27 265
Aanpassing van een aantal wetten op het beleidsterrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere aanpassingen aan de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassing onderwijswetgeving aan derde tranche Awb)

nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

Inhoud
I.	Algemeen
1.	Inleidende opmerkingen
2.	Subsidie en bekostiging
2.1.	Bekostigingswet of Wet overige OCenW-subsidies?
2.2.	Dualiteit: Openbaar en bijzonder onderwijs
3.	Studiefinanciering en tegemoetkoming studiekosten
4.	Terminologische aanpassingen
4.1.	Aanpassingen n.a.v. de subsidietitel van de Awb derde tranche
4.2.	Aanpassingen n.a.v. andere onderwerpen van de Awb derde tranche
4.3.	Aanpassingen n.a.v. de Awb eerste tranche
5.	Aanpassing van de Wet overige OCenW-subsidies
II.	Artikelsgewijze toelichting

1. Inleidende opmerkingen

Dit wetsvoorstel strekt tot aanpassing van een aantal wetten op het beleidsterrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Wet van 20 juni 1996, Stb. 1996, 333), die op 1 januari 1998 in werking is getreden. Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt in het wetsvoorstel nog enkele andere aanpassingen aan de Algemene wet bestuursrecht mee te nemen. Hoewel het aanvankelijk in de bedoeling lag de aanpassingen van deze wetgeving in de Aanpassingswet derde tranche Awb II op te nemen (zie kamerstukken II 1996/97, 25 464, nr. 3, blz. 3), is toch besloten alle aanpassingen onder te brengen in een afzonderlijk wetsvoorstel. In de Aanpassingswet derde tranche Awb II (Stb. 1997, 580) is bepaald dat de derde tranche tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip niet van toepassing is op de door de onderwijswetten bestreken sectoren.

De reden waarom de aanpassingen niet voor 1 januari 1998 zijn voltooid, is dat met ingang van 1 augustus 1998 een aantal onderwijswetten grondig is herzien. De Wet op het basisonderwijs en de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs zijn met ingang van die datum vervallen. De Wet op het primair onderwijs en de Wet op de expertisecentra zijn in werking getreden en de Wet op het voortgezet onderwijs is grondig gewijzigd en uitgebreid met een nieuw deel II. Daarnaast hebben ook de omvang en de complexiteit van de onderwijswetgeving in relatie tot het geharmoniseerde bestuursrecht ertoe bijgedragen dat de aanpassingen niet voor 1 januari 1998 zijn voltooid (Zie voor een nadere beschouwing over deze relatie de Preadviezen uitgebracht door prof.mr. C.A.J. M. Kortmann en door prof.mr. B.P. Vermeulen en mr. P.J.J. Zoontjens ten behoeve van de algemene vergadering van de VAR Vereniging voor Bestuursrecht op 12 mei 2000. Het preadvies van Vermeulen en Zoontjens «Het «algemene bestuursrecht» en het «bijzondere» onderwijsrecht» is exclusief aan deze relatie gewijd). Door het onderbrengen van alle aanpassingen in een afzonderlijk wetsvoorstel is bovendien een samenhangende beoordeling van de aanpassing van de wetgeving op het beleidsterrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen mogelijk, waarom de Raad van State uitdrukkelijk heeft verzocht (zie advies Raad van State bij de Aanpassingswet derde tranche Awb II).

Het onderhavige wetsvoorstel omvat aanpassing van de volgende wetten: de Wet op het primair onderwijs (WPO), de Wet op de expertisecentra (WEC), de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB), de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW), de Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS), de Les- en cursusgeldwet (LCW), de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank (WVI), de Leerplichtwet 1969, de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek, de TNO-wet en de Wet overige OCenW-subsidies.

De aanpassingen hebben alle een overwegend technisch karakter. Er zijn geen inhoudelijke wijzigingen beoogd. Voor de achtergrond en aanpak van deze aanpassingsoperatie zij verwezen naar de memorie van toelichting bij de Eerste aanpassingswet derde tranche Algemene wet bestuursrecht (Tweede Kamer 1996/97, 25 280. nr. 3).

2. Subsidie en bekostiging

De meeste onderwijswetgeving is bekostigingswetgeving, dit is wetgeving op basis waarvan financiering van onderwijsinstellingen plaatsvindt. De definitie van het begrip subsidie in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb is zo ruim dat daar ook deze vorm van financiering onder valt. Artikel 4:21, vierde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat de subsidietitel van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek, stelt in dit licht nog eens buiten twijfel dat er geen principieel onderscheid bestaat tussen subsidiëring en bekostiging. Zoals de in dit wetsvoorstel neergelegde aanpassing laat zien, is er ook een feitelijke reden om aan te nemen dat de wettelijke systematiek van de onderwijsbekostiging zich zonder problemen naar de uitgangspunten en regels van de Awb-subsidietitel laat ordenen.

Toch kunnen de begrippen subsidie en bekostiging (van het onderwijs) niet volledig op één lijn worden gesteld. Gegeven de Grondwet en de onderwijswetgeving kan bekostiging in drie opzichten worden onderscheiden van het algemene begrip subsidie:

– Bij bekostiging van het onderwijs gaat het in beginsel om een subsidierelatie van onbepaalde duur. De school of instelling die volgens wettelijk regels in aanmerking wordt gebracht voor bekostiging, blijft bekostigd, tenzij vanwege een te gering leerlingenaantal (primair en voortgezet onderwijs), dan wel vanwege verwijdering van de instelling uit de wet (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, en hoger onderwijs) of vanwege een sanctie de school of instelling bekostiging wordt ontnomen of onthouden. Het Awb-subsidiebegrip daarentegen gaat in beginsel uit van subsidierelaties voor bepaalde tijd.

– De Grondwet geeft opdracht tot regeling bij de wet van het openbaar onderwijs en tot bekostiging naar dezelfde maatstaf van het bijzonder onderwijs. Daarbij eist artikel 23 Grondwet als het ware een dubbele grondslag in de wet in formele zin. Zowel de bevoegdheid tot het bekostigen als de hoofdzaken van de voorwaarden waaronder bekostiging plaatsvindt (in Awb-terminologie: subsidieverplichtingen), moeten in een formele wet zijn verankerd. De Awb vereist daarentegen in artikel 4:23 een soepeler grondslag voor subsidies. De bevoegdheid tot subsidieverstrekking moet in beginsel zijn vastgelegd in een wettelijk voorschrift, de verplichtingen kunnen krachtens wettelijk voorschrift, zo nodig ook bij de subsidiebeschikking worden geformuleerd. Overigens betekent het enkele feit dat de hoofdzaken van de bekostigingsvoorwaarden ingevolge artikel 23 Grondwet in de formele wet moeten worden opgenomen niet dat artikel 4:37 Awb geen toepassing zou kunnen vinden op het OCenW-beleidsterrein (zie paragraaf 2.1);

– Bekostiging impliceert een sterke afhankelijkheid van overheidsfinanciering voor het kunnen verrichten van onderwijs en onderzoek. Het is een grondwettelijk uitgangspunt dat het niveau van de bekostiging adequaat moet zijn voor een deugdelijk en voor ieder toegankelijk niveau van voorzieningen van onderwijs en onderzoek (instandhoudingsniveau). Het Awb-begrip subsidie impliceert daarentegen niet een bepaalde financieringshoogte.

Door de specifieke aard en de constitutionele achtergrond is bekostiging dus een vorm van subsidiëring waarvoor specifieke eisen gelden. Om dit specifieke karakter uit te drukken bepaalt artikel 4:21, vierde lid, van de Awb dat de subsidietitel van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.

2.1. Bekostigingswet of Wet overige OCenW-subsidies?

Bekostiging kan worden omschreven als het verstrekken van financiële middelen uit de openbare kas ten behoeve van het onderwijs. Dit begrip (bekostiging) heeft ook tot leidraad gediend bij de aanpassing van de onderwijswetgeving volgens het onderhavige wetsvoorstel. Essentieel kenmerk van het begrip bekostiging is de gerichtheid op voorzieningen of activiteiten ten behoeve van onderwijs.

Bij subsidie gaat het om het verstrekken van financiële middelen uit de openbare kas die buiten de bekostiging vallen, waarbij met andere woorden geen sprake is van gerichtheid op voorzieningen of activiteiten ten behoeve van het onderwijs.

Het onderscheid brengt met zich mee dat er voor bekostiging en subsidie een verschil in de aard van de wettelijke grondslag geldt. Soms is dit onderscheid echter feitelijk moeilijk te maken. Er zijn grensgevallen denkbaar waarbij het bijvoorbeeld gaat om het verstrekken van financiële middelen van bijzondere educatieve voorzieningen of activiteiten of waarbij het gaat om verstrekking van financiële middelen van tijdelijke voorzieningen of activiteiten ten behoeve van het onderwijs. De vraag kan zich daarbij voordoen op welke grondslag deze grensgevallen moeten worden gebaseerd.

In de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel Wet overige OCenW-subsidies is opgemerkt dat naast de bekostigingsrelatie met onderwijsinstellingen, zoals geregeld in de onderwijswetgeving, een subsidierelatie tot stand kan worden gebracht. Dat kan alleen wanneer sprake is van «subsidiëring die niet bestemd is voor structurele onderwijsactiviteiten dan wel waarbij wordt vooruitgelopen op bekostiging krachtens een onderwijswet». Daarnaast kan volgens artikel 3, tweede en derde lid, van de Wet overige OCenW-subsidies in afwijking van ondermeer de onderwijswetten bij ministeriële regeling of AMvB subsidie worden verstrekt voor innovatieve activiteiten. Voor de totstandkoming van een zodanige ministeriële regeling of AMvB geldt een speciale voorhangprocedure bij beide Kamers der Staten-Generaal. Een voorbeeld waarbij deze bepaling de grondslag vormde, zijn de ministeriële regelingen waarbij de middelen voor ICT (informatie- en communicatietechnologie) zijn toegekend (Regelingen van 20 mei 1998, Uitleg OCenW-Regelingen 1998, 15).

2.2. Dualiteit: Openbaar en bijzonder onderwijs

Het bevoegd gezag van een openbare school is een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid onder a, Awb en kan dus besluiten nemen. Niet elke beslissing van het bevoegd gezag van een openbare school is echter een besluit; dat is alleen zo voor een beslissing ter uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid gericht op rechtsgevolg. Volgens de toelichting bij artikel 1:3 Awb wordt een beslissing om een leerling die te laat komt een middag te laten terugkomen of een extra les op te dragen vanwege het interne karakter niet als een besluit aangemerkt. Het wordt eerst anders, indien het bevoegd gezag van een openbare school besluit een leerling van school te verwijderen. Dat besluit is van dien aard dat het de rechtspositie van de leerling raakt (MvT, PG Awb I, p. 155). Ook de directeur of rector van een school (openbaar én bijzonder), voorzover deze is belast met het al dan niet verlenen van vrijstelling op grond van artikel 14 van de Leerplichtwet 1969, is aan te merken als bestuursorgaan. Het bevoegd gezag van een bijzondere school is in beginsel geen bestuursorgaan, want bijzondere scholen zijn instellingen naar privaatrecht (het bijzonder onderwijs is niet van de overheid). Voorzover het bevoegd gezag van een bijzondere school getuigschriften afgeeft neemt het een besluit en kan het op grond van artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb als bestuursorgaan worden aangemerkt. De afgifte van getuigschriften betreft immers de uitoefening van openbaar gezag. Het is bovendien een rechtshandeling waaraan door de onderwijswetten publiekrechtelijke rechtsgevolgen worden verbonden. Dit betekent dat, wanneer een beoordelingsbeslissing wordt aangevochten die materieel kan worden opgevat als de weigering om een getuigschrift te verlenen, het beroepsorgaan voor de examens van de bijzondere instelling heeft te oordelen over een besluit, waarmee het beroepsorgaan evenzeer een (incidenteel) bestuursorgaan in de zin van de Awb wordt.

De vraag in hoeverre in de onderwijswetgeving sprake is van een bestuursorgaan is van belang omdat dit consequenties heeft voor het gebruik van de begrippen «besluit», «goedkeuring», en «belanghebbende». Veel wettelijke bepalingen hebben zowel betrekking op openbare als op bijzondere scholen; in die gevallen is steeds de term «beslissing» gebruikt (bijv. artikel 37, derde lid, WPO). Wanneer in de tekst van de wet dus sprake is van «een beslissing» van het bevoegd gezag van een bijzondere of een openbare instelling, kan die beslissing dus ook een besluit omvatten. Het woord «beslissing» kan daardoor een verschillende betekenis hebben, waarbij doorgaans doorslaggevend zal zijn of het om een bijzondere of een openbare instelling gaat. De vraag of sprake is van een besluit of van een beslissing heeft ook consequenties voor het gebruik van de termen «goedkeuring» en «toestemming/in-stemming» (bijv. artikel 104 WPO en artikel 25 WVO) én voor het gebruik van de termen «belanghebbende» en «betrokkene». Het begrip «belanghebbende» is vervangen door «betrokkene» indien geen sprake is van bezwaar of beroep in de zin van de Awb (zie bijv. artikel 52 WVO en artikel 7.61 WHW).

3. Studiefinanciering en tegemoetkoming studiekosten

De Awb-subsidietitel is niet van toepassing op de studiefinanciering en de tegemoetkoming in de studiekosten. In de toelichting op artikel 4:21 Awb is opgemerkt dat, gelet op het eigen karakter van de studiefinanciering (als aanvullende inkomensvoorziening), de regels inzake subsidies op deze voorziening niet van toepassing behoren te zijn (kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 34). Hetzelfde geldt voor de tegemoetkoming in de studiekosten als bedoeld in de Wet tegemoetkoming studiekosten. Daarom wordt in het onderhavige wetsvoorstel voorgesteld om in artikel 75a van de Wet tegemoetkoming studiekosten te bepalen dat titel 4.2 van de Awb niet op de in die wet geregelde studiefinanciering en tegemoetkoming in de studiekosten van toepassing is.

Overigens omvat dit wetsvoorstel geen wijzigingen in verband met aanpassing van de Wet op de studiefinanciering aan de Awb omdat die wijzigingen worden meegenomen in het wetsvoorstel Wet studiefinanciering 2000, dat de Wet op de studiefinanciering vervangt.

4. Terminologische aanpassingen

Zoals hiervoor al is aangegeven, hebben de aanpassingen een overwegend technisch karakter. Er zijn geen inhoudelijke wijzigingen beoogd. Bij het overgrote deel van de aanpassingen gaat het om terminologische aanpassingen. Voor een goed begrip van de aanpassingswet wordt in deze paragraaf ingegaan op de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de aanpassing van de onderwijswetgeving. Benadrukt zij dat deze aanpassingen niet afwijken van de aanpassingen zoals die zijn opgenomen in de andere aanpassingswetten aan de derde tranche van de Awb. Dit geldt zowel voor de aanpassingen aan de subsidietitel van de Awb derde tranche (zie paragraaf 4.1) als de aanpassingen aan de andere onderwerpen van de Awb derde tranche (zie paragraaf 4.2).

4.1. Aanpassingen n.a.v. de subsidietitel van de Awb derde tranche

Het aan artikel 23 Grondwet ontleende woord «bekostiging» blijft in de onderwijswetten gehandhaafd (in verband hiermee is in enkele artikelen ook een grondslag opgenomen voor het instellen van een «bekostigingsplafond»). Zoals hierboven reeds is opgemerkt, is bekostiging een specifieke vorm van subsidie.

Met de term «bekostiging» wordt gedoeld op de geldstroom ten behoeve van het onderwijs. Voor dit begrip is dus relevant: de gerichtheid op voorzieningen of activiteiten ten behoeve van onderwijs. Het begrip «subsidie» is van toepassing op financiële verstrekkingen uit de openbare kas die buiten de bekostiging vallen, waarbij met andere woorden niet voldaan wordt aan het element van gerichtheid op voorzieningen of activiteiten ten behoeve van het onderwijs. Het gaat, anders gezegd, om financiële verstrekkingen die niet bestemd zijn voor het verzorgen van onderwijs of daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten (zie de artikelen 70 WPO, 71 WEC, 46, vierde lid, 47, vierde lid, 75d en 189 WVO en 2.7 WEB).

De term «financiering» wordt gebruikt indien het gaat om het ter beschikking stellen van geld anders dan uit de openbare kas (zie bijvoorbeeld artikel 68, eerste lid, WPO omtrent bijdragen van scholen voor de centrale dienst, en artikel 2.13, eerste lid, WHW).

In de onderwijswetgeving komen ook veelvuldig de begrippen «vergoeden» of «vergoeding(en)» voor. Deze begrippen zijn in daarvoor in aanmerking komende gevallen gewijzigd in de term «bekostigen» of «bekostiging».

Er is op dit moment in de onderwijswetgeving niet altijd sprake van eenduidigheid in terminologie. Een groot aantal onderdelen van dit wetsvoorstel voorziet in het terminologisch aansluiten bij de terminologie van de Awb. Vergelijk het gebruik van het woord «verstrekken» (in de context van de Awb betekent het begrip «verstrekken» het verlenen en vaststellen van subsidie):

– Soms is sprake van «verstrekken», terwijl «verlenen» is bedoeld (zie bijvoorbeeld artikel 137, tweede en derde lid, WEC).

– Soms is sprake van «verlenen» terwijl «verstrekken» is bedoeld (zie bijvoorbeeld artikel 4, zesde lid, WEC).

– Soms is sprake van «toekennen» terwijl «verstrekken» is bedoeld (zie bijvoorbeeld artikel 92, tweede lid, WEC). De term «toekennen» is gewijzigd in «verstrekken» wanneer het toekennen van de vergoeding (of van de middelen of van het bedrag) alleen het verlenen en vaststellen omvat en niet tevens de betaling.

– Soms is sprake van «verstrekken», terwijl bedoeld is «verstrekken en betalen» (zie bijvoorbeeld de artikelen 2.2.4, opschrift, 2.3.2, opschrift, en 2.4.2 opschrift, WEB).

Gehandhaafd is de uitdrukking «voor bekostiging in aanmerking brengen», die in de onderwijswetgeving het equivalent vormt van de subsidieverlening. De uitdrukking «voor vergoeding in aanmerking brengen» is gewijzigd in «voor bekostiging in aanmerking brengen» (bijvoorbeeld de artikelen 93, eerste lid WPO en 76y, eerste lid, WVO).

Soms is sprake van «ter beschikking stellen» van middelen (zie bijvoorbeeld de artikelen 96b en 96c WVO). Dit suggereert dat het zou gaan om betaling. De kennelijke betekenis is echter «verstrekken». Om misverstanden te voorkomen is het begrip «ter beschikking stellen» dan vervangen door «verstrekken».

In een enkel geval is sprake van «een bedrag verschaffen». Bedoeld wordt dan de feitelijke uitbetaling. Om misverstanden te voorkomen is dit in voorkomend geval gewijzigd in «een bedrag betalen»; zie bijvoorbeeld de artikelen 111 WPO en 76v WVO). Ook komt de term «een bedrag beschikbaar stellen» (dan wel gelden of middelen beschikbaar stellen) voor. Ook deze term is in voorkomend geval gewijzigd in «een bedrag betalen»; zie bijvoorbeeld de artikelen 102 en 183 WPO). Soms wordt met de term «een bedrag beschikbaar stellen» echter het verstrekken van bekosti-gingsbedragen bedoeld (artikelen 96b, 96c en 96d WVO). Voorzover het gaat om «door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen» is deze term gehandhaafd (zie bijvoorbeeld de artikelen 2.2.1 en 2.2.12 WEB).

Ook is in een enkel geval sprake van het «uitkeren van middelen» e.d. De betekenis is «betalen». Om misverstanden te voorkomen is dit vervangen door «betalen», zie bijvoorbeeld de artikelen 2.2.4, tweede lid, 2.3.2, derde lid, en 2.4.2, tweede lid, van de WEB.

Uit de derde tranche van de Awb vloeit voort dat aan het verlenen van subsidies verplichtingen worden gesteld. Daarom is de term «voorwaarden» in voorkomend geval vervangen door de term «verplichtingen». Zie bijvoorbeeld de artikelen 2.2.3, eerste en derde lid, en 7.4.7, vijfde lid, van de WEB.

Het voorgaande kan, tot de belangrijkste punten beperkt, aldus worden samengevat:

bekostiging	Dit staat voor de geldstroom uit de openbare kas ten behoeve van het onderwijs (dus ook spreken van «bekostigingsplafond»).
vergoeding	Dit is in daarvoor in aanmerking komende gevallen gewijzigd in «bekostiging».
subsidie	Dit staat voor de geldstroom uit de openbare kas naar andere instellingen of financiering die niet gericht is op activiteiten van onderwijs.
financiering	Dit staat voor de geldstroom anders dan uit de openbare kas (bijvoorbeeld bijdragen van scholen voor de centrale dienst).
vergoeden	Dit is gewijzigd in «bekostigen» indien gedoeld wordt op het verlenen, vaststellen én betalen.
toekennen	Dit is vervangen door «verstrekken» wanneer het toekennen (van de vergoeding, de middelen of het bedrag) alleen het verlenen en vaststellen omvat en niet de betaling.
verstrekken	Dit is verlenen en vaststellen.
voor bekostiging
in aanmerking brengen	Dit betekent «verlenen» en is gehandhaafd.
ter beschikking stellen	Dit is in voorkomend geval vervangen door «bekostigen».
voorwaarden	Dit is in voorkomend geval vervangen door «verplichtingen».

4.2. Aanpassingen n.a.v. andere onderwerpen van de Awb derde tranche

Het grootste deel van de onderdelen van dit wetvoorstel betreft aanpassingen aan de subsidietitel van de Awb derde tranche. Daarnaast zijn echter ook enkele andere aanpassingen aan de derde tranche noodzakelijk, zoals aanpassingen aan de regeling inzake toezicht op de naleving (afdeling 5.2) en aanpassingen als gevolg van niet correct gebruik van bepaalde begrippen:

toezicht	Bij de formulering van de bepalingen omtrent toezicht in de onderwijswetgeving is aangesloten bij het regime van de Awb. Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van de standaardbevoegdheden die de Awb aan toezichthouders toekent kunnen de met die bevoegdheden vergelijkbare (doch niet geheel letterlijk identieke) bepalingen in de onderwijswetgeving worden geschrapt. Hierdoor wordt tevens bereikt dat de huidige mogelijkheid om een bekostigingssanctie toe te passen – in geval de inspectie onvoldoende medewerking krijgt – blijft gehandhaafd. Aangepast zijn onder meer de algemene bepalingen inzake toezicht door de onderwijsinspectie (artikelen 5 WPO, 5 WEC, 115 en 128 WVO, 5.4 WEB en 5.4 WHW).
verantwoordelijkheid	De woorden «onder verantwoordelijkheid van» zijn vervangen door «in naam van» indien sprake is van mandaat in de zin van de Awb of volmacht in de zin van het Burgerlijk Wetboek, bijvoorbeeld wanneer de directeur van een school een taak kan uitoefenen in naam van het bevoegd gezag (zie bijvoorbeeld artikelen 32a, tweede lid, en 32b WVO).
motivering	De motiveringseis is geschrapt indien sprake is van een besluit in de zin van de Awb. De motiveringseis vloeit immers reeds voort uit de Awb (zie bijvoorbeeld artikel 65a, vierde lid, WVO).
goedkeuren	De artikelen 10:25 e.v. van de Awb bevatten een regeling van de goedkeuring. Het begrip «goedkeuring» is gebruikt wanneer sprake is van goedkeuring van een besluit van een bestuursorgaan door een ander bestuursorgaan (met dien verstande dat gedeeltelijke of tijdelijke goedkeuring of goedkeuring onder voorwaarden niet mogelijk is), bijvoorbeeld goedkeuring van een begroting (zie bijvoorbeeld artikelen 47, vierde lid, en 48, zesde lid, WPO) of goedkeuring van een plan (zie bijvoorbeeld artikel 79 WPO). Omdat volgens artikel 10:27 van de Awb goedkeuring slechts kan worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven, is in voorkomend geval steeds opgenomen dat goedkeuring ook kan worden onthouden wegens strijd met het algemeen belang (zie bijv. art. 9.8 WHW).
toestemming/instemming	Om onduidelijkheid over de toepasselijkheid van afdeling 10.2.1 Awb te voorkomen, is het woord «goedkeuring» waar nodig vervangen door «toestemming» of «instemming». Ook het werkwoord «goedkeuren» komt voor en is waar nodig vervangen door «toestaan». Bij de begrippen «toestemming» en «instemming» gaat het eigenlijk om synoniemen. Het zijn vooral taalkundige overwegingen die bepalend zijn voor de keuze. Zo is bijvoorbeeld het woord «toestemming» of het woord «toestaan» gebruikt wanneer geen sprake is van een besluit maar van het verrichten van een (feitelijke) handeling, zoals het mogen afwijken van bepaalde wettelijke voorschriften (art. 9 WPO) of het geven van onderwijs buiten de gemeente van vestiging (art. 7.17 WHW), handelingen die in de regel zowel op openbare als bijzondere onderwijsinstellingen betrekking kunnen hebben. Het woord «instemming» is gebruikt in situaties waarin al wel een bestuurshandeling is verricht, maar dit geen besluit is in de zin van de Awb; bijvoorbeeld instemming met de jaarrekening (artikel 50, vierde lid, WEC), instemming met de statuten (artikel 51, zevende lid, WEC) of instemming met de bijdrage Vervangingsfonds (artikel 187, eerste lid sub b, WPO). Evenals bij het begrip «toestemming» geldt dat degene die de instemming behoeft veelal zowel een openbare als een bijzondere instelling kan zijn.
schorsing en vernietiging	De Afdelingen 10.2.2 en 10.2.3 van de Awb geven een uitputtende regeling van het preventieve toezicht in de vorm van schorsing en vernietiging. Van vernietiging is sprake bij vernietiging van een besluit door een ander bestuursorgaan, met dien verstande dat gedeeltelijke vernietiging niet mogelijk is; de gronden voor vernietiging en de gevolgen van vernietiging hoeven niet geregeld te worden want die vloeien voort uit de Awb; hetzelfde geldt voor schorsing. Daarom kunnen diverse bepalingen vervallen. De beperking van de duur van de schorsing tot vier maanden is gehandhaafd. Zie de wijziging van de artikelen 9.24, 9.25, 9.26, 10.14, 10.15, 11.12, 12.22, 13.9, 13.10, 13.11 WHW.
verzoek	Uitgangspunt van titel 4.2 van de Awb is dat een aanvraag tot subsidie wordt ingediend. In het kader van de bekostiging van de onderwijsinstellingen is «verzoek» echter de gebruikelijke term. De term «verzoek» is daarom gehandhaafd in gevallen waarin deze term gerelateerd is aan de bekostiging van onderwijsinstellingen. Dit geldt ook voor gevallen waarin de term «verzoek» geen verband houdt met een financiële maatregel (bijvoorbeeld «verzoeken om toestemming», «verzoeken om onderwijs te volgen»). Om deze reden is de huidige terminologie gehandhaafd.

4.3. Aanpassingen n.a.v. de Awb eerste tranche

Tot slot zijn in het wetsvoorstel ook nog enkele aanpassingen meegenomen naar aanleiding van de eerste tranche van de Awb. Het gaat daarbij met name om een consequent gebruik van de begrippen:

besluit	Dit is vervangen door «beslissing» indien ook wordt gedoeld op een beslissing van het bevoegd gezag van een bijzondere school (zie bijvoorbeeld artikel 20, tweede lid, WPO). Soms is het woord «beschikking»: vervangen door «beslissing» (zie bijvoorbeeld artikel 36, derde lid). Uiteraard gaat het steeds om schriftelijke beslissingen.
beslissing	Dit is vervangen door: «besluit» indien sprake is van een beslissing van een bestuursorgaan ter uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid gericht op rechtsgevolg. Gaat het om dergelijke beslissingen van onze Minister, dan is het woord «beslissen» steeds vervangen door «besluiten». Zie bijvoorbeeld artikel 110, tweede lid, WPO. Ook de meeste beslissingen van het bevoegd gezag van een openbare school of de gemeenteraad zijn echter als besluit in de zin van de Awb aan te merken (zie par. 2.2).
beroep	Dit is vervangen door «administratief beroep instellen bij Onze minister» indien sprake is van in beroep komen bij de minister (zie bijvoorbeeld artikelen 80, eerste lid, WPO en 83, vierde lid, WEC).
bezwaar	Op diverse plaatsen is het woord «bezwaar» gebruikt bij procedures ter voorbereiding van besluiten. Dit is afhankelijk van de aard van de procedure vervangen door «bezwaren kenbaar maken» (bijvoorbeeld bij beslissingen in het bijzonder onderwijs inzake toelating en verwijdering, zie bijvoorbeeld artikelen 63, derde lid, WPO, 61, derde lid, WEC en 179, derde lid, WVO) of door «bedenkingen» (zie bijvoorbeeld artikel 11a, zesde lid, en 48a WVO en 8, eerste lid, Leerplichtwet 1969),
bezwaarschrift	Dit is vervangen door «schriftelijke bezwaren» indien geen sprake is van een bezwaarschrift in de zin van de Awb (zie bijvoorbeeld artikelen 63, derde lid, WPO, 61, derde lid, WEC en 179, derde lid, WVO).
belanghebbende	Dit begrip is vervangen door «betrokkene» indien geen sprake is van bezwaar of beroep in de zin van de Awb (bijvoorbeeld Commissie van beroep voor personeel bijzondere instellingen artikel 52 WVO).
mededeling doen	Dit is vervangen door «bekendmaken» indien sprake is van een besluit (zie bijvoorbeeld artikel 6.1.5, eerste lid, WEB).
bekendmaken	Dit is vervangen door «meedelen» of «plaatsen» indien geen sprake is van besluit maar van een beslissing (zie bijvoorbeeld artikel 61, eerste lid, WPO), of door «maakt openbaar» indien sprake is van bijvoorbeeld een verslag (zie bijvoorbeeld artikel 47, vijfde lid, WPO).

5. Aanpassing van de Wet overige OCenW-subsidies

Ook onderwijswetten bevatten soms een grondslag voor subsidie, niet zijnde bekostiging. In het bijzonder gaat het dan om de artikelen 70 WPO, 71 WEC, 46, vierde lid, 47, vierde lid, 75d en 189 WVO en 2.7 WEB. In die artikelen (en in artikel 3, eerste lid, van de Wet overige OCenW-subsidies) is telkens bepaald dat de artikelen 4 tot en met 19 van de Wet overige OCenW-subsidies van toepassing zijn voor zover sprake is van subsidies (wanneer sprake is van toekenning van financiële middelen die worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, is de subsidietitel van de Awb niet van toepassing en dus ook niet de Wet overige OCenW-subsidies). De Wet overige OCenW-subsidies bevat de uitwerking van de subsidietitel voor subsidies op het terrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen. Daardoor wordt het bijvoorbeeld mogelijk dat de minister een subsidieplafond instelt.

In de artikelen 46, vierde lid, en 47, vierde lid, WVO is overigens bepaald dat de subsidie uitsluitend bij algemene maatregel van bestuur kan worden verstrekt, zoals ook op basis van de huidige tekst van die artikelen het geval is.

De Wet overige OCenW-subsidies bevat enkele bepalingen waarin expliciet termijnen worden vastgesteld. In hoofdstuk 2 van de Wet overige OCenW-subsidies wordt voor per boekjaar verstrekte subsidies bepaald binnen welke termijnen de Minister van OCenW beslist op ingediende aanvragen tot subsidieverlening of subsidievaststelling (artikel 12, eerste en tweede lid). In hoofdstuk 3 van die wet wordt voor project-subsidies geregeld binnen welke termijnen een aanvraag tot subsidieverlening of een aanvraag tot subsidievaststelling moet worden ingediend (artikel 15 onderscheidenlijk 18, eerste lid) alsmede binnen welke termijn de Minister van OCenW beslist op ingediende aanvragen tot subsidievaststelling (artikel 20). Alle hier genoemde bepalingen van de Wet overige OCenW-subsidies vormen een aanvulling op de subsidiebepalingen van de Awb.

Inmiddels is gebleken dat bedoelde termijnen in de Wet overige OCenW-subsidies in de praktijk vaak te klemmend zijn. Die praktijk houdt allereerst in dat de termijnen die nu in de wet zijn opgenomen over de indiening van de aanvraag tot subsidieverlening en over de beslissing op de aanvraag tot subsidieverlening vaak niet passend zijn. Daarnaast worden de aanvraag tot subsidievaststelling alsook de subsidievaststelling zelf in gevallen waarin subsidiëring op grond van de Wet overige OCenW-subsidies aan onderwijsinstellingen plaatsvindt, uit administratieve overwegingen vaak gekoppeld aan de afhandeling van de bekostiging van die instellingen. Dit met dien verstande dat administratief gezien ook dan sprake blijft van twee van elkaar te onderscheiden procedures. Een separate afhandeling van elk van beide procedures is te omslachtig en legt een te groot beslag op zowel de scholen als de Minister van OCenW.

Gezien het vorenstaande wordt gekozen voor een constructie waarbij enerzijds meer wordt aangesloten bij het algemene regime van de Awb, en waarbij anderzijds de mogelijkheden worden benut die de algemene bepalingen in artikel 4, derde lid, van de Wet overige OCenW-subsidies bieden om terzake te differentiëren.

Een en ander leidt er toe dat de artikelen 12, eerste en tweede lid, 15, 18, eerste lid en 20 komen te vervallen. Gevolg hiervan is dat de artikelen 4:13 tot en met 4:15 van de Awb gaan gelden voorzover het betreft de termijn waarbinnen de Minister van OCenW een besluit moet nemen over de subsidieverlening en subsidievaststelling. Tevens wordt het mogelijk om af te wijken van de in artikel 4:13 van de Awb genoemde termijn; dit krachtens artikel 4, derde lid, aanhef en onder a en f, van de Wet overige OCenW-subsidies. Op grond van deze laatste bepalingen kunnen in de desbetreffende algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen regels worden vastgesteld over de termijn waarbinnen de Minister van OCenW moet besluiten over ingediende aanvragen tot subsidieverlening en tot subsidievaststelling. Voorts kunnen in die algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen op grond van artikel 4, derde lid, aanhef en onder e van de Wet overige OCenW-subsidies regels worden vastgelegd over de termijn waarbinnen de subsidieontvanger een aanvraag moet indienen tot subsidieverlening of tot subsidievaststelling.

Artikel 4, derde lid, aanhef en onder a en f, biedt echter geen soelaas voor het geval waarin subsidie wordt verstrekt op grond van subsidiebeschikkingen die niet berusten op een onderliggende subsidieregeling. Voor deze situatie wordt aan artikel 4 een vierde lid toegevoegd, waarin wordt bepaald dat de Minister van OCenW in geval van dergelijke autonome subsidiebeschikkingen bij de subsidieverlening termijnen kan vaststellen waarbinnen op de aanvraag tot subsidievaststelling moet worden beslist. Ook voor dergelijke subsidiebeschikkingen geldt dat de thans in de wet opgenomen termijnen vaak onvoldoende passend zijn, omdat ook hier de (aanvraag tot) subsidievaststelling uit administratieve overwegingen vaak is gekoppeld aan de afhandeling van de bekostiging van de desbetreffende instelling.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

In deze artikelsgewijze toelichting zijn alleen die artikelen toegelicht waarbij sprake is van een aanpassing, anders dan een aanpassing zoals hiervoor is aangegeven.

Artikelen 43, eerste lid, en 155, eerste lid, WPO

Deze wijzigingen betreffen de harmonisatie van termijnen, die in het systeem van de Awb zo mogelijk in weken worden uitgedrukt.

Artikelen 47, vierde lid en 48, zesde lid WPO, 51, vierde lid en 50, zesde lid, WEC, 42a, vierde lid, 42b, zesde lid, 168, vierde lid, en 169, zesde lid, WVO.

Met de in de Awb geregelde toetsingsgrond «strijd met het recht» kan niet worden volstaan. De Gemeenteraad moet ter zake van de desbetreffende begroting ook aan het financiële belang van de gemeente kunnen toetsen (Nota n.a.v. het verslag, TK 1995–1996, 24 138, nr. 5, pagina 4).

Artikelen 69, vijfde lid, WPO, 70, vijfde lid, WEC, 64, zesde lid, en 188, vijfde lid, WVO, 2.1.3, eerste lid, 2.1.5, vierde lid, WEB en 2.5, eerste lid, WHW

Ingevolge artikel 4:32 Awb moet een subsidie in de vorm van een periodieke aanspraak op financiële middelen worden verleend voor een bepaald tijdvak, dat in de verleningsbeschikking moet worden vermeld. Omdat bekostiging in beginsel van rechtswege voor onbepaalde tijd doorloopt, moet deze bepaling in de onderwijswetten uitdrukkelijk worden uitgesloten.

Artikelen 146 WPO, 140 WEC en 255 WVO

Deze artikelen kunnen vervallen omdat de betaling van subsidie, onder verrekening van voorschotten, is geregeld in de artikelen 4:52 e.v. van de Awb.

Artikel 155, tweede lid, WPO

De verplichting om het bevoegd gezag te horen kan vervallen omdat artikel 4:8 van de Awb daarin voorziet.

Artikelen 166, tiende lid, en 171, achtste lid, WPO, 153, tiende lid, en 157, achtste lid, WEC, 118b, tiende lid, 268, tiende lid, en 272, achtste lid, WVO

In deze artikelen is de verwijzing naar artikel 4:20 Awb betreffende het motiveren indien van een advies wordt afgeweken, vervallen, omdat artikel 4:20 vervallen is. De motiveringseis van artikel 4:20 betrof uitsluitend beschikkingen. Met de Awb derde tranche is deze bepaling overgeheveld naar hoofdstuk 3 van de Awb (algemene bepalingen over besluiten).

Artikelen 170, eerste lid, en 175, eerste lid, WPO, 156, eerste lid, en 161, eerste lid, WEC, 118f, eerste lid, 271, eerste lid, en 276, eerste lid, WVO

Deze artikelen, die de inlichtingenplicht bij GOA (gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid) en OALT (onderwijs in allochtone levende talen) betreffen, zijn gewijzigd omdat op grond van artikel 5:11 Awb toezichthouders bij of krachtens wettelijk voorschrift aangewezen worden. Bovendien zijn door het van overeenkomstige toepassing verklaren van de standaardbevoegdheden van de Awb de daarmee vergelijkbare bevoegdheden in deze artikelen geschrapt.

Artikelen 187, vijfde lid, WPO, 172, vijfde lid, WEC, en 123a, vijfde lid, en 287, vijfde lid, WVO

Deze artikelen betreffen het toezicht op de rechtspersoon i.v.m. kosten vervanging en onvrijwillige taakvermindering (het Vervangingsfonds). Op grond van artikel 5:16 van de Awb worden toezichthouders bij wettelijk voorschrift aangewezen.

Artikelen 187, eerste lid, WPO, 172, eerste lid, WEC, 123a, eerste lid, en 287, eerste lid, WVO, 4, tweede lid, 14, tweede lid, en 16 WVI, en 37, zesde lid, NWO

De formulering is gekozen om beter tot uiting te brengen dat ter zake geen individuele aanwijzingen kunnen worden gegeven.

Artikel 33, vijfde lid WVO

De formulering «voorziening vragen bij Onze minister» is gekozen, omdat geen sprake is van administratief beroep. Een besluit waartegen het rechtsmiddel van administratief beroep kan worden ingesteld ontbreekt immers. De procedure heeft echter wel zoveel kenmerken van het administratief beroep dat deze daarmee gelijk kan worden gesteld.

Artikelen 85a, tweede lid en 89, tweede lid WVO

Artikel 4:26, lid 1, Awb vereist dat het vaststellen van verdeelregels bij of krachtens wettelijk voorschrift geschiedt.

Artikelen 97, tweede lid, WVO, 2.5.3, achtste lid, WEB, en 17, tweede lid, Wet overige OCenW-subsidies

De bewaartermijn voor de administratie en de daartoe behorende boeken en bescheiden, bedoeld in deze artikelen is gewijzigd in zeven jaar. Dit in navolging van artikel 4:69 van de Awb, waarin de bewaartermijn voor bedoelde bescheiden bij de wet van 26 maart 1998 (Stb. 184) is teruggebracht van tien naar zeven jaar (in de WEB gold overigens geen bewaartermijn van tien maar van vijf jaar).

Artikel 110a, eerste lid, WVO

Artikel 110a WVO is gehandhaafd hoewel ook de Awb een regeling lijkt te bieden. Artikel 110a WVO geeft een regeling voor de financiële afwikkeling bij de opheffing van een school. Ingevolge deze bepaling dient het bevoegd gezag van een opgeheven school het exploitatie-overschot terug te storten in de desbetreffende overheidskas. In artikel 110a WVO is echter geen sprake van een vergoeding voor vermogensvorming als bedoeld in artikel 4:41 Awb. Het is immers niet de waarde van mede uit bekostiging gevormd vermogen dat moet worden teruggestort maar het exploitatie-overschot. De in artikel 4:41, derde lid, Awb, genoemde termijn van één jaar is dus niet van toepassing.

Artikel 2.3.4, eerste lid, WEB

Artikel 2.3.4 bepaalt dat de minister aan de gemeenten educatiebedragen toekent, welke bedragen het gemeentebestuur vervolgens verdeelt onder de regionale opleidingencentra. Het gemeentebestuur sluit daartoe door het privaatrecht geregeerde overeenkomsten met de regionale opleidingencentra. Uit de parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht kan worden afgeleid dat voor dergelijke beschikkingvervangende overeenkomsten geen plaats meer is. Dit blijkt echter niet ondubbelzinnig uit de tekst van de Algemene wet bestuursrecht of uit de memorie van toelichting. Om diverse redenen is besloten de figuur van de beschikkingvervangende overeenkomst terzake te handhaven. In de eerste plaats zou aanpassing aan de Algemene wet bestuursrecht een inhoudelijke systeemwijziging betekenen. Nog afgezien van de daaruit voor de betrokken gemeenten voortvloeiende bestuurslasten, is voor een dergelijke inhoudelijke wijziging in het kader van een overwegend technische aanpassingsoperatie geen plaats. In de tweede plaats is het thans niet het goede moment om de beschikkingvervangende overeenkomst te schrappen, omdat pas betrekkelijk korte tijd met de beschikkingvervangende overeenkomst wordt gewerkt. Dit klemt te meer nu uit de parlementaire geschiedenis van de WEB volgt dat een belangrijke overweging voor introductie van de beschikkingvervangende overeenkomst juist was dat het werken met beschikkingen (onder de Kaderwet Volwasseneneducatie) als te bureaucratisch werd ervaren (kamerstukken II 1993/1994, 23 778, nr. 3, pagina's 87 en 132 en nr. 8, pagina's 42, 49 en 55).

Artikel 9.24, derde lid, WHW

De formulering sluit zoveel mogelijk aan bij de huidige strekking van het derde lid, welke strekking afwijking van artikel 10:38 Awb noodzakelijk maakt.

Artikel 7, tweede lid, Les- en cursusgeldwet

Het voorschrift dat het bevoegd gezag en het personeel gehouden zijn aan door de minister aangewezen ambtenaren alle gevraagde bescheiden ter inzage te geven en de gevraagde inlichtingen te verstrekken kan vervallen, omdat dit reeds uit de artikelen 5:16 en 5:17 van de Awb volgt.

Artikel 8 Les- en cursusgeldwet

De betrokken bekendmakingsplicht vloeit reeds voort uit de Awb.

Artikel 8, vierde lid, WVI

Artikel 8 bevat regels omtrent goedkeuring. Omdat in de WVI zelf is bepaald dat het besluit is goedgekeurd indien binnen 4 weken na ontvangst van het goed te keuren besluit door de raad niet anders is beslist, is artikel 10:31, tweede lid, van de Awb (dat een verdagingstermijn bevat) niet van toepassing.

Artikel 24 Leerplichtwet 1969

Voor zover het in artikel 24 bedoelde optreden door de politieagent vanwege een openbare onderwijsinstelling geschiedt, is sprake van bestuursdwang. Omdat afdeling 5.3 van de Awb (die regels geeft omtrent bestuursdwang) op die situatie niet toegepast kan worden, is toepasselijkheid van deze afdeling uitgesloten.

Artikel 11, tweede en derde lid, NWO-wet

Het tweede en derde lid kunnen vervallen omdat mandaatverlening ingevolge de Awb ook zonder wettelijke grondslag mogelijk is.

Artikel 13, tweede lid, NWO-wet

Het tweede lid kan vervallen omdat dit praktisch gezien een dode letter is gebleken. Dit heeft als bijkomend voordeel dat eventuele onduidelijkheid over de betekenis van het begrip «richtlijn» in relatie tot het in de Awb gehanteerde begrip «beleidsregel» kan worden voorkomen.

Artikel 23, tweede lid, NWO-wet

Het tweede lid kan vervallen omdat dit praktisch gezien een dode letter is gebleken. Dit heeft als bijkomend voordeel dat eventuele onduidelijkheid over de betekenis van het begrip «machtiging» in relatie tot de Awb-goedkeuringsbepalingen kan worden voorkomen.

Artikel 25, eerste lid, NWO-wet

Er is sprake van beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb.

Artikel 21 TNO-wet

De gekozen formulering sluit beter aan bij de systematiek van subsidietitel van de Awb. In het huidige artikel 21, eerste lid, is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur onder meer nadere regels over de subsidievaststelling worden gegeven. Omdat echter de bedoeling is dat niet alleen over de laatste fase maar over het gehele traject van subsidiëring regels zullen worden gesteld, is de term «subsidie-vaststelling» vervangen door «subsidieverstrekking». Voorts is de term goedkeuring vervangen door instemming, omdat de betreffende subsidieaanvraag geen besluit is in de zin van de Awb.

Artikel 26, eerste lid, TNO-wet

Verduidelijkt is dat het gaat om een algemeen verbindend voorschrift.

Artikelen 28 tot en met 31 TNO-wet

De afdelingen 10.2.2 en 10.2.3 van de Awb geven een uitputtende regeling van schorsing en vernietiging. In bijzondere wetten behoeft alleen de mogelijkheid tot vernietiging te worden opgenomen. De Awb regelt de voorwaarden en de rechtsgevolgen.

Artikel XIII

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Bij dat koninklijk besluit zal tevens worden voorzien in de inwerkingtreding van de derde tranche Awb voor de onderwijswetten. Met de wet van 4 december 1997, Stb. 580 (Aanpassingswet derde tranche Awb II) is immers artikel VI van de wet van 20 juni 1996, Stb. 333 (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht) gewijzigd in die zin dat bij koninklijk besluit een apart tijdstip van inwerkingtreding kan worden bepaald voor de onderwijswetten. Met het besluit van 11 december 1997, Stb. 581, is inderdaad bepaald dat met ingang van 1 januari 1998 de derde tranche Awb in werking treedt met uitzondering van onder meer de toepassing van de derde tranche Awb op de onderwijswetten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

L. M. L. H. A. Hermans

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,

L. J. Brinkhorst