26 800 XI
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) voor het jaar 2000

nr. 80
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 5 september 2000

Hierbij zend ik u, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij mijn reactie op het advies van de Gezondheidsraad «Veldonderzoek voor de toelating van bestrijdingsmiddelen» van 14 maart 2000.

In de beoordeling van de toelating van bestrijdingsmiddelen speelt veldonderzoek een rol in de tweede stap van de beoordeling. Als in de eerste stap vastgesteld is dat het middel milieurisico's oplevert, kan in een tweede stap door een nadere risicobeoordeling worden aangetoond dat deze risico's niet onaanvaardbaar groot zijn. Deze tweede stap wordt vaak de tenzij-bepaling genoemd. Vanwege de onzekerheden rond het gebruik en de interpretatie van veldonderzoek is hierover aan de Gezondheidsraad advies gevraagd.

Adviesaanvraag

Op 15/4/97 is door de minister van VWS aan de Gezondheidsraad advies gevraagd over de wijze waarop veldtoetsen kunnen worden ingezet bij de milieurisicobeoordeling van bestrijdingsmiddelen. Daarbij is in de vraag onderscheid gemaakt tussen veldonderzoek ten behoeve van de beoordeling van individuele middelen en veldonderzoek ten behoeve van de evaluatie van risicoschattingsmodellen. Daarnaast is gevraagd welke ervaring met veldtoetsen is opgedaan en hoe veldtoetsen gestructureerd in het toelatingsbeleid kunnen worden verankerd.

Als speciale vorm van veldonderzoek is aandacht gevraagd voor het gebruik van meetresultaten van reeds toegelaten middelen (post-registratieonderzoek).

In het advies wordt achtereenvolgens ingegaan op veldonderzoek ten behoeve van de toelatingsbeoordeling en veldonderzoek na de toelating. Dit onderscheid wordt hier overgenomen.

Veldonderzoek ten behoeve van de toelatingsbeoordeling

De Gezondheidsraad concludeert als eerste dat veldonderzoek een bruikbaar hulpmiddel is in de tweede stap van de toelatingsbeoordeling. Tevens kan het volgens de Gezondheidsraad dienen ter validatie van de modelstudies die in de eerste stap van de toelatingsbeoordeling worden gebruikt. Met deze conclusie kan ik volledig instemmen. Veldonderzoek zal daarom een onderdeel van de toelatingsprocedure blijven.

De Gezondheidsraad adviseert om op twee punten een verbetering door te voeren bij het gebruik van veldonderzoek in de toelating. Als eerste adviseert zij dat beschermdoelen scherper geformuleerd moeten worden. Wil de overheid organismen beschermen op soortsniveau, op een hoger taxonomisch niveau (bv. diergroepen), of wil ze functies (bestuiving, predatie enz.) in stand houden?

Naar mijn mening zijn de beschermdoelen van de overheid reeds scherper geformuleerd dan de Gezondheidsraad veronderstelt. Dit is gebeurd in het kader van de notitie «Omgaan met risico's» uit 1989 en de op basis daarvan gevoerde discussie. Voor onder meer het stoffenbeleid – waartoe ook het bestrijdingsmiddelenbeleid behoort – zijn daarbij de beschermdoelen gespecificeerd. Voor wat betreft de milieueffecten door stoffen is geformuleerd dat een bescherming van alle soorten wordt nagestreefd en instandhouding van ecosystemen. Genoemde beschermdoelen zijn de basis geweest voor het vaststellen van milieukwaliteitsnormen in de vorm van Maximaal Toelaatbaar Risiconiveau (MTR) en streefwaarde. Deze MTR's worden gebruikt bij de toetsing van onderzoek in de tweede stap van de toelatingsbeoordeling en bij de toetsing van meetgegevens van toegelaten stoffen. Daar waar volgens het beschermdoel individuen niet en soorten wel expliciet beschermd worden, is de beschermwaardigheid van populaties op temporeel/ruimtelijk niveau niet zo concreet vastgesteld. Zoals ook de Gezondheidsraad constateert, is het meestal niet mogelijk over resultaten van wetenschappelijk onderzoek te beschikken die een specificatie van de beschermdoelen tot op dat niveau noodzakelijk maken. Ik acht het formuleren daarvan nu nog niet opportuun. Een nadere specificatie van de beschermdoelen die werkende weg wordt ontwikkeld, heeft bovendien mijn voorkeur.

Het tweede verbeterpunt van de Gezondheidsraad betreft de toetsing van veldonderzoek. Volgens de Gezondheidsraad is zinvol veldonderzoek alleen mogelijk als er ook normen voor de beoordeling zijn. Dit is zowel belangrijk voor de opzet van het onderzoek (belang aanvrager) als voor een transparante uitvoering van de toetsing. De analyse van de Gezondheidsraad op dit centrale onderdeel van het advies wordt gedeeld. Veldonderzoek is bedoeld om aan te tonen dat in tegenstelling tot het resultaat van de eerste stap in de beoordeling geen normoverschrijding zal plaatsvinden dan wel dat geen onaanvaardbaar effect optreedt. Daarvoor moet duidelijk zijn wanneer sprake is van geen onaanvaardbaar effect. Dat impliceert een norm. Op Europees niveau is hiervoor niets ingevuld. In Nederland is dat in de tenzij-bepaling deels wel gedaan, bijvoorbeeld door het benoemen van het MTR als norm bij de criteria toxiciteit voor waterorganismen en persistentie in de bodem en de 4j/10m-bepaling bij het criterium voor uitspoeling naar grondwater. Dit is echter internationaal omstreden, zowel vanwege het gegeven dat ook in het kader van de tenzij-bepaling een norm wordt gesteld, als vanwege het feit dat vooruit gelopen wordt op een Europese uitwerking. Daarom acht ik het niet wenselijk verder te werken aan een invulling van de Nederlandse tenzij-bepaling. Op EU-niveau wordt de ontwikkeling van een toetsingskader voor de tenzij-bepaling door Nederland gestimuleerd, bijvoorbeeld voor het criterium toxiciteit voor vogels. Het is overigens niet de verwachting dat dit tot spoedig resultaat zal leiden.

Veldonderzoek na de toelating

De Gezondheidsraad adviseert om, als er na een beoordeling twijfels blijven, een tijdelijke of beperkte toelating te verlenen met de verplichting tot veldonderzoek onder praktijkomstandigheden. Zij presenteert deze mogelijkheid als een derde stap in geval na de 1ste en 2de stap twijfels zijn gebleven. Als voorbeeld verwijst zij naar de werkwijze die bij de toelating van het fungicide kresoxim-methyl is gevolgd. Het is inderdaad wenselijk nog een mogelijkheid te hebben indien na de eerste en tweede stap twijfels over de toelaatbaarheid blijven liggen. Anders zou bij twijfel de toelating moeten worden geweigerd. Bestaande wet- en regelgeving geeft het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB) echter geen ruimte voor een derde stap overeenkomstig het voorstel van de Gezondheidsraad. Dat hoeft echter ook niet. In het door de Gezondheidsraad genoemde voorbeeld van kresoxim-methyl is sprake van een reguliere toelating waarbij nader onderzoek wordt gevraagd ten behoeve van de volgende verlenging. Deze werkwijze, waartoe het CTB nu al de mogelijkheid heeft, voorziet in dezelfde behoefte als de gepresenteerde derde stap.

De Gezondheidsraad adviseert om de aanwezigheid van gewasbeschermingsmiddelen in het milieu te monitoren. Zij adviseert om daarbij verbanden te leggen met de ontwikkeling van planten- en dierpopulaties. Hoewel de verkregen gegevens vaak niet direct bruikbaar zullen zijn voor de beoordeling van individuele stoffen, kan het wel behulpzaam zijn voor optimalisering van de toelatingsprocedure. Dit advies onderschrijf ik volledig. Door overheidsorganisaties wordt voortdurend het voorkomen van chemische stoffen in het milieu en de ontwikkeling van populaties gemonitord. Die monitoringsinspanning wordt doorlopend geherprioriteerd. Naar relaties tussen de ontwikkeling van dierpopulaties en het voorkomen van stoffen wordt onderzoek gedaan. Het advies van de Gezondheidsraad sterkt mij in de opvatting dat hieraan verder gewerkt moet worden.

Voor wat betreft incidenten zoals plotselinge vissterfte, die mogelijk veroorzaakt worden door bestrijdingsmiddelen, stelt de Gezondheidsraad voor een centraal onderzoeksbureau op te richten. Die moet de incidenten onderzoeken en registreren en daarvan jaarlijks verslag uitbrengen. De Gezondheidsraad stelt de situatie in Engeland daarbij als voorbeeld. Hierbij moet worden opgemerkt dat het grootste deel van de in Nederland bekende incidenten voortvloeit uit illegaal of foutief gebruik van bestrijdingsmiddelen. Een goede incidentenregistratie is daarom vooral van belang voor de verbetering van de handhaving. De constatering van illegaal of foutief gebruik van een middel heeft geen betekenis bij de beoordeling van de toelating van een middel. In de praktijk blijkt dat incidenten slechts zeer zelden samenhangen met legaal gebruik van bestrijdingsmiddelen. Om deze signalen te kunnen gebruiken is een periodieke terugkoppeling wenselijk van de registratie van incidenten naar de toelating. Naar mijn waarneming vindt die al plaats voor incidenten bij bijen en kan die worden verbeterd bij de incidenten bij zoogdieren, vogels en vissen. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de instellingen die de incidenten registreren en het CTB. Het instellen van een centraal onderzoeksbureau conform het advies van de Gezondheidsraad heeft forse personele en organisatorische consequenties. Die kunnen onvoldoende gemotiveerd worden door een mogelijk geringe verbetering in de toelatingsprocedure.

Tot slot adviseert de Gezondheidsraad dat gegevens uit monitoring en incidenten gebruikt zouden moeten worden bij de herbeoordeling maar ook moeten kunnen leiden tot directe intrekking van de toelating. Zoals hiervoor opgemerkt is bij incidenten vrijwel altijd sprake van illegaal of foutief gebruik van bestrijdingsmiddelen en dat is geen basis om een toelatingsaanvraag te beoordelen. Gegevens van monitoring kunnen al worden gebruikt bij beoordeling van de toelating. Probleem daarbij is vooral het aan te tonen causale verband tussen de toepassing van het middel en de meetgegevens. Vaak is dat niet mogelijk. Het direct intrekken van toegelaten stoffen op basis van verontrustende gegevens uit monitoring of incidenten kan op grond van artikel 7 van de Bestrijdingsmiddelenwet. In de praktijk vindt dit vrijwel nooit plaats. Als metingen op te hoge waarden wijzen, of als incidenten daartoe aanleiding geven, wordt in het kader van een (eventueel vervroegde) herbeoordeling de kwestie breed en uitvoerig onderzocht voordat een beslissing over de toelating wordt genomen.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

J. P. Pronk