27 400 XVI
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI) voor het jaar 2001

nr. 90
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2001

Tijdens de behandeling op 30 november 2000 van de begroting 2001 van dit ministerie is door het kamerlid Van Vliet een motie ingediend over de standaardisatie en de erkenning van de Nederlandse gebarentaal (zie kamerstuk 27 400-XVI nummer 44).

Naar aanleiding van de inhoud van deze motie laat ik u, mede namens de minister van Justitie en de staatssecretarissen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, het volgende weten.

Betekenis Nederlandse gebarentaal

De afgelopen twintig jaar heeft zich binnen de Nederlandse samenleving een fundamentele wijziging voltrokken ten aanzien van de betekenis van de Nederlandse gebarentaal. Deze wijziging heeft onder meer haar weerslag gekregen in de opvattingen van de overheid over de status en het gebruik van de Nederlandse gebarentaal. Het kabinet erkent dat de Nederlandse gebarentaal een onmisbaar element is in de communicatie van veel mensen met een auditieve beperking. Materieel moet dit leiden tot een verbetering van de maatschappelijke positie van mensen met een auditieve beperking. Daartoe zal ik in overleg met de belanghebbende sector een actieplan opstellen.

Actieplan

In een overleg, dat ik in februari 2001 met de belangenorganisaties van en voor dove mensen heb gehad, heb ik aangekondigd dat ik, naast de inspanningen op het terrein van de erkenning van de Nederlandse gebarentaal, in interdepartementaal verband wil komen tot een actieplan teneinde de positie van dove mensen te verbeteren.

Het betreffende overleg heeft op 14 mei jl. op ambtelijk niveau een vervolg gekregen onder meer om te kunnen bepalen welke ministeries verantwoordelijk zijn voor de onderwerpen die vanuit de belangenorganisaties aanhangig zijn gemaakt. In dit actieplan dienen – om enkele voorbeelden te noemen – onderwerpen als de verbetering van de tolkuren gebarentaal, de 24-uurs bereikbaarheid van het maatschappelijk werk voor dove mensen, de mogelijkheden van de televisie voor dove mensen, zoals de ondertiteling van Nederlandstalige televisieprogramma's en speciale uitzendingen, de psychische hulpverlening aan dove mensen aan de orde te komen alsmede de verdere ontwikkeling en het actueel houden van de Nederlandse gebarentaal. Daarnaast ben ik bereid een onderzoek te doen uitvoeren naar de behoefte van tolken gebarentaal in de leefsituatie. Uit informatie vanuit de belangenbehartiging is mij gebleken dat het huidige maximum van 18 uur per jaar door dove mensen als te beperkt wordt ervaren. Het is mijn bedoeling door maatregelen op het gebied van de zorg- en dienstverlening de maatschappelijke positie van dove mensen te verbeteren.

Nu ook de standaardisatie van de Nederlandse gebarentaal, volgens hetgeen in het convenant is overeengekomen, binnenkort is voltooid is de weg voor een dergelijk actieplan geëffend. Het is mijn voornemen dat het betreffende actieplan in overleg met belanghebbende partijen tot stand komt.

Over het betreffende actieplan zult u nader worden geïnformeerd.

Een korte terugblik

De toenmalige Staatssecretaris van Onderwijs, mevrouw Netelenbos, en mijn ambtsvoorganger, mevrouw Terpstra, hebben in maart 1996 de Commissie Nederlandse Gebarentaal geïnstalleerd. Deze commissie is gevraagd advies uit te brengen over de betekenis van de Nederlandse gebarentaal (NGT) en over het gebruik daarvan. In 1997 heeft zij het rapport «Méér dan een gebaar» gepresenteerd.

In de Actualisatie 1997 van het Meerjarenprogramma intersectoraal gehandicaptenbeleid 1995–1998 «De perken te buiten» is een kabinetsreactie op het rapport «Méér dan een gebaar» opgenomen. In deze reactie is uiteengezet dat de maatschappelijke erkenning van de Nederlandse gebarentaal niet ter discussie staat. Er zijn op die basis een aantal sectorgewijze maatregelen aangekondigd. Tevens heeft het Kabinet de mening te kennen gegeven dat er één standaard Nederlandse gebarentaal moet komen. Standaardisatie is essentieel voor het implementatietraject, bijvoorbeeld voor het ontwikkelen van een onderwijscurriculum, leermiddelen, activiteiten en producten van het Nederlands Gebarencentrum, de opleiding van doventolken etc. Ten aanzien van de erkenning van de Nederlandse gebarentaal is in deze reactie aangegeven dat deze pas aan de orde is, wanneer de standaard van één Nederlandse gebarentaal (zonder varianten) is vastgesteld. Teneinde tot standaardisatie van de Nederlands gebarentaal te komen heeft de vorige Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mevrouw T. Netelenbos, op 26 juni 1998 met de belanghebbende partijen een convenant afgesloten waarin is bepaald dat binnen drie jaar gekomen zou worden tot één gestandaardiseerde gebarentaal. Om dit te verwezenlijken is een stuurgroep in het leven geroepen. Het ziet er naar uit dat deze commissie haar werkzaamheden begin 2002 zal afronden.

Vervolgens is de uitwerking van de kabinetsreactie «Handen en voeten aan de erkenning van de Nederlandse Gebarentaal» verschenen dat het kabinet in oktober 1999 naar de Tweede Kamer heeft gezonden. Daarin is aangekondigd dat ik als coördinerend bewindspersoon van het interdepartementale gehandicaptenbeleid de voortgang van «het erkenningtraject» in ruime zin zal bewaken. In het verlengde hiervan is de Interdepartementale Commissie voor Samenhangend en gecoördineerd beleid voor mensen met een handicap of chronische ziekte (ISG) gevraagd een aanvang te maken met een gedegen verkenning van de verschillende alternatieven voor erkenning van de Nederlandse gebarentaal. In deze verkenning wordt onderzocht welke opties bestaan voor de erkenning en wat de juridische implicaties van de verschillende opties zijn.

Op basis van de bevindingen van deze werkgroep dient het volgende opmerken te worden opgemerkt. De erkenning van de Nederlandse gebarentaal is in juridische zin een gecompliceerd vraagstuk. Dat heeft te maken met de wijze waarop in Nederland de regelgeving inzake taalgebruik vorm heeft gekregen. In de wet is bijvoorbeeld nergens bepaald dat het Nederlands de taal van de Nederlanders is, zelfs niet in de Grondwet. Wel zijn in tal van wetten bepalingen inzake het gebruik van de Nederlandse taal opgenomen. De vakministeries zijn daarvoor verantwoordelijk. De coördinatie van de zaken die met de Nederlandse taal en letteren samenhangen berust bij de Nederlandse Taalunie. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de Staatssecretaris voor cultuur maken deel uit van het Comité van Ministers van de Taalunie. Voor het Fries geldt een enigszins vergelijkbare situatie. In de Grondwet is niets omtrent het Fries geregeld. Wel bevatten verschillende wetten bepalingen inzake het gebruik van het Fries. Daarvoor zijn de vakministers verantwoordelijk. De coördinatie van het Friese taalbeleid berust bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Er is dus niet één ministerie dat zich expliciet bezighoudt met regelgeving van talen.

De Commissie Nederlandse Gebarentaal heeft in haar rapport over het fenomeen gebarentaal gesteld dat de erkenning van de Nederlandse gebarentaal moet worden gezien als een principiële aangelegenheid en niet als een tijdelijke compensatiemaatregel. De Nederlandse gebarentaal is – zo stelt de commissie – een illustratie van het feit dat de dovengemeenschap als een taal- en cultuurgemeenschap moet worden gezien. De commissie heeft op die wijze een relatie willen leggen tussen de dovengemeenschap als taal- en cultuurgemeenschap en haar expressiemiddel, de Nederlandse gebarentaal. Anderzijds heeft de commissie aangegeven dat doofheid als een functiebeperking is op te vatten. Erkenning van de Nederlandse gebarentaal zal – aldus de commissie – de effecten van deze functiebeperking kunnen verminderen en de communicatieve vaardigheid van doven kunnen vergroten. De Commissie Nederlandse Gebarentaal heeft een onderscheid aangebracht tussen de Nederlandse gebarentaal als een taalkundige entiteit en het gebruik van deze taal door dove mensen. De Nederlandse gebarentaal is een communicatiemiddel van mensen met een auditieve handicap. Het bevorderen van het gebruik van de Nederlandse gebarentaal is een onderdeel van het gehandicaptenbeleid en krijgt onder meer gestalte in de voorziening van de tolken gebarentaal in de leefsituatie, de uitvoering van de subsidieregeling van de gezinsbegeleiding van dove kinderen en hun ouders en van het maatschappelijk werk voor volwassen doven. In het verlengde van deze benadering kan worden vastgesteld dat het gehandicaptenbeleid geen aanknopingspunten biedt voor de erkenning van de Nederlandse gebarentaal.

De juridische verankering van de Nederlandse gebarentaal

Het vorige kabinet heeft in zijn reactie op het rapport «Méér dan een gebaar» uitgesproken dat erkenning van de Nederlandse Gebarentaal pas aan de orde is, uiteraard los van de financiële consequenties die duidelijk in beeld moeten worden gebracht, wanneer de standaard van één NGT (zonder varianten) is vastgesteld. Dit werd nodig geacht, omdat in Nederland op dit moment nog verschillende vormen van gebarentaal naast elkaar bestaan.

De Commissie Nederlandse Gebarentaal heeft in haar rapport «Méér dan een gebaar» het belang aangegeven van erkenning van de Nederlandse Gebarentaal (NGT) voor de gebruikers ervan, de doven en slechthorenden in Nederland.

Zij komt in haar rapport tot de conclusie dat de overheid dient over te gaan tot formele erkenning van de Nederlandse gebarentaal, opdat gewaarborgd is dat iedereen die dat wil deze taal kan gebruiken en er voor bepaalde doelgroepen in dat verband het recht op voorzieningen ontstaat.

De commissie is van oordeel dat erkenning van de Nederlandse gebarentaal in materiële zin dient te leiden tot:

– waarborgen voor het leren van de Nederlandse gebarentaal;

– garanties dat mensen die gebruik maken van de Nederlandse gebarentaal niet worden achtergesteld;

– voorzieningen voor het gebruik van de Nederlandse gebarentaal in de communicatie tussen doven en horenden;

– waarborgen dat doven zich naar de mate dat dit in hun vermogen ligt de Nederlandse taal eigen maken.

De commissie heeft de verschillende mogelijkheden onderzocht om de erkenning van de Nederlandse gebarentaal formeel te verankeren. Hierbij zijn volgens de commissie de volgende varianten denkbaar.

1. Regeling in de Grondwet

In sommige landen is de erkenning van de nationale gebarentaal op deze wijze geregeld.

Bij erkenning via de Grondwet kan het gebruik van de desbetreffende taal bijvoorbeeld als een sociaal grondrecht geregeld worden. De bevordering van de taal is dan een «voorwerp van zorg van de overheid». Deze zorgplicht impliceert dat de wetgever de taal beschermt en het gebruik ervan regelt waar dat nodig is.

In Nederland is evenwel ook de positie van de Nederlandse taal nauwelijks geregeld. De Grondwet spreekt zich daar niet over uit. Pas sinds 1995 is in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geregeld dat bestuursorganen de Nederlandse taal dienen te gebruiken. Eveneens pas sinds kort spreekt de onderwijswetgeving zich uit over de taal waarin het onderwijs gegeven wordt.

Het feit dat de positie van het Nederlands niet in de Grondwet is geregeld maakt het niet eenvoudiger om dat wel te doen voor de Nederlandse gebarentaal. Daar komt bij dat grondwetswijzigingen niet eenvoudig zijn.

Keuze voor deze variant impliceert derhalve dat er tevens iets geregeld moet worden met betrekking tot de Nederlandse taal. Aangezien voor de Nederlandse taal deze weg niet is gekozen ligt het evenmin voor de hand deze voor de Nederlandse gebarentaal te volgen.

2. Bestuursafspraak of convenant

In dit geval krijgt de erkenning gestalte door een afspraak of overeenkomst tussen een aantal betrokken partijen. In het geval van een afspraak tussen bestuursorganen kan men spreken van een bestuursafspraak.

In het geval van afspraken tussen de overheid en privaatrechtelijke rechtspersonen wordt hiervoor vaak de term convenant gebruikt. In het geval van de Friese taal is er bijvoorbeeld de Bestuursafspraak Friese Taal en Cultuur van 1993. Partijen daarin zijn een vijftal ministers en Gedeputeerde Staten van Friesland.

De figuur van een bestuursafspraak of convenant is aangewezen in situaties waar dwingend opgelegde regelgeving niet wenselijk of mogelijk is en partijen gezamenlijk tot afspraken moeten komen. Nadelen van convenanten zijn dat ze vaak tijdelijk zijn en niet bindend zijn jegens derden.

Daarnaast dient te worden opgemerkt dat – zoals in het rapport «Méér dan een gebaar» is aangegeven – de erkenning van de Nederlandse gebarentaal door middel van een bestuursafspraak niet goed mogelijk is omdat de dovengemeenschap (in tegenstelling tot de Friese taalgemeenschap) niet samenvalt met een overheidsorgaan.

3. Antidiscriminatiewetgeving

Een mogelijk andere ingang is te vinden in antidiscriminatiewetgeving, waarbij nadrukkelijk discriminatie op grond van handicap wordt verboden. Zoals bekend is momenteel een wetsvoorstel op dit terrein in voorbereiding.

Het gaat hierbij overigens niet om erkenning van voor gehandicapten van belang zijnde voorzieningen, zoals de gebarentaal, maar om een algemene wettelijke regeling over gelijke behandeling van gehandicapten en bescherming tegen ongewenste achterstelling.

Antidiscriminatiewetgeving kan de juridische basis vormen voor het recht op het gebruik van gebarentaal en doventolken en geeft uitdrukking aan het belang dat de wetgever toekent aan gelijke rechten.

4. Nederlandse Taalunie

De Nederlandse Taalunie is geregeld in een verdrag tussen Nederland en België en stelt zich ten doel de integratie van Nederland en de Nederlandse gemeenschap in België op het gebied van de Nederlandse taal en letteren in de ruimste zin. Tot dit gebied behoren: de taal en letteren als onderwerp van wetenschap, de letteren als een vorm van kunst, de taal als communicatiemiddel van de wetenschappen, de taal als medium van de letteren, het onderwijs van de taal en van de letteren en, meer in het algemeen, de taal als instrument van maatschappelijk verkeer.

In 1990 heeft de Interdepartementale Stuurgroep Gehandicaptenbeleid (ISG) de Taalunie verzocht de mogelijkheid van erkenning van gebarentaal te verkennen. Dat leidde tot de conclusie dat erkenning van de Nederlandse Gebarentaal niet mogelijk is, omdat de NGT een afzonderlijke taal is en niet beschouwd kan worden als onderdeel van de Nederlandse taal. Het onderbrengen van de NGT in de Nederlandse Taalunie op een aparte titel is voorts niet mogelijk omdat de Vlaamse en Nederlandse gebarentalen als twee afzonderlijke talen zijn te beschouwen. Gelet op de integratiedoelstelling van de Nederlandse Taalunie ligt ook hierin een wezenlijk obstakel.

5. Specifieke wetgeving

Een andere mogelijkheid is om niet te kiezen voor één (wettelijke) regeling om de Nederlandse gebarentaal te verankeren, maar om in plaats daarvan voor allerlei onderdelen en/of voor het gebruik van deze taal in verschillende maatschappelijke domeinen aparte regelingen te maken (of reeds bestaande regelingen aan te passen); een combinatie van beiden is eveneens mogelijk.

De afzonderlijke regelingen kunnen dan betrekking hebben op het gebruik van de NGT, het leren van de NGT en het recht op het gebruik van een doventolk in het onderwijs, de werksfeer, de rechtssfeer en de privé-sfeer. Op zichzelf kan er op die manier vrij veel geregeld worden en worden toegespitst op specifieke situaties. Van deze specifieke maatregelen kan een belangrijk emancipatoir effect uitgaan.

6. Aansluiten bij internationale regelingen

De Commissie Nederlandse Gebarentaal is, blijkens haar rapport «Méér dan een gebaar», van mening dat het bij de mogelijkheden om aansluiting te zoeken bij internationale regelingen in feite om twee opties gaat:

–

a. aanmelding onder deel II van het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden van de Raad van Europa;

–

b. aansluiting bij de «Standaardregels voor het scheppen van gelijke kansen voor gehandicapten» van de Verenigde Naties.

Europees Handvest

In het rapport «Méér dan een gebaar» werd de suggestie gedaan om NGT aan te melden onder deel II van genoemd Handvest. Bij nader inzien moet worden vastgesteld dat deze route toch niet het aangewezen middel is om de positie van NGT te verankeren. Op de eerste plaats is het zo dat de Raad van Europa bij de wordingsgeschiedenis van het Handvest de gebarentalen klaarblijkelijk niet op het oog heeft gehad. Afgezien daarvan blijkt verder uit de formulering van de bepalingen dat het Handvest erop is gericht om maatregelen te treffen ten behoeve van minderheidstalen die – in de conventionele zin van het woord – worden gesproken en geschreven. Vaak zijn de sprekers van deze talen geconcentreerd in een bepaald gebied. Tegen deze achtergrond is het dan ook logisch dat geen van de lidstaten van de Raad van Europa, die het Handvest hebben geratificeerd, hun eigen gebarentalen hebben vermeld in hun instrument van ratificatie.

Overigens kan worden aangetekend dat tijdens een conferentie over de evaluatie van beleidsmaatregelen ten gunste van minderheidstalen in Europa – welke plaatsvond in Flensburg (Duitsland) van 23–24 juni 2000 – ook aandacht is besteed aan de positie van gebarentalen in Europa. Terzake is in een tijdens die conferentie aangenomen resolutie de volgende aanbeveling opgenomen: «Ook gebarentalen dienen de nodige erkenning te verkrijgen. De Raad van Europa en andere internationale organisaties dienen te overwegen of het wenselijk en haalbaar is een juridisch instrument voor te bereiden ter bescherming van deze talen en van de rechten van hun gebruikers. Tevens wordt de Europese Commissie verzocht, het in haar talenprogramma's opnemen van acties ter ondersteuning van gebarentalen in welwillende overweging te nemen.» Ik heb begrepen dat de betreffende aanbeveling op dit moment op zijn merites wordt bekeken. Nederland zal de uitvoering van deze aanbeveling ondersteunen. In het licht hiervan zal worden bezien op welke wijze tijdens de bijeenkomst van de Commissie Gehandicaptenbeleid van de Raad van Europa, die van 26 t/m 29 juni 2001 in Nederland wordt gehouden, hieraan een vervolg kan worden gegeven. De Kamer wordt hierover nader geïnformeerd.

Standaardregels Verenigde Naties

De Commissie Nederlandse Gebarentaal en later de bovengenoemde werkgroep van de ISG zijn, tenslotte, nagegaan in hoeverre kan worden aangesloten bij de «Standaardregels voor het bieden van gelijke kansen voor gehandicapten» van de Verenigde Naties, aangevuld met het Algemeen Commentaar no. 5 van het VN Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten.

Met betrekking tot deze variant hebben de commissie en de werkgroep opgemerkt dat aansluiting bij de VN-Standaardregels het voordeel heeft dat de erkenning van de Nederlandse gebarentaal een internationale inbedding krijgt. Bovendien hebben genoemde regels, anders dan het Handvest, wel het oog op de doelgroepen die zich van gebarentalen bedienen. Voorts valt niet uit te sluiten dat deze VN-documenten kunnenworden ingeroepen in juridische procedures voor de rechter, zoals ook is verwoord in het rapport «Méér dan een gebaar». Dat is niet onbelangrijk zowel voor de status van de Nederlandse gebarentaal als voor de gebruikers daarvan.

De bovenvermelde bevindingen zijn voor mij aanleiding geweest de genoemde ISG-werkgroep te vragen nader te verkennen of deze variant de perspectieven biedt die ik beleidsmatig wenselijk acht op het punt van erkenning van de Nederlandse gebarentaal. Nog voor het einde van dit jaar zal ik u hierover nader berichten.

Standaardisatie

De werkzaamheden van de werkgroep, die belast is met de standaardisatie van het basis-lexicon van de Nederlandse gebarentaal, verlopen voortvarend. Indien de planning wordt aangehouden en de huidige voortgang van de werkzaamheden kan worden aangehouden ziet het ernaar uit dat in het convenant overeengekomen standaard begin 2002 voor de Nederlandse gebarentaal beschikbaar is.

De invoering van de Nederlandse gebarentaal in de dovenscholen was reeds in gang gezet, maar de standaard was er totnogtoe niet. Het in gang zetten van de standaardisatie heeft ook de weg vrijgemaakt voor activiteiten in andere sectoren, zoals in de uitwerking van de kabinetsreactie op het rapport «Méér dan een gebaar» zijnde «Handen en voeten van de Nederlandse Gebarentaal» is aangegeven.

Ontwikkeling van de Nederlandse gebarentaal

Een van de doelstellingen van het gehandicaptenbeleid is de participatie en de integratie van mensen met een handicap binnen de Nederlandse samenleving te vergroten. Gesteld kan worden dat het gebruik van de Nederlandse gebarentaal aan deze doelstelling bijdraagt. Sinds het uitbrengen van het advies «Méér dan een gebaar» door de Commissie Nederlandse Gebarentaal heeft dit geresulteerd in bijdragen om de ontwikkeling van de Nederlandse gebarentaal mogelijk te maken. Aan het Nederlands Gebarencentrum, het Handtheater en Teleac is in drie jaar totaal voor bijna f 3 miljoen aan subsidies verstrekt of toegezegd voor projecten die met de ontwikkeling van of presentaties in de gebarentaal samenhangen. Verder heeft ook het Ministerie van OCW aan deze ontwikkeling bijgedragen.

Conclusie

Met recht kan worden gesteld dat de Nederlandse gebarentaal sinds het verschijnen van het rapport «Méér dan een gebaar» een maatschappelijke en politieke erkenning heeft gekregen waardoor de participatie van dove mensen binnen de samenleving in belangrijke mate is vergroot. Daarnaast worden in interdepartementaal verband op diverse terreinen initiatieven genomen om de positie van mensen met een auditieve beperking te verbeteren. In het actieplan, waarover ik u nader zal berichten, zullen bestaande en nieuwe initiatieven worden gepresenteerd.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

A. M. Vliegenthart