26 733
Evaluatie basisvorming

nr. 3
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Zoetermeer, 22 november 2000

Mede namens de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bied ik u hierbij het advies van de Onderwijsraad aan over het geheel van de in de beleidsreactie Ruimte voor kwaliteit in de basisvorming voorgenomen maatregelen.¹ De beleidsreactie op het inspectierapport Werk aan de basis over de evaluatie van de basisvorming zond ik u op 29 september 2000 toe (26 733, nr. 2).

Bijgaand advies Agenda voor een herijking van de basisvorming vormt het gedegen sluitstuk van een zorgvuldig analyse- en afwegingstraject van de Onderwijsraad. Voor dit advies heeft de Raad een uitvoerige analyse verricht van de doelen en middelen van de basisvorming. De beschrijving daarvan heeft de Raad als het werkdocument Achtergronden van de basisvorming bij het advies gevoegd. In het algemeen overleg van 6 december a.s. zal ik met u spreken over de rapportage van de inspectie, de beleidsreactie en het advies van de Onderwijsraad. In deze brief reageer ik op de hoofdpunten uit het advies.

De onderhavige adviesvraag is gericht op het geheel van de voorgenomen maatregelen uit de beleidsreactie. Dat geheel kent twee aangrijpingspunten: een toekomstige adviesvraag aan de Onderwijsraad over de ontwikkeling van de basisvorming op de middellange termijn en maatregelen gericht op het oplossen van knelpunten op de korte termijn.

Adviesvraag Onderwijsraad voor de middellange termijn

Het bijgaande advies van Onderwijsraad gaat uitgebreid in op de stand van zaken in de basisvorming. De Raad concludeert dat een herijking van de (doelstellingen van de) basisvorming nodig is. In het advies wordt een agenda daarvoor geformuleerd als eerste verkenning voor het vervolgadvies. De Raad uit hier waardevolle gedachten die in de adviesaanvraag aan de Raad zullen worden meegenomen.

Maatregelen op de korte termijn

Over de maatregelen op de korte termijn oordeelt de Onderwijsraad met een enkele uitzondering voorzichtig positief. Voordat de Raad meer specifiek ingaat op de afzonderlijke maatregelen voor de korte termijn plaatst hij een kanttekening bij het beleidsuitgangspunt dat de maatregelen meer ruimte moeten geven voor eigen (inhoudelijke) keuzes door de scholen. De Raad is van mening dat dit uitgangspunt vooruitloopt op zijn vervolgadvies.

Onder verwijzing naar de beleidsbrief Onderwijs in stelling wordt hier als antwoord op het standpunt van de Raad volstaan met de opmerking dat het uitgangspunt meer ruimte voor scholen in lijn is met de richting die voor het hele onderwijs wordt voorgestaan. In de specifieke situatie van de ontwikkeling van de basisvorming komt daar bij dat overladenheid in het programma ertoe heeft geleid dat er in feite nauwelijks sprake meer is van vrije ruimte voor de scholen. Dat wordt breed ervaren als een ongewenste situatie. Gezien het bovenstaande wordt eraan gehecht het uitgangspunt meer ruimte voor scholen te handhaven. In de adviesvraag aan de Onderwijsraad voor de middellange termijn krijgt dit ook een belangrijke plaats.

1. Randvoorwaardelijk stimuleren van schoolontwikkeling

De Raad deelt het oordeel van de inspectie dat scholen te weinig ruimte hebben voor schoolontwikkeling en dat dit een belemmering is (geweest) voor een succesvolle invoering van de onderwijsvernieuwingen, in het bijzonder de basisvorming. Hij beschouwt de aan de schoolbudgetten toegevoegde financiële impuls van f 75 miljoen als een startpunt om meer zaak van schoolontwikkeling te maken. Om een beeld te krijgen van de besteding van de f 75 miljoen door scholen, geeft de Raad in overweging scholen verantwoording over de besteding te laten afleggen en dit te monitoren.

In reactie hierop kan worden gemeld dat werkgevers- en werknemersorganisaties voor het voortgezet onderwijs zijn overeengekomen de inzet van het schoolbudget te monitoren. Het ligt voor de hand daarbij aan te sluiten voor de extra impuls van f 75 miljoen die mede kan worden ingezet voor schoolontwikkeling. Ik wil daarover met de organisaties afspraken maken.

Samenvattend steunt de Raad het voorstel uit de beleidsreactie over het 32/30-advies van de inspectie. Hij verwacht dat de voorgestelde maatregelen een bijdrage kunnen leveren aan schoolontwikkeling en goed op korte termijn zijn te realiseren. Hij beschouwt de maatregelen als een noodzakelijke stap om te komen tot een betere realisering van de doelen van de basisvorming.

2. Scholen mogen zelf een selectie maken uit de kerndoelen

De Raad heeft moeite met deze maatregel. Volgens de Raad krijgen de scholen hiermee in feite een vrijbrief voor het bepalen van de inhoud van de vakken, waardoor de harmoniserende werking van de kerndoelen nog verder wordt afgezwakt. Zijn voorkeur gaat daarom uit naar het voorstel van de Inspectie om het programma van de basisvorming te verdelen in een verplicht deel en een optioneel deel. De Raad accepteert echter de uiteenzetting in de beleidsreactie dat dit voorstel niet op korte termijn te realiseren is gezien de grote consequenties voor de lesmethoden. De Raad onderschrijft eveneens de verwachting in de beleidsreactie dat de bestaande methoden en de nieuwe examenprogramma's de keuzes van de scholen in belangrijke mate zullen sturen. De Raad kan zich daarom, mede vanwege de tijdelijke aard, verenigen met de maatregel als«second-best».

3. De minimale urenverplichtingen

Het gaat hierbij om twee maatregelen. Ten eerste is er de verplichting om over de eerste drie leerjaren voor alle leerlingen ten minste 70 van de in totaal 96 wekelijkse lesuren te besteden aan basisvorming. Deze verplichting komt in de plaats van de bestaande regeling waarin in elk van de eerste drie leerjaren ten minste 25 van de 32 wekelijkse lesuren onderwijs in de basisvorming moet worden geboden. Ten tweede gaat het om de verplichting aan elk vak van de basisvorming over het geheel van de eerste drie leerjaren tenminste twee wekelijkse lesuren te besteden.

De Raad is het met de beleidsreactie eens dat de voorgestelde maatregelen meer flexibiliteit geven dan de bestaande regeling en ook een zekere waarborg bieden voor het behoud van de basisvormingsvakken. Hij beschouwt ze als een minimale waarborg voor een zekere harmonisering van het onderwijs.

4. De maatregelen voor de basisberoepsgerichte leerweg en het leerwegondersteunend onderwijs

De Raad geeft aan dat hij problemen heeft met de maatregelen die voor de basisberoepsgerichte leerweg en het leerwegondersteunend onderwijs extra ruimte bieden bij de invulling van het programma. De maatregelen zijn volgens hem niet goed in overeenstemming te brengen met harmonisering en uitstel van studie- en beroepskeuze. Ook is hij van mening dat de basisberoepsgerichte leerweg en het leerwegondersteunend onderwijs al voldoende mogelijkheden krijgen het onderwijsprogramma af te stemmen op individuele leerlingen. Hij acht aanvullende maatregelen daarom niet nodig. De Raad maakt daarbij onderscheid naar drie maatregelen: het terugbrengen van het minimaal verplichte aantal lesuren basisvorming, de vrijheid van scholen in de inzet van deze uren binnen een zelf te kiezen geheel van basisvormingsvakken, en het vervallen van de verplichting in het derde leerjaar basisvorming aan te bieden. De Raad kan alleen met het laatste voorstel instemmen.

Als reactie op dit standpunt van de Raad wordt opgemerkt dat de drie maatregelen alleen in samenhang kunnen worden bekeken. Dat geldt in sterke mate voor de eerste en de derde: als de verplichting om in het derde jaar basisvorming aan te bieden vervalt, zal het totaal aantal uren basisvorming afnemen. Om in de eerste twee leerjaren de scholen ook ruimte te bieden voor programma's als praktische sectororiëntatie, immers zeker van belang voor de leerlingen waar het hier om gaat, is gekozen de bodem te leggen op 75% van de totale onderwijstijd over de eerste twee leerjaar.

De vereenvoudiging en verruiming van de vrijstellingsmogelijkheden uiten zich in het voorstel van de beleidsreactie vooral in het ontbreken van de twee-uursverplichting per vak. Een afzonderlijke vrijstellingsregeling is dan niet nodig. Het voorstel van de Onderwijsraad komt neer op een twee-uursverplichting per vak gecombineerd met het handhaven van de bestaande vrijstellingsregelingen. Bij een nadere analyse van de verschillen tussen beide voorstellen, blijken ze niet zo ver uiteen te liggen. Het belangrijkste verschil is gelegen in de procedure die wordt vereist om vast te stellen welke leerlingen in aanmerking komen voor plaatsing in een klas of groep met een programma met een of meer vrijstellingen. In de bestaande regeling is die procedure voorgeschreven in artikel 19 van het Inrichtingsbesluit. In het voorstel uit de beleidsreactie bepaalt het bevoegd gezag zelf volgens welke procedure leerlingen worden geplaatst en is de groep afgebakend tot de leerlingen van de basisberoepsgerichte leerweg en die van het leerwegondersteunend onderwijs. In artikel 19 gaat dit «getrapt», via bevoegd gezag, een adviescommissie en de zienswijze van ouders, deskundigen en betrokken leraar/leraren, met melding aan de inspectie. Dit voor leerlingen die naar het oordeel van het bevoegd gezag niet in staat zijn te voldoen aan de eisen van de basisvorming. Gezien het streven naar vereenvoudiging van regelgeving gaat de voorkeur uit naar het voorstel in de beleidsreactie, waarbij overigens moet worden aangetekend dat de vrijstellingsregeling voor individuele leerlingen blijft bestaan.

5. Minder docenten per klas

Op het voorstel de mogelijkheden te vergroten om vakken te combineren en te clusteren, reageert de Onderwijsraad in het algemeen positief. De Raad ziet vooral voor leerlingen in het vmbo belangrijke voordelen. Hij geeft aan dat de maatregelen die in de beleidsreactie worden genoemd – uitbreiding van de bevoegdheidsregeling en subsidiëring van de ontwikkeling van geïntegreerde lesmethoden – ondersteunend kunnen werken. Wel wil de Raad de aanpassing van de bevoegdheidsregeling beperken tot het vmbo.

De stelling van de Raad dat de behoefte tot clustering van vakken in het vmbo groter is dan in het havo/vwo, wordt van deze zijde onderschreven. Daaruit volgt niet zonder meer dat de maatregel beperkt moet blijven tot het vmbo. Meer contacttijd per docent, meer samenhang tussen de vakken en meer mogelijkheden voor pedagogisch-didactische variatie is in de periode van de basisvorming ook van belang voor leerlingen in het havo/vwo. Als een school kiest voor het clusteren van vakken in het eerste en/of tweede leerjaar in het havo/vwo en vmbo is het niet voor de hand liggend specifieke bevoegdheidsregelingen voor de onderscheiden schoolsoorten te treffen.

6. Afschaffing van de verplichte toetsing

De Raad stemt in met het voorstel de toetsverplichting voor de scholen af te schaffen. Ook het afschaffen van het verplichte advies aan het eind van het tweede leerjaar en het getuigschrift basisvorming is volgens de Raad terecht.

7. Overige maatregelen

De Raad heeft moeite met het voorstel het minimum aantal lesweken per jaar terug te brengen van 40 naar 38. Zijns inziens is deze maatregel niet in het belang van leerlingen en heeft deze ook niets met basisvorming te maken. Het bevreemdt de Raad ook dat het voorstel in de beleidsreactie niet wordt beargumenteerd.

Het voorstel in de beleidsreactie berust op het advies van de Inspectie. De Inspectie constateert dat het aantal weken dat er op scholen feitelijk wordt lesgegeven decennialang minder is dan 40 en dat de in de wet opgenomen 1280 uren niet reëel zijn. Dit komt vooral door activiteiten die scholen noodzakelijk achten bij het opstarten en afsluiten van het schooljaar. Het gaat hier dan ook nadrukkelijk niet om het terugbrengen van werkelijke onderwijstijd voor leerlingen, maar om het aanpassen van wet- en regelgeving aan de feitelijke situatie van scholen.

De Raad toont zich voorstander van informatiekunde als afzonderlijk vak, alhoewel hij het standpunt in de beleidsreactie als perspectief onderschrijft. De Raad baseert zich daarbij op de aanwezige maar nog onvoldoende ontwikkelde deskundigheid bij (alle) docenten en op de ICT-monitor die aangeeft dat ict binnen alle vakken nog onvoldoende ontwikkeld is en aangeboden wordt.

Het standpunt van de Raad gaat voorbij aan de insteek in de beleidsreactie waarin wordt gesteld dat het aan de scholen zelf is om te bepalen of ict als afzonderlijk vak wordt aangeboden, of geïntegreerd, of beide. Voor die aanpak is gekozen vanwege de uiteenlopende posities die scholen innemen op het terrein van ict en op de onderling sterk verschillende prestaties van leerlingen. Wat dit laatste betreft verwijst de ICT-monitor naar onderzoek waaruit blijkt dat in toenemende mate leerlingen al aan de eindtermen van het vak voldoen voordat zij het vak gevolgd hebben en daarmee is voor de meeste leerlingen een belangrijke functie van het vak informatiekunde achterhaald (Ten Brummelhuis, 1999). De keuzemogelijkheid in de beleidsreactie komt aan die verschillende uitgangssituaties tegemoet.

Tenslotte

Op 30 oktober jl. is de beleidsreactie Ruimte voor kwaliteit in de basisvorming in het Onderwijsoverleg POVO aan de orde geweest. In algemene zin bleek uit het overleg ondersteuning voor de voorgenomen maatregelen, met uitzondering van de handhaving van de minimum verplichting van 32 (wekelijkse) lesuren in de eerste drie leerjaren van het voortgezet onderwijs.

De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

K. Y. I. J. Adelmund

---

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.