27 214
Wijziging van de Provinciewet in verband met vermindering van het aantal leden van provinciale staten en gedeputeerde staten

nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State).

Dit wetsvoorstel strekt ertoe het aantal leden van provinciale staten en van gedeputeerde staten te verkleinen. Het voorstel vloeit voort uit het algemeen overleg op 14 december 1999 met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit de Tweede Kamer over de notitie «Beperking van het aantal leden van provinciale staten» (kamerstukken II, 1999/2000, 26 422, nrs. 2 en 3). Op 27 april 1999 had de Tweede Kamer om die notitie verzocht tijdens het debat over de notitie «Inrichting en functioneren binnenlands bestuur» (kamerstukken II, 1999/2000, 26 422, nr 1). In het algemeen overleg met de vaste commissie bleek dat een meerderheid van de Tweede Kamer positief staat tegenover een vermindering, zoals aangegeven in de tweede variant uit de notitie, waarbij een aantal van 35 statenleden zou komen te gelden voor de provincies met 500 000 inwoners en minder, en 51 statenleden bij provincies met meer dan 3 000 000 inwoners. Naar aanleiding van het algemeen overleg is in het wetsvoorstel tevens voorzien in een kleine vermindering van het aantal gedeputeerden.

Tijdens het algemeen overleg is toegezegd dat onderzocht zou worden of er met betrekking tot de representativiteit verschil zou zijn, indien het maximum bij de tweede variant niet 51 zetels, maar 55 zetels zou bedragen. In onderdeel 4 van deze memorie zal daarop worden ingegaan. Voorts zal kort worden ingegaan op de vraag of de rechtspositie van statenleden verbetering behoeft en op het punt van de restzetelverdeling. Tijdens het algemeen overleg zijn ook opmerkingen gemaakt over de wenselijkheid van een provinciale rekenkamer en een enqûeterecht voor provinciale staten. Deze onderwerpen komen ook aan de orde in het advies van de staatscommissie «Dualisme en lokale democratie». Een standpunt hierover wordt ingenomen in de kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie.

2. Voorgeschiedenis

De omvang van gemeenteraden en van provinciale staten is geregeld in artikel 8 van de Gemeentewet, resp. artikel 8 van de Provinciewet. Deze is gerelateerd aan het inwonertal. De omvang van raden varieert van 9 leden in gemeenten tot en met 3000 inwoners tot 45 leden in gemeenten met meer dan 200 000 inwoners. Ingevolge de Provinciewet kan de omvang van provinciale staten variëren van 39 leden in provincies tot en met 200 000 inwoners tot 83 leden in provincies met meer dan 2 500 000 inwoners. In de kleinste provincies, Zeeland en Flevoland, bestaan provinciale staten uit 47 leden. Het gemiddeld aantal statenleden per provincie bedraagt 63.

De aantallen statenleden zijn terug te voeren op de Provinciale wet van 1850¹.

Per provincie werd een vast aantal statenleden vastgesteld. Thorbecke stelde bij de behandeling van de wet dat provinciale staten met het oog op haar wetgevende en administratieve taak niet te groot, maar met het oog op de verkiezing van de Eerste Kamer ook niet te klein mochten zijn. Een aantal statenleden boven de 80 achtte hij niet nuttig en beneden de 35 achtte hij provinciale staten te klein als kiescollege van de Eerste Kamer. Het kleinste aantal van 35 statenleden gold daarom voor de provincie Drenthe en het grootste aantal statenleden van 80 werd vastgesteld voor Zuid-Holland. Deze vaste aantallen statenleden bleven tot 1962 voor de meeste provincies ongewijzigd, ondanks de stijging van de inwonertallen. In de Provinciewet van 1962² werd van dit stelsel afgestapt en werd een schaal met inwonertallen vastgesteld, waarbij een minimum van 39 en een maximum van 83 statenleden gold, overeenkomend met het huidige stelsel. Deze schaal was zo opgesteld dat het aantal leden in geen enkele provincie achteruit zou gaan en de vermeerdering nergens groot zou zijn.

Bij de parlementaire behandeling van de huidige Provinciewet is weliswaar gesproken over het aantal statenleden, er is echter niet uitvoerig bij stilgestaan³. In de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer merkten de toenmalige bewindslieden op dat geen reden werd gezien voor een evaluatie van het aantal statenleden «daar ons geen signalen van direct betrokkenen bereikten die wezen in de richting van wijziging van het bestaande stelsel».

In de wetsvoorstellen met betrekking tot de stadsprovincie Rotterdam⁴ werd reeds gekozen voor een kleinere omvang van provinciale staten, hoewel de stadsprovincie juist meer taken waren toebedacht dan de andere provincies. Het aantal statenleden voor de stadsprovincie bedroeg ingevolge deze wetsvoorstellen 45, terwijl dit aantal op grond van de Provinciewet 63 zou bedragen. Voor het kleinere aantal statenleden in de geplande stadsprovincie werden als argumenten aangevoerd: de rol van provinciale staten om op hoofdlijnen te sturen en de vergroting van de slagvaardigheid en de bestuurskracht.

De toenmalige staatssecretaris, mw. Van de Vondervoort, heeft de Kamer in 1998 een notitie over de verkleining van de omvang van provinciale staten doen toekomen⁵. In die notitie werd over dit onderwerp nog geen definitief standpunt ingenomen.

3. Argumenten voor vermindering van het aantal leden van provinciale staten

De redenen waarom thans wordt voorgesteld het aantal statenleden te verminderen zijn:

1. Vergroting van de bestuurskracht en slagvaardigheid van het openbaar bestuur en het meer sturen op hoofdlijnen.

Met een verkleining van het aantal statenleden worden de overblijvende leden van provinciale staten naar mijn mening gestimuleerd zich meer te beperken tot de hoofdlijnen. Onder sturen op hoofdlijnen kan worden verstaan dat men zich beperkt tot de de voornaamste elementen, de krachtlijnen van het beleid. De invulling hiervan is ter beoordeling aan provinciale staten. Van belang is voorts dat volksvertegenwoordigers zich in de toekomst meer kunnen manifesteren als controleur, wat ten goede komt aan hun herkenbaarheid. Het scheiden van beleid (hoofdlijnen) en uitvoering (details) kan daaraan een bijdrage leveren. Op die manier behoeft de werklast per statenlid ook niet te stijgen. Ander effect van een kleiner aantal statenleden kan zijn dat het nemen van besluiten minder tijd zal kosten. Dit komt ten goede aan de effectiviteit en slagvaardigheid. Juist een krachtige regierol van de provincie vereist een grote mate van politiek-bestuurlijke slagvaardigheid.

Het advies «Tussen staat en electoraat»¹ van de Raad voor het openbaar bestuur, over het draagvlak van politieke partijen in relatie tot de kwaliteit van politieke ambtsdragers, ondersteunt de gedachte dat een verkleining van de omvang bijdraagt aan het meer sturen op hoofdlijnen. De Raad is van mening dat een afstemming van de omvang van vertegenwoordigende lichamen op de aard en omvang van hun takenpakketten in een aantal gevallen kan bijdragen aan de effectiviteit van het openbaar bestuur.

Dit laat onverlet dat bestuurskracht en slagvaardigheid mede afhangen van de wijze van werken en de cultuur. Dit is eveneens een belangrijke voorwaarde om te komen tot effectief en slagvaardig bestuur. Dat neemt niet weg dat verkleining van de omvang van provinciale staten daaraan ook een bijdrage kan leveren. Een cultuurverandering kan bovendien mee in gang worden gezet en bestendigd door een structuurverandering. Veelal zal tussen beide immers een verband bestaan.

2. De verhouding tot de omvang van gemeenteraden.

De omvang van de grootste gemeenteraden (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag) bedraagt 45 leden. Een grote gemeente behartigt echter aanmerkelijk meer taken dan een provincie, terwijl een gemeenteraad minder volksvertegenwoordigers telt dan provinciale staten. Zo heeft de gemeente Rotterdam bijna 600 000 inwoners. Bij een provincie met een dergelijk inwonertal zou het aantal statenleden 55 bedragen. Naar mijn mening wordt dit verschil in aantallen volksvertegenwoordigers niet gerechtvaardigd door de omvang en het gewicht van het takenpakket van een provinciebestuur.

3. Gelet op de huidige inwonertallen is de categorisering van de aantallen statenleden in de Provinciewet niet meer logisch.

De huidige inwonerklassen voor het aantal zetels in provinciale staten zijn terug te voeren op de vaste aantallen zetels, welke per provincie werden vastgesteld in de Provinciale wet van 1850. Sinds 1962 is het aantal zetels in provinciale staten gerelateerd aan het aantal inwoners, waarbij een minimum van 39 en een maximum van 83 statenleden geldt. Door de hogere inwonertallen is ook het aantal zetels in de verschillende provinciale staten toegenomen. De twee laagste inwonersklassen (39 en 43 zetels) zijn feitelijk niet meer in gebruik.

4. Varianten

In de notitie «Beperking van het aantal leden van provinciale staten» werden drie opties voorgesteld. Ten eerste de variant om voor alle provincies een gelijk aantal van 45 statenleden vast te stellen, ten tweede de variant, opgenomen in dit wetsvoorstel, waarin het aantal statenleden varieert tussen 35 en 51 leden, en tenslotte een variant, waarin het aantal statenleden varieert tussen 39 en 75 leden. In de notitie werd een voorkeur uitgesproken voor de variant waarin het aantal statenleden varieert tussen 35 en 51 leden. Een eventuele verkleining van de omvang van provinciale staten moet substantieel zijn om effect te hebben op de slagvaardigheid van het provinciebestuur en het meer sturen op hoofdlijnen. Een vermindering van acht statenleden per provincie (variant III) is daartoe naar mijn mening onvoldoende. Daarnaast is een verschil in het aantal statenleden, gerelateerd aan het inwonertal, gerechtvaardigd, omdat de taken van provincies met grotere inwonertallen vaak omvangrijker en bewerkelijker zijn dan van provincies met kleine inwonertallen. Bij de mate van de voorgestelde verkleining is als referentiepunt gekozen voor de kleinste omvang zoals die voor 1962 bestond. Provinciale staten van Drenthe telden toen 35 leden.

Er is niet voor gekozen het aantal statenleden te koppelen aan de oppervlakte van de provincie of de hoogte van de uitkering uit het provinciefonds. Niet in te zien valt waarom dit betere criteria zouden zijn dan het aantal inwoners. De hoogte van de uitkering uit het provinciefonds en de oppervlakte van een provincie hebben geen relatie met de hoeveelheid werk van provinciale staten.

Evenmin is er gekozen voor een stelsel waarin het aan de provincie wordt overgelaten de omvang van provinciale staten zelf te bepalen. Op dit moment bestaat bij geen enkele volksvertegenwoording een keuzemogelijkheid wat betreft het aantal zetels. Zo is er geen gevaar voor politisering van de discussie over het aantal benodigde stemmen per zetel. Ook al is vastgelegd wat het minimum-aantal zetels moet zijn, toch lijkt het geen goede zaak als een dergelijke discussie over de representativiteit van provinciale staten wel mogelijk zou worden, omdat de vraag in die discussie een rol gaat spelen welke politieke partijen eventueel geen deel meer zullen uitmaken van provinciale staten.

Tijdens het algemeen overleg op 14 december 1999 is toegezegd een vierde variant door te rekenen op basis van variant 2, waarbij het maximum aantal zetels niet 51, maar 55 bedraagt om te onderzoeken welk effect dit heeft op de representativiteit. Daartoe is in de categorie 1 000 000 – 2 000 000 inwoners een trap tussengevoegd.

Zetels	Inwoners
35	< 500 001
39	500 001	1 000 000
43	1 000 001	1 500 000
47	1 500 001	2 000 000
51	2 000 001	3 000 000
55	>3 000 000

Deze variant leidt ten opzichte van variant 2 tot vier zetels extra in de provinciale staten van Gelderland, Noord Brabant, Noord-Holland en Zuid-Holland. De gevolgen van variant 4 zijn doorgerekend in de bijlage¹. Uit de doorrekening blijkt dat in elk van deze provincies ten opzichte van variant 2 een extra zetel toevalt aan de VVD- en CDA-fracties, in drie van de vier provincies krijgt de PvdA-fractie een extra zetel, in twee provincies krijgen de RPF/GPV-fractie en de GroenLinks-fractie een zetel extra en in één provincie resulteert variant vier in een extra zetel voor de SP-fractie. Er zijn derhalve geen gevolgen voor partijen die als gevolg van de krachtens variant 2 voorgestelde verkleining verdwijnen uit provinciale staten en ook de positie van klein(er)e partijen wordt niet duidelijk beter. Vergroting van de representativiteit kan daarom geen reden zijn het maximum-aantal in de tweede variant te verhogen van 51 naar 55 zetels. Om die reden is de tweede variant in zijn oorspronkelijke vorm in het wetsvoorstel overgenomen.

5. Het aantal gedeputeerden

Het aantal (voltijd-)gedeputeerden bedraagt op grond van de Provinciewet tenminste drie en ten hoogste negen. Bij een of meer deeltijd-gedeputeerden is het maximumaantal gedeputeerden elf. Ter vergelijking: het maximum-aantal (voltijd-)wethouders bedraagt op grond van de Gemeentewet 20% van het aantal raadsleden. Tijdens het algemeen overleg is gevraagd ook dit maximumaantal te verlagen als sequeel van de verlaging van het aantal statenleden.

Ter voldoening aan dit verzoek is in het wetsvoorstel daarom tevens voorzien in een kleine vermindering tot een maximum-aantal van acht voltijd-gedeputeerden, dan wel tien gedeputeerden ingeval er een of meer deeltijd-gedeputeerden zijn. Ik sluit hiermee grosso modo aan bij het eerder vermelde percentage wethouders uit de Gemeentewet. Op dit moment heeft dit geen gevolgen voor de provincies. Het grootste aantal kent de provincie Zuid-Holland met acht (voltijd-)gedeputeerden. Op grond van de Provinciewet van 1962, die tot 1994 van kracht was¹, bedroeg het maximum-aantal gedeputeerden eveneens acht.

6. Rol van de provincie

Uitgangspunt in de notitie «Inrichting en functioneren binnenlands bestuur» is een provincie met een betekenisvolle regisserende, coördinerende en arbitrerende functie, in plaats van een zogeheten «doe-provincie». Zo heeft de provincie de taak overheden en andere partijen bijeen te brengen met het oog op het oplossen van bovenlokale vraagstukken. In het regeerakkoord is vastgelegd dat de integrerende en arbitrerende rol van provincies op regionaal niveau moet worden versterkt. In de verschillende grote beleidsnota's die momenteel in voorbereiding zijn (VROM, VW, LNV) wordt daaraan aandacht besteed. De versterking van de integrerende en arbitrerende rol van de provincies op regionaal niveau kan voor een deel gestalte krijgen door een beter gebruik van de bestaande provinciale bevoegdheden, met name op het vlak van de ruimtelijke ordening, de stads- en dorpsvernieuwing, de volkshuisvesting en het milieubeleid. Om beter «regie op maat» te kunnen voeren zou het nodig kunnen blijken dat de provincie op onderdelen de beschikking krijgt over een meer toegespitst bestuursinstrumentarium. In de sectorwetgeving kan de uitbreiding van het provinciale takenpakket zo nodig gestalte worden gegeven. Ook de Raad voor het openbaar bestuur benadrukt in zijn advies «Het bestuurlijk kraakbeen»² over de positie van de provincies de regisserende, coördinerende en arbitrerende functie van provincies. Het kabinet heeft naar aanleiding van dit advies inmiddels een standpunt naar de Tweede Kamer gezonden.

7. De restzetelverdeling bij de verkiezingen van provinciale staten

Voor de verkiezingen van provinciale staten geldt voor wat betreft de restzetelverdeling het systeem van de grootste gemiddelden. Eerst wordt aan de hand van de kiesdeler bepaald op hoeveel volle zetels een lijst recht heeft. De daarna nog niet toegedeelde zetels (restzetels) worden toegewezen aan de lijst die bij toewijzing van één extra zetel het grootste gemiddelde aantal stemmen per zetel bezit, waarbij een lijst ook voor meerdere restzetels in aanmerking kan komen. Uit het algemeen overleg kwam de wens naar voren het systeem van restzetelverdeling nog eens tegen het licht te houden om de gevolgen voor kleine partijen, welke voortvloeien uit een verkleining van provinciale staten, te beperken. Het huidige systeem van restzetelverdeling leidt namelijk tot een geringe bevoordeling van de grotere politieke partijen.

In dit kader is bezien of in plaats van het huidige systeem van de grootste gemiddelden (het systeem Hagenbach-Bischoff) een door D66 ontwikkelde variant op het systeem Webster gehanteerd zou kunnen worden bij de verdeling van de restzetels, zoals dit bij amendement is voorgesteld bij de aanpassing van de Kieswet in 1989 (kamerstukken II, 1988/89, 20 264, nr. 22). Dit amendement, ingediend door het lid Kohnstamm, werd destijds niet aanvaard omdat volgens de regering en een kamermeerderheid de bestaande (rest)zetelverdelingssystemen in hoge mate bleken te voldoen aan de grondwettelijk voorgeschreven evenredigheid en in de praktijk geen aanleiding gaven tot problemen, terwijl de bij amendement voorgestelde methode slechts zeer geringe verschillen te zien zou geven ten opzichte van de huidige systemen. Een verkleining van de omvang zou echter reden kunnen zijn het destijds bij amendement voorgestelde stelsel van restzetelverdeling opnieuw te overwegen, omdat aannemelijk is dat dit stelsel neutraler is ten opzichte van de partijgrootte. Op 7 september 1988 bracht de Kiesraad advies uit over het bij amendement-Kohnstamm voorgestelde stelsel. Het advies was niet eensluidend. Een meerderheid van de raad wees het voorgestelde stelsel echter af (Kamerstukken II 1988/89, 20 264, nr. 8, blz. 67).

Naar aanleiding van het algemeen overleg met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit de Tweede Kamer d.d. 14 december 1999, waarin door enkele fracties de gevolgen van de restzetelverdelingssystematiek voor de kleine politieke groeperingen aan de orde werden gesteld, heeft mijn ambtsvoorganger de Kiesraad verzocht, opnieuw advies uit te brengen over de wenselijkheid van een herziening van de restzetelverdelingssystematiek, met als uitgangspunt het destijds bij amendement-Kohnstamm voorgestelde stelsel. Daarbij is tevens de vraag gesteld of – indien zou worden overgegaan tot een andere restzetelverdelingssystematiek bij de verkiezingen voor provinciale staten – deze systematiek ook bij de overige verkiezingen gehanteerd zou moeten worden, zoals destijds ook werd voorgesteld. Bij brief van 23 mei 2000, kenmerk KR2000/U58 432, heeft de Kiesraad over dit onderwerp advies uitgebracht. De Kiesraad is van mening dat de verkleining van de omvang van provinciale staten op zichzelf genomen geen reden is voor wijziging in de restzetelverdelingssystematiek. Het aantal zetels per provincie blijft volgens de raad ruim boven de grens waarbij op grond van de Kieswet de restzetels worden verdeeld volgens de methode van de grootste gemiddelden. Evenmin als aan het eind van de jaren '80 is er naar de mening van de raad een noodzaak voor een verdere verfijning van het systeem van evenredige vertegenwoordiging. De geringe afwijking van de evenredigheid in mathematische zin, die de geldende restzetelverdelingssystemen met zich meebrengen, zijn volgens de raad geen reden voor een ander standpunt. Bovendien zijn er, evenals ten tijde van de herziening van de Kieswet, geen aanwijzingen dat de huidige regeling tot problemen aanleiding geeft. De Kiesraad wijst er op, dat bij verkleining van het aantal zetels van de staten het percentage stemmen dat nodig is om in aanmerking te komen voor een statenzetel vergelijkbaar is met het percentage stemmen dat in gemeenten met meer dan 100 000 inwoners nodig is voor een raadszetel. Daarbij onderkent de Kiesraad, dat een systematische geringe benadeling van kleine partijen versterkt kan doorwerken naar de samenstelling van de Eerste Kamer. De raad meent echter, dat de mate waarin dat effect zich zal voordoen gering zal zijn, omdat het overgrote deel van de zetels wordt toegekend op basis van het aantal behaalde«volle» zetels.

De adviesaanvraag¹ aan de Kiesraad en het volledige advies van de Kiesraad, waarin onder meer ook wordt ingegaan op het amendement-Kohnstamm, zijn als bijlagen bij deze memorie van toelichting gevoegd.

Ik deel de opvatting van de Kiesraad, dat de verkleining van provinciale staten op zichzelf genomen geen aanleiding is om de wijze waarop de restzetels worden verdeeld, te wijzigen. Ook overigens constateer ik tot dusverre niet, dat de restzetelverdelingsmethoden die op grond van de Kieswet worden gehanteerd, in de praktijk tot problemen leidt. In de Kieswet is reeds rekening gehouden met het feit dat de methode Hagenbach-Bischoff tot ongewenste effecten zou kunnen leiden bij toepassing op vertegenwoordigende organen met een geringe omvang. In verband hiermee geschiedt de restzelverdeling bij vertegenwoordigende organen met minder dan negentien leden (in de praktijk: gemeenten met maximaal 20 000 inwoners) volgens een andere methode.

Een en ander overwegende, zie ik thans geen aanleiding om een wijziging van de systematiek van restzetelverdeling aan u voor te leggen.

8. Rechtspositie van statenleden

Tijdens het algemeen overleg op 14 december 1999 is door diverse fracties aandacht gevraagd voor de rechtspositie van statenleden. Daarbij werd een relatie gelegd met het beschikbaar komende budget als gevolg van de kleinere omvang van provinciale staten. In het antwoord heeft mijn ambtsvoorganger aangegeven daar niet op voorhand tegen te zijn, indien zou blijken dat de structuurwijziging aantoonbaar leidt tot de noodzaak om de faciliteiten te verbeteren. In de kadernotitie rechtspositie politieke ambtsdragers in gemeenten en provincies, die in voorbereiding is, zal worden bezien in hoeverre wijzigingen in de rechtspositie van gemeentelijke en provinciale politieke ambtsdragers met het oog daarop gewenst zijn. Het heeft mijn voorkeur de rechtspositie van statenleden te bezien in samenhang met de rechtspositie van de andere groepen gemeentelijke en provinciale politieke ambtsdragers. Naar aanleiding daarvan kan bezien worden of het beschikbaar komende budget wordt aangewend voor verbeteringen in de rechtspositie.

9. Inwerkingtreding

Het streven is erop gericht dat de verkleining in kan gaan na de volgende verkiezingen voor provinciale staten op dinsdag 11 maart 2003. De inwerkingtreding zal plaatsvinden bij koninklijk besluit. De datum van inwerkingtreding zal in dat geval gesteld worden op de dag waarop de huidige leden van provinciale staten regulier aftreden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

K. G. de Vries

---

1 Wet van 6 juli 1850, Stb. 39.

2 Wet van 25 januari 1962, Stb. 17.

3 Kamerstukken II 1988/89, 19 836, nr. 9, bij artikel 10; handelingen II 1990/91, blz. 66–3680 en 66–3724 en blz. 68–3836.

4 Voorstel van Wet bijzondere bepalingen provincie Rotterdam, kamerstukken II, 1994/95, 24 087; Interimwet provincie Rotterdam, kamerstukken II 1996/97, 25 328, nr. 3 (artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.1).

5 Brief van 14 april 1998, nr. BW97/U2046.

1 «Tussen staat en electoraat», politieke partijen op het snijvlak van overheid en samenleving, par. 4.5; Raad voor het openbaar bestuur, oktober 1998.

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.

1 Wet van 25 januari 1962, Stb. 17.

2 «Het bestuurlijk kraakbeen»; Raad voor het openbaar bestuur, december 1999.

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.