26 898
Energierapport 1999

27 400 XIII
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 2001

nr. 27
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 23 mei 2001

1. Inleiding

In deze brief behandel ik de positie van Warmte Kracht Koppeling (WKK) in de huidige markt en de perspectieven op de langere termijn. Daarbij geef ik aan op welke wijze ik onder de huidige moeilijke marktomstandigheden de stimulering van WKK zal versterken, waarbij ik tevens voorstel het pakket maatregelen ter bevordering van WKK zoals aangekondigd in mijn brief van 3 oktober 2000 (TK 2000–2001, 26 898 nr. 25), te verbeteren.

Met deze brief geef ik invulling aan de motie Wijn/Van den Akker (TK 2000–2001, 27 400 XIII, nr. 25), waarin het kabinet wordt opgeroepen op korte termijn een beleidsnota ten aanzien van WKK in te dienen.

In het onderstaande beschrijf ik eerst de huidige situatie op de markt voor WKK. Vervolgens ga ik na wat hiervan de gevolgen zijn voor mijn beleid. Daarbij wordt nagegaan of het pakket voorgenomen maatregelen voldoende is om de geconstateerde problemen het hoofd te bieden en of additioneel beleid nodig is.

2. De markt voor WKK

De concurrentiepositie van door WKK op de markt aangeboden elektriciteit is op dit moment in veel gevallen niet gunstig. Hiervoor zijn enkele oorzaken aan te wijzen.

WKK wordt in Nederland vooral gestookt met aardgas, waarvan de prijs op dit moment relatief hoog is. Mede daardoor is de kostprijs van de elektriciteit die met WKK is opgewekt toegenomen. Tegelijkertijd is de marktprijs van elektriciteit de afgelopen jaren sterk gedaald. Oorzaken van deze prijsdaling zijn de huidige overcapaciteit en de liberalisering van de Europese elektriciteitsmarkt.

Op dit moment kunnen alleen kleine WKK-installaties hun variabele kosten dekken. De grote installaties zijn veelal nauwelijks in staat om de variabele kosten terug te verdienen. In de daluren hebben vrijwel alle installaties problemen om zonder verlies elektriciteit te leveren. Verschillende bedrijven zijn ertoe over gegaan om installaties in de daluren stil te zetten of terug te regelen. Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat op korte termijn geen substantiële investeringen in nieuw vermogen worden verwacht: dat geldt voor conventionele installaties én voor WKK. Afgezien van bepaalde nichemarkten, wordt er nu niet of nauwelijks geïnvesteerd in nieuwe WKK-centrales.

Hierbij moet tevens bedacht worden dat Nederland nu al een hoog aandeel WKK heeft: 30–40% van de opgewekte elektriciteit is momenteel afkomstig van WKK eenheden. De keerzijde hiervan is dat nieuwe WKK voor een aanzienlijk deel «met zichzelf» in concurrentie zal moeten. Het effect van een verminderde meeropbrengst van nieuwe WKK is derhalve onontkoombaar.

Op zich brengt de liberalisering dit soort dynamiek met zich mee en een lage elektriciteitsprijs komt de gebruiker natuurlijk zeer ten goede. Het terugregelen of stilzetten van WKK-installaties betekent dat een belangrijk middel tot CO₂ reductie en energiebesparing minder wordt ingezet dan gewenst.

De vraag is of deze ontwikkeling een negatief effect heeft voor het realiseren van de klimaatdoelstellingen van het kabinet. Bekend is dat WKK-installaties door de gecombineerde opwekking van warmte en elektriciteit een hogere efficiency hebben dan conventionele centrales. Een verminderde inzet van WKK-eenheden behoeft echter niet per definitie nadelig uit te werken op de inspanningen waartoe het kabinet zich internationaal heeft verplicht in het kader van het klimaatbeleid. Door de toegenomen import wordt er in Nederland minder elektriciteit opgewekt en wordt er minder CO₂ uitgestoten. Dit komt ten goede aan de Nederlandse CO₂ doelstelling.

Een belangrijk aspect hierbij is dat in Europees verband per lidstaat een CO₂ doelstelling is afgesproken. Dit betekent onder andere dat de CO₂ emissies van geëxporteerde elektriciteit ten laste komen van het exporterende land. Anders gezegd: import van buitenlandse elektriciteit ontlast de Nederlandse CO₂ opgave omdat daardoor nationaal minder elektriciteit behoeft te worden geproduceerd en derhalve minder CO₂ emissies in Nederland plaatsvinden.

Andere landen zijn echter ook gebonden aan doelstellingen en kunnen dus niet straffeloos hun CO₂-uitstoot opvoeren. Uiteraard ligt het CO₂-effect anders voor de binnenlandse opwekking. Indien WKK eenheden de nationale concurrentie met elektriciteit van bijvoorbeeld Nederlandse kolencentrales niet aankunnen en terugregelen of afschakelen treedt een CO₂ nadeel op.

3. De gevolgen voor het beleid

De verwachting is dat de overcapaciteit op de Europese elektriciteitsmarkt op termijn zal verdwijnen, doordat de vraag naar elektriciteit de komende jaren zal groeien en behoefte aan nieuw vermogen zal ontstaan, waardoor ook de mogelijkheden voor WKK kunnen verbeteren.

Voor het realiseren van de Nederlandse klimaatdoelstellingen blijft een brede toepassing van WKK van groot belang. Een recent onderzoek van het ECN heeft aangetoond dat een verdere stijging van het geïnstalleerd WKK vermogen waarschijnlijk is. Alleen in een pessimistisch scenario zal de huidige 8100 MW een lichte teruggang te zien geven. In een gunstig scenario is meer dan een verdubbeling mogelijk. De reductie van CO₂-emissies door WKK neemt dan toe tot 22 Mton (bandbreedte 10–31).

Overigens is de sector uitvoerig bij dit onderzoek betrokken geweest.

Om WKK te stimuleren heeft het kabinet een pakket maatregelen genomen. Daarover bent u vorig jaar geïnformeerd en hebben wij tijdens de behandeling van de EZ begroting 2001 op 28 en 29 november 2000 uitvoerig van gedachten gewisseld.

Om de huidige problemen op de markt voor WKK het hoofd te bieden en te voorkomen dat de gevolgen hiervan onomkeerbaar zijn, zal ik de volgende additionele maatregelen nemen:

1. Aanpassing REB voor WKK installaties

a. verhoging van de afdrachtskorting

b. verandering van de voorwaarden

c. verhoging van bovengrens afdrachtskorting

2. Aanpassing voorwaarden vrijstelling BSB

3. Versnelling ontwikkeling van toepassingskader voor de waardering uitgespaarde netkosten

4. Onderzoek naar CO₂ indexering voor nieuwe en bestaande WKK-installaties

Ad 1. Aanpassing REB voor WKK-installaties

a Extra afdrachtskorting

Het kabinet bereidt wetgeving voor waarin de huidige kortingen op de REB-afdracht van 0,5 c/kWh aangekondigd in mijn brief van 3 oktober 2000 en 1,0 c/kWh extra voor kleine WKK aangekondigd in de brief van de Minister van LNV van 24 november 2000 (27 400 XIV, nr. 45), worden vervangen en uitgebreid.

Er wordt gedacht aan een verhoging in de orde van grootte van 0,75 ct/kWh, met terugwerkende kracht tot 1-1-2001, voor alle WKK-stroom die aan het net wordt geleverd.

Ook deze extra impuls behoeft de instemming van de Europese Commissie, die de maatregelen toetst aan het zgn. milieusteunkader. Ik zal de maatregelen zo snel mogelijk aanmelden.

b. Verandering voorwaarden

In de huidige regeling komen alleen installaties met een zgn. SENTER-rendement (electriciteitsrendement + 2/3 warmterendement) van 65% of hoger voor de korting in aanmerking. Uit overleg met de marktpartijen blijkt dat dit criterium niet aansluit bij de praktijk van de WKK-exploitatie. Waar voor de investeringssubsidies wordt gerekend met de theoretische prestaties van nieuwe installaties, wordt voor de afdrachtskorting gekeken naar de prestatie van bestaande installaties in de praktijk. Deze is altijd enkele procenten lager omdat in de theoretische beschouwing geen rekening wordt gehouden met onverwachte gebeurtenissen in het normale bedrijf. Daarom wordt de rendementseis voor het verkrijgen van de afdrachtskorting verlaagd van 65% naar 60%.

c. Verhoging bovengrens afdrachtskorting

De bovengrens voor de afdrachtskorting van 200 GWh per jaar wordt verhoogd naar 1000 GWh om het effect van deze faciliteit te verruimen. Deze maatregel is vooral voor de problematische categorie van middelgrote WKK relevant.

Ad. 2. Aanpassing voorwaarden vrijstelling BSB

De juridische kruisverwijzing in de artikelen van de WBM leidt ertoe dat alleen WKK-installaties die voldoen aan het hoge Senter-rendement voor de BSB vrijstelling in aanmerking komen. Deze verwijzing zal zo spoedig mogelijk worden gecorrigeerd.

Ad 3. Versnelling ontwikkeling toepassingskader waardering uitgespaarde netkosten

Dte heeft netbeheerders expliciet verzocht om een toepassingskader te ontwikkelen voor de waardering van uitgespaarde netkosten, met name voor de lagere transportverliezen en op langere termijn besparingen op netversterking. Tot op heden heeft slechts één netbeheerder hieraan invulling gegeven. Dte, die hier autonome bevoegdheden heeft, is hierover in gesprek met de netbeheerders teneinde zo spoedig mogelijk tot een regeling te kunnen komen. Zonodig zal ik opnieuw aandringen op voortgang.

Ad 4. Onderzoek naar CO₂ indexering voor nieuwe en oude WKK-installaties

Zeker voor WKK geldt dat er verschillen zijn in prestatie: de oudere generatie WKK draagt over het algemeen in beperktere mate bij aan energiebesparing en reductie van de CO₂-emissie dan recente eenheden, terwijl ook voor de nieuwe WKK de technologische vooruitgang van concurrerende technieken de voorsprong kan verkleinen. Momenteel laat ik onderzoeken of een CO₂-indexering mogelijk en toepasbaar is.

Ten slotte:

Met deze extra impuls wil ik WKK installaties in staat stellen om op basis van variabele kostendekking in bedrijf te kunnen blijven en hun bijdrage leveren aan energiebesparing en CO₂-reductie.

De concurrentie op alleen de variabele kosten zoals die op dit moment vaak optreedt, geldt niet alleen voor WKK, maar ook voor veel andere elektriciteitsproducenten. Dit moet onder ogen gehouden worden bij het beschouwen van deze extra impuls. Overigens kan ik niet garanderen dat in incidentele gevallen WKK-installaties toch (al of niet tijdelijk) niet buiten bedrijf worden gesteld.

De komende tijd zal worden nagedacht of er naast het huidige fiscale instrumentarium ook andere vormen van WKK stimulering mogelijk zijn. Indien toepassing daarvan mogelijk en nodig zou blijken, kunnen deze dan worden ingezet. In het Energierapport 2002 zal hierover worden gerapporteerd.

De Minister van Economische Zaken,

A. Jorritsma-Lebbink