal instrumenten waarmee zij de arbeidsmarkt kan sturen is in vergelijking met onze nationale wederopbouw in de jaren vijftig en zestig aanzienlijk minder geworden. Dat betekent in feite dat je heel veel van die processen overlaat aan de markt. Wij zien dat die processen in de markt selectief werken: voor vrouwen, voor gehandicapten, voor immigranten. Dat is een gegeven. (...)

Wij zijn er op de arbeidsmarkt slecht in geslaagd die instrumenten te vinden. Recentelijk is er een prachtig proefschrift verschenen over de evaluatie van de WBEAA, de Wet bevordering evenredige arbeidskansen allochtonen. Die analyse toont duidelijk aan dat de hele poging om mechanismen van verdeling op de arbeidsmarkt te beïnvloeden via die wetgeving totaal mislukt is en geen wezenlijke verandering heeft bewerkstelligd in de manier waarop de arbeid in de samenleving wordt verdeeld. (...) Wij hebben die wet ingevoerd, maar ten eerste is die niet nageleefd en ten tweede was er geen enkel instrument om die wet zeggingskracht te geven. Er is eigenlijk niets mee gedaan. Het is symbolische wetgeving geweest die wij dan ook na vier jaar hebben afgeschaft met het idee om een nieuwe wet te maken die naar mijn idee vervolgens ongeveer dezelfde nadelen had. Het is een voorbeeld dat je weliswaar de intentie hebt om de verdeling van arbeid te beïnvloeden omdat bepaalde groepen moeilijker aan de bak komen, maar waarbij je de instrumenten mist of niet voldoende instrumenten creëert om er werkelijk politieke invloed op uit te oefenen. (...)

Het merkwaardige is dat wij op het terrein van de arbeidsmarkt geen effectieve instrumenten hebben kunnen ontwikkelen. Het interessante is dat met name de economische «boom» vanaf pakweg 1993 tot 1999 en niet zozeer de instrumenten die voor het beleid zijn ingezet, heeft geleid tot een sterke vermindering van de werkloosheid onder minderheden van 40 naar 10%. (...) Dat is een sterke ontwikkeling. Het is in dit geval niet direct te relateren aan beleid, hoewel iedereen dat claimt. Maar om dat te kunnen claimen, moet je kunnen aantonen dat er instrumenten zijn geweest die je hebt ingezet. Ik constateer dat die instrumenten absoluut niet hebben gewerkt. Er is een algemene ontwikkeling in de samenleving. Dat brengt mij terug op dat algemene punt: algemene ontwikkelingen zijn belangrijker voor de positie van deze groepen dan ons specifieke beleid.»

Volgens de heer Scheffer (hoogleraar Grootstedelijke Problematiek aan de UvA) is er veel geld geïnvesteerd in de lotsverbetering van groepen migranten in Nederland en waren de financiële middelen ook aanwezig, maar kan er gerede twijfel over bestaan of zij altijd even doelmatig zijn gebruikt:

«Iets begint met een helder idee over wat je van migranten kunt vragen en wat de ontvangende samenleving moet kunnen opbrengen om met deze problematiek om te gaan, voordat er naar instrumenten wordt gezocht. Die vraag vind ik veel belangrijker dan de instrumentele vraag. (...) Misschien is de verzorgingsstaat in algemene zin niet activerend genoeg en heeft dat slecht uitgewerkt op immigranten. (...) Het is wijsheid achteraf, maar denkend over arbeidsmigratie in de toekomst, moeten wij ons afvragen of het verstandig is om onbeperkte toegang tot de voorzieningen van de verzorgingsstaat aan een arbeidsmigrant te verlenen. Wij moeten ons afvragen of dat niet een enorm immobiliserende werking heeft gehad. John Mollenkopf, een onderzoeker die de arbeidsparticipatie van de eerste generatie migranten in New York heeft vergeleken met die van de eerste generatie migranten in Amsterdam, komt tot de conclusie dat in New York meer dan 90% van de eerste generatie migranten werkt en in Amsterdam tussen de 40 en de 50%. Dat laatste is een dramatisch laag percentage, dus je kunt je afvragen of arbeidsmigratie en onbeperkte toegang tot de verzorgingsstaat niet tegenstrijdig zijn aan elkaar of op gespannen voet staan met elkaar. Dat vind ik een instrument van beleid.»

De heer Koopmans is van mening dat Nederland over voldoende instrumenten beschikt, maar hij ziet dat ook in het licht van het feit dat hij geen voorstander is van specifiek minderhedenbeleid:

«Dat baseer ik mede op mijn vergelijking met andere landen die minder dan Nederland een specifiek groepsbeleid gericht op minderheden hebben gevoerd. Ik denk ook zeker niet dat wij het specifieke minderhedenbeleid moeten versterken. Je hoort wel eens dat de integratie nog niet helemaal is geslaagd omdat hier niet genoeg specifiek groepsbeleid is gevoerd. De vergelijking met andere landen logenstraft die conclusie gewoon. Als je Nederland vergelijkt met landen die minder minderhedenbeleid hebben gevoerd, blijkt dat Nederland het slechter heeft gedaan. Dan kan meer minderhedenbeleid dus niet de oplossing zijn.

Ik denk dus dat er een algemeen achterstandsbeleid moet worden gevoerd. (...) Het lijkt mij veel beter als het beleid op een algemene grondslag wordt gebouwd. Je pakt de migranten dan voor een groot deel mee, maar de nadruk wordt dan gelegd op gemeenschappelijkheid, zodat je minder snel scheve ogen krijgt.»

De meeste gesprekpartners durven wel te gissen naar de oorzaken van het falende dan wel succesvolle beleid. De heer Van der Zwan (zelfstandig adviseur) is van mening dat er door beleidsmakers te weinig openlijk is gesproken over de problemen met minderheden:

«Bij iedereen die bij het beleid betrokken was, was het devies: laten wij voorzichtig zijn met het al te zeer benadrukken van die negatieve kant, want je loopt het risico dat je daardoor groepen stigmatiseert».

«Binnen het Nederlands Gesprekscentrum had het heel wat voeten in de aarde gehad om het onverbloemde witboek ook werkelijk uit te brengen. Ook daar ontstond de discussie of dat eigenlijk wel kon, of het niet zou leiden tot stigmatisering. Wij hebben daarop de stelling betrokken dat je de stigmatisering over de bevolkingsgroep zou afroepen als je het beleid niet zou veranderen.»

Volgens Van der Zwan heeft met name het Paarse kabinet gefaald:

«De grote tragiek van Paars is de volgende. Het kabinet slaagde er voor het eerst sinds de jaren '70 in de arbeidsmarkt op gang te brengen. Er ontstond een situatie van vrijwel volledige werkgelegenheid, lager gevolgd door krapte op de arbeidsmarkt. Werkgevers hebben werkelijk van alles uitgehaald om hun kwalificatie-eisen bij te stellen, om opleidingsfaciliteiten te creëren om maar aan mensen te komen die ze konden inpassen in het arbeidsproces. Dat was het moment geweest om de wetgeving en de politieke wil om sancties toe te passen op orde te hebben. De mogelijkheid tot toetreding tot de arbeidsmarkt van marginale groepen was eigenlijk optimaal. Zo'n kans doet zich misschien één keer in de twintig jaar voor. De arbeidsmarkt was zo overspannen, dat ook mensen met geringe arbeidsmarktkwalificaties aan de bak kwamen. Dat Paars dat momentum heeft laten verlopen, is zeer te betreuren. (...)

Als de sociale diensten in de grote steden, waar die minderheden voornamelijk gehuisvest zijn, bereid waren geweest de wet toe te passen, waren wij er nu anders aan toe. Het is niet alleen een kwestie van wetgeving, maar ook van uitvoering van beleid.»

Ook de heer Bolkestein (voormalig voorzitter van de VVD-fractie) herinnert zich het maatschappelijk debat dat minister Dales in 1992 startte. Hij vertelt daar het volgende over:

«Ik stond daar zeer positief tegenover. Ik had een zeer goede verhouding met minister Dales en mocht haar graag. Wij hebben indertijd een lange wandeling gemaakt door Utrecht en hebben toen over onder andere dit onderwerp gesproken. De manier waarop zij het probleem aanpakte, vond ik erg verstandig. Ik meen mij te herinneren dat het een goed rapport was. Maar, zoals u weet, ons land is heel goed in het schrijven van rapporten en heel slecht in het optreden. Ik vrees dus dat ik moet zeggen dat dat rapport weinig sporen heeft nagelaten in het actuele beleid.»

4.5.2 Rol van Arbeidsvoorziening

Etnische minderheden zoeken vaak via arbeidsbureaus naar werk. «Meer nog dan voor autochtonen heeft de dienstverlening van arbeidsvoorziening dan ook directe effecten voor de arbeidsmarktpositie van minderheden. Al in de jaren tachtig vormde minderheden een specifieke doelgroep van Arbeidsvoorziening. Gedurende de jaren negentig zijn onder invloed van de Stichting van de Arbeid en achterblijvende resultaten voorstellen gedaan om de effectiviteit te vergroten» (SCP 2001, p. 82).

Tot 1991 is Arbeidsvoorziening een rijksdienst. Arbeidsbemiddeling, scholing en informatievoorziening vinden plaats vanuit gewestelijke arbeidsbureaus, onder leiding van het Directoraat-generaal voor de Arbeidsvoorziening van het ministerie van SZW. Dit directoraat is in 1954 opgericht.

Op 1 januari 1991 treedt de nieuwe Arbeidsvoorzieningswet in werking. De Arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt bestuurd door het Centraal bestuur voor de Arbeidsvoorziening, dat tripartiet is samengesteld.1

Werkgeversorganisaties, vakbonden en rijksoverheid leveren ieder drie leden; het tiende lid (zonder stemrecht) is de VNG.

«De overheid beoogt door deze samenwerking een grotere effectiviteit van het beleid te realiseren. Het arbeidsvoorzieningsbeleid moet immers aansluiting vinden bij het scholingsaanbod, het sociale verzekeringsstelsel en de arbeidsvoorwaarden» (Brandsen e.a., 2002).

Het DG Arbeidsvoorziening van het ministerie van SZW wordt een zelfstandig bestuursorgaan. Dat betekent dat de organisatie op grotere afstand van de minister komt te staan en een eigen bestuur krijgt. Het CBA wordt ondersteund door het Landelijk Bureau voor de Arbeidsvoorziening (LBA). Onder het Centraal bestuur zijn 28 Regionale Besturen (RBA's) ingesteld, die eveneens tripartiet zijn samengesteld. Deze RBA's moeten een zelfstandig beleid kunnen voeren. De mogelijkheden van het CBA om in de regionale beleidsvrijheid in te grijpen zijn beperkt.

Met de invoering van een tripartiete organisatiestructuur legt het CBA het accent op vergroting van het aantal bemiddelingen. In 1992 introduceert Arbeidsvoorziening de zogenoemde evenredigheidsdoelstelling1 voor zwakke groepen op de arbeidsmarkt (langdurig werklozen, vrouwen en allochtonen). Het aantal plaatsingen voor die doelgroepen moet evenredig zijn aan hun procentuele aandeel in het werkzoekendenbestand.

In 1995 komt de Commissie-Van Dijk (formeel de Commissie Evaluatie Arbeidsvoorzieningswet, 1995) met een zeer kritisch rapport over de Arbeidsvoorziening. De regering acht een bijstelling van de Arbeidsvoorzieningswet noodzakelijk en ook de sociale partners dringen aan op bijstelling. Dit leidt tot de nieuwe Arbeidsvoorzieningwet van 1996, die per 1 januari 1997 in werking treedt. «De minister krijgt een aanwijzingsbevoegdheid en gaat duidelijker voorwaarden stellen in termen van middelen en prestaties. Zo wordt er een prestatiebudget ingevoerd.» (...) «Hoewel de tripartisering van het bestuur geen onverdeeld succes bleek houdt de regering vast aan deelname van de sociale partners, met als argument dat hun binding aan de publieke arbeidsvoorziening evidente voordelen heeft» (...) «De Arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt met de wet van 1996 niet fundamenteel gewijzigd. De problemen die Van Dijk observeerde blijven ook nadien voortbestaan.» (Brandsen e.a., 2002).

Met de invoering van de Arbeidsvoorzieningswet per 1997 wordt de taakstelling gekoppeld aan de fase-indeling. Er zal gestreefd worden naar evenredigheid in de aanbodversterkende trajecten voor de fasen 2 en 3. Dus, wanneer 50% van de fase 2-cliënten in een bepaald RBA uit etnische minderheden bestaat, zal ernaar gestreefd worden dat ook 50% van de trajecten voor hen worden ingezet.2

Volgens Brandsen (2002) is het arbeidsvoorzieningsbeleid in de jaren zeventig en tachtig, die worden gekenmerkt door massawerkloosheid, weinig succesvol. «Meer en meer groeit de overtuiging dat betrokkenheid van sociale partners kan leiden tot betere coördinatie van sociaal-economisch beleid en arbeidsvoorziening en een betere aansluiting van dienstverlening bij de behoeften van werkzoekenden en bedrijven. De SER adviseert daarom in 1985 tot een tripartiet bestuur voor Arbeidsvoorziening van werkgevers, werknemers en overheid. (...) In mei 1998 wordt uiteindelijk een wetsvoorstel naar de Tweede kamer gezonden» (Brandsen e.a., 2002). «Er kan worden gesteld dat de parlementaire goedkeuring «tegen wil en dank» wordt verleend.»

Realisatie Taakstelling

Bij de formulering van de taakstelling gaat de organisatie ervan uit dat die evenredigheid eind 1994 gerealiseerd kan zijn, maar de sterke groei van het aandeel minderheden leidt ertoe dat de lat steeds hoger gelegd moet worden. Gaandeweg wordt de streefdatum dan ook twee jaar opgeschoven (Fokkema, 2001, p. 9).

Tabel 4.8 Plaatsing minderheden door arbeidsvoorziening

 TaakstellingRealisatieRealisatie in % t.o.v. totaal aantal gepl. NwwAandeel in Nww-bestand
19908 3249 474916
199110 800 12 300/10 742111 5951116
199213 33416 3691517
199315 56914 8841312
199418 06217 7451220
199521 15122 0101421
199623 10122 0001421
199722 00025 000  

Bron: diverse jaaroverzichten minderhedenbeleid van het ministerie van BZ

1 bron: STAR, 3e Interim-evaluatie van het Stichtingsakkoord Meer werk voor minderheden. 18 december 1994, 5/94.

Als verklaring voor het niet realiseren van de taakstelling en de evenredigheidsdoelstelling stelt het kabinet dat in de periode 1993–1996 grote veranderingen plaatsvinden bij Arbeidsvoorziening. «Allereerst heeft Arbeidsvoorziening met forse bezuiniging te maken gekregen. Daarnaast is in 1996 een nieuwe Arbeidsvoorzieningswet aangenomen.»1

«Alle beleidsinspanningen ten spijt is er bij Arbeidsvoorziening nog weinig vooruitgang geboekt in de plaatsingsresultaten van allochtone werkzoekenden in de afgelopen jaren. Dit heeft ook te maken met het feit dat het minderhedenaandeel in het totale ingeschrevenen-bestand van Arbeidsvoorziening is gestegen van 18% in 1993 tot circa 21% in 1996.»2

Ook in 2000 is nog geen sprake van evenredigheid (SCP 2001, p. 83). «In het voorjaar van 2000 heeft Arbeidsvoorziening de minister van SZW al laten weten de taakstelling van 28 000 geplaatste minderheden niet te zullen halen. De reorganisatie in het kader van de SUWI-operatie, het hoge ziekteverzuim en personeelsverloop liggen hier aan ten grondslag.» (SCP, 2001, p. 83). In absolute zin is er zelfs sprake van een daling van het aantal geplaatste minderheden, hetgeen een trendbreuk betekent met voorgaande jaren. «Mogelijk zijn de achterblijvende plaatsingen ook het gevolg van de in het kader van het MKB-convenant geleverde inspanningen die moeten leiden tot 20 000 extra plaatsingen» (p. 83).

Volgens het SCP roept het feit dat een MKB-convenant nodig is, vragen op over het tot dan toe gevoerde minderhedenbeleid bij Arbeidsvoorziening. «Uit een steekproef van allochtonen kandidaten blijkt dat eenderde deel nog nooit door Arbeidsvoorziening is benaderd» (p. 85).

Het SCP constateert vervolgens dat het door Arbeidsvoorziening zelf geformuleerde streven van evenredigheid geen sinecure is. «Een groot aandeel van de minderheden in het niet-werkende werkzoekendenbestand is laag opgeleid (...) en heeft blijkens de indeling in fase 4 (5)%, autochtonen: 38%) een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Hun kansen op betaald werk zijn gering. Wanneer ook nog in beschouwing wordt genomen dat Arbeidsvoorziening in beginsel goed bemiddelbare minderheden in fase 1 minder vaak aan het werk helpt dan autochtonen, dan is het niet erg verwonderlijk dat de resultaten van Arbeidsvoorziening achterblijven bij de verwachting.» (p. 84).

Bedrijfsadviseurs Minderheden

Ter ondersteuning van het Stichtingsakkoord Meer werk voor Minderheden worden 51 Bedrijfsadviseurs Minderheden (BAM'ers) aangesteld, in principe voor de periode tot en met 1995. De beleidsadviseurs fungeren als intermediair tussen ondernemingen en Arbeidsvoorzieningen: zij bezoeken ondernemingen en geven daar uitleg en advies over interculturalisatie, en werken aan bewustwording bij ondernemers. Daarnaast hebben zij intern een functie als deskundige voor de consulenten van Arbeidsvoorziening en geven onder meer cursussen. De bedrijfsadviseurs minderheden hebben zelf geen bemiddelingstaken.

In elk RBA is één adviseur werkzaam; alleen in de RBA's die een grootstedelijk gebied bedienen, waar het overgrote deel van de minderheden is geconcentreerd, zijn meer adviseurs werkzaam. Eind september 1992 gaan de BAM'ers van start met hun werkzaamheden.

In het voorjaar van 1995 wordt door het Landelijk Bureau Arbeidsvoorziening een enquête onder regionaal directeuren gehouden over de ervaringen met de BAM'ers. De meeste RBA's geven aan de taken als (zeer) nuttig te ervaren. De regio krijgen vervolgens een geoormerkt bedrag om de BAM'ers in 1996 te kunnen continueren.1

In mei 1996 spreekt het CBA zich uit voor voortzetting van de BAM'ers. In het budget van Arbeidsvoorziening voor 1997 wordt hiermee rekening gehouden.2 In 1998 verschijnt een evaluatie waarin wordt vastgesteld dat de effectiviteit ten aanzien van het op gang brengen van minderhedenbeleid slechts beperkt is geweest, hetgeen onder meer te maken heeft met hun positionering binnen Arbeidsvoorziening.3 Uit een evaluatie uit juli 20014 blijkt dat de BAM'ers steeds meer worden geaccepteerd binnen Arbeidsvoorziening. Door de Wet Samen heeft de adviseur bovendien een belangrijk instrument in handen gekregen voor zijn dagelijkse werkzaamheden. Tegelijk wordt vastgesteld dat het draagvlak intern wel minder is dan dat van een consulent. Inmiddels is het landelijke netwerk van deze functionarissen opgeheven; de adviseurs hebben nu als senior-adviseur bij het CWI een enigszins gewijzigde taakstelling gekregen (Klaver en Odé, 2003).

Volgens het SCP lijkt daardoor het minderhedenbeleid steeds meer op de achtergrond te raken. Het verdwijnen van de bedrijfsadviseurs minderheden «is een forse ingreep, zeker wanneer wordt bedacht dat instellingen aan weerszijden van de arbeidsmarkt positief zijn over de dienstverlening van de BAM'ers. Zowel de bedrijven en werkgeversorganisatie VNO-NCW als CNV en Stichting van de Arbeid dichten de adviseurs een belangrijke plaats toe» (SCP, 2003, p. 272).

Suwi, CWI en minderhedenbeleid

Na een jarenlange discussie over de taken en inrichting van Arbeidsvoorziening is eind oktober 2000 als gevolg van de nieuwe Structuur voor Werk en Inkomen (SUWI) Arbeidsvoorziening opgeheven en opgesplitst in afzonderlijke bedrijven. Arbeidsbureaus maken deel uit van de Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI's) en de reïntegratiediensten zijn ondergebracht in Kliq.

Met de inwerkingtreding van de Wet structuur uitvoering werk en inkomen (wet-suwi) op 1 januari 2002 zijn de arbeidstoeleidende organisaties meer op elkaar betrokken geraakt. Onderdeel van deze ingrijpende operatie is dat het onderscheid tussen de arbeidsvoorziening en de uitvoering van de uitkeringsregelingen is vervaagd. De arbeidsvoorzieningsorganisatie is opgegaan in circa 130 Centra voor Werk en Inkomen (CWI's). Zij zijn nog steeds verantwoordelijk voor vacatureregistratie en informatieverstrekking. Nieuw is dat de CWI's de belichaming zijn van de eenloketgedachte. Van degenen die zich bij het CWI melden wordt bepaald of ze in aanmerking komen voor een uitkering en welke mogelijkheden zij hebben op de arbeidsmarkt. De kansmeter bepaalt in welke fase de werkzoekende terechtkomt en wijst daarmee de instantie aan waarmee hij of zij te maken krijgt. Het CWI is verantwoordelijk voor cliënten die direct bemiddelbaar zijn (fase 1). Cliënten in fase 2, 3 en 4 worden doorverwezen naar het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV, als zij WW-gerechtigd zijn) of naar de gemeenten (bijstandsgerechtigden, niet-uitkeringsgerechtigden, ontvangers van een nabestaandenpensioen). In het kader van de sluitende aanpak zijn UWV en gemeenten verplicht iedereen in fase 2, 3 en 4 een reïntegratietraject aan te bieden. Dergelijke trajecten worden ingekocht bij private reïntegratiebedrijven (zie Vrooman et al. 2002; SZW 2001).

Belangrijke doelstellingen van de nieuwe organisatiestructuur zijn activering (werk boven uitkering), kostenverlaging en klantgerichtheid (SCP, 2003, p. 269).

Volgens het SCP is niet alleen door de opheffing van de BAM'ers belangrijke expertise verloren gegaan. «Ook via een andere weg is binnen het CWI deskundigheid op het terrein van bemiddeling van minderheden verloren gegaan. Een omvangrijk deel van de medewerkers die betrokken waren bij de uitvoering van het MKB-convenant had een tijdelijk dienstverband en is inmiddels niet meer bij het CWI werkzaam. Hoewel formeel het CWI nog steeds streeft naar evenredige bemiddeling van minderheden, is het de vraag of ze dit kunnen waarmaken. De menskracht die nodig is om specifiek beleid gestalte te geven is gereduceerd en de overige medewerkers hebben hun handen vol om te voldoen aan de nieuwe verwachtingen die de Wet Suwi stelt (claimbeoordeling!). Voorzover men nog toekomt aan arbeidstoeleiding ontbreken sturingsmechanismen die de plaatsing van kwetsbare groepen bevorderen.

Medewerkers van het CWI worden uitsluitend afgerekend op aantallen plaatsingen, er wordt niet gekeken of het om minderheden (of andere leden van doelgroepen) gaat. In hectische tijden van reorganisaties en een wassend aantal cliënten is het bepaald niet vreemd dat eerst de «makkelijke» cliënten aan bod komen, en dat zijn door de bank genomen niet de minderheden. Ook in tijden van hoogconjunctuur was dat al zo – evenredige plaatsing is bijvoorbeeld ook in de jaren 1998–2000 nooit gehaald.» (p. 272).

In het in 2000 verschenen onderzoek Krenten in de papkomt eveneens naar voren dat minderheden in economisch gunstiger en organisatorisch rustiger tijden door Arbeidsvoorziening minder vaak worden geplaatst dan autochtonen, zelfs wanneer het om goed bemiddelbare (d.w.z. fase 1-) minderheden gaat (Arbeidsvoorziening 2000). Mogelijk zijn deze bespiegelingen te somber, want afgesproken is dat de aanpak die het CWI gedurende het MKB-convenant heeft ontwikkeld, na de convenantperiode blijft bestaan en ingebed wordt in de reguliere werkwijze van het CWI. Concreet betekent dit dat aan allochtone werkzoekenden extra diensten worden verleend, zoals persoonlijke introductie bij de werkgever en inwerkbegeleiding. Het zou gaan om circa twee uur extra dienstverlening.

Algemeen arbeidsmarktbeleid

Afgezien van arbeidsmarktmaatregelen die specifiek zijn bedoeld voor allochtonen, zoals het MKB- of het SPAG-project, kent Arbeidsvoorziening een aantal algemene arbeidsmarktinstrumenten die voor alle werklozen zijn bedoeld, dus zowel voor allochtonen als voor autochtone werklozen. Een aantal van deze instrumenten is ook, of misschien wel vooral, effectief voor de bemiddeling van allochtonen. In de SCP-Rapportage Minderheden 2003 en de rapportage Allochtonen in Nederland van het CBS (2003) wordt een overzicht gegeven van de Wet Inschakeling Werklozen (WIW) en de Instroom-Doorstroom (ID)-banen. De nu volgende tekst is geheel aan deze twee rapporten ontleend.

Volgens het SCP heeft de WIW als brede doelstelling de langdurige werkloosheid terug te dringen. De WIW vervangt met ingang van 1 januari 1998 de Banenpoolregeling, de Jeugdwerkgarantiewet, de Kaderregeling arbeidsinpassing en de Melkert-II-regeling. «Doelgroep zijn alle werklozen die langer dan één jaar werkloos zijn, alle werkloze uitkeringsgerechtigden en alle werkloze jongeren tot 23 jaar. Er kunnen WIW-dienstbetrekkingen en werkervaringsplaatsen worden aangeboden. In het geval van een dienstbetrekking komt de deelnemer in dienst bij de gemeente, die de deelnemer detacheert bij werkgevers in de particuliere of collectieve sector. Over voorzieningen voor scholing en activering die in het kader van de WIW aangeboden kunnen worden, is geen informatie beschikbaar over minderheden.

De regeling Instroom-Doorstroombanen (ID-banen) komt voort uit de oude Melkert I-regeling. De regeling is erop gericht arbeidsplaatsen te scheppen in de semi-collectieve sector voor langdurig werklozen. Het verschil met de WIW is erin gelegen dat het hier om gesubsidieerde reguliere werkgelegenheid gaat en niet om «additionele» banen. De ID-banen zijn bedoeld voor langdurig werklozen die een jaar of langer een bijstands-, IOAW- of IAOZ-uitkering ontvangen. Over de participatie van minderheden in WIW-dienstbetrekkingen en ID-banen zijn recente en gedetailleerde gegevens beschikbaar.» (p. 264).

Veel niet-westerse allochtonen met gesubsidieerd werk

Volgens het CBS hadden eind 2002 123 000 autochtonen, 16 000 westerse allochtonen en 31 000 niet-westerse allochtonen een gesubsidieerde arbeidsplaats. «De niet-westerse allochtonen bezetten ongeveer eenderde van het totaal aantal ID- en WIW-banen en maar zo'n kleine 7 procent van de WSW-banen. In vergelijking met hun deelname aan de beroepsbevolking bezetten niet-westerse allochtonen veel gesubsidieerde arbeidsplaatsen in de ID en WIW. Gerelateerd aan het aantal personen met een bijstandsuitkering zijn de ID- en WIW-banen gelijkmatiger verdeeld over autochtonen en niet-westerse allochtonen. Het deel van de niet-westerse allochtone beroepsbevolking dat in 2002 een gesubsidieerde baan had, bedroeg ruim 5 procent: meer dan twee keer zo veel als bij autochtonen en westerse allochtonen. Vooral Antillianen/Arubanen en Surinamers hadden vaak gesubsidieerd werk. Meer dan 6 procent van de beroepsbevolking afkomstig uit de Nederlandse Antillen en Aruba of Suriname had een gesubsidieerde arbeidsplaats. Met name veel Antilliaanse en Arubaanse vrouwen in de beroepsbevolking maken gebruik van gesubsidieerde arbeid. Ruim 8 procent van hen had een gesubsidieerde baan.»

Volgens het SCP vervult gaat het om «meer dan 25 000 personen met gesubsidieerd werk. Duidelijk is dat ID-banen en WIW-dienstbetrekkingen het vaakst voorkomen. Afgemeten aan het aandeel in de werkloze beroepsbevolking is er sprake van meer dan evenredige deelname van niet-westerse allochtonen. Ook hieruit blijkt het belang van gesubsidieerd werk voor minderheden.» (p. 265).

Tabel 4.9 Personen met een ID-baan, WIW-dienstbetrekking of WIW-werkervaringsplaats (incl. REA-plaats), naar etnische groep, eind 2002a (in absolute aantallen en naar evenredigheid (ERb))

kst-28689-9-6.gif

Bron: SCP, 2003, p. 265

ID-banen

Volgens het CBS waren er 2002 53 000 deelnemers in de ID-regeling werkzaam ofwel 0,7 procent van de totale beroepsbevolking. «Van ruim 7 000 ID'ers kan deherkomst niet worden bepaald. Van de overige 46 000 was 56 procent autochtoon, 33 procent niet-westers allochtoon en 11 procent westers allochtoon.

Het aandeel ID'ers in de beroepsbevolking verschilt sterk per herkomstgroep. Niet-westerse allochtonen maakten in 2002 ruim zes keer zo veel gebruik van de ID-regeling als autochtonen. Van de niet-westerse allochtonen in de beroepsbevolking had 2,6 procent een ID-baan. Bij de autochtonen was dit 0,4 procent.

Surinamers vormden in 2002 met 5 000 personen de grootste groep niet-westerse allochtonen met een ID-baan. Daarna volgden de Marokkanen en Turken, beiden met ruim 2 000. Onder de Antillianen en Arubanen lag het aantal personen met een ID-baan iets lager, op 2000. Ten opzichte van de beroepsbevolking was het aandeel Antillianen en Arubanen met een ID-baan met 3,7 procent juist het grootst.» (CBS, 2003, p. 89).

Volgens het SCP heeft rond de 4% van de Surinamers en Antillianen in de werkzame beroepsbevolking een ID-baan. «Tevens is er bij deze groepen sprake van een meer dan evenredige deelname: het aandeel Surinamers en Antillianen met een ID-baan is aanzienlijk hoger dan hun aandeel in de werkloosheid. Ook Turken en Marokkanen zijn meer dan evenredig vertegenwoordigd in ID-banen, maar de getalsmatige betekenis van deze vorm van gesubsidieerde arbeid is minder groot dan bij Surinamers en Antillianen. De overige niet-westerse groepen zijn het minst in ID-banen te vinden; zij zijn zelfs niet evenredig vertegenwoordigd.»

Tabel 4.10 Personen met een ID-baan, 15–64-jarigen, naar etnische groep, leeftijd en geslacht, 2002

kst-28689-9-7.gif

bron: SCP, 2003, p. 266

WIW-dienstbetrekkingen

Volgens het SCP hadden eind 2002 ruim 27 000 personen een WIW-dienstbetrekking. «Dit is minder dan twee jaar daarvoor, toen nog bijna 33 000 personen een dergelijk dienstverband hadden. Mogelijk zijn in deze daling de veranderingen in het beleid ten aanzien van gesubsidieerde arbeid al zichtbaar. Wel is het zo dat de daling van het aantal WIW-dienstbetrekkingen al vanaf 1998 aan de gang is.De hoogconjunctuur van de voorbije jaren speelt waarschijnlijk ook een rol. Hierdoor konden werkzoekenden makkelijker op de reguliere arbeidsmarkt werk vinden. Dit blijkt vooral te gelden voor autochtonen, bij wie de daling het grootst is (– 22%). Ook onder Turken en – vooral – Surinamers is het aantal personen met een WIW-dienstbetrekking tussen 2000 en 2002 teruggelopen. Het aantal Antilliaanse en Marokkaanse deelnemers is licht gestegen. Groot is de toename van het aantal WIW'ers afkomstig uit de overige niet-westerse landen. Deze toename strookt met de stijging van het aantal personen uit deze groepen in de werkloze beroepsbevolking maar is, gezien de afname van het totaalaantal WIW'ers, toch opmerkelijk.»

Tabel 4.11 Personen met een WIW-dienstbetrekking, 15–64-jarigen, naar etnische groep, leeftijd en geslacht, 2002, en procentuele verandering 2000–2002

kst-28689-9-8.gif

Volgens het CBS is het aandeel allochtone WIW'ers in de beroepsbevolking vergelijkbaar met dat in de ID-regeling. «Niet-westerse allochtonen maakten in 2002 bijna zes keer zoveel gebruik van de WIW-regeling als autochtonen: respectievelijk 1,5 en 0,3 procent van de beroepsbevolking. Onder de niet-westerse allochtonen was het aandeel WIW'ers met 2,0 procent het grootst bij de Antillianen en Arubanen en met 1,2 procent het laagst bij de Turken. In de Turkse beroepsbevolking was met name het aandeel mannen met een WIW-baan klein (0,8 procent tegenover 1,9 procent van vrouwen). Van de WIW'ers in de eindstand van 2002 waren er 16 duizend autochtoon, 3 duizend westers allochtoon en 9 duizend niet-westers allochtoon. Net als bij de ID-regeling waren veruit de meeste niet-westerse allochtonen in de WIW van de eerste generatie. Onder de westerse allochtonen met een WIW-dienstbetrekking kwamen de eerste en tweede generatie ongeveer evenveel voor.» (CBS, 2003, p. 91).

De klassieke minderheidsgroepen participeren volgens het SCP meer dan evenredig in de WIW. Met name Surinamers en Antillianen zijn naar verhouding vaak werkzaam in een WIW-dienstbetrekking, zo blijkt uit de meer dan evenredige participatie. Bij de overige niet-westerse groepen is, ondanks de forse toename van de afgelopen jaren, maar net sprake van evenredige deelname.

Het belang van gesubsidieerde arbeid voor minderheden blijkt ook uit het aandeel minderheden in de werkzame beroepsbevolking dat een WIW-dienstbetrekking heeft. Dat aandeel is veel groter dan bij de autochtonen. Duidelijk is te zien dat vooral allochtone jongeren, ouderen en vrouwen goed door de WIW worden bereikt. Niet alleen is de WIW belangrijk voor minderheden als geheel, zij is in het bijzonder van belang voor de kwetsbare categorieën binnen de minderheden.

Uitstroom uit WIW

De stroom van autochtonen uit de WIW mondt vaker dan bij minderheden uit in werk. Bij autochtonen stroomt na de WIW 60% uit naar werk, bij niet-westerse allochtonen is dit 47% (p. 268). «Zorgelijk is dat minderheden veel vaker dan autochtonen uit de WIW worden ontslagen (niet-westerse allochtonen 24%, autochtonen 16%). Van de niet-westerse allochtonen vormen vooral de Marokkanen en de Antillianen een problematische categorie: niet minder dan 32% van de Marokkanen en 26% van de Antillianen verlaat vanwege ontslag de WIW-dienstbetrekking. Het aandeel dat na de WIW werk vindt, is bij deze groepen dan ook veel lager. Van de uitgestroomde Marokkanen heeft 38% werk gevonden; dit geldt voor 44% van de Antillianen. De andere minderheidsgroepen doen het naar verhouding beter: 48% van de Turken, 50% van de overige niet-westerse groepen en 51% van de Surinamers rondt de WIW succesvol af.»

Tabel 4.12 Uitstroom uit een WIW-dienstbetrekking, naar etnische groep en uitstroombestemming, a 2002 (in procenten)

kst-28689-9-9.gif

bron: SCP, 2003, p. 268

Het SCP concludeert dat gesubsidieerd werk voor minderheden een belangrijk instrument is om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen en door te stromen naar ander, soms regulier werk. «Het belang van gesubsidieerd werk neemt in een teruglopende conjunctuur alleen maar toe. De kans dat kwetsbare categorieën van het allochtone arbeidsaanbod aan de slag komen in een reguliere baan wordt met de dag kleiner. Gesubsidieerd werk is dan een bereikbaar perspectief, waardoor de relatie met de arbeidsmarkt behouden blijft. Wel is het zaak om de negatieve uitstroom van minderheden te beteugelen.»

Tot slot stelt het SCP dat het nog te vroeg is om een oordeel te geven over de realisatie van de doelstellingen van de wet SUWI. «Wel stelt de IWI dat het CWI in 2002 zijn activeringsdoelstelling onvoldoende gestalte heeft gegeven. De organisatie is te zeer opgeslokt door de verwerking van uitkeringsaanvragen, met als gevolg dat medewerkers van het CWI weinig tijd hebben besteed aan het begeleiden van mensen naar werk».

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, is aan verschillende personen gevraagd wat hun oordeel is over de rol van Arbeidsvoorziening in het minderheden- of integratiedebat in de afgelopen dertig jaar.

De heer De Vries antwoordt hierop dat hij niet kan oordelen over het functioneren van Arbeidsvoorziening:

«Dat wil ik niet en kan ik niet op dit moment, omdat je als bewindspersoon te ver van de uitvoeringspraktijk af zit om het heel specifiek te kunnen beoordelen. In algemene zin kan ik zeggen dat wij vaak wat teleurgesteld waren in de prestaties van Arbeidsvoorziening.»

Volgens hem is de rol van Arbeidsvoorziening beperkt:

«In samenhang met de arbeidsvoorzieningswet is Arbeidsvoorziening getripartiseerd en is een eigenstandige bestuurlijke verantwoordelijkheid terechtgekomen bij het CBA. Onder leiding van het bestuur van het CBA is het beleid ten aanzien van de moeilijke doelgroepen op de arbeidsmarkt verder gedifferentieerd en verfijnd. (...) Maar ik herhaal nogmaals, wat je ook doet als overheid, zolang er meer mensen zijn die een baan zoeken dan er banen zijn, blijven er aan het eind van de dag mensen zonder baan zitten. Men kan dan dus altijd tegen de overheid zeggen: u bent niet geslaagd in uw doelstelling.»

Mevrouw Mulock Houwer geeft aan dat het niet mogelijk is om te spreken van dé rol van Arbeidsvoorziening:

«Het is van belang, te realiseren dat de positie van die regionale bureaus in de jaren negentig aanvankelijk nogal zelfstandig was. Arbeidsvoorziening kon niet simpelweg een grote opdracht accepteren die slechts naar de regionale bureaus hoefde te worden doorvertaald. Nee, het waren allemaal zelfstandige bureaus met zelfstandige besturen, die zelf wel uitmaakten wat prioriteit moest hebben. Dat is ook de reden dat de structuur van Arbeidsvoorziening is veranderd, want op die manier kon natuurlijk niet goed worden gewerkt. Met een organisatie die voor 100% door het Rijk wordt betaald en waarin een interne verdeeldheid bestaat over de te kiezen prioriteiten, is niet te werken. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een stroomlijning binnen Arbeidsvoorziening, zodat de opdracht van de minister van SZW om 60 000 plaatsen te bemiddelen kon worden waargemaakt.»

Volgens mevrouw Mulock Houwer heeft Arbeidsvoorziening jarenlang niet de hoogste prioriteit aan allochtonen gegeven:

«Dat was wel logisch, want dat was ook niet haar opdracht, omdat er ook andere doelgroepen waren. Binnen een mum van tijd was het een probleem geweest in de Kamer als de gehandicapten even niet aan bod zouden komen en de allochtonen wel».

Naar haar mening had Arbeidsvoorziening meer accent moeten leggen op de minder kansrijken: «De opstelling was dat je heel goede contacten met werkgevers moet hebben als je kansarmen of mensen met minder opleiding wilt bemiddelen. Je moet dan ook een aantal goede mensen kunnen leveren, want dan willen werkgevers eventueel ook wel een aantal minder goede mensen aannemen. In de contacten werd dus geprobeerd om beide categorieën mensen te leveren. Dat betekende dat niet automatisch de gehele Arbeidsvoorziening klaarstond voor de laagste groepen. Juist het kabinet heeft daar heel erg op gewezen in de persoon van de minister van SZW, die zei dat mensen die goed toegerust zijn, zelf de weg wel vinden (...). Uiteindelijk heeft het direct aanspreken van werkgevers en branches in de praktijk veel meer geholpen. Vanaf het moment dat er meer branchegewijs werd gewerkt, ging het beter. Natuurlijk was het in die tijd belangrijk om ook een wettelijk instrument te hebben, maar ik vraag mij achteraf af of er een causaal verband is tussen de inzet van die instrumenten en hoe het uiteindelijk is gegaan. Het is uiteindelijk heel goed gegaan in de jaren 1998–2000, vind ik zelf.»

Dat het bestrijden van werkloosheid in die periode veel effectiever was, komt volgens mevrouw Mulock Houwer allereerst door de gunstige economische situatie, die veel beter was dan in de drie à vier jaar daarvoor:

«Ten tweede is de wijze waarop een verantwoordelijk bewindspersoon er achteraan jaagt, nogal belangrijk. Hij of zij kan er een persoonlijk punt van maken en de partners aanspreken om het te regelen. Dat was echter zowel in de periode-Melkert als in de periode-Vermeend het geval. Het is dus niet helemaal bepalend voor het verschil. Ten derde speelt het management van de uitvoeringsorganisaties een rol. Het helpt als er bij de uitvoeringsorganisaties een gezamenlijk gevoel bestaat dat er een klus moet worden geklaard omdat hun bestaan anders zelfs op het spel kan komen te staan. Ten vierde groeide bij de organisaties, los van de aansporing van de bewindspersonen, het gevoel dat zij hiermee aan de slag moesten. Het heeft daarbij een rol gespeeld dat zij een probleem kregen met het invullen van vacatures. Het kan niet anders dan dat eigenbelang daarbij een rol heeft gespeeld.»

De heer Hofstede is positief over de rol van Arbeidsvoorziening in de periode dat hijzelf voorzitter bij het RBA was:

«Op arbeidsvoorziening in haar totaliteit heb ik niet voldoende zicht. (...) In de regio Eindhoven en Zuidoost-Brabant is dat wel voldoende gebeurd en heeft dat ook effect gehad. Wij hadden uitstekende «BAM'ers» in dienst. Zij hebben er hard aan getrokken en kregen ook alle ruimte in de organisatie. Ook de directeur en ik gingen naar fabrikantenverenigingen in dat gebied om inleidingen te houden. Daarbij hebben wij geweldig benadrukt en voorgerekend hoe het mis zou lopen met de arbeidsmarkt als zij daar niet veel meer aandacht aan zouden besteden. Ook het eigenbelang werd dus naar voren gehaald. Wij hadden daar toen vrij grote successen mee. (...) Ik vind het jammer dat de «BAM'ers zijn opgeheven. Ik vind het ook jammer dat de arbeidsvoorziening is opgeheven, maar daar heb ik niet toe besloten. Volgens mij hebben jullie dat met elkaar besloten.»

4.5.3. De rol van sociale partners

In de uitvoering van het minderhedenbeleid spelen de sociale partners een belangrijke rol. In deze paragraaf wordt daar aandacht aan besteed. Daarbij wordt vooral ingegaan op de bijdrage van de Stichting van de Arbeid in het minderheden- en integratiebeleid en op de rol die de vakbonden daarin speelden. Over werkgevers(organisaties) heeft de Commissie niet veel informatie gevonden.

De tekst over de Stichting van de Arbeid (STAR) is vooral ontleend aan verslagen van de STAR zelf, de tekst over de vakbonden is grotendeels ontleend aan het boek Vakbonden en immigranten in Nederland, van Judith Roosblad (2002).

Om de concurrentiepositie van Nederland na de Tweede Wereldoorlog te versterken, besluiten overheid en werkgevers- en werknemersorganisaties de lonen laag te houden. Dit beleid leidt in het begin van de jaren vijftig tot een grote vraag naar arbeidskrachten. Om aan deze vraag te voldoen kiest de overheid in 1955 voor het aantrekken van buitenlandse arbeidskrachten.1 Op deze manier kan flexibel worden ingesprongen op de economische cyclus. Door aan buitenlandse arbeidskrachten vergunningen van twee jaar te verlenen kunnen werkgevers bij economische groei werknemers aantrekken die zij tijdens recessies kunnen terugsturen (Roosblad, 2002, p. 42). De overheid raadpleegt de werknemersorganisaties over dit plan, die ermee instemmen.

De officiële werving verloopt op basis van een tripartiet overleg tussen het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid (SZV) en vertegenwoordigers van de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties. In dit overleg werden afspraken gemaakt over de aantallen te rekruteren arbeidskrachten en over de feitelijke uitvoering van werving en tewerkstelling (p. 43).

Niet alle arbeidskrachten komen echter via officiële kanalen binnen; sommigen worden rechtstreeks door werkgevers in hun eigen land geworven, terwijl anderen zelf via familie naar Nederland komen. «Tot 1966 werd meer dan de helft van de buitenlandse arbeiders buiten de werving om in Nederland tewerkgesteld» (p. 43).

Volgens Roosblad is de houding van de Nederlandse vakcentrales tegenover het aantrekken en tewerkstellen van buitenlandse arbeiders in deze periode vrij positief. Wel hebben de vakcentrales moeite om aan de achterban uit te leggen waarom buitenlandse arbeidskrachten op grond van de cao speciale arbeidsvoorwaarden krijgen (zij krijgen bijvoorbeeld bij aanstelling een jaarcontract; de werkgevers zorgen voor huisvesting; de werkgever betaalt na afloop van het contract de terugreis; bij verlenging van het contract worden de kosten van een eventuele vakantie in het land van herkomst betaald; en zij krijgen extra verlofdagen). De Nederlandse collega's ervaren dit als discriminatie.

Als gevolg van de sterke groei van de economie in de jaren zestig ontstaat een steeds groter tekort aan arbeidskrachten. In 1963 wordt het tekort aan arbeidskrachten op 100 000 geschat (Roosblad, 2002, p. 44). Hierdoor komen de werknemersorganisaties in een sterke onderhandelingspositie, wat resulteert in het afschaffen van de geleide loonpolitiek in 1963 en de invoering van werktijdverkorting. De invoering van de vijfdaagse werkweek legt vervolgens nog meer druk op de arbeidsmarkt. Werkgevers zien hun productiecapaciteit steeds meer onderbenut en worden steeds kwetsbaarder voor hoge looneisen. Zij dringen aan op snelle verstrekking van werkvergunningen.

Halverwege de jaren zestig krijgt de vakbeweging steeds meer oog voor de consequenties van de massale immigratie, vooral door de sociale misstanden in de huisvesting. Werknemersorganisaties nemen gaandeweg steeds meer het standpunt in dat de immigratie beperkt zou moeten worden. Werkgevers daarentegen houden vol dat werving noodzakelijk is omdat veel ondernemingen in verschillende bedrijfstakken structureel zijn aangewezen op deze additionele bronnen (Roosblad, 2002, p. 45).

In 1966–1967 is er een korte economische recessie, die voor het eerst een diepgaande discussie op gang brengt over de betekenis en functie van buitenlandse arbeidskrachten in de Nederlandse economie. De werkloosheid stijgt en het aantal arbeidsvergunningen wordt sterk gereduceerd, van 46 000 in 1966 tot 39 000 in 1967 (p. 45). Een deel van de werkloze arbeiders keert terug, maar een ander deel blijft en neemt de plaats in «die autochtone werknemers niet meer wensten te vervullen» (p. 46). Kort na de recessie neemt het aantal arbeidsvergunningen weer toe en in de periode 1966–1972 volgt een zeer omvangrijke werving die vrijwel geheel via de wervingskantoren verloopt.

De economische stagnatie in 1966–1967 leidt bij een aantal bedrijven tot collectieve ontslagen en maakt duidelijk dat niet alle Nederlandse werknemers de komst van buitenlandse arbeiders zonder probleem aanvaarden. «De roep van de vakcentrales (en overheid) om een stringenter immigratiebeleid en een vermindering van de immigrantenpopulatie werd steeds luider.

In het Actieprogramma 1971–1975 van het overlegorgaan van het NVV, NKV en CNV worden twee uitgangspunten voor het arbeidsmigrantenbeleid geformuleerd: allereerst dient er een restrictief toelatingsbeleid te worden gevoerd en moet waar mogelijk terugkeer worden bevorderd. Daarnaast dienen buitenlandse werknemers in Nederland dezelfde rechten en plichten te hebben als Nederlandse werknemers.» (p. 47).

Als de «oprotpremie» in het begin van de jaren zeventig ter sprake komt, benadrukken de vakcentrales het belang van terugkeerprojecten in het kader van ontwikkelingssamenwerking (de minister van Ontwikkelingshulp zet in samenwerking met de regeringen van enkele herkomstlanden, projecten op om terugkerende migranten te helpen met het starten van een bedrijf). «Toch wordt het terugkeerbeleid ook vanuit de vakcentrales bekritiseerd. Men vindt dat buitenlandse werknemers niet simpelweg kunnen worden «afgekocht» wanneer zij niet langer nodig zijn.» (Roosblad, 2002, p. 48).

In 1974 stelt de SER in een advies over de werving en tewerkstelling van buitenlanders dat het arbeidsmarktbeleid zo moet worden gestructureerd, dat er zo weinig mogelijk beroep gedaan hoeft te worden op buitenlands arbeidsaanbod. Na 1974 wordt de werving van buitenlandse arbeidskrachten zo goed als beëindigd. Dat betekent echter niet dat er geen immigranten meer komen: vanaf 1970 komt namelijk de gezinshereniging op gang.

Na het verschijnen van de WRR-publicatie Etnische Minderheden in 1979, wijzigt het standpunt van de vakbonden ten aanzien van terugkeer. In 1982 gaan werknemersorganisaties, in navolging van de rijksoverheid, over tot het ontwikkelen van een minderhedenbeleid (p. 54).

In de periode daarna richten de vakcentrales zich vooral op belangenbehartiging en stellingname tegen discriminatie en racisme, maar volgens Roosblad worden er weinig maatregelen getroffen om de vanaf 1975 sterk verslechterde arbeidsmarktpositie van etnische minderheden aan te pakken: «Het minderhedenbeleid van de vakcentrales had, voor zover dit al op het terrein van de arbeidsmarkt betrekking had, weinig effect.» (Roosblad 2002, p. 57).

Tevens stelt Roosblad dat de belangenbehartiging van buitenlandse werknemers binnen de eigen gelederen en op de arbeidsmarkt, bij uitstek een taak van de vakbeweging, in de jaren zeventig moeizaam verloopt en dat dit vooral geïnitieerd wordt door de welzijnsstichtingen voor buitenlanders (p. 50). Toen de FNV en CNV begin jaren tachtig hun minderhedenbeleid formuleerden, werd hierin – ondanks de hoge werkloosheid onder immigranten – nauwelijks serieus aandacht besteed aan de arbeidsmarktpositie van immigranten; er werden nagenoeg geen voorstellen gedaan ter verbetering van hun werkgelegenheid of hun positie op de werkvloer. Pas eind jaren tachtig kwam hierin verandering (p. 159).

Onderzoek toont aan dat de hoge werkloosheid onder etnische minderheden niet alleen het gevolg is van achterstand in opleiding en gebrek aan kennis van de Nederlandse taal, maar vooral van discriminatie, en dat immigranten disproportioneel worden gedupeerd bij (massa)ontslagen.1 In 1986 wordt daarom door de ACOM geadviseerd om positieve-actiebeleid te voeren. De SER verwerpt dit voorstel echter. Ook de overheid besluit zich terughoudend op te stellen tegenover het bedrijfsleven: bedrijven en vakbonden moeten zelf afspraken maken over scholing en werk voor minderheden. De overheid wil wel ondersteuning bieden in de vorm van financiële prikkels (bedrijven die immigranten, of andere groepen werklozen, in dienst nemen worden tijdelijk vrijgesteld van premieafdracht). Als blijkt dat dit weinig effect heeft, dringt de overheid bij de sociale partners aan op het maken van hardere afspraken. Zo niet, dan zou zij zelf met wetgeving komen! (Roosblad 2002, p. 57).

De verslechterde arbeidsmarkt leidt er eind jaren tachtig toe dat de vakcentrales zich meer gaan richten op beleid te verbetering van die arbeidsmarktpositie. De maatregelen van de FNV en CNV behelzen vooral het maken van (cao-)afspraken over positieve actie, scholing en training.

Tegelijkertijd blijkt dat er binnen de vakbeweging zelf veel te weinig aandacht is voor het eigen minderhedenbeleid. In 1992 komt de FNV tot de conclusie dat «het minderhedenbeleid van de FNV voornamelijk een papieren beleid was.» (p. 59).

In 1993 verschijnt de Non-discriminatiecode voor FNV en bonden. De concrete invulling van deze code verschilt sterk tussen de bonden: de AbvaKabo FNV bijvoorbeeld heeft het – op papier in ieder geval – verst uitgewerkte minderhedenbeleid en voert intern een positieve-actiebeleid in. De Industriebond FNV daarentegen heeft geen apart minderhedenbeleid; hem staat een dergelijke categorale aanpak ook tegen. De bond is ook tegen positieve actiebeleid omdat hij meent dat dit stigmatisering van minderheidsgroepen en uiteindelijk segregatie in de hand werkt (p. 61). Het leidt uiteindelijk tot een conflict tussen de centrale FNV en de Industriebond waarbij de laatste onder druk van de voorzitter van de vakcentrale, de heer Stekelenburg, zijn standpunt tegen positieve actie moet afzwakken (p. 62).

Ook binnen de CNV-bonden zijn er grote verschillen, met name tussen de Bouw- en Houtbond en de Industrie- en Voedingsbond CNV. De laatste gaat uit van algemeen beleid, hoewel in een aantal cao's afspraken worden gemaakt over werkgelegenheidsprojecten voor minderheden. De Bouw- en Houtbond voert wel een minderhedenbeleid maar van de voorgestelde maatregelen wordt er (althans tot 1995) geen enkele geïmplementeerd (p. 62).

Uit een onderzoek van de Loontechnische Dienst in 1990 blijkt dat ultimo 1989 slechts in 13 cao-afspraken minderheden als doelgroep worden genoemd (in circa 6% van het totaal aantal scholings- en werkgelegenheidsafspraken). In 1990 is dat in 15 cao-afspraken het geval, wat neerkomt op iets meer dan 14% van het aantal scholings- en werkgelegenheidsafspraken.2

In het rapport Allochtonenbeleid van 1989 pleit de WRR voor de invoering van een wet bevordering arbeidskansen. De minister van SZW geeft aan daarover overleg te willen voeren met de sociale partners en stuurt op 7 juni 1990 een gespreksnotitie naar de Stichting van de Arbeid over Employment Equity naar Canadees model. Het kabinet wacht een reactie af en meldt tevens voornemens te zijn de SER om advies hierover te vragen.3 De inhoud van de adviesaanvraag kan worden beïnvloed door uitkomsten van het overleg in de STAR, dat uiterlijk 1 oktober 1990 wordt verwacht.

Op 2 oktober 1990 vindt het Najaarsoverleg plaats, dat leidt tot een gemeenschappelijke verklaring: partijen spreken het vertrouwen uit dat door gemeenschappelijke inspanningen in de STAR de in het basisakkoord neergelegde voorstellen zodanig worden uitgewerkt dat zij in de praktijk substantiële werking hebben en dat dit ook meetbaar en controleerbaar is.1

Als belangrijkste oorzaak van het hoge werkloosheidniveau noemt de STAR directe en indirecte discriminatie op de arbeidsmarkt en het niet beschikken over voldoende basisvaardigheden (zoals een elementaire taalbeheersing) respectievelijk scholing, zodat de op de arbeidsmarkt gevraagde kwalificatie niet aanwezig is (STAR, 1990, p. 5).

Op 14 november 1990 komt de Stichting van de Arbeid met voorstellen om de werkloosheid onder minderheden terug te brengen: het Stichtingsakkoord Meer werk voor minderheden.2

Als taakstelling inzake het terugdringen van de werkloosheid onder etnische minderheden formuleert de STAR het volgende: «het in het kader van een integrale aanpak van de onderhavige problematiek binnen een periode van vier à vijf jaar komen tot een evenredige arbeidsmarktpositie van etnische minderheden in vergelijking met de autochtone beroepsbevolking.» (STAR, 1990, p. 9). De STAR beseft dat dit geen gemakkelijke taak is: de werkloosheid onder minderheden is dan (eind 1989) 37%, tegen 9% van de autochtone beroepsbevolking. Het streven naar evenredige arbeidsparticipatie betekent dus een inspanning om circa 60 000 banen te scheppen. Om dit te realiseren worden inspanningen verwacht van ondernemingen (met meer dan 10 werknemers), cao-partijen, en de regionale Arbeidsvoorzieningsorganisaties. De STAR stelt verder voor om «ondersteuningsfunctionarissen» aan te stellen bij de RBA's. Het CBA gaat hiermee akkoord en stelt 50 Bedrijfsadviseurs Minderheden (BAM'ers) aan die binnen de RBA's, op kosten van Arbeidsvoorziening, worden geplaatst. In maart 1992 beginnen de BAM'ers hun werkzaamheden.

Overigens zijn niet alle partners binnen de STAR het met het akkoord eens: de FNV acht de taakstelling van 60 000 banen onvoldoende en betreurt het dat haar voorstellen voor verbetering van de rechtspositie van etnische minderheden op de werkplek onvoldoende in de nota zijn verwerkt. De FNV is (onder verwijzing naar de WRR) van oordeel dat het beleid in en door ondernemingen zou moeten plaatsvinden door middel van het opstellen van actieplannen met daarin een kwantitatieve en een kwalitatieve aanpak.3 Al met al stelt de FNV zich achter de intenties van de nota, maar blijft zij aanvullende wetgeving noodzakelijk vinden. Het kabinet reageert met instemming op het voorstel.

In de nota Werk en Minderheden, van september 1992, stelt de minister van Sociale Zaken vast dat het aantal personen uit minderheidsgroepen dat per saldo is toegetreden tot de werkzame beroepsbevolking met zo'n 12 000 is toegenomen. «Dat houdt in dat als in vijf jaar tijd het aantal banen voor minderheden met 60 000 zal zijn uitgebreid, conform de minimumdoelstelling van de STAR, de werkloosheid van minderheden in absolute zin niet zal zijn gedaald.» (p. 10). Mede op grond van deze constatering komt de minister tot de volgende conclusie: «De inspanningen die nodig zijn om de hierboven geschetste problematiek op te lossen zijn dermate groot, dat niet verwacht kan worden dat binnen afzienbare tijd sprake kan zijn van een evenredige arbeidsmarktparticipatie. Hooggespannen verwachtingen kunnen dan ook zeker niet worden gewekt. Het is realistischer om te werken met tussendoelstellingen die in fasen uiteindelijk moeten leiden tot een gelijkwaardige plaats voor minderheden in onze samenleving.» (STAR 1990, p. 14).

Na twee jaar blijkt dat het STAR-akkoord weinig effectief is. In 1993 kondigt het kabinet daarom aan dat er inderdaad een wet komt om het STAR-akkoord te ondersteunen.1 Het gaat om de tijdelijke Wet Bevordering Arbeidsdeelname Allochtonen (WBEAA). Dit sluit aan op het advies van de SER dat dan nog in voorbereiding is. Uit een evaluatie van de Loontechnische Dienst blijkt dat de STAR en het CBA zich vooral gericht hebben op de randvoorwaarden en dat die inmiddels zijn vervuld. Bij het CBA gaat het dan om het aanstellen van bedrijfsadviseurs minderheden. (p. 31).

Daarop wordt door de regering en de oppositie wetgeving voorbereid voor de Wet Bevordering Evenredige Deelname Allochtonen (WBEAA). Per 1 juli 1994 wordt de WBEAA ingevoerd. De wet oogst veel kritiek, zowel van voor- als tegenstanders. De voorstanders vonden de wet niet ver genoeg gaan omdat er geen sancties aan zijn verbonden. De tegenstanders, vooral de werkgevers(organisaties), vinden de WBEAA onnodig. Zij vinden dat evenredige participatie al voldoende wordt bevorderd door het STAR-akkoord en «dreigen niet meer aan dat akkoord te zullen meewerken als deze extra wettelijke verplichting wordt ingevoerd» (Roosblad, 2002, p. 59). De werkgeversorganisaties voeren een sterke lobby om de wet tegen te houden. De vakcentrales houden zich afzijdig en ondernemen weinig pogingen om de wet er wél doorheen te krijgen. Zij hadden zich gecommitteerd aan het STAR-akkoord en «waren klaarblijkelijk evenmin voorstander van additionele wetgeving» (p. 59).

In 1994 kennen 68 cao's een of meer afspraken over werk en scholing voor minderheden. Dat is een groei ten opzichte van 1991, toen 51 cao's afspraken bevatten. Echter, in 1991 bevatten 51 cao's concrete afspraken, tegen 37 in 1994. Het hogere aantal zit dus vooral in intenties en studies. Er is weinig informatie over de effectiviteit van deze afspraken.2

De WBEAA sorteert weinig effect. Volgens Roosblad niet alleen doordat een groot aantal werkgevers de wet niet uitvoert: «Ook de inzet van de werknemersorganisaties laat te wensen over.» (2002, p. 159). «Weliswaar steeg het aantal afspraken gericht op positieverbetering van immigranten, maar dit waren vaak vage, slecht uitgewerkte intentieverklaringen. cao-afspraken over allochtone werknemers bleken het ook vaak af te leggen tegen primaire arbeidseisen.» (p. 159).

In een nota van de STAR van 26 november 1995 wordt (opnieuw) vastgesteld dat er geen betrouwbare statistische gegevens voorhanden zijn op grond waarvan betrouwbare uitspraken gedaan kunnen worden over de arbeidsmarktpositie van allochtonen.3 Een antwoord op de vraag in welke mate de 60 000 extra arbeidsplaatsen zijn gerealiseerd, kan dan ook niet worden gegeven. Wel is duidelijk dat er nog lang niet sprake is van een evenredige arbeidsmarktpositie onder etnische minderheidsgroepen (p. 7). Als verklaring voor het niet realiseren van de doelstelling wijst de STAR op drie factoren (p. 20):

• de gedurende de eerste jaren van het akkoord tegenvallende economische groei met alle gevolgen van dien voor de werkgelenheidsontwikkeling;

• de mede daardoor ontstane harde kern van langdurig werklozen die in de daaropvolgende periode van groei niet konden worden teruggedrongen;

• de onvoorziene groei van het arbeidsaanbod vanuit de minderheidsgroepen.»

Uit de vierde interim-evaluatie van het akkoord, van 6 maart 1996, blijkt dat het instrument van taakstellende werkplannen niet echt van de grond is gekomen.1 Daarentegen is er in het cao-beleid ruime aandacht besteed aan verbetering van de arbeidsmarktpositie van minderheden, hetgeen tot uiting komt in een groot aantal cao-afspraken van uiteenlopende aard. Volgens de STAR moet geconstateerd worden dat discriminatie op de arbeidsmarkt een nog steeds voorkomend verschijnsel is dat hardnekkig van aard is (STAR, 1996, p. 20). Op 16 oktober 1995 wordt het akkoord met 1 jaar verlengd, tot 1 januari 1997.

Een jaar later komt de STAR tot de conclusie dat een intensivering noodzakelijk is, evenals een nieuwe aanpak. Hoewel het eerste akkoord formeel nog loopt, komt de STAR in 1996 met een voorstel voor een nieuwe aanpak: Met minderheden meer mogelijkheden. De looptijd van dit akkoord is vier jaar.

Een verschil met het eerste akkoord is dat het accent in het eerste lag op de macrobenadering, die nu als minder doeltreffend wordt gezien. Met name wordt gewezen op de onvoldoende aansluiting tussen de in cao's vastgelegde intenties en de concrete uitwerking daarvan in de praktijk (p. 14). «Meer dan voorheen zal de aandacht dan ook gericht moeten worden op het decentrale niveau. Uiteindelijk zullen op het niveau van de individuele onderneming de feitelijke resultaten in termen van arbeidsplaatsen moeten worden geboekt. Daarmee wordt ook aangesloten op de ontwikkeling van decentralisatie die zich op andere terreinen voordoet.» Essentie van de nieuwe aanpak is veeleer dat er actief ingezet wordt op een verbetering en intensivering van de beleidsuitvoering op centraal maar vooral op bedrijfstak-/sectoraal en ondernemingsniveau. Anders dan in het eerste akkoord richt de STAR zich nu ook op ondernemingen met minder dan 10 werknemers. De doelstelling verandert overigens niet.

Ter ondersteuning van dit nieuwe akkoord wordt de WBEAA omgezet in de Wet Samen, die per 1 januari 1998 wordt ingevoerd. Deze wet wordt door de sociale partners beschouwd als ondersteuning van het nieuwe minderhedenakkoord: «Sociale partners dragen zorg voor de activering van werkgevers en de wet ziet toe dat de individuele werkgever aangesproken wordt op het leveren van een inspanning en inzicht biedt in de resultaten van deze inspanningen.»2

In december 1998 wordt de Verklaring gelijke behandeling op de arbeidsmarkt door de STAR geactualiseerd.

In 2001 komt de STAR met een nieuw akkoord: Meer minderheden met mogelijkheden (STAR, 12 juni 2001, publicatienummer 8/01). «De Stichting wil met deze nota bijdragen aan een zodanige ontwikkeling dat de algemene doelstelling van eerdere Stichtingsakkoorden, te weten een evenredige arbeidsmarktpositie van allochtonen ten opzichte van de autochtone bevolking, zal worden bereikt. De kansen zijn er nu en die kansen moeten benut worden (p. 5).»

Volgens de STAR is een effectief minderhedenbeleid de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid, bedrijfsleven en betrokkenen zelf.

De STAR meent dat de eerdere twee akkoorden ertoe hebben geleid dat geleidelijk is gekozen voor een aanpak op decentraal niveau in plaats van een centrale aanpak. De ervaring wijst uit dat het «niet altijd even gemakkelijk is om een effectieve aansluiting te vinden tussen (al dan niet in cao's vastgelegde) intenties en afspraken over het minderhedenbeleid en de concrete uitvoering daarvan in de praktijk». Voor het toekomstig beleid acht de Stichting het gewenst om actief en intensief te blijven inzetten op een decentrale (vooral micro)aanpak, ondersteund vanuit het meso- en macroniveau. (2001, p. 6).

Volgens de STAR is de cao het belangrijkste beleidsinstrument van werkgevers en werknemers gezamenlijk, ook voor het voeren van een minderhedenbeleid. «Vrijwel alle cao's bevatten reeds afspraken over dit onderwerp. Het is wenselijk deze te continueren en waar nodig uit te breiden of te verbeteren. Belangrijker nog is het om de – in de vorige Stichtingsakkoorden aanbevolen – cao-afspraken effectief te implementeren.» (p. 16). De STAR wijst cao-partijen erop dat zij zich kunnen aansluiten bij bestaande initiatieven en projecten waar expertise beschikbaar is zoals de Stichting Projecten Samen Werken, de Brug- en Instroomprojecten, de .KOM-projecten, het MKB-minderhedenconvenant en het Grote Ondernemingenconvenant.

Naast het ontwikkelen van een scholings-/employabilitystrategie ziet de Stichting de volgende beleidsprioriteiten:

• het besteden van bijzondere aandacht aan bepaalde deelgroepen, met name jeugdigen;

• de ontwikkeling en toepassing van multicultureel management;

• het blijven tegengaan van (onbewuste) discriminatie;

• verbetering van de afstemming bij de uitvoering van het beleid, gericht op een snelle (re-)integratie van minderheden in het arbeidsproces.

Overige activiteiten van werkgevers en werknemers

Afgezien van de drie akkoorden van de Stichting van de Arbeid, worden door werkgevers- en werknemersorganisaties diverse initiatieven ondernomen om de werkgelegenheid onder minderheden te bevorderen. Zonder compleet te willen zijn, worden hier een aantal initiatieven genoemd.

De Brug- en instroomprojecten bestaan sinds 1987 en zijn gelieerd aan CNV en FNV. Het doel is het begeleiden van werkzoekenden met een achterstandspositie naar een baan. Dit gebeurt in kleinschalige projecten die cao-afspraken over werkgelegenheid uitvoeren.

Op initiatief van de Anne Frank Stichting en VNO-NCW start het project Ondernemers Doen Meer en op initiatief van een aantal werkgevers in Amsterdam start in 1992 de Stichting Projecten Samen Werken. Het doel is allochtonen aan een vaste baan te helpen via reguliere banen, werkervaringsplaatsen en via opleidingen voor specifieke beroepen. Begin 1999 bundelen deze beide initiatieven de krachten.

Eind 1999 starten drie pilots in het kader van het project Krachtig Ondernemen met Minderheden (het zg. «.KOM»-project) in de horeca, beveiliging en transport & logistiek. Later wordt het project uitgebreid met meer regio's en met de schoonmaaksector.

Op 18 april hebben de ministers Vermeend en Van Boxtel, de voorzitter van MKB Nederland en de voorzitter van het Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening, een convenant getekend over de instroom van etnische minderheden in het midden- en kleinbedrijf.

Op 21 juni 2000 sluiten, op initiatief van de rijksoverheid, veertien grote ondernemingen een raamconvenant met de ministeries van SZW en BZK over de uitvoering van intercultureel personeelsbeleid en de in- en doorstroom van etnische minderheden. In 2001 is het aantal ondernemingen uitgebreid tot 100.

Eind 2000 wordt het project Allochtonen in de Glastuinbouw opgezet door LTO-Nederland, FNV Bondgenoten, CNV Bedrijvenbond en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Doel van dit project is het bevorderen van de instroom en de doorstroom en het beperken van de uitstroom van allochtonen in de glastuinbouw.

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, is aan verschillende personen gevraagd wat hun oordeel is over de rol van sociale partners in het minderhedenbeleid Volgens de heer Koolen speelde de vakbeweging met name in de jaren tachtig, begin jaren negentig een grote rol.

«Ik zie de vakbeweging, samen met de kerken, aan de basis liggen van het hele welzijnsgebeuren en meer dan dat als het gaat om etnische minderheden. Dat regelmatige overleg is in de jaren negentig wat verlopen, maar het is wel van belang. Onder minister Van Boxtel en minister Vermeend is dat weer wat opgepakt, onder andere ook door de convenanten die toen zijn gesloten met de werkgeversorganisaties en met de grote bedrijven. Er zijn speciale werkgelegenheidsprojecten geïnstigeerd, samen met MKB-Nederland en inmiddels 110 grote bedrijven.»

Volgens de heer Hofstede werd de bal snel bij de sociale partners gelegd, terwijl de overheid net zo veel moeite had om banen te scheppen:

«De heer Demiran, die jarenlang bij het CNV heeft gewerkt en die nu net met pensioen is, zei altijd: «Onbekend maakt onbemind». Ik denk dat dit voor heel veel bedrijven een rol speelde bij de beslissing om geen mensen in dienst te nemen. Dat gold niet alleen voor de-om in oude vakbondstermen te spreken-kapitalistische bedrijven; het gold in dezelfde mate voor alle overheidsinstellingen, de gemeenten en universiteiten. Ook alle andere instellingen in de Nederlandse samenleving stelden in die periode dus geen mensen van Turkse of Marokkaanse afkomst aan. Het balletje werd dus altijd gespeeld naar de Stichting van de Arbeid als de vertegenwoordigster van het meer vrije bedrijfsleven, maar de samenleving en het aantal arbeidsplaatsen zijn veel breder. Het heeft erg lang geduurd voordat de overheid min of meer voldeed aan de verplichting die zij zichzelf heeft opgelegd in termen van een percentage van de beroepsbevolking. Ik wed dat nog lang niet alle ministeries daar echt aan voldoen en dat ook heel veel gemeenten daar nog moeite mee hebben.»

4.5.4 Bestrijding van discriminatie

Al vanaf het begin van de jaren tachtig staat het onderwerp discriminatie op de (politieke) agenda. Uit diverse onderzoeken blijkt namelijk dat bedoelde of onbedoelde discriminatie een oorzaak is van de hoge werkloosheid onder minderheden. In deze paragraaf wordt een overzicht op hoofdlijnen gegeven van het overheidsbeleid en het beleid van arbeidsvoorziening en sociale partners ten aanzien van de bestrijding van discriminatie op de arbeidsmarkt.

Op 17 februari 1983 treedt een omvangrijke herziening van de Grondwet in werking, waarin het non-discriminatiebeginsel vooraan wordt geplaatst in Hoofdstuk 1: Grondrechten van de Grondwet. Hiermee wordt duidelijk welke waarde in de samenleving wordt toegekend aan het gelijkheids- c.q. non-discriminatiebeginsel.

In 1985 wordt de stichting Landelijk Bureau Rassendiscriminatie opgericht, gefinancierd door het ministerie van Justitie.

Op basis van een onderzoek van Bovenkerk naar discriminatie (1986, Een eerlijke kans) adviseert het ACOM in 1986 onder meer om over te gaan tot positieve actie en daarbij gebruik te maken van ervaringen in het buitenland. Andere aanbevelingen zijn (p. 143–147):

• actiever beleid ten aanzien van discriminatiebestrijding;

• contract compliance;

• de overheid dient ook binnen haar eigen apparaat gelijke kansen en evenredige verdeling na te streven en dergelijke eisen ook te stellen aan de sociale partners;

• quotering als effectief instrument bij het aanstellen van nieuw personeel.

Eind november 1990 verschijnt een nota van de STAR inzake discriminatie op de arbeidsmarkt: Verklaring inzake gelijke behandeling op de arbeidsmarkt. De STAR wil daarmee laten zien dat elk spoor van discriminatie moet worden voorkomen. Cao-partijen wordt aanbevolen het beleidsuitgangspunt van gelijke behandeling in de cao op te nemen.

Vanaf 1991 (tot 1995) wordt, op verzoek van de heer Wiebenga (ECV 58, 9 september 1991) in de jaarlijkse rapporten van het Actieprogramma Minderhedenbeleid een overzicht opgenomen over de beleidsmaatregelen die de verschillende departementen voeren inzake bestrijding van discriminatie. Naar aanleiding van het Maatschappelijk Debat Integratie in 1992 stuurt minister Dales een brief aan 1500 maatschappelijke organisaties met het verzoek na te denken over de invulling van het beleid in de strijd tegen discriminatie. Begin 1994 benadert ze dezelfde instanties weer met een verzoek om de stand van zaken door te geven.

Eveneens naar aanleiding van het maatschappelijk debat wordt tijdens de algemene politieke beschouwingen in de Tweede Kamer de breed gesteunde motie-Beckers-de Bruyn/Bolkestein1 aanvaard, waarin een algemene oproep besloten ligt aan alle actoren in de samenleving om discriminatie tegen te gaan en aan de regering om initiatieven te nemen die tot een dergelijke gezamenlijke inspanning leiden.

Op 14 oktober 1992 wordt de Algemene Verklaring Tegen Rassendiscriminatie getekend door voorzitters van 60 organisaties: politieke, kerkelijke en maatschappelijke organisaties, onderwijs-, zorg- en welzijnsorganisaties, journalistieke, omroep- en consumentenorganisaties en organisaties van werkgevers en werknemers.

Verschillende personen die de Commissie spreekt, wijzen nog op deze verklaring. De heer Dijkstal (voormalig minister BZK) zegt het volgende hierover:

«Het tweede element waar ik altijd zeer trots op geweest ben en waar het buitenland ook vaak met veel jaloezie naar gekeken heeft, is dat er in de Tweede Kamer – hoezeer je ook van mening kon verschillen over zaken als onderwijs in eigen taal en cultuur of hardere sancties –een redelijke consensus was over punten als discriminatie en vooroordelen. Ikzelf beschouw het als een hoogtepunt van de Nederlandse democratie dat naar aanleiding van een motie Beckers-de Bruijn/Bolkestein – wie had ooit kunnen denken dat er een motie zou komen van Beckers-de Bruijn en Bolkestein? – en een interventie van mevrouw Dales uiteindelijk de mooie verklaring tot stand is gekomen die hangt op de tweede verdieping van het Kamergebouw, een maatschappelijke verklaring van alle relevante groeperingen dat zij geen discriminatie in Nederland willen toestaan. Nu weet ik wel dat in de praktijk van alledag in de stadswijken wel vooroordelen en discriminatie aanwezig zijn, maar in ieder geval zeggen alle politieke partijen dat dit niet behoort te gebeuren. Dat is heel belangrijk. Ik denk dat dit soort aspecten hebben geholpen bij het enigszins beperkt houden van de sociale spanningen.»

In 1992 wordt een door het CBA ontwikkelde anti-discriminatiecode ontwikkeld en aan alle RBA's voorgelegd. In 1994 wordt de code vastgesteld en aan alle RBA's aangeboden.

In februari 1993 wordt de Algemene Wet Gelijke Behandeling aanvaard, waarin artikel 1 van de Grondwet nader wordt uitgewerkt. Dat is voor de STAR aanleiding haar Verklaring van 14 november 1990 te actualiseren. De wet treedt per 1 september 1994 in werking.

Op verzoek van de STAR doet de DCA in 1991 onderzoek naar het voorkomen van anti-discriminatiebepalingen in cao's: in 32% van de 88 onderzochte cao's zijn dan anti-discriminatiebepalingen opgenomen (STAR, 1992, p. 25).

In 1994 blijkt uit een studie van de ILO1 dat de ongunstige positie van etnische minderheden niet alleen te wijten is aan hun doorgaans lage opleidingsniveau en taalproblemen, maar voor een substantieel deel ook wordt veroorzaakt door discriminatie bij werving en selectie (p. 55). Daarbij wordt wel opgemerkt dat naarmate het opleidingsniveau hoger is, de etnische achtergrond minder een rol speelt. Bij de ILO-slotconferentie in maart 2000 blijkt dat discriminatie bij de toegang tot de arbeidsmarkt in alle deelnemende landen een fenomeen is dat veel voorkomt.

«Er is daarom geconcludeerd dat wettelijke maatregelen de kansen doen toenemen dat werkgevers in hun ondernemingen aanpassingen gericht op instroom en behoud van etnische minderheden doorvoeren. Het stimuleren van werkgevers om uitsluitend op vrijwillige basis maatregelen te nemen, lijkt minder goed te werken. Waar wel sprake is van vrijwillige initiatieven, gaat het doorgaans om bedrijven en instanties die een overwegend (economisch) belang hebben bij het binnenhalen van werknemers uit etnische minderheden. Overigens is een en ander ook sterk afhankelijk van de nationale cultuur en de context van de landen waarbinnen de arbeidsorganisaties zich bevinden. Met name als het gaat om bevordering van arbeidsparticipatie en er sprake is van een disproportioneel aantal werklozen binnen een bepaalde groep, blijken maatregelen berustende op een individueel klachtrecht niet voldoende te zijn. Strafmaatregelen ter genoegdoening en of schadeloosstelling van slachtoffers van onrechtmatige discriminatie hebben dan slechts een beperkt nut. Eerder zijn algemeen wettelijke of collectieve aanvullende maatregelen noodzakelijk; maatregelen die naast gelijke behandeling ook gelijke kansen in arbeidsorganisaties bevorderen.»2

«De uitkomsten van de slotconferentie lijken de huidige koers van het Nederlandse beleid gericht op arbeidsparticipatie van etnische minderheden te ondersteunen. Kenmerkend voor ons huidige beleid is dat vanuit een wettelijke basis samen met de verschillende actoren gestreefd wordt naar een samenhangend pakket van wettelijke en andere maatregelen, die gericht zijn op verhoogde arbeidsparticipatie van werknemers uit etnische minderheden. Daardoor worden het gelijke-kansenbeleid en gelijke behandeling bevorderd en wordt discriminatie tegengegaan. De uitkomsten van het ILO-project onderstrepen nog eens het belang van een goede balans tussen wettelijke en niet-wettelijke maatregelen. Een dergelijke mix biedt ruimte aan de verschillende actoren (inclusief ngo's en zelforganisaties) om hun (eigen) verantwoordelijkheden te nemen.

Als belangrijkste instrumenten worden daarbij gezien: het bevorderen van de betrokkenheid en het stimuleren van initiatieven van de verschillende actoren (inclusief de zelforganisaties); uitwisseling van good practices; monitoring (ook binnen arbeidsorganisaties); gelijke-kansen-/positieveactieprogramma's; en intercultureel en/of diversiteitsmanagementbeleid. Dit laatste instrument mag zich niet alleen beperken tot de instroom van etnische minderheden en/of andere doelgroepen, maar moet tevens aandacht schenken aan het opsporen en tegengaan van mechanismen in arbeidsorganisaties die tot discriminatie kunnen leiden. Extra aandachtspunt bij dit alles is het bereiken van bedrijven van kleinere omvang en de ontwikkeling van instrumenten die ook door kleinere bedrijven kunnen worden benut. De algemene conclusie voor het Nederlandse beleid is dat de uitkomsten van deze slotconferentie aanknopingspunten bieden voor nieuwe impulsen aan ons beleid.»3

In dit plan van aanpak wijst de minister vervolgens op het nieuwe EQUAL-programma van het Europees Sociale Fonds, op het door LTO-Nederland en FNV in samenwerking met het ministerie van SZW voorbereide project gericht op de verbetering van de positie van etnische minderheden in de glastuinbouw1 en op een lopend onderzoek naar de mate waarin zoekkanalen die werkzoekenden uit etnische minderheden en werkgevers met vacatures benutten, op elkaar aansluiten. Uit dit onderzoek2 blijkt dat onbekendheid en gebrek aan kennis bij zowel werkgevers als werkzoekenden uit etnische minderheden een belangrijk knelpunt vormen (p. 117). Daarnaast blijken werkgevers hun wervingsinspanningen niet of nauwelijks aan te passen om etnische minderheden te bereiken.

Het SCP komt in 2003 dan ook tot de conclusie dat, ook als wordt gecontroleerd voor verschillen in opleidingsniveau en beheersing van het Nederlands, minderheden een grotere kans hebben op werkloosheid. «Er zijn dus ook andere factoren in het spel. Belangrijk is de rol van werkgevers, die uiteindelijk bepalen wie wordt aangenomen en wie buiten de poort blijft. Keer op keer blijkt dat minderheden als gevolg van de wijze van werving en selectie bewust, maar vaker onbewust, een minder grote kans krijgen om aangenomen te worden.» (SCP, 2003, p. 260).

Op basis van het hierboven genoemde onderzoek van het ITS beschrijft het SCP dat Turken en Marokkanen vaak via eigen netwerken werk vinden. «Veel autochtone werkgevers zullen dergelijke netwerken niet gebruiken voor de vervulling van de eigen vacatures, zodat zoek- en wervingskanalen langs elkaar heen lopen. Een andere oorzaak waardoor minderheden geringere kansen op werk hebben is gelegen in de beelden die werkgevers hebben over (vermeende) arbeidsprestaties van minderheden. Kruisbergen en Veld (2002) stellen vast dat werkgevers, voorzover ze zich daarover willen uitspreken, van minderheden een negatiever beeld hebben van de arbeidsprestaties dan van autochtonen. De aannamebereidheid hangt hiermee direct samen. Vooral Marokkanen en Antillianen scoren slecht, minder negatief is het beeld over Surinamers en Turken. Interessant is dat werkgevers die minderheden in dienst hebben gunstiger oordelen over hun arbeidsprestaties dan werkgevers die geen ervaring hebben met allochtoon personeel. Ook Veenman (1995), die eerder onderzoek deed naar arbeidsprestatiebeelden, komt tot deze bevinding. Kruisbergen en Veld hebben werkgevers ook gevraagd of ze bij een vacature allochtonen aannemen. Niet minder dan een kwart van de werkgevers geeft aan geen allochtonen aan te nemen of dit alleen te doen wanneer er sprake is van onvoldoende aanbod van autochtonen. Vanwege de onderzoeksmethode – ondervraging via een schriftelijke vragenlijst – is dit percentage erg hoog; werkgevers kunnen immers gemakkelijk hun toevlucht zoeken in sociaal wenselijke antwoorden. Over de redenen voor de terughoudendheid om minderheden aan te nemen wijst ongeveer de helft van de werkgevers op kwalitatieve tekorten bij het allochtone arbeidsaanbod. Een kleiner aandeel verwijst naar cultuur- of inpassingsproblemen. Zoals gezegd stoelen deze opvattingen niet altijd op concrete ervaringen met allochtoon personeel. Doordat de beelden van werkgevers die ervaring hebben met allochtone werknemers gunstiger zijn, doen de opvattingen over tekortkomingen van het allochtone aanbod, zo stellen de onderzoekers, nogal overdreven aan. Hoe het ook zij, ze betekenen wel dat de kansen van minderheden om bij deze werkgevers aangenomen te worden niet groot zijn. Een andere oorzaak waardoor allochtoon aanbod en openstaande vraag niet bij elkaar komen, is gelegen in processen tijdens de selectie van personeel. Vaak zijn autochtone personeelsselecteurs van mening dat ze uitsluitend op basis van kwaliteit selecteren en dat andere gronden niet van betekenis zijn. Daarmee veronachtzamen ze de rol van cultuurverschillen. In het kort en generaliserend gesproken komt het erop neer dat minderheden in een sollicitatiegesprek een zekere terughoudendheid etaleren.

Aan de andere kant van de tafel wordt juist verwacht dat de kandidaat zich profileert en de eigen kwaliteiten nadrukkelijk over het voetlicht brengt. Wanneer dit niet gebeurt, wordt dit door personeelsselecteurs al snel als demotivatie uitgelegd, met afwijzing van de kandidaat als gevolg (zie bv. Dagevos en Beljaarts 1996; Dagevos en Rodenburg 1998).

Deze factoren maken duidelijk dat directe en indirecte discriminatie de instroom van minderheden blokkeert. Zoekgedrag en wervingskanalen die niet op elkaar aansluiten, knelpunten in de communicatie als gevolg van cultuurverschillen en negatieve beelden over arbeidsprestaties leiden tot geringere kansen voor minderheden op werk. Projecten als het MKB-convenant zijn bij uitstek geschikt om deze kloof tussen vraag en het allochtone aanbod te overbruggen. Intensief opsporen van allochtoon aanbod en toeleiden naar werkgevers voorkomt dat zoek- en wervingskanalen langs elkaar heen lopen. Het door werkgeversorganisaties uitgedragen committent om minderheden aan te nemen, maakt dat werkgevers eerder over eventuele bezwaren tegen allochtoon personeel heen stappen en eventuele cultuurverschillen voor lief nemen of zich daarover laten informeren. Spijtig is dat het MKB-convenant niet is gecontinueerd. Zeker in een ruime arbeidsmarkt nemen de keuzemogelijkheden van werkgevers toe en komen eventuele bedenkingen jegens allochtoon personeel eerder naar boven. Gezien de huidige conjunctuur zijn er goede redenen om weer met het MKB-convenant vergelijkbare projecten op te starten. Dit hoeft niet per se op landelijk niveau, ook gemeenten kunnen hier het voortouw nemen. Verder is het denkbaar dat deze projecten primair worden gericht op de bestrijding van de jeugdwerkloosheid onder minderheden. Het door het kabinet gestarte plan tegen de jeugdwerkloosheid zou hiermee de noodzakelijke specifieke invulling voor minderheden kunnen krijgen. Recent onderzoek onderstreept het belang van initiatieven die werkgevers ertoe bewegen op minderheden gericht werving- en selectiebeleid te voeren. Uit dit onderzoek blijkt dat slechts weinig arbeidsorganisaties een actief beleid voeren om minderheden te laten in- en doorstromen. Beleid gericht op vrouwen komt bijvoorbeeld veel vaker voor.» (SCP, 2003, p. 260).

Volgens Zorlu (2002) worden immigranten niet alleen met discriminatie tijdens werving en selectie geconfronteerd, maar ook met loondiscriminatie. Dat geldt echter niet voor alle groepen migranten: «Loondiscriminatie treft vooral Marokkaanse mannen en vrouwen, gevolgd door Oost-Europese en niet-Europese werknemers (man en vrouw). Werknemers uit de EU-landen worden nauwelijks gediscrimineerd op grond van hun afkomst. (...) Het is opmerkelijk dat werknemers uit Turkije en EU-landen nauwelijks loondiscriminatie ervaren, terwijl vrouwelijke werknemers uit deze groepen minder verdienen dan mannen uit dezelfde etnische groep vanwege discriminatie.» (p. 291).

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd met allochtonen is het onderwerp diverse malen ter sprake gekomen.

Mevrouw Dahem, lid van het Allochtone Jongeren Promotieteam in Tilburg vertelt het volgende over discriminatie:

«Het promotieteam is in 1997 opgestart door Forum, het instituut voor multiculturele ontwikkeling in Utrecht. Uit onderzoeken is gebleken dat er op dat vlak nog steeds problemen zijn. Wij hebben zelf ook onderzoek gedaan. Wij kwamen een aantal mensen tegen die na het behalen van hun diploma tientallen sollicitatiebrieven de deur uit hadden gestuurd en daarop niet eens een reactie hadden gekregen. We hebben op een gegeven moment een videoband gemaakt om te laten zien wat er daadwerkelijk aan de hand is in Tilburg en daarbuiten. Wij hadden twee Turkse jongens in het promotieteam. De ene was hier geboren en getogen. Wanneer je hem hoort praten, denk je dat hij een Nederlander is. De andere jongen was pas een paar jaar in Nederland en had nog een heel zwaar accent. Beide jongens belden naar hetzelfde bedrijf. De Turkse jongen die goed Nederlands sprak, gaf een Nederlandse naam op. De andere jongen gebruikte zijn eigen naam. De beelden zijn live opgenomen. De Turkse jongen reageerde op een vacature bij een bakker. Hij wilde graag een afspraak maken. Hij hoorde de vrouw van de bakker op de achtergrond tegen de bakker zeggen: er is een allochtone jongen aan de telefoon, hij spreekt gebrekkig Nederlands, hij wil graag solliciteren. Het antwoord van de bakker was: als het een allochtoon is, zeg dan maar dat er momenteel geen vacature is. Een paar minuten daarna belde de andere Turkse jongen die vloeiend Nederlands sprak onder de naam Kees de Groot. De bakker en zijn vrouw hadden niet in de gaten dat het een allochtoon was. Het antwoord was toen: wanneer kunt u komen? Hij werd dus met open armen ontvangen. Je kunt op deze manier nog een aantal onderzoekjes doen. Ik zeg niet dat iedereen zo reageert, maar er zijn veel mensen die nog wel op deze manier reageren. Wij hebben daarom besloten om te kijken of wij hier kleinschalig iets aan kunnen doen.»

De heer Vermee (directeur uitzendbureau Eksakt) die met mevrouw Dahem aan tafel zit, reageert op de vraag of hij denkt dat er sprake is van discriminatie door werkgevers:

«Ik sluit aan bij de opmerking van mevrouw Dahem dat het zeker voor zal komen. Je komt dat bij werkgevers, zeker bij kleinere bedrijven, tegen. Die bakker werkt misschien in zijn eentje, begint om 2 uur 's morgens en heeft zo zijn eigen ervaringen. Als ik het echter afzet tegen de situatie van tien jaar geleden, dan zijn we echt de goede kant opgegaan. Als we tien jaar geleden een allochtoon uitzonden, dan kreeg je vaak een telefoontje in de trant van: doe me een lol, stuur morgen wel iemand anders. Dat komt nooit meer voor.»

Mevrouw Gillis-Burleson (directeur Legato opleidingen, werving en selectiebureau):

«Er zijn twee dingen. Je maakt zelf de keuze in hoe je eruit wilt zien, wat je aantrekt et cetera. Ik hanteer daarbij overigens wel een beetje het Amerikaanse principe: dress for success. Als je je doel wilt bereiken, zul je hoe dan ook enigszins moeten aansluiten bij het soort organisatie waar je terecht wilt komen. Tegelijkertijd zijn er zat organisaties die helemaal niets hebben met die beeldvorming, maar die ook de keuze maken om mensen met een hoofddoek niet aan te nemen. Dat is onzin. Veel maatschappelijke organisaties zijn prima in staat om in te spelen op de mensen die wel die keuze maken. Het is een feit. Advocaten en bankiers zien er op een bepaalde manier uit. Daar ontkom je niet aan. Je kunt het gevecht voeren en af en toe zul je succes hebben.» (...)

«Wij komen het regelmatig tegen in onze projecten. Wij zeggen luid en duidelijk: jij maakt de keuze of je vindt dat je vasthoudt aan de hoofddoek en of dat een obstakel is. Dat hoeft niet altijd, maar het kan wel. Net zo goed als wij tegen mensen met piercings zeggen: als jij in een zakelijke omgeving wilt gaan werken, wordt dat niet geaccepteerd. Dat was zeker vroeger het geval. Het zijn je eigen keuzes. Je moet je bewust zijn van de consequentie daarvan. Tegelijkertijd vervul ik ook monnikenwerk, want ik probeer toch diezelfde organisaties ervan te overtuigen dat je ook gebruik moet maken van de talenten en kwaliteiten van de persoon onder het hoofddoekje. Er zijn ook veel oplossingen die uit andere landen gehaald kunnen worden, waar men er op een zakelijke manier mee is omgegaan, bijvoorbeeld als onderdeel van een uniform of wat dan ook. Men heeft daar dan een oplossing voor gevonden. Je moet het een doen en het andere niet laten. Ik probeer naar beide kanten te kijken.»

De heer Altay (directeur ACB Consultancy):

«Eigenlijk betekent mijn hele leven al tweemaal zo hard werken. Dat begint al bij de lagere school. Allochtonen, ook al zijn ze hoog opgeleid, moeten gewoon harder werken om verder te kunnen komen dan autochtonen. Vaak hebben allochtonen ook wat taalachterstand omdat ze thuis de moedertaal spreken. Op de lagere school lachten de andere kinderen mij soms uit over mijn taalgebruik en die moest ik dan terugpakken door harder te leren en hoger te scoren. Dat gaat ook in het bedrijfsleven door. Ik denk dat hoog opgeleide allochtonen bij grote bedrijven tot een bepaalde positie kunnen komen en helaas niet verder. Als u vraagt of dat discriminatie is, dan voel ik dat zo, maar ik kan het niet bewijzen.»

De heer Bagci (directeur Prisma Uitzendbureau):

«Aan de andere kant moeten wij als allochtonen ook onze verantwoordelijkheden kennen. Nogmaals, het grootste probleem is het taalprobleem. Als mensen niet met elkaar kunnen communiceren, kun je het probleem nooit uit de wereld helpen. Als ik een andere godsdienst heb en daardoor een vastenperiode en ik zeg tegen mijn baas dat ik een maand lang overdag niet mag eten, moet ik kunnen vertellen waarom ik die geloofsovertuiging heb. Als ik dat maar half doe, word ik niet serieus genomen. Mensen die de taal niet goed spreken, worden niet serieus genomen. Zij worden in een groep geplaatst waarvan wordt gedacht dat zij niet helemaal 100% zijn. Zij vinden misschien dat die mensen dom zijn, terwijl zij dat helemaal niet zijn. Als een Engelsman naar Zimbabwe gaat en hij praat daar gebrekkig Zimbabwees, denk ik dat de mensen hem daar niet serieus nemen. Dat effect hebben wij hier in Nederland ook.»

De heer Kapikiran (directeur Kapikiran Reizen):

«Nogmaals, het woord wordt vaak gebruikt, maar voor mijzelf zeg ik: nee. Voor anderen zeg ik: ja. Als je in Nederland woont en je je niet aan Nederland aanpast, dan krijg je daar altijd problemen mee. Stel je woont in een straat, je werkt niet en je komt met een dikke auto thuis. De Nederlandse buurman heeft werk en komt op een ouwe fiets thuis. Dat kan problemen geven. Je krijgt dan scheve gezichten. Het gaat om geven en nemen. Toen ik vroeger hier kwam, werd het heel zware werk gedaan door de gastarbeiders, omdat de Nederlanders dat werk niet meer wilden doen. Tegenwoordig is het anders. Er zijn veel werklozen en er zijn veel Nederlanders die graag willen werken. Veel allochtonen willen niet meer werken. In onze straat zitten veel uitzendbureaus. Ik zie daar meer Nederlanders dan buitenlanders naar werk komen zoeken.»

De heer Poyraz (directeur Crossnotions):

«Discriminatie vindt wel degelijk plaats. Ik ben er echter van overtuigd dat dit meer is vanuit onwetendheid van de werkgever en onzekerheid over een persoon met een andere achtergrond, in vergelijking met een autochtone kandidaat. Je zou kunnen zeggen dat je van de autochtone kandidaat gemakkelijk kunt traceren uit welk nest hij komt. Dat is moeilijker bij een etnische kandidaat. In een selectie willen zij de beste er uithalen. Vaak is er twijfel. Men denkt een potentieel probleem in huis te halen en is bang dat er conflicten zullen ontstaan. Men baseert zich dus niet op technische maar meer op sociale kwaliteiten» (...)

«Ik wil nog iets over positieve discriminatie zeggen. Dat heeft bijzonder averechts gewerkt. Voordat ik mijn bedrijf ben gestart, heb ik pertinent niet op vacatures gereageerd waarin staat dat allochtonen, vrouwen en gehandicapten voorrang krijgen. Toen wij voor een opdrachtgever personeel hebben geworven, hebben wij gemerkt dat het ook binnen die organisatie averechts werkt, omdat een deel van het personeel dan denkt dat betrokkene niet is geselecteerd omdat hij gekwalificeerd is, maar juist omdat hij allochtoon is en er dus een ander criterium is gesteld. Je ziet dan dat men zich tegen hem afzet in plaats van dat men er een collega in ziet. Ik ken een voorbeeld waarbij betrokkene zich daardoor niet thuis voelde en uiteindelijk toch opzegde.»

4.5.5 Stimuleren zelfstandig ondernemerschap

Uit diverse onderzoeken (o.a. Van den Tillaart, 2001) blijkt dat allochtonen zelf ook effectieve wapens inzetten tegen discriminatie: steeds vaker slagen ze er via zelfstandig ondernemerschap aan discriminatie door werkgevers of collega's te «ontsnappen».

De overheid voert al vanaf het begin van de jaren tachtig beleid gericht op het stimuleren van etnisch ondernemerschap. Het beleid is gericht op het bieden van voorzieningen op het gebied van voorlichting, brancheopleidingen, kredietfaciliteiten en regelingen in de inkomenssfeer.1 In de loop van de tijd worden diverse projecten gestart om etnisch ondernemerschap te faciliteren en te stimuleren, zoals een proefproject franchising en allochtonen. Het voert te ver om deze initiatieven hier allemaal te bespreken. De Commissie beperkt zich hier tot wijzigingen in beleid of wetgeving die relevant zijn geweest voor etnisch ondernemerschap.

In 1989 komt het kabinet met voorstellen om overheidsbeleid inzake etnisch ondernemerschap aan te passen (TL 1988–1989, 21 117, nr. 2). Deze voorstellen hebben betrekking op:

• voorlichting en advisering (specifieke campagnes; brochures en minderhedenfunctionarissen bij het RIMK);

• onderwijs (taalcursussen, starterscursussen en dergelijke);

• de vestigingswet (verruiming van het «flexibel toetsen» bij examineren2 en invoeren van een beperkte ontheffingsmogelijkheid in combinatie met een opleidingsfaciliteit voor de eerste generatie);

• financiering (registratie in het kader van de nieuwe borgstellingsregeling die in 1989 is ingevoerd).

Vervolgens is van belang dat in 1997 de Winkeltijdenwet wordt gewijzigd. In de memorie van toelichting3 wordt ten aanzien van etnische ondernemers het volgende opgemerkt: «Verruiming van winkeltijden zal een positief effect hebben op de integratie van etnische minderheden. Door verruiming wordt tegemoetgekomen aan het winkelpatroon van een groot deel van de klanten van etnische ondernemers (ramadan, sabbat, langere openingstijden in landen van herkomst).» (p. 7). Het NCB en de Landelijke Advies en Overlegstructuur Minderhedenbeleid-samenwerkingsverbanden staan positief tegenover de voornemens. Het NCB verwacht «een aantal verbeteringen voor allochtonen vanuit drie invalshoeken: als consument, als werknemer en als (potentiële) ondernemer. De LAO-samenwerkingsverbanden verwachten eveneens dat nieuwe commerciële mogelijkheden zullen leiden tot uitbreiding van de werkgelegenheid in sectoren die voor leden van minderheidsgroepen perspectief bieden.» (p. 8).

Eind 1997 vraagt het kabinet advies aan de SER over het te voeren beleid op het terrein van economische participatie van etnische minderheden voor zover dit is gerelateerd aan het ondernemerschap. Het zelfstandig ondernemerschap biedt volgens het kabinet kansen voor een op zelfstandigheid en eigen kracht gebaseerde integratie in de Nederlandse samenleving (SER, 1998, p. 5). In juni 1998 komt het advies uit: Etnisch Ondernemerschap. (SER, 1998, 98/14).

Tevens vraagt het kabinet aan de SER om advies uit te brengen over de hoofdlijnen voor nieuwe initiatieven inzake het starten als zelfstandig ondernemer vanuit een uitkeringssituatie. Het gaat in hoofdzaak om voorstellen tot aanpassing van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen en daarnaast om de mogelijkheden om te starten vanuit de Werkloosheidswet en de arbeidsongeschiktheidswetten. In oktober 1998 verschijnt het advies Starten vanuit een uitkeringsituatie (SER, 1998, 98/17).

In reactie op beide rapporten stelt het kabinet de volgende actiepunten voor:1

• In de deelconvenanten die de grote steden in het kader van het grotestedenbeleid zullen opstellen zal aandacht worden besteed aan de bevordering van het ondernemerschap onder etnische minderheden.

• In dit kader zullen mentoren, bij voorkeur uit de eigen etnische groep, een rol krijgen bij de verbetering van de professionaliteit van deze ondernemers. Ook zullen die mentoren initiatieven nemen om de ontwikkeling van lokale ondernemersnetwerken te stimuleren.

• Eveneens in het kader van het grotestedenbeleid zal met gemeenten, commerciële banken en instellingen overleg worden gevoerd over de mogelijkheden om de kredietverlening aan kleine ondernemers uit etnische minderheden te verbeteren.

• De Kamers van Koophandel en de vier grote steden hebben een plan van aanpak opgesteld om de dienstverlening aan ondernemers van etnische afkomst zodanig in te richten dat deze doelgroepen goed worden bereikt. Het kabinet wil stimuleren dat ook andere Kamers stappen op dit gebied gaan zetten en gebruik zullen maken van hun ervaringen.

• Het MOTOR-project (migranten ondernemers: talent, opleiding, resultaat, dat is gestart in 1997) zal worden voortgezet met een tweede fase, waarin onder meer een inventarisatie plaats zal vinden van initiatieven gericht op netwerkvorming van allochtonen, met aanbevelingen voor gemeenten.

• In de conclusies van de evaluatie van de Vestigingswet zal door het kabinet bijzondere aandacht worden geschonken aan de problemen die voor etnische minderheden spelen bij het voldoen aan de vestigingseisen.

• Het ministerie van Economische Zaken zal in het voorjaar van 1999 een beleidsnotitie aan de Tweede Kamer sturen met maatregelen om het ondernemerschap te stimuleren; deze maatregelen zullen ook een positief effect hebben op het ondernemerschap van etnische minderheden.

• In de tweede fase van het MOTOR-project zal het ministerie van Economische Zaken de geïntegreerde cursus «Vooropleiding voor Anderstaligen/Algemene Ondernemersvaardigheden» ondersteunen.

• In 1999 zal een aantal voorstellen ter verbetering van het Bijstandsbesluit Zelfstandigen (BBZ) van kracht worden, als gevolg waarvan de kansen voor etnische uitkeringsgerechtigden om voor zichzelf te beginnen worden vergroot.2

Uit de evaluatie van de Vestigingswet in 1999 blijkt dat afschaffing van de Vestigingswet aan allochtone starters extra kansen geeft. «Gezien het grote aantal allochtonen die afvallen voor het huidige vestigingsdiploma (80–90%), verwacht ik dat afschaffing van de wet tot een flinke toename van het aantal allochtone starters zal leiden. Dit zal met name een gunstige invloed hebben op de situatie in de grote steden, waar 40% van de inwoners van allochtone afkomst is.»1

Per 1 januari 2001 is de Vestigingswet Bedrijven versoepeld. Hiermee is een belangrijke toetredingsdrempel voor startende ondernemers weggenomen. De volledige intrekking van de Vestigingswet vindt uiterlijk plaats per 1 januari 2006, of zoveel eerder als mogelijk is.

Omvang etnisch ondernemerschap

Op basis van het door de SER uitgebrachte advies over etnisch ondernemerschap, heeft het kabinet aangegeven dat het ondernemerschap onder etnische minderheden verder dient te worden gestimuleerd. In verband hiermee heeft de minister voor het Grotesteden- en Integratiebeleid aan de Tweede Kamer toegezegd dat de ontwikkeling van het ondernemerschap onder etnische minderheden nauwlettend gevolgd gaat worden via een monitor, waarvan de uitkomsten worden opgenomen in de Integratiemonitor die sinds 2000 om het jaar wordt gepubliceerd.

Uit de monitor etnisch ondernemerschap 2000 van Van den Tillaart (2001) blijkt dat er medio 2000 bijna 44 000 allochtone ondernemers van de eerste generatie in Nederland zijn. «Naast deze 44 000 elders geboren ondernemers zijn er inmiddels naar schatting 4 840 tweede generatie – in Nederland geboren uit allochtone ouder(s) – ondernemers actief. In totaal komt de telling in deze laatste peiling dus uit op bijna 49 000 allochtone ondernemers.» (p. 2)

In de Rapportage minderheden van het SCP van 2001 wordt een overzicht gepresenteerd van het aantal ondernemers onder minderheden van de eerste generatie (SCP 2001, p. 64). Van de vier grootste groepen eerstegeneratieallochtonen zijn het vooral de Turken die ondernemer zijn: 9047 in 2000. Dat wil zeggen dat 37% van de etnische ondernemers van de eerste generatie van Turkse afkomst is (zie tabel 4.14).

Tabel 4.14 Aantal ondernemers in Nederland naar land van herkomst (eerste generatie), 2000

 Medio 2000Toename t.o.v. maart 1998 (1998 = 100)
Turkije9 047138
Marokko3 424133
Suriname6 439124
Antillen1 615130
   
Italië1 350107
Portugal228116
Spanje442115
Ex-Joegoslavië1 038124
Griekenland760107
Tunesië192103
Kaapverdische Eilanden160133
Subtotaal groepen integratiebeleid24 695128
Overige allochtonen, van wie:  
China (Volksrepubliek)3 450115
China (Hong Kong)1 680102
Subtotaal overige allochtone ondernemers19 231116
Totaal allochtone ondernemers43 926123

Bron: SCP Rapportage Minderheden 2001

Circa 10% van de Turken in de beroepsbevolking is zelfstandig ondernemer. Dit aandeel komt nagenoeg overeen met dat van de totale bevolking, van wie 10,2% van de beroepsbevolking een eigen bedrijf heeft. Bij de overige etnische minderheidsgroepen is dit aandeel lager.

Het aandeel zelfstandigen onder de Marokkanen is veel lager dan onder Turken, maar neemt (net als onder Turken overigens) sinds 1998 flink toe.

Etnische ondernemers onderscheiden zich op een aantal punten van autochtone ondernemers: de ondernemingen zijn vaak klein, meestal zijn het eenmansbedrijven. Ook wat branches betreft onderscheiden zij zich: een kwart van de allochtone ondernemers (26%) is actief in de horeca, tegen 6% van de autochtone ondernemers. Het aandeel neemt sinds 1998 wel iets af (29% in 1998). Het aandeel zelfstandige ondernemers neemt juist toe in de zakelijke en financiële dienstverlening: van 14 naar 18%. Daarnaast is het aantal starters in de bouwnijverheid erg groot. Tussen etnische groepen zijn overigens grote verschillen wat betreft de branche: Turken en Marokkanen zijn overwegend gericht op handel en horeca, terwijl Surinamers en Antilliaanse ondernemers in meerdere sectoren actief zijn (p. 66). De veranderingen in branchekeuze hangen volgens het SCP samen met de komst van de tweede generatie etnische ondernemers, die vaker dan de eerste generatie een bedrijf hebben in de zakelijke dienstverlening en minder sterk zijn georiënteerd op de horeca (p. 66).

Het ondernemerschap van migranten vertegenwoordigt in potentie een aanzienlijk economisch belang. Volgens Rath en Kloosterman (1998) is dat in klassieke immigratielanden als de Verenigde Staten al lang onderkend. Of de Nederlandse economie op dezelfde mate van migranten kan profiteren is volgens de auteurs moeilijk te bepalen (p. 7). «Zeker is dat het ondernemerschap, indien succesvol, werk en inkomen verschaft aan leden van een categorie van de bevolking die – gezien de hardnekkige hoge werkloosheid – momenteel nog uitermate moeizaam in de arbeidsmarkt participeert. Bovendien helpt het de (lokale) economie te versterken. Wat in dit verband niet vergeten mag worden, is het feit dat immigrantenondernemers vaak bijdragen aan de werkgelegenheid bij toeleverende bedrijven en dat zij werkgevers zijn van andere immigranten.» (p. 7).

4.5.6 Nederland in vergelijking met Duitsland

Door een aantal wetenschappers wordt het integratiebeleid van Nederland vergeleken met het beleid in Duitsland. De conclusie is dat Nederland «het een stuk slechter doet dan Duitsland». In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan verschillen tussen Duitsland en Nederland voor wat betreft de immigratie en worden mogelijke verklaringen voor die verschillen aangedragen.

In 1993 maakte Ahmet Akgündüz een vergelijking tussen Nederland en Duitsland in zijn artikel Een analytische studie naar de arbeidsmigratie van Turkije naar West-Europa, in het bijzonder naar Duitsland en Nederland (1960–1974).1 De nu volgende tekst is gebaseerd op dit artikel.

In het begin van de jaren zestig kwam de arbeidsmigratie naar West-Europa ook in Turkije op gang. In 1960 vestigden vertegenwoordigers van Duitse werkgevers inofficieel een kantoor in Istanbul om arbeiders naar West-Duitsland te halen. In 1961 ondertekenden de regeringen van beide landen een overeenkomst waarin deze organisatie wettelijk werd erkend als permanent wervingskantoor. Frankrijk en Nederland vestigden later ook permanente wervingskantoren in Turkije. Het wervingsakkoord met Nederland werd in 1964 gesloten.

Duitsland sloot in eerste instantie wervingsakkoorden met Italië (1955), Spanje (1960) en Griekenland (1960). Na de overeenkomst met Turkije in 1961 volgden overeenkomsten met Marokko (1963), Portugal (1964), Tunesië (1965) en Joegoslavië (1968).

Naast gastarbeiders vestigden zich in Nederland een groot aantal repatrianten uit Indonesië en de Nederlandse Antillen. Duitsland had geen (voormalige) koloniën: de repatrianten waren vooral vluchtelingen (tot 1950 kwamen er 9 miljoen uit Polen en de Sovjet Unie, en tot 1961 nog eens 3 miljoen uit Oost-Duitsland (p. 354)). Daarom volgden de Duitse overheid en de Duitse industrie een actief beleid om buitenlandse werknemers te werven. Op het hoogtepunt van de werving, tussen 1968 en 1972, had Duitsland tussen de 500 en 600 kantoren in het MiddellandseZeegebied. Met uitzondering van de crisisjaren 1967 en 1968 nam het aantal werknemers uit alle emigratielanden tot 1974 gestaag toe. In juli 1974 bedroeg het aantal Turkse werknemers 617 500 en vormde daarmee de grootste groep onder de buitenlandse werknemers in Duitsland. Ook in Nederland is het aantal onderdanen uit emigratielanden gestaag gegroeid. In 1974 stond Turkije, met 62 600 buitenlandse werknemers, bovenaan de lijst van landen die arbeidskrachten aanleverden.

Overigens vestigden zich ook uit andere EG-landen een groot aantal buitenlandse werknemers in Nederland. In 1966 stonden er 60 400 Belgen, Duitsers, Fransen en Britten geregistreerd (28,4% van de in totaal 213 000 buitenlanders). In Duitsland werkten in 1966 495 000 buitenlandse werknemers uit andere landen in West-Europa.

De Turkse instantie voor de Arbeidsvoorziening (TAV) had een monopolie op de officiële registratie en uitzending van emigranten, maar daarnaast bestond er ook inofficiële emigratie. In de periode 1961–1973 vertrokken 648 029 Turkse migranten via de TAV naar West-Duitsland, 45 366 naar Frankrijk, 34 461 naar Oostenrijk en 23 357 naar Nederland. In 1974 was dit aantal enorm teruggelopen: in dat jaar gingen nog maar 1 128 Turken via de TAV naar West-Duitsland en 1 503 naar Nederland.

Buiten de TAV om reisden Turkse werknemers op eigen initiatief als toerist naar het buitenland en probeerden, nadat zij een baan hadden gevonden, de eigen status te legaliseren via de TAV, of gingen anders zonder werkvergunning aan het werk. Tussen 1967 en 1969 waren er 5 162 personen die op eigen initiatief naar West-Europese landen waren gegaan, daar werk hadden gevonden en via de TAV hun status officieel maakten. Tussen 1970 en 1974 was dit aantal gegroeid tot 79 931 (p. 369). Het aantal Turkse migranten dat als toerist vertrok en zonder vergunning in West-Europa werkte, wordt door het Turkse ministerie van Buitenlandse Zaken geschat op 68 7851 rond januari 1973 (p. 369). Algemeen wordt aangenomen dat circa 20% van alle Turkse migranten het land heeft verlaten zonder bemoeienis van de TAV.

Over de persoonlijke kenmerken van de Turkse migranten zijn diverse studies verschenen. Veel van deze studies omschrijven de migranten als ongeschoold en analfabeet (p. 367).

Volgens Akgündüz speelden de rijkere en meer verwesterde gebieden van Turkije in de buitenlandse emigratie een veel belangrijkere rol dan algemeen wordt aangenomen. De meest ontwikkelde provincies namen 42,5% van de totale emigratie voor hun rekening, terwijl de minst ontwikkelde regio's slechts 0,16% van de totale emigratie vertegenwoordigden.

Volgens Van Amersfoort (in Akgündüz, p. 370) komen de Turkse immigranten in Nederland uit alle provincies en is ongeveer de ene helft afkomstig uit dorpen, de andere helft uit steden. Slechts 5% zou uit echt grote steden komen. «Alle onderzoeken wijzen erop dat het percentage ongeletterde Turkse emigranten varieerde tussen 2,8 en 5,6 terwijl in 1970 het percentage ongeletterden onder de economisch actieven in Turkije 44,9 bedroeg en in 1975 37,1 (p. 372). Ook uit andere onderzoeken blijkt volgens Akgündüz dat Turkse gastarbeiders in Duitsland redelijk geschoold waren. «De Turkse immigranten in Nederland waren minder geschoold dan die in West-Duitsland. Volgens waarnemingen van de eerste generatie en van sociaal werkers was het percentage analfabeten onder hen tamelijk hoog. Dit betekent echter niet dat er geen geschoolde arbeiders waren. Een grootschalig onderzoek uit 1970, uitgevoerd in 261 (voornamelijk industriële) Nederlandse bedrijven, toont bijvoorbeeld aan dat op een totaal van 3522 Turkse arbeidskrachten 1% voorman was en 12% geschoold. De Turken scoorden daarmee na de Italianen het hoogst, gevolgd door Spaanse en Marokkaanse arbeidskrachten.» (...) «In 1971 werden er door Nederland 4 853 Turkse gastarbeiders geworven, van wie er 2466 oftewel 50,8% geschoold waren» (p. 373). Akgündüz concludeert op grond van deze gegevens dat de stelling van Penninx (1982, p. 789) dat vooral West-Duitsland geïnteresseerd was in geschoolde Turkse arbeiders, terwijl Nederland alleen maar ongeschoolde arbeiders wierf niet correspondeert met het werkelijke opleidingsniveau van Turkse migranten in Nederland. (p. 374).

Een laatste vergelijking die Akgündüz maakt tussen Duitsland en Nederland betreft de sectoren waarin Turken werkzaam waren. In 1972 werkte 72% van de Turkse arbeiders in de industrie, terwijl in Nederland in 1973 ongeveer 80% van de Turkse arbeidskrachten in de industrie werkzaam was (p. 375).

«Tussen 1970 en 1979 verhuisden 922 681 niet-Duitsers vanuit West-Duitsland naar Turkije, een aantal dat grotendeels wordt verklaard door de terugkeer van Turkse werknemers en hun gezinnen. Volgens het CBS bedraagt het aantal Turkse remigranten uit Nederland tussen 1966 en 1976 25 253. Om een mogelijk misverstand te voorkomen, moet hier worden vermeld dat dit relatief hoge aantal remigranten niet betekent dat het totale aantal Turken, sinds men actief met werven is gestopt, in beide landen als zodanig is gedaald.» In Nederland neemt het aantal Turken steeds voortdurend toe: in 1981 waren er 138 000 en in 1991 203 500 (Akgündüz, 1993, p. 353). Op 1 januari 2002 zijn het er 309 000 (CBS 1 januari 2003).

Wat het aantal Turken in Duitsland betreft, is er sprake van pieken en dalen, afhankelijk van de economische en politieke omstandigheden in Duitsland. «Verhoudingsgewijs is hun aantal minder snel gegroeid: in 1981 1 546 200; in 1990 1 694 649» (Akgündüz, 1993, p. 353).

Nederland werd in de periode 1946–1962 geconfronteerd met de komst van 250 000–300 000 repatrianten uit Indonesië en in 1951 met de komst van 12 500 Molukkers. Uit Suriname waren begin januari 1983 140 000 personen gekomen en uit de Nederlandse Antillen 42 000 migranten. Tegelijkertijd was er ook sprake van emigratie: tussen 1946 en 1972, en vooral in de jaren vijftig, vestigden tussen de 45 000–555 000 onderdanen zich permanent in het buitenland. (Akgündüz, 1993, p. 354).

In 2002 deed een artikel van de heer Koopmans veel stof opwaaien door te stellen dat het met de integratie van allochtonen in Nederland, mét een integratiebeleid, slechter was gesteld dan in Duitsland, zonder integratiebeleid.1

In het gesprek met de Commissie licht de heer Koopmans deze stelling toe:

«De arbeidsparticipatie onder allochtonen, dus het deel van de migrantenbevolking dat werkt, ligt in Nederland om en nabij de 45%. Onder de autochtone bevolking is dat ongeveer 74%. Dat verschil tussen autochtonen en allochtonen is in bijna geen Europees land zo groot als in Nederland. Er zijn twee landen die het wat dat betreft nog slechter doen: Zweden, ook een land dat een multicultureel integratiebeleid heeft gevoerd, en België. Landen als Frankrijk, Duitsland, Groot-Brittannië, Denemarken, Oostenrijk en Zwitserland doen het allemaal beter.»

In een ander artikel, dat eind 2003 verschijnt in het Jaarboek Beleid & Maatschappij 2003, maakt Koopmans opnieuw een vergelijking van de arbeidsmarktparticipatie van Nederland in vergelijking met andere landen van Europa.1 Volgens Koopmans slaat Nederland in 2000, wat betreft het absolute werkloosheidspercentage onder migranten, geen slecht figuur en moet het alleen Zwitserland en Oostenrijk voor laten gaan. «In 2001 was de werkloosheid onder allochtonen zelfs nog iets lager dan in 2000, om vervolgens in 2002 weer toe te nemen tot het niveau van 2000 (CBS Webmagazine van 10 maart 2003). Het absolute werkloosheidsniveau is echter een slechte graadmeter voor de mate van succes van integratiebeleid, omdat het werkloosheidsniveau onder zowel autochtonen als allochtonen in de eerste plaats bepaald wordt door conjuncturele ontwikkelingen. Wie de daling van de werkloosheid onder migranten in de jaren van extreme schaarste op de Nederlandse arbeidsmarkt zonder meer op het conto van geslaagd integratiebeleid schrijft, kan voor onaangename verrassingen komen te staan als het met de Nederlandse economie verder de slechte kant opgaat.»

Tabel 4.15: Absolute en relatieve werkloosheid onder staatsburgers en niet-EU buitenlanders in de belangrijkste Europese immigratielanden, 2000 (voor Nederland ter vergelijking ook 1999)

 Werkloosheid staatsburgersWerkloosheid niet-EU buitenlandersRelatieve werkloosheid
België5,8%30,7%5,5
Nederland 19993,4%18,5%5,4
Zwitserland1,9%9,6%5,2
Zweden5,1%22,0%4,3
Nederland 20002,6%10,1%3,9
Nederland 2000 autochtonen versus niet-westerse allochtonen3%11%3.7
Denemarken4,3%13,5%3,1
Frankrijk9,6%27,9%2,9
Oostenrijk4,3%9,9%2,3
Groot-Brittannië (whites versus ethnic minorities, 1998)6,4%15,0%2,3
Duitsland7,5%15,5%2,2
Groot-Brittannië5,4%12,0%2,2

Bron: Koopmans.

«Wat het werkloosheidsniveau van migranten ten opzichte van dat van autochtonen betreft, steekt Nederland namelijk slecht af bij veel andere Europese landen. Afhankelijk van de gekozen statistische basis ligt de werkloosheid onder niet-westerse migranten 3,7 tot 3,9 maal hoger dan onder de referentiegroep. Alleen in België, Zwitserland en Zweden is het met het relatieve werkloosheid onder niet-westerse migranten nog slechter gesteld. Zoals de vergelijking met het jaar 1999 laat zien, is met de absolute daling van het werkloosheidsniveau ook de relatieve werkloosheid onder migranten in de laatste paar jaar in Nederland gedaald. In 1999 was de oververtegenwoordiging van migranten uit niet-EU landen in Nederland nog na België het grootst. Het werkloosheidspercentage alleen heeft slechts een beperkte waarde voor de beantwoording van de vraag in hoeverre migranten gelijkwaardig participeren op de arbeidsmarkt, omdat er vele andere redenen kunnen zijn waarom migranten buiten het arbeidsproces staan. Nederland heeft internationaal gezien een groot aantal arbeidsongeschikten, en het is bekend dat de WAO jarenlang gebruikt is als afvloeiingsregeling voor overtallige werknemers, in het bijzonder ook voor vele der voormalige gastarbeiders. Daarnaast staan veel vrouwelijke migranten buiten het arbeidsproces zonder als werkzoekend te staan ingeschreven. Van de Turkse en Marokkaanse vrouwen in Nederland werkt slechts 25%, respectievelijk 19% (CBS 2001, p. 106). Voor een compleet beeld is het daarom beter naar de arbeidsparticipatie – het aandeel van werkenden onder de bevolking van 15–64 jaar – te kijken. Tabel 4.16 presenteert de betreffende gegevens, waarbij wederom staatsburgers met buitenlanders uit niet-EU landen worden vergeleken.»

Tabel 4.16: Aandeel werkenden (12 uur of meer per week) aan de bevolking van 15–64 jaar onder staatsburgers en niet-EU buitenlanders in de belangrijkste Europese immigratielanden, 2000 (voor Nederland ter vergelijking ook 1999)

 Arbeitsmarktparticipatie staatsburgersArbeitsmarktparticipatie niet-EU buitenlandersRelatieve arbeidsmarktparticipatie
Nederland 199972,1%33,7%0,47
België62,1%33,7%0,54
Zweden72,3%42,7%0,59
Nederland 200073,8%44,8%0,61
Denemarken77,1%50,0%0,65
Frankrijk62,6%41,9%0,67
Groot-Brittannië71,9%54,5%0,76
Groot- Brittannië (whites versus ethnic minorities, 1998)74,4%57,0%0,77
Duitsland66,3%51,2%0,77
Zwitserland79,6%65,5%0,82
Oostenrijk67,9%67,7%1,00

Bron: Koopmans.

«In 2000 had slechts 45% van de buitenlanders uit niet-EU landen in Nederland een baan, ondanks de in vergelijking met de meeste andere landen in de tabel gunstige economische situatie. Nederland heeft daarmee na België, Zweden en Frankrijk de laagste arbeidsparticipatie van migranten van de negen vergeleken landen. In Frankrijk is echter het verschil tussen niet-EU migranten en staatsburgers minder groot dan in Nederland. Net als bij de werkloosheid zien we in Nederland een aanzienlijke verbetering in vergelijking met 1999, toen slechts eenderde van de niet-EU migranten werkte en Nederland de laagste arbeidsmarktparticipatie van deze groep in alle negen landen had, zowel in absolute zin (samen met België) als in relatieve zin (zie de laatste kolom in de tabel). De tabellen 1 en 2 laten zien dat vooral Oostenrijk, Duitsland en Groot-Brittannië relatief gezien door een meer gelijkwaardige arbeidsmarktparticipatie van migranten gekenmerkt worden, al is ook in deze landen de werkloosheid meer dan tweemaal zo hoog onder niet-EU buitenlanders en is hun arbeidsparticipatie (met uitzondering van Oostenrijk) duidelijk geringer.»

In het artikel van Thränhardt en Böcker (Waarom) integreert Duitsland beter? (in ESB van 5 december 2002) wordt ingegaan op het artikel van Koopmans in Migrantenstudies. In dat artikel wijzen zij erop dat er haken en ogen kleven aan een vergelijking tussen Duitsland en Nederland. Volgens de auteurs heeft Duitsland relatief meer Turkse en Oost-Europese migranten aangetrokken. Nederland heeft relatief meer postkoloniale migranten en Marokkanen. Daarnaast wijzen zij erop dat over het algemeen gedacht wordt dat Duitsland meer hoogopgeleide immigranten heeft aangetrokken. De auteurs zeggen dat er echter geen betrouwbare gegevens over het opleidingsniveau beschikbaar zijn om een vergelijking te maken. Verder voeren zij aan dat Nederland na 1968 ieder jaar een positief migratiesaldo kende, terwijl in Duitsland in die jaren – waarin sprake was van werkloosheid – sprake was van een negatief migratiesaldo. Duitsland zou de werkloosheid dus hebben geëxporteerd. Dat de werkloosheid in Nederland in de jaren tachtig omhoogschoot had te maken met de economische herstructurering die zich in die jaren voltrok, vooral in de textiel- en metaalindustrie. In Duitsland was de verandering van de werkgelegenheidsstructuur geleidelijker. Verder hebben de gastarbeiders in Duitsland zich veel meer aangesloten bij vakbonden wat een effectieve bescherming biedt tegen discriminatie in arbeidsrelaties. Tot slot wijzen de auteurs op het feit dat in Duitsland het leerlingwezen veel meer intact is dan in Nederland. Deze instituties hebben grote aantallen migrantenkinderen geholpen bij de overgang van school naar werk.

De Commissie heeft aan diverse gesprekspartners gevraagd wat zij vinden van de vergelijking van Nederland met Duitsland.

Volgens de heer Stoové klopt het dat Nederland wat dat betreft schril afsteekt bij andere landen:

«In die landen komt men minder in die statistieken voor, maar dat zegt nog niets over de vraag of men al dan niet fatsoenlijk werk heeft. In andere landen is het gewoon gemakkelijker om je boterham te verdienen, ook al heb je niet alle vergunningen geregeld. (...) In onze statistieken komen zij dus meer voor, maar dat zegt niets over het ondernemerschap van de migrant zelf.»

Volgens de heer Penninx

«heerst het idee dat met name Duitstalige landen, Duitsland en Oostenrijk, het slecht doen op het terrein van minderhedenbeleid. Het interessante is dat er in die twee landen nog heel sterk het systeem van duaal leren is. Voor een groot aantal groepen is er een aansluiting tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt waarbij men op nog vrij jonge leeftijd voor de helft van de tijd werkt en voor de helft van de tijd naar school gaat. Daardoor verloopt de overgang van het onderwijs naar de arbeidsmarkt veel soepeler. In Frankrijk en Nederland is er een heel strikte scheiding. Wij laten kinderen in het onderwijs en laten ze afstuderen; vervolgens moeten zij maar een plaats op de arbeidsmarkt zien te vinden. Dan blijkt dat dit heel moeilijk is, terwijl je in het systeem van duaal leren veel eerder in een andere positie op de arbeidsmarkt terechtkomt. Je kunt laten zien wat je waard bent en de bedrijven zijn gewend aan die vormen van gecontroleerd instromen. Dan blijkt dat de overgang van onderwijs naar arbeidsmarkt in die landen veel beter loopt. Het zou voor Nederland een voorbeeld kunnen zijn om nog eens na te denken over de vraag hoe wij anders kunnen aankijken tegen de overgang van onderwijs naar arbeidsmarkt. Dat komt heel duidelijk naar voren uit die internationale vergelijking.»

De heer Scheffer:

«Het is meestal moeilijk om vergelijkingen te maken. Als ik bijvoorbeeld moslimgemeenschappen in landen als Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland zou willen vergelijken, blijkt dat het in Duitsland vooral om Turkse migranten gaat, in Frankrijk met name om mensen uit de Maghreb en in Groot-Brittannië om migranten uit Zuidoost Azië. Dat zijn sterk uiteenlopende groepen, zij het dat ze soms een vergelijkbare problematiek hebben. (...) Overal worstelt men in principe met een vergelijkbare problematiek, ook al lopen de migrantengroepen uiteen. (...) Ik ben er dus niet zo van overtuigd dat Nederland het veel slechter zou doen dan de ons omringende landen. Ik denk overigens ook niet dat wij het beter doen, wat wij wel altijd hebben beweerd: wij waren altijd enorm trots en dachten een etalage te zijn waar anderen zich aan konden vergapen.»

4.5.7 Opnieuw arbeidsmigratie?

Tegenwoordig wordt weer geregeld gesproken over het opnieuw aantrekken van tijdelijke arbeidskrachten in tijden van krapte. In 2001 heeft de WRR hier in het rapport Nederland als immigratiesamenleving aandacht aan besteed. Volgens de WRR bestaan hier echter een aantal bezwaren tegen:

• er is nog een grote reserve aan inactieven in Nederland;

• het is vaak rendabeler zelf mensen te trainen. Bovendien is het per saldo niet doelmatig om immigranten als instrument te gebruiken voor binnenlandse economische problemen;

• immigratie heeft niet alleen gevolgen voor de zittende bevolking, maar heeft ook negatieve intergenerationele consequenties. (...) «Een verantwoord gefinancierd overheidsbeleid heeft geen immigranten nodig om financiële problemen op te lossen» (p. 127);

• vaak ziet men de mogelijkheid over het hoofd om arbeid te importeren via goederenhandel»;

• als men het perspectief van zowel het land van herkomst als het land van bestemming vooropstelt, is migratie als oplossing voor arbeidsmarktproblemen slechts voor een beperkt aantal gevallen zinvol.»

Samenvattend stelt de WRR dat «de welvaartswinsten van immigratie voor de Nederlandse economie beperkt zijn en dat deze relatief meer profiteert van hooggeschoolde migranten dan van laag- of ongeschoolde migranten.» (...) «In geval van een overspannen arbeidsmarkt kan een vorm van tijdelijke arbeidsmigratie een oplossing zijn. Dit middel moet echter niet verkeerd worden gebruikt, dus niet om structurele arbeidsproblemen op te lossen.» (...) «De verwezenlijking van verbeteringen in de economische participatie van migranten neemt niet weg dat immigratie een ongeschikt middel is om te gebruiken als instrument van economische politiek in Nederland. Eventuele financieringsproblemen van een verzorgingsstaat in een vergrijzende samenleving kunnen hierdoor niet worden opgelost. Degenen die dit zouden willen bepleiten, moeten rekening houden met aanzienlijke aanpassingskosten en met gevolgen voor de bevolkingsomvang. Bij de handhaving van de solidariteit van een omvangrijk en royaal systeem van sociale zekerheid, zal de overheid eisen moeten stellen aan nieuwkomers en een restrictief toelatingsbeleid moeten handhaven. Tegelijkertijd zal zij moeten investeren in de toegankelijkheid van opleidingen en van de arbeidsmarkt voor nieuwkomers, opdat zij ook daadwerkelijk kunnen participeren. Immigratie van arbeid kan wel op indirecte wijze plaatsvinden via de internationale handel van goederen en diensten, waardoor aanpassingskosten vermeden kunnen worden.» (p. 133).

Overigens merkt de raad wel op dat Nederland al enkele decennia een ononderbroken migratieoverschot heeft en dat dit naar verwachting de komende decennia zal voortgaan. De raad gaat dan ook uit van «de permanentie van het migratieproces en van de culturele diversiteit die daarvan het gevolg is.» (2001, p. 18). «Uitgaan van permanentie, diversiteit en relatieve onvoorspelbaarheid van migratiestromen betekent – en deze consequentie is in de vorige rapporten niet volledig meegenomen – dat het niet alleen gaat om de vraag hoe migranten het beste in de Nederlandse samenleving kunnen worden opgenomen. (...) Bij de verwachting van blijvend immigratieland kan worden aangetekend dat dit op zichzelf een feitelijke uitspraak is, geen uitspraak over een wenselijke ontwikkeling. De raad gaat (...) ervan uit dat het toekomstperspectief als actief lid van de Europese Unie ten minste inhoudt dat Nederland zal blijven meegroeien met de voornaamste economieën in Europa. Mede als gevolg hiervan zal ons land ook een blijvend migratiesaldo hebben.» (p. 19).

Een van de eerste economen die aandacht vroeg voor de economische consequenties van immigratie was Pieter Lakeman in 1999 in zijn boek Binnen zonder kloppen, Nederlandse immigratiepolitiek en de economische gevolgen.1

Lakeman richt zijn kritiek niet op de immigranten zelf, maar op de overheid, die volgens hem door slap en slecht beleid de immigratie heeft laten uitgroeien tot de huidige ramp.

Lakeman stelt vast dat koningin Juliana in de troonrede van 1950 verklaart dat «Nederland vol, ten dele overvol is». Vervolgens zet de regering een emigratiecampagne op, die tot gevolg had dat in deze jaren vele geschoolde en ongeschoolde arbeiders emigreren naar landen als Australië en Nieuw-Zeeland. Nadat Nederland 500 000 gezonde, geschoolde en gemiddeld jeugdige Nederlanders tot emigratie had gestimuleerd, ontstond er in de tweede helft van de jaren '50 een tekort aan arbeiders. Op aandringen van de werkgevers werden hiervoor gastarbeiders naar Nederland «gehaald». Gehaald staat tussen aanhalingstekens, omdat de meesten (tot 1968 zelfs 75%!) spontaan naar Nederland kwamen. Nadat de gastarbeid op gang was gekomen, ontstonden er al snel discussies over de vraag of dat een goede zaak was voor de Nederlandse samenleving. In die tijd was het juist rechts Nederland, in het bijzonder de werkgevers, dat de gastarbeid wilde stimuleren, terwijl links Nederland, met name ook de vakbeweging, daar grote bedenkingen tegen had. Ook de PvdA zat op deze lijn. Zo stelde zij in de jaren '70 nog voor om een extra heffing op te leggen aan bedrijven voor elke buitenlandse werknemer die zij in dienst hadden. De regering-Den Uyl stelde over de gastarbeiders dat «noch de belangen van de vreemdelingen zelf noch die van de Nederlandse samenleving met hun komst zijn gediend.» Ook wordt gewaarschuwd tegen het ontstaan van getto's, het dichtslibben van de randstad, woningnood, sociale spanningen. De regering stelde bij herhaling dat «Nederland geen immigratieland kon en mocht zijn». Volgens Lakeman hebben alle regeringen sinds de jaren '60 met de mond beleden dat Nederland geen immigratieland was, maar feitelijk door allerlei maatregelen de immigratie alleen maar bevorderd. In het midden van de jaren '70 vindt er in bepaalde sectoren van de samenleving een omslag plaats. Zijn het tot die tijd met name de werkgevers die voorstander waren van arbeidsimmigratie, vanaf die tijd wordt deze fakkel overgenomen door hun tegenpool, de linkse intelligentsia: journalisten, linkse dominees, advocaten benoemen zichzelf als woordvoerders van de immigratielobby. Volgens Lakeman is er sinds linkse journalisten zich meester hebben gemaakt van het immigratiedebat, in Nederland een McCarthy-achtig sfeertje ontstaan, waarin elke nuchtere discussie over immigratie en buitenlanders is gesmoord. Daarom wil Lakeman een nuchter, cijfermatig onderbouwd tegenwicht geven tegen de eenzijdige berichtgeving in de media. Een van de punten die altijd wordt aangevoerd is dat de buitenlandse werknemers hebben meegeholpen onze economie op te bouwen. Volgens Lakeman sloeg al snel na de komst van de gastarbeiders de economische crisis toe van de jaren '70. De bedrijven moesten saneren en juist ongeschoolde arbeiders werden het eerst ontslagen en werkloos. En hoewel in bijna alle wervingsverdragen (ook in die met Turkije en Marokko) een terugkeerverplichting was opgenomen, bleven de gastarbeiders hier, ook nadat ze werkloos waren geworden. In plaats daarvan kreeg men het recht om de gezinnen over te laten komen. Al gauw bedroeg de werkloosheid onder Turken en Marokkanen ongeveer 40%, waarbij ook nog het zeer hoge WAO-percentage (meer dan 20%) moet worden opgeteld. Lakeman komt dan tot de conclusie dat de gastarbeiders slechts zeer korte tijd economisch gezien iets hebben opgeleverd voor Nederland, maar dat zij daarentegen vele jaren geld hebben gekost. Lakeman maakt de schatting dat de hele gastarbeiderimmigratie tot nu toe 70 000 000 000 (70 miljard!) gulden heeft gekost. Naar hijzelf aangeeft is dit een minimumschatting. Lakeman waarschuwt dat immigranten die zich hier reeds gevestigd hebben altijd weer nieuwe immigranten zullen aantrekken, zodat de immigratie niet zal stoppen. Hij is bovendien bang dat het toenemende aantal allochtonen de basis van onze samenleving zal aantasten; hij wijst hierbij in het bijzonder op de achteruitgang in het onderwijs door de grote concentratie allochtonen. Volgens de auteur van het artikel, Den Hollander, heeft het boek tot geen enkele politieke oprisping geleid; geen Kamervragen, geen debatten, geen journalisten die de Kamerleden confronteren met gegevens uit het boek.

Ook het CPB stelde onlangs vast dat arbeidsmigratie op grote schaal geen effectief middel is om de financiële gevolgen van de vergrijzing te verlichten. De centrale vraag die in het rapport Immigration and the Dutch Economy (2003) beantwoord wordt, is of de Nederlandse economie baat heeft bij het bevorderen van arbeidsmigratie. Meer in het bijzonder is in het onderzoek gekeken naar het effect op het inkomen van de reeds aanwezige bevolking, op de werking van de arbeidsmarkt en op de collectieve financiën. Het CPB komt tot de volgende conclusies: «Arbeidsmigratie op kleine schaal is voordelig voor het ontvangende land indien het om hoger opgeleiden gaat die terechtkomen op moeilijk vervulbare vacatures. Hetzelfde geldt voor beroepsgroepen waarvoor een internationale arbeidsmarkt bestaat, zoals gespecialiseerde wetenschappers, topvoetballers etc. Immigratie is overigens niet een noodzakelijke oplossing voor toekomstige krapte op de arbeidsmarkt. Immers: aanpassingsprocessen in de economie, bijvoorbeeld een aanpassing van de lonen, zorgen op den duur voor evenwicht. Niettemin kan de voorkeur worden gegeven aan tijdelijke arbeidsmigratie boven het langdurig openstaan van vacatures. Van arbeidsmigratie op grote schaal zijn geen belangrijke gunstige effecten te verwachten voor het inkomen van de reeds aanwezige bevolking of voor de collectieve financiën. Als de sociaal-economische kenmerken van immigranten gemiddeld overeenkomen met die van de thans in Nederland aanwezige niet-westerse immigranten, is er zelfs sprake van een negatief effect op de collectieve financiën. Tot die sociaal-economische kenmerken worden met name gerekend: arbeidsdeelname, inkomen en gebruik van collectieve voorzieningen zoals gezondheidszorg, onderwijs en sociale zekerheid. In deze situatie neemt weliswaar het bruto binnenlands product toe, maar op lange termijn vallen de opbrengsten van deze toename nagenoeg geheel toe aan de immigranten en buitenlandse kapitaalverschaffers. Over de levensloop bezien, zijn de kosten voor onder meer zorg, onderwijs, pensioenen en sociale zekerheid groter dan de extra belasting- en premie-inkomsten. Als de immigrant bij binnenkomst 25 jaar oud is, gaathet gemeten over de gehele levensloop per saldo gemiddeld om een kapitaalsbedrag van 43 000 euro, wat per verblijfsjaar neerkomt op ruwweg 3000 euro. Onder deze omstandigheden levert arbeidsmigratie dus geen bijdrage aan het verlichten van de financiële gevolgen van de vergrijzing. Dit beeld is overigens gunstiger voor hoger opgeleide migranten met goede arbeidsmarktperspectieven.

De praktijk leert dat niet-westerse arbeidsmigranten het thans gemiddeld aanzienlijk slechter doen op de arbeidsmarkt dan Nederlanders. Ze hebben gemiddeld minder vaak een baan en juist vaker een sociale uitkering en gemiddeld een lager inkomen. Migranten in Nederland doen het gemiddeld minder goed dan migranten in andere Europese landen. Het is niet duidelijk wat de oorzaken hiervan zijn; dit vergt nader onderzoek.Het huidige systeem van arbeidsmigratie in Nederland staat werkgevers toe om, op tijdelijke basis, personeel te werven buiten de Europese Economische Ruimte (EU plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland). Voorwaarde is dat binnen dat gebied geen geschikt personeel voorhanden is om bestaande vacatures te vervullen. Een dergelijk stelsel kan worden aangeduid als vraag-gestuurd. In traditionele immigratielanden zoals Australië, Canada en de Verenigde Staten bestaat een meer aanbod-gestuurd stelsel, gebaseerd op quota, een puntensysteem of een combinatie van beide. Een dergelijk stelsel brengt risico's met zich mee voor de overheidsfinanciën, omdat het de prikkel voor werkgevers verzwakt om te werven onder de ontvangers van een uitkering. Bovendien is er, anders dan in het huidige Nederlandse stelsel, geen garantie dat toegelaten arbeidsmigranten een baan zullen vinden en behouden. De collectieve voorzieningen in de traditionele immigratielanden zijn veel minder genereus dan die in Nederland. Daarom kan een aanbod-gestuurd stelsel voor die landen een rationele keuze zijn, terwijl voor Nederland een vraag-gestuurd stelsel beter op zijn plaats is.» (CPB, persbericht nr. 24, 30 juni 2003).

Volgens het CPB wordt het effect van immigratie op de overheidsfinanciën bepaald door berekening van de nettobijdrage van immigranten aan de overheidsfinanciën over hun resterende leven, alsmede hun effect op het toekomstige financieringssaldo van de overheid. Op basis daarvan concludeert het CPB:

• De invloed van een immigrant op de overheidsfinanciën hangt sterk af van zijn of haar leeftijd bij binnenkomst in Nederland en sociaal-economische karakteristieken (prestatie op de arbeidsmarkt). De uitkomst is het gunstigst als de immigrant bij binnenkomst aan het begin van het werkzame leven staat en het goed doet op de arbeidsmarkt.

• Bij alle leeftijden van binnenkomst blijken immigranten echter een belastende factor voor de overheidsfinanciën te zijn als hun sociaal-economische karakteristieken overeenkomen met het gemiddelde van die van de huidige ingezetenen met een niet-westerse achtergrond. In overeenstemming hiermee zal het toekomstige financieringssaldo van de overheid dan negatief worden beïnvloed.

• Deze gemiddeld negatieve bijdrage van immigranten is niet alleen maar het gevolg van een achterblijvende arbeidsmarktprestatie. Deels wordt deze veroorzaakt door het genereuze systeem van collectieve regelingen.

• Immigranten die het op de arbeidsmarkt beter doen dan de gemiddelde Nederlandse ingezetene zijn over een brede «range» van leeftijden bij binnenkomst een ontlastende factor voor de overheidsfinanciën.

• De resultaten geven aan dat immigratie geen belangrijke ontlastende factor voor de overheidsfinanciën kan zijn en dus geen compensatie kan bieden voor de oplopende kosten die gepaard gaan met de vergrijzing van de bevolking.

Figuur 4.4 Net lifetime contributions to public finances as a function of the age at entry

kst-28689-9-10.gif

Bron: CPB, 2003

Het Ministerie van Financiën heeft onlangs een onderzoek laten verrichten naar de economische effecten van immigratie in Nederland en de invloed van het huidige en mogelijke toekomstige immigratie- en integratiebeleid op die effecten (Hartog en Zorlu, 2003).

In het slothoofdstuk van het concept eindrapport concluderen de onderzoekers dat de vergrijzing in Nederland geen overtuigend argument is ten gunste van immigratie: «Berekeningen van het NIDI laten zien dat onrealistisch grote immigratiestromen nodig zijn om de verschuiving in de leeftijdssamenstelling van de (beroeps)bevolking te neutraliseren. Zou men ongeschoolde arbeid willen importeren ter compensatie van het wegvallen van dit aanbod door Nederlandse ingezetenen, dan dient men zich te realiseren dat een permanente behoefte niet kan worden vervuld met eenmalige immigratie. Ongeschoolde immigranten die zich permanent vestigen, zoals uiteindelijk gebeurd is met de gastarbeiders, zullen hun ambities op termijn opschroeven, uit eigen keus of daartoe aangezet door het beleid. Hun emancipatie roept de behoefte op aan steeds nieuwe toevoer van ongeschoolde immigranten, en leidt dus tot een voortdurend groeiende bevolking. In principe is de oplossing hiervoor een roulerend bestand van tijdelijke immigranten. Dit vereist dan wel een strikte handhaving van de tijdelijkheid van de immigratie, hetgeen in de praktijk niet eenvoudig zal zijn. Goedkope arbeidskrachten uit nieuwe EU landen kunnen misschien een deel van dit probleem oplossen al zullen naar verwachting de loonkosten voor deze arbeid op termijn ook stijgen, en zal de werkgelegenheid in hun eigen land toenemen.» (p. 40).

Volgens de onderzoekers heeft immigratie naar verwachting «geen of negatieve effecten op het gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking. De belangrijkste effecten zijn vooral verdelingseffecten, soms geconcentreerd bij kleine groepen. Immigratie in de jaren zestig was vooral goed voor ondernemers en kapitaaleigenaren. Immigratie van ongeschoolde arbeid kan ongunstig zijn voor ongeschoolde ingezetenen, en gunstig voor geschoolde, mits ze complementair zijn. Onderzoek bevestigt deze looneffecten voor laag en hooggeschoolde Nederlanders. Maar evenals elders in Europa zijn deze looneffecten zeer klein. Voor zover immigratie looneffecten van enig belang oproept, zijn het effecten op de lonen van andere, eerdere immigranten.» (p. 40).

Volgens de auteurs is een mogelijke negatief looneffect van werkende immigranten via het substitutie-effect op macro niveau, waarschijnlijk heel gering. Daarom treden verdelingseffecten volgens hen voornamelijk op via het gebruik van sociale voorzieningen. «De aandacht dient zich derhalve te concentreren op de hoge economische inactiviteit onder bepaalde groepen immigranten. Hoge inactiviteit heeft twee belangrijke gevolgen: 1) een hoge inactiviteit legt een grote druk op de collectieve sector via het intensieve gebruik van sociale voorzieningen. 2) inactiviteit is vaak een bron van sociale onrust. Bovendien ervaren de kinderen van deze inactieven vaak negatieve gevolgen. Dat leidt tot stigmatisering van bepaalde groepen waardoor kansen voor de leden van deze groep op de arbeidsmarkt ook weer minder worden (lagere lonen en hogere werkloosheid) (Zorlu, 2002). Immigratie heeft dus herverdelingseffecten via bijdragen aan en baten van de collectieve voorzieningen. De internationale literatuur laat zien dat de leeftijd waarop immigranten arriveren van groot belang is voor het netto beslag op collectieve voorzieningen op levensduurbasis. Immigranten die vroeg na hun schoolopleiding arriveren zijn veelal geen netto consumenten: hun bijdragen (premies en belastingen) wegen op tegen hun consumptie van voorzieningen.» (p. 41).

Op basis van de cijfers in het onderhavige onderzoek stellen de auteurs dat voor het eerst meer gedetailleerde informatie over voorzieningengebruik beschikbaar is. Uit de tabellen in het rapport (in bijlage C) blijkt dat «er grote verschillen in voorzieningengebruik zijn naar herkomstland. Ook is een duidelijk neerwaartse trend zichtbaar: latere lichtingen nieuwe immigranten maken nagenoeg uniform minder gebruik van de voorzieningen bijstand WAO, WW, kinderbijslag en huursubsidie dan eerdere lichtingen. De nieuwe immigranten leggen dus bij aankomst in geringere mate een beslag op collectieve voorzieningen, ongeacht hun herkomstland. Met nieuwe data kan eenvoudig het grondmateriaal worden geleverd voor aangepaste en verfijnde berekeningen door het CPB.» (p. 41).

In zijn artikel Immigratie: vloek of zegen voor de Nederlandse economie?1 komt Van Dalen tot dezelfde conclusies als het CPB: De welvaartswinsten van immigratie voor de Nederlandse economie zijn beperkt, doch achter de geringe netto-welvaartswinst gaan relatief grote herverdelingen van inkomens schuil. De Nederlandse economie profiteert relatief meer van hooggeschoolde migranten dan laag- en ongeschoolde migranten, doch wederom zijn de nettobaten voor een realistische samenstelling van migratiestromen klein. De financiële consequenties van het gebruik van sociale zekerheid zijn voor goed geïntegreerde c.q. participerende migranten beperkt, doch laaggeschoolde niet-westerse (in het bijzonder Turkse en Marokkaanse) immigranten van de eerste generatie laten zien dat een royaal stelsel van sociale zekerheid en zwak geïntegreerde nieuwkomers moeilijk samengaan. Het dilemma waar een immigratieland als Nederland voor staat is om immigranten van buiten de EU voor een bepaalde duur van het gebruik van sociale zekerheid uit te sluiten (zoals voorgesteld in Duitsland) of om het sociale zekerheidsstelsel te herzien zodat mobiliteit en sociale zekerheid samengaan (p. 29).

Ook Zorlu (2002) stelt vast dat «het effect van immigratie op de lonen van autochtone werknemers zeer gering is in vergelijking met de bevindingen van eerder onderzoek in traditionele immigratielanden als VS en Canada, maar ook in vergelijking met Duitsland» (p. 290). Volgens Zorlu is er in Nederland een verschil in uitkomsten voor Turken en Marokkanen, alhoewel deze twee groepen vaak vergelijkbaar worden geacht wat betreft hun immigratiegeschiedenis en scholingsniveau. «De schattingen tonen aan dat Turken in productie substitueerbaar zijn met autochtonen, terwijl Marokkanen complementair lijken te zijn. Dit impliceert dat Marokkanen een positief effect hebben op de lonen van autochtonen, terwijl dat effect bij Turken negatief is.» (p. 290).

Stalker (2003) stelt dat het een wijdverbreide mythe is dat migranten «iets van het land dat ze binnenkomen zullen inpikken of van de sociale voorzieningen zullen profiteren. De werkelijkheid is heel anders» (p. 67). Volgens Stalker zullen de gastlanden zonder deze injectie van nieuwe bloed hun bevolking nog sneller zien vergrijzen en afnemen. De bewering dat immigranten de banen van autochtone arbeidskrachten inpikken is volgens hem «gebaseerd op de «arbeidsklontdenkfout»: de overtuiging dat het aantal banen in een land constant is, zodat als er meer mensen komen, er minder banen voor iedereen zullen zijn. Dit is duidelijk onjuist. Iedere persoon schept werk voor anderen» (p. 68). Daarnaast wijst hij op het feit dat «smerig, gevaarlijk en zwaar werk» moet worden gedaan en dat doen de immigranten. Een ander voordeel dat hij ziet is dat immigranten, vooral als ze illegaal zijn, gemakkelijk kunnen worden aangenomen en ontslagen, waarmee pieken en dalen op de arbeidsmarkt kunnen worden gladgestreken (p. 75). Samenvattend stelt hij dat immigratie voor de gastlanden waardevolle functies dient: «ze vormt een gemakkelijke bron van arbeidskrachten en helpt afnemende bevolking te compenseren, ook al is de gastbevolking niet van de voordelen overtuigd.» (p. 100).

In de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, is aan verschillende personen gevraagd wat hun visie is op tijdelijke arbeidsmigratie. De heer Scheffer refereert in zijn antwoord aan het hiervoor besproken rapport van het CPB:

«Immigratie rechtvaardigt zichzelf namelijk als migranten een zichtbare bijdrage aan de ontvangende samenleving leveren. De WRR en het Centraal Planbureau stellen duidelijk in recente rapporten dat het netto profijt van 40 jaar immigratie voor de Nederlandse samenleving en economie verwaarloosbaar is. De baten van immigratie zijn eigenlijk niet veel groter dan de kosten. Dat levert een enorm legitimatieprobleem op. Als migranten in de afgelopen 40 jaar duidelijker een bijdrage hadden geleverd aan de Nederlandse samenleving, was de aanvaarding van immigratie veel groter geweest. Het feit dat 60% van de Turkse en Marokkaanse mannen boven de leeftijd van 40 arbeidsongeschikt of werkloos is, zegt iets over de mate waarin immigratie wordt beschouwd als een bijdrage aan de samenleving. Dat legitimatietekort is zeer problematisch en heeft de afstanden in Nederland vergroot. Wij worstelen eenvoudigweg met de wet van de grote getallen. Niemand zal de motieven van individuele migranten in twijfel willen trekken, althans ik niet. Ik snap heel goed waarom mensen naar Nederland komen. Dat kan zijn uit overwegingen van welvaart of van bescherming in het geval van vluchtelingen. Het gaat er eenvoudigweg om dat de demografische omslag in de steden zich enorm snel heeft voltrokken. Niet alleen heeft die de aanvaarding door burgers op de proef gesteld; ook de instituties in Nederland zijn op de proef gesteld. Kijk naar het onderwijs, naar justitie en de geestelijke gezondheidszorg. Alle instituties staan onder grote druk om de omslag te verwerken. Daarom heb ik gezegd dat elke relativering van de problematiek niet aan mij besteed is.»

De heer Koopmans:

«Momenteel gaat het natuurlijk weer wat slechter, maar ik denk dat de enorme krapte op de Nederlandse arbeidsmarkt van een paar jaar geleden nog niet uit het geheugen is verdwenen. Zelfs in de huidige situatie bestaat er in bepaalde sectoren nog krapte. Nederland heeft behoefte aan arbeidsmigratie, maar die behoefte moet wel heel duidelijk worden gespecificeerd volgens het model van de klassieke immigratielanden. Wij moeten duidelijk zeggen waar wij behoefte aan hebben. Er zijn natuurlijk grenzen aan wat je op dat gebied kunt doen, omdat asielmigratie en gezinshereniging en -vorming een belangrijk deel uitmaken van de migratie. Het is moeilijker om aan dat soort migratie dergelijke eisen te stellen. Bij asielmigratie kan dat al helemaal niet.»

De Commissie:«Is het niet beter om de arbeidsparticipatie van bepaalde groepen te verhogen in plaats van mensen hierheen te halen?»

De heer Koopmans::«Het is zonder meer een feit dat er een enorme arbeidsreserve is binnen de allochtone groepen in Nederland. Zoals ik al zei, heeft minder dan de helft van de allochtonen een baan. Er zijn er dus nog heel veel die aan het werk zouden kunnen. Het punt is natuurlijk dat een deel van die mensen behoort tot de eerste gastarbeidersgeneratie. In de jaren tachtig is de fout gemaakt om deze mensen niet in de arbeidsmarkt te reïntegreren. Voor die generatie is het gewoon te laat. Het heeft geen zin om mensen van 55 jaar en ouder naar allerlei cursussen te sturen. Dat wekt alleen maar verwachtingen die niet kunnen worden ingelost. Voor jongere categorieën allochtonen moet zoveel mogelijk worden gedaan om de capaciteit te benutten. Veel jongere allochtonen zonder baan hebben echter ook een lage opleiding, die niet aansluit op de sectoren van de Nederlandse arbeidsmarkt waarin tekorten bestaan. Activeren van de arbeidsreserve onder allochtonen is heel erg belangrijk, maar het maakt arbeidsmigratie in bepaalde sectoren niet overbodig.»

De heer Van der Zwan:

«Dit soort vergelijkingen zijn altijd partieel. (...) Aan het Nederlandse beleid is geslaagd dat wij voorkomen hebben dat er zich grote tegenstellingen tussen groepen hebben gemanifesteerd. (...) Het tweede is dat zich binnen de allochtone minderheidsgroepen een middenklasse begint af te tekenen, die in menig opzicht niet te onderscheiden valt van de autochtone middenklasse. Ik ben ervan overtuigd dat deze middenklasse haar plek in de Nederlandse samenleving zal vinden. Dat zijn verworvenheden die te danken zijn aan het beleid. Het beleid is in dat opzicht niet te kritiseren. Daar staat tegenover dat te grote groepen in een min of meer uitzichtloze positie zijn beland. Zij spannen zichzelf te weinig in om daaruit te komen en tot maatschappelijke verheffing te komen. De overheid heeft nagelaten hen daartoe te bewegen. Dat is een heel groot vraagstuk, waarover wij ons behoorlijk zorgen kunnen maken. Iedereen kan het registreren dat in de grote steden binnenkort allochtonen de meerderheid van de bevolking vormen. Als te grote groepen dan maatschappelijk niet mee kunnen komen, wordt het voor de ontplooiingsmogelijkheden van zulke steden een regelrechte bedreiging. In Rotterdam tekent dit zich al af. (...) Als het beleid dat niet ernstig neemt, gaan wij ongewild toe naar een sfeer van verwijdering, van tegenstellingen tussen etnische groepen, terwijl het beleid altijd is ingegeven dat te vermijden.»

Volgens de heer Schnabel is het lastig om Nederland te vergelijken met andere landen:

«In Duitsland gaat het vooral om Turken: meer dan 3 miljoen. Daarmee gaat het gemiddeld redelijk goed, ook economisch gezien. Ook in Nederland doen Turken het aanzienlijk beter dan Marokkanen, niet zozeer op school, maar wel in het maatschappelijk functioneren. Zij veroorzaken veel minder problemen, omdat er veel meer sociale controle is, het is gewoon allemaal sterker georganiseerd en sterker gecontroleerd. Daar zit ook wel een aantal nadelen aan, maar dat werkt toch zo. Duitsland heeft meen ik 60 000 Marokkanen, terwijl Nederland er 300 000 heeft. Als Duitsland even veel Marokkanen zou hebben als Nederland, zou het om tussen de 1,5 miljoen en 2 miljoen mensen gaan. Dat is dus meteen een ander verhaal. De problemen zie je in Nederland sterk geconcentreerd bij de jongere Marokkanen en de jongere Antillianen, en niet bij de oudere Antillianen, want dat is een totaal andere groep. Duitsland heeft geen Antillianen. De Caraïben zijn in Engeland een van de groepen waarmee het moeilijk gaat.»

4.6 Conclusies

• In de ogen van de Commissie heeft de rijksoverheid in de jaren zeventig en tachtig de spanning tussen een nationale verzorgingsstaat en een internationale migratie te lang onderschat en daardoor onvoldoende beleid gevoerd, gericht op arbeidsparticipatie. Inactiviteit onder migranten heeft geleid tot een negatieve beeldvorming en stigmatisering.

• De Commissie constateert dat lange tijd onvoldoende betrouwbare gegevens beschikbaar zijn om problemen te onderkennen en daar gericht beleid op te voeren. Cijfers zijn noodzakelijk om zicht te krijgen op de integratie, maar mogen niet misbruikt worden om mensen te stigmatiseren.

• Ten aanzien van de beleidsinstrumenten constateert de Commissie dat – hoewel de consequenties van de onjuist gebleken gedachte van tijdelijkheid vanaf eind jaren zeventig duidelijk zijn – pas eind jaren tachtig maatregelen worden getroffen om de werkloosheid onder allochtonen terug te dringen. De Commissie realiseert zich dat beleid veelal een reactie is op een ontwikkeling en dat er daardoor enige tijd zit tussen de constatering dat er behoefte is aan beleid en de daadwerkelijke implementatie daarvan.

• Eind jaren tachtig adviseert de WRR opnieuw dat «alles op alles» gezet moet worden om participatie van minderheden te bewerkstelligen. De WRR beveelt onder meer een wet bevordering arbeidsdeelname en contract compliance aan. De regering is positief over een wet bevordering arbeidsdeelname maar stelt de beslissing daarover uit in afwachting van het advies van het georganiseerd overleg. Daarmee geeft de regering naar de mening van de Commissie onvoldoende blijk van haar eigen verantwoordelijkheid.

• Halverwege de jaren negentig wordt de WBEAA ingevoerd, gevolgd door de tijdelijke Wet Samen, die binnenkort afloopt. Eind jaren negentig, en vooral vanaf 2000, worden door de rijksoverheid en werkgeversorganisaties substantiële werkgelegenheidsprojecten opgezet. De Commissie constateert dat diverse projecten (SPAG-projecten, het MKB-convenant, het convenant met grote ondernemingen en het .KOM-project) redelijk succesvol zijn, al is niet met zekerheid te zeggen of de daling van de werkloosheid het effect is van de getroffen maatregelen of dat dit komt door hoogconjunctuur. Overigens zijn of worden deze projecten binnenkort beëindigd.

• De Commissie constateert dat de doelstelling van Arbeidsvoorziening van evenredige participatie niet is gerealiseerd. Hierbij speelt een combinatie van interne reorganisaties en de weerbarstigheid van de arbeidsmarktproblematiek een rol.

• Gesubsidieerde arbeid kent een relatief hoge deelname van allochtonen. Voor allochtonen is het een belangrijk instrument om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Voor een aantal allochtonen is het bovendien een middel om door te stromen naar regulier werk. De Commissie constateert dat bezuinigingen op deze maatregelen dus vooral deze groep zullen treffen.

• De Commissie constateert dat de voordelen van gastarbeid aanvankelijk vooral terecht komen bij werkgevers. Met de WRR en het Centraal Planbureau is de Commissie van mening dat op dit moment, door een combinatie van onvoldoende integratie en vervolgmigratie, het economische rendement van immigratie voor de samenleving als geheel verwaarloosbaar is.

HOOFDSTUK 5 ONDERWIJS

5.1 Inleiding

Het onderwijsachterstandenbeleid is al ruim dertig jaar een belangrijk onderdeel van het onderwijs en jeugdbeleid in Nederland. In de loop der jaren is de context van het onderwijsachterstandenbeleid sterk gewijzigd. In de beginperiode richt het beleid zich op het terugdringen en voorkomen van onderwijsachterstanden bij autochtone arbeiderskinderen en vrouwen en meisjes. Allochtone leerlingen met laagopgeleide ouders zijn er in de loop van de tijd als doelgroep bijgekomen. In de maatschappelijke discussie over onderwijsachterstandenbeleid lijkt de nadruk tegenwoordig steeds meer te liggen op de integratie van allochtone leerlingen in de Nederlandse samenleving.

Het onderwijsachterstandenbeleid is gedurende deze decennia vaak van naam veranderd: van stimuleringsbeleid, onderwijsvoorrangsbeleid, onderwijskansenbeleid tot gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Daarbij zijn tal van instrumenten ingezet om achterstanden te verminderen, zowel van autochtone als allochtone kinderen uit minder kansrijke milieus, waarbij het basisonderwijs altijd een centrale plaats heeft ingenomen.

In paragraaf 5.2 wordt allereerst ingegaan op de (ontwikkelingen in de) onderwijspositie van allochtone leerlingen. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3 het onderwijsachterstandenbeleid van de afgelopen 30 jaar beschreven. Per decennium worden de ontwikkelingen ten aanzien van het onderwijsachterstandenbeleid beschreven. In paragraaf 5.4 wordt aan een aantal thema's afzonderlijk aandacht besteed. Dit zijn thema's die van belang zijn voor iedere afzonderlijke periode zoals Onderwijs in Eigen Taal (en Cultuur) (OET(C), later OALT). Daarnaast worden thema's behandeld waarvan de problematiek groot is of nauw verbonden is met leerlingen uit de etnische minderheden. Het hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies.

5.2 De onderwijspositie van allochtone leerlingen1

Onderwijsprestaties en onderwijspositie van kinderen worden door een aantal factoren beïnvloed. De inrichting van het onderwijs, rechtstreeks te beïnvloeden door beleid, is een van die factoren. In deze paragraaf wordt de (ontwikkeling van de) feitelijke onderwijspositie van met name allochtone leerlingen beschreven en komen in een kort overzicht de factoren aan bod die van invloed zijn op de onderwijspositie anders dan het onderwijsachterstandenbeleid zelf.

5.2.1 Onderwijsniveau en taalbeheersing

Het opleidingsniveau is in het algemeen van belang voor de positie die men verwerft binnen de Nederlandse maatschappij, zowel in sociaal-economisch als sociaal-cultureel opzicht. Voor alle leerlingen is onderwijs één van de belangrijkste hulpmiddelen voor de uiteindelijke integratie binnen de Nederlandse samenleving, maar dit geldt met name voor allochtone leerlingen. Het bereikte opleidingsniveau geeft hen toegang tot bepaalde sociaal-economische posities. Bovendien bevorderen een goed opleidingsniveau en een goede taalbeheersing de sociale en culturele integratie, onder andere doordat er meer contacten met autochtone Nederlanders ontstaan.

Uit verschillende onderzoeken kan voorzichtig worden geconcludeerd dat de onderwijspositie van allochtone leerlingen langzaam vooruitgaat, maar dat de achterstand nog lang niet is ingelopen.

Een algemene doelstelling van het integratiebeleid is het streven naar een evenredige deelname van etnische minderheden aan belangrijke terreinen zoals arbeid en onderwijs. Uit evenredigheidsanalyses (Verwey-Jonker Instituut)1 op het terrein van onderwijs blijkt in 2002, na correctie voor de relevante achtergrondkenmerken2, voor de Surinamers en de Antillianen/Arubanen met een leeftijd tussen de 15 en 65 evenredigheid te gelden. Voor de mediterrane groepen geldt dit (nog) niet. Wel zijn bij die groepen in de afgelopen tien jaar gunstige ontwikkelingen gaande. Bij de totale categorie van de jongeren tussen 15 en 30 jaar heeft geen van de onderzochte allochtone bevolkingsgroepen evenredigheid gerealiseerd. Wel hebben Marokkanen dit punt bijna bereikt en zijn er voor alle groepen positieve ontwikkelingen te melden. Voor de tweede generatie tussen 15 en 30 jaar gelden deze positieve ontwikkelingen ook, met uitzondering van de Antillianen/Arubanen. Zij zijn, qua gerealiseerd opleidingsniveau, in de afgelopen jaren verder weggeraakt van evenredigheid. De Marokkanen daarentegen en in mindere mate de Surinamers en de Turken, laten binnen de tweede generatie een gunstige ontwikkeling zien die voor alle drie de groeperingen is uitgemond in evenredigheid (Verwey-Jonker Instituut).3

Het totaalbeeld van het gerealiseerde opleidingsniveau volgens het Verwey-Jonker Instituut is dat de feitelijke situatie in 2002 een driedeling laat zien, met de mediterranen doorgaans in de ongunstigste positie, de autochtone Nederlanders in de gunstigste positie en de Caraïbische groepen er tussenin. Binnen de totale populatie van 15–65 jaar is het de laatstgenoemde groepen gelukt om qua gerealiseerd eindniveau naar evenredigheid te presteren. Vooral de Marokkanen, de Surinamers en de Turken laten hier gunstige ontwikkelingen zien. Zorgwekkend is hierbij volgens het Verwey-Jonker Instituut de ontwikkeling onder de tweede generatie Antilliaanse en Arubaanse jongeren. Zij doen het minder goed dan op grond van hun achtergrondkenmerken verwacht mocht worden en deze onevenredigheid neemt sinds 1994 toe (Verwey-Jonker Instituut).4

De SCP-minderhedenrapportage uit 2001 concludeert dat er «beweging» zit in de onderwijsprestaties van leerlingen van buitenlandse herkomst en dat er ondanks de aanvangsachterstanden toch sprake is van een lichte inhaalslag. De Rapportage minderheden 2003 geeft antwoord op de vraag of deze ontwikkelingen zich doorzetten. In onderstaand overzicht wordt een samenvatting van de bevindingen van het SCP uit de Rapportage minderheden 2003 weergegeven.5 Voor een uitgebreide weergave en verantwoording van de resultaten wordt verwezen naar de volledige tekst van de Rapportage minderheden 2003.

Stijgend opleidingsniveau onder Nederlandse jongeren van buitenlandse afkomst, maar vaker geen startkwalificatie.

Het opleidingsniveau6 van etnische minderheden is de afgelopen vijftien jaar duidelijk gestegen. Het aandeel ongediplomeerden (met ten hoogste basisonderwijs) in deze groeperingen is aanzienlijk afgenomen. Ook onder de autochtone bevolking is sprake van een lichte stijging in het opleidingsniveau van de bevolking als geheel, maar de stijging onder de allochtone groepen is veel sneller dan onder de autochtone bevolking.

Figuur 5.1 gerealiseerd opleidingsniveau 15–64-jarigen niet-schoolgaanden naar etnische groep 1988–2002

kst-28689-9-11.gif

Bron: SCP (2003), p. 39

Terwijl onder de autochtone bevolking (sinds 1991) het aandeel gediplomeerden op minimaal mbo-niveau met 11 procentpunten toenam (van 57% tot 68%), varieerde deze toename onder allochtonen tussen de 19 procentpunten (voor Turken) en 26 procentpunten (voor Marokkanen). Vooral de sterke toename van het aandeel Marokkanen met minimaal een mbo-opleiding valt op. Inmiddels heeft 29% van de Marokkanen een opleiding op minimaal mbo-niveau en dit is overeenkomstig het aandeel bij de Turken. Ook het aandeel Surinamers en Antillianen met minimaal een mbo-opleiding is de afgelopen jaren verder toegenomen tot rond de 45%, terwijl het aandeel Surinamers en Antillianen met een vbo/mavo-diploma sinds 1994 zo rond de 30% schommelt.

Daarnaast valt het lage aandeel hbo- en wo-gediplomeerden onder Turken en Marokkanen op. Dit aandeel is weliswaar licht toegenomen gedurende de afgelopen vijftien jaar, maar ook nu nog heeft slechts 6% tot 8% van de Turken en Marokkanen een opleiding op hbo-niveau of hoger. Onder Surinamers en Antillianen liggen deze percentages een stuk hoger, maar nog steeds beduidend onder het niveau van de autochtone bevolking: 14% van de Surinamers en 20% van de Antillianen heeft in 2002 een opleiding op hbo-of wo-niveau, tegenover 26% van de autochtone bevolking.

Ten slotte is het aandeel Turken en Marokkanen met hooguit basisonderwijs de afgelopen vijftien jaar aanzienlijk afgenomen. Terwijl in 1988 nog 78% van de Turken en 90% van de Marokkanen uitsluitend basisonderwijs heeft gevolgd, zijn deze percentages in 2002 gedaald tot respectievelijk 52 en 57. Het aandeel ongediplomeerden onder Antillianen en Surinamers ligt inmiddels op ongeveer 20%.

Binnen alle minderheidsgroeperingen zijn jongeren hoger opgeleid dan ouderen. De verschillen tussen de leeftijdsgroepen zijn erg groot. Het aandeel opgeleiden op minimaal mbo-niveau onder de verschillende etnische groepen in de leeftijdsklasse 15–24 varieert tussen de 54% en 64%. Een deel van deze jongeren is dus nog met een opleiding bezig. De middelste leeftijdsklasse, die van 25–39 jaar is aanzienlijk beter opgeleid dan de leeftijdsklasse van 40 jaar en ouder, maar een stuk lager dan de jongste leeftijdsklasse. Met name het aandeel ongediplomeerden (met maximaal basisonderwijs) is bij de Turken en Marokkanen van 25–39 jaar aanzienlijk: bij de mannen is dit circa 35%, bij de vrouwen meer dan 50%. Wat verder opvalt, is dat de verschillen tussen de minderheidsgroeperingen bij de jongeren van 15–24 jaar veel minder groot zijn dan bij de leeftijdsgroepen vanaf 25 jaar. In de leeftijdsgroep van 25–39 jaar en nog geprononceerder in de groep van 40–64 jaar, is een scherpe tweedeling te onderkennen tussen de groep Turken en Marokkanen enerzijds en de groep Surinamers en Antillianen anderzijds.

Het blijkt dus dat het opleidingsniveau van jongeren uit de minderheden in de loop der jaren is gestegen. De stijging is het sterkst onder Turkse en Marokkaanse jongeren tussen de 15 en 25 jaar. Ook de groep Surinaamse jongeren heeft gemiddeld genomen een hoger opleidingsniveau gekregen.

Het opleidingsniveau onder autochtone jongeren vertoont een veel vlakkere stijging dan onder de overige etnische groepen. Dit betekent dat het verschil in opleidingsniveau tussen jongeren uit de minderheden en autochtone jongeren snel kleiner is geworden. Het is dus duidelijk dat het opleidingsniveau onder allochtonen sneller is gestegen dan onder autochtonen.

Echter, in vergelijking met de Nederlandse bevolking is het aandeel ongediplomeerden onder de Turkse en, nog meer, onder de Marokkaanse bevolking nog steeds uitermate hoog: meer dan 50% van de Turken en Marokkanen in Nederland heeft ten hoogste basisonderwijs genoten, terwijl dit voor 9% van de autochtone bevolking geldt. Ruim 55% van de Turken en zo'n 65% van de Marokkanen in de leeftijd van 20–24 jaar heeft geen startkwalificatie. Van de jongvolwassen Surinamers en Antillianen heeft rond de 40% geen startkwalificatie. Circa een op de drie daarvan heeft geen enkel diploma. Een en ander is te zien in figuur 5.2.

Figuur 5.2 Jongvolwassenen zonder startkwalificatie naar etnische groep, 2000–2001 (in procenten)a

kst-28689-9-12.gif

Bron: SCP (2003), p. 45

Jonge Turkse en Marokkaanse vrouwen lopen hun achterstand in

Vrouwen uit etnische minderheden zijn gemiddeld nog steeds lager opgeleid dan mannen. Vooral onder Turkse en Marokkaanse vrouwen heeft een aanzienlijk deel geen enkel diploma. Toch zijn allochtone vrouwen in de jongste leeftijdsgroepen hun aanvankelijke onderwijsachterstand op de mannen aan het inlopen. Ook zijn jonge vrouwen in vergelijking met oudere vrouwen sneller vooruitgegaan. Binnen de groep Marokkaanse jonge vrouwen is duidelijker dan bij de andere groepen jongeren uit de minderheden sprake van een tweedeling tussen relatief hoog opgeleiden en juist zeer laag opgeleiden (zie voor een uitgebreide beschrijving van de onderwijspositie van allochtone vrouwen: hoofdstuk 7)

Opleidingsniveau onder huwelijksmigranten en tussengeneratie laag

Figuur 5.3 laat de verschillen in opleidingsniveau zien tussen de verschillende migrantentypen. Wat opvalt, is dat de tweede generatie veruit het beste is opgeleid. Bovendien is het opleidingsniveau van de tweede generatie aanzienlijk toegenomen in vergelijking met vier jaar geleden. Nog steeds zijn de verschillen tussen de tweede generatie en de andere migrantentypen bij Turken en Marokkanen veel groter dan bij Surinamers en Antillianen. Van de Turken en Marokkanen die tot de tweede generatie behoren, behaalt inmiddels rond de 60% een diploma op minimaal mbo-niveau. Opvallend is dat het opleidingsniveau van de tussengeneratie Turken en Marokkanen beduidend lager is. Dit zijn kinderen van oorspronkelijke migranten. Deze kinderen zijn opgegroeid in het herkomstland todat zij na nu hun zesde jaar in het kader van gezinshereniging naar Nederland zijn gekomen. Het opleidingsniveau van Turkse en Marokkaanse huwelijksmigranten is eveneens erg laag. Van deze personen, die naar Nederland zijn gemigreerd om een gezamenlijk huishouden te gaan voeren met een nakomeling van een primaire migrant, heeft het merendeel een erg lage opleiding. Dit geldt vooral voor Marokkaanse huwelijksmigranten: van deze groep is 58% ongediplomeerd. Van de Turkse huwelijksmigranten is ook een relatief groot deel ongediplomeerd (40%), maar heeft daarentegen ook een relatief groot deel, meer dan in de tussengeneratie, een opleiding op minimaal mbo-niveau (38%).

Bij de Antillianen valt op dat de later gekomen eerste generatie slechter is opgeleid dan de eerste generatie die voor 1980 is gekomen. Een groot deel van de in Nederland woonachtige Antillianen is na 1980 gekomen. Dit heeft te maken met hun veranderende migratiegeschiedenis. Er komen steeds meer Antillianen naar Nederland om economische redenen en daardoor wordt de groep die hier komt met studiedoeleinden relatief kleiner.1

Figuur 5.3: gerealiseerd opleidingsniveau van 15–64-jarigen naar migrantentype en etnische groep, 2002 (in procenten).

kst-28689-9-13.gif

Bron: SCP (2003), p. 48

Land van opleiding is van belang

Personen die hun opleiding geheel in het herkomstland hebben gevolgd, hebben gemiddeld een veel lager opleidingsniveau dan degenen die uitsluitend in Nederland zijn opgeleid. Dit geldt voor alle minderheidsgroepen, maar het meest voor Turken en Marokkanen. Echter, de groep die zowel in Nederland als in het herkomstland op school heeft gezeten, blijkt in opleidingsniveau niet veel af te wijken van de groep die alleen in Nederland onderwijs heeft gevolgd. Het land waarin de opleiding is gevolgd verklaart een aanzienlijk deel van de verschillen in opleiding tussen minderheidsgroeperingen, maar het verklaart zeker niet alles. Zelfs wanneer personen uit de verschillende minderheidsgroeperingen precies dezelfde kenmerken hebben (dus dezelfde leeftijd, dezelfde migratiegeneratie, een gelijk opleidingsland), dan nog zijn de Turken en Marokkanen slechter opgeleid dan Surinamers en Antillianen.

Beheersing en gebruik van de Nederlandse taal

Turken en Marokkanen hebben meer moeite met het Nederlands en communiceren veel minder in het Nederlands dan Surinamers en Antillianen. Verder hebben Marokkanen minder moeite met de Nederlandse taal dan Turken en Surinamers wat minder dan Antillianen.

Tabel 5.1 beheersing en gebruik van het Nederlands naar etnische groep, 2002, (in procenten).

kst-28689-9-14.gif

Bron: SCP (2003), p. 54

Tabel 5.2 geeft de beheersing van de Nederlandse taal weer van zowel moeders als vaders van basisschoolleerlingen in het schooljaar 2000–2001. Daaruit blijk wederom dat Turken en Marokkanen veel meer moeite hebben met de Nederlandse taal dan Surinamers en Antillianen. Het lezen en schrijven gaat hun ook moeilijker af dan het verstaan en spreken, terwijl er bij Surinamers en Antillianen nauwelijks verschil is tussen mondelinge en schriftelijke vaardigheden. Bovendien laat deze tabel zien dat Turkse en Marokkaanse moeders van schoolgaande kinderen meer moeite hebben met het Nederlands dan de vaders. Hieruit blijkt het belang van onderwijs. Zoals eerder is uiteengezet, heeft een veel groter deel van de Turkse en Marokkaanse vrouwen dan van de mannen nooit op school gezeten.

Tabel 5.2 beheersing van het Nederlands van moeders en vaders van schoolgaande kinderen naar etnische groep (gemiddelden)a.

kst-28689-9-15.gif

Bron: SCP (2003), p. 55

Jongeren hebben minder moeite met het Nederlands en gebruiken het meer dan oudere leeftijdsgroepen. Turkse jongeren blijven ten opzichte van de andere allochtone groepen jongeren het meest achter in zowel taalbeheersing als taalgebruik. Binnen de eerste generatie zijn de verschillen in taalbeheersing en taalgebruik nog erg groot tussen Marokkanen en Turken enerzijds en Surinamers en Antillianen anderzijds. Opvallend is echter dat bij de Turkse en Marokkaanse tweede generatie de beheersing van het Nederlands inmiddels overeenkomt met de taalbeheersing onder de tweede generatie Surinamers en Antillianen. Wat verder opvalt, is dat Marokkaanse en, in nog hogere mate, Turkse huwelijksmigranten veel moeite hebben met het spreken en lezen van Nederlands en bovendien de taal ook relatief weinig gebruiken.

Met betrekking tot het opleidingsniveau bestaat er een grote kloof tussen personen met ten hoogste basisonderwijs en personen die een vervolgopleiding hebben gevolgd. Degenen met ten hoogste basisonderwijs hebben veel meer moeite met het Nederlands en gebruiken het veel minder in de omgang met partner en kinderen. Voor de taalbeheersing maakt het daarentegen niet veel uit of men vbo/mavo dan wel een opleiding op minimaal mbo-niveau heeft gevolgd.

Analyses laten zien dat wanneer alle verklarende factoren tegelijkertijd worden opgenomen, vooral de effecten van opleidingsniveau en opleidingsland overeind blijven als verklaring voor de taalbeheersing en het taalgebruik. Personen uit etnische minderheden die hoger zijn opgeleid en die óf geheel in Nederland óf deels in Nederland en deels in het herkomstland zijn opgeleid, hebben minder moeite met het Nederlands en gebruiken het Nederlands veelvuldiger dan personen met een lagere opleiding en personen die hun opleiding uitsluitend in het herkomstland hebben gevolgd. Daarnaast blijkt dat personen uit de tweede generatie en de tussengeneratie veel minder moeite hebben met de Nederlandse taal dan personen uit de eerste generatie. Huwelijksmigranten daarentegen hebben, onder constant houden van alle kenmerken, meer moeite met de Nederlandse taal dan personen uit de eerste generatie. Ook de investeringen die mensen willen doen om de taal te leren en de gelegenheid die zij hebben om de taal te spreken, zijn van belang voor de taalbeheersing en het taalgebruik. Investeringsfactoren zijn bijvoorbeeld gelegen in de reden waarom mensen naar Nederland zijn gekomen. Hetzelfde geldt voor de wens om al dan niet terug te keren naar het land van herkomst. Bij gelegenheidsfactoren kan worden gedacht aan de mate van contact met autochtonen.

5.2.2 Leerlingen uit etnische minderheden in het basisonderwijs

De nieuwe gegevens waarover het SCP kan beschikken, laten eerdere conclusies (vgl. SCP, 2001) intact. Turkse en Marokkaanse kleuters hebben in groep 2 van het basisonderwijs een behoorlijke achterstand in het hanteren van begrippen en in ordeningsvraagstukken zoals die worden gemeten door Cito-toetsen. De achterstand is het grootst op het onderdeel «begrippen», wat nauw samenhangt met de taalvaardigheid in het Nederlands. Surinamers hebben een veel geringere achterstand, maar onder de nieuw binnengekomen Antillianen dient zich een nieuwe probleemgroep aan. Deze groep scoort nauwelijks hoger dan de Turken en de Marokkanen. Vergelijking met eerdere jaren leert dat de achterstand op de autochtone kleuters, althans bij de Surinamers afneemt. Bij de Turken en Marokkanen is er ook enige vooruitgang. Bij de Antiliaanse kleuters wordt de achterstand echter groter. Het blijkt dat allochtone leerlingen in de groepen 4, 6 en 8 nog steeds een achterstand in taal en rekenen vertonen. Deze leerlingen hebben in groep 8 een aanzienlijk kleinere rekenachterstand dan in groep 4, terwijl Turkse en Marokkaanse leerlingen daarnaast ook een deel van hun taalachterstand hebben goedgemaakt. Antillaanse leerlingen en autochtone achterstandsleerlingen daarentegen hebben in groep 8 een zwaardere rekenachterstand opgelopen. Turkse en Marokkaanse leerlingen boeken tijdens hun schoolloopbaan meer leerwinst dan de autochtone referentiegroep. Turkse leerlingen zelfs 13% meer. Antillianen en autochtone achterstandsleerlingen verliezen echter terrein, waar het gaat om taal. Bij rekenen stijgt de leerwinst van de verschillende allochtone groepen duidelijk uit boven die van de referentiegroep.

5.2.3 Leerlingen uit etnische minderheden in het voortgezet, beroeps- en hoger onderwijs

Het SCP baseert zich hierbij op gegevens over twee peildata: het schooljaar 1995/96 en het schooljaar 2001/02. Vergelijking van beide jaren laat zien dat leerlingen uit etnische minderheden flinke vorderingen boeken. Zij nemen in 2001/02 vaker deel aan havo en vwo en minder vaak aan de laagst geklasseerde vorm van voortgezet onderwijs, het (i) vbo ((individueel) voorbereidend beroepsonderwijs). Een dergelijke verschuiving treedt ook op bij de autochtone leerlingen, zodat per saldo de achterstand van de allochtone leerlingen gehandhaafd blijft. Maar gerekend naar hun uitgangspositie is in bepaalde etnische groepen de sprong in havo/vwo-deelname volgens het SCP «toch wel indrukwekkend». Want bij de Marokkanen is het aandeel havo/vwo-leerlingen meer dan verdubbeld; Surinaamse leerlingen zijn inmiddels bijna op autochtoon niveau. De relatief zwakke positie van de Antillianen loopt ook hier weer in het oog. Allochtone leerlingen moeten als het ware een dubbele sprong maken. Allereerst moeten zij de achterstanden inhalen, die ze hebben op het moment dat ze in het Nederlandse onderwijsstelsel instromen. Daarnaast ontwikkelen autochtone kinderen zich ook steeds verder, zodat allochtone leerlingen hun achterstand moeten inhalen ten op zichte van een «bewegend» doel. Ze moeten als het ware dubbel compenseren om een evenredige deelname in het onderwijs te bewerkstelligen.

Ook volgens het CBS (2003, p. 61) gaat een steeds groter deel van de brugklassers naar havo of vwo. Dit geldt voor zowel autochtone als allochtone kinderen. In 1989 gaat 2% van de Marokkaanse en 3% van de Turkse brugklassers naar havo of vwo. In 1999 liggen deze percentages zes tot zeven keer zo hoog. In dezelfde periode van 10 jaar neemt het aantal Surinaamse/Antilliaanse brugklassers dat kiest voor havo of vwo toe van 11 tot 34%.

Allochtonen met een eerste diploma op zak stromen in grotere mate door naar vervolgonderwijs dan autochtonen. Zo stroomt 87% van de Turken en Marokkanen met een vwo-diploma door naar het wetenschappelijk onderwijs, tegen 67% van de autochtonen. Dat verandert echter niets aan het feit dat vwo-diploma's bij Turken en Marokkanen nog weinig voorkomen en dat bij hen de route van vbo of mavo naar middelbaar beroepsonderwijs nog steeds de gangbare onderwijsloopbaan is. De allochtone deelnemers binnen het mbo nemen vermoedelijk meer dan autochtonen deel op de laagste niveaus. Volgens het CBS (2003) volgt ruim 80% van de Marokkaanse en Turkse leerlingen die naar het voortgezet onderwijs gaan een vmbo-opleiding. Van de Surinamers/Antillianen zit 66% op het vmbo, van de autochtonen 61%.

Van de autochtone leerlingen die in 1999 aan de brugklas van het vmbo zijn begonnen, is een jaar later 13% doorgegaan met de tweede klas van havo of vwo. Bij allochtone leerlingen liggen deze percentages lager: van de Turkse en Surinaamse/Antilliaanse vmbo-brugklassers stroomt een jaar later 8 tot 9% door naar de tweede klas havo/vwo. Van de Marokkaanse brugklassers is dit 5%.

Bij de Turken en Marokkanen belandt momenteel ongeveer 17% van de relevante leeftijdsgroep in het hbo, terwijl dat bij de Surinamers 22% is. De Antillianen zijn gezakt naar 13%. Van de autochtonen komt een derde in het hbo terecht. De stijgende lijn is bij Turken en Marokkanen sterker dan bij autochtonen (SCP, 2003). Volgens het CBS (2003, p. 65) is de participatie in het hoger beroepsonderwijs (hbo) en het wetenschappelijk onderwijs (wo) toegenomen in de periode tussen 1995/96 en 2001/02. In totaal is het aandeel studenten in het hoger onderwijs binnen de autochtone bevolking gestegen met 1.7 en 0.8 procentpunt voor respectievelijk hbo en wo. Zij worden in dit opzicht overtroffen door de niet-westerse allochtonen: respectievelijk 3.3 en 0.9 procentpunt. Volgens het SCP is de doorstroming naar wetenschappelijk onderwijs bij Turken en Marokkanen nog vrij zeldzaam, maar is wel sprake van een stijgende lijn; in 2001/02 stroomt rond de 6% van hen in de relevante leeftijdsklasse in het wetenschappelijk onderwijs in (het CBS (2003) rept van minder dan 3% van de Marokkaanse en Turkse jongeren). Dit is vergeleken met 1995/96 bijna een verdubbeling. Van de Surinamers en Antillianen stroomt tussen de 8% en 10% in het wetenschappelijk onderwijs in. Het corresponderende percentage bij de autochtonen is 17 (SCP, 2003). Volgens het CBS (2003) is het percentage dat doorstroomt naar het wetenschappelijk onderwijs binnen de totale groep van niet-westerse allochtonen gestegen van 3.6 in 1995/96 tot 4.5 in 2001/02.

5.2.4 Verschillen in onderwijspositie in het basisonderwijs: sociaal milieu en buitenlandse herkomst

De sociale herkomst of het sociale milieu van het kind is sterk bepalend voor het latere schoolsucces. Sociaal milieu kan op verschillen manieren worden gedefinieerd. In het onderzoeksjargon wordt het sociaal milieu over het algemeen gedefinieerd als de SES-factor: de sociaal-economische status van het herkomstgezin. Deze SES-factor wordt meestal geoperationaliseerd als het opleidingsniveau van de vader of de moeder of van beide ouders (Verwey-Jonker Instituut).1 Deze relatie tussen de sociaal-economische positie van de ouders, in termen van genoten opleiding, en het bereikte opleidingsniveau van hun kinderen wordt keer op keer weer bevestigd, wel varieert de sterkte van de samenhang van deze relatie (Meijnen, 2003, p. 13).

De relatie tussen buitenlandse herkomst en onderwijspositie is daarentegen veel complexer. Westerse en niet-westerse immigranten kwamen en komen om verschillende redenen naar Nederland: arbeidsmigratie, gezinshereniging en -vorming of asielmigratie. Grote groepen westerse immigranten uit bijvoorbeeld de Europese Unie hebben over het algemeen in hun land van herkomst al een goede opleiding genoten en hebben een goede sociale positie. Hun kinderen lopen nauwelijks achterstanden op in het onderwijs in Nederland. Veel niet-westerse immigranten uit de voormalige koloniën en de mediterrane gebieden hebben in hun eigen land al een lagere sociale positie. Hun kinderen blijven in het onderwijs vaker achter. Een aparte groep immigranten zijn de asielzoekers, een groep die in sociaal opzicht verre van homogeen is. Eenderde deel van de politieke vluchtelingen bijvoorbeeld is vaak hoog opgeleid; hun kinderen lopen in het Nederlandse onderwijs dan ook nauwelijks achterstanden op (vgl. Meijnen, 2003; hoofdstuk 4). Ook hier blijkt de sociaal-economische positie van de ouders van doors