Start van deze pagina
Skip navigatie, ga direct naar de Inhoud

Overheid.nl - de wegwijzer naar informatie en diensten van alle overheden.

De wegwijzer naar informatie en diensten van alle overheden

Tekstgrootte
+


Vergaderjaar 1998-1999
Kamerstuk 26269 nr. 5

Gepubliceerd op 9 juni 1999



26 269
Uitvoering aanbevelingen enquêtecommissie opsporingsmethoden

nr. 5
RAPPORT

Ten geleide5
   
Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en verantwoording7
   
1.1Instelling en samenstelling commissie7
   
1.2Onderzoeksvragen8
   
1.3Methodieken en opzet van het onderzoek9
1.3.1Deelonderzoeken9
1.3.2Afspraken ministers10
1.3.3Openbare afronding12
   
1.4Van crisis naar verandering13
   
1.5Georganiseerde criminaliteit in Nederland15
   
1.6Opbouw rapport17
   
Hoofdstuk 2 Normering en inzet opsporingsmethoden18
   
2.1Normering algemeen18
2.1.1Normering in het interregnum18
2.1.2Interne regels en richtlijnen20
2.1.3Toekomstige wetgeving25
2.1.4Jurisprudentie26
   
2.2Observatiemethoden28
2.2.1Vragen naar aanleiding van de beslispunten28
2.2.2Richtlijnen en wetgeving29
2.2.3Praktijk observatie31
   
2.3Informanten en infiltranten35
2.3.1Vragen naar aanleiding van de beslispunten35
2.3.2Regelgeving informanten35
2.3.3Praktijk informanten37
2.3.4Regelgeving infiltratie48
2.3.5Praktijk infiltratie52
2.3.6Opsporingsgelden56
2.3.7Getuigenbescherming56
2.3.8Deals met criminelen58
   
2.4Gecontroleerde aflevering en doorlaten63
2.4.1Vragen naar aanleiding van de beslispunten63
2.4.2Regelgeving63
2.4.3Praktijk68
   
2.5Overige methoden75
2.5.1Verkennend onderzoek76
2.5.2Financieel rechercheren78
2.5.3Bestuurlijke rechtshandhaving80
2.5.4«Wegtippen» van informatie en «U-bochten»81
   
2.6Normering van bevoegdheden voor de handhaving van de openbare orde84
   
2.7Kennis van normering en opleidingen86
2.7.1Kennis van regels en recht86
2.7.2Opleiding van politieambtenaren88
2.7.3Opleiding van leden van het openbaar ministerie90
   
Hoofdstuk 3 Organisatie van de opsporing92
   
3.1Inleiding92
   
3.2Na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden: veranderingen en reorganisaties92
3.2.1Veranderingen in de politieregio's92
3.2.2Landelijke initiatieven: beraden94
3.2.3Informatiehuishouding bij politie: de noodzaak van ABRIO95
   
3.3Korpsleiding96
   
3.4Criminele inlichtingendiensten97
3.4.1Taak criminele inlichtingendiensten98
   
3.5Tactische recherche103
3.5.1Organisatie tactische recherche104
3.5.2Ondersteunende diensten108
3.5.3CID-tactische recherche110
   
3.6Kernteams111
3.6.1Organisatie van kernteams112
3.6.2Praktijk kernteams115
   
3.7Korps Landelijke Politiediensten (KLPD)119
3.7.1Organisatie KLPD119
3.7.2Divisie CRI121
3.7.3Afdeling Internationale inlichtingen uitwisseling126
3.7.4Afdeling Recherche informatiebureaus (RIB's)126
3.7.5Afdeling Meldpunten126
3.7.6Het LIT en de ANCPI127
3.7.7Activiteiten divisie Ondersteuning en divisie Mobiliteit127
3.7.8Het Landelijk Rechtersteam (LRT)129
   
3.8Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD)130
3.8.1De BVD en de georganiseerde criminaliteit130
3.8.2De relatie met de regionale politie132
   
3.9Fiscale inlichtingen en opsporingsdienst (FIOD)132
3.9.1Organisatie133
3.9.2Praktijk134
   
3.10Internationale samenwerking135
3.10.1Recht en regels internationale samenwerking135
3.10.2Nederlandse bijdragen aan buitenlandse opsporingsonderzoeken136
3.10.3Nederlandse strafzaken met een buitenlandse component142
   
Hoofdstuk 4 Gezag over en toezicht op de opsporing145
   
4.1Algemeen145
   
4.2Openbaar ministerie145
4.2.1Arrondissementen algemeen146
4.2.2Taken en functies van de verschillende officieren van justitie150
   
4.3Openbaar ministerie landelijk157
4.3.1Landelijk parket158
4.3.2Landelijke overleggen159
4.3.3Selectie zaken kernteams161
4.3.4College van procureurs-generaal167
4.3.5Centrale toetsingscommissie170
   
4.4Rechters-commissarissen174
4.4.1Vragen naar aanleiding van de beslispunten174
4.4.2Rol van de rechter-commissaris175
4.4.3Toets rechter-commissaris met betrekking tot dwangmiddelen177
4.4.4Rol rechter-commissaris bij het horen van getuigen178
4.4.5Werkgroep Meijeringh179
4.4.6De coördinerend rechter-commissaris, overleg en afstemming180
4.4.7Landelijke overlegvormen180
4.4.8Verhouding met politie en openbaar ministerie181
   
4.5Korpsbeheerders181
4.5.1Vragen naar aanleiding van de beslispunten181
4.5.2Taak korpsbeheerder; overlegorganen181
4.5.3Beheer registers182
4.5.4Uitoefening beheer via overlegorganen182
4.5.5Feitelijke activiteiten183
   
4.6Ministeries184
4.6.1Vragen naar aanleiding van de beslispunten184
4.6.2Ministerie van Justitie185
4.6.3Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties187
4.6.4Project Implementatie Parlementaire enquête opsporingsmethoden188
   
4.7Tweede Kamer190
Hoofdstuk 5 Bijzondere bevindingen192
   
5.1Inleididing192
   
5.2Voorgeschiedenis192
   
5.3Informatie aan de Tweede Kamer194
   
5.4Verschillende onderzoeken195
   
5.5De bevindingen196
   
5.6Conclusie en aanbeveling198
   
Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen199
   
6.1Verantwoording199
   
6.2Verandering in de opsporing200
   
6.3Normering201
6.3.1Algemeen201
6.3.2Observatiemethoden204
6.3.3Informanten en infiltranten205
6.3.4Gecontroleerde aflevering en doorlaten210
6.3.5Overige methoden211
6.3.6Opleidingen213
   
6.4Organisatie opsporing214
6.4.1Algemeen214
6.4.2Criminele inlichtingendiensten215
6.4.3Tactische recherche216
6.4.4Kernteams218
6.4.5Korps Landelijke Politiediensten219
6.4.6BVD221
6.4.7FIOD222
6.4.8Internationale samenwerking222
   
6.5Gezag over en toezicht op de opsporing224
6.5.1OM224
6.5.2OM Landelijk226
6.5.3Rechters-commissarissen227
6.5.4Ministeries en korpsbeheerders229
6.5.5Parlement230
6.6Bijzondere bevindingen231
   
Lijst van enige afkortingen233
   
Bijlage 1 Beslispunten Tweede Kamer235
   
Bijlage 2 Overzicht ontvangen en geanalyseerde documenten260
2.1 Lijst van archiefstukken261
2.2 Lijst van officiële publicaties278
2.3 Lijst van boeken, rapporten en tijdschriften281
2.4 Verzamelde jurisprudentie287
   
Bijlage 3 Overzicht interviews en gesprekken291
   
Bijlage 4 Lijst van deelnemers rondetafelgesprekken302
   
Bijlage 5 Stenografisch verslag rondetafelgesprekken304
   
Bijlage 6 Overzicht bijzondere opsporingsmethoden naar huidig en toekomstig recht387
   

Ten Geleide

Is de crisis in de opsporing voorbij? Dat is in de kern de vraag waarop de Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden een antwoord moest geven.

Een half jaar lang heeft de commissie, tezamen met haar staf, zich met deze vraag bezig gehouden. Gezamenlijk hebben commissie en staf ongeveer 250 mensen gesproken: van CID-runner tot minister en van zaaksofficier tot korpsbeheerder. Daarnaast zijn meters papier bestudeerd.

Door dit intensieve onderzoek meent de commissie te kunnen vaststellen dat de crisis in de opsporing is omgezet in een veelheid aan veranderingsprocessen. Sommige daarvan zijn zo goed als voltooid, andere zijn nog maar net begonnen, een aantal veranderingen had sneller en beter gekund. In ieder geval is de motivatie om veranderingen te bewerkstelligen groot. De hoofdboodschap van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is goed doorgedrongen: geen opsporing zonder wettelijke grondslag en meer transparantie.

De conclusies en aanbevelingen dienen er toe deze veranderingsprocessen verder te bevorderen en zo nodig in de goede richting bij te buigen. De commissie stelt de Kamer dan ook voor over elk van de aanbevelingen een oordeel te geven.

Tussen het moment waarop de politieke uitgangspunten met betrekking tot de normering van de opsporing werden vastgesteld en het tot stand komen van formele wetgeving ligt een periode van bijna 3 jaar. In die periode is voor zover dat kon, geanticipeerd op wetgeving in ontwikkeling maar is ook een omvangrijk geheel van richtlijnen, concept-richtlijnen en dergelijke tot stand gebracht. Met elkaar dekten deze regelingen het gehele terrein van de opsporing. Van consistentie binnen en tussen deze regels was echter niet altijd sprake. Ook waren deze regels voor de praktijk moeilijk toegankelijk. Gevolg daarvan is geweest dat velen die dag in dag uit met praktijkproblemen werden geconfronteerd te weinig houvast werd geboden. Er is dan ook niet eenduidig met – de veronderstelde – normen omgegaan.

Het openbaar ministerie is er sinds de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden diep van doordrongen dat men het gezag over de politie diende te hernemen. Bij zaaksofficieren is dat het meest merkbaar. Vrijwel zonder uitzondering zijn zaaksofficieren zeer betrokken bij het recherchewerk. Ook de CID-officieren oefenen hun gezag intensiever uit dan tevoren, al zijn hier grotere verschillen tussen de arrondissementen. De funktie van rechercheofficier heeft gestalte gekregen maar betwijfeld wordt of voor de op zich zelf nuttige taak een aparte funktionaris had moeten worden aangesteld. Het College van procureurs-generaal heeft verschillende richtlijnen vastgesteld. Aan de implementatie van deze richtlijnen is, na verzending aan de hoofdofficieren, door het College verder geen aandacht geschonken.

Het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden was aanleiding voor velen om initiatieven te ontplooien teneinde te komen tot een betere organisatie van de opsporing. Binnen regio's zijn veelal uitgebreide reorganisaties tot stand gebracht die tot daadwerkelijke veranderingen hebben geleid. De verschillen tussen regio's zijn echter groot. Deze verschillen zijn deels te verklaren uit de Politiewet waarin aan regio's een grote autonomie wordt toegekend maar deels ook uit het feit dat vanuit het centrale niveau geen uitgangspunten of handreikingen zijn geformuleerd die bij de reorganisatie behulpzaam hadden kunnen zijn.

De commissie is tijdens haar onderzoek ook gestuit op een aantal feiten en gebeurtenissen die de commissie ernstig acht. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de opsporing een spiegel voorgehouden . Een zeer verontrustend element daarin was de zogenoemde Delta-methode. Naar de commissie nu is gebleken is hier echter niet zozeer sprake van een spiegel als wel van een one-way-screen, waarachter een werkelijkheid ligt die nog verontrustender is dan de Delta-methode al was. De Delta-methode heeft slechts gediend als een dekmantel voor nog veel grootschaliger criminele aktiviteiten. Hierdoor is tenminste door middel van parallel-importen 15 000 kilo cocaïne in- (of door-)gevoerd met behulp van informanten die een dubbelrol speelden. Deze werkwijze is alleen mogelijk indien sprake is van corruptie bij overheidsfunctionarissen. Het onderzoek naar deze en enkele andere verontrustende feiten stagneert omdat er in dit geval sprake is van onderling wantrouwen binnen politie en justitie.

Het werk van parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft een zeer grote invloed gehad op de opsporingspraktijk. Velen noemen Maarten van Traa persoonlijk als uitdagend en inspirerend gesprekspartner. Voor de opsporing is niets meer hetzelfde sinds «van Traa». Dat hij zelf geen resultaat meer kan zien van zijn werk betreuren commissie en staf zeer.

De commissie hecht er aan te benadrukken hoe positief zij is over de medewerking die zij van politie en justitie heeft gekregen. De openhartigheid was groot. Het is aan de kamer een oordeel te geven over het werk van de commissie. Voor ieder van de leden geldt ondertussen dat het afgelopen half jaar van grote waarde is geweest. De commissie heeft de opsporingspraktijk beter leren kennen dan op welke andere manier dan ook mogelijk was geweest. Dat had overigens niet gekund zonder de staf. Zij heeft het afgelopen half jaar een topprestatie geleverd. De commissie is deze 12 mensen veel dank verschuldigd.

Ella Kalsbeek

voorzitter

HOOFDSTUK 1 INLEIDING, VRAAGSTELLING EN VERANTWOORDING

1.1 Instelling en samenstelling commissie

De motie Schutte c.s. nodigde de Kamer uit de effecten van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden te volgen en te evalueren.1 De werkgroep Vervolgonderzoek enquêtecommissie opsporingsmethoden adviseerde de Kamer daartoe een kortlopend onderzoek uit te laten voeren door een tijdelijke commissie. Het onderzoek van deze evaluatiecommissie diende primair een evaluatief karakter te hebben.2

«De werkgroep heeft vastgesteld dat de regering een grote hoeveelheid schriftelijke informatie aan de Kamer heeft verstrekt en toegezegd. Omdat de informatie noodzakelijkerwijs vrijwel steeds over onderdelen van de door de enquêtecommissie vastgestelde drie soorten crises (crisis in de opsporing, organisatiecrisis en gezagscrisis) gaat, bestaat naar het oordeel van de werkgroep echter het gevaar dat er een verbrokkeld beeld ontstaat. Dat risico wordt nog groter doordat de informatie op verschillende tijdstippen de Kamer bereikt. Gelet op het voorgaande acht de werkgroep het wenselijk het papieren beeld aan te vullen met een beeld in de praktijk. Het gaat erom vast te stellen wat er ten aanzien van de drie soorten crises is veranderd en of de veranderingen de beoogde effecten hebben gehad.»3

Dit rapport is het resultaat van de werkzaamheden van de Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden (verder te noemen de commissie). De commissie is door de Tweede Kamer op 18 november 1998 ingesteld. De commissie diende binnen zes maanden vanaf de constituerende vergadering (d.d. 1 december 1998) haar rapport uit te brengen.4

De commissie bestond uit de volgende leden van de Tweede Kamer:

Mw. Mr. E. Kalsbeek, PvdA (voorzitter)

Mr. A. Rouvoet, RPF (vice-voorzitter)

Mr. J.M.L. Niederer, VVD

Mr. P.J. Biesheuvel, CDA

Mr. B.O. Dittrich, D66

Drs. M. Rabbae, GroenLinks

De commissie had de beschikking over verschillende stafleden. Mw. mr. N.J.P. Coenen (plaatsvervangend griffier Tweede Kamer) trad op als griffier van de commissie. Mr.dr. E.R. Muller (directeur Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden) vervulde de functie van inhoudelijk secretaris van de commissie.

De volgende onderzoekers waren aan de commissie verbonden: drs. M.J. Bezuyen (senior onderzoeker-adviseur Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden), S. Dekker (onderzoeker-in-opleiding Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden), mr. C.J. Glorie (beleidsmedewerker PvdA-fractie Tweede Kamer), mw.mr. G.P.M. Grootscholten (beleidsmedewerker Nederlands Politie Instituut), mw.drs. A.H. Pieterse (onderzoeker-adviseur Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden), mw.drs. A.G. Roubos (beleidsmedewerker Rijksrecherche) en mw.mr. G.M.J. Kok (rechterlijk-ambtenaar-in-opleiding).

De commissie werd verder ondersteund door A.W. de Kool (documentalist Tweede Kamer), M. Leeflang (documentalist Tweede Kamer) en mw. M. van Soest (secretaresse Tweede Kamer).

De commissie maakte intensief gebruik van de adviezen en ondersteuning van prof. mr. Y. Buruma, hoogleraar Strafrecht en Strafprocesrecht, Katholieke Universiteit Nijmegen.

De commissie besteedt in haar evaluatie-onderzoek aandacht aan de veranderingen in de opsporing na het verschijnen van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Tevens schetst de commissie een beeld van de huidige stand van zaken ten aanzien van de organisatie en inhoud van de opsporing in Nederland. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden concludeerde dat sprake was van een crisis in de opsporing die bestond uit drie elementen: ontbrekende normen, een niet goed functionerende organisatie en problemen in de gezagsverhoudingen. Het onderzoek van de commissie is er op gericht te bezien in hoeverre de door de Tweede Kamer en kabinet vastgestelde definitieve lijst van beslispunten naar aanleiding van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden anno 1999 heeft bijgedragen aan de bestrijding van de crisis in de opsporing.1

Het is de eerste keer in de parlementaire geschiedenis voor zover de commissie kan nagaan, dat het parlement zichzelf de opdracht geeft na enkele jaren te bezien welke effecten eerder genomen beslissingen in de praktijk hebben gehad. Een dergelijke evaluatie biedt het parlement de mogelijkheid om diepgaand te beoordelen in hoeverre beslissingen van het kabinet en de Kamer daadwerkelijk leiden tot veranderingen in de praktijk. Evaluatie-onderzoeken kunnen de controlefunctie van het parlement versterken.

1.2 Onderzoeksvragen

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de aanbevelingen in hoofdstuk 10 van haar eindrapport geformuleerd als beslispunten.2 Deze beslispunten zijn in het debat in de Kamer over het eindrapport overgenomen of geamendeerd. Het debat in de Kamer leidde tot een definitieve lijst van beslispunten. De beslispunten vormen de neerslag van het oordeel van de Kamer over het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. De commissie heeft deze beslispunten dan ook als uitgangspunt gehanteerd bij de inrichting van dit evaluatie-onderzoek. In bijlage 1 is een overzicht gegeven van de definitieve beslispunten.

De commissie heeft een onderscheid gemaakt tussen verschillende typen onderzoeksvragen:

• hoofdvragen omtrent de crisis in de opsporing

• onderzoeksvragen naar aanleiding van de beslispunten

De beantwoording van de onderzoeksvragen naar aanleiding van de beslispunten kan gebruikt worden om een antwoord te geven op de meer algemene hoofdvragen rond de crisis in de opsporing. De hoofdvragen hebben een beoordelend karakter, terwijl de onderzoeksvragen naar aanleiding van de beslispunten primair feitelijk zijn. De hoofdvragen in dit onderzoek zijn hieronder weergegeven. De onderzoeksvragen naar aanleiding van de beslispunten worden steeds aan het begin van de desbetreffende paragraaf weergegeven.

Normeringscrisis

a. Is voor de praktijk van de opsporing nu voldoende duidelijk welke normen (gaan) gelden voor de opsporing? b. Is de feitelijke inzet van opsporingsmethoden in de praktijk in overeenstemming met de normen? c. In hoeverre en op welke wijze hebben interne organisatierichtlijnen van politie, bijzondere opsporingsdiensten en het openbaar ministerie (inclusief de Centrale toetsingscommissie) bijgedragen aan de normering van opsporingsmethoden? d. Is er sprake van consistentie tussen wetgeving, jurisprudentie en organisatierichtlijnen ten aanzien van het gebruik van opsporingsmethoden? e. Vindt voldoende vastlegging van de activiteiten van opsporingsambtenaren plaats? f. Bestaat er noodzaak tot nadere normering van activiteiten van politie en openbaar ministerie met betrekking tot opsporing of ordehandhaving?

Organisatiecrisis

a. Zijn de bevoegdheden van alle betrokkenen rond de inzet en de controle van opsporingsmethoden in de praktijk helder en wordt conform deze bevoegdheden gewerkt? b. Is de samenwerking tussen betrokken organisaties adequaat? Vindt coördinatie en afstemming binnen de opsporingsorganisaties in voldoende mate plaats? c. Hoe is de vastlegging van de activiteiten van opsporingsambtenaren georganiseerd?

Gezagscrisis

a. Zijn de onderlinge verhoudingen tussen functionarissen en organisaties in de opsporing verbeterd en werkbaar? b. Wordt op verantwoorde wijze gezag uitgeoefend over de inzet van opsporingsmethoden door het openbaar ministerie? c. Bestaat er duidelijkheid over de wijze en de inhoud van de gezagsuitoefening door het openbaar ministerie? d. Heeft de gezagsuitoefening door het openbaar ministerie daadwerkelijk effect op het functioneren van de politie met betrekking tot de opsporing? e. Is controle op het gebruik van opsporingsmethoden door rechters-commissaris en korpsbeheerders adequaat?

1.3 Methoden en opzet van het onderzoek

1.3.1 Deelonderzoeken

De commissie heeft verschillende deelonderzoeken uitgevoerd die gezamenlijk de onderzoeksvragen beantwoorden:

a. Literatuur- en documentenanalyse

b. Jurisprudentie-analyse

c. Diepte-onderzoeken:

c1 Rotterdam

c2 Limburg-Zuid

c3 Midden- en West-Brabant

c4 Kernteam Noord-Oost Nederland

c5 Kernteam Rotterdam

c6 Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD)

c7 Binnenlandse veiligheidsdienst (BVD)

c8 Korps landelijke politiediensten (KLPD)

c9 Openbaar ministerie Landelijk: Centrale toetsingscommissie, Landelijk parket, College van procureurs-generaal

c10 Ministeries van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

d. Breedte-onderzoeken:

d1 Kennemerland

d2 Kernteam Randstad Noord en Midden

d3 Amsterdam-Amstelland

d4 Kernteam Amsterdam

d5 Haaglanden

d6 Kernteam Haaglanden

De commissie heeft gekozen voor een primair kwalitatief onderzoek aangezien zij een breed beeld wilde geven van de huidige stand van zaken omtrent de inhoud en organisatie van de opsporing. Kwantitatief onderzoek naar de omvang en intensiteit van bepaalde opsporingsmethoden zou slechts een gedeelte van de onderzoeksvragen kunnen beantwoorden. Kwalitatief onderzoek biedt daarentegen de mogelijkheid meer intensief verschillende aspecten van de onderzoeksvragen te bezien. De beperking van kwalitatief onderzoek is dat volledige geldigheid en generaliseerbaarheid van bevindingen niet kan worden gegarandeerd. De commissie heeft met de opzet van haar onderzoek echter nadrukkelijk geprobeerd de validiteit van het onderzoek te vergroten.

De betrouwbaarheid en geldigheid van onderzoek kan worden vergroot door de toepassing van verschillende onderzoeksmethoden. De commissie maakt daarbij onderscheid tussen diepte-onderzoeken en breedte-onderzoeken. De organisaties waar de commissie een diepte-onderzoek heeft uitgevoerd werden bevraagd op alle aspecten van de organisatie en de inhoud van de opsporing. Dat betekent dat van deze organisaties alle relevante documenten intensief zijn bestudeerd. Tevens zijn in deze organisatie vele interviews gehouden met alle betrokkenen (tactische en financiële rechercheurs, medewerkers van criminele inlichtingendiensten, observatieteams, infiltratieteams, recherchechefs, divisiechefs, teamleiders, officieren van justitie, ambtenaren van departementen, korpsbeheerders, korpschefs, hoofdofficieren van justitie, procureurs-generaal, ministers). Per organisatie werden de belangrijkste bevindingen weergegeven.

De breedte-onderzoeken dienden als een controlegroep om te bezien in hoeverre de bevindingen van de commissie in de diepte-onderzoeken ook elders van toepassing waren. De bevindingen uit de diepte-onderzoeken werden getoetst aan de bevindingen van de breedte-onderzoeken. De organisaties waar de commissie een breedte-onderzoek heeft uitgevoerd, werden op hoofdlijnen bevraagd en onderzocht. De commissie bestudeerde de toegezonden documenten en legde werkbezoeken af.

De keuze van de organisaties waar diepte-onderzoeken en breedte-onderzoeken werden uitgevoerd, was gebaseerd op verschillende criteria:

– combinatie van nog niet eerder onderzochte en reeds door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden onderzochte organisaties;

– omvang van de organisatie;

– variatie in regio's, arrondissementen, kernteams, bijzondere opsporingsdiensten en inlichtingendiensten.

Alle relevante openbare en vertrouwelijke documenten van de onderzochte organisaties werden door de commissie opgevraagd en geanalyseerd. In bijlage 2 wordt een overzicht gegeven van de documenten die de commissie heeft ontvangen. Tevens werden met ruim 250 functionarissen binnen de organisaties interviews gehouden. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van alle personen met wie een vraaggesprek is gevoerd.

De commissie is tijdens haar onderzoek gestuit op verschillende aspecten die een relatie hebben met de zaken die door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn beschreven. De commissie heeft deze aspecten nader onderzocht en geeft de hoofdlijnen van haar bevindingen hierover in hoofdstuk 5 weer.

1.3.2 Afspraken ministers

De commissie heeft kort na de aanvang van haar onderzoek gesproken met de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In dit gesprek is afgesproken dat de regeling voor de informatievoorziening aan de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden onverkort zouden gelden voor deze commissie.1 Deze afspraken zijn in het onderstaande protocol nader geconcretiseerd:

1. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft ingesteld de Tijdelijke Commissie Uitvoering Aanbevelingen Opsporingsmethoden. De minister van Justitie, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën verlenen medewerking aan het onderzoek van deze commissie. Ten behoeve van het onderzoek heeft de Tijdelijke commissie behoefte aan informatie. In het belang van een juiste balans tussen een voortvarende afhandeling en praktische werkwijze rond dit onderzoek enerzijds en een betrouwbare en veilige behandeling van gevoelige informatie over opsporing en vervolging anderzijds worden overeengekomen onderstaande afspraken. In de afspraken wordt een onderscheid gemaakt tussen operationele gegevens, betrekking hebbend op individuele verkennende- en opsporingsonderzoeken en/of strafzaken, en niet-operationele of beleidsgegevens, niet betrekking hebbend op individuele onderzoeken of strafzaken. Gegevens over de toepassing van opsporingsbevoegdheden in individuele onderzoeken en strafzaken worden aangemerkt als operationele gegevens.

2. Indien de Tijdelijke commissie ten behoeve van het onderzoek behoefte heeft aan raadpleging door middel van inzage of verstrekking van operationele gegevens dan kan een verzoek tot inzage of verstrekking schriftelijk en rechtstreeks worden gericht tot degene die tot verstrekking bevoegd is. Een afschrift van het verzoek wordt door de commissie verstrekt aan de betrokken bewindspersonen.

3. Ingeval de commissie op grond van punt 2 gegevens opvraagt of inzage verlangt in gegevens die volgens de verstrekker herleidbaar zijn tot de persoon van informanten of volgens deze tot levensbedreigende situaties kan leiden dan kunnen deze gegevens geanonimiseerd of gecodeerd worden door de verstrekker, dat wil zeggen niet herleidbaar tot de bron van criminele inlichtingen. De gegevens worden vervolgens verstrekt door tussenkomst van het college van procureurs-generaal.

4. Indien de verstrekker in exceptionele gevallen van mening is dat de verstrekking van operationele gegevens op grond van punt 2 in strijd is met het belang van de staat zoals bedoeld in de Grondwet, dan legt hij de gegevens voor aan de betrokken minister.

5. De commissie, in de persoon van haar voorzitter of bij ontstentenis de vice-voorzitter, kan alle gegevens die ter kennis komen van de commissie verifiëren door kennisname van de niet-geanonimiseerde en niet-gecodeerde gegevens.

6. Ten aanzien van operationele gegevens heeft de commissie, en de aan haar toegevoegde medewerkers, zich verplicht tot vertrouwelijke behandeling, om geen afbreuk te doen aan de belangen van de opsporing van strafbare feiten en de privacy. Daartoe heeft de commissie de noodzakelijke maatregelen getroffen op het gebied van beveiliging en huisvesting. Aan de medewerkers van de commissie is een geheimhoudingsplicht opgelegd.

7. Indien de Tijdelijke commissie ten behoeve van het onderzoek behoefte heeft aan inzage of verstrekking van niet-operationele of beleidsgegevens dan kan een verzoek tot inzage of verstrekking schriftelijk en rechtstreeks worden gericht tot degene die tot verstrekking bevoegd is. Een afschrift van het verzoek wordt door de commissie verstrekt aan de betrokken bewindspersonen.

8. Indien de verstrekker in exceptionele gevallen van mening is dat de verstrekking van niet-operationele of beleidsgegevens op grond van punt 2 in strijd is met het belang van de staat zoals bedoeld in de Grondwet, dan legt hij de gegevens voor aan de betrokken minister.

9. Voor de publicatie van de rapportage van de Tijdelijke commissie wordt deze ter inzage gegeven aan de minister van Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ter verificatie van de afspraken.

10. Nadere afspraken worden gemaakt over het archiveren, retourneren en/of vernietigen van de verstrekte gegevens na afloop van de het onderzoek van de Tijdelijke commissie.

In aanvulling op dit protocol is tevens overeengekomen dat de commissie bij operationele gegevens, indien de commissie en de verstrekker dat noodzakelijk achten, eerst inzage zou krijgen in de niet geanonimiseerde gegevens voordat tot verstrekking zou worden overgegaan. De commissie heeft hiervan verschillende malen gebruik gemaakt.

De commissie constateert dat de afspraken met de ministers – na verschillende brieven richting de ministeries en het College van procureurs-generaal – werkbaar waren. De commissie kreeg over het algemeen de informatie waar zij om verzocht. Vanwege de complexe procedure duurde dat wel vaak langer dan de commissie wenselijk achtte. Dat neemt niet weg dat de commissie over het algemeen tevreden is over de informatieverstrekking door betrokken organisaties. Ook overigens was de medewerking door politie, justitie en andere betrokkenen goed, hetgeen door de commissie zeer op prijs is gesteld.

1.3.3 Openbare afronding

Een onderdeel van de opdracht van de commissie was een openbare afronding van het onderzoek. De commissie heeft verschillende alternatieven overwogen voor de invulling van deze openbare afronding. Vanwege het evaluatieve karakter van het onderzoek was de commissie van mening dat de openbare afronding een andere inhoud moest krijgen dan bij reguliere parlementaire onderzoekscommissies het geval is. De primaire doelstelling van de openbare afronding was niet de waarheidsvinding, zoals centraal staat bij een parlementaire enquêtecommissie. Verhoren, of vergelijkbare gesprekken, kwamen voor de commissie dan ook niet in aanmerking.

De primaire functie van de openbare afronding was voor de commissie gelegen in de toetsing van de bevindingen van haar onderzoek aan oordelen van betrokkenen in het openbaar. De openbare afronding bood tevens de mogelijkheid om als commissie in het openbaar de cruciale aspecten van de organisatie en de inhoud van de opsporing te tonen aan de Nederlandse burgers. De commissie heeft gekozen voor rondetafelgesprekken als vorm voor de openbare afronding.

De commissie heeft er op grond van deze overwegingen voor gekozen in twee dagen met verschillende betrokkenen te spreken over enkele aspecten van de opsporing. De keuze van onderwerpen is gebaseerd op de bevindingen uit het evaluatie-onderzoek. De commissie heeft op 21 en 25 mei 1999 de volgende onderwerpen in een openbare zitting van de commissie aan de orde gesteld:

a. dilemma's met betrekking tot doorlaten en gecontroleerde aflevering;

b. het onderscheid tussen informant en infiltrant;

c. de vastlegging, professionaliteit en transparantie van de opsporing;

d. de criminele politiek;

e. het gezag over de opsporing.

De commissie heeft in het openbaar gesproken met personen die zij eerder had geïnterviewd. Zij heeft bij de selectie van personen gelet op een spreiding in achtergrond en organisatie, zodat tijdens de gesprekken een breed beeld van de huidige stand van zaken in de opsporing kon worden gerealiseerd.

Op het moment dat de openbare gesprekken werden gevoerd, bevond het eindrapport zich in een vergevorderd stadium. Daardoor was de commissie in staat zo precies mogelijk haar bevindingen te toetsen. Bijlage 4 bevat de lijst van deelnemers aan de rondetafelgesprekken. In bijlage 5 is de letterlijke weergave van de inhoud van de gesprekken opgenomen.

1.4 Van crisis naar verandering

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden constateerde in haar eindrapport een drievoudige crisis in de opsporing. Organisaties in de opsporing moesten aan de hand van de beslispunten van de Kamer orde op zaken stellen en de crisis in de opsporing te lijf gaan. De commissie heeft deze veranderingen in dit rapport in kaart gebracht. Daarbij heeft zij er acht op geslagen dat (veel van) de organisaties in de opsporing op het moment dat het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden uitkwam, al bezig waren met reorganisaties.

Bij de beoordeling van haar bevindingen heeft de commissie niet alleen getoetst aan conventionele beoordelingscriteria. Zij heeft ook rekening gehouden met de hindernissen waarmee organisaties in verandering te maken hebben.

Beoordelingscriteria

Organisaties in het openbaar bestuur hebben te maken met uiteenlopende eisen waaraan hun optreden moet voldoen. De beoordelingscriteria waaraan overheidsoptreden gewoonlijk wordt getoetst, zijn grofweg onder te verdelen in drie categorieën.

Overheidsorganisaties moeten in de eerste plaats voldoen aan eisen die betrekking hebben op de rechtmatigheid van hun handelen. De commissie verwacht dat organisaties in de opsporing op een rechtmatige manier omgaan met de inzet van opsporingsmethoden. Zij verwacht dat er een wettelijke basis is voor de inzet van opsporingsmethoden, dat de bevoegdheden voor de inzet van methoden eenduidig zijn en dat het gebruik van opsporingsmethoden wordt vastgelegd en getoetst. Overheidsorganisaties hebben in de tweede plaats te maken met eisen van doelmatigheid en effectiviteit. De commissie verwacht dat opsporingsmethoden doelmatig worden gebruikt en bijdragen aan een effectieve bestrijding van de criminaliteit. In de derde plaats moeten overheidsorganisaties voldoen aan eisen die betrekking hebben op hun betrouwbaarheid en stabiliteit. De commissie vindt dat de samenleving moet kunnen vertrouwen op de betrouwbaarheid van het opsporingsapparaat. Organisaties in de opsporing moeten zorg dragen voor de geloofwaardigheid en legitimiteit van de criminaliteitsbestrijding.

De criteria waaraan het functioneren van organisaties in de opsporing wordt getoetst sporen soms onderling maar zullen in veel gevallen tegenstrijdig zijn. Uitgebreide procedures bij de inzet van opsporingsmethoden dragen bijvoorbeeld bij aan de rechtmatigheid van de opsporing, maar doen wellicht afbreuk aan een efficiënte en snelle manier van werken. Politie en justitie moeten op een rechtmatige wijze opsporen, maar moeten anderzijds op de grenzen van het wettelijk genormeerde gebruik van opsporingsmethoden balanceren, wil de bestrijding van sommige vormen van georganiseerde criminaliteit tot bevredigende resultaten leiden. Kortom, organisaties in de opsporing staan voor de lastige taak aan uiteenlopende en soms tegenstrijdige eisen tegemoet te komen. De commissie verwacht dat deze opsporingsorganisaties in staat zijn steeds verantwoorde afwegingen te maken.

De drie bovenstaande «conventionele» criteria zouden misschien voldoende zijn voor een zakelijke beoordeling van het functioneren van organisaties in de opsporing. De commissie voert evenwel een evaluatie van veranderingen uit. Zij moet in de eerste plaats een beoordeling geven van de mate waarin opsporingsorganisaties in staat zijn geweest veranderingen door te voeren die de crisis in de opsporing hebben bestreden. Het is daarbij van belang te onderzoeken in hoeverre organisaties in de opsporing in staat zijn geweest zich op een verantwoorde wijze aan te passen.

Veranderingsprocessen stellen organisaties voor grote uitdagingen en zullen slechts tot resultaten leiden indien bepaalde hindernissen worden overwonnen. De commissie beseft dat veranderingen in de opsporing met soortgelijke problemen gepaard zijn gegaan. Bij de beoordeling van haar bevindingen zal de commissie niet alleen uitgaan van conventionele beoordelingscriteria, maar ook de specifieke moeilijkheden die met veranderingen samengaan inachtnemen. De commissie probeert zo tot een afgewogen oordeel te komen.

Implementatie van veranderingen

Veranderingen leiden pas tot gewenste effecten wanneer zij in uitvoerende organisaties worden geïmplementeerd. Organisaties lopen bij de implementatie van veranderingen echter regelmatig tegen de grenzen aan van het controleren van veranderingen op uitvoerend niveau. Daarnaast zijn er op uitvoerend niveau beperkingen aan het doorvoeren van veranderingen die herleid kunnen worden tot de beleidsvrijheid van uitvoerders.

De mogelijkheden om veranderingen op uitvoerend niveau te controleren en bepalen zijn beperkt. Veranderingen worden veelal op centraal niveau ontwikkeld en vormgegeven op basis van politieke besluitvorming. Daarbij wordt niet altijd even veel rekening gehouden met de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van veranderingen. Bovendien kunnen de gevolgen van veranderingen op centraal niveau niet volledig worden overzien. Uitvoerders worden daarom regelmatig geconfronteerd met dilemma's en knelpunten die voortvloeien uit centraal vormgegeven veranderingen.

Een tweede moeilijkheid van veranderingen vloeit voort uit de discretionaire ruimte van uitvoerders. Uitvoerders in publieke organisaties beschikken over een bepaalde mate van beleidsvrijheid, waarbij zij zelfstandig beslissingen moeten nemen zonder dat daarvoor regels en procedures beschikbaar zijn. Veranderingen binnen organisaties zullen onder andere betrekking moeten hebben op de discretionaire ruimte van uitvoerders, willen zij werkelijk tot effect leiden. Er zijn twee mogelijkheden om een brug te slaan tussen veranderingsinitiatieven en het gedrag en functioneren van uitvoerders.

Een eerste mogelijkheid heeft betrekking op de inperking van de beleidsvrijheid van uitvoerders. Het management binnen een organisatie kan het handelen van uitvoerders bepalen aan de hand van heldere regels en procedures en een strikt systeem van sancties. Deze dwingende manier van sturing en controle is echter zelden haalbaar of effectief. De praktijk kan meestal niet volledig door regels en procedures worden omvat. Leidinggevenden beschikken bovendien vaak niet over de relevante informatie die voor volledige controle van het uitvoerende proces nodig is.

De tweede mogelijkheid voor het doorvoeren van veranderingen heeft betrekking op het beïnvloeden van de beleidsvrijheid. Leidinggevenden kunnen proberen inzicht te krijgen in de wijze waarop beleidsvrijheid wordt ingevuld. Dit inzicht maakt het mogelijk de invulling van de discretionaire ruimte te beïnvloeden door het referentiekader wat hieraan te grondslag ligt te veranderen. Een gemeenschappelijke filosofie of visie op centrale doelstellingen en de manier waarop die moeten worden uitgevoerd, verzekeren de representatie van de uitgangspunten die aan veranderingen ten grondslag liggen. De ontwikkeling en aanpassing van een gemeenschappelijk kader vergen echter geduld, volharding en inlevingsvermogen. De effectiviteit van een dergelijke manier van veranderen is niettemin effectief omdat veranderingen worden geaccepteerd en uitvoerders hun handelen vrijwillig aanpassen.

Verandering na crises

Het adagium luidt dat crises kansen bieden voor veranderingen. Dat betekent echter niet dat veranderingen snel en probleemloos verlopen. Veranderingen zijn processen waarbij voortdurend hindernissen moeten worden genomen. Een crisis, die de legitimiteit en stabiliteit in een beleidssector doet afnemen, neemt deze hindernissen niet weg. In sommige gevallen worden juist nieuwe hindernissen en problemen opgeworpen.

Veranderingen zijn niet voltooid met het aanpassen van formele doelstellingen, het uitvaardigen van regels en wetten en het wijzigen van organisatiestructuren. Veranderingen leiden pas tot aanhoudende resultaten indien zij zowel door de individuele leden van de organisaties als door de omgeving worden geaccepteerd. Standaardprocedures en werkwijzen moeten aan de hand van opgedane ervaringen eerst opnieuw vorm krijgen. Daarna moeten veranderingen in de sociale structuren van organisaties worden geïntegreerd. Dit proces van internalisering of institutionalisering is echter niet gemakkelijk en kost vaak veel tijd. Het hangt van het uithoudings- en aanpassingsvermogen van organisaties af in hoeverre hervormingen uiteindelijk slagen.

De besluit- en beleidsvorming tijdens crises vindt doorgaans plaats op centraal niveau. Verhoogde maatschappelijke en politieke aandacht voor de opsporing leidden na de parlementaire enquête tot initiëring van veranderingen op centraal politiek en bestuurlijk niveau. Deze veranderingen moesten vervolgens op uitvoerend niveau worden doorgevoerd. Een «top down» benadering van veranderingen leidt doorgaans echter tot weerstand op uitvoerend niveau. Maatregelen en initiatieven tot verandering stuiten in de uitvoering dikwijls op onvoorziene en onbedoelde dilemma's.

Tenslotte kan de perceptie van een crisis op centraal niveau sterk verschillen van die op uitvoerend niveau. Procureurs-generaal en korpschefs zitten dicht tegen de politieke gezagsdragers aan en worden doorgaans directer met de (politieke) noodzaak van veranderingen geconfronteerd dan rechercheurs en officieren van justitie die zich richten op het primaire proces. Tussen centraal en uitvoerend niveau kunnen zo discussies ontstaan over de noodzaak van bepaalde aanpassingen en de manier waarop veranderingen het best kunnen worden doorgevoerd. Dergelijke meningsverschillen zullen de bereidheid om aan de veranderingen mee te werken verminderen.

Een crisis kan wel de bereidheid tot veranderen in gang zetten of versterken. Deze zal sterker gelden naarmate de crisis door alle betrokkenen als zodanig wordt herkend.

1.5 Georganiseerde criminaliteit in Nederland

Aan de bestrijding van de zware georganiseerde criminaliteit behoort een goed onderbouwd inzicht in de aard, ernst en omvang van de criminaliteit ten grondslag te liggen. In navolging van de studie van de onderzoeks- groep-Fijnaut, die in opdracht van de parlementaire enquêtecommissie is uitgevoerd, heeft de minister van Justitie een tweejaarlijkse rapportage over de aard van de georganiseerde criminaliteit in Nederland en te signaleren ontwikkelingen toegezegd. Onlangs verscheen het resultaat van de eerste WODC-monitor van de georganiseerde criminaliteit (december 1998) gebaseerd op recent afgesloten opsporingsonderzoeken op dit terrein. Een van de twee hoofdbevindingen luidt dat niet gesproken kan worden van verweving tussen onder- en bovenwereld; er zijn wel raakvlakken geconstateerd. De tweede conclusie laat zien op welke wijze criminelen gebruik maken van netwerken (samenwerkingsverbanden en sociale relaties) in plaats van hiërarchische relaties zoals voorheen wel werd aangenomen.

De heerBiesheuvel:(...) In dat kader heb ik allereerst een vraag aan de heer Van de Bunt. Kunt u naar aanleiding van het wetenschappelijk onderzoek dat onder andere is gedaan in opdracht van de parlementaire enquêtecommissie aangeven wat – we zijn nu een paar jaar verder – de huidige klemmende problemen zijn en welk onderzoek u verricht heeft in dat kader?

De heerVan de Bunt(Directeur van het WODC): Het rapport heet Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Je zou dat rapport kunnen zien als een voortzetting, een actualisering, van het onderzoeksrapport dat ten behoeve van de parlementaire enquêtecommissie is gemaakt. Misschien is het goed om in een aantal korte streken het beeld neer te zetten en voor een deel ook in negatieve zin. Daar bedoel ik dit mee. Zowel in het rapport van de onderzoeksgroep-Fijnaut als in het recente WODC-rapport komt naar voren dat er in Nederland geen sprake is van verweving tussen georganiseerde misdaad en bijvoorbeeld het openbaar bestuur, de politiek of de economie. (...) Het feit dat er geen sprake is van verweving wil absoluut niet zeggen dat er geen relaties zijn tussen georganiseerde misdaad en de wettige samenleving. Wat uit het recente rapport van het WODC vooral naar voren komt, is dat er juist ontzettend veel positiieve raakvlakken zijn tussen georganiseerde misdaad en de wettige omgeving. (...) Ik wil daarmee aangeven dat er voortdurend, in de sfeer van de consument en in de sfeer van het faciliteren, raakvlakken zijn tussen de georganiseerde misdaad en de wettige samenleving. Zonder u allen hier, geen handel in illegale cd's.

De heerBiesheuvel: Dat is een kras voorbeeld, maar u bedoelt: zonder helers, geen stelers.

De heerVan de Bunt: Dat is natuurlijk zo. Er zijn voortdurend raakvlakken en dat biedt ook kansen aan opsporing en aan bestuurlijke preventie, maar dat is een onderwerp waar wij nog wel op zullen terugkomen. Het eerste wat ik graag wilde opmerken, is dat er dus geen verweving is, maar dat er wel veel raakvlakken zijn. Een tweede algemene constatering is dat er geen sprake is van hiërarchie. Je kunt niet zeggen dat de georganiseerde misdaad erger is naarmate er sprake is van meer hiërarchie in de organisatie. Wij hebben geconstateerd dat de mensen niet zozeer door hiërarchische lijnen bijeen worden gehouden, als wel door sociale relaties. Dat er geen echte hiërarchie is, wil niet zeggen dat er geen succesvolle misdadigers zijn, want die zijn er wel. Alleen werkt men meer projectmatig: men kent elkaar en doet het zo nu en dan met elkaar. «Geen hiërarchie, maar wel sociale relaties» heeft als consequentie dat de betekenis van die sociale relaties verstrekkend is. Een voorbeeld van de werking van sociale relaties is dat de etniciteit, de etnische komaf er strikt gezien niet meer zo toe doet. Dat is een andere conclusie dan die van de commissie-Fijnaut. Je ziet in toenemende mate heterogeen samengestelde groepen die niet toevallig zijn samengesteld, maar waarbij de sociale relaties de rode draad zijn die door de organisatie heen loopt. Dat die sociale relaties er zijn, biedt ook kansen voor de opsporing, want men moet die sociale relaties, net als in het dagelijkse leven, onderhouden. Wij hebben in de door ons bestudeerde dossiers gezien dat mensen heel veel bij elkaar kwamen, ook al was dat niet nodig voor het volvoeren van de criminele activiteit. Men ontmoette elkaar twee, drie keer per week vaak op vaste punten in uitgaansgelegenheden. Wij hebben in onze slotbeschouwing opgemerkt dat dit mogelijheden biedt voor de opsporing. Het beeld van weinig mededeelzame criminelen die zuinig zijn met het geven van informatie aan elkaar, klopt niet, want men praat veel met elkaar en men komt veel samen waarbij een passant criminele plannetjes worden gesmeed. Ik weet niet of ik nu nog verder moet gaan; ik heb nu twee belangrijke punten genoemd.1

De WODC-monitor wordt hoofdzakelijk uitgevoerd aan de hand van een analyse van een aantal afgesloten gerechtelijke vooronderzoeken en opsporingsonderzoeken. Daarbij zijn niet de resultaten uit ander onderzoek naar de omvang van bepaalde vormen van criminaliteit meegenomen, zoals de criminaliteitscijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS). Dit berperkt niet alleen het beeld (de aard van) de criminaliteit in het algemeen en ook de bijzondere vormen van criminaliteit maar werkt ook door op de daarop gebaseerde strategieën voor een aanpak van de zware georganiseerde criminaliteit.

De heerRouvoet: Wij spreken nu in algemene termen over het criminaliteitsbeeld, maar ik zou het nog graag iets verder ingekleurd willen zien wat betreft vormen van criminaliteit. Ik hoor: geen verweving, maar wel raakvlakken en: geen hiërarchie, maar wel sociale relaties. Wellicht kan de heer Van de Bunt aangeven of wij echt weten wat er zich allemaal in ons land afspeelt. Dan gaat het mij om typen criminaliteit. Gaat het allemaal om drugs, of zijn er ook andere vormen te noemen? Bij het onderwerp prioriteitsstelling komen wij hierop nog wel terug, maar het lijkt mij goed om nu al te weten waar we het allemaal over hebben.

De heerVan de Bunt: Ongeveer tweederde van alle grote opsporingsonderzoeken heeft betrekking op harddrugs, softdrugs en een combinatie daarvan. Afgaande op die verdeling kan men constateren dat dit de hoofdmoot van de georgniseerde criminaliteit is. Het probleem van de politie is ook ons probleem: over wat je niet ziet, kun je niet oordelen. Nieuwe lijnen, zoals vrouwenhandel, hebben meer aandacht gekregen. Onderzoek daarvan laat schrijnende gevallen zien. Een paar jaar geleden zagen wij dit soort zaken eenvoudigweg nog niet. Met «wij» bedoel ik: politie, justitie, media en wetenschap. Wij worden bij het maken van een beeld hiervan gehandicapt door wat wordt aangegeven of door wat door de politie wordt onderzocht. (...) In de opzet van het boek Georganiseerde criminaliteit in Nederland hadden wij een hoofdstuk «het misdaadgeld» gepland. Wij konden echter dat hoofdstuk niet vullen. Wij hebben 40 zaken hiertoe bekeken, wij hebben met specialisten gesproken en wij hebben stapels onderzoeksrapporten van de politie erop nageslagen, maar op die vraag moeten wij het antwoord schuldig blijven. Ik vind dit zorgelijk. Het misdaadgeld blijft ergens; het komt in de legale economie terecht.

Devoorzitter: Betekent dit dat er een gebrekkig beeld bestaat van de criminaliteit in ons land?

De heerVan de Bunt: Zo wil ik het niet stellen.

Devoorzitter: Je kunt alleen wat je weet, goed onderzoeken. U baseert zich op strafrechtelijke onderzoeken die zijn afgerond.

De heerVan de Bunt: Dat is de gekozen methode. In de tweede fase van het onderzoek, nadat bestudeerd was wat onderzocht was, hebben wij een gespreksronde gehouden met de kenners in het veld om de huidige trend te kunnen opsporen.

Naar aanleiding van de resultaten van de monitor wordt geadviseerd om naast langdurig onderzoek met verregaande opsporingsmethoden, dat nodig blijft om hoofdpersonen uit de georganiseerde criminaliteit aan te kunnen pakken, ook de strategie van «korte klappen» veelvuldiger te gebruiken. Bij dit ingrijpen zou de strategie gericht kunnen zijn op het opsporen van de knooppunten in de netwerken.

1.6 Opbouw rapport

De commissie heeft bij de opbouw van haar rapport aangesloten bij de indeling in de typen crises in de opsporing. In hoofdstuk 2 behandelt de commissie de normering en inzet van opsporingsmethoden. Aan de hand van de beslispunten omtrent specifieke opsporingsmethoden geeft de commissie een beeld van de huidige stand van zaken alsmede de activiteiten in de periode tussen de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en heden. De commissie gaat in hoofdstuk 3 in op de organisatie van de opsporing, terwijl in hoofdstuk 4 de controle op en het gezag over de opsporing centraal staan. In deze beide hoofdstukken komen aan de hand van de beslispunten de betrokken organisaties aan de orde. In hoofdstuk 5 geeft de commissie de hoofdlijnen van een aantal bijzondere bevindingen die een relatie hebben met zaken die door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn beschreven. De commissie sluit het rapport af met hoofdstuk 6 waarin de conclusies en aanbevelingen worden weergegeven.

HOOFDSTUK 2 NORMERING EN INZET OPSPORINGSMETHODEN

2.1 Normering algemeen

De crisis in de opsporing bestond volgens de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, naast een organisatiecrisis en een gezagscrisis, uit een normeringscrisis. Het was duidelijk dat er de afgelopen 10 jaar een wildgroei in opsporingsmethoden had plaatsgevonden. Voor het merendeel van die opsporingsmethoden was geen (expliciete) wettelijke regeling opgesteld. Meer in het algemeen concludeerde de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden dat een adequate normstelling voor het optreden van politie en justitie tegen georganiseerde criminaliteit ontbrak. De wetgever had nagelaten deze juridische leemte te dichten. Het werd in de praktijk aan de rechterlijke macht overgelaten specifieke methoden op toelaatbaarheid te toetsen. De jurisprudentie bepaalde voor een groot gedeelte de normen van de opsporing, waardoor voor wat betreft de opsporing in toenemende mate sprake was van een «rechtersstaat». Normering vooraf – een fundamentele eis in de rechtsstaat – is te lang achterwege gebleven, oordeelde de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden.1

Dit hoofdstuk gaat in op de bevindingen van het evaluatie-onderzoek naar de normeringscrisis. De commissie stelt daarbij de beantwoording van de volgende vragen centraal:

a. Is voor de praktijk van de opsporing nu voldoende duidelijk welke normen (gaan) gelden voor de opsporing? b. Is de feitelijke inzet van opsporingsmethoden in de praktijk in overeenstemming met de normen? c. In hoeverre en op welke wijze hebben interne richtlijnen van politie, bijzondere opsporingsdiensten en het OM (inclusief de Centrale toetsingscommissie) bijgedragen aan de normering van opsporingsmethoden? d. Is er sprake van consistentie in wetgeving, jurisprudentie en richtlijnen ten aanzien van het gebruik van opsporingsmethoden? e. Vindt voldoende vastlegging van de activiteiten van opsporingsambtenaren plaats? f. Bestaat er noodzaak tot nadere normering van activiteiten van politie en OM met betrekking tot opsporing, ordehandhaving of hulpverlening?

De commissie concentreert zich daarbij op de vraag hoe de normering in het interregnum, de periode tussen het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de inwerkingtreding van nieuwe formele wetgeving in de toekomst, vorm heeft gekregen. Het interregnum beslaat de tijdsperiode eind juni 1996 – het moment waarop de Tweede Kamer de 129 beslispunten heeft aangenomen – tot 1 februari 2000 – het moment dat inwerkingtreding van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden (verder te noemen wetsvoorstel BOB) wordt beoogd.

2.1.1 Normering in het interregnum

Beslispunten van de Tweede Kamer

Wanneer opsporingsmethoden een inbreuk maken op de rechten en vrijheden van burgers, is legitimatie van dat overheidsoptreden bij wet noodzakelijk. De Tweede Kamer nam de aanbeveling over dat opsporingsbevoegdheden in een democratische rechtsstaat een expliciete wettelijke basis nodig hebben. Daarmee gaf de Kamer het formele startsein voor een grootscheeps wetgevingsproject ter wijziging van het Wetboek van strafvordering. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden gaf een voorzet door de toelaatbaarheid van de verschillende bijzondere opsporingsmethoden te relateren aan fasen in het (opsporings-) onderzoek en de mate van verdenking en ernst van de strafbare feiten. Hoe zwaarder de inbreuk van de opsporingsmethode op de persoonlijke levenssfeer van burgers, hoe hoger de autoriteit die daarvoor toestemming moet geven. Per opsporingsmethode werd aangegeven wat daaronder moet worden verstaan en welke voorwaarden voor inzet dienen te gelden. Het gefaseerde kader van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden bevat aanwijzingen voor een wettelijke regeling van de volgende bijzondere opsporingsmethoden en fasen van onderzoek:

• verkennend onderzoek;

• pro-actieve fase van opsporing;

• aftappen telecommunicatie;

• direct afluisteren;

• observeren en volgen;

• plaatsbepalingsapparatuur;

• inkijkoperaties;

• inzet van informanten;

• deals met criminelen;

• getuigenbescherming;

• kroongetuigen;

• infiltratie;

• gecontroleerd afleveren en doorlating.

De methoden dienden vooraf te worden getoetst aan objectieve criteria waaronder proportionaliteit, subsidiariteit, controleerbaarheid van politie en justitie, het nagestreefde doel en het effect van de methode alsmede de risico's van het gebruik van de methode. Ook deed de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden voorstellen voor de wijze waarop met verzamelde politie-informatie zou moeten worden omgegaan (waaronder ook misdaadanalyse en bestuurlijke rechtshandhaving). Naast regels voor het vastleggen van het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden ging de parlementaire enquêtecommissie ervan uit dat alle methoden in het openbaar ter terechtzitting (kunnen) worden verantwoord.

Tussenperiode: wetsvoorstel in de maak

Het ministerie van Justitie heeft zich er vervolgens op toegelegd om een wetsvoorstel BOB te concipiëren. Maar ook in het interregnum bestond in de praktijk behoefte aan een heldere lijn. Deze tussenperiode kenmerkt zich door het tijdelijke karakter van de normering in afwachting van de definitieve wetgeving met betrekking tot de bijzondere opsporingsbevoegdheden. Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat de kenbronnen met betrekking tot de inzet van bijzondere opsporingsmethoden in dit interregnum zijn:

• de interne regels en richtlijnen binnen openbaar minister en politie, in het bijzonder de zogenoemde Voorlopige uitgangspunten;

• de jurisprudentie;

• de toekomstige wetgeving (in de verschillende versies gedurende het interregnum).

De interne regels en richtlijnen worden op hoofdlijnen besproken (in paragraaf 2.1.2.). Aansluitend wordt de toekomstige wetgeving zoals die thans aanhangig is in de Eerste Kamer uiteengezet (in paragraaf 2.1.3) en worden de hoofdbevindingen naar aanleiding van het jurisprudentie-onderzoek beschreven (in paragraaf 2.1.4). Ook andere concept-wetgevingsprodukten uit de tussenperiode worden op die plaats in vogelvlucht belicht, te weten de wijziging van de Wet politieregisters ter regeling van de bijzondere politieregisters (de huidige CID- en «grijze-veld»-registers), het wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken en het wetsvoorstel ter Bevordering van integere besluitvorming openbaar bestuur (BIBOB). In de daarop volgende paragrafen wordt per bijzondere opsporingsmethode afzonderlijk aandacht besteed aan de regelgeving in het interregnum en worden de ervaringen in de praktijk met de inzet van de afzonderlijke methoden uiteengezet. Op eenzelfde wijze wordt de omgang met informatie besproken. In bijlage 6 is een overzicht van huidig en toekomstig recht opgenomen, waarin per methode het kabinetsstandpunt, specifieke bestaande wetgeving (indien aanwezig), relevante richtlijnen en jurisprudentie en de toekomstig wetgeving zijn weergegeven. Het hoofdstuk sluit af met een toelichting op de kennis van normering in de praktijk en de opleiding van opsporingsambtenaren en leden van het openbaar ministerie (paragraaf 2.6).

2.1.2 Interne regels en richtlijnen

Voorlopige uitgangspunten

In het debat op 6 en 7 november 1996 gaf de Kamer aan dat politie, openbaar ministerie en bijzondere opsporingsdiensten geen afwachtende houding mogen aannemen ten aanzien van wat te zijner tijd, naar aanleiding van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, aan normering in wetgeving en richtlijnen zal worden vastgelegd. Om die reden zijn de «Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen»1 (verder te noemen de Voorlopige uitgangspunten) opgesteld en per brief van 24 januari 1997 onder alle (fungerend) hoofdofficieren van justitie verspreid. De toenmalige voorzitter van het College van procureurs-generaal stelde voor wat betreft de status van het stuk dat, ook al dragen de uitgangspunten een voorlopige karakter, dat niet wil zeggen dat daarmee op vrijblijvende wijze kon worden omgegaan. Uitdrukkelijk werden de hoofdofficieren verzocht erop toe te zien, dat daadwerkelijk conform deze uitgangspunten wordt gewerkt. Uiteindelijk zou een en ander als richtlijn van het College een meer definitieve vorm krijgen, aldus de aanbiedingsbrief.

Ingevolge de Voorlopige uitgangspunten gelden vier algemene voorwaarden voor de inzet van opsporingsmethoden:

a. Er moet sprake zijn van «opsporen»: het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en informatie over (voorbereiding van) strafbaar handelen al dan niet in georganiseerd verband, met het doel te komen tot een strafrechtelijke sanctie;

b. Naast een (toekomstige) wettelijke basis dienen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen. Daarnaast moeten de effectiviteit en de beheersbaarheid van het middel worden bezien, zowel vóór de inzet als periodiek daarna (en moet dus een termijn voor inzet worden gesteld);

c. De inzet van de verschillende methoden moet worden gerelateerd aan een van de volgende opsporingsfasen: (1) verkennend, (2) pro-actief en (3) klassiek opsporingsonderzoek;

d. Elk gebruik van opsporingsmethoden en -middelen dient in beginsel te worden vastgelegd in een proces-verbaal, of soms in een andere schriftelijke vorm zoals bijvoorbeeld een journaal.2

Daarnaast worden vier verantwoordingscategorieën onderscheiden: Centrale toetsingscommissie (CTC)-toetsingszaken, CTC-registratiezaken officier van justitie (OvJ)-toetsingszaken en OvJ-registratiezaken.3 Meer specifiek betreft het:

CTC-toetsingszaken:

Opsporingsmethoden van deze categorie worden vooraf ter toetsing aan de Centrale toetsingscommissie voorgelegd waarna deze over de inzet aan het College van procureurs-generaal adviseert: langdurige (projectmatige) infiltratie, burgerinfiltratie, storefront. In beginsel geldt een verbod op de inzet van de criminele burgerinfiltrant en het doorlaten van schadelijke stoffen; ontheffing van het verbod kan via de CTC-toetsingsprocedure worden verleend.

CTC-registratiezaken:

Het betreft hier opsporingsmethoden die achteraf gemeld moeten worden aan de CTC: verschillende vormen van eenmalige kortlopende infiltratie, zoals pseudo-koop en voorkoop, gecontroleerd afleveren en het doorlaten van overige (niet schadelijke) goederen, inzet van bepaalde plaatsbepalingsapparatuur (kermiten argosbaken en geotach), bewegingsmelders in een loods en kijkoperaties.

OvJ-toetsingszaken:

Opsporingsmethoden van deze categorie behoeven voorafgaande toestemming van de CIDof zaaksofficier van justitie, die beslist op basis van een door de politie opgemaakt rapport of ingevuld toetsingsformulier. Het gaat om observatie door middel van videocamera's en het volgen (schaduwen), het gebruik van meeluisterapparatuur (het auditief meekrijgen dan wel het geval dat één van de gespreksdeelnemers op de hoogte is), bepaalde plaatsbepalingsapparatuur (baken in of aan een voorwerp), overige bewegingsmelders, scannen/printen en postvang (met machtiging rechter-commissaris), huisvuil waarvan geen afstand is gedaan, data-surveillance en CID-rechtshulp alsmede niet genoemde middelen.

OvJ-registratiezaken:

In dat geval oordeelt de politie zelfstandig binnen de door het openbaar ministerie aangegeven kaders. Achteraf wordt periodiek melding gemaakt van de inzet van deze methoden: videocamera tijdens verhoor met toestemming en huisvuil waarvan afstand is gedaan.

Per bijzondere opsporingsmethode geven de Voorlopige uitgangspunten een definitie en indien noodzakelijk nadere voorwaarden voor de inzet. Daarbij wordt sterk geleund op het kabinetsstandpunt, de beslispunten van de Tweede Kamer en de visie van de wetgevingsjuristen van het ministerie van Justitie. Afstemming tussen het College van procureurs-generaal en het ministerie, dan wel de minister, vindt plaats in de overlegvergadering.1

Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden

Naast de Voorlopige uitgangspunten dient tevens de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart 1998 als algemene regeling te worden genoemd. Deze richtlijn van het College van procureurs-generaal is een interne regeling van het openbaar ministerie, die gebaseerd is op de toen geldende versie van het wetsvoorstel BOB. Om binnen politie aan deze overgangsregeling bekendheid te geven is het in de tweede helft van 1997 aan het Landelijk Platform CID-officieren aangeboden. Een aantal maanden later bleek de overgangsregeling nog onbekend te zijn in het veld. De voorzitter van het College van procureurs-generaal heeft toen aan landelijk officier van justitie F.C.V. de Groot gevraagd via de recherche-officieren bekendheid te geven aan de overgangsregeling. De richtlijn is pas na de behandeling van het wetsvoorstel BOB aangemeld voor de overlegvergadering.

De overgangsregeling ziet toe op de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB.

«De nieuwe formele vereisten die in het wetsvoorstel aan de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden worden gesteld bestaan voornamelijk uit het door de officier van justitie afgeven van een schriftelijk bevel tot inzet van de bevoegdheid. Door reeds te anticiperen op de inwerkingtreding van de wet en deze bevelen af te geven, richt het openbaar ministerie de opsporingsonderzoeken zo in dat reeds nu aan de nieuwe regels voldaan wordt in zaken die ook na inwerkingtreding van de wet zullen voortduren of aan de rechter worden voorgelegd.»

Vervolgens wordt in deze overgangsregeling per methode aangegeven aan welke voorwaarden het OM dient te voldoen bij de inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden. Daarbij wordt zeer direct aansluiting gezocht bij de inhoud van het wetsvoorstel BOB. De overgangsregeling sluit af met een aantal standaardbevelen ten behoeve van de praktijk.

Conglomeraat van richtlijnen en regels voor de opsporing

In het verlengde van de Voorlopige uitgangspunten zijn vervolgens richtlijnen ontwikkeld (deels in concept) die de voorwaarden moeten regelen voor onder meer de volgende onderwerpen:

a. procedure voor toetsings- en registratiezaken bij de Centrale toetsingscommissie;

b. inzet van informanten en infiltranten;

c. doorlaten en gecontroleerd afleveren;

d. afspraken met criminelen;

e. getuigenbescherming;

f. verkennend onderzoek;

g. verbaliseringsplicht en schriftelijke verantwoording in strafzaken;

h. omgang met buitenlandse rechtshulpverzoeken;

i. financiële beloning van informanten, infiltranten en tipgevers;

j. het beschikbaar stellen van toongeld, pseudo-koop-, voorkoop- en andere bijzondere opsporingsgelden ter ondersteuning van de opsporing.

Het gevolg daarvan is een conglomeraat van regels en richtlijnen, die het geldend recht voor de praktijk van de opsporing hebben gevormd. Een gedeelte van deze regelgeving bestond al voor het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, maar is nog steeds geldend. Het gaat dan (ondermeer) om:

– Brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer «Infiltratie als opsporingstechniek» (3 december 1985);

– Richtlijn infiltratie (20 februari 1991);

– Richtlijn schriftelijke vastlegging dwangmiddelen (13 april 1994);

– Handleiding Kijkoperaties (7 december 1994);

– Instellingsbesluit CTC (december 1994);

– CID-regeling (1995);

– Ethische aspecten van CID-werkzaamheden (Recherche Advies Commissie 1995);

– Richtlijn inzake de toepassing van artikel 552 i Wetboek van strafvordering (informatieverstrekking aan buitenlandse opsporingsinstanties in het kader van internationale rechtshulp) (1 januari 1995);

– Richtlijn vrijwillige medewerking banken bij onderzoek (12 juni 1996);

– Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen (24 januari 1997);

– Richtlijn afspraken met criminelen (13 maart 1997);

– Leidraad internationale rechtshulp (10 juli 1997);

– Regeling voor de uitvoering van grensoverschrijdende observatie (10 juli 1997);

– Richtlijn schriftelijke verantwoording in strafzaken artikel 152–153 Wetboek van strafvordering (28 januari 1997, Staatscourant 1997, nr. 68, p. 8);

– Concept-procedure toetsings- en registratiezaken CTC (versie 3 maart 1998);

– Concept-richtlijn informanten – infiltranten (versie 3 maart 1998);

– Concept-richtlijn «niet-ingrijpen» (later genoemd: Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerd afleveren) (versie 3 maart 1998);

– Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden (12 maart 1998);

– Regeling bijzondere opsporingsgelden (19 mei 1998);

– Instructie getuigenbescherming (9 april 1998);

– Richtlijn financieel beheer infiltratie (9 juli 1998);

– Instructie verkennend onderzoek (1 december 1998);

– Instructie voor de officier van justitie belast met de gezagsuitoefening over het informatiewerk (voorheen Gedragscode CID-OvJ genoemd) (2 februari 1999);

Per brief van 3 maart 1999 brengt het ministerie van Justitie het College van procureurs-generaal formeel op de hoogte van de uitkomsten van de behandeling van het wetsvoorstel BOB in de Tweede Kamer in november 1998, in het bijzonder het (absolute) verbod om met criminele burgerinfiltranten te werken en het bij amendement ingevoegde verbod op doorlaten.1

Recent (1 februari 1999) is een aantal concept uitvoeringsregelingen die uitvoering geven aan enkele bepalingen van het wetsvoorstel BOB ter advisering aan de betrokken organisaties voorgelegd:

– Besluit technische hulpmiddelen;

– Samenwerkingsbesluit infiltratie;

– Besluit bewaren en vernietigen processen-verbaal;

– Concept-regeling infiltratieteams;

– Concept-regeling opnemen vertrouwelijke communicatie politie (versie van 1 februari 1999).

Op deze plaats wordt volstaan met de opmerking dat het er formeel dan wel niet toe doet of een regeling de naam richtlijn, handleiding, instructie draagt of dat deze in de vorm van een brief van de minister of van het College aan de parketten is vervat.

De commissie heeft geconstateerd dat deze regels en richtlijnen slechts met de nodige moeite bij elkaar kunnen worden gebracht. Weinigen binnen de politie en het openbaar ministerie zijn op de hoogte van het bestaan van alle richtlijnen. De onduidelijkheid van de status van regels en richtlijnen werkt verwarrend. Dit geldt des te meer daar waar richtlijnen nog gelden die vóór de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden tot stand zijn gekomen, terwijl over dezelfde of aanpalende onderwerpen nieuwe richtlijnen tot stand zijn gebracht. De (concept-) richtlijnen spreken elkaar bovendien hier en daar tegen.

Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden

Onder de nieuwe directie Opsporingsbeleid van het ministerie van Justitie is het project ter implementatie van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden ondergebracht. In april 1999 bracht de Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden (werkgroep Van der Beek) in opdracht van genoemde directie de consequenties van het wetsvoorstel BOB voor de opsporingspraktijk in kaart. Deze inventarisatie van knelpunten had wellicht al in een eerder stadium aan de hand van de ervaringen met de concept-richtlijnen en de consultatie van het veld over het wetsvoorstel kunnen plaatsvinden.

Het rapport van de werkgroep (april 1999) beoogt voor de overgang van oud naar nieuw (van het huidige regime naar de inwerkingtreding van de wet BOB) toelichting en uitleg te geven over de bevoegdheden tot observatie, infiltratie, pseudokoop of -dienstverlening en stelselmatige inwinning van informatie. Daartoe zijn niet alleen bepaalde passages uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel verduidelijkt weergegeven en aangevuld met praktijkvoorbeelden, ook is gezocht naar onderscheidende criteria tussen de verschillende bijzondere opsporingsbevoegdheden. De resultaten van deze analyse zijn zoveel mogelijk in de bespreking van de verschillende methoden meegenomen.

Devoorzitter: (...) Toch even terug in de tijd. De Kamer heeft destijds geformuleerd dat wij niet vonden, dat de bestrijding van de criminaliteit mocht stagneren in deze in juridische zin ingewikkelde periode. Je hebt wel politieke uitgangspunten geformuleerd, maar de wetgeving is nog bij het oude en de jurisprudentie ligt er ook al lang. U hebt de Voorlopige uitgangspunten snel geformuleerd. Vervolgens bleek dat niet voldoende: er was veel onduidelijkheid. Dat moge blijken uit het feit dat er zo'n bundel is die ook door anderen – niet alleen door mevrouw Van Zeben, want we hebben het vaker gehoord – wordt gebruikt. Vond u het niet tot een taak van het College behoren om meer duidelijkheid te scheppen over datgene wat in die Voorlopige uitgangspunten kennelijk nog niet duidelijk genoeg was voor de praktijk? Dat zegt overigens niets over de kwaliteit van die Voorlopige uitgangspunten zelf; dat hoeft het althans niet, maar men wist er kennelijk nog niet genoeg raad mee.

De heerFicq(waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Ik denk dat er onderdelen waren waar nog niemand raad mee wist en die ook in het parlement nog niet uitgediscussieerd waren, zoals het onderscheid informant/infiltrant waar veel problemen in zaten, alsook het punt van het doorlaten. Wat je kunt doen, doordat deze zaken wel ter toetsing – in ieder geval het punt informant/infiltrant – kwamen van de CTC, is aan de hand van concrete casus kijken of je een bepaalde ruimte kunt creëren. Die vorm van denken heeft ook zijn neerslag gevonden in de concept-richtlijnen waar u zojuist met de heer De Groot over sprak. Die zijn vervolgens in discussie geweest, onder andere met de minister. Toen werd aangegeven, ook in die discussies: daar ligt een stuk beslag op van de politieke discussie die er nog over gevoerd moet gaan worden.

Devoorzitter: Dan komen we eigenlijk op het omgekeerde punt. U geeft aan waarom dat niet kon: er lag nog een stuk beslag op van de politieke discussie. Er was een conceptrichtlijn «doorlaten», en waarom bleef dat een concept? Dat was omdat eigenlijk tussen het college aan de ene kant en de minister en het departement aan de andere kant geen overeenstemming bereikt kon worden over het inhoudelijke...

De heerFicq: Het werd gewoon niet verstandig geacht om daarop door te gaan, omdat daar nog een discussie in het parlement...

Devoorzitter: Een jaar lang is deze een keer of zes, telkens wederkerend, aan de orde geweest. Men werd het er ten principale niet over eens. Ondertussen stond die conceptrichtlijn wel in de bundel van de heer De Groot. Hebt u toen niet een moment gedacht: is het dan niet een beetje gek dat daar wel mee gewerkt wordt? Immers, er was uitdrukkelijk geen politiek consent op.

De heerFicq: Ik denk dat we even uit elkaar moeten houden een aantal voorlopige stukken, zoals die, ook in relatie met hetgeen van de heer De Groot afkomstig was, het land ingegaan zijn. Als u praat over de richtlijn infiltrant/informant en de richtlijn met betrekking het doorlaten, dan waren dat zaken die in principe, zeker als het ging om infiltrant/informant, ter toetsing kwamen bij de CTC. Daar konden dus geen ongelukken mee gebeuren. Doorlaten was ook een staande praktijk. Doorlaten betekende in principe dat dit alleen kon, als het ging om zaken als illegale cd's enz., om de daders te achterhalen. Niet als het ging om bijvoorbeeld het doorlaten van partijen drugs van enige omvang, waar ik het zojuist over had, één tot vijf kilo; daar het ging het in principe om «tip de zaak weg», zoals het heette. Een ander voorbeeld betreft het volgende; ik refereer aan een stuk waarvan ik weet dat u het ook gezien hebt. Dat waren een aantal conceptaanbevelingen die je wellicht op dit moment zou kunnen toepassen. Die zijn, inderdaad met mijn consent als portefeuillehouder, via dat platform van CID-officieren aan het land aangereikt, in de zin van: doe het voorlopig maar zo, in het kader van de overgangsregeling; dan zit je in ieder geval aan de veilige kant. Waar er formeel geen duidelijkheid is, zullen professionals in hun dagelijkse praktijk hun eigen weg gedeeltelijk moeten vinden, maar dan wel toetsend met elkaar, ook in relatie tot het College.1

De verschillende richtlijnen en regels worden nader besproken in de paragrafen over de specifieke onderwerpen. De Richtlijn schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari 1997) is vanwege het algemene karakter van deze richtlijn hieronder op hoofdlijnen weergegeven.

Richtlijn schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari 1997)

In deze richtlijn wordt nader bepaald hoe politie en OM het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden moeten verantwoorden (artikel 152 van het Wetboek van strafvordering). Als uitgangspunt wordt vermeld dat alle in het kader van het totale opsporingsonderzoek verrichte opsporingshandelingen en -activiteiten schriftelijk bij proces-verbaal worden vastgelegd. Dit mag slechts achterwege blijven als naar het oordeel van de officier van justitie de onderzoeksverrichting of «bevinding iedere relevantie mist. De resultaten van het opsporingsonderzoek die van belang kunnen worden geacht voor het bewijs dienen integraal bij proces-verbaal te worden verantwoord en als processtukken bij het strafdossier worden gevoegd. Datzelfde geldt ook voor alle in het onderzoek toegepaste opsporingsmethoden en -middelen. De strafrechter moet in staat zijn tot een totale beoordeling van het gebruik van de opsporingsmethoden. Ook als de opsporingsmethoden zonder resultaat zijn gebleven dienen zij schriftelijk bij proces-verbaal te worden verantwoord. Gedetailleerde informatie over hoe de informatie is verzameld kan achterwege blijven. De richtlijn vermeldt verder gedetailleerd op welke wijze welke informatie in het proces-verbaal moet worden opgenomen.

2.1.3 Toekomstige wetgeving

In de periode na de verschijning van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn verschillende wetsvoorstellen ontwikkeld en in het parlement behandeld. Daarbij heeft in de publieke en politieke discussie vooral het wetsvoorstel BOB veel aandacht gekregen. Dit wetsvoorstel is inmiddels door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer aangenomen.

Het voert te ver om in het kader van dit evaluatie-onderzoek een omvattende beschrijving van de inhoud en totstandkoming van deze wetten te geven. De commissie volstaat hier met een kort overzicht van de relevante wetgeving die tot stand is gekomen of in het parlement is behandeld in de periode na het verschijnen van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden.

• Wetsvoorstel ter wijziging van het Wetboek van strafvordering in verband met de regeling van enige bijzondere bevoegdheden tot opsporing (wetsvoorstel BOB);1 Het wetsvoorstel BOB vormt de primaire normerende uitkomst van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In dit wetsvoorstel worden de meeste bijzondere opsporingsmethoden nader geregeld: observatie, infiltratie, pseudo-koop of -dienstverlening, opnemen van een besloten plaats, opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel, telefoontap, vorderen van verkeersgegevens, verkennend onderzoek, informant, burgerinfiltrant en de burgerpseudo-koop of -dienstverlening. Tevens wordt voorgesteld voor de toepassing van deze opsporingsbevoegdheden, naast de verdenking van een strafbaar feit, als nieuwe grondslag op te nemen het redelijk vermoeden dat in georganiseerd verband ernstige misdrijven worden beraamd of gepleegd.

• Wetsvoorstel ter wijziging van de Wet politieregisters ter regeling van enkele bijzondere politieregisters (WpolR);2 Dit voorstel treft een wettelijke regeling voor enkele bijzondere politieregisters die door de criminele inlichtingendienst van de politie worden bijgehouden. Bestaande registers zoals het CID-register en het «grijze-veld»-register krijgen naast een formele basis een andere naam: respectievelijk het register zware criminaliteit en het voorlopige register. Het voorstel bevat met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer nadere voorwaarden voor de opslag en het gebruik van persoonsgegevens.

• Wetsvoorstel wijziging van het Wetboek van strafrecht en het Wetboek van strafvordering met betrekking tot verklaringen van getuigen die in ruil voor een toezegging van het openbaar ministerie zijn afgelegd (Wet toezeggingen aan getuigen in strafzaken);1 Dit voorstel bevat een beschrijving van een wettelijke regeling, volgens welke een afspraak kan worden gemaakt tussen de officier van justitie en een verdachte van een strafbaar feit met het oog op het verkrijgen van een getuigenverklaring in een strafzaak tegen een andere verdachte; het voornemen tot het maken van de afspraak wordt voorafgaand aan de totstandkoming van de afspraak door de rechter-commissaris getoetst.

• Wetsvoorstel op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten;2 In dit wetsvoorstel – dat zijdelings raakt aan het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden – worden nadere regels gesteld met betrekking tot de organisatie en werkwijze van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Expliciet worden in dit wetsvoorstel voorstellen gedaan omtrent welke middelen inlichtingen- en veiligheidsdiensten onder welke voorwaarden en omstandigheden mogen inzetten.

• Wetsvoorstel bevordering integere besluitvorming openbaar bestuur (BIBOB);3 Dit wetsvoorstel voorziet in een nieuw instrumentarium dat is gericht op het waarborgen van de integriteit van het openbaar bestuur en de voorkoming van onbedoelde facilitering door de overheid van criminele activiteiten. Er wordt een Bureau bevordering integere besluitvorming (Bureau BIBOB) in het leven geroepen, dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten desgevraagd adviseert over de mate van risico dat een subsidie, vergunning of uitvoering van een overheidsopdracht mede zal worden gebruikt ten behoeve van criminele activiteiten.

• Reorganisatie openbaar ministerie en wijziging Wet op de rechterlijke organisatie;4

De reorganisatie OM en de daaruit voortvloeiende wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie heeft zijdelings een relatie met de rapportage van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In verschillende voortgangsrapportages van de minister van Justitie omtrent de reorganisatie van het OM wordt gerefereerd aan de veranderingen naar aanleiding van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In het wetsvoorstel wordt de nieuwe structuur en organisatie van het OM nader omschreven.

• Wetsvoorstel Herziening van het gerechtelijk vooronderzoek.5 Dit wetsvoorstel was al aanhangig voor de rapportage van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Het wetsvoorstel regelt een integrale herziening van de procedure van het gerechtelijke vooronderzoek.

2.1.4 Jurisprudentie

De rechtspraak in het interregnum lijkt redelijk uit de voeten te kunnen. De uitspraken van met name de Hoge Raad laten een verdere uitbouw zien van de jurisprudentiële lijn zoals die al voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is ingezet. In het algemeen zijn de interne regels en richtlijnen die zijn opgesteld voor de inzet en organisatie van de bijzondere opsporingsmethoden voor de rechterlijke macht niet doorslaggevend.

In een uitspraak van 4 maart 1998 overweegt het Bossche Hof in dit verband als volgt:

«Daarbij overweegt het hof bovendien dat binnen het openbaar ministerie ingevolge de Richtlijn infiltratie, vastgesteld door de vergadering van de procureurs-generaal, niet tot infiltratie kan worden overgegaan zonder toestemming van de CTC. Nu aan die voorwaarde in casu is voldaan kon krachtens interne regels binnen het OM in beginsel tot infiltratie worden overgegaan. De achteraf nog te beantwoorden vraag of de actie rechtens toelaatbaar is, hangt echter niet af van die toestemming.» Met andere woorden de rechter zal de toelaatbaarheid, de aard en de duur daarvan aan de hand van alle rechtens van belang zijnde criteria zelfstandig toetsen, los van de afwegingen die de landelijk officier van justitie heeft gemaakt bij de toestemming om tot infiltratie over te gaan.

In het verlengde daarvan wordt in de rechterlijke uitspraken in het interregnum zelden (expliciet) getoetst aan de voorwaarden die zijn neergelegd in het wetsvoorstel BOB.

In een zaak waarin over een periode van negen maanden observaties waren uitgevoerd op basis van verdenking van overtreding van de Opiumwet (onder meer voor de woningen van verdachten) , komt de Hoge Raad (HR 16 maart 1999, nr. 109 916) tot het volgende oordeel: «Het Hof heeft door te oordelen dat in het midden kan blijven of sprake is geweest van stelselmatige observatie (...) tot uitdrukking gebracht dat het zich niet gehouden achtte tot de in het verweer voorgestane toetsing van de observaties aan wetsvoorstel 25 403 (Bijzondere opsporingsmethoden). Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting».

De rechterlijke macht staat thans meer toe dan op basis van huidige richtlijnen en toekomstige wetgeving nog toelaatbaar wordt geacht. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat voor de rechter bepaalde opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn, bijvoorbeeld omdat de integriteit van de opsporing in het geding is.1

De Hoge Raad oordeelde in september 1997 in verband met het onder regie van de CID met behulp van politie-infiltrant en een informant – doorlaten van 250 kilo cocaïne: «om te bepalen of sprake is van schending van beginselen van behoorlijke procesorde is van belang of gekozen – niet in de wet voorziene opsporingsmethoden (...) de toets van proportionaliteit, subsidiariteit en zorgvuldigheid kunnen doorstaan.» In zijn algemeenheid kan dan ook niet worden gezegd dat bepaalde opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn.2

Aan die bevinding wordt niet afgedaan door het feit dat de Hoge Raad in een zaak in 1998 met betrekking tot de afspraken met criminelen de wetgever heeft opgeroepen om wetgeving tot stand te brengen; in die zaak werd zelfs – nadien nog uitgewerkt in het «Hakkelaar-arrest»3 – een nadere interpretatie gegeven van wat volgens de rechtspraak bij de afwezigheid van wetgeving al dan niet toelaatbaar is.

Zo keurde de rechter in een aantal zaken zowel de inzet van een criminele burgerinfiltrant als het doorlaten van schadelijke goederen (drugs) níet op voorhand af.

Het Amsterdamse hof4 oordeelde over de uitgestelde inbeslagname (doorlaten) dat «[...] door het uitblijven van ingrijpen (naar aanleiding van informatie over de tap en observatie over verdovende middelen, red.) niet kan worden gezegd dat op ontoelaatbare wijze inbreuk is gemaakt op rechten van verdachte [...] Wel is denkbaar dat, met het oog op (algemene) belangen van een integere strafrechtspleging, het achterwege blijven van een optreden dat kan voeren tot inbeslagneming van verdovende middelen onder omstandigheden leidt tot niet-ontvankelijkheid van het OM in zijn vervolging dan wel tot vermindering van de op te leggen straf».

In een Haagse zaak van 3 maart 19985 oordeelde het hof dat met de doelbewuste inzet van een (criminele) burgerinfiltrant op Colombiaans grondgebied zonder daarvoor toestemming aan de Colombiaanse autoriteiten te vragen (ook achteraf niet) er in strijd met het volkenrechtelijk territorialiteitsbeginsel was gehandeld. De inzet van de burgerinfiltrant was getoetst aan de toen geldende normen, maar het hof oordeelde dat het bewijs onrechtmatig verkregen was. Dit was reden voor vrijspraak. Het hof was van oordeel dat de confrontatie van het openbaar ministerie met een potentiële infiltrant die goede contacten had met hoge kringen van het Cali-kartel zo bijzonder was, dat de uitzonderingssituatie zich voordeed dat het openbaar ministerie gebruik mocht maken van een burger-infiltrant. Het feit dat de levering van een grote partij cocaïne was vertraagd, rechtvaardigde het feit dat het infiltratietraject aanzienlijk langer duurde dan in beginsel wenselijk was.

Voor de rechter is de openheid – zowel schriftelijk als mondeling – die door politie en justitie moet worden betracht ter terechtzitting belangrijker dan het eventueel omstreden zijn van de methoden. Cruciaal voor de rechter is de vraag of inbreuk op mensenrechten wordt gemaakt (in het bijzonder het «fair trial» beginsel (artikel 6 EVRM) en het recht op privacy (artikel 8 EVRM)). Ook de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan een niet-volledige of niet-juiste verbalisering door de politie (welke verslaglegging ook met het oog op een eerlijk proces essentieel is (artikel 6 EVRM)) en welke gevolgen moeten worden verbonden aan schendingen van het recht op respect voor het privé-leven (artikel 8 EVRM), stelt de rechter voor steeds opnieuw te maken lastige afwegingen.

Maatgevend is de zaak van Charles Z.:1 «Bij de bespreking van deze middelen moet worden vooropgesteld dat, indien de rechter die over de feiten oordeelt vaststelt dat opsporingsambtenaren in het opsporingsonderzoek of in het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in de daaraan voorafgaande fase onrechtmatig hebben gehandeld, hij zal behoren af te wegen of die onrechtmatigheid van dien aard is dat daarop een processuele sanctie past. Bij een bevestigende beantwoording van die vraag zal als sanctie in aanmerking kunnen komen de uitsluiting van bewijsmateriaal dat ten gevolge van dat onrechtmatig handelen is verkregen, indien het de verdachte is geweest die door dat handelen is getroffen in een belang dat de overtreden norm beoogt te beschermen.

Voorts kan niet worden uitgesloten dat onrechtmatig optreden van opsporingsambtenaren onder omstandigheden een zodanig ernstige schending van beginselen van een behoorlijke procesorde oplevert dat zulks – ook in een geval waarin overigens voldoende op rechtmatige wijze verkregen bewijsmateriaal voorhanden is – tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie dient te leiden. Een zo ver gaande sanctie kan in dat geval echter slechts volgen indien sprake is van ernstige inbreuken op die beginselen, waardoor doelbewust of met grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte aan diens recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak is tekort gedaan. Van geval tot geval zal dit moeten worden beoordeeld, zodat een algemene regel daarvoor bezwaarlijk kan worden gegeven».

In het Hakkelaar-arrest blijkt de rechter ook de in artikel 359a Wetboek van strafvordering geboden mogelijkheid tot strafverlaging in geval van gebleken onrechtmatigheden bij het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden toe te kunnen passen.

2.2 Observatiemethoden

2.2.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten

Het gaat bij observatiemethoden om de navolgende methoden:

• aftappen telecommunicatie

• direct afluisteren

• observeren en volgen

• plaatsbepalingsapparatuur

• inkijkoperaties

Op basis van de beslispunten van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden (beslispunten 17 tot en met 37) heeft de commissie zich de volgende onderzoeksvragen gesteld:

a. Welke formele regels en richtlijnen hanteert de praktijk van de opsporing bij de inzet van observatiemethoden?

b. Hoe en onder welke voorwaarden worden de observatiemethoden in de praktijk van de opsporing gehanteerd?

c. Wie beslist in de praktijk van de opsporing over de inzet van de observatiemethoden?

d. Welke controle is er in de praktijk van de opsporing op de inzet van de opsporingsmethoden?

2.2.2 Richtlijnen en wetgeving

Ten aanzien van observatie zijn in het interregnum geen specifieke richtlijnen of concept-richtlijnen tot stand gebracht, met uitzondering van een regeling voor uitvoering van grensoverschrijdende observatie. Wel is een aantal conceptuitvoeringsregelingen die uitvoering geven aan enkele bepalingen van het wetsvoorstel BOB ter advisering aan betrokkenen rondgestuurd.

Besluit technische hulpmiddelen bijzondere opsporingsmethoden

In dit besluit worden eisen gesteld aan technische hulpmiddelen die kunnen worden ingezet ter uitvoering van een bevel tot stelselmatige observatie of een bevel tot het opnemen van vertrouwelijke communicatie. Deze eisen zijn noodzakelijk om de authenticiteit en de betrouwbaarheid van de met deze hulpmiddelen vastgestelde gegevens te waarborgen. Alle regio's en bijzondere opsporingsdiensten mogen gebruik maken van goedgekeurde standaardconfiguraties, die worden gekeurd door de Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO) van het Korps landelijke politiediensten (KLPD).

Regeling opnemen vertrouwelijke communicatie

Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB mogen alleen politiefunctionarissen die voldoen aan bepaalde bekwaamheidseisen uitvoering geven aan een bevel tot het opnemen van vertrouwelijke communicatie. In deze regeling worden de eisen weergegeven waaraan deze politiefunctionarissen moeten voldoen.

De Richtlijn onderzoek van telefoongesprekken van 2 juli 1984 en de Handleiding kijkoperaties van 7 december 1994 zijn nog steeds geldig. Volgens de Concept-richtlijn «Procedures in toetsings- en registratiezaken» van 3 maart 1998worden alle kijkoperaties gemeld aan de Centrale toetsingscommissie. Dat geldt ook voor operaties waarbij gebruik wordt gemaakt van hoogwaardige technologie in het kader van observatie, zoals peilzenders en bakens. Ook zijn in de Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal normen gegeven over het gebruik van videocamera's, meeluisterapparatuur, (direct afluisteren is nog niet toegelaten), plaatsbepalingsapparatuur/peilbakens (kermitbaken, argosbaken, geotach, OT-baken), bewegingsmelders, scannen, kijkoperaties, het printen ex artikel 125f Wetboek van strafvordering, postvang ex artikelen 100–102 Wetboek van strafvordering, en datasurveillance.

Tevens wordt in de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart 1998 door het College van procureurs-generaal aangegeven dat de bevoegdheid tot toepassing van het opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel in de zin van direct afluisteren eerst gaat gelden na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, zodat er ten aanzien van deze categorie van opsporingsbevoegdheden geen overgangsregeling van toepassing is. In de overgangsregeling worden de voorwaarden zoals opgenomen in de artikelen 126g en 126o van het wetsvoorstel BOB voor stelselmatige observatie van toepassing verklaard op de periode tot de formele inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De volgens artikelen 126aa, lid 2 wetsvoorstel BOB noodzakelijke nadere regeling van het gebruik van bijzondere opsporingsbevoegdheden ten aanzien van geheimhouders is nog niet in tot stand gekomen. Ook zullen nog in aparte Algemene maatregelen van bestuur nadere regels voor de technische hulpmiddelen moeten worden vastgesteld en voor het bewaren en vernietigen van processen-verbaal en andere voorwerpen waaraan gegevens kunnen worden ontleend die zijn verkregen door observatie met een technisch hulpmiddel (artikelen 126cc en 126ee wetsvoorstel BOB).

In het wetsvoorstel BOB zijn alleen die vormen van observatie expliciet geregeld die stelselmatig zijn: het gaat er volgens de Memorie van Antwoord dan om de vraag of een min of meer volledig beeld van de aspecten van iemands leven wordt verkregen. Vormen van observatie die geen of slechts een zeer geringe inbreuk op de grondrechten (privacy) van betrokkenen maken, kunnen worden gebaseerd op artikel 2 Politiewet 1993. In dit verband kan worden gedacht aan een vuilnissnuffel. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden ging in haar aanbevelingen uit van een grote betekenis van de duur van de observatie voor de vraag of wetgeving noodzakelijk is vanuit het oogpunt van grondwetgeving en mensenrechten. In het wetsvoorstel BOB is benadrukt dat ook door kortstondige observatie een bepaald aspect van iemands leven in beeld kan worden gebracht: bijvoorbeeld als het gaat om kortstondige observatie met opname-apparatuur op een intieme plaats, zoals een bordeel, kan deze als stelselmatig gelden. Bepalend voor de stelselmatigheid zijn niet alleen het object van observatie (personen in plaats van zaken) en de duur ervan, maar ook de plaats (rond of op een woning is observatie eerder stelselmatig dan rond of op een loods op een verlaten terrein), de intensiteit of frequentie en het al dan niet toepassen van een technisch hulpmiddel. Over het begrip «stelselmatig» worden door het kabinet in ieder geval op één aspect elkaar tegensprekende visies gegeven.

In een brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer van 18 november 1998 wordt nog enig nader inzicht gegeven in de interpretatie van het begrip stelselmatig: «Betreft het een technisch hulpmiddel, bijvoorbeeld een video-camera, die beelden op een band opslaat, dan is er sprake van stelselmatige observatie, omdat dan achteraf een volledige weergave mogelijk is en de beelden systematisch toegankelijk zijn (..) Observatie van een persoon met apparatuur die beelden opneemt, geldt altijd als stelselmatige observatie ook als die observatie maar kort duurt, tenzij het gaat om een of enkele foto's (..)».

Niet altijd als stelselmatige observatie aan te merken is het met behulp van een camera observeren van de in- en uitloop van een woning: «Een camera gericht op de voordeur van een woning teneinde vast te stellen of en welke personen de woning betreden en verlaten is aan te merken als observatie op personen. Dit hoeft echter niet steeds stelselmatige observatie te zijn. Het richten van een camera op een deur van een woning waarmee personen die daar toevallig naar binnengaan worden geregistreerd is geen stelselmatige observatie van die personen, omdat een aspect van hun leven niet stelselmatig in kaart wordt gebracht». Echter, in andere gevallen kan dit wel aangemerkt worden als stelselmatige observatie. Zo staat geschreven in de Nota naar aanleiding van het Verslag (uit maart 1998)1 over het gedurende drie maanden onafgebroken filmen van iemands voordeur: «...aan een observatie als hier omschreven (zal) gewoonlijk een bevel ten grondslag moeten liggen. Het gaat in dit geval immers niet om de deur, maar om de persoon die door de deur gaat. Indien beoogd wordt een volledig beeld te krijgen van een bepaald aspect van zijn of haar leven is daarvoor een bevel nodig.»

Voor de afgrenzing tussen stelselmatig informatie inwinnen (door de informant) en infiltratie wijst het rapport, van de werkgroep Van der Beek, erop dat in het eerste geval niet op verzoek van politie en justitie wordt deelgenomen aan een groep van personen of een georganiseerd verband waarbinnen misdrijven worden beraamd of gepleegd. De informant treedt slechts op als luistervink. Opgemerkt wordt in het rapport dat niet uitgesloten is dat de informant op eigen initiatief betrokken is bij het plegen van misdrijven; deze kunnen echter niet plaatsvinden op verzoek van de overheid. Het moeizame onderscheid tussen informanten en infiltranten – zoals door de commissie gesignaleerd in voorgaande paragrafen – wordt daarmee in zoverre niet verholpen dat in het licht van de actieradius van artikel 140 Wetboek van Strafrecht (deelneming aan een criminele organisatie) en artikel 10a Opiumwet (de voorbereidingshandeling bij opiumwetdelicten) tal van handelingen aanleiding kunnen geven voor twijfel. Moet bijvoorbeeld het chaufferen voor een criminele organisatie of het dragen van een paar dozen of tassen (ongeacht de bekendheid met het vervoerde – illegale – goed) worden aangemerkt als strafbare feiten die van de informant een infiltrant maken?

2.2.3 Praktijk observatie

Inzet observatieteam

In de verschillende regio's krijgt het observatieteam (OT) zijn opdrachten voor ondersteuning meestal van een tactisch team. Soms komen de verzoeken van de CID, zoals wanneer de CID de betrouwbaarheid van een informant wil controleren. De procedure voor de inzet van deze observatieteams is aanzienlijk verscherpt. Observaties worden in alle onderzochte regio's alleen uitgevoerd na toestemming van de officier van justitie. Het tactisch team dat om ondersteuning verzoekt, zorgt voor de schriftelijke toestemming. De toestemming is schriftelijk, maar wordt soms eerst mondeling gegeven. Van het tactisch team krijgt het OT een aantal basisgegevens, zoals de criminele groep waar het onderzoek zich op richt en omschrijvingen van de persoon of lokaliteit die het OT moet observeren. In een enkele regio is een standaardformulier ontwikkeld waarop de basisgegevens staan die het OT in ieder geval moet hebben om te kunnen werken.

Wanneer bijvoorbeeld een tactisch team in de regio Limburg-Zuid het OT wil inzetten, wordt de aanvraag getoetst op een aantal punten waaronder, doelmatigheid, aard van de verdenking, proportionaliteit en subsidiariteit, privacy, en wijze van afscherming van de inzet. Wanneer aan de criteria wordt voldaan en de officier van justitie toestemming geeft voor de observatie, maakt de projectleider van het tactisch team een werkopdracht met daarin het beoogde doel van de observatie. Als het doel is behaald of onhaalbaar lijkt, wordt de observatie afgebroken.

Anticiperend op het wetsvoorstel BOB wordt in het merendeel van de gevallen gewerkt met schriftelijke bevelen tot observatie afkomstig van de officier van justitie. Bij de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart 1998 zijn enkele modelbevelen voor stelselmatige observatie en voor politiële infiltratie gevoegd. De model-bevelen zijn – al dan niet na enige eigen inkleuring – op een aantal parketten in gebruik. Respondenten geven aan dat zij heel positief staan ten opzichte van het feit dat stelselmatig observeren wettelijk geregeld gaat worden. Wel is op dit moment nog onduidelijk wat «stelselmatig» is. Het gebruik van de schriftelijke bevelen is nog deels onontgonnen terrein. Zo komt het voor dat niet alle formulieren door de officier van justitie zijn ondertekend; dat er verschillende soorten formulieren worden gebruikt; dat in een onderzoek verschillende methoden op één formulier worden vermeld; dat begin- en eindtijd van de inzet niet wordt ingevuld; en dat de inzet van een methode voor onbepaalde tijd wordt toegestaan. Ten aanzien van dit laatste punt is het plaatsen van een videocamera immers in veel gevallen minder kostbaar dan «fysiek» observeren.

Elke opsporingsambtenaar mag het bevel tot stelselmatig observeren uitvoeren. Een aantal respondenten vreest dat het gevolg daarvan zal zijn dat, omdat teams ongetraind zullen observeren, zij een grotere kans zullen lopen om op te vallen. Dat kan het werk van het OT in de toekomst bemoeilijken. Andere respondenten achten het juist noodzakelijk dat ook reguliere rechercheurs stelselmatig observeren.

Er bestaat geen algemeen overzicht van de inzet van observatie gedifferentieerd naar de verschillende vormen van observatie, noch is ooit onderzoek gedaan naar de effectiviteit van dit middel in opsporingsonderzoeken naar zware georganiseerde criminaliteit. Wel dient de inzet van foto- en videocamera of het gebruik van enkele bijzondere vormen van plaatsbepalingsapparatuur aan de CTC ter registratie te worden doorgegeven. In dat overzicht is daling zichtbaar van het aantal ter registratie aangemelde foto- en video-observaties: in 1997 was sprake van 223 en in 1998 van 90 aanmeldingen. Het gebruik van een peilbaken is blijkens het overzicht licht gestegen: in 1997 zou dit middel 139 maal zijn ingezet en in 1998 160 maal.

Observatie met inzet van technische hulpmiddelen

Het observatieteam kan voor zijn werk gebruik maken van technische hulpmiddelen zoals plaatsbepalingsapparatuur (waaronder peilbakens en geotachs) en foto- en videocamera's. De overweging om technische hulpmiddelen in te zetten kan heel praktisch van aard zijn. Respondenten geven aan dat ook door een gebrek aan capaciteit bij het OT steeds vaker gebruik wordt gemaakt van technische hulpmiddelen.

Technische hulpmiddelen worden pas na toestemming van de officier van justitie geplaatst. De toestemming is schriftelijk maar wordt soms eerst mondeling gegeven. Bij het gebruik van technische hulpmiddelen kan het observatieteam worden bijgestaan door de sectie technische ondersteuning (STO). De STO wordt met name ingeschakeld om videocamera's op te stellen ten behoeve van observatie. Voor de plaatsing van plaatsbepalingsapparatuur en geotachs wordt in sommige regio's gebruik gemaakt van de diensten van een eigen plaatsingsteam binnen het observatieteam. Voor de inzet van bijzondere hulpmiddelen wordt de Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO) van het KLPD ingeschakeld.

Sommige rechercheurs verwachten dat de technische observatiemiddelen die politie en justitie inzetten steeds bekender zullen worden. Zo kan het bijvoorbeeld bekend worden dat er in het opsporingsonderzoek gebruik is gemaakt van een peilbaken in een voertuig. Een aantal respondenten vreest dat criminelen hun voertuig voortaan zodanig beveiligen dat het bij voorbaat moeilijk wordt een peilbaken te plaatsen. Ook is het voorgekomen dat er veel moeite wordt gedaan om peilbakens terug te halen. Ter illustratie: in een onderzoek is f 60 000,– uitgegeven om een baken van f 2000,– terug te halen. De reden daarvoor is dat voorkomen moest worden dat een complete serie bakens onbruikbaar zou worden.

In een geval waarin de recherche had besloten over te gaan tot gecontroleerde aflevering, zijn bij binnenkomst van de drugs door de DTOO bakens op de containers en de auto's van de hoofdverdachten geplaatst. Per ongeluk is vergeten de bakens uit te zetten toen de auto's en de containers in de loods stonden. Daardoor konden ze worden ontdekt. De bende was gealarmeerd en de politie moest meteen ingrijpen, zonder dat de bende op heterdaad werd betrapt bij het overhevelen van de lading.

Dat het plaatsen van een technisch middel zelf ook een hachelijke onderneming kan zijn, blijkt uit een zaak waarin opsporingsambtenaren bij aanbrengen van een baken op een personenauto van een van de verdachte «op heterdaad» door de criminelen zijn ontdekt. De verdachten kwamen hierdoor op de hoogte van het onderzoek jegens hen. Vervolgens werd besloten het lopende gerechtelijk vooronderzoek in die zaak te sluiten.

Inkijkoperaties

In de periode sinds de enquêtecommissie is de praktijk van inkijkoperaties weinig veranderd. Inkijkoperaties komen nog steeds voor en hebben als doel ofwel a) het achterhalen of zich op een bepaalde plaats verboden goederen bevinden, ofwel b) een huiszoeking voorbereiden, ofwel c) het aanbrengen van technische hulpmiddelen. Inkijkoperaties worden door de regio's en kernteams zelf uitgevoerd. In die gevallen waar het gaat om technisch of tactisch (heel) complexe activiteiten kan de Dienst Technologie en operationele ondersteuning (DTOO) worden ingeschakeld. De DTOO geeft aan een grote expertise te bezitten op dat gebied, uitgebreider dan de expertise aanwezig bij de korpsen. De DTOO ontvangt haar verzoeken met name van de kernteams en het LRT. In 1998 ging het om vijftien aanvragen, waarvan er negen zijn gehonoreerd.1 Er bestaat overigens geen centrale registratie van inkijkoperaties. Over het algemeen vinden de operaties plaats in loodsen en garages. De commissie is geen gevallen tegengekomen van inkijkoperaties in woningen.

Op dit gebied is enige jurisprudentie ontwikkeld sinds de enquêtecommissie. De gevallen die zich hebben voorgedaan in de rechtspraak hebben niet tot overmatige bezwaren geleid. Twee gevallen zijn met name van belang. In het eerste geval was er drie keer sprake van inkijken. De eerste keer is er gekeken in een loods, de tweede keer in een loods en in een niet-bewoond maar wel tot bewoning bestemd pand, en een derde keer zijn er monsters genomen. De Hoge Raad heeft deze inkijkoperatie toelaatbaar geacht omdat er «oppervlakkig» was gekeken, alvorens de monsters te nemen, en niet «stelselmatig» gezocht. In het tweede geval is er middels het oplichten van dakpannen van een garagedak naar binnen gekeken. In dit geval oordeelde de Hoge Raad dat artikel 8 EVRM niet was geschonden

Vastlegging

Respondenten geven aan dat observatie-activiteiten sinds de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden beter worden vastgelegd. Observatie-activiteiten worden ofwel direct in een proces-verbaal ofwel in een (werk)journaal vastgelegd. Dat maakt controle achteraf mogelijk. Het tactisch team geeft vervolgens aan wat als bewijs in een proces-verbaal moet komen. Het OT maakt dan een proces-verbaal op. Sommige OT-secties beschikken over een laptop waarop een observant de waarnemingen en handelingen tijdens de observatie al vastlegt. Het proces-verbaal wordt later eventueel door de andere leden van de sectie aangevuld. Het gebruik van technische hulpmiddelen wordt ook in processen-verbaal genoemd. Dat kan op heel summiere wijze: «gebruik gemaakt van een technisch hulpmiddel», zonder verdere specificaties. Sommige respondenten geven aan dat zij als meest specifieke vermelding bijvoorbeeld zouden opnemen: «gebruik van een baken». Anders dan bij observatie het geval is, wordt door de STO in principe geen proces-verbaal opgemaakt van de feiten die middels een camera zijn geregistreerd. Wel wordt al het audio- en beeldmateriaal bewaard. Dit kan de afscherming van het werk van tactische teams bij de rechter-commissaris en/of de rechter bemoeilijken.

Uit het jurisprudentie-onderzoek en de reacties van respondenten valt af te leiden dat het zelden (tot niet) voorkomt dat leden van een observatieteam ter terechtzitting moeten verschijnen. Wanneer een dergelijk geval zich voordoet kan, omwille van de afscherming van de identiteit van de observant in het kader van toekomstige OT-acties, worden volstaan met de ondervraging van de chef van het observatieteam.

Vertoning banden/opnames bij de rechter (-commissaris)

Leden van observatieteams en STO's geven aan dat zij na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden meer hebben moeten blootgeven van hun techniek omdat daar meer openheid over moet worden gegeven. De STO is in sommige van de onderzochte regio's bijvoorbeeld voorzichtiger geworden met het plaatsen van camera's, omdat het videomateriaal steeds vaker aan de verdediging ter beschikking moet worden gesteld. In de meeste onderzochte regio's worden sinds de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden bovendien geen camera's meer geplaatst in of bij woningen van derden, omdat het voorkomt dat de advocaat vraagt om ter terechtzitting de opnames te laten zien die door geplaatste camera's zijn gemaakt. In Limburg-Zuid zijn bijvoorbeeld afspraken met justitie gemaakt dat a) er alleen camera's worden geplaatst als er geen andere middelen mogelijk zijn en b) indien er opnames zijn gemaakt en de advocaat verzoekt deze te zien, de officier van justitie de zaak terugtrekt. Ook wordt gemeld dat een gevolg hiervan is dat er enorme investeringen in techniek nodig zijn om voldoende afwisseling te waarborgen. De verschijning van teamleiders van observatieteams zelf ter terechtzitting komt voor, maar is nog geen gemeengoed.

Opnemen van communicatie

Er wordt veelvuldig gebruik gemaakt van verschillende vormen van onderzoek van telecommunicatie (zoals het afluisteren en opnemen van telefoongesprekken en faxverkeer etc.). Illustratief is een groot onderzoek naar de invoer van verdovende middelen waarin met machtiging van de rechter-commissaris in totaal 68 telefoon/fax-aansluitingen zijn afgeluisterd. Het zogenoemde tappen wordt ook steeds lastiger en omslachtiger door het veelvuldig gebruik van draadloze GSM-telefoons, het wisselen van telefoonkaarten, en de op de markt gekomen «prepaid-cards». Afluisteren in het buitenland is lastig. De KPN kan telefoonnummers in het buitenland eruit filteren, maar verleent niet (altijd) medewerking aan de politie vanwege de hoge kosten. In een specifiek geval heeft de rechter-commissaris zonder resultaat daartoe diverse vorderingen bij de KPN gedaan.

Respondenten van een kernteam geven aan dat er via providers wordt «afgeluisterd» van internet. Het probleem daarbij is wel dat daarvoor afspraken moeten worden gemaakt met de providers, wat nog onvoldoende lukt en geen garanties biedt voor de betrouwbaarheid dan wel het niet-lekken van providers. Ook roept dit de vraag op waar de grens ligt tussen actief en passief informatie inwinnen. De observant loopt het risico te worden aangemerkt als infiltrant op internet.

De commissie is nauwelijks gevallen van direct afluisteren tegengekomen. In een melding ter registratie aan de CTC is sprake van een gecontroleerde aflevering in combinatie met inbeslagneming en aanhouding. Daarbij was sprake van afluisteren waarvan één van de gespreksdeelnemers op de hoogte was. In één arrest van het Amsterdamse hof ging het om gesprekken van infiltranten met een of meer verdachten, waarvan audio- of video-opnamen zijn gemaakt. Voor zover de opname ertoe strekt de veiligheid van de infiltranten te garanderen – waarbij de gesprekken op afstand simultaan worden gevolgd – accepteert het Amsterdamse Hof hiervoor artikel 2 Politiewet als wettelijke basis. Maar voor het vastleggen van de gesprekken ten behoeve van de strafvordering acht het hof onvoldoende wettelijke grondslag aanwezig. De opnamen en de transcripties van de gesprekken zijn daarom van het bewijs uitgesloten.1 De verwachtingen ten aanzien van het wettelijk mogelijk worden van direct afluisteren zijn verschillend. Sommige rechercheurs verwachten er veel van, terwijl anderen niet denken dat ze er veel gebruik van zullen maken.

2.3 Informanten en infiltranten

2.3.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten

In het kader van de inzet van informanten en infiltranten zijn de volgende opsporingsmethoden van belang:

• informanten

• deals met criminelen

• getuigenbescherming

• politie-infiltratie

• burger-infiltratie (crimineel en niet-crimineel)

• storefront en pseudo-dienstverlening

• stelselmatig informatie-inwinnen door politieman

De commissie heeft op basis van de beslispunten 37a tot en met 57 de navolgende algemene onderzoeksvragen gesteld:

a. Welke formele regels en richtlijnen hanteert de praktijk van de opsporing bij de inzet van deze methoden?

b. Hoe en onder welke voorwaarden worden deze methoden in de praktijk van de opsporing gehanteerd?

c. Wie beslist in de praktijk van de opsporing over de inzet van deze methoden?

d. Welke controle is er in de praktijk van de opsporing op de inzet van deze opsporingsmethoden?

e. Hoe functioneert de nieuwe Regeling bijzondere opsporingsgelden?

2.3.2 Regelgeving informanten

In het Plan van aanpak van 3 juli 1996 naar aanleiding van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, zoals dat door het toenmalige kabinet is opgesteld, formuleren de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken de volgende uitgangspunten voor het runnen van informanten:

• De officier van justitie dient toestemming te geven voor het inschrijven en runnen van een informant; hij is daarvoor ten volle verantwoordelijk en heeft toegang tot alle relevante informatie, inclusief de identiteit van de informant;

• Waarborgen ter geheimhouding van de identiteit van de informant worden alleen gegeven na schriftelijke machtiging van de officier van justitie;

• De informant pleegt geen strafbare feiten onder regie van politie en justitie;

• Het runnen van informanten dient te geschieden door specifieke opsporingsambtenaren van de CID en heeft opsporing tot doel. Deze methode is toegestaan op grond van een redelijk vermoeden van gepleegde en te plegen misdrijven die door hun aard of georganiseerd verband een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren;

• Opsporingsambtenaren kunnen niet als informant worden ingeschreven.

In de Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal worden deze uitgangspunten nogmaals benadrukt. Een informant wordt hier gedefinieerd als iemand die onder zekere waarborging van diens anonimiteit, anders dan als getuige aan een opsporingsambtenaar, al dan niet gevraagd, inlichtingen verstrekt over een gepleegd of nog te plegen strafbaar feit. De waarborg van anonimiteit mag volgens de Voorlopige uitgangspunten niet te absoluut zijn. De politie mag niet gegijzeld worden in haar handelen door de veiligheid van de informant.

In de Voorlopige uitgangspunten wordt een onderscheid gemaakt tussen een informant sec en een informant die door de politie of het openbaar ministerie gevraagd wordt om informatie in te winnen. Bij de laatste informant bestaat het risico dat de informant infiltrant wordt. «Om dit te voorkomen is het noodzakelijk om van een inzet als bedoeld (...) altijd vooraf de officier van justitie in kennis te stellen. Bovendien dient de officier van justitie maandelijks te bezien of verder gegaan moet worden met dit soort informanten.»1 In de Voorlopige uitgangspunten worden enkele voorbeelden gegeven ter onderscheiding van de begrippen informant en infiltrant.

De informant, die door zijn runners naar een bepaald café gestuurd wordt om zijn ogen en oren de kost te geven, verricht met de gang naar het café geen handelingen in het crimi- nele milieu en wordt dan ook geen infiltrant. Het betreft hier slechts milieuverkenning.

De informant die schoonmaker is in een bedrijf dat naast legale ook strafbare handelingen pleegt, en alleen zijn ogen en oren de kost geeft, verricht weliswaar (schoonmaak)handelingen in de criminele organisatie; dat zijn echter geen toepasselijke handelingen. Ook deze informant is geen infiltrant.

In de Concept-richtlijn informanten en infiltranten (mei 1998) is geprobeerd het omgaan met informanten in regels te vatten. Het omgaan met informanten was tot dan toe in geen enkele richtlijn opgenomen. In deze concept-richtlijn wordt het onderscheid tussen een informant en een infiltrant als volgt verwoord:

«Het onderscheid tussen de informant en de infiltrant zit in de aard van de door de betrokken persoon gepleegde handelingen: de informant is iemand die zijn ogen en oren de kost geeft in de omgeving van de verdachten of binnen de criminele organisatie en de aldus verkregen informatie doorspeelt aan de politie, terwijl de infiltrant juridisch gesproken in enigerlei vorm deelneemt (medeplegen, medeplichtigheid, voorbereidingshandelingen, deelname aan een criminele organisatie, etc.) aan de door of binnen de criminele groepering gepleegde strafbare feiten.»

Deze concept-richtlijn geeft verder regels voor de inschrijving van informanten, het runnen van informanten door medewerkers van de CID onder gezag van de CID-officier van justitie, het doen van toezeggingen aan informanten door de CID-officier, de controle op de informant, de afscherming van personalia, de verbalisering en vastlegging en de verstrekking van informatie aan derden en aan buitenlandse diensten. De regeling gaat er van uit dat met iedere informant een contract wordt gesloten. Ten behoeve van dit contract is een modelovereenkomst bij de regeling gevoegd.

In de concept-richtlijn is geen verbod op het plegen van strafbare feiten opgenomen. In deze richtlijn staat aangegeven dat een informant die strafbare feiten pleegt steeds verantwoordelijk blijft voor de eigen daden en als verdachte kan worden aangemerkt. Het plegen van strafbare handelingen door een informant kan leiden tot beëindiging van de relatie met de CID. In het modelcontract staat een vermelding dat de informant verklaart niet betrokken te zijn bij de strafbare feiten waaromtrent hij informeert. De concept-richtlijn gaat er kennelijk impliciet van uit dat het bij informanten vooral gaat om personen die strafbare feiten plegen.

Er bestaat een Instructie voor de officier van justitie belast met de gezagsuitoefening over het informatiewerk (ook wel genoemd de Gedragscode voor CID-officieren van justitie 1999). De officier van justitie controleert volgens deze instructie tenminste tweemaal per jaar het voorlopige register en het subjectenregister op correcte opname daarin en tijdige verwijdering daaruit van subjecten. Formeel heeft hij daar echter geen toegang toe. Hij moet daarbij oog hebben voor het evenwicht tussen een doelmatige uitvoering van de politietaak (artikel 4 WpolR) en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ook controleert hij tweemaal per jaar het informantenregister. Informanten worden slechts met zijn toestemming ingeschreven. Hij toetst daarbij de kwaliteit van de informant, bepaalt de duur van de inzet en verlengt deze wanneer de omstandigheden daartoe naar zijn oordeel aanleiding geven. De hoofdofficier van justitie bepaalt in overleg met de officier wanneer beloningen worden toegekend; betaling van verzekeringsbeloningen aan een informant door tussenkomst van de CID, geschiedt uitsluitend met toestemming van de CID-officier. Verstrekking van informatie van informanten aan derden heeft uitsluitend plaats met toestemming van de CID-officier van justitie.

Tegelijkertijd blijft een aantal oude richtlijnen en regels bestaan. De CID-regeling (1995) en de Ethische aspecten van CID-werkzaamheden (1995) zijn nog steeds van kracht. Ingevolge de CID-regeling (1995) heeft een CID ter uitvoering van haar taak diverse gegevens te registreren. Te noemen zijn de CID-subjectenindex, registraties van de aanvang en beëindiging van CID-acties, registraties van verstrekkingen van inlichtingen uit de CID-registers en een informantenregister. De ethische code voor de CID bestaat uit 41 gedragsregels, die nu grotendeels ook in de Concept-richtlijn informanten en infiltranten zijn overgenomen.

In het wetsvoorstel BOB wordt ingegaan op de rol van informanten. In artikel 126v wetsvoorstel BOB is neergelegd dat de officier van justitie schriftelijk kan bevelen dat een opsporingsambtenaar met een persoon – die zelf geen opsporingsambtenaar is overeenkomt dat deze voor de duur van het bevel bijstand verleent aan de opsporing. De persoon verleent deze bijstand door stelselmatig informatie in te winnen omtrent een verdachte of ten aanzien van iemand ten aanzien van wie een redelijk vermoeden bestaat dat deze is betrokken bij het in georganiseerd verband beramen of plegen van misdrijven. In de Memorie van Toelichting wordt uitdrukkelijk een relatie gelegd met het schenden van de privacy van de persoon over wie inlichtingen worden ingewonnen. Voor andere diensten van een informant – zoals een algemeen verzoek informatie over een criminele organisatie te verstrekken, of te rapporteren welke personen zich ophouden in een bepaalde omgeving – is geen bevel vereist. Het op eigen initiatief gegevens verzamelen en aan de politie verstrekken valt evenmin onder artikel 126v.

De Hoge Raad heeft zelfs aanvaard dat materiaal dat in strijd met het recht is vergaard (is gestolen) en vervolgens ter beschikking van politie en justitie is gekomen, voor het bewijs mag worden gebruikt.1 Volgens artikel 4.2 Wet op de politieregisters dienen gegevens die worden opgeslagen in een register rechtmatig te zijn verkregen, maar dat was in de genoemde uitspraak van de Hoge Raad kennelijk niet van belang.

2.3.3 Praktijk informanten

Respondenten onderkennen een verschil in het omgaan met informanten in de periode vóór en na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Het runnen van informanten zelf is vrijwel hetzelfde gebleven. Maar de controle is scherper en de lijnen zijn strakker geworden. In het bijzonder speelt de CID-officier een grotere rol, waarbij moet worden aangetekend dat die rol tussen officieren onderling sterk verschilt. Anderen benadrukken dat het accent meer is komen te liggen op het runnen van informanten facilitair aan de tactische recherche. De min of meer zelfstandige gegevensinwinning via informanten neemt af en er wordt meer gekeken naar de tactische behoefte.

Selectie informanten

Informanten worden in veel gevallen «uit de verhoorkamer» geplukt of melden zich spontaan aan. Er wordt getracht actief informanten te werven in nieuwe criminaliteitsgebieden als fraude- en milieu-criminaliteit. Zo worden er in toenemende mate pogingen gedaan om zogenoemde bovenwereldinformanten te runnen. Respondenten geven echter aan dat het moeilijk is om informanten te vinden op het gebied van fraude- en milieucriminaliteit. De meerderheid van de informanten geeft zodoende informatie over «klassieke» criminaliteit zoals drugscriminaliteit.

Wie niet als informanten mogen werken zijn de zogenoemde geheimhouders (bijvoorbeeld medisch personeel, notarissen). Zij hebben wel vaak relevante informatie voor politie en justitie. Het kan gebeuren dat hun beroepsgeheim ze ook zelf in gevaar brengt vanwege kennis over bepaalde strafbare feiten.

Eerste contact met informanten

Voordat informanten worden ingeschreven, vindt er met hen een eerste, oriënterend gesprek plaats. Bij dat gesprek zijn de CID-rechercheurs en in bepaalde gevallen ook de chef RCID en de CID-officier aanwezig. Indien de chef RCID of de CID-officier niet aanwezig is bij het gesprek, bespreken de CID-rechercheurs het gesprek achteraf met hen. Het oriënterend gesprek wordt gebruikt om de werkwijze van de CID toe te lichten en de betrokken persoon op zijn rechten en plichten te wijzen. Bij een eerste gesprek worden (nog) geen toezeggingen gedaan of afspraken gemaakt. Tevens wordt tijdens dat gesprek duidelijk gemaakt dat de informant geen strafbare feiten dient te plegen. Een aantal respondenten geeft aan dat in die fase veel informanten afvallen vanwege te hoge verwachtingen.

Devoorzitter: Ik heb een vraag aan de heer Oldekamp. Hij zei zojuist dat het sinds «Van Traa» duidelijk moet zijn wat een informant is en wat een infiltrant is. De heer Reineker heeft nu een soort profiel van een informant gegeven. De heer Oldekamp heeft ook gezegd dat hij gelooft dat er zelfs richtlijnen zijn over wat een informant is. Kan hij mij aangeven wat het verschil is tussen een informant en een willekeurige burger? Wanneer spreek je van een informant? Als ik naar de politie ga om te vertellen dat mijn overbuurvrouw rare dingen doet, ben ik dan een informant of ben ik dan iets anders?

De heerOldekamp(CID-officier van justitie, parket Haarlem): Onder omstandigheden kunt u dan informant zijn, maar het is natuurlijk heel flauw om dat op te merken. Je wordt niet zomaar informant. Laat ik bij het begin beginnen om het begrijpelijker te maken. Een crimineel – over het algemeen zijn het immers criminelen – kan door de politie worden benaderd of kan zelf de politie benaderen. Het is ook mogelijk dat iemand in een lopende strafzaak zegt dat hij meer weet over de betrokken groepering, maar dat hij dat eigenlijk niet durft te vertellen. Dan zijn er meerdere mogelijkheden. Laten we kiezen voor de mogelijkheid dat de tactische politieman op dat moment zo kien is om te zeggen: stop maar, ik praat verder niet met je; wat je wilt verklaren, kun je misschien kwijt bij de CID. Dan wordt er contact opgenomen met de CID en die beoordeelt vervolgens of met die man een gesprek wordt aangegaan. Laten we ervan uitgaan dat met die man in gesprek wordt gegaan. Hij legt dan een verhaal neer en afhankelijk van zijn informatie kan hij informant worden, want het is mogelijk dat hij iets zegt wat volstrekt overbodig, irrelevant en strafrechtelijk niet interessant is. In dat geval zeg je tegen hem: bedankt voor je verhaal en voor de moeite, maar we hebben geen zin om verder met je te praten; ga maar weer terug naar de tactische recherche. Voor hetzelfde geld kan hij echter heel waardevol zijn. Binnen het arrondissement hebben wij afspraken over hoe we dat aanpakken en binnen het kernteam is het heel duidelijk dat de CID, voordat met zo'n persoon verder gesproken wordt, een soort persoonsdossier van die man maakt. Dat wordt ter beoordeling aan mij voorgelegd, waarna ik het fiat geef om wel of niet met die man door te gaan. Daarin staan dus niet alleen de persoonlijke omstandigheden van die man, maar ook het belang van het onderzoek en de risico's om met hem te praten, want ook die risico's moeten altijd worden ingeschat. Als ik aan de hand daarvan het fiat geef om met die man verder te gaan, is de vuistregel dat de persoon na drie gesprekken ingeschreven moet worden. Het is een ijzeren wet dat, als er informatie van iemand wordt gebruikt en als door de CID dus een proces-verbaal van die persoon wordt uitgegeven, die persoon ingeschreven moet worden. Dan krijgt hij een uniek nummer. Dat is voor de CID Nederland van belang, omdat verschillende CID's dan niet dezelfde persoon «aanlopen» en omdat daarmee centraal kan worden gezien dat iemand ergens «loopt». Op dat moment is hij informant. Het is dus afhankelijk van de informatie die gebruikt wordt en van de duur van de gesprekken met die persoon.

(...)

Devoorzitter: Wat mogen zij?

De heerOldekamp: In beginsel mogen zij luisteren. In het zogenaamde intakegesprek – u moet zich dat niet voorstellen als een sollicitatiegesprek – wordt tegen de aspirant-informant gezegd dat het de hoofdregel is dat hij zich niet schuldig mag maken aan strafbare feiten om die vervolgens aan ons te verklaren. Het is naïef om te veronderstellen dat een informant geen criminele handelingen zou verrichten. Hij zit in die wereld en het kan best voorkomen dat hij iets doet wat niet mag. Hij mag zoiets echter niet witwassen bij de CID. Hij mag niet zeggen: «Ik weet dit, geef dat maar uit» en vervolgens: «Ik heb het toch verteld, je mag mij daar niet voor aanhouden». Als hij over zijn eigen strafbare handelingen verklaart, wordt hij net als iedere andere verdachte aangehouden.1

Inschrijving van informanten

De inschrijving van informanten geschiedt doorgaans met toestemming van de CID-officier van justitie. De CID-officier wordt in de praktijk in kennis gesteld van de beoogde inschrijving, maar is er niet altijd direct bij betrokken. Bij het kernteam Noord-Oost Nederland is de CID-officier aanwezig bij het eerste gesprek dat wordt gevoerd met informanten. In Midden- en West-Brabant neemt de CID-officier in samenspraak met de CID-chef de beslissing over het wel of niet runnen van informanten en de periode dat de informant zal worden gerund. Hierbij spelen criteria als zwaarte van delict, kwetsbaarheid van informant en controversialiteit van de zaak een rol. In Limburg-Zuid heeft de CID-officier eind 1998 met de chef RCID afgesproken dat het inschrijven van informanten met de CID-officier wordt besproken. Dit houdt in dat CID-rechercheurs de CID-officier bellen met de informatie die zij hebben over de potentiële informant voordat deze wordt ingeschreven.

Over het algemeen hebben zowel de CID-officier als de RCID-chef geen rechtstreeks contact met de informanten. In de regio Limburg-Zuid is de CID-officier wel meegegaan bij een tiental informantengesprekken om te ervaren hoe dergelijke gesprekken verlopen. Hij nam geen deel aan de gesprekken.

Per informant wordt een dossier aangelegd waarin persoonlijke gegevens van de informant worden bewaard, de antecedenten, de afspraken die zijn gemaakt, de informatie die de informant heeft verschaft, de betalingen die de politie aan de informant heeft gedaan, etc. Deze informantendossiers dienen de controle op de informant en de transparantie van de politie. De informantendossiers zijn ook van belang voor het afleggen van verantwoording bij de rechter. De nieuwe wet Politieregisters staat echter niet toe dat inhoudelijke gegevens van informanten in het Zwacri-register worden bewaard.

Afspraken met informanten

De afspraken met informanten worden soms vastgelegd in een specifiek contract. Zo heeft de landsadvocaat aan het regiokorps Kennemerland advies uitgebracht over een concept-overeenkomst tussen de CID en een informant welke overeenkomst uiteindelijk niet is gesloten. In andere gevallen worden slechts mondelinge afspraken gemaakt. Bij een gestuurde informant en in elk geval bij een informant in de zin van artikel 126v wetsvoorstel BOB zouden de afspraken schriftelijk moeten worden vastgelegd, maar voorbeelden daarvan heeft de commissie niet of nauwelijks aangetroffen. Er bestaat nog geen uniforme praktijk op dit terrein. Sommige betrokkenen betwijfelen bovendien de wenselijkheid van vastlegging van afspraken. Illustratief is de vraag: «Als je iets schriftelijk vastlegt kan de informant je dan via een civiele actie voor de rechter tot nakoming dwingen?» Tevens bestaat er discussie over welke inhoudelijke afspraken met informanten kunnen worden gemaakt. Conform het wetsvoorstel BOB dient de overeenkomst tot het stelselmatig inwinnen van informatie schriftelijk te worden vastgelegd.

De heerRabbae: U hebt het over een overeenkomst. Sluit u een overeenkomst met alle informanten of alleen maar met de gestuurde informanten?

De heerOldekamp(CID-officier van justitie, parket Haarlem): Wij stellen alleen voor de gestuurde informant een schriftelijke overeenkomst op.

De heerRabbae: Mijnheer Reineker. Doet u dat met alle informanten of alleen met de gestuurde informanten? U maakte net geen onderscheid tussen beide informanten.

De heerReineker: In het kader van de nieuwe wetgeving wordt die situatie mogelijkerwijs anders, als die wetgeving van kracht wordt. Ik zei al dat mijn persoonlijke mening is dat er bij openbare gelegenheden geen verschil hoeft te bestaan tussen informanten die uit eigen wetenschap of levenspatroon met informatie aankomen en informanten die door CID-rechercheurs naar openbare gelegenheden worden gestuurd om hun ogen en oren de kost te geven. In het kader van de nieuwe wetgeving zullen alleen contracten of convenanten worden afgesloten met gestuurde informanten die de politie structureel van informatie voorzien.

De heerRabbae: Wat staat er eigenlijk in zo'n contract?

De heerOldekamp: Misschien kan ik die vraag beantwoorden. Wij zijn een keer zover gekomen dat we tot een overeenkomst in concept zijn gekomen. In die overeenkomst staat niet zoveel. Het is een overeenkomst die de politie sluit, dus niet de officier, met de informant. Tot zover zijn we nog nooit gekomen, maar ik verwacht dat het in de toekomst zeker zal gebeuren. Er ontstaat een probleem als de informant zegt dat hij een afschrift wil hebben van die overeenkomst.

De heerRabbae: Mag ik u even onderbreken? De eerste vraag was wat er in zo'n overeenkomst staat. Wij zullen daarna spreken over de gevolgen van zo'n overeenkomst.

De heerOldekamp: In de overeenkomst staat in ieder geval wat hij wel en niet mag. Ik moet me even voor de geest halen wat er precies in heeft gestaan. Er staat in dat het openbaar ministerie een inspanningsverplichting heeft om de informant af te schermen, mocht er iets misgaan waardoor zijn identiteit op straat komt te liggen. Er staat in wat de doelgroep is, maar dat staat ook in het bevel. Op dit moment wordt nog bekeken wat wel en niet kan. Ik zou willen dat ik een blauwdruk van de overeenkomst en het bevel had, maar die is er niet.1

Aanmelden informanten bij de afdeling Nationaal inzicht

De CID-en van de regiokorpsen zijn verantwoordelijk voor de aanmelding van informanten bij de afdeling Nationaal inzicht van de divisie CRI. Als een RCID een informant wil aanmelden, dan is bij de RCID software van de afdeling Nationaal inzicht beschikbaar om met de personalia van de informant een uniek nummer aan te maken. Dit nummer dient de RCID vervolgens door te geven aan de afdeling Nationaal inzicht.

Vervolgens wordt bij de afdeling Nationaal inzicht van de Centrale recherche informatiedienst (CRI) nagegaan in het Informanten coderingssysteem (ICS) of het nummer elders reeds voorkomt. Als er een koppeling is met het informantennummer, betekent dit dat de persoon ergens anders al staat ingeschreven als informant. De afdeling Nationaal inzicht brengt dan de betreffende korpsen met elkaar in contact. De chef RCID is formeel verantwoordelijk voor de aanmelding van informanten bij de afdeling Nationaal inzicht. Van een kritische toets op de aanmelding van nieuwe informanten door de chef RCID is niet altijd sprake. Informanten worden over het algemeen daadwerkelijk aangemeld bij de afdeling Nationaal inzicht. Sommige regio's lopen echter nog wel achter in het schonen van hun informantenbestanden. Dat is bijvoorbeeld het geval in Midden- en West- Brabant. In het bestand van de CID staan ongeveer 1100 informanten ingeschreven. Daarvan zijn er ongeveer 700 aangemeld bij de afdeling Nationaal inzicht. Deze 700 informanten worden volgens respondenten actief gerund

Tabel 1: Aantal ingeschreven informanten per politieregio1

PolitieregioAantal informantenSchoning
Groningen234regelmatig
Friesland137regelmatig
Drenthe173om de 2 maanden
IJsselland165om de paar maanden
Twente120laatste tijd
Noord-Oost Gelderland184regelmatig
Gelderland Midden176niet
Gelderland Zuid329regelmatig
Utrecht445regelmatig
Noord-Holland Noord429om de paar maanden
Zaanstreek Waterland53regelmatig
Kennemerland159om de paar maanden
Amsterdam-Amstelland227regelmatig
Gooi en Vechtstreek75regelmatig
Haaglanden126regelmatig
Hollands Midden249maandelijks
Rotterdam-Rijnmond166regelmatig
Zuid-Holland Zuid61regelmatig
Zeeland199regelmatig
Midden- en West-Brabant717om de paar maanden
Brabant Noord401niet
Brabant Zuid-Oost411niet
Limburg Noord45regelmatig
Limburg Zuid382om de maand
Flevoland315regelmatig
KLPD14regelmatig

1 Brief afdeling Nationaal inzicht (CRI) d.d. 4 maart 1999, kenmerk 1999CB11678. Dit zijn het aantal informanten die in 1999 staan ingeschreven bij de afdeling Nationaal Inzicht.

De commissie heeft geen goede verklaring gevonden voor de grote verschillen in aantallen ingeschreven informanten tussen de politieregio's. De afdeling Nationaal inzicht bewaart coderingen van uitgeschreven informanten gedurende vijf jaar. Zij vermoedt dat een aantal regio's uitgeschreven informanten niet afmeldt.1

Politieman ingeschreven als informant

Het komt in zeldzame gevallen nog voor dat politiemensen als informant staan ingeschreven. Er bestaan volgens respondenten mogelijkheden om politiemensen als informant in te schrijven wanneer zij zich in gesloten groeperingen bevinden. Een voorbeeld is de Turkse politieman die hele specifieke – naar hem herleidbare – informatie heeft over een Turkse criminele organisatie. In een dergelijk geval wordt de politieman in de praktijk toch als informant ingeschreven. Een uitzondering voor het inschrijven van politiefunctionarissen als informant moet worden gemaakt voor de CID van de Rijksrecherche.

De heerDittrich: Ik wil de heer Oldekamp een nadere vraag stellen over wat hij zojuist zei. Kan hij aangeven wat het nadeel of het voordeel is als een opsporingsambtenaar als informant staat ingeschreven?

De heerOldekamp(ID-officier van justitie, parket Haarlem): Het moet en het zal, als het aan mij ligt, altijd tot de uitzonderingen behoren. Een opsporingsambtenaar is geselecteerd. Hij moet informatie op papier zetten. Dat is één van zijn taken. Het is niet de bedoeling dat een opsporingsambtenaar allerlei activiteiten verricht, vervolgens niet aan het papier toevertrouwt maar wel openlijk neerlegt. Daarom zeg ik: een opsporingsambtenaar in beginsel altijd op papier. Er kunnen zich situaties voordoen waarin dat niet kan. En dan moet je naar die bijzondere uitzondering grijpen, dat iemand vervolgens onder waarborgen bij een bepaalde dienst wordt ingeschreven. Ik wil daar niet op ingaan, want dat weet u net zo goed als ik.

De heerDittrich: Kunt u inzichtelijk maken wat voor type bijzondere omstandigheden dat dan zouden kunnen zijn?

De heerOldekamp: Je kunt je voorstellen dat een politieman iets weet over een politieman uit de eigen regio. Ik ben niet in de politiecultuur opgegroeid, maar je krijgt er soms wat van mee. De politiecultuur is een andere cultuur dan de cultuur op straat of de cultuur van de Bijenkorf. Die politiecultuur heeft iets van: als wij aangevallen worden, sluiten de rijen zich. Je kunt je voorstellen dat een politieman iets weet over een collega. Iedereen weet dat het gebeurt, maar alleen die politieman durft daarmee te komen. Hij brengt dat naar buiten. En alle collega's die weten dat de collega over wie de verklaring is afgelegd fout is, keren zich tegen de politieman die de verklaring heeft afgelegd omdat hij over de eigen organisatie praat. Dat gaat het hele land door, als dat gebeurt. Vervolgens kan hij zijn werk nergens meer uitoefenen, terwijl hij misschien verliefd is op zijn vak. Dat zou een overweging kunnen zijn om het op deze manier in de eigen organisatie op te lossen.

De heerRabbae: Is er een andere manier denkbaar om hem te beschermen, dus zonder hem als informant in te schrijven?

De heerOldekamp: Ja, natuurlijk. Je hebt in de wet de beperkte afschermingsmogelijkheden. Je kunt denken aan een bedreigde getuige bij de rechter-commissaris. Dat heeft een nadeel. Als de informatie die de rechter-commissaris op moet schrijven zeer geanonimiseerd is en er weinig overblijft, heb je in feite nog niks. Je moet dan een heel zware procedure ingaan met alle risico's van dien, terwijl je van tevoren kunt verwachten dat het uiteindelijke effect nihil is.1

Het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden biedt in de toekomst via artikel 126j Wetboek van strafvordering de mogelijkheid dat, ingeval van een verdenking van een misdrijf, aan een opsporingsambtenaar het bevel wordt gegeven om – zonder kenbaar te maken dat hij als zodanig optreedt – stelselmatig informatie in te winnen over een verdachte. Omwille van de misleiding van verdachte en mensen in zijn omgeving werd een wettelijke basis noodzakelijk geacht. Binnen de systematiek van het wetsvoorstel BOB en ter vermijding van verwarring over de term «informant», is blijkens de Memorie van Toelichting gekozen voor de benaming «stelselmatige informatie-inwinning door een opsporings-ambtenaar» in plaats van «politie-informant». Buiten het geval van de politieambtenaar die zich onder een andere identiteit in de kring van verdachte bewoog en zich ook aansloot bij Jehova's Getuigen2 zijn de commissie geen andere gevallen van «stelselmatige informatie-inwinning door een opsporings-ambtenaar» bekend geworden.

Runnen van informanten

Informanten worden in de onderzochte regio's altijd door een koppel CID-rechercheurs gerund. Wanneer één van de twee runners afwezig is, wordt ofwel de afspraak met de informant verplaatst, ofwel gaat een andere CID-rechercheur of de chef CID mee. Als informanten actief worden gerund, betekent het dat er geregeld contact tussen hen en de CID is. Ook zijn er niet-actieve informanten. Dat zijn informanten die bij de CID staan ingeschreven, maar waarmee in de laatste periode geen of weinig contact is geweest. De CID-officier van justitie dient te bezien of informanten ingeschreven moeten blijven of niet.

In een van de districten van de regio Limburg-Zuid heeft de CID 70 informanten in haar bestand. Deze worden niet allemaal actief gerund. Daarmee wordt wel contact onderhouden omdat de CID-rechercheurs verwachten dat zij in de toekomst nuttige informatie zullen kunnen (blijven) geven.

In principe worden aan informanten geen toezeggingen gedaan, zeker niet met betrekking tot vrijwaring ten aanzien van strafbare feiten. Wel is het voorgekomen dat de CID kleine diensten heeft verleend aan een informant. Zo heeft een CID wel eens een informant geholpen om aan een woning te komen. Ook is het voorgekomen dat een CID-officier een informant gewezen heeft hoe proefverlof te verkrijgen. Als het belang van de zaak het toelaat, kan een informant in de gevangenis onder een lichter regime worden geplaatst. In zo'n situatie treedt de CID-officier in overleg met de zaaksofficier. Veel kan het openbaar ministerie niet doen, omdat dit bij andere criminelen zou opvallen.

Afscherming informanten

In de onderzochte regio's is de stelregel dat de identiteit van informanten niet bekend wordt gemaakt. De identiteit van de informanten wordt alleen niet meer gewaarborgd als de informanten strafbare feiten plegen. Respondenten geven aan dat daarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen het plegen van strafbare feiten binnen de zaak waarover de informant tipt en strafbare feiten die de informant pleegt buiten de zaak waarover hij tipt. Dat neemt niet weg dat als een informant als verdachte in een andere zaak wordt gearresteerd, het niet ertoe doet dat hij informant is.

Een informant tipte over 400 gram gestolen semtex-achtige springstof. De verdachte werd gearresteerd. Ondertussen bleek de informant zelf verdachte te zijn in een verdovendemiddelenzaak. Daarin is de informant ook als verdachte opgespoord. De (enige) consequentie is in dit geval geweest dat de CID geen informatie meer heeft gegeven afkomstig van de informant.

De anonimiteit van informanten wordt ook niet meer gewaarborgd wanneer zij zelf over hun rol voor de politie gaan praten. Het is aan de CID-officier om te besluiten of de identiteit van een informant prijs wordt gegeven. Sommige respondenten vrezen dat informanten binnenkort in het openbaar voor de rechter moeten getuigen. Er zijn echter tal van voorbeelden waaruit blijkt dat de rechter uiterst terughoudend is om informanten ter openbare terechtzitting te horen.

In een onderzoek naar (faillissements)fraudes door het kernteam Zuid komt de naam van een geheimhouder naar voren. Dit onderzoek is – mede – op basis van informatie van informanten opgestart. Nog voordat de rechter zich over de zaak buigt, verschijnen in de pers berichten over de betrokkenheid van de geheimhouder bij strafbare feiten. Deze berichten zijn afkomstig van iemand, meneer X, die een alias hanteert en zegt opgetreden te hebben als informant in deze zaak.

De rechtbank hoort politieambtenaren die informanten hebben gerund in de fraudezaak. Voorts hoort zij de journalisten die contacten met meneer X hebben gehad. Vragen naar de identiteit van meneer X. worden door de rechtbank belet. Het verzoek om informanten te horen wordt afgewezen. De rechtbank sluit de behandeling van de feiten af. De officier van justitie krijgt de gelegenheid om op de volgende zittingsdag aan het requisitoir te beginnen. Op dat moment verschijnen in de pers berichten waarin meneer X zijn ware identiteit onthult en zijn visie geeft op zijn rol als CID-informant. Hij zegt dat hij in opdracht van de CID naar de krant is gegaan om de reputatie van de geheimhouder schade toe te brengen. Naar aanleiding hiervan besluit de rechtbank alsnog meneer X te horen. Ook de CID-runners worden nogmaals gehoord. Zij ontkennen dat ze de informant richting de krant hebben gestuurd.

In haar uitspraak geeft de rechtbank als haar oordeel dat niet is komen vast te staan dat het kernteam en/of de CID (mede) verantwoordelijk zijn voor de publiciteit rondom de geheimhouder. Zij veroordeelt de geheimhouder tot 12 maanden gevangenisstraf.

In dit geval besluit de rechtbank dus pas tot het horen van de informant, nadat de informant zelf zijn identiteit heeft prijsgegeven. De rechtbank wil (zolang de informant niet kan worden gehoord) wel zelf de CID-runners horen. Dit terwijl deze ook al – in aanwezigheid van de verdachte – bij de rechter-commissaris zijn gehoord.

Gestuurde informant

Er bestaat in de praktijk veel onduidelijkheid over de definitie van een gestuurde informant. Is er sprake van een gestuurde informant wanneer de CID-rechercheur de informant vraagt dicht aan de bar te gaan zitten; mee te drinken met verdachte(n) die de politie op het oog heeft, waarvoor politie de informant geld toestopt; en de informant vraagt naar het een en ander te informeren? Is toestemming van de CID-officier van justitie nodig om aan informanten te vragen hun oor ergens te luisteren te leggen. Moet een informant worden tegenhouden als deze aangeeft een (kleine) hoeveelheid illegale goederen te willen «halen»? Ook wordt het nut van het onderscheid tussen een gestuurde en niet-gestuurde informant in twijfel getrokken.

Een CID-officier geeft aan dat het onderscheid tussen informanten en gestuurde informanten niet alleen onhelder gedefinieerd is, maar ook niet relevant is. Deze CID-officier is van mening dat het cruciale onderscheid het wel of niet plegen van strafbare feiten is. Andere officieren zijn van mening dat het sturen van informanten inhoudt dat informanten «toepasselijke handelingen» plegen. Bij sommige onderzochte organisaties doet het begrip «gestuurde informant» niet ter zake; daar is de stelregel dat informanten niet worden gestuurd. Informanten dienen alleen informatie te leveren. Zodra sprake is van enige vorm van sturing c.q. regie, wordt daar gesproken van infiltratie. Een informant dient enkel de ogen en oren open te houden. Deze wordt een (burger-) infiltrant wanneer de persoon in enigerlei vorm de handelingen van een crimineel beïnvloedt.

Vastlegging activiteiten en informatie

De gesprekken die worden gevoerd met informanten en de informatie die zij geven worden in een journaal vastgelegd. Ook het niet-bruikbare materiaal wordt vastgelegd in journaals. In het register zware criminaliteit worden dergelijke gegevens niet opgenomen. Indien dergelijke gegevens toch eventueel met het oog op onderzoek naar derden, of om welke reden dan ook niet verloren moet gaan, wordt soms een apart proces-verbaal opgemaakt. Respondenten in de onderzochte regio's geven aan dat het «zakboekje» is verdwenen. CID-rechercheurs leggen de afspraken die zij hebben met informanten vast. Ook leggen zij vast wat zij hebben besproken met informanten. Vele respondenten noemen het meer intensief rapporteren een van de belangrijkste gevolgen van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden.

Sommige CID-rechercheurs geven aan dat zij naar hun idee het merendeel van hun tijd besteden aan het invoeren van CID-informatie, in plaats van aan het runnen van informanten. Dat laatste beschouwen zij als hun eigenlijke taak. Als zodanig zien zij voor zichzelf een geringe taak met betrekking tot de totale recherche-informatiehuishouding. Zij beschouwen overigens niet de uitvoering van taken op het gebied van projectvoorbereiding en informatiehuishouding als onnodig, maar verwachten de uitvoering ervan met name van anderen.

Een deel van de informatie in het CID-register betreft zogenoemde 00-informatie. Deze informatie kan niet worden afgeschermd, bijvoorbeeld om te voorkomen dat de identiteit van een informant bekend wordt (de vrouw van de crimineel die op de hoogte is van activiteiten van haar man die alleen zij kan weten). Op dit moment bestaan er in een onderzochte regio's 757 00-berichten op een totaal van 22 112 documenten (ongeveer 1 op de 30). Het vaststellen van de 00-status vindt plaats in overleg tussen de CID-rechercheur en de CID-coördinator. Respondenten geven aan dat wordt geprobeerd 00-informatie alleen voor uitzonderlijke gevallen te hanteren.

De korpsbeheerder is verantwoordelijk voor de vastlegging. De officier van justitie bepaalt weliswaar welke gegevens moeten worden vergaard, maar in de praktijk bepaalt het politiemanagement hoe die gegevens worden opgeslagen. De greep van het openbaar ministerie is daarop beperkt.

Onderscheid tussen een informant en een infiltrant

Voor de praktijk is duidelijk dat informanten geen strafbare feiten mogen plegen, maar er bestaat veel onduidelijkheid over het precieze onderscheid tussen een informant en een (burger-)infiltrant. In de gesprekken met betrokkenen zijn diverse voorbeelden gegeven over dit problematische onderscheid. Een voorbeeld is het volgende:

Een criminele organisatie neemt contact op met een bollenblazer, omdat zij een bijzonder soort glasbollen wil aanschaffen ten behoeve van XTC-laboratorium. Als er een kans is dat de bollenblazer ter terechtzitting moet verschijnen dan loopt de politie het risico dat zij hem kwijt is als informant. De bollenblazer wil immers niet het risico lopen zijn werk te verliezen.

Rechercheurs geven aan dat zij «met enige regelmaat» de CID-officier vragen of een informant bepaalde handelingen wel of niet mag verrichten. Gelet op artikel 140 Wetboek van strafrecht lopen informanten al snel het risico aangemerkt te worden als deelnemer aan een criminele organisatie of als medeplichtige wanneer zij handen spandiensten verrichten ten behoeve van criminele activiteiten van anderen. Ook plegen zij strafbare feiten wanneer zij «monsters» – kleine hoeveelheden verboden of uit het criminele circuit afkomstige goederen – aanleveren bij de CID. Respondenten geven aan dat de meeste informanten zelf crimineel zijn, omdat personen die relevante informatie kunnen geven dicht tegen het criminele milieu aan zitten. Zo ontkomen informanten die goede informatie kunnen verschaffen er moeilijk aan om die hand- en spandiensten te verrichten. In de onderzochte regio's zijn informanten zelf geheel verantwoordelijk voor de strafbare feiten die zij plegen. Politie en openbaar ministerie geven ook geen toestemming aan informanten om strafbare feiten te plegen. In voorkomende gevallen beoordelen zij of een informant in zo'n geval (burger-)infiltrant wordt. Volgens respondenten neemt de bereidheid van informanten om voor de politie te werken af, doordat hun handelingen sneller als strafbare feiten worden aangemerkt.

De heerRabbae: Ik begrijp uit beide definities dat een informant geen strafbare feiten mag plegen. Stel dat het om een chauffeur van een crimineel gaat die niets anders doet dan het chaufferen van de baas van de ene plek naar de andere, van het ene hotel naar het andere. Is dat een strafbaar feit of niet?

De heerOldekamp(ID-officier van justitie, parket Haarlem): Dat zijn de gevallen waar je de meeste discussie over hebt. De vraag is wanneer hij wel een strafbare handeling pleegt en wanneer niet. Ik denk dat je per zaak moet beoordelen in hoeverre het wel of geen strafbare handeling is. We hebben één keer meegemaakt dat het zover kwam. Dan merk je ook dat de informanten goed geïnstrueerd zijn, want de informant zegt dan dat hij het niet doet. Hij verzint een smoes of hij zegt dat hij er niet aan begint. Dat is het geval geweest bij een informant die sterk in zijn schoenen stond en ook wat aanzien had. Je kunt natuurlijk niet van iedere informant verwachten, zeker niet als hij het piepeltje van de organisatie is, dat hij zegt dat hij niet kan omdat zijn vrouw jarig is.

De heerRabbae: Dan heb ik een vraag aan de heer Reineker. Stel dat de betrokkene niet alleen chauffeert, maar ook af en toe de tas of een koffer van zijn baas draagt.

De heerReineker(teamleider IRT/CID-chef, regiopolitie Amsterdam-Amstelland): Wij werken niet met informanten. Zij krijgen ook instructies dat ze dat soort activiteiten, wat ons betreft althans, niet kunnen ontplooien. Bij een tactisch onderzoek, waarbij observatieteams op straat zijn en telefoontaps worden gedraaid, zitten wij in het algemeen niet te wachten op informanten die in beeld komen bij de tactische recherche. Een chauffeur van de baas of de informant die de tas moet dragen, willen wij niet graag zien als ons observatieteam technische acties onderneemt en die willen wij ook niet over telefoontaps horen. Het moet in elke zaak afzonderlijk beoordeeld worden in overleg met de officier van justitie, de zaaksofficier en de CID-officier. Het is niet uit te sluiten dat de informant waar u het in deze casus over heeft, deelneemt aan een criminele organisatie en dan maakt hij zich schuldig aan een strafbaar feit.1

Respondenten geven aan dat het leven van een informant zich grotendeels buiten het gezichtsveld van de CID voltrekt. Volledige controle op het handelen van de informant is daarom niet mogelijk. Respondenten geven verschillende voorbeelden van «creatieve oplossingen». Zo geeft een aantal respondenten aan dat zij niet altijd «doorvragen» naar het (mogelijk) plegen van strafbare feiten door informanten of dat zij informanten duidelijk maken dat zij niet alles moeten vertellen aan de CID. Een aantal respondenten is van mening dat informanten pas het risico lopen dat de CID hen verbiedt iets te doen wanneer zij zélf aan de politie toestemming vragen om mee te werken aan strafbare feiten.

Een informant vertelt dat er een partij drugs op een bepaalde locatie ligt. Hij kan met de verdachte meerijden naar die locatie. Hij vraagt aan de runner toestemming om mee te gaan. De kans bestaat dat de informant door de situatie gedwongen wordt de partij in- of uit te laden. Op dat moment pleegt hij een strafbaar feit en dus zal hij van tevoren geen toestemming krijgen. De politie is immers in zo'n geval verplicht om ook de informant te arresteren wegens deelneming aan een strafbaar feit.

Het aanmerken van informanten als infiltranten wanneer zij kleine hand- en spandiensten verrichten voor een criminele organisatie kan grote nadelen hebben voor de praktijk. Enerzijds kan zijn of haar rol als informant bij de criminele groepering aan het licht komen wanneer een informant weigert een dienst van geringe importantie – in relatie tot het delict – te verrichten. Anderzijds bestaat het gevaar dat een informant niet meer wordt afgeschermd wanneer de rechter de informant als infiltrant aanmerkt omdat deze dergelijke kleine diensten heeft gepleegd.

De CID te Curaçao wordt benaderd door een marineman die vertelt dat een collega hem heeft gevraagd of hij wil meewerken aan een cocaïnetransport per marineschip. Er wordt contact opgenomen met de CID-officier van justitie op Curaçao, die de marineman toestemming geeft een vaarschema van het schip aan zijn collega te overhandigen. Er vinden voorbereidingen plaats voor een groot cocaïnetransport. De marineman speelt intussen het spel mee; hij overhandigt het vaarschema en geeft zijn collega een rondleiding op het schip. Tot twee maal toe gaan deze plannen niet door. Uiteindelijk wordt 127 kilo cocaïne per marinevliegtuig van Curaçao naar Nederland gevlogen.

Tijdens het strafproces tegen de (hoofd)verdachten komt de rol van de marineman aan de orde: is hij een (gestuurde) informant of een (niet-criminele) burgerinfiltrant. De officier van justitie stelt zich in zijn requisitoir op het standpunt dat de rol van de marineman in het geheel zo gering is, dat (nog) geen sprake is van een burgerinfiltrant, maar van een gestuurde informant.

De rechtbank toetst aan de Richtlijn infiltratie, het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en het wetsontwerp BOB en overweegt: «De rechtbank verwerpt het betoog van de officier van justitie dat (de marineman) na 9 januari 1998 als gestuurde informant moet worden beschouwd, aangezien een gestuurde informant geen strafbare feiten mag begaan onder regie van politie of justitie en (de marineman) door voormelde instructies op te volgen en daarna ten opzichte van L. aan te geven zou meewerken, in de situatie is gekomen dat hij als deelnemer aan voorbereidingshandelingen in de zin van artikel 10a Opiumwet kan worden aangemerkt».

De hoofdverdachte is veroordeeld. De marineman is zowel bij de rechter-commissaris als ter terechtzitting uitgebreid gehoord. Er is van afgezien hem als bedreigde getuige te horen omdat zijn informatie zo specifiek was, dat de verklaringen eenvoudig naar hem te herleiden zouden zijn. Hij is inmiddels samen met zijn gezin opgenomen in een getuigenbeschermingsprogramma.

Het verbod voor informanten om strafbare feiten te plegen wordt daar- naast ook als lastig ervaren omdat informanten geen monsters van gestolen goederen kunnen aankopen. In het verleden kwam het voor dat informanten een monsteraankoop deden. Een voorbeeld daarvan is het volgende:

Het betreft een monsteraankoop uit een container gestolen sigaretten. De totaal waarde van zo'n container inclusief accijnzen is ongeveer 1 miljoen gulden. In het verleden kwam de informant met deze informatie langs en kocht vervolgens een doosje uit de container en bracht die naar de CID. Met de barcode op het doosje kon achterhaald worden om welke gestolen partij het ging. Vervolgens werd de zaak opgerold en ontving de informant 10% verzekeringsgeld (van 1 miljoen gulden). Nu kan aan de informant niet meer gevraagd worden of hij een doosje sigaretten wil kopen, omdat hij geen strafbare feiten meer mag plegen.

In de onderzochte regio's wordt er verschillend omgegaan met informanten die met monsters aankomen bij de CID. Eén CID-officier van justitie geeft aan dat een informant niet mag worden gevraagd (kleine hoeveelheden) drugs mee te nemen. Zou een informant er zelf mee komen, dan beschouwt de CID-officier het als «een stukje informatie», dat de CID-rechercheur in ontvangst neemt en laat testen. Eventueel zou de CID-rechercheur er proces-verbaal van kunnen opmaken en als zodanig kan het eventueel worden gebruikt als bewijsmateriaal.

Wanneer informanten met een vuurwapen of een kleine hoeveelheid verdovende middelen komen, hangt het in sommige regio's van de individuele rechercheur af hoe daarmee wordt omgegaan. Het vuurwapen wordt in de regel «ingenomen», of in beslag genomen. Een chef RCID brengt naar voren dat wanneer dit een eerste keer gebeurt (bijvoorbeeld: de informant toont een wapen), hij het wapen afneemt. Hij neemt het wapen niet in beslag en de informant krijgt ook geen boete. Bij een tweede keer zou deze chef RCID de informant wel aanhouden en een boete geven. Respondenten in een regio geven aan dat bijna wekelijks een informant een monster (bijvoorbeeld drugs, maar ook goederen ten behoeve van heling) meebrengt naar een gesprek met CID-rechercheurs. De CID-officier accepteert het monster zolang de CID-rechercheurs er niet om hebben gevraagd. Uiteindelijk bepaalt de zaaksofficier of de monsters van de informant dienen te worden aangenomen. Andere onderzochte organisaties kiezen voor een «strenge» lijn. Met een informant die met een monster aankomt, wordt het contact afgebroken. Een extreem voorbeeld daarvan is de informant die kort geleden met een handgranaat kwam aanzetten en is aangehouden.

Respondenten stellen in het algemeen dat het in vergelijking met de periode vóór de parlementaire enquête opsporingsmethoden moeilijker is geworden om goede informanten te vinden. Ook is de verwachting van veel respondenten dat met de nieuwe wetgeving een informant sneller als infiltrant wordt aangemerkt dan nu het geval is. Een informant die regelmatig informatie verschaft, zal snel in het schemergebied komen en mogelijk ook als infiltrant te beschouwen zijn. Daarnaast zitten vrijwel alle informanten in het criminele milieu; zij verkeren in de nabijheid van de criminelen tegen wie het onderzoek loopt. Dit draagt het risico in zich dat de informant al snel uitvoeringshandelingen ten behoeve van de crimineel pleegt. De verwachting van deze respondenten is dat er in de toekomst daardoor minder informanten zullen zijn dan nu het geval is.

Het paradoxale is dat de informanten die het meeste weten, een grotere kans lopen strafbare handelingen te plegen. Informanten krijgen niet de kans (meer) om dieper in criminele organisaties te komen. Respondenten geven aan dat in die zin de CID vroeger veel betere informatieposities had. De informatie die de CID nu aan tactische teams geeft, vergt meer werk van de tactische recherche om er iets mee te kunnen. Aan de andere kant heeft de CID nu een breder informantenbestand, omdat ze op zoek zijn gegaan naar andere informatieposities.

Informanten- en subjectenregisters

Met de schoning van de informanten-registers is nog niet overal een begin gemaakt. In sommige regio's zijn de registers al vergaand geschoond. In andere regio's bestaat er weerstand tegen het vernietigen van de gegevens van informanten die worden geschoond. Daar wil men de gegevens van niet-actieve informanten bewaren, omdat deze informanten in (toekomstige) zaken weer belangrijke bronnen van informatie kunnen worden. Dan beschouwt men het kunnen achterhalen van hun achtergrond als van belang. Wel bestaat daar bij de CID-officieren en CID-chefs veelal de intentie om op korte termijn alle informanten door te nemen en het register te schonen. Een ander knelpunt is dat de termijnen voor de schoning van het informanten-register niet overeenkomen met de termijnen van financiële verantwoording. De gegevens over niet-actieve informanten moeten na vijf jaar worden geschoond, terwijl tot zeven jaar na dato verantwoording moet kunnen worden afgelegd over de uitgaven, waaronder uitgekeerde tipgelden.

De CID beschikt over een zogenoemd CID-subjectenregister en een «grijzeveld»-register. In de toekomst zal het eerste register het register zware criminaliteit worden en het tweede het voorlopige register. De chef RCID is formeel verantwoordelijk voor het beheer van deze registers. Gegevens over CID-subjecten mogen vijf jaar worden bewaard, waarna ze moeten worden verwijderd. Verder dienen CID-subjecten te worden aangemeld bij de NCID ten behoeve van de landelijke CID-subjecten index (CIDSI). Gegevens over «grijze-veld»-subjecten mogen een half jaar in het register staan. Dan moet worden bezien of deze subjecten de status CID-subject krijgen en in dat register worden opgenomen, of dat de gegevens worden verwijderd.

Verstrekken van CID-informatie

CID-informatie wordt – gevraagd en ongevraagd – verstrekt aan tactische teams. Dat gebeurt over het algemeen met een zogenoemd 4x4-formulier. Dat is het CID-informatieformulier waarop een evaluatie wordt aangegeven van zowel de bron (de informant) als de informatie. Tevens wordt aangegeven in welke hoedanigheid de informatie te gebruiken is (wel of niet operationeel te gebruiken, met of zonder vermelding van de bron en al dan niet na overleg met de afzender). Het 4x4-formulier wordt opgemaakt door de CID-rechercheurs en wordt door de chef RCID ondertekend. De CID maakt een proces-verbaal op van de informatie wanneer het tactische team de informatie als bewijs wil gebruiken.

Voor de Maastrichtse rechtbank deed zich in kort geding de vraag voor of een voormalige verdachte die was getapt kennis mocht nemen van de CID-gegevens die over hem waren opgeslagen. De korpsbeheerder weigerde deze gegevens te verstrekken. Omdat de rechtbank zichzelf niet bevoegd achtte inzage te nemen, verzocht zij om advies van de Registratiekamer. Na kennisneming van dat advies beval de rechtbank de korpsbeheerder een kopie over te leggen van de gegevens die over verdachte waren geregistreerd. De korpsbeheerder bleef echter weigeren de informatie af te geven.1

2.3.4 Regelgeving infiltratie

De Richtlijn infiltratie (1991) is formeel nog steeds leidraad bij infiltratie. De Voorlopige uitgangspunten (1997) en de Concept-richtlijn informanten en infiltranten (1998) vullen de Richtlijn infiltratie aan.

In de Voorlopige uitgangspunten wordt een infiltrant gedefinieerd als de politiefunctionaris of burger die al dan niet onder dekmantel van een aangenomen identiteit, onder het gezag van het openbaar ministerie en onder regie van de politie (het criminele milieu binnendringt en) in het criminele milieu toepasselijke handelingen verricht of zal gaan verrichten dan wel aan een (criminele) organisatie goederen of diensten levert ten behoeve van gepleegde of nog te plegen strafbare feiten. In het bijzonder is in de Voorlopige uitgangspunten een verbod neergelegd op de inzet van criminele burgerinfiltranten.

Met een criminele burgerinfiltrant mag volgens de Voorlopige uitgangspunten niet worden gewerkt. In zeer uitzonderlijke gevallen zoals ontvoeringen, gijzelingen, levensdelicten of aanslagen is het mogelijk dat ontheffing van het verbod wordt verleend. De inzet van de infiltrant behoeft zeer strakke begeleiding; de infiltrant staat onder permanente controle door het openbaar ministerie en zeker moet zijn gesteld dat de infiltrant stuurbaar is. Het moet gaan om een kortstondige, eenmalige, overzichtelijke actie. Projectmatige infiltratie met een criminele burgerinfiltrant behoort dus niet tot de mogelijkheden. De ontheffing wordt verleend via de lijn CTC en College van procureurs-generaal. Voordat aan de ontheffing uitvoering wordt gegeven, wordt de beslissing van het College ter kennis gebracht van de minister van Justitie. Door het geven van een aanwijzing kan deze de ontheffing ongedaan maken.

In de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden wordt voor de voorwaarden waaronder infiltratie plaatsvindt aansluiting gezocht bij het wetsvoorstel BOB. De (latere) Concept-richtlijn informanten en infiltranten geeft nadere en geactualiseerde voorwaarden ten aanzien van politie- en burgerinfiltratie. Daarbij wordt eveneens aangesloten bij het wetsvoorstel BOB. Cruciaal bij infiltratie blijft het Tallon-criterium: de infiltrant mag door zijn optreden de verdachte niet brengen tot ander handelen dan waarop zijn opzet tevoren reeds was gericht. De op de misdrijven gerichte opzet van de verdachte dient te blijken uit concrete en betrouwbare inlichtingen. De primaire beoordelingseisen voor de inzet van infiltratie worden gevormd door proportionaliteit en subsidiariteit. Infiltratie-acties behoeven toestemming van het College van procureurs-generaal na advies van de CTC. Expliciet wordt in de concept-richtlijn vermeld dat een infiltrant alleen werkt met een specifieke opdracht; van een blanco volmacht aan de infiltrant kan geen sprake zijn.

De Concept-richtlijn informanten en infiltranten geeft nadere voorwaarden voor de inzet van burgerinfiltranten. Met de burgerinfiltrant moeten vooraf sluitende en schriftelijke afspraken zijn gemaakt over zijn opdracht, over de door hem te verrichten strafbare handelingen, de geheimhouding van zijn identiteit en zijn eventuele optreden als getuige.

In deze Concept-richtlijn wordt nogmaals het werken met criminele burgerinfiltranten (in principe) afgewezen. Een burgerinfiltrant wordt volgens deze richtlijn als crimineel aangemerkt wanneer hij actief is in hetzelfde criminele veld of binnen hetzelfde criminele milieu als waarin hij gaat infiltreren, dan wel wanneer hij ten aanzien van de gepleegde of nog te plegen misdrijven waartegen het onderzoek zich richt, een relevant strafrechtelijk verleden heeft. De vraag of een dergelijk strafrechtelijk verleden relevant is, is uitsluitend ter beoordeling van het openbaar ministerie. In de concept-richtlijn wordt de regeling voor de ontheffing van het verbod op de inzet van een criminele burgerinfiltrant gegeven. Daarbij moet vast staan dat de inzet van de criminele burgerinfiltrant met een grote mate van waarschijnlijkheid effectief zal zijn en moet de stuurbaarheid van de infiltrant en de permanente controle door het openbaar ministerie gewaarborgd zijn. Opgemerkt moet worden dat in de concept-richtlijn een aantal criteria genoemd in de Voorlopige uitgangspunten niet terugkomt. In de concept-richtlijn is niet neergelegd dat een (criminele) burgerinfiltrant pas mag worden ingezet nadat is vastgesteld dat geen enkel ander middel meer ingezet kan worden. Ook komt er niet in terug dat de moeilijke doordringbaarheid van een crimineel milieu op zich, de inzet van een criminele burgerinfiltrant niet rechtvaardigt. Op het punt van de besluitvorming bestaat ook verschil tussen de concept-richtlijn en de Voorlopige uitgangspunten. In de Voorlopige uitgangspunten is neergelegd dat de beslissing, voorbereid door de CTC, wordt genomen door het College van procureurs-generaal en ter kennis wordt gebracht aan de minister van Justitie, die de ontheffing van het verbod door het geven van een aanwijzing ongedaan kan maken. In de concept-richtlijn staat dat de minister van Justitie, op voorstel van het College van procureurs-generaal, besluit tot het opheffen van het verbod.

Tevens dient de Regeling financieel beheer infiltratie genoemd te worden. In deze regeling wordt een nadere invulling gegeven aan de verantwoordelijkheden omtrent de financiële verantwoording met betrekking tot infiltratie-operaties. Meer specifiek beoogt de regeling voor te schrijven hoe politie en openbaar ministerie moeten handelen met betrekking tot criminele ontvangsten verkregen uit infiltratie-acties. Criminele ontvangsten kunnen volgens de regeling zijn verkregen uit de inzet van infiltranten, uit de activiteiten van storefront operaties, uit pseudo-koop-operaties of op enige andere wijze. Alle criminele ontvangsten worden afgedragen aan het KLPD, dat vervolgens de ontvangsten aan het begrotingsartikel geheime ontvangsten van de justitiebegroting ter beschikking stelt.

In de artikelen 126h en 126p wetsvoorstel BOB wordt de politiële infiltratie geregeld. Kenmerkend voor de infiltratie is volgens de Memorie van Toelichting dat wordt meegewerkt of deelgenomen aan een groep waarbinnen misdrijven worden beraamd of gepleegd, zodat er een risico is dat de opsporingsambtenaar strafbare feiten pleegt. Wanneer een opsporingsambtenaar deelneemt aan een niet-criminele groep, kan wel sprake zijn van het undercover stelselmatig inwinnen van informatie, bedoeld in de artikelen 126j en 126qa wetsvoorstel BOB. De politiële pseudo-koop of pseudo-dienstverlening is apart geregeld in de artikelen 126i en 126q wetsvoorstel BOB. Weliswaar moet het ook in deze gevallen gaan om een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, maar anders dan voor de infiltratie is hierbij niet vereist dat het misdrijf een ernstige inbreuk op de rechtsorde oplevert. Ook de vormvoorschriften zijn minder stringent: er is geen toestemming van de CTC nodig en er kan worden volstaan met een schriftelijk bevel van de officier van justitie, waarna de pseudo-koop ter registratie wordt gemeld aan de CTC.

Ter uitvoering van het wetsvoorstel BOB zijn inmiddels enkele concept uitvoeringsregelingen aan het veld voorgelegd. In het kader van infiltratie gaat dat om twee concept uitvoeringsregelingen:

Samenwerkingbesluit infiltratie

Dit besluit behelst de eisen waaraan opsporingsambtenaren van de Koninklijke marechaussee, bijzondere opsporingsdiensten of buitenlandse opsporingsdiensten moeten voldoen om als infiltrant te mogen worden ingezet. Deze eisen zijn altijd begeleiding door een politieel infiltratieteam en vooraf advies van de afdeling infiltratie van het KLPD.

Regeling infiltratieteams

In deze regeling wordt de organisatorische context van de vijf (inter)regionale infiltratieteams en het landelijke infiltratieteam geschetst.

Materieel wordt het onderscheid tussen pseudokoop en infiltratie door de werkgroep Van der Beek gevonden in het feit dat de pseudokoper niet binnendringt in en vervolgens onderdeel uitmaakt van het criminele verband. Vanwege het eenmalige karakter van de handeling wordt de pseudokoop gezien als een minder ingrijpende bevoegdheid, ook al kunnen aan de eenmalige transactie meerdere contacten vooraf gaan. Het door een opsporingsambtenaar stelselmatig informatie inwinnen over de verdachte verschilt in die zin van infiltratie dat voor het stelselmatig inwinnen van informatie slechts contact wordt gezocht met een persoon, dan wel dat wordt binnengedrongen in een niet-criminele omgeving. In beginsel worden daarbij ook geen strafbare handelingen verricht.

Het onderscheid tussen de criminele en de niet-criminele burgerinfiltrant wordt uitgelegd aan de hand van de motie die het werken met een criminele burgerinfiltrant verbiedt. In het rapport van de werkgroep wordt dit nader uitgelegd aan de hand van de CTC-jurisprudentie. Uit het hebben van een strafblad vloeit nog niet voort dat een infiltrant als crimineel dient te worden aangemerkt. Er dient een afweging gemaakt te worden afhankelijk van het infiltratietraject, de persoon van de infiltrant en de inhoud en relevantie van het strafblad. Iedere twijfel omtrent de betrouwbaarheid van de infiltrant moet worden uitgesloten. De commissie is van mening dat hiermee nog onvoldoende duidelijk is wanneer strafbare feiten als relevant moeten worden aangemerkt. Meer duidelijkheid biedt de definitie van de burgerinfiltrant in de Concept-richtlijn informanten en infiltranten (mei 1998). De «burgerinfiltrant wordt als crimineel aangemerkt wanneer hij actief is in hetzelfde criminele veld of binnen hetzelfde criminele milieu als waarin hij gaat infiltreren, dan wel wanneer hij ten aanzien van de gepleegde of nog te plegen misdrijven waartegen het onderzoek zich richt, een relevant strafrechtelijk verleden heeft».

Storefronts

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden concludeerde dat met het gebruik van storefronts (ook wel «frontstores» genoemd) in Nederland nog weinig ervaring was opgedaan. Als voorbeeld werd gewezen op enkele internationale acties met betrekking tot financiële dienstverlening. Dat type storefront moet onderscheiden worden van dekmantelbedrijven die bij de politiële infiltratieteams «op de plank liggen», met het doel om een andere identiteit van een informant of infiltrant aannemelijk te maken. Een storefront wordt gezien als een specialis van het middel van infiltratie, die moet voldoen aan min of meer dezelfde eisen. Er dient daarbij bedacht te worden dat storefronts beperkte mogelijkheden kennen vanwege de noodzakelijke afscherming van derden, zoals fiscale diensten. Alle storefronts behoren landelijk te worden geregistreerd, aldus de enquêtecommissie.

In de Voorlopige uitgangspunten, de Regeling financieel beheer infiltratie1 en de Concept-richtlijn informanten en infiltranten (mei 1998) wordt het gebruik van een storefront gedefinieerd als »het door of vanwege de politie onder gezag van het openbaar ministerie, ten behoeve van een criminele organisatie opzetten en/of exploiteren van een coverbedrijf (...) door middel waarvan facilitaire ondersteuning in de vorm van goederen of diensten, aan de criminele organisatie wordt aangeboden, op het moment dat die organisatie daarom vraagt«. In de regelingen wordt de inzet van een storefront gezien als een voorziening ten behoeve van infiltratie; nadere voorwaarden voor de inzet zijn niet gesteld.

Ook in de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel BOB wordt aangegeven dat de storefront een verschijningsvorm van infiltratie is. De praktische uitwerking daarvan wordt niet gezien als onderwerp van wetgeving, maar van interne regels en richtlijnen. Specifieke regels en voorwaarden blijken echter thans nog te ontbreken.

2.3.5 Praktijk infiltratie

Toename politie-infiltraties

Over de periode 1996 tot heden hebben de meeste infiltratietrajecten die zijn voorgelegd aan de CTC betrekking op onderzoeken naar verdovende middelen. Ook verdenkingen in de richting van de handel in vuurwapens (inclusief springstoffen), valsemunterij, het witwassen van geld en het vermoeden van (politiële) corruptie vormden een aantal malen de aanleiding voor een infiltratievoorstel. Een enkele maal wordt een infiltratieverzoek voorgelegd naar aanleiding van een moordzaak (of ter voorkoming van een liquidatie), kinderporno op internet (en solisten in de zedensfeer), bedreiging en brandstichting. Het aantal toetsingsverzoeken voor politie-infiltratie is gestegen van 16 zaken in 1996 naar 26 zaken in 1998. De stijging is mogelijk te verklaren vanuit het algemeen bekend worden van het verbod op het werken met criminele burgerinfiltranten naar aanleiding van de behandeling van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden in de Tweede Kamer. Het aantal voorgelegde burgerinfiltratiezaken correspondeert niet met de meer uitgebreide overzichten van de CTC. Zo is er in 1998 in een aantal zaken (drie maal) sprake van een mix van politiële en burgerinfiltratie. In 1998 worden in totaal negen toetsingsvoorstellen met burgerinfiltratie voorgelegd; zes maal betreft het een toetsingsverzoek dat is gebaseerd op een rechtshulpverzoek. Over de daadwerkelijke effectiviteit bestaat enig verschil van inzicht binnen de politie-organisatie. Het WOPC zal binnenkort een rapport uitbrengen over de effectiviteit van infiltratie

Organisatie politie-infiltratie

Een politieel infiltratieteam (PIT) werkt alleen in opdracht van het openbaar ministerie. De inzet is in eerste instantie afhankelijk van de behoefte van de projectleider van een onderzoek. De projectleider van een tactisch team bespreekt dit met het hoofd van de regionale recherche. Deze legt de situatie voor aan het PIT. Het PIT bekijkt samen met de officier van justitie of het PIT in de zaak iets betekenen kan. Vervolgens maakt het PIT een conceptplan (inclusief een concept-begroting). Uit de daarop volgende bespreking komt het plan van aanpak voort. Indien iedereen het eens is gaat dit plan via de zaaksofficier en de hoofdofficier voor toestemming voor het middel infiltratie naar de CTC. Na de toestemming wordt de operatie gestart.

Een respondent geeft aan dat indien de CTC toestemming geeft, de strikte afspraak geldt dat de zaaksofficier en de teamleider PIT elke 14 dagen de ontwikkelingen doorspreken. Een andere respondent van een PIT geeft aan dat vóór de feitelijke inzet schriftelijke afspraken worden gemaakt tussen het PIT en het tactisch team. In overleg met de officier van justitie en de korpschef blijken deze afspraken in de praktijk soms af te wijken van de voorwaarden die gesteld zijn door de CTC of de adviezen die zijn gedaan door de CTC. De afspraken hebben ondermeer betrekking op:

• de gestelde voorwaarden, adviezen en opmerkingen van de CTC;

• de te maken kosten;

• de tijdslimiet;

• en de te ontplooien activiteiten.

Na de parlementaire enquête opsporingsmethoden is volgens een respondent van een PIT de besluitvorming rond de inzet van infiltratie op een (nog) hoger niveau neergelegd. In de loop van het trajekt vindt er over de vorderingen regelmatig(er) overleg plaats tussen de chef van de uitvoerende PIT-eenheid, de projectleider van het onderzoeksteam en de zaaksofficier. Bij ingewikkelde trajecten vindt er zeker één maal in de veertien dagen overleg plaats.

Alle activiteiten van het PIT worden vastgelegd in een journaal. Een respondent geeft wel aan dat officieren van justitie verschillen in hun oordeel over welke informatie uit het journaal in een proces-verbaal moet komen.

De Afdeling nationale coördinatie politiële infiltratie (ANCPI) verzorgt de randvoorwaarden voor het politieel infiltreren. Dat houdt ondermeer in het verschaffen van een valse identiteit, sieraden en bankpasjes.

Uitlokkingsverbod: het Talloncriterium

Bij infiltratie staat evenals bij de pseudo-koop het uitlokkingsverbod voorop (het zogenoemde Tallon-criterium, dat ook tot de vereisten van artikel 6 EVRM wordt gerekend1). In een geval waarin werd voorgesteld dat een politie-infiltrant zou investeren in een criminele organisatie om zich vervolgens terug te trekken in de hoop dat geweld tegen hem zou worden gebruikt, is dit voorstel afgekeurd: «Een dergelijk scenario heeft het element van uitlokking in zich, omdat men van tevoren reeds verwacht dat door het optreden van de infiltrant geweld of dreiging daarmee zal plaatsvinden», aldus de CTC in 1998.

De CTC geeft aan dat de eerste fase in de voorbereiding van een infiltratie nog kan bestaan uit een milieuverkenning – dat wil zeggen uit het in kaart brengen van contacten en gebruiken door in het milieu personen en situaties gade te slaan. Deze opvatting van de CTC verdient vermelding, omdat de milieuverkenning op zichzelf niet wordt beschouwd als infiltratie maar als een vorm van observatie. In het kader van een milieuverkenning kan bijvoorbeeld gezocht worden naar mogelijke corrumptieve contacten van de verdachte.

Burgerinfiltrant

Het aantal gevallen waarin sprake zou zijn geweest van de inzet van een criminele burgerinfiltrant is moeilijk te achterhalen omdat de cijfers van de CTC onduidelijk zijn in dit opzicht. Waarschijnlijk is het slechts incidenteel voorgekomen. Verschillende malen is besloten om bepaalde acties niet te laten doorgaan omdat betrokken functionarissen bij politie en OM het risico te groot achtten dat een informant daadwerkelijk een criminele burgerinfiltrant zou worden en dan niet meer afgeschermd zou kunnen worden.

De heerRabbae: U zei dat details daargelaten, de burgerinfiltrant eigenlijk niet meer voorkomt.

De heerZwerwer(lid CTC en advocaat-generaal, resoortsparket Leeuwarden): Ik meen wel, dat er voor de burgerinfiltrant een markt is. Er zijn namelijk allerlei specifieke terreinen waarop een niet-gespecialiseerde politieman zich niet kan begeven. Je kunt namelijk niet alles leren. Je kunt iemand wel leren zich te vermommen, maar een heleboel andere dingen niet. Daarom heb je voor dit werk een aantal verschillende mensen nodig. Hier gaat het echter om de críminele infiltrant. Het is uitgesloten dat men daarvoor een burger inzet, maar het is wel mogelijk een gewone burgerinfiltrant in te zetten. Alleen, bij het inzetten van burgerinfiltranten is het risico groter. Je zet ze evenwel meer in op terreinen die voor de desbetreffende persoon wat minder risico opleveren. Stel dat een beursfraude wordt geconstateerd en dat men maar op één manier de werkwijze van de organisatie kan ontdekken, namelijk door een deskundige zich in die organisatie te laten ingroeien. Daarvoor kun je niet politiemensen gebruiken, want een dergelijke materie is veel te specialistisch. In zo'n geval kan ik mij iets voorstellen bij het inzetten van de burgerinfiltrant. Als het evenwel gaat om de normale huis-tuin-en-keuken criminele organisatie die handelt in verdovende middelen of in goederen waarmee veel geld te verdienen valt, heeft men te maken met een braakliggend terrein voor de professionele deelnemer aan het geheel.

De heerRabbae: Er is discussie geweest over de vraag: wanneer is iemand crimineel? Kunt u bepalen wanneer een infiltrant crimineel is?

De heerZwerwer: Eigenlijk moet de vraag specifieker zijn. Het gaat er namelijk ook om, wat hij moet gaan doen. Voor mij is niet zo interessant of een informant of infiltrant die enigszins met een bepaalde organisatie te maken krijgt een keer achter het stuur heeft gezeten met een borreltje te veel op. Ik geloof dat het daar niet om gaat. Mijn interpretatie en ook die van de CTC is, dat er in dit verband sprake is van een crimineel als die persoon een duidelijke relatie heeft met datgene waarmee hij zich gaat bezighouden, bijvoorbeeld met criminele organisaties. Het kan voorkomen dat iemand die tot een bepaalde organisatie behoort zich ingraaft in een soortelijke organisatie en daarmee bepaalde bedoelingen heeft. Zoiets kan niet.1

Het verschijnsel criminele burgerinfiltrant roept de vraag op wat crimineel is: volgens de CTC is het enkel hebben van een strafblad niet genoeg. «Afhankelijk van het infiltratie-traject, de persoon van de infiltrant en de inhoud en relevantie van het strafblad dient een afweging te worden gemaakt», aldus de CTC in 1999. Daarbij kan een rol spelen of de infiltrant zich beweegt in hetzelfde (criminele) marktsegment als de verdachte. Nu komt het verschijnsel van (criminele) burgerinfiltrant met name ter sprake met betrekking tot buitenlandse rechtshulpverzoeken. In het kader van internationale samenwerking komt het voor dat volgens de Nederlandse interpretatie sprake is van – in mindere of meerdere mate – criminele burgerinfiltranten. Met name wanneer de zaak gedeeltelijk voor de Nederlandse rechter komt, is er steeds meer twijfel of de officier van justitie de verantwoordelijkheid wil nemen voor het optreden waarbij buitenlanders betrokken waren.

De oordelen over de wenselijkheid van een criminele burgerinfiltrant verschillen. Het merendeel van de respondenten wijst de inzet van een criminele burgerinfiltrant af. De commissie is echter ook respondenten tegengekomen die van mening zijn dat deze opsporingsmethode de informatiepositie van de politie aanmerkelijk zou kunnen verbeteren. Een alternatief voor het werken met criminele burgerinfiltranten is niet goed te vinden in bestaande middelen, ook al omdat dit middel eerst naar voren komt na een indringende subsidiariteitsafweging.

Pseudo-koop

Een aantal respondenten is van mening dat het vreemd is dat er een onderscheid gemaakt wordt tussen pseudo-koop en infiltratie. In het wetsvoorstel BOB staat niet dat een pseudo-koop door een speciaal daarvoor opgeleide politieambtenaar dient te worden uitgevoerd; elke opsporingsambtenaar mag het doen. De stap is te verklaren vanuit de overweging dat een langdurige infiltratie-actie te zijner tijd kan worden afgerond met een pseudo-koop. Omgekeerd is evenwel een pseudo-koop ook denkbaar als afronding van een succesvolle telefoontap. Het vergt evenwel een voorbereiding om de pseudo-koper te introduceren bij de verdachte, welke voorbereiding tal van risico's met zich draagt. De vraag is bijvoorbeeld hoeveel eraan vooraf mag gaan; hoe groot de koop mag zijn; en wat de veiligheidsaspecten (professionaliteits- en ervaringseis) zijn die worden gesteld aan de individuele politie-ambtenaar. Sommige respondenten zijn daarom van mening dat een pseudo-koop feitelijk moet worden beschouwd als een infiltratie-actie. Als elke opsporingsambtenaar het middel pseudo-koop mag toepassen, vormt dat voor hemzelf een bedreiging omdat hij het ongetraind doet. Het kan ook het werk van de PIT's bemoeilijken, omdat daardoor pseudo-koop-acties sneller aan het licht kunnen komen.

Een ander punt van zorg voor respondenten is het feit dat een pseudo-koop alleen gemeld hoeft te worden bij de CTC en niet hoeft te worden getoetst zoals een infiltratietrajekt. De toestemming voor pseudo-koop is bij het van kracht worden van het wetsvoorstel alleen afhankelijk van de individuele officier van justitie: voor pseudo-koop is alleen een registratie bij de CTC vereist en niet een toetsing zoals bij infiltratie. Respondenten verwachten dat officieren van justitie daarom gemakkelijker zullen overgaan tot pseudo-koop dan tot infiltratie, omdat bij infiltratie de drempel immers hoger ligt. Een respondent schat zelfs dat acht van de tien officieren van justitie een pseudo-koop boven een infiltratie preferen. Een andere respondent geeft aan dat er officieren zijn die spreken van een pseudo- koop terwijl andere officieren over dezelfde zaak zeggen dat er sprake is van infiltratie. Bovendien bestaat het risico dat diegenen die niet met een PIT willen samenwerken een infiltratie bijvoorbeeld aanmerken als een pseudo-dienstverlening, waardoor zij ook aan de zwaardere toestemmingsprocedure voorbij kunnen gaan.

Storefronts

Ingevolge het Instellingsbesluit van de Centrale toetsingscommissie (CTC) en de Concept-procedures voor toetsing en registratie (1998) dienen storefront-operaties ter toetsing te worden voorgelegd aan de CTC. In de overzichten van de CTC is de inzet van een storefront verdisconteerd in het totale cijfer van politiële infiltratie-acties (in 1997 in totaal 20 en in 1998 in totaal 26). Een specifiek overzicht is noch bij de CTC noch bij het KLPD voorhanden. In de praktijk komen storefronts met verschillende doeleinden voor, te weten storefront-operaties in de zin van een cover voor een politie-infiltrant of de dekmantelfirma die bedoeld is om met een verdachte zaken te doen (bijvoorbeeld in de sfeer van de financiële dienstverlening of een verhuurbedrijf van opslagruimte). Daarnaast zijn er ook stadia te onderscheiden waarin een storefront zich kan bevinden: in oprichting, op korte termijn (binnen enkele jaren) te operationaliseren en de storefront die op dit moment actief is in een concreet onderzoek (respectievelijk low level, medium level en high level storefront). Van de zijde van het KLPD is aangegeven dat zo'n vijftal storefronts het «high level» karakter heeft, terwijl enkele tientallen storefronts zich in een «low level» fase bevinden. Op het moment dat het noodzakelijk is om een storefront te activeren, vindt toetsing door de CTC plaats. Daarnaast zijn er nog tal van storefronts bij de regiokorpsen.

Notificatieplicht inzet bijzondere opsporingsmiddelen

Een aantal respondenten verwacht dat de plicht in het wetsvoorstel BOB om álle bijzondere opsporingsmiddelen die tegen een persoon zijn gebruikt achteraf te melden aan de betrokkene, de zogenoemde notificatieplicht, een probleem zal worden. Ook als bijvoorbeeld infiltratie geen succes heeft gehad, er geen verdachten zijn aangehouden, of de infiltratie niet bijdraagt tot bewijsvoering ter terechtzitting zal de inzet van politiële infiltratie te zijner tijd aan degene tegen wie het middel is ingezet bekend moeten worden gemaakt. Daardoor wordt de «cover» opgeblazen, die wellicht nog eens had kunnen worden gebruikt. Het opbouwen van een cover kost immers veel tijd, moeite en geld.

Overigens zal de melding aan betrokkene(n) ingevolge artikel 126bb wetsvoorstel BOB van de inzet van politiële infiltratie in verband met de veiligheid van de infiltrant niet eerder kunnen dan na de afbouw van de infiltrant. Eén PIT heeft overigens als gevolg van de meldingsplicht de afspraak bij de start van de inzet, dat de officier van justitie de zaak terugtrekt wanneer de infiltrant de status van bedreigde getuige niet kan krijgen. Er bestaat onzekerheid bij respondenten over de bescherming van politiële infiltranten indien zij als getuigen moeten aantreden. De vraag is bijvoorbeeld of een infiltrant die geen handelingen heeft verricht in het criminele milieu, maar daar alleen informatie heeft opgevangen en aan politie heeft doorgegeven, ook moet getuigen.

2.3.6 Opsporingsgelden

Regeling bijzondere opsporingsgelden

Op 1 juni 1998 is de Regeling bijzondere opsporingsgelden in werking getreden. Deze regeling vervangt de Regeling tip- toon- en voorkoopgelden. Volgens de toelichting was een grondige herziening van de oude regeling noodzakelijk omdat de oude regeling niet meer voldoende was toegesneden op de huidige opsporingspraktijk en het gereorganiseerde politiebestel. Daarnaast was de parlementaire enquête opsporingsmethoden een belangrijke impuls om onderdelen van de regeling aan te passen aan de huidige eisen en inzichten. De Regeling bijzondere opsporingsgelden beoogt de kaders te scheppen voor de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder gelden op grond van deze regeling door de minister van Justitie beschikbaar kunnen worden gesteld.

De regeling heeft betrekking op tipgeld, de beloning (raambiljetten), pseudo-koopgeld, opkoopgeld en toongeld. Deze begrippen worden gedefinieerd en vervolgens worden de aanvraagprocedures beschreven. De «aangewezen» (bevoegde) ambtenaar van de directie Strafrechtelijke handhaving van het ministerie van Justitie neemt de beslissing over de toekenning en de hoogte van tipgeld en beloning. Als bijlage 1 van de regeling zijn wegingsfactoren opgenomen aan de hand waarvan de hoogte van de tipgeldbedragen wordt vastgesteld. De regeling bevat geen inhoudelijke criteria met betrekking tot de beslissing over het gebruik van pseudo-koopgeld, opkoopgeld en toongeld. De politie doet daarover een voorstel aan de officier van justitie. Indien de officier toestemming verleent, wordt door tussenkomst van de hoofdofficier van justitie een schriftelijk verzoek gedaan aan het hoofd van de directie Strafrechtelijke handhaving, ter attentie van de aangewezen ambtenaar. Deze laatste zorgt voor de betaalbaarstelling.

Praktijk

In 1998 werden er 518 verzoeken om uitkering van tipgeld gedaan, waarvan er 504 door het ministerie zijn goedgekeurd. Het totaalbedrag aan uitgekeerd tipgeld bedroeg f 1 931 100,–. In 1997 waren er 518 verzoeken, waarvan er 493 zijn goedgekeurd en werd er f 1 858 750,– uitgekeerd. Voor 1996 zijn de cijfers: 468 verzoeken, 438 goedgekeurd, f 1 556 300,– uitgekeerd.1 Er is derhalve een (lichte) stijging te zien in het aantal (goedgekeurde) verzoeken en uitgekeerde bedragen. Een deel van de respondenten is van mening dat de bedragen die aan informanten worden uitgekeerd niet in verhouding staan tot de bijdrage die zij leveren door het (met regelmaat) leveren van informatie.

2.3.7 Getuigenbescherming

Reeds voor de parlementaire enquête opsporingsmethoden is de regeling van de bedreigde getuige ingevoerd in het Wetboek van strafvordering (artikelen 226a e.v. en artikel 190 Wetboek van strafvordering). Het gaat te ver om deze materie hier uitgebreid te behandelen.

Regelgeving

Met betrekking tot getuigenbescherming is bij brief van 26 juli 1996 de basisprocedure getuigenbescherming door het College van procureurs-generaal aan alle (fungerend) hoofdofficieren van justitie kenbaar gemaakt. De ervaringen met de basisprocedure hebben tot voorstellen van wijzigingen geleid. In de overlegvergadering van 9 april 1998 hebben het College van procureurs-generaal en de minister van Justitie vervolgens een aangepaste regeling goedgekeurd en neergelegd in de Instructie getuigenbescherming. Deze heeft de basisprocedure op 15 juli 1998 vervangen.

De instructie regelt de te volgen procedure bij het aanvragen van getuigenbescherming. De doelgroep van de regeling bestaat uit personen die bescherming behoeven omdat zij betrokken zijn bij een opsporings- of vervolgingstactiek, zoals getuigen in een strafproces. Tevens is de regeling bedoeld voor personen wier bescherming geen strafvorderlijk belang (meer) dient maar voor wiens leven kan worden gevreesd. Dit betreft ondermeer infiltranten wier identiteit onbedoeld bekend is geworden.

Alleen de hoofdofficier van justitie mag een aanvraag voor getuigenbescherming indienen. Daarvoor dient de hoofdofficier een gemotiveerd verzoek in bij de Centrale toetsingscommissie, indien de bescherming onderdeel uitmaakt van een opsporings/vervolgingstactiek; in de overige gevallen bij het College van procureurs-generaal. De CTC beoordeelt het verzoek op proportionaliteit en subsidiariteit en legt de zaak vervolgens al dan niet voor aan het College. Bij positieve beslissing van het College wordt de afdeling getuigenbescherming van de Dienst bijzondere recherche zaken van het KLPD ingeschakeld om een dreigingsanalyse te maken. Op basis van de dreigingsanalyse en een advies van de afdeling getuigenbescherming beslist het College over het opnemen van betrokkene(n) in het getuigenbeschermingsprogramma.

Praktijk

Het budget voor getuigenbescherming is afkomstig van de begrotingspost «geheime uitgaven». In 1998 zijn ongeveer twee à vier getuigenbeschermingsprogramma's gestart. Op dit moment zitten in totaal ongeveer tien à vijftien personen (dat is inclusief familie) in een dergelijk programma. Een aantal personen is afkomstig uit het Copa-traject. De Dienst bijzondere recherche zaken (DBRZ) van het KLPD heeft 24 uur per dag mensen beschikbaar om problemen met personen opgenomen in het programma op te lossen. Het besluit personen af te snijden van hun verleden en hen een totaal nieuw bestaan te geven is ingrijpend. In de meeste gevallen waarin de mogelijkheid voor bescherming wordt aangeboden is er geen alternatief. Tijdens het intake-gesprek wordt er wel gewezen op de gevolgen van het programma. Ook is een advocaat aanwezig bij het gesprek.

Indien het openbaar ministerie een deal wil sluiten met een crimineel, dient het zich te realiseren dat hierdoor een dreiging ontstaat waardoor de opname in een getuigenbeschermingsprogramma nodig zal kunnen zijn. De hoofdofficier dient geen toezegging met betrekking tot opname in het programma te doen voor het College daarover een beslissing heeft genomen. Wel kan worden toegezegd dat de mogelijkheid ertoe zal worden onderzocht. Nadere toezeggingen over de inhoud van de te treffen beschermingsmaatregelen kan en mag het openbaar ministerie niet doen. De aangewezen maatregelen worden vastgesteld door de afdeling getuigenbescherming.1

De heerRouvoet: (...) Mijnheer Teeven, u heeft als officier enige ervaring met de regeling inzake bedreigde getuigen. Kunt u inzichtelijk maken welke afweging er wordt gemaakt alvorens een officier vraagt om toepassing van genoemde regeling? Er zijn positieve, maar ook negatieve aspecten aan verbonden in het kader van transparantie versus afscherming.

De heerTeeven(CID-officier van justitie, parket Amsterdam): Vaak worden twee soorten bedreigde getuigen door elkaar gehaald. Wij kennen de extreme regeling bedreigde getuigen zoals neergelegd in artikel 226a en volgende en er is sprake van een bedreigde getuige waarvan iedereen in het dossier weet wie hij is: hij is bedreigd, maar niet anoniem. Laatstgenoemde kan beschermd worden op basis van artikel 190 Wetboek van strafvordering inzake het afschermen van woon- en verblijfplaats. Procestechnisch zijn er tussen twee soorten bedreigde getuigen verschillen. In het ene geval wordt de bedreiging getoetst door de rechter-commissaris en in het andere geval door de zittingsrechter.

De heerRouvoet: Ik doel met name op artikel 226a.

De heerTeeven: De afweging is niet anders. Het gaat uiteraard om proportionaliteit en subsidiariteit in het belang van het onderzoek. De vraag is aan de orde of een en ander niet op een andere wijze kan gebeuren dan met een anonieme bedreigde getuige. Vaak komt men in eerste instantie als informant bij de CID binnen. Al vrij snel wordt besloten om betrokkene, als je daar als CID-officier kennis van krijgt, niet in te schrijven als informant. Je zegt dan: dit is iemand wiens getuigenis zich leent voor een volledig bewijs en niet als een verklaring van een informant. Je gaat dan ook al na of dat houdbaar is in de toekomst. In de aanvang kan de afscherming best standhouden, maar het is de vraag of dat ook nog lukt als de zaak in twee feitelijke instanties wordt behandeld en het gehele dossier in de openheid van de zitting op tafel komt. Dat is dus een afweging.

Een andere afweging is de vraag of aan zo'n bedreigde getuige, of het nu een getuige op basis van artikel 226a is of op basis van artikel 190, rechtsbijstand moet worden gegeven. Dat is in het verleden niet altijd het geval geweest. Het openbaar ministerie heeft wel eens het standpunt gehuldigd, volledig in staat te zijn, de getuige te adviseren over zijn toekomst, mede kijkend naar het belang van de getuige en niet alleen van de zaak. De rechter heeft ons in verschillende strafzaken op onderdelen min of meer gecorrigeerd. Er zijn enige uitspraken gedaan waarin wordt gesteld dat het op de weg van het openbaar ministerie ligt om die kant van de zaak door een raadsman te laten behartigen. Als een bedreigde getuige ook door een raadsman geadviseerd moet worden, komt er voor het openbaar ministerie nog een lastige afweging bij, namelijk of de afscherming, de veiligheid van de getuige voor 30% in handen kan worden gelegd van een raadsman die is ingeschreven bij de Orde van advocaten. Die afweging komt er bij bedreigde getuigen steeds meer in.1

2.3.8 Deals met criminelen

Regelgeving

De wetgeving werpt zijn schaduw minder vooruit met betrekking tot afspraken met criminelen dan bij de andere bijzondere methoden. Eerst in een veel latere fase is het nu aanhangige wetsontwerp, Wet toezeggingen aan getuigen in strafzaken,2 tot stand gekomen. Wel is sinds 1 april 1997 de Richtlijn afspraken met criminelen zoals vastgesteld door het College van procureurs-generaal op 13 maart 19973 van kracht. Het gaat om afspraken tussen een crimineel – dat is een verdachte ten aanzien van wie een strafrechtelijk dwangmiddel is of kan worden toegepast of een veroordeelde – en het openbaar ministerie met het doel om een toetsbare getuigenverklaring te verkrijgen in ruil voor enige tegenprestatie van het openbaar ministerie. Andersoortige afspraken dan die waarin de verdachte toezegt te zullen getuigen, komen overigens ook voor. Zo heeft het Amsterdamse openbaar ministerie een schikking gesloten op grond van artikel 511c Wetboek van strafvordering (ontnemingswetgeving) in ruil voor het afzien van hoger beroep van de zijde van de veroordeelde. Dergelijke deals met criminelen worden in de aanhangige wetgeving en in de richtlijn niet nader geregeld. Volgens de richtlijn kan onder een deal niet worden verstaan de toezegging van het openbaar ministerie van strafrechtelijke immuniteit terzake van ernstige strafbare feiten. In beginsel moet de tegenprestatie door het openbaar ministerie kunnen worden uitgevoerd (bijvoorbeeld een inspanningsverplichting). De tegenprestatie kan ingevolge de richtlijn bestaan uit:

• een beloning volgens de landelijke tipgeldregels;

• een lagere strafeis dan op basis van de tenlastelegging normaal zou zijn, onder vermelding van de motivering daarvoor in het requisitoir;

• enige verzachting van de strafexecutie, zonder in strijd te komen met de Gratiewet (kwijtschelding van straf).

Andere vormen van tegenprestaties die in het verlengde liggen van het opportuniteitsbeginsel van het openbaar ministerie, worden niet in de richtlijn genoemd. Gedacht kan worden aan «tegenprestaties» die gelieerd zijn aan de transactiebevoegdheid van artikel 74 Wetboek van Strafrecht of het voorwaardelijk sepot dan wel de mogelijkheid om tot een schikking over te gaan bij de ontneming van een geschat voordeel (artikel 511c Wetboek van strafvordering) of de «fiscale deal» (dat wil zeggen dat een belastingaanslag wordt opgelegd).

Aan de afspraken stelt de richtlijn bepaalde eisen die voortvloeien uit de beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en openheid. Een en ander betekent dat de te verkrijgen informatie deugdelijk en essentieel moet zijn voor de opsporing en het bewijs. Onvoldoende is dat de afspraak slechts informatie voor de CID oplevert; een afspraak moet immers een door de rechter te toetsen getuigenverklaring opleveren. Er dient een redelijke verhouding te zijn tussen de waarde van de te verschaffen informatie en de te leveren tegenprestatie. Het maken van een afspraak is alleen toelaatbaar als uiterste redmiddel in zaken van georganiseerde criminaliteit of zaken van leven en dood. De afspraak moet dringend noodzakelijk zijn om de opsporing, voorkoming of beëindiging van feiten mogelijk te maken die anders niet of niet tijdig zou plaatsvinden. Degene met wie het openbaar ministerie voornemens is een afspraak te maken en die (mede)verdachte is, geeft volledige informatie en opening van zaken over zijn of haar eigen aandeel. Uitgangspunt is dat de afspraak op de openbare terechtzitting moet worden getoetst; zeker in het geval de verklaring als bewijsmiddel tegen een andere verdachte wordt gebruikt. Elke stap op weg naar een afspraak en de uiteindelijke afspraak zelf worden dan ook in schriftelijke vorm neergelegd.

Procedureel geldt de eis dat de betrokken hoofdofficier de afspraak ter toetsing voorlegt aan het College van procureurs-generaal, dat zich laat adviseren door de CTC. Zo daarvoor enige aanleiding bestaat, treedt de voorzitter van het College van procureurs-generaal met de minister van Justitie in overleg.

Belangrijke uitspraken terzake van deals deed de Hoge Raad in de zaak tegen Kobus1 en in de Hakkelaar-zaken.2

De Hoge Raad in de Hakkelaarzaak (r.o.3.3): «Zoals volgt uit HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799, rubriek 5, zijn overeenkomsten als de onderhavige bij gebreke van een wettelijke regeling niet onder alle omstandigheden ongeoorloofd. Zolang een wettelijke regeling niet tot stand is gekomen, zal de rechter de concrete omstandigheden van het geval dienen te toetsen aan de in artikel 6 EVRM aan een verdachte gewaarborgde fundamentele rechten en aan de mede uit artikel 6 EVRM afgeleide beginselen van een behoorlijke procesorde (..). In het EVRM worden fundamentele rechten gewaarborgd, waaronder in artikel 6 het recht van de verdediging op een eerlijke behandeling van zijn zaak. Het EHRM heeft zich niet uitgesproken over het gebruik van bewijsmateriaal dat is verkregen op basis van met andere verdachten gemaakte afspraken waarbij door het openbaar ministerie toezeggingen zijn gedaan omtrent de strafvervolging van hen dan wel de executie van hen betreffende rechterlijke beslissingen. In een drietal aan de ECRM voorgelegde zaken heeft de Commissie geoordeeld dat het gebruik van dergelijk bewijsmateriaal schending van het recht van de verdachte op een eerlijk proces kan opleveren, doch dat daarvan in de aan de Commissie voorgelegde zaken geen sprake was (Flanders tegen Nederland, nr. 25 982/94).

In HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799 is verder voor wat betreft de gevolgen voor de bewijsvoering van door het openbaar ministerie gedane toezeggingen als hier bedoeld nog het volgende overwogen. Onder omstandigheden kan de betrouwbaarheid van verklaringen afgelegd door een verdachte nadat door hem en het openbaar ministerie afspraken zijn gemaakt waarbij toezeggingen zijn gedaan met betrekking tot strafvermindering of strafrechtelijke vervolging nadelig worden beïnvloed door datgene waartoe die verdachte zich bij het afleggen van een getuigenverklaring waardoor een ander wordt belast, verplicht voelt, of door wat hij in zijn belang acht gelet op de gemaakte afspraken. In verband daarmee dient, indien de betrouwbaarheid van de verklaringen door de verdediging wordt betwist, de getuige te worden ondervraagd door een rechter, bij voorkeur op de openbare terechtzitting waar de strafzaak wordt behandeld, waarbij ook de verdediging de gelegenheid krijgt tot het stellen van vragen aan de getuige. Bij gebreke van zodanige ondervraging is het gebruik tot het bewijs van ambtsedige processen-verbaal van politie waarin de (betwiste) verklaringen zijn opgenomen in beginsel ongeoorloofd. Verder zal de rechter, indien de betrouwbaarheid van de getuigenverklaringen wordt betwist, in zijn beslissing blijk moeten geven die betrouwbaarheid te hebben onderzocht. In zoverre is dan ook sprake van een bijzondere motiveringsplicht.»

Het wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken1 (verdachten en veroordeelden) wijkt op een aantal punten af van de richtlijn. Afspraken in het licht van het wetsvoorstel zullen in de toekomst beperkt worden tot het afleggen van een getuigenverklaring in het kader van een gerechtelijk vooronderzoek naar misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan (artikel 67 Wetboek van strafvordering), die gepleegd zijn in georganiseerd verband en gezien hun aard en of de samenhang met andere door verdachte begane misdrijven een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren of naar misdrijven met een strafmaximum van acht jaar of meer. Op vordering van de officier van justitie beoordeelt de rechter-commissaris de rechtmatigheid van de (schriftelijke) afspraak, in het bijzonder de dringende noodzaak en het belang van het verkrijgen van de verklaring. Pas als de rechter-commissaris de rechtmatigheid van de afspraak in een beschikking heeft neergelegd, komt de afspraak ingevolge het wetsvoorstel tot stand. Op grond van de gemaakte afspraak vermindert de rechter op vordering van de officier van justitie de straf die hij overwoog op te leggen tot maximaal een derde bij een onvoorwaardelijke tijdelijke vrijheidsstraf. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om maximaal een derde van het onvoorwaardelijk gedeelte van de vrijheidsstraf of van een geldboete om te zetten in een voorwaardelijk gedeelte of kan een gedeelte van de vrijheidsstraf worden vervangen door een onvoorwaardelijke geldboete. Aan getuigen die reeds veroordeeld zijn kan in ruil voor een getuigenverklaring worden toegezegd dat de officier van justitie bij de indiening van een verzoekschrift om gratie een positief advies tot vermindering van de opgelegde straf met maximaal een derde zal uitbrengen.

De heerRouvoet: Het laatste onderwerp betreft deals met criminelen. Een wetsvoorstel hieromtrent is door de Tweede Kamer in behandeling genomen. Het houdt in dat het openbaar ministerie een bepaalde toezegging kan doen aan iemand die zelf het nodige op zijn kerfstok heeft om vervolgens die informatie van betrokkene in een strafzaak te gebruiken. Ik ben mij ervan bewust dat dit een buitengemeen niet-juridische formulering is.

Mijnheer Teeven, kunt u aangeven welke elementen hierbij een rol kunnen spelen om een bepaald doel te bereiken?

De heerTeeven(CID-officier van justitie, parket Amsterdam): Ook in dit geval zijn proportionaliteit en subsidiariteit aan de orde, met minstens zoveel nadruk op subsidiariteit. Het moet echt niet anders kunnen. Als je in een criminele organisatie komt tot tweedelijnsverdachten, zijn om bij de top te komen dit middel en infiltratie de meest voor de hand liggende middelen. Zorgvuldigheid is ook een afweging. Als het openbaar ministerie een overeenkomst sluit met een getuige of een getuige/medeverdachte, wordt naar de veiligheid van de persoon gekeken.

Ook het gelijkheidsbeginsel speelt een rol. De volgende vraag is de afgelopen jaren in de rechtspraak aan de orde geweest: kan alleen met een kleine vis een grote vis worden gevangen of mag met een grote vis ook een grote vis worden gevangen? De uitspraken van de rechterlijke macht – er zijn enkele uitspraken van gerechtshoven – vertonen de lijn dat de rechter naar de betrouwbaarheid van de verklaring kijkt, maar de Hoge Raad heeft dat onlangs genuanceerd: de Hoge Raad heeft gezegd dat er binnen het openbaar ministerie wel degelijk afwegingen kunnen zijn die niet alleen invloed hebben op de betrouwbaarheid van de verklaring, maar ook op de bewijskracht; de wijze waarop het openbaar ministerie zijn afwegingen heeft gemaakt, kunnen van invloed zijn. Dat is iets anders dan wat de gerechtshoven in eerste aanleg hebben gezegd. De Hoge Raad heeft dat genuanceerd en dat betekent dat je zorgvuldigheid in acht moet nemen.1

Praktijk

Uit de CTC-jaarverslagen blijkt dat in de jaren 1995 tot en met 1998 respectievelijk slechts drie, tien, negen, en drie «deals met criminelen» ter toetsing zijn voorgelegd. Uit de «deals» die de commissie bekend zijn geworden, blijkt dat eenduidigheid in de toepassing van dit middel ontbreekt. In de praktijk heerst nog onvoldoende helderheid over de volgende, elkaar deels overlappende, elementen van een «deal»:

• de definitie van een deal in het algemeen (afspraak met een verdachte of veroordeelde);

• het moment waarop van een deal kan worden gesproken;

• de inhoud van de tegenprestatie door het openbaar ministerie;

• de gevallen waarin tot een deal mag worden overgegaan (bijvoorbeeld alleen bij bepaalde ernstige misdrijven);

• de vorm waarin de afspraak dient te worden gegoten.

Het is niet steeds zonneklaar wanneer een afspraak valt aan te merken als deal in de zin van de richtlijn en het wetsvoorstel en wanneer er sprake is van een transactie of schikking (in de financiële sfeer). Er bestaat ook onduidelijkheid over de vraag wanneer sprake is van een deal: er is een grijs veld tussen het ene uiterste, de mondelinge toezegging dat coulant zal worden geëist (een niet te zware straf) als de verdachte meewerkt in het grotere onderzoek, en het andere uiterste, de op schrift gestelde harde afspraak dat slechts een vastgesteld aantal jaren zal worden geëist.

Parallel aan het sluiten van een overeenkomst in het dagelijks verkeer bestaat in de praktijk soms onduidelijkheid over het moment waarop een afspraak daadwerkelijk tot stand komt. Sommige officieren van justitie spreken in dit verband niet van deals maar van «oriënterende gesprekken», de «pre-contractuele fase» en van «pre-deals». In die fase worden ook over en weer verwachtingen gewekt; met name de verdachte of veroordeelde bevindt zich hierbij in een kwetsbare situatie omdat hij eerst moet vertellen wat hij weet – inclusief zijn eigen aandeel – waarna (na verificatie) mogelijk een «deal» tot stand komt. In de praktijk en ook bij de rechter blijkt daarom ook de verwachting die de verdachte in redelijkheid mocht hebben omtrent een te sluiten of gesloten deal een rol te spelen.

Dat het sluiten van een deal moet worden gezien als een uiterst redmiddel geeft in de praktijk weinig problemen. In veel gevallen gaat het om ernstige delicten in de sfeer van georganiseerde criminaliteit met betrekking tot verdovende middelen en (vuur)wapens alsmede levensdelicten. Slechts een enkele maal wordt er een deal gesloten met het oog op vermeende corruptie binnen de politie. Dit delictstype valt in de toekomst buiten de actieradius van het wetsvoorstel Toezegging aan getuigen in strafzaken.

Het blijkt in de praktijk niet altijd een eenvoudige opgave om een goed oordeel te vormen omtrent het aandeel van de verklarende verdachte in het feitencomplex waarvan hij wordt verdacht en/of waarover hij een verklaring aflegt. Het gevaar dat door de deal «met een grote vis een kleine vis wordt gevangen» is in een aantal strafzaken naar voren gebracht. Zeker wanneer het grote belang van een deal voor verdachte daarbij wordt betrokken, is het niet verwonderlijk dat in de praktijk in het algemeen terughoudend met dit middel wordt omgegaan.

Het uitgangspunt dat de door de deal verkregen informatie essentieel moet zijn voor de opsporing en het bewijs en dat het onvoldoende is als de informatie alleen als CID-informatie terug komt, blijkt in de praktijk niet (altijd) vanzelfsprekend. Het gebruik van de verklaringen als CID- en/of sturingsinformatie komt in de praktijk voor.

Een van de problemen bij de afspraken met criminelen is dat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de waarde van de getuigenverklaring en de tegenprestaties van het openbaar ministerie. In het wetsontwerp wordt alleen over afspraken ten aanzien van de strafvermindering geschreven. De enquêtecommissie en de Tweede Kamer gingen er destijds van uit dat de afspraken niet tot immuniteit zouden mogen leiden en dat is ook het uitgangspunt van artikel 2b Richtlijn afspraken met criminelen. In de discussies over deals met criminelen wordt de variant van volledige vrijwaring van straf ook wel «kroongetuige» genoemd. Niettemin laat de Hoge Raad (op aangeven van de advocaat-generaal) de mogelijkheid van toezeggingen met betrekking tot niet-vervolging nadrukkelijk open.1 Anderzijds gaan er – ondanks grote verwachtingen bij de politie – stemmen op die stellen dat het misschien wel efficiënt is om deals te sluiten, maar dat het vanuit effectiviteitsoogpunt dikwijls niet nodig is. Er zijn weinig zaken die alleen dankzij een «deal» kunnen worden afgerond.

In de praktijk komen ook andere contraprestaties voor dan die betrekking hebben op de strafeis of het strafregime zoals genoemd in de richtlijn en het wetsvoorstel. Dit kunnen bijvoorbeeld afspraken in de financiële sfeer zijn. De commissie heeft daarnaast vastgesteld dat in één geval zelfs een tegenprestatie ten gunste van een derde is toegezegd. De richtlijn en het wetsvoorstel voorzien evenwel niet in die mogelijkheid. Zodra bijvoorbeeld een schikking in het kader van het strafrechtelijk financieel onderzoek aan de orde is in ruil voor een getuigenverklaring, zal men wel moeten weten hoeveel wederrechtelijk verkregen voordeel de getuige feitelijk heeft genoten, of hij volledige openheid over zijn eigen financiële gegevens heeft gegeven en wat zijn daadwerkelijke draagkracht is. Bij het aangaan van de afspraak zal de aandacht van de opsporingsambtenaren echter veel meer uitgaan naar de bijzonderheden met betrekking tot degene over wie een verklaring wordt afgelegd. Een ander probleem kan voor de rechter zijn in hoeverre de verklaring die de getuige ter terechtzitting aflegt na langdurig onderhandelen nog in vrijheid is afgelegd en betrouwbaar is. Sommige politieambtenaren wensen een ruimer gebruik van de mogelijkheden om afspraken te maken. Men denkt dan aan weekendverlof of strafonderbreking voor gedetineerden en dergelijke. In Amsterdam wordt beperkte zittingsruimte als reden gegeven voor «deals» in de vorm van schikkingen (al dan niet fiscaal). Niet alle zware zaken, zo wordt gevreesd, kunnen tijdig voor de rechter komen. Er wordt dan geschikt om te voorkomen dat verdachten vrij uit gaan.

Een deal uit de praktijk

Het openbaar ministerie sloot in een zaak tegen een gewelddadige drugsbende een deal met één van de verdachten. Onduidelijkheden over de precieze afspraken leidden echter tot de teloorgang van de verklaringen van de verdachte en tot een niet-ontvankelijkverklaring in de zaak tegen de desbetreffende persoon.

Politie en openbaar ministerie voerden een tijd lang een onderzoek naar een criminele organisatie waarvan de leden verdacht werden van de handel in en productie van drugs, afpersingen, drugsroven, ontvoeringen en mishandeling. Toen de hoofdverdachten waren aangehouden, liet één van de andere verdachten weten bereid te zijn een bekennende en voor zijn medeverdachten belastende verklaring af te leggen. De verdachte wilde echter wel enkele waarborgen hebben. De politie ging hiermee akkoord en stelde de verdachte in staat zijn vriendin en advocaat te bellen om bepaalde zaken te regelen. De verdachte eiste echter steeds meer waarborgen. Met de zaaksofficier van justitie werd zodoende gesproken over de tenlastelegging en de houding van het openbaar ministerie en de politie ten aanzien van een eventueel gratieverzoek. De afspraken werden ter volledigheid aan de CTC voorgelegd, hoewel de parketleiding twijfelde of het hier werkelijk om een deal ging. De CTC was van oordeel dat sprake was van een «afspraak met een crimineel», omdat naar de vorm, maar ook naar de beleving van de verdachte sprake was van een afspraak met hem.

De afspraken tussen het openbaar ministerie en de verdachte werden schriftelijk vastgelegd. De officier van justitie stuurde de raadsman van de verdachte een brief waarin hij onder andere meldde dat gesproken was over een concrete strafmaat. De brief, die de instemming had van de hoofdofficier en de voorzitter van de CTC, verschafte geen duidelijkheid over de exacte afspraken met betrekking tot de strafmaat. Dit leidde in het hoger beroep tegen de verdachte tot problemen. De raadsman stelde dat expliciet was afgesproken dat een straf van twee jaar zou worden geëist. De officier ontkende dit. Er zou een plafond van vijf jaar aan de straf zijn gesteld door slechts deelname aan een criminele organisatie (artikel 140 Wetboek van Strafrecht) ten laste te leggen, met een minimum van twee jaar. Het gerechtshof kwam, mede op basis van een door de advocaat opgenomen telefoongesprek tussen de raadsman en de officier, tot de conclusie dat de officier die als getuige ter terechtzitting was gehoord niet de waarheid had gesproken. Het openbaar ministerie werd in de zaak tegen de «verklarende verdachte» vervolgens niet-ontvankelijk verklaard. In de strafzaken tegen de hoofdverdachten konden de belastende verklaringen niet voor het bewijs worden gebruikt, omdat de getuige weigerde de verklaringen op zitting te herhalen.

2.4 Gecontroleerde aflevering en doorlaten

2.4.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten

Door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden werd gecontroleerde aflevering gedefinieerd als het met medeweten en onder toezicht van politie en justitie laten leveren van verdachte zendingen aan een criminele organisatie, waarna de verdachte zending in beslag wordt genomen. Doorlaten is volgens de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden het met medeweten en onder toezicht van de politie doorlaten van verdachte zendingen zonder dat de zendingen in beslag worden genomen; daardoor komen de verdachte zendingen in het criminele milieu en bij consumenten terecht.

De commissie heeft bij deze beide opsporingsmethoden dezelfde onderzoeksvragen als bij de voorgaande paragrafen:

a. Welke formele regels en richtlijnen hanteert de praktijk van de opsporing bij de inzet van deze methoden?

b. Hoe en onder welke voorwaarden worden deze methoden in de praktijk van de opsporing gehanteerd?

c. Wie beslist in de praktijk van de opsporing over de inzet van deze methoden?

d. Welke controle is er in de praktijk van de opsporing op de inzet van deze opsporingsmethoden?

2.4.2 Regelgeving

De opsporingsmethoden gecontroleerde aflevering en doorlaten worden in het interregnum geregeld door de Voorlopige uitgangspunten en de Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerde aflevering. Ook wordt in de Concept-procedure toetsingsen registratiezaken van de CTC aandacht besteed aan gecontroleerde aflevering en doorlaten. Overigens wordt in de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden niet gesproken over gecontroleerde aflevering en doorlaten. Deze richtlijn is vastgesteld aan de hand van het wetsvoorstel BOB, waarin aanvankelijk geen regeling was getroffen ten aanzien van doorlaten en gecontroleerde aflevering. Deze opsporingsmethoden zijn in het wetsvoorstel opgenomen naar aanleiding van de motie-Kalsbeek c.s. (zie verder).

In de Voorlopige uitgangspunten wordt over gecontroleerde aflevering geen nadere regeling gegeven. Over doorlaten wordt vermeld dat het doorlaten van goederen die schadelijk kunnen zijn voor de veiligheid of de volksgezondheid verboden is. In zeer bijzondere gevallen kan ontheffing verkregen worden van dit verbod.

«Vast zal moeten staan, dat het beoogde resultaat niet op andere wijze kan worden bereikt. Voorts zal duidelijk moeten zijn welke volgende stap in het onderzoeks als rechtstreeks gevolg van het afzien van inbeslagneming zal kunnen worden gezet. Tevens zal de aard en de hoeveelheid van door te laten goederen in een aanvaardbare verhouding moeten staan tot de doelstelling van het onderzoek. Ontheffing van het verbod op doorlaten van schadelijke of gevaarlijke goederen kan slechts worden overwogen wanneer het betreft een enkele proefzending (de zogenaamde »lijntester«). Buiten dat geval zal geen ontheffing van het verbod worden gegeven. De beslissing tot ontheffing van het verbod op het doorlaten van gevaarlijke of schadelijke stoffen wordt genomen door het College van procureurs-generaal. De beslissing wordt voorbereid door de CTC. Alvorens aan de ontheffing uitvoering te geven, wordt de beslissing van het College ter kennis gebracht aan de minister van Justitie. De minister kan een ontheffing ongedaan maken door het geven van een aanwijzing.»

De Voorlopige uitgangspunten maken verder expliciet melding van de mogelijkheid om niet-schadelijke of niet-gevaarlijke goederen door te laten. Hiervoor geldt alleen een CTC-registratie.

Op 17 februari 1998 is de Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerde aflevering door het College van procureurs-generaal vastgesteld. Deze concept-richtlijn is gemaakt door de CTC op verzoek van het College. De concept-richtlijn is aangemeld ter bespreking in de daarop volgende overlegvergadering tussen het ministerie van Justitie en het College van procureurs-generaal. De Concept-richtlijn is, in aanwezigheid van de (toenmalige) minister van Justitie, ongeveer zes keer aan bod geweest in deze vergadering, in een tijdsbestek van ruim een jaar. Naar het oordeel van de (toenmalige) minister heeft er geen goed inhoudelijk debat over plaatsgevonden. Vanwege een meningsverschil tussen minister en departement enerzijds en College anderzijds, is er geen overeenstemming bereikt over de inhoud van de Concept-richtlijn. Het debat is uiteindelijk verdaagd wegens de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel BOB.

De Concept-richtlijn is nimmer geformaliseerd. De in de Concept-richtlijn neergelegde noties zijn echter wel degelijk leidend voor beslissingen van de CTC. In de concept-richtlijn wordt onderscheid gemaakt tussen actief en passief doorlaten (in de wandelgang ook aangeduid als het verschil tussen respectievelijk doorleveren en doorlaten) en gecontroleerde aflevering.

Actief doorlaten wordt omschreven als: «het onder gezag van het openbaar ministerie en onder regie van de politie door criminelen op de markt en/of in het (criminele) milieu brengen van goederen, voor zover het betreft goederen ten aanzien waarvan strafbare feiten zijn of worden begaan, terwijl bewust wordt afgezien van de mogelijkheid om in te grijpen, teneinde een hoger achterliggend strafvorderlijk belang te kunnen realiseren.»

Passief doorlaten wordt omschreven als: «het toelaten dat goederen op de markt en/of in het (criminele) milieu worden gebracht, voor zover het betreft goederen ten aanzien waarvan strafbare feiten zijn of worden begaan, terwijl bewust wordt afgezien van de mogelijkheid om in te grijpen, teneinde een hoger achterliggend strafvorderlijk belang te kunnen realiseren». In een voetnoot wordt nog toegevoegd: «Het gaat niet om goederen ten aanzien waarvan het OM de mogelijkheid heeft om in te grijpen en dat onder normale omstandigheden volgens gebruikelijk beleid ook niet zou doen. Voorbeeld hiervan is de richtlijn voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet (geringe hoeveelheden bestemd voor eigen gebruik)».

Het belang van het onderscheid tussen actief en passief doorlaten blijkt voornamelijk voor spoedeisende gevallen. Voor passief doorlaten geldt dan dat de hoofdofficier van justitie beslissingsbevoegdheid krijgt en hij achteraf verantwoording moet afleggen; de minister wordt in kennis gesteld als daarvoor enige aanleiding bestaat naar het oordeel van het College. Ten aanzien van het actief doorlaten wordt de beslissingsbevoegdheid slechts mogelijk geacht voor het hoogst uitzonderlijke geval van een onvoorziene situatie. «De minister van Justitie wordt van alle gevallen, waarin de actieve doorlating van schadelijke en/of gevaarlijke goederen achteraf aan het College is voorgelegd, zo spoedig mogelijk in kennis gesteld».

Van dezelfde datum als de Concept-richtlijn is de Regeling procedures in toetsings- en registratiezaken van de CTC, waarin als te registreren opsporingsmethode onder meer wordt aangeduid: «passieve doorlating van ethisch niet-indifferente (bijvoorbeeld organen) en actieve en passieve doorlating van ethisch indifferente (bijvoorbeeld illegale cd's, gestolen motorvoertuigen) goederen». Met dit onderscheid wordt voortgebouwd op het in de Voorlopige uitgangspunten gehanteerde onderscheid tussen schadelijke of gevaarlijke goederen enerzijds en onschadelijke of ongevaarlijke goederen anderzijds.

De heerDittrich: Ik hoorde u in uw vorige antwoord een onderscheid maken tussen actief doorlaten en passief doorlaten. Wat is daar het verschil tussen?

De heerZwerwer(lid CTC en advocaat-generaal, ressortsparket Leeuwarden): De betekenis is niet zo geweldig groot. Bij het actief doorlaten heb je zelf mogelijkheden om in te grijpen, maar dan doe je dat niet. Bij passief doorlaten weet je dat er wat gebeurt, maar heb je niet de mogelijkheden om in te grijpen. Er is zopas gesproken over de telefoontap. U moet zich realiseren dat niet alle telefoontaps 24 uur per dag worden uitgeluisterd. Dat zou wel aardig zijn, maar dan hebben wij überhaupt te weinig politiemensen.

De heerDittrich: Met uitluisteren bedoelt u dat er echt live mensen luisteren naar wat wordt gezegd.

De heerZwerwer: Ja. Dat kan bijna nooit. Het gebeurt meestal op het moment dat er echt iets verwacht wordt, maar vaak gebeurt het pas een paar dagen later. Dan is het spul weg; dan is het doorgelaten. Er zullen dus heel veel goederen worden doorgelaten zonder dat wij dat weten. Ook dingen die wij vermoeden, kunnen wij niet altijd pakken.

De heerDittrich: Het is dan als het ware achteraf, als de band is nageluisterd, dat men hoort: toen en toen kwamen er drugs. Dat noemt u dan passief doorlaten.

De heerZwerwer: Het kan ook om goederen gaan die niet zo geweldig relevant zijn voor de toetsing, maar die toch een beeld kunnen geven van de organisatie. Dan zeggen de opsporingsinstanties: laat maar.1

Het politieke uitgangspunt over doorlaten en de uitwerking daarvan

In het wetsvoorstel is uiteindelijk een verbod op doorlaten opgenomen, dat tegelijkertijd kan worden opgevat als een regeling voor gecontroleerd afleveren. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft het essentiële onderscheid gemaakt tussen gecontroleerde aflevering en doorlating in dier voege dat bij gecontroleerde aflevering de inbeslagneming wordt uitgesteld, terwijl bij doorlating geen inbeslagneming wordt beoogd. Het kabinet heeft vervolgens herhaaldelijk zijn visie op de problematiek van de doorlating gewijzigd. In een eerste reactie op het eindrapport van de enquêtecommissie is het kabinet van oordeel dat de strategie van doorlaten niet enkel moet worden afgewezen omdat de toepassing ervan uit de hand is gelopen in het kader van het Delta-onderzoek.2 Een maand later wijst het kabinet het doorlaten van goederen die schadelijk of gevaarlijk zijn voor de veiligheid en de volksgezondheid af. Echter, het kabinet is van mening dat, wanneer de situatie zich zou voordoen dat op korte termijn een grote slag kan worden toegebracht aan de georganiseerde criminaliteit, in uitzonderlijke gevallen de mogelijkheid zou moeten bestaan om dergelijke goederen door te laten. Het zou in deze gevallen aan de minister van Justitie zijn om de afweging te maken.3 In het debat met de Tweede Kamer over het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden geeft toenmalig minister van Justitie Sorgdrager aan dat het kabinet geen lijst wil vaststellen van de goederen waarvoor een verbod op doorlaten geldt. Zij definieert deze goederen als «stoffen die schadelijk zijn voor de volksgezondheid of gevaarlijk zijn», en die niet «normaal in het vrije verkeer zijn».1 Uiteindelijk is het verbod op doorlaten bij amendement in het wetsontwerp gekomen naar aanleiding van de aangenomen motie-Kalsbeek c.s. (ter wijziging van beslispunt 57):

«Ten aanzien van het doorlaten van personen en goederen die schadelijk of gevaarlijk zijn voor de veiligheid of volksgezondheid geldt een algemeen verbod. Ten aanzien van genoemde goederen bestaat de mogelijkheid tot ontheffing van het verbod door het College van procureurs-generaal, dat de beslissing tot ontheffing onmiddellijk ter kennis brengt aan de minister van Justitie. Voor deze beslissing worden geen criteria geformuleerd opdat zich geen beleidsinstrument ontwikkelt en elke beslissing aan de hand van het concrete voorliggende geval kan worden beoordeeld. De Kamer wordt periodiek gerapporteerd over eventuele doorlating.»2

Het kabinet formuleerde zijn standpunt opnieuw in maart 1998 en week daarin af van de tekst van de motie.3 In het kabinetsstandpunt wordt niet gesproken over het doorlaten van mensen; de minister van Justitie moet vooraf de beslissing tot doorlaten krijgen voorgelegd in plaats van achteraf daarover in kennis te worden gesteld; er wordt niet gesproken over het niet formuleren van criteria om te voorkomen dat zich een beleidsinstrument ontwikkelt; en er wordt niet gesproken over een actieve periodieke rapportage aan de kamer.

In de richtlijnen wordt taalgebruik gebezigd dat in de politieke discussie nooit een rol heeft gespeeld c.q. expliciet is afgewezen. Zo worden er begrippen als actief en passief doorlaten en ethisch indifferente en ethisch niet-indifferente goederen gebezigd, maar ook nog steeds het door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en Kamer afgewezen begrip doorleveren. De praktijk van de opsporing vult deze begrippen vervolgens op eigen wijze in.

De heerDittrich: Ik begrijp uit de beslissingen van de Centrale toetsingscommissie dat u een onderscheid maakt tussen ethisch indifferente goederen en differente goederen. Hoe bent u tot die onderverdeling gekomen? Ik herinner mij dat in de Tweede Kamer en in de discussies met de parlementaire enquêtecommissie zo'n onderscheid niet echt is gemaakt.

De heerZwerwer(lid CTC en advocaat-generaal, ressortsparket Leeuwarden): Voorzover mij bekend is de discussie hierover in het College gevoerd en is het een beslissing van het College geweest. Voorzover ik weet is het niet in de CTC bedacht, maar dat maakt ook niet zoveel uit: het openbaar ministerie heeft zich daaraan gecommitteerd. De gedachte was dat goederen ethisch van belang of niet van belang waren. Het werd mogelijk geacht dat er een groot belang werd gehecht aan de handel in organen. Daar moest je iets mee kunnen. Daarom is het begrip ethisch different of indifferent bedacht, maar voorzover mij bekend is dat facet nog niet opgedoken in de toetsingsprocedure van de commissie.4

De praktijk heeft van deze voortdurende discussie vooral overgehouden dat er niets of vrijwel niets meer mag als het om doorlaten gaat. Het begrip «onder regie» zoals dat in het gewijzigde beslispunt was opgenomen, wordt derhalve zeer ruim geïnterpreteerd.

In het wetsvoorstel BOB is artikel 126ff nu als volgt vormgegeven:

1. De opsporingsambtenaar die handelt ter uitvoering van een bevel als omschreven in de titels IVa tot en met V, is verplicht van de hem in de wet verleende inbeslagnemingsbevoegdheden gebruik te maken, indien hij door de uitvoering van het bevel de vindplaats weet van voorwerpen waarvan het aanwezig hebben of voorhanden hebben ingevolge de wet verboden is vanwege hun schadelijkheid voor de volksgezondheid of hun gevaar voor de veiligheid. De inbeslagneming mag slechts in het belang van het onderzoek worden uitgesteld met het oogmerk op een later tijdstip daartoe over te gaan.

2. De verplichting tot inbeslagneming, bedoeld als in het eerste lid, geldt niet in het geval de officier van justitie op grond van een zwaarwegend opsporingsbelang anders beveelt.

3. Een bevel als omschreven in het tweede lid is schriftelijk en vermeldt: a. de voorwerpen waar het betrekking op heeft; b. het zwaarwegend opsporingsbelang en c. het tijdstip waarop of de periode gedurende welke de verplichting tot inbeslagneming niet geldt.

In de rechtspraak lijkt voor de vraag of van doorlaten sprake is, van groot gewicht of daadwerkelijk is vastgesteld dat de illegale goederen op de aangegeven plaats aanwezig waren of dat een persoon de goederen bij zich draagt. Dat er een verdenking bestaat dat er goederen op een bepaalde plaats zijn, waarna niet wordt opgetreden, maakt dat optreden nog niet tot doorlaten. Het Amsterdamse Hof overwoog: «Hoewel in het algemeen opsporingsambtenaren niet verplicht zijn gebruik te maken van hun strafvorderlijke bevoegdheden, bestaat er geen volledige vrijheid tot achterwege laten van het in beslag nemen van voor de volksgezondheid gevaarlijke stoffen (..) Nagegaan dient te worden of (..) sprake is geweest van een welbewust toelaten dat verdovende middelen in circulatie komen dan wel van het welbewust aanvaarden van de geenszins denkbeeldige kans daarop». (..) Een en ander veronderstelt eerst en vooral dat de politie met redelijke mate van zekerheid ervan op de hoogte is dat verdovende middelen aanwezig zijn en voorts dat inbeslagneming van deze verdovende middelen in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mogelijk zou zijn.1

Zelfs indien een doorlating onrechtmatig wordt geacht, is het de vraag welke consequenties zulks heeft voor eventueel als gevolg van – althans na – die doorlating vastgestelde strafbare feiten. Instructief is een zaak waarin ten eerste een invoer van 250 kilo cocaïne en ten tweede een invoer van bijna 500 kilo cocaïne waren tenlastegelegd. De 250 kilo waren doorgelaten. Het Haagse hof vond de gekozen methode buiten proportie: «Justitie is als medeplichtige te beschouwen aan de invoer van omvangrijke partijen harddrugs en daarmee als schuldige aan een ernstig misdrijf.» Het openbaar ministerie werd voor het eerste tenlastegelegde feit niet ontvankelijk verklaard. Over het tweede feit werd evenwel overwogen: «Een eerder smet van overheidswege samenhangende met eerdere wilsbesluiten (van de verdachte) impliceert niet dat dezelfde smet ook doorwerkt bij het nieuwe wilsbesluit». Veroordeling voor de invoer van 490 kilo volgde. De Hoge Raad zag hierin geen onjuiste rechtsopvatting.2 Dit arrest toont aan dat een organisatie onder omstandigheden niet kan worden vervolgd voor de invoer van goederen waarbij de overheid heeft doorgelaten, maar dat de doorlating daarmee nog niet in de weg staat aan veroordeling ten aanzien van een vergelijkbare, andere invoer.

Doorlaten van mensen

In de praktijk is er veel onduidelijkheid met betrekking tot het doorlaten van mensen. De motie-Rouvoet c.s. maakt de aanpak van mensensmokkel moeilijk volgens betrokkenen. Recent hebben de CTC en in navolging daarvan het College van procureurs-generaal en de minister besloten wel een aantal mensen «door te laten» teneinde een organisatie in mensensmokkel op te kunnen rollen. De minister heeft zijn inzicht terzake en de wijze waarop hij dus de motie-Rouvoet c.s. interpreteert in een brief aan de Kamer uiteengezet.3

De motivering van de motie-Rouvoet c.s. is het voorkomen van mensonwaardige situaties. Echter, bij mensensmokkel zijn situaties aan de orde waarbij personen er zelf voor hebben gekozen om tegen betaling via smokkelroutes een nieuwe bestemming te zoeken. Zij zullen als gevolg daarvan doorgaans niet terecht komen in mensonwaardige situaties. Als zodanig is het belang dat wordt beschermd met het verbod op mensensmokkel een andere dan dat beoogd met de motie. «Het belang dat gediend is met het niet overgaan tot aanhouding – namelijk het blootleggen van de organisatie en het identificeren van de verdachten – kan naar [de mening van de minister] in bepaalde gevallen zwaarder wegen dan het belang dat gediend wordt met de aanhouding». Indien zich gevallen van mensensmokkel voordoen waarin er (redelijkerwijs) geen sprake is van mensonwaardige situaties ten aanzien van het vervoer en/of de opvang in het land zou het tot de mogelijkheden moeten behoren om niet tot aanhouding van personen over te gaan.

Geen van de fracties had behoefte met de minister over deze brief van gedachten te wisselen. Aangenomen moet derhalve worden dat de Kamer met de handelwijze van de minister heeft ingestemd.

De heerDittrich: Dat was een zijsprong, want ik wil het nu gaan hebben over het al dan niet doorlaten van mensen. Hebt u bemoeienis gehad bij een zaak waar het misschien niet over doorlaten, maar over het gecontroleerd afleveren van mensen ging?

De heerOldekamp(CID-officier van justitie, parket Haarlem): Dat is een zaak waarin ik maar heel beperkt ben opgetreden, omdat er een officier nodig was voor huiszoekingen. Dat is anderhalf, twee jaar geleden beginnen te draaien. Er is ooit een vliegtuig op Schiphol geland dat helemaal vol zat met asielzoekers. Die hadden zo ongeveer hun paspoort opgegeten. Dat was de start van het onderzoek. Dit strekte zich uiteindelijk uit tot het zuiden van het land. Wat bleek in de loop van de tijd? In het zuiden, in Maastricht en Sittard, werden mensen, afkomstig uit het Verre Oosten, op de een of andere manier binnengebracht. Ik kan overigens niet verklaren dat wij er direct zicht op hadden waar zij vandaan kwamen. Ze kwamen in ieder geval uit de bronlanden. Zij werden vervolgens vanuit het zuiden vervoerd naar Duitsland, België of nog verder. Haarlem is als gevolg van de enquête-Van Traa echter bijzonder voorzichtig. In dat geval is het inderdaad gecontroleerd afleveren geweest. Daar zijn wij voor naar de CTC geweest, hoewel het geen doorlaten was. Je kunt je afvragen of je dan verplicht bent om naar de Centrale toetsingscommissie te gaan, maar wij hebben dat wel gedaan, ook omdat het een redelijk gevoelig onderzoek was. Je praat over mensen en over een vliegtuig dat ooit is geland en waar mensen in hebben gezeten. Wij hebben toen van de CTC toestemming gekregen om mensen gecontroleerd af te laten leveren.1

2.4.3 Praktijk

Gecontroleerde afleveringen

Bij de gebruikelijke gecontroleerde aflevering wordt getracht om kort na of tegelijk met de vaststelling wie de betrokken personen zijn, tot arrestatie over te gaan en de gevolgde zendingen in beslag te nemen. In sommige gevallen wordt echter besloten niet de eerste ontvanger te arresteren, maar na diens identificatie te bezien aan wie hij de zending «doorlevert». De inbeslagneming kan ook (al dan niet in combinatie met een arrestatie) in de tweede of derde hand geschieden. In een aantal gevallen zullen dan personen die bij de eerste aflevering betrokken waren niet (meer) kunnen worden gearresteerd. Voor de situatie waarin wel inbeslaggenomen wordt, maar geen arrestaties plaatsvinden, wordt de term «vegen» gehanteerd.2

Wat betreft het gecontroleerd afleveren rijst de vraag of en in hoeverre het nodig is om aangetroffen harddrugs te verwijderen uit verzonden postpakketten. Daar is geen eenduidig beleid voor ontwikkeld. Zo is onduidelijk op welke grond is besloten om acht kilo heroïne te laten zitten, hetgeen gebeurde in een ter registratie bij de CTC aangeboden zaak. Overigens zijn er ook diverse voorbeelden dat op Schiphol bij werkelijk grote hoeveelheden de harddrugs grotendeels worden verwijderd. Maar 13 000 kilo hennep en 150 liter hasjolie – welke hoeveelheid miljoenen waard is – werden gewoon gecontroleerd afgeleverd zonder gedeeltelijke verwijdering.

Bij sommige politie-ambtenaren heeft HR 17 maart 1998, NJ 1998, 515 de indruk gewekt dat het tot vrijspraak leidt wanneer drugs uit een toegezonden pakket worden gehaald. Deze indruk beruste op een misverstand. De inzet in die zaak was dat men niet medeplichtig kan zijn door hulpverlening ná het feit. In de tenlastelegging had de officier de hulpverlening na binnenkomst niet geformuleerd als een afspraak vóóraf over hulpverlening na binnenkomst. Die afspraak opnemen in de tenlastelegging was genoeg geweest om de medeplichtige te veroordelen, ook al was de hulp pas daadwerkelijk verleend na de verwijdering van de drugs uit het pakket. Dat het verwijderen van verdovende middelen ter voorkoming van «doorlating» vergt echter wel grote alertheid van het openbaar ministerie vergt, blijkt uit de uitspraak van de Hoge Raad van 15 december 1998.1 Daarin deed zich een soortgelijk probleem voor en werd een veroordelend arrest gecasseerd omdat het bewijs van verder vervoeren van cocaïne – die inmiddels buiten weten van de verdachte was verwijderd – onbegrijpelijk werd geacht.

In de Voorlopige uitgangspunten wordt het onderscheid gehanteerd tussen enerzijds gecontroleerd afleveren en anderzijds het doorlaten van schadelijke of gevaarlijke goederen – waarvoor een verbod geldt – en het doorlaten van niet schadelijke goederen waarvoor CTC-registratie voldoende was. Ontheffing van het verbod is mogelijk als door niet in beslag te nemen de organisatie later een grote slag kan worden toegebracht en in het geval van een lijntester. De beslissing daartoe kan alleen worden genomen door het College van procureurs-generaal (na advies CTC) en na in kennisstelling van de minister van Justitie. Met een aanwijzing kan de minister de ontheffing dus nog ongedaan maken. De Concept procedure in toetsings- en registratiezaken en de Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerd aflevering maken echter niet alleen een nader onderscheid in «ethisch (niet) indifferente goederen» maar ook in het «actief» of «passief doorlaten» daarvan. Onder «actief doorlaten» wordt verstaan het onder gezag van het openbaar ministerie en onder regie van de politie door criminelen op de markt en/of in het milieu brengen van goederen, voor zover het betreft goederen ten aanzien waarvan strafbare feiten zijn of worden begaan., terwijl bewust wordt afgezien van de mogelijkheid om in te grijpen, teneinde een hoger achterliggende strafvorderlijk belang te kunnen realiseren. Wanneer het gaat om een toelaten dat dergelijke goederen op de markt en/of in het milieu worden gebracht dan moest worden gesproken van «passief» doorlaten. Bij de CTC moesten op grond van die regeling ter toetsing worden aangeboden vormen van actief en passief doorlaten, waarbij het gaat om gevaarlijke en/of schadelijke goederen en/of goederen die ethisch niet indifferent zijn (bijvoorbeeld organen). Even verder staat evenwel dat bij passieve doorlating van ethisch niet indifferente goederen (zoals organen) en actieve en passieve doorlating van ethisch indifferente goederen (zoals illegale CD's en gestolen motorvoertuigen) CTC-registratie voldoende wordt geacht.

Doorlaten

In de onderzochte periode van 1996 tot heden zijn bij de CTC zo'n vijf zaken in verband met het doorlaten van goederen voorgelegd. In het merendeel van de gevallen betrof het een verzoek om bij wijze van een proefzending een aantal kilo's (soft)drugs te mogen doorlaten. Eén zaak heeft betrekking op het doorlaten van vogeleieren in verband met de wetgeving voor de bedreigde uitheemse diersoorten. Het College meende dat het in dat geval om «ethisch indifferente goederen» ging die ingevolge de Concept-richtlijn «Niet ingrijpen» (oktober 1997)2 niet bij de CTC ter toetsing maar ter registratie moesten worden aangemeld door de hoofdofficier van justitie. Uit deze zaak zou kunnen worden afgeleid dat de CTC en het College van procureurs-generaal wel degelijk toetsen aan de eigen concept-richtlijnen, ook al hebben die het veld nog niet bereikt en heeft de minister geen goedkeuring gegeven aan dat concept.

In een aantal voorgelegde «doorlatings»-zaken neemt ofwel het verzoekende buitenland het rechtshulpverzoek ofwel de hoofdofficier de zaak terug voordat deze is afgeprocedeerd via de CTC bij het College. In één zaak wordt toestemming gevraagd voor het doorlaten van een geringe hoeveelheid grondstof voor XTC-pillen. De informatie over deze proefzending was over de tap gekomen en vermoedelijk zou er spoedig daarna een veel grotere zending binnenkomen (ongeveer 1000 kilo). Het College was, met de CTC, van oordeel dat op basis van de verstrekte informatie geen oordeel mogelijk was voor een goede afweging van de proportionaliteit en subsidiariteit. De zaak is daarom stukgemaakt. In het evaluatieformulier merkt de officier op dat niet uitgesloten kan worden dat de grote partij alsnog is verscheept nadat betrokkene in vrijheid was gesteld; «voor zo'n geringe hoeveelheid kon de vrijheidsberoving tenslotte maar heel beperkt zijn!»

Doorlatingen komen volgens nagenoeg alle betrokken niet meer voor. Wel is de vaststelling of er sprake is van doorlaten voor velen een lastig probleem. In alle onderzochte organisaties rust een absoluut verbod op het doorlaten van voor de volksgezondheid gevaarlijke goederen. De commissie heeft de stellige indruk dat dit verbod ook nageleefd wordt. Toch worstelt de politie vrijwel dagelijks met het verbod op doorlaten, ook omdat het de vraag is wanneer daarvan sprake is.

In een lopend onderzoek hoorde het onderzoeksteam over de tap een dame zeggen: «Ik heb pillen van je nodig. Ik moet het nu hebben en in één keer».

Daarop reageerde haar gesprekspartner verontwaardigd: «Idioot, dit moet je niet zeggen over de lijn».

Zij: «Maar ik noem toch geen namen?»

Hij: «Maar ik bedoel het!».

Het team is toen in overleg getreden met de zaaksofficier van justitie. Deze maakte duidelijk dat het team de drugs in beslag móest nemen. Dat zou door middel van een afschermings-proces-verbaal gebeuren. De ervaring had geleerd dat de rechter dat tot nu toe accepteerde.

Een aantal respondenten is van mening dat dit verbod in ernstige mate het onderzoek naar criminele groeperingen die betrokken zijn bij de smokkel en verspreiding van (hard- en soft) drugs bemoeilijkt. De reden daarvoor is dat in zaken waarin telefoons worden afgeluisterd, politie en justitie regelmatig worden geconfronteerd met vermoedens omtrent leveringen en transporten van drugs. Dit levert onvermijdelijk problemen op voor het hoofdonderzoek. In hoeverre de hiervoor aangehaalde benadering van het Amsterdamse hof – dat een redelijke mate van zekerheid en het redelijkerwijs mogelijk zijn van inbeslagneming eiste – afdoende is, kon nog niet worden vernomen.

De heerGeraedts(onderzoeksleider Regionale recherche, regiopolitie Limburg-Noord): Ik wil graag een probleem aan de orde stellen, namelijk dat je in een lopend onderzoek achteraf tot de ontdekking komt dat er een partij harddrugs is doorgegaan, en de wijze waarop wij daarmee omgaan.

De heerDittrich: Bedoelt u dan, wat wij al eerder bespraken, dat als je later de band afluistert van gesprekken die zijn opgenomen, je te weten komt dat er harddrugs zijn doorgelaten?

De heerGeraedts: Ja. In de praktijk komt het voor dat je aan de hand van cryptische omschrijvingen en coderingen in combinatie met observatie, gaat rechercheren. Je bevindt je dan in een pril stadium, namelijk de aanvang van de eerste week van het onderzoek. Er is dan een bepaalde doelstelling ten opzichte van een criminele organisatie. Het is de opzet om daarnaar te rechercheren. Vervolgens zie je de tweede dag de bewegingen en krijg je er al grip op. Uiteindelijk kom je dan met het observatieteam voor de situatie te staan dat je je afvraagt: zitten wij goed, weten wij een vindplaats? Je ziet betrokkenen elkaar ontmoeten en vervolgens weer weggaan, op een heimelijke manier. Achteraf, evaluerend met de sectiechef van de observatie-eenheid, in combinatie met de gegevens op de tap, kun je dan zeggen: hier heeft wat plaatsgevonden, hier is een kilo harddrugs, cocaïne, over tafel gegaan. Dat kan later natuurlijk, zeer zeker vandaag de dag, door verweren van de advocatuur op de zitting aangehaald worden. Dan is de vraag hoe wij daar vervolgens, na die ontdekking en na die conclusie, in het prille begin van het onderzoek op reageren en mee omgaan.

De heerDittrich: Hoe reageert u daarop? U stelt dit aan de orde. Hoe stelt u zich voor dat erop gereageerd zou moeten worden?

De heerGeraedts: Ik denk dat je het achteraf moet laten toetsen, zodat duidelijk is dat je op enig moment gedurende het onderzoek, gezamenlijk met de zaaksofficier tot de conclusie bent gekomen dat er een behoorlijke partij harddrugs – waarvan wij eigenlijk niet wilden dat die doorgevoerd werd – over tafel is gegaan.1

Bij het uitluisteren van de tap voor bijvoorbeeld een cocaïnezaak hoort de politie vaak over de leveringen van partijtjes hasj. Voor de politie vormen deze berichten een dilemma.

De heerDittrich: Mijnheer Reineker, u werkt als chef bij de CID te Amsterdam. Als er drugs in uw regio aanwezig zijn en u de vindplaats daarvan kent, of als u weet hebt van een drugstransport door een georganiseerde bende binnen uw regio, gaat u dan altijd meteen over tot inbeslagname, of zijn er ook omstandigheden waarin u dat niet doet?

De heerReineker(teamleider IRT/CID-chef, regiopolitie Amsterdam-Amstelland): Het moment van inbeslagname kan wringen, vooral in het begin van een onderzoek. Als er nog onvoldoende bewijs tegen de verdachten is verzameld, dan kan het voorkomen dat een partij niet direct in beslag wordt genomen. Het streven van de opsporing is wel gericht op inbeslagname van verdovende middelen, maar het tijdstip waarop dat gebeurt, is afhankelijk van de bewijsvoering.

De heerDittrich: Een dergelijke situatie beschouwt u als een gecontroleerde aflevering?

De heerReineker: In een dergelijke situatie proberen wij de partij verdovende middelen 24 uur per dag onder controle te houden, hetzij door fysieke observatie, hetzij met behulp van technische ondersteuning.

(...)

De heerDittrich: Ik wil terugkeren naar de heer Reineker. Stel dat u in een onderzoek de telefoon afluistert en u hoort dat ergens drugs zullen worden neergezet. U weet de vindplaats van die drugs. Worden die dan altijd in beslag genomen?

De heerReineker: In principe worden die verdovende middelen altijd in beslag genomen.

De heerDittrich: U zegt «in principe». Ik ben natuurlijk heel erg geïnteresseerd in de situaties waarin dat niet lukt of niet kan. Kunt u dat duidelijk maken, aan de hand van een praktijkvoorbeeld wellicht?

De heerReineker: Ik wil het wel aan de hand van een voorbeeld duidelijk maken. Het lijkt mij niet handig om een praktijkvoorbeeld te nemen.

(...)

De heerReineker: Stel dat je door het afluisteren van telefoons of door observatie beelden, waarnemingen of anderszins krijgt van partijen verdovende middelen. En stel dat je in een opslagruimte op een industrieterrein terechtkomt. Het observatieteam ziet dat er 25 dozen naar binnen worden gebracht met behulp van een vrachtautootje. Vervolgens ga je daar naar binnen toe om tot inbeslagneming over te gaan. En dan blijkt dat er maar één kilo marihuana wordt aangetroffen. Het zou heel vervelend zijn om voor één kilo marihuana het gvo te moeten openen.2

Een aantal respondenten is van mening dat het mogelijk zou moeten zijn deze (kleine) partijen te laten gaan. Op basis van de huidige wet- en regelgeving is dat echter niet mogelijk, omdat doorlaten immers verboden is.

De heerReineker(teamleider IRT/CID-chef, Amsterdam-Amstelland): (...) Dan kan in overleg met de zaaksofficier, justitie, besloten worden om die kilo daar te laten liggen. U kunt zich voorstellen dat een kilo marihuana het op zichzelf niet rechtvaardigt om daar 24 uur per dag een observatieteam neer te zetten.

De heerDittrich: Dus je overlegt met de zaaksofficier en die geeft toestemming om niet tot inbeslagneming over te gaan?

De heerReineker: Ja.

De heerDittrich: U noemt het voorbeeld van één kilo. Is er een soort lijst? Bij hoeveel kilo's wordt wel daartoe overgegaan? Hoe wordt daarmee omgegaan in de praktijk?

De heerReineker: Als het om harddrugs gaat, cocaïne of andere harddrugs, is die mogelijkheid sowieso geblokkeerd. Ik vind dat op zichzelf een heel goede regeling. De overheid zou er niet aan moeten meewerken dat cocaïne of andere harddrugs in de samenleving terechtkomen.

De heerDittrich: Dus als u zegt «die mogelijkheid is sowieso geblokkeerd» bedoelt u: dan moet er altijd in beslag genomen worden?

De heerReineker: Dan wordt er in beslag genomen.

(...)

De heerGeraedts(onderzoeksleider Regionale recherche, regiopolitie Limburg-Noord): Ja. Tussen de één en vijf kilo: de zaaksofficier, de CID-officier en de plaatsvervangend hoofdofficier die toen nog niet maar thans wel is geformaliseerd als rechercheofficier. Thans is de situatie uitdrukkelijk: de recherchechef en de rechercheofficier overleggen deze zaken. Boven de vijf kilo was er sprake van dat de hoofdofficier de beslissing zou nemen.

De heerDittrich: Als ik het goed begrijp, kunnen er in gevallen waarin het om minder dan vijf kilo harddrugs gaat beslissingen worden genomen om die drugs niet in beslag te nemen.

De heerGeraedts: Ja, maar die situaties hebben zich gelukkig niet voorgedaan.

De heerDittrich: Maar is dit dan een soort vuistregel die in Limburg-Noord gehanteerd wordt?

De heerGeraedts: Wás. Dat is het niet meer, zeer zeker niet na de laatste stand van zaken. Na het rapport van de commissie-Van de Beek zijn enkele indicatoren geformuleerd waarop je kunt afgaan. Je weet dan: hier hebben wij nog enige ruimte en daar niet meer. Het betekent wel dat wij er natuurlijk met z'n allen voor moeten zorgen, zeer zeker in het bilaterale overleg met de zaaksofficier, dat het gat, de ruimte niet te groot wordt. Anders weet je niet waar je naar toe gaat.

De heerDittrich: Uit welk jaar dateert die vuistregel?

De heerGeraedts: Ik participeerde als onderzoeksleider in 1997.1

Een tijdelijke oplossing is het wegtippen van de informatie (zie daarvoor paragraaf 2.5.4). Trucs als het vertraagd uitluisteren van taps, of het tolkenprobleem («we verstonden niet wat er over de tap gezegd werd») achten de meesten fnuikend voor de geloofwaardigheid bij de rechter. Ook het toevallig geen OT-capaciteit hebben, of de mislukte gecontroleerde aflevering zijn argumenten waar niemand van wil stellen dat ze zouden mogen worden gebruikt om een doorlating te maskeren.

De heerHielckert(rechercheur kernteam, regiopolitie Rotterdam): (...) Wij hebben ongeveer anderhalf jaar geleden een onderzoek gedaan waarbij wij tegen een organisatie aanliepen die vanuit Turkije heroïne in Nederland invoerde en distribueerde. Dat betrof grote hoeveelheden, minimaal honderd kilo per zending. Tussen die grote partijen door werden ook kleine partijen in deze richting gestuurd. Kort na de start van het onderzoek kregen wij al gelijk zicht op zo'n kleine partij die onderweg was van Turkije naar Nederland. Door het afluisteren van telefoongesprekken kregen wij op een zondagavond het bericht binnen dat er een indicatie was dat er maandagochtend mogelijk een koerier met een geprepareerde personenauto naar Nederland onderweg was. Die indicatie was zo sterk dat er haast wel heroïne in die auto moest zitten. Het was onmogelijk om die auto door te laten gaan. Zicht op de organisatie die erachter lag, hadden we wel, maar nog niet zodanig dat we de zaak met voldoende bewijs ter zitting konden brengen. Toen hebben we, uiteraard in overleg met de officier van justitie, besloten om die partij in beslag te nemen, maar daarbij, indien mogelijk, geen verdachten aan te houden. De partij moest in ieder geval in beslag genomen worden en de verdachten zouden op een later tijdstip aangehouden worden.

De heerDittrich: Waarom was het zo belangrijk om die verdachten niet meteen aan te houden?

De heerHielckert: Wij wilden het onderzoek niet frustreren. Op het moment dat er verdachten worden aangehouden, worden ze voor de rechtbank gebracht. Het GVO dat tegen de organisatie liep, zou dan bekend worden.

De heerDittrich: Het GVO is het gerechtelijk vooronderzoek.

De heerHielckert: Nadat wij dat zo doorgesproken hadden, hebben wij die auto in beslag genomen zonder dat er iemand bij was met erin vijftien kilo heroïne. Wij hebben het zodanig gedaan dat het voor de omgeving duidelijk was dat de politie de inbeslagname had gedaan. Uit het onderzoek was al duidelijk geworden dat de afstraffing heel pijnlijk zou zijn indien mensen van de organisatie partijen heroïne achterover zouden drukken. Daarom hebben wij bij de inbeslagneming een herkenbare politiewagen betrokken.

De heerDittrich: Dat hebt u gedaan om sommige mensen van die groep te beschermen.

De heerHielckert: Ja.

De heerDittrich: Tegen een afrekening vanuit de groep?

De heerHielckert: Inderdaad, maar dat is helaas mislukt. We hebben vervolgens groot in de krant gepubliceerd dat de politie die auto in beslag had genomen. Dat was helaas een Nederlandse krant. De mensen die hierbij betrokken waren, waren echter van Turkse afkomst en die lezen die Nederlandse krant niet.

Devoorzitter: Het is dus mislukt. De auto is wel in beslag genomen, maar het was de verdachten niet opgevallen dat de politie dat gedaan had.

De heerHielckert: Exact.1

De rechtbank heeft deze inbeslagname geaccepteerd. Zij was van oordeel dat er geen reden was om aan de integriteit van de beslissing te twijfelen.

Doorlaten: meerdere strafbare feiten door één criminele groep

Respondenten geven aan dat het met betrekking tot het verbod op doorlaten «handig» is als een verdachte tegelijkertijd in verschillende goederen illegaal handelt. Dit komt bijvoorbeeld voor wanneer een verdachte zowel illegaal spijkerbroeken invoert als in drugs handelt. Wanneer het tactische team informatie krijgt over verhandelde goederen, kan zij aannemelijk maken dat zij geen zekerheid heeft over de aard van de goederen. Deze voorgestelde gegronde onzekerheid ontslaat het team vervolgens van de verplichting ofwel de goederen in beslag te nemen ofwel – bij grensoverschrijding – een rechtshulpverzoek in te dienen naar aanleiding van een voorgenomen gecontroleerde aflevering c.q. doorlating. In het laatste geval zou voor de gecontroleerde aflevering eerst toestemming aan de CTC moeten worden gevraagd. Wanneer aannemelijk is dat er geen zekerheid is over de aard van de goederen, is het mogelijk om in zo'n geval bijvoorbeeld een Duitse politieambtenaar informeel te vragen een verkeerscontrole uit te voeren waarbij de wagen in kwestie kan worden doorzocht.

In een onderzoek bleek heel snel dat er verschillende groeperingen betrokken waren bij de smokkel van cocaïne. Deze groeperingen hielden zich bezig met verschillende activiteiten: verdovende middelen, vuurwapens, mensenhandel, edelstenen, alcohol (o.a. wodka). De officier van justitie heeft toen in overleg met de driehoek besloten dat het team zich moest beperken tot verdovende middelen. Hiermee wordt de mogelijkheid geboden om door te laten, zolang het team kan volhouden dat het niet met voldoende zekerheid heeft vastgesteld wat de inhoud van een transport is. Doordat de groeperingen met zoveel produkten bezig waren, was het moeilijk om te weten wanneer zij zich met verdovende middelen bezig hielden.

Knelpunten gecontroleerd afleveren en doorlaten

In het kader van de inventarisatie van de consequenties van het wetsvoorstel BOB in de praktijk (werkgroep-Van de Beek, april 1999) is in het bijzonder gekeken naar de gevolgen van het verbod op doorlaten. Over de reikwijdte van het verbod op doorlaten stelt het rapport (samengevat) dat het verbod in de volgende situaties niet geldt:

a. de vindplaats is niet door de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden bekend;

b. de vindplaats is onvoldoende bekend (verwezen wordt naar de uitspraak van het hof Amsterdam, 21 december 1998 met betrekking tot het begrip «weten»);

c. bij voldoende mate van zekerheid over de vindplaats is, in die gevallen waarin op grond van de hoeveelheid geen direct ingrijpen geboden is, een afweging mogelijk tussen de verplichting tot inbeslagneming en het opsporingsbelang. Het is mogelijk dat wordt gekozen voor uitstel met het oogmerk om op een later tijdstip tot in beslagneming over te gaan;

d. in exceptionele gevallen kan voor afstel worden gekozen op basis van het zwaarwegend opsporingsbelang en met inachtneming van de procedure (schriftelijke toestemming na overleg met de minister) en

e. in alle andere gevallen dient tot inbeslagneming te worden overgegaan, tenzij daardoor personen in gevaar komen.

In reactie hierop wil de commissie op deze plaats nadere invulling geven aan genoemd artikel. Het verbod op doorlaten is naar de tekst van artikel 126ff wetsvoorstel BOB gekoppeld aan de uitoefening van bevoegdheden van de titels IVa tot en met V. In de uitvoering van de bevelen tot observatie, infiltratie, pseudokoop, stelselmatig inwinnen van informatie, inkijkoperatie, opnemen vertrouwelijke communicatie en onderzoek van telecommunicatie (onder andere telefoon- en faxtap en printen) kan een opsporingsambtenaar bekend raken met de vindplaats van goederen in de zin van het artikel, hetgeen noopt tot ingrijpen. De informatie van de burgerinformant, -infiltrant of de burgerpseudokoper (titel Va) kan echter ook de wetenschap van de vindplaats in de zin van artikel 126ff wetsvoorstel BOB opleveren. Uit de debatten in de Kamer kan niet worden afgeleid dat deze titel bewust zou zijn uitgesloten; kennelijk is sprake van een omissie en dient titel Va onder het bereik van artikel 126ff te worden gebracht.

De eerder aangehaalde uitspraak van het Hof Amsterdam (21 december 1998) biedt nadere invulling aan het begrip weten in de zin «dat de politie met redelijke mate van zekerheid ervan op de hoogte is dat verdovende middelen aanwezig zijn en voorts dat inbeslagneming van deze verdovende middelen in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mogelijk zou zijn». Een gebrek aan capaciteit bij het observatieteam en het arrestatieteam of andere onderzoeksprioriteiten zullen in beginsel onvoldoende reden opleveren om niet tot actie over te gaan. In sommige gevallen zal de informatie noodzaken tot nader onderzoek (bijvoorbeeld een observatieactie) ter vaststelling van de vindplaats, in andere gevallen kan terstond tot inbeslagneming en aanhouding worden overgegaan. Van belang zijn daarbij onder meer de onderstaande overwegingen en de aard van de aanwijzingen of vermoedens.

Het ligt in de bedoeling van het artikel besloten een belangenafweging mogelijk te maken tussen de verplichting tot inbeslagneming en het opsporingsbelang. Daarbij kan de hoeveelheid van het goed (drugs) een rol spelen. In het rapport van de werkgroep-Van de Beek wordt aangegeven dat direct moet worden ingegrepen in het geval grote hoeveelheden als 100 kilogram cocaïne, 30 machinegeweren of 30 kilo semtex. Uit diverse debatten in de Kamer blijkt dat zulke grote hoeveelheden en ook heel veel kleinere niet voor doorlaten in aanmerking komen. Een kleine hoeveelheid kan alleen worden doorgelaten als duidelijk is wat de volgende stop in het onderzoek zal zijn (bijvoorbeeld het in beslag nemen van een veel grotere partij die reeds is aangekondigd). Het artikel laat blijkens de toelichting het softdrugsbeleid onverlet. Maar tussen enerzijds enkele grammen softdrugs of grondstoffen voor XTC en anderzijds enkele grammen semtex zit zeker een verschil in gevaarzettend karakter. Zeker in laatstgenoemde gevallen (en bij twijfel) dient een spoedprocedure bij het College, in de zin van 24-uur bereikbaarheid van een procureur-generaal met piketdienst, tot de mogelijkheden te behoren.

Bij genoemde afweging kan ook de veiligheid van personen een rol spelen. In het rapport van de werkgroep wordt in dit verband allereerst ewezen op opsporingsambtenaren (politiële infiltranten). Daarnaast spreekt het rapport meer in het algemeen van de situatie dat inbeslagneming niet mogelijk is met het oog op de afscherming en veiligheid van de informant of infiltrant in het algemeen. Dit is een nieuw element, waarover bij de behandeling van het wetsvoorstel BOB niet is gesproken. Hoewel de commissie niet wil uitsluiten dat dit element een rol kan spelen wil zij wel wijzen op het gevaar daarvan. De Delta-methode heeft immers aangetoond dat door deze vorm van afscherming de overheid in een chantabele positie kan komen te verkeren.

Doorlaten van mensen

Het kernteam Noord-Oost Nederland wijst erop dat mensen die gesmokkeld worden niet altijd in mensonwaardige omstandigheden verkeren. Naar hun mening is de gedachte achter de motie-Rouvoet c.s. dat voorkomen moet worden dat mensen in dergelijke omstandigheden komen te verkeren, terwijl in sommige gevallen daar geen sprake van is. Daarnaast is het in de praktijk van de opsporing van mensensmokkel door de Unit mensensmokkel gebleken dat het soms moeilijk, zo niet onmogelijk is om zicht te krijgen op de criminele organisatie en op de routes die voor de smokkel worden gebruikt. De motie-Rouvoet c.s. verplicht de Unit mensensmokkel om onmiddellijk tot aanhouding van de personen over te gaan zodra men weet wanneer en waar mensen zich door criminelen laten transporteren naar een nieuwe bestemming. De Unit mensensmokkel zag zich zo in een onderzoek genoodzaakt om «transporten» twee weken lang consequent weg te tippen. Dit heeft ertoe geleid dat zij geen mogelijkheid meer had om zicht te krijgen op de criminele organisatie die deze transporten organiseerde.

Op grond van informatie verkregen uit eerdere onderzoeken wordt sinds begin 1996 door het kernteam Noord-Oost Nederland onderzoek gedaan naar mensenhandel, vervalsingen en overige hieraan gerelateerde strafbare gedragingen. Het aanknopingspunt was een stroom van naar schatting 4000 tot 5000 (vooral economische) vluchtelingen uit Irak en Iran in de periode 1993–1996. Deze vluchtelingen gebruikten Nederland als transito-land en zochten uiteindelijk hun welzijn in andere landen, waaronder Canada. Aanvankelijk werden de transporten met bestemming Canada consequent weggetipt aan andere diensten wanneer zij bekend werden. Echter, daarna raakte men het zicht op de transporten kwijt. Daarom is toestemming aan de CTC gevraagd om te kunnen doorlaten. Daarbij is ook aandacht gevraagd voor de eventuele diplomatieke consequenties. Vanwege de gevoeligheid van de materie is advies gevraagd van een wetgevingsjurist van het ministerie van Justitie en is overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken gevoerd. Omdat de schade als gevolg van het doorlaten van mensen in dit geval beperkt werd geacht, werd geen reden gezien de toestemming te onthouden. Daarbij werd nadrukkelijk in acht genomen dat er via Buitenlandse Zaken afstemming was geweest met Canada. Ook werd in acht genomen dat er voldaan werd aan het welzijnscriterium, dat wil zeggen dat noch de wijze van transport, noch de wijze van opvang in strijd zou zijn met humanitaire eisen. Transporten van mensen via containers of transporten die leiden tot «opvang» in een bordeel zijn immers niet toelaatbaar. Nadien zijn sommige personen uit deze «doelgroep» met vervalste reisdocumenten wel tegengehouden op Schiphol. Anderen zijn bewust doorgelaten ondanks vaststelling van het feit dat ze met valse documenten reisden.

2.5 Overige methoden

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft in beperkte mate aandacht besteed aan verschillende aspecten van het omgaan met informatie in het algemeen. De commissie heeft op basis daarvan besloten in haar evaluatie-onderzoek beperkt aandacht te besteden aan het verkennend onderzoek, bestuurlijke rechtshandhaving en financieel rechercheren. Tevens heeft de commissie besloten aandacht te besteden aan de door opsporingsinstanties noodzakelijk geachte informatie-uitwisseling. Daarbij waren de volgende onderzoeksvragen leidend:

a. Hoe krijgt bestuurlijke rechtshandhaving vorm in de praktijk van de opsporing?

b. Wat zijn de resultaten van financieel rechercheren?

c. Hoe krijgt financieel rechercheren in de praktijk van de opsporing vorm?

d. In hoeverre vindt er nog informele informatie-uitwisseling plaats via zogenoemde «U-bochten»?

Regelgeving

Ter uitvoering van de politietaak met betrekking tot de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde mag de politie informatie verzamelen, opslaan, bewerken en gebruiken. De wet op de Politieregisters voorziet in een regime voor het opslaan, bewerken en gebruiken van de gegevens. Aan de hand van opgeslagen gegevens die afkomstig zijn van diverse bronnen kunnen misdaadanalyses worden gemaakt, die worden gebruikt bij lopend (CID-matig en tactisch) opsporingsonderzoek. Aldus kan zicht worden gekregen op de structuur van een groep verdachte personen en/of op gedragspatronen van al dan niet bekende verdachten. Uitwisseling van informatie en koppeling van registers moet primair vanuit de wet op de Politieregisters worden beoordeeld, hoewel in geval een niet onder de wet op de Politieregisters vallende partner bereid is geregistreerde gegevens te verstrekken, ook de wet Persoonsregistraties (en vanaf het najaar 1999 de voor verstrekking aan de politie vermoedelijk iets minder strikte wet Bescherming persoonsgegevens) van toepassing is. De wet op de Politieregisters geeft geen bevoegdheid gegevens te vergaren. Voor zover met het vergaren van informatie geen of slechts een geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt, wordt de bevoegdheid om informatie te vergaren afgeleid uit artikel 2 Politiewet 1993 of (tijdens opsporingsonderzoek) artikel 141 Wetboek van strafvordering.

Praktijk

De kennis van de complexe regelgeving omtrent het omgaan met informatie is niet wijd verbreid. Opvallend is dat binnen de politie personen die wel over enige kennis terzake beschikken de indruk hebben dat de aanpassing van de Wet op de politieregisters voor de praktijk wel eens een grotere betekenis zou kunnen hebben dan het wetsvoorstel BOB. Bij hen bestaat de vrees dat relevante gegevens niet meer zullen mogen worden opgeslagen, zoals het niet onmiddellijk aan een bepaald CID-subject te verbinden feit dat een bepaalde café-bezoeker altijd een vuurwapen op zak heeft.

2.5.1 Verkennend onderzoek

Regelgeving

In artikel 126gg wetsvoorstel BOB wordt de nieuwe bevoegdheid geschapen om ter voorbereiding van de opsporing in bepaalde gevallen onderzoek in te stellen. In de Instructie verkennend onderzoek van 1 december 1998 worden de procedures weergegeven die binnen het openbaar ministerie ten aanzien van verkennend onderzoek moeten worden doorlopen.

Het verkennend onderzoek maakt geen deel uit van het opsporingsonderzoek (al geschiedt het wel onder gezag van de officier van justitie). In een verkennend onderzoek mogen ook geen dwangmiddelen worden gebruikt. De bevoegdheid is vooral geïntroduceerd met de gedachte aan gevallen waarin aanwijzingen bestaan tegen een verzameling van personen die bemoeienis met die groep van personen rechtvaardigt. Een onderzoek naar het afglijden van transportorganisaties in de criminaliteit is hiervan een voorbeeld.

Het optreden tegen georganiseerde misdaad moet plaatsvinden in een kader van criminele politiek. Daartoe wordt tweejaarlijks een landelijk criminaliteitsbeeldanalyse georganiseerde criminaliteit verricht door het WODC. De daaraan ontleende aandachtsgebieden (bijvoorbeeld mensenhandel, XTC; Zuid-Amerika, Oost-Europa) worden toegekend aan de kernteams. De kernteams worden geacht zich op de toebedeelde aandachtsgebieden te ontwikkelen tot expertisecentra. Verkennende onderzoeken moeten naast een beter inzicht in het aandachtsgebied ook leiden tot voorstellen voor operationele onderzoeken. Zo bestaat binnen het kernteam Haaglanden diversiteit en wisselwerking tussen informatieve strategische onderzoeken enerzijds en tactische onderzoeken anderzijds: tactisch onderzoek komt voort uit criminaliteitsbeeldanalyse en de resultaten van tactisch onderzoek leiden tot verbetering van het criminaliteitsbeeld.

Overigens is verkennend onderzoek niet voorbehouden aan de kernteams. Volgens een nota van de voorzitter van de Coördinatiecommissie zware criminaliteit van 6 november 1997 dient onder verkennend onderzoek eveneens begrepen te worden het onderzoek dat de lokale politie uitvoert ter ondersteuning van bepaald gemeentelijk beleid, het zogenoemde «bestuursondersteunend onderzoek». Ook dit onderzoek zou dan plaats moeten vinden onder gezag van het openbaar ministerie.

Een verkennend onderzoek kan inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van de personen die deel uitmaken van de onderzochte groeperingen, bijvoorbeeld doordat gegevens worden vastgelegd omtrent deze personen zonder dat zij verdachte of betrokkene zijn. Het feit dat de gegevens zijn ontleend aan open bronnen of aan vergelijking van open bronnen met politieregisters, doet daar niet aan af. Volgens de Instructie verkennend onderzoek, in werking getreden per 1 januari 1999, bevat het schriftelijk bevel tot verkennend onderzoek de feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan het bevel; de doelstelling van het voorgenomen onderzoek en het beoogde tijdpad. Toestemming is nodig van de hoofdofficier van justitie. Indien het verkennend onderzoek dient te worden uitgevoerd door een kernteam, maatschappelijke consequenties heeft (men denke aan de goede naam van een branche) en/of een landelijk of interregionaal karakter heeft, is ook toestemming van het College van procureurs-generaal noodzakelijk.

Met de introductie van het verkennend onderzoek in het juridisch instrumentarium is de betekenis van het begrip fenomeenonderzoek ingeperkt. Bij fenomeenonderzoek gaat het om niet-strafvorderlijk en evenmin politieel onderzoek, met als mogelijk doel om criminaliteitspatronen in beeld te krijgen.

Fenomeenonderzoeken liepen in de praktijk qua doelstelling en doelbereiking sterk uiteen. Voorts boden zij te weinig aanknopingspunten voor de ontwikkeling van opsporingsstrategieën om zo de bestrijding van georganiseerde criminaliteit daadwerkelijk te sturen of te ondersteunen. Om deze redenen wordt fenomeenonderzoek niet langer tot taak van de politie gerekend. Wel kan ter ondersteuning van een verkennend onderzoek de opdracht aan een derde (universiteit of WODC) worden verstrekt om fenomeenonderzoek te verrichten.1

Praktijk

Binnen sommige kernteams is lang geworsteld met de vraag wat wel en wat niet mag in een verkennend onderzoek. Op dit moment gelden voor de vergelijkingen in verband met het (zuiver) verkennend onderzoek de regels van de Wet op de politieregisters. In de praktijk doen zich evenwel nog verkennende onderzoeken voor die niet rechtstreeks een bijdrage leveren aan de criminaliteitsbestrijding, zoals het project Oost-Europa van het kernteam Noord-Oost Nederland. Dergelijke onderzoeken dienen veeleer het doel dat een kernteam zich ontwikkelt tot expertisecentrum voor een bepaald aandachtsgebied. Als de gegevens van dergelijke verkennende onderzoeken volgens de geldende registratiewetgeving na zes maanden moeten worden vernietigd voor zover ze verder geen betekenis hebben voor eventueel verder strafrechtelijk onderzoek volgend op het verkennend onderzoek, staat dit haaks op het uitgangspunt van de ontwikkeling van expertisecentra. Voorts is reeds gewezen op de gedachte dat verkennend onderzoek bestuurlijk ondersteunend van karakter kan zijn. In dat geval rijst de vraag of de in het kader van verkennend onderzoek vergaarde gegevens niet veeleer onder de Wet persoonsregistratie respectievelijk de Wet bescherming persoonsgegevens zullen vallen. In verband met het financieel rechercheren doen zich vergelijkbare problemen voor. Weliswaar vallen registraties die voortvloeien uit het MOT-regime onder het systeem van de Wet op de politieregisters, maar registraties van bijvoorbeeld de FIOD vallen daar slechts bij uitzondering onder en dat is bijvoorbeeld bij de risicoprofielen die door de FIOD worden gemaakt ook wel te begrijpen.

Een twistpunt met betrekking tot het verkennend onderzoek is de overlap met strafrechtelijk onderzoek. De neiging bestaat om een opsporingsonderzoek te starten zodra men tijdens een verkennend onderzoek op een strafbaar feit stuit. Op zich zou men dan wel kunnen doorgaan met het verkennend onderzoek, maar er bestaat beduchtheid dat informatie uit een gerechtelijk vooronderzoek dan terugvloeit in het verkennend onderzoek of dat de schijn daarvan wordt gewekt, hetgeen later in de operationele zaak vragen zal oproepen ten aanzien van de start van die zaak.

Wat betreft het fenomeenonderzoek nieuwe stijl kan gewezen worden op de medio 1998 geuite behoefte van het College van procureurs-generaal aan een rapportage omtrent de werkzaamheden van het Expertiseteam Zuid-Oost Azië. In een studie van de Erasmus Universiteit is hieraan gevolg gegeven, waarbij een verband werd gezocht tussen diverse criminaliteitsvormen met Zuidoost-Aziatische achtergrond welk verband werd gevonden in de mensensmokkel.1

2.5.2 Financieel rechercheren

Regelgeving

Wat betreft het financieel rechercheren kan herhaald worden wat ook in de rapportage van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden bleek: hier zijn voor de algemene opsporing enerzijds vooral de Wet melding ongebruikelijke transacties (Wet MOT) en anderzijds de regelgeving met betrekking tot de ontnemingswetgeving van belang. Sedert 1995 zijn wel enkele richtlijnen tot stand gekomen, onder andere ter aanscherping van de zogenoemde indicatorenlijst van de Wet MOT en in verband met de vrijwillige medewerking van banken, maar deze behoeven geen nadere behandeling.

Praktijk

Voor de FIOD is financieel rechercheren een kernactiviteit; bij «gewone» rechercheurs is de deskundigheid op dit gebied gering. Onderscheid wordt gemaakt tussen tactisch financieel onderzoek en strategisch financieel onderzoek. Het eerste soort onderzoek is gericht op het genereren van bewijsmateriaal tegen concrete subjecten. Indien voldoende bewijsmateriaal is gevonden, kan het tactisch onderzoek ook strekken tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Strategisch financieel onderzoek is eerder verwant aan het verkennend onderzoek en is primair gericht op het verzamelen van gegevens over bepaalde groepen met als doel risicoprofielen en prioriteitstellingen te genereren.

Van financieel rechercheren komt het bij de algemene opsporingsambtenaren – ondanks het bestaan van bureaus financiële ondersteuning – op zijn best in wisselende mate. Voor zover het financieel rechercheren gericht is op ontneming, zijn de resultaten blijkens onderzoek van het WODC teleurstellend. Als een prangend probleem wordt in dat verband ervaren dat geld dat in onroerend goed, dat op naam staat van een (door verdachte gecontroleerde) rechtspersoon is ondergebracht, na het Bucro-arrest1 vrijwel niet meer kan worden ontnomen. Voor zover het financieel rechercheren gericht is op het identificeren van personen die de geldhandelingen binnen een criminele organisatie feitelijk aansturen, vindt het niet veel plaats.2

Het parket Den Haag zegt dat van deze techniek door de aard van het onderzoek (georganiseerde misdaad in Zuid-Amerika in relatie met Nederland en West-Europa) nog niet veel gebruik is gemaakt. Vooral de geautomatiseerde internationale informatie-uitwisseling met de politie is slecht ontwikkeld en dat belemmert het financieel rechercheren in Zuid-Amerika. In andere regio's vallen nog hardere geluiden te horen: «financieel rechercheren is in de politiepraktijk een façade», zo zeiden respondenten zowel van het kernteam Rotterdam-Rijnmond als van het kernteam Noord-Oost Nederland. Dat is een streng oordeel, al was het maar omdat bij sommige onderzoeken – zoals dat tegen de Hakkelaar – het financieel rechercheren een grote en belangrijke rol heeft gespeeld.

Met name de arbeidsintensiviteit van deze vorm van opsporing wordt als bezwaarlijk aangemerkt en als oorzaak beschouwd van de geringere betekenis van het financieel rechercheren dan in 1995 werd verwacht. Ook zijn er geen groeimogelijkheden voor financieel rechercheurs, waardoor bijvoorbeeld in Limburg-Zuid de afdeling Financiële recherche leeg stroomde van negen rechercheurs in 1997 naar één rechercheur in 1999.3 Volgens het WODC is het ontbreken van een sterke wil bij de politie om te investeren in financieel onderzoek de belangrijkste oorzaak van de tekortkomingen in de praktijk van de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Wat daar ook van zij, nog steeds en wellicht in toenemende mate doet de politie een beroep op de FIOD om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van het financieel rechercheren. Van de zijde van het landelijk rechercheteam (LRT) wordt een keerzijde hiervan belicht: samenwerking tussen in financieel onderzoek geschoolde mensen en politie blijft door cultuurverschillen en geringe financiële kennis van de politie een probleem. Er zijn naast het gebrek aan deskundig personeel en de arbeidsintensiviteit nog andere belemmeringen voor het welslagen van financieel rechercheren. In de praktijk verloopt informatie-uitwisseling met buitenlandse financiële instellingen bijzonder traag. Dit geldt des te meer, als het niet om verdovende middelen maar om fraudes gaat. Criminelen hebben bovendien vaak grote sommen geld op rekeningen in landen met bankgeheim, zoals Luxemburg en Zwitserland.

Met binnenlandse banken is het contact beter. Toch worden ook dan soms, ondanks het bestaan van richtlijnen en convenanten voor de omgang met banken, kunstgrepen aangewend. Dit wordt ingegeven doordat de banken op grond van de Wet persoonsregistraties verantwoordelijk zijn voor de privacy van hun klanten en ook hun commercieel belang zich soms slecht verenigt met doorbreking van het door het publiek als zodanig op prijs gestelde «bankgeheim». De kunstgrepen komen in de plaats van de vroegere en nog steeds niet verdwenen «informele» informatie-inwinning. Twee vormen van de bedoelde kunstgrepen zijn gesignaleerd. Het komt voor dat CID-matig contact met (medewerkers van de veiligheidsdienst van) banken wordt onderhouden. Alleen als de politie iets gaat doen met de informatie, moet deze daarna officieel worden opgevraagd. Ook is gesignaleerd dat een bank informatie geeft aan de Interne Veiligheidsdienst die er vervolgens een MOT-melding van maakt. Zodra een CID-subject gekoppeld kan worden aan een MOT-melding, komt de MOT-melding bij de politie binnen. Als er van politiezijde dan wordt gereageerd op de MOT-melding weet de Interne veiligheidsdienst van de banken dat het om een CID-subject gaat en dat rechtvaardigt in de ogen van sommigen dan weer een iets verdergaande informatieverstrekking aan de politie.

2.5.3 Bestuurlijke rechtshandhaving

Regelgeving

Wat betreft de bestuurlijke rechtshandhaving verdient vermelding dat het voorontwerp Bevordering integere besluitvorming openbaar bestuur (BIBOB) inmiddels de Raad van State is gepasseerd, maar de Tweede Kamer nog niet heeft bereikt. In dat wetsontwerp wordt in het bijzonder voorgesteld dat een speciaal bureau belast zal worden met de advisering van bestuursorganen omtrent de betrouwbaarheid van (rechts)personen met wie contracten worden gesloten of aan wie subsidies en/of vergunningen worden verstrekt. Verder worden bestuursrechtelijke beletselen geslecht om op grond van dat advies vergunningen en subsidies te kunnen weigeren. Voorts zijn ontwikkelingen gaande op het vlak van het wetsvoorstel Justitiële documentatie (nr. 24 797) en in de civielrechtelijke wetgeving met betrekking tot het misbruik van rechtspersonen. Daardoor zal respectievelijk via de verklaringen omtrent het gedrag en via het reeds operationele systeem Vennoot van het ministerie van Justitie meer helderheid worden geboden aan de bestuurlijke autoriteiten over de achtergronden van de betreffende (rechts)personen. De niet onmiddellijk heldere onderlinge afstemming van de in het kader van de bestuurlijke rechtshandhaving besproken ontwikkelingen is onder meer door de Registratiekamer ter discussie gesteld.

Zowel bij het verkennend onderzoek, bij het financieel rechercheren, als bij het voorgenomen BIBOB-onderzoek de onderlinge vergelijking van open bronnen staat als methode centraal. Dit gebeurt al dan niet in verband met een vergelijking met politieregisters, waaronder ook de registers zware criminaliteit (voorheen CID-registers). In de nota Wetgeving voor de electronische snelweg wordt het – in dit verband relevante – onderscheid gebruikt tussen het bevragen van registers op een bepaalde persoon en het bevragen op een op voorhand onbepaalde groep van personen. Van het eerste is sprake als bijvoorbeeld in de CID-subjectenindex wordt gezocht naar het voorkomen van een persoon waarvan de naam bekend is. Van het tweede, dat ook wel als datamining wordt aangeduid, is sprake als bijvoorbeeld het register van ontvangers van een bijstandsuitkering wordt vergeleken met het register van personen over wie loonbelasting wordt ingehouden. Degenen die in beide registers voorkomen, verdienen dan nader onderzoek. Van de zijde van het ministerie van Justitie is aangekondigd dat naar de juridische status van datamining nader onderzoek zal worden gedaan.

Praktijk

Bij het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is nadrukkelijk aan de orde geweest of en zo ja in hoeverre het toelaatbaar is, dat bijzondere opsporingsbevoegdheden worden gebruikt ten behoeve van het bestuur. Nadrukkelijk is ervoor gekozen de in het wetsvoorstel BOB neergelegde methoden te reserveren voor strafvorderlijke doeleinden. Over gegevensvergaring ten behoeve van de burgemeester is recentelijk een advies van de Recherche advies commissie geschreven, vanuit de gedachte dat het wetsvoorstel BOB niet is geschreven voor openbare ordehandhaving; het wetsontwerp Inlichtingen en Veiligheidsdiensten kent ook een apart regime.

Niettemin blijken vooral in corruptie-gerelateerde onderzoeken straf- en bestuursrechtelijke of disciplinaire doeleinden soms met elkaar te zijn verweven. Soms is het strafrechtelijk bewijs niet voldoende, of ontbreekt bijvoorbeeld opzet maar is er wel verregaande onvoorzichtigheid geweest. Dan wordt besloten tot niet-strafrechtelijk sanctioneren. De vraag is dan of bijvoorbeeld door een PIT – eventueel tijdens de eerste milieuverkenning en dus in de aanvang van het infiltratietraject – vergaarde gegevens kunnen worden ingebracht in een disciplinaire zaak. In een zaak die de CTC in 1997 behandelde, waarin politie-infiltranten zogenoemde fop-informatie zouden moeten kopen van van corruptie verdachte politie-ambtenaren, deed zich dit wellicht voor: het infiltratietraject is stopgezet, maar de politiemensen zijn ontslagen. Een dergelijk alternatief is niet zonder problemen. In de eerste plaats zijn er op dit moment nog mogelijke bestuursrechtelijke beletselen. In de tweede plaats is er onder meer van de zijde van het LRT op gewezen, dat bij samenwerking met het bestuur belangenconflicten kunnen optreden, indien het bestuur eerder met de informatie naar buiten wil dan de politie gewenst acht. Vanwege de motiveringsverplichtingen in zo'n disciplinaire zaak zal dan een eventuele infiltratie bekend worden.

In Amsterdam en in Rotterdam zijn reeds initiatieven genomen om op lokaal niveau meer inzicht te verwerven in de achtergronden van partners van de overheid teneinde de infiltratie van de misdaad in de bovenwereld tegen te gaan. Daarvoor wordt in Amsterdam gebruik gemaakt van diverse registers, waaronder de BasisVastgoedAdministratie en het HorecaInformatieSysteem. Voorts is een Screeningbureau aanbestedingen grote infrastructurele projecten opgezet dat beoogt aanvullend te gaan werken op het nog op te richten landelijke Bureau BIBOB. Onderkend wordt dat bijvoorbeeld voor gemeentelijke vergunningverlening in het kader van het zogenoemde Wallenproject nog de nodige juridische haken en ogen bestaan. Ook het eventueel weigeren van een horeca-vergunning als de betrouwbaarheid van de aanvrager in het geding is, wordt als problematisch beschouwd. Het vermoeden bestaat – maar harde gegevens ontbreken – dat in bepaalde gevallen via informele informatie-uitwisseling politiegegevens het bestuur dan bereiken. De bestuursrechtelijke aanpassingen die gepaard zullen gaan met het wetsvoorstel BIBOB zouden deze problemen het hoofd moeten bieden.

2.5.4 «Wegtippen» van informatie en «U-bochten»

In de praktijk doen zich situaties voor waarbij in een lopend (gerechtelijk voor-) onderzoek informatie bekend wordt die noodzaakt tot afzonderlijk strafrechtelijk ingrijpen. Dit is met name problematisch wanneer de herkomst van de informatie (vooralsnog) dient te worden afgeschermd om te voorkomen dat het hoofdonderzoek bekend wordt. Door het bekend worden van het hoofdonderzoek kunnen zwaarwegende onderzoeksbelangen worden geschaad en kan zelfs de zin van voortzetting van dat onderzoek verloren gaan. Een bekend voorbeeld is de informatie uit een telefoontap dat een (geringe) hoeveelheid drugs op een bepaalde tijd en plaats zal worden afgeleverd. Ingrijpen in de vorm van inbeslagname en aanhouding van de verdachte(n) heeft het nadeel in zich dat uiterlijk na een periode van ongeveer 100 dagen1 de onderliggende informatie en de herkomst daarvan bekend moet kunnen worden gemaakt.

In de opeenvolgende fasen van de voorlopige hechtenis (maximaal 10 dagen bewaring en 3 x 30 dagen gevangenhouding) moet de rechter beoordelen of er jegens de verdachte voldoende ernstige bezwaren bestaan om voortzetting van de voorlopige hechtenis te rechtvaardigen. Dit beslist de rechter op grond van alle in het dossier beschikbare stukken. In beginsel zal ook (de herkomst van) de informatie die leidde tot de aanhouding deel uitmaken van het dossier. Uitgangspunt is dat ook de verdachte kennis kan nemen van het dossier, voor zover dat beschikbaar is. Tijdens het gerechtelijk vooronderzoek kan de rechter-commissaris (overigens tijdens het voorbereidend onderzoek het openbaar ministerie) indien het belang van het onderzoek dit vordert, de verdachte de kennisneming van bepaalde stukken onthouden (artikel 30, lid 2, Wetboek van strafvordering). Dit is niet meer mogelijk zodra het gerechtelijk vooronderzoek wordt gesloten dan wel zodra de dagvaarding is betekend.

Uiterlijk op dat moment zal de verdachte dus kennis kunnen nemen van het volledige dossier en derhalve ook van de aanleiding van het onderzoek (de telefoontap). Op dat moment is het dus mogelijk dat ook de verdachten in het hoofdonderzoek ervan op de hoogte komen dat er een onderzoek tegen hen loopt.

Uit een universitair onderzoek uit 1997 naar de praktijk van het gerechtelijk vooronderzoek blijkt dat de status van gegevens die zijn verzameld in het kader van de toepassing van een dwangmiddel tijdens het gerechtelijk vooronderzoek in het algemeen onduidelijk is.1 Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat één op de tien verdenkingen die leiden tot een gerechtelijk vooronderzoek, ontstaat op basis van gegevens uit een ander gerechtelijk vooronderzoek, in het bijzonder uit de telefoontap. Zelden blijkt echter uit de dossiers dat de verdenking is voortgekomen uit dat andere onderzoek. Hieraan liggen met name tactische redenen ten grondslag; «zo is het soms moeilijk in het geval waarin verdachten op een verschillend tijdstip worden aangehouden, de bron van de verdenking vrij te geven als dat een nog lopende tap is. Het moment van aanhouden is daarom soms afhankelijk van de resultaten in een ander onderzoek.»

Als tapgegevens als bewijsmiddel of als belangrijk informatiemiddel dienen, wordt doorgaans formeel een verzoek aan de rechter-commissaris gedaan of de gegevens mogen worden overgeheveld naar een ander onderzoek. Noch het wetsvoorstel Herziening gerechtelijk vooronderzoek noch het wetsvoorstel BOB treft hier een regeling voor.

Er zijn tal van varianten van «wegtippen» van informatie uit het lopende onderzoek bekend.

De heerDittrich: Ik wil u nog enkele vragen stellen over de opsporing van drugs. U bent ook CID-officier van justitie. Kunt u mij zeggen of grote onderzoeken wel eens in gevaar komen doordat direct wordt ingegrepen en drugs in beslag worden genomen? Welke juridische constructie kan worden gebruikt om te voorkomen dat onderzoeken schade lijden?

MevrouwDe Jonge(lid CTC en CID-officier van justitie, parket Rotterdam): Via een telefoontap of via observatie kunnen wij zicht krijgen op transport van partijen verdovende middelen. In zo'n geval geldt in Rotterdam het uitgangspunt, dat in beslag wordt genomen. Dat probeer je dan op een dusdanige manier te doen, dat het onderzoek, wanneer dat een grotere organisatie betreft, niet direct in gevaar komt. Daar zijn verschillende methoden voor. Een methode is geschetst door de heer Hielckert in het begin van deze sessie: je probeert een partij in beslag te nemen, maar daarbij geen verdachte aan te houden. Die handelwijze brengt een risico met zich mee. Dat heeft hij ook aangegeven. Een andere methode is je hoofdzaak afschermen en een stukje van het onderzoek overdragen aan een andere regio of aan een ander district in dezelfde regio. Aan de mensen van die andere regio of dat andere district kan gevraagd worden de partij verdovende middelen in beslag te nemen en degenen die zich bij de partij bevinden aan te houden.

De heerDittrich: Wat is het voordeel van overdracht aan een andere regio?

MevrouwDe Jonge: Als je het aan een andere regio overdraagt, hoef je nog niet direct je gegevens uit het gerechtelijk vooronderzoek bloot te geven. Dan kun je hetzij van tactisch team naar tactisch team hetzij via de CID van de ene regio naar de CID van de andere regio de informatie afgeschermd geven «dat uit een elders lopend onderzoek is gebleken dat». Dat is dan de openingszin van het proces-verbaal. Op het moment dat de aangehouden verdachte ter terechtzitting verschijnt, zal uiteraard moeten worden aangegeven langs welke lijnen die informatie is gegeven.

De heerDittrich: Hoeveel dagen zitten daartussen?

MevrouwDe Jonge: Maximaal zitten er ongeveer 100 dagen tussen.

De heerDittrich: Je wint er als het ware 100 dagen mee.

MevrouwDe Jonge: Ja.2

Sommige van die varianten worden in de praktijk als ontoelaatbare U-bochten afgedaan. De commissie heeft geen algemene voorwaarden (noch in richtlijnen noch elders) aangetroffen waaraan het wegtippen van informatie uit een lopend onderzoek moet voldoen. In het algemeen wordt in de opsporingspraktijk de situatie waarin de verkregen operationele opsporingsinformatie in de vorm van een anonieme tip bij een andere regio of zelfs in het buitenland wordt weggezet, als ongeoorloofd bestempeld. Ook de methode waarbij via een hoofd van een CID de informatie tot CID-informatie wordt getransformeerd lijkt in de praktijk niet tot de mogelijkheden te behoren. In de jurisprudentie en praktijk lijkt de volgende methode van wegtippen wel toelaatbaar.1 De verantwoordelijke voor het hoofdonderzoek – dat is in veel gevallen de operationele tactische recherche – kan een proces-verbaal opmaken met daarin een authentieke weergave van feiten en omstandigheden afkomstig uit het hoofdonderzoek alsmede de redenen voor afscherming van de herkomst van de informatie. Het proces-verbaal bevat ook een toezegging dat in een later stadium van de afzonderlijke nieuwe strafzaak alsnog integrale en authentieke verantwoording zal worden afgelegd. Vervolgens wordt dit proces-verbaal aan de overnemende opsporingsinstantie gegeven die op haar beurt, in overleg met de aanleverende instantie, proces-verbaal opmaakt. Daarin wordt onder vermelding van de redenen de herkomst van de informatie afgeschermd. Op basis van dit proces-verbaal kan eventueel tot observatie, aanhouding of toepassing van andere opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen worden overgegaan. Het proces-verbaal dient als een soort «start-verbaal» voor het nieuwe onderzoek. De bevoegde officier van justitie en/of de rechter-commissaris van de «afgesplitste zaak» krijgen beschikking over het authentieke materiaal uit de hoofdzaak en bepalen of en tot welk moment dit materiaal aan de verdachte kan worden onthouden.

In een zaak die eind 1997 voor de Amsterdamse rechter2 kwam, was een verdachte aangehouden en na de inverzekeringstelling in bewaring gesteld op basis van informatie die afkomstig was uit een lopend opsporingsonderzoek. Zowel voor dit »afgesplitste« onderzoek als voor het onderliggende (verstrekkende) onderzoek liep een gerechtelijk vooronderzoek bij dezelfde rechter-commissaris. De verdediging betwistte de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling nu de informatie op basis waarvan de verdachte was aangehouden uit het andere lopende onderzoek afkomstig was en niet controleerbaar in het dossier was gevoegd. De rechtbank overwoog onder meer dat het onthouden van processtukken alleen gerechtvaardigd is als ernstig valt te vrezen dat de verdachte door kennis te nemen van de inhoud van de processtukken, de waarheidsvinding ernstig zou kunnen belemmeren. In algemene zin kan niet worden volstaan met de mededeling dat «uit een ander onderzoek is gebleken dat (...)» zonder dat concreet wordt aangegeven wat de herkomst en aard van de informatie is. Vanwege de beperking van de mogelijkheden van de verdediging (artikel 30, tweede lid, van het Wetboek van strafvordering) moeten de gevolgen daarvan zoveel mogelijk worden weggenomen door de rechter-commissaris die de beslissing heeft genomen. Tenzij zwaarwegende onderzoeksbelangen zich daartegen verzetten moet deze openheid van zaken geven omtrent de herkomst, de aard en eventueel de betrouwbaarheid van de informatie. De beslissing tot onthouding van informatie dient eveneens te stroken met de beginselen van proportionaliteit waar het een ander lopend onderzoek betreft en subsidiariteit waar het het belang betreft van (onmiddellijke) opsporing van de verdachte, die met de onthouding van processtukken wordt geconfronteerd. Het belang van de aanhouding van de verdachte mag daarbij niet disproportioneel zijn. Ook dient te worden afgewogen of die aanhouding niet op enig ander tijdstip ook mogelijk zou zijn. Tot slot gaf de rechtbank nog aan op welke punten de rechter-commissaris bij de beslissing tot onthouding van processtukken expliciet een oordeel dient te geven.

In een andere zaak voor de rechtbank van Breda3 vond de aanhouding van de verdachte plaats als gevolg van informatie over een voorgenomen transport van verdovende middelen uit een ander onderzoek. Naar aanleiding van een tussenvonnis van 23 september 1998, waarin de rechtbank oordeelde dat er onvoldoende concrete feiten en omstandigheden uit het dossier blijken die tot verdenking van deze verdachte zouden kunnen leiden, heeft de landelijk coördinerend officier van justitie een aanvullend proces-verbaal opgemaakt. Daaruit blijkt dat de informatie afkomstig was uit een uitgeluisterde telefoontap en observaties. Aan het observatieteam konden zodoende tijdstip, plaats en kenteken van de auto van verdachte worden doorgegeven. De officier heeft tijdens de terechtzitting aandacht gevraagd voor het feit dat het na de parlementaire enquête opsporingsmethoden in het algemeen maatschappelijk niet aanvaardbaar wordt geacht partijen drugs op de markt te laten komen. Vanuit die gedachte heeft de officier de partij willen onderscheppen, maar door geen volledige openheid van zaken te geven heeft hij willen voorkomen dat door deze aanhouding een veel groter onderzoek in gevaar zou worden gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er tegen deze werkwijze geen bezwaar, als er maar voldoende feiten en omstandigheden worden bekend gemaakt op basis waarvan in de afgescheiden zaak geoordeeld kan worden over de kwesties die daar aan de orde zijn, zoals de rechtmatigheid van de aanhouding.

In de praktijk komen verschillende varianten voor van de hierboven beschreven methode van wegtippen, zoals ook via een proces-verbaal van een officier van justitie of een rechter-commissaris dan wel via het KLPD. Dat proces-verbaal dient vervolgens als «start-verbaal» voor het afgesplitste onderzoek. Het wegtippen op zichzelf lost overigens het probleem van bekendmaking van het (hoofd)onderzoek na ongeveer 100 dagen niet op. In de praktijk leidt dit zeker niet in alle gevallen tot het «stukmaken» van het (hoofd)onderzoek. Zo is in Rotterdam in de onderzochte periode tweemaal «succesvol» weggetipt; in het ene geval liepen de onderzoeken (in het bijzonder de aanhoudingen) tegelijk op, terwijl in het andere geval de verdachte en de verdediging geen navraag deden naar de herkomst van de informatie die tot aanhouding had geleid.

2.6 Normering van bevoegdheden voor de handhaving van de openbare orde

In het onderzoek naar de normeringscrisis is bekeken of het noodzakelijk is ook voor andere werkterreinen van de politie tot nadere regelgeving voor de inzet van bepaalde methoden te komen. Naar aanleiding van de uitkomsten van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de discussie in de Kamer is uitdrukkelijk bepaald dat bevoegdheden expliciet vastgelegd dienen te worden in de wet. Het terugvallen op het algemene artikel 2 van de Politiewet wordt door velen als te beperkt gezien als er door het gebruik van bepaalde bevoegdheden inbreuk wordt gemaakt op de rechten en vrijheden van burgers. Op basis van deze discussie heeft de commissie de volgende onderzoeksvraag gehanteerd:

Bestaat er een noodzaak tot nadere normering van activiteiten van de politie met betrekking tot opsporing of ordehandhaving?»

Opsporing, ordehandhaving en hulpverlening

Met het vaststellen van de bevoegdheden van de politie voor haar taak in het kader van de opsporing (Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden) en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (WIV) zijn de eerste stappen gezet tot normering. Het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden geeft een regeling voor de aanwending van bijzondere opsporingsmethoden met een strafvorderlijk doel. Dit wetsvoorstel heeft vooral betrekking op de opsporing en is niet bedoeld om ingezet te worden voor andere terreinen, zoals de handhaving van de openbare orde en de hulpverlening.

Daarnaast verricht de politie ook werkzaamheden in het kader van de taakstelling van de Algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst en de Militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst. Deze taak vervult de politie onder verantwoordelijkheid van de BVD. Het gezag berust bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de feitelijke werkzaamheden worden uitgevoerd door de RID-en. Bij het uitoefenen van deze activiteiten mogen politieambtenaren geen gebruik maken van hun bevoegdheid om strafbare feiten op te sporen (artikel 20, lid 2 WIV). De informatie uit deze onderzoeken is exclusief voor de BVD en niet beschikbaar voor het korps. Het is de bevoegdheid van de BVD, in casu de minister, om een beslissing te nemen over het gebruik van deze informatie.

Naast opsporing en de genoemde BVD-taak heeft de politie ook een taak bij de handhaving van de openbare orde.1 Zo wordt onder gezag van de burgemeester informatie ingewonnen over bijvoorbeeld potentiële ordeverstoringen en grootschalige rellen. Op dit moment is er geen wettelijke basis voor het gebruik van (bijzondere) methoden met het oog op de handhaving van de openbare orde. Met name enkele recente gebeurtenissen op het gebied van het voetbalgeweld (eerste dode bij de Beverwijkrellen en de ongeregeldheden op de Coolsingel na het kampioenschap van Feyenoord) hebben de roep om extra bevoegdheden op het gebied van de openbare ordehandhaving doen toenemen.

Bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden en WIV valt er een juridisch hiaat inzake een regeling voor de inzet van bijzondere inlichtingenmethoden die in het kader van de openbare ordehandhaving door de burgemeester kunnen worden ingezet. Daarbij gaat artikel 2 Politiewet 1993 uit van de handhaving van de rechtsorde. Bij grootschalige ongeregeldheden is vaak geen helder onderscheid te maken tussen de handhaving van de openbare orde en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde onder het gezag van respectievelijk de burgemeester en de (hoofd)officier van justitie. In de praktijk worden deze afwegingen gemaakt in de driehoek waar zowel de burgemeester als de (hoofd)officier van justitie aanwezig zijn. Informatie-inwinning in het kader van de handhaving van de openbare orde valt noch onder het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden of de WIV. Voor de handhaving van de openbare orde kan het voor de autoriteiten desalniettemin van groot belang zijn over bepaalde informatie te beschikken. Het gaat hierbij in het bijzonder om informatie over gedragingen van groepen voetbalsupporters voor, tijdens en na voetbalwedstrijden of informatie over (op handen zijnde) grootschalige ongeregeldheden als gevolg van botsingen tussen protesterende groepen of bij arbeidsonrust (stakingen). Voor die gevallen bestaat behoefte aan de inzet van een beperkt aantal inlichtingenmiddelen (of bijzondere methoden). In eerste instantie worden de volgende methoden in de praktijk «gemist»:

• observatie en het gebruik van technische hulpmiddelen daarbij en

• bepaalde vormen van het werken met informanten/infiltranten.

Huidige ontwikkelingen

In het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden is al stilgestaan bij het ontbreken van bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare orde. In de Memorie van Toelichting staat het volgende vermeld:

«Er wordt momenteel bezien waar nadere normering dient plaats te vinden van methoden ter handhaving van de openbare orde. Daarbij valt onder meer te denken aan informatieverzameling ter regulering van overlast rond voetbalwedstrijden, maar ook aan maatregelen bij grootschalige rellen en ordeverstoringen. De wijze waarop deze methoden in het onderhavige voorstel worden genormeerd, is niet zonder meer van toepassing op deze methoden in het kader van de handhaving van de openbare orde en hulpverlening (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 403, p. 55)».

In navolging hierop is door het NPI een tweetal expertmeetings georganiseerd in december 1998 en januari 1999. Deze bijeenkomsten hadden als doel een helder beeld te geven van de juridische mogelijkheden om informatie in te winnen onder verantwoordelijkheid van de burgemeester. Het eindverslag van deze bijeenkomsten is in april 1999 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangeboden.

Het ontbreken van regelgeving voor de inzet van inlichtingenmiddelen op het terrein van de handhaving van de openbare orde leidt ertoe dat het de komende periode onduidelijk blijft wanneer burgemeesters gebruik kunnen maken van bijzondere methoden. Het gebruik maken van informanten of het inzetten van infiltranten bij bijvoorbeeld groepen voetbalsupporters wordt door velen als een van de oplossingen gezien tegen het voetbalgeweld. Het juridische hiaat zal voor de bestuurlijke autoriteiten echter voorlopig nog voor de nodige onzekerheid zorgen. Bovendien is het maar de vraag of deze regelgeving op korte termijn tot stand komt. De ontwikkeling van een wetsvoorstel neemt immers een langere periode in beslag.

2.7 Kennis van normering en opleidingen

In het onderzoek van de commissie is expliciet aandacht besteed aan de kennis van opsporingsambtenaren van de geldende normering in het bijzonder, en opleidingen van personen betrokken bij het recherchewerk in het algemeen. Eerst zal de in de praktijk aangetroffen kennis van de geldende regelingen en wetgeving worden besproken (paragraaf 2.6.1). Vervolgens komt de opleiding van politieambtenaren aan de orde (paragraaf 2.6.2). Tenslotte komt de opleiding van leden van het openbaar ministerie aan bod (paragraaf 2.6.3).

2.7.1 Kennis van regels en recht

Waar er een duidelijk begin is gemaakt met de wettelijke normering van opsporingsmethoden en waar de rechterlijke praktijk redelijk uit de voeten lijkt te kunnen, bestaat niettemin op het niveau van zowel uitvoerende als leidinggevende functionarissen bij politie en openbaar ministerie onbekendheid met en onduidelijkheid over de geldende normen. Sommigen stellen dat op basis van de geldende richtlijnen en de toekomstige wetgeving veel meer mogelijkheden voor politie en justitie ontstaan. Anderen benadrukken echter dat door de regels en richtlijnen de onderzoeksmogelijkheden van politie en justitie ingeperkt zijn.

Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat velen in de praktijk van de opsporing onvoldoende op de hoogte zijn van het bestaan van de relevante richtlijnen. In de meeste gevallen kennen betrokkenen enkele van de richtlijnen en concepten. Van een totaaloverzicht is nauwelijks sprake, ook niet bij het College van procureurs-generaal. Het is sterk afhankelijk van de persoonlijke interesse van de betrokken politie- of justitie-functionaris in hoeverre hij op de hoogte is en blijft van de geldende regels en richtlijnen. Officier van justitie F.C.V. de Groot van het Landelijk parket heeft op eigen initiatief in een «Praktijkboek opsporing» geprobeerd de verschillende regels en richtlijnen bij elkaar te brengen. Dit praktijkboek fungeert inmiddels informeel binnen onderdelen van politie en openbaar ministerie als een handboek. Het praktijkboek is echter niet op een of andere wijze formeel goedgekeurd.

Devoorzitter: Mijnheer De Groot, wat hebt u ondernomen om de officier van justitie en de politie onder uw gezag duidelijk te maken wat wel en niet mocht?

De heerDe Groot(lid CTC en recherche-officier van justitie, Landelijk parket): Tegen de achtergrond van de nieuwe wetgeving?

Devoorzitter: Neen, ook tegen de achtergrond van de uitkomsten van de enquêtecommissie.

De heerDe Groot: Toen ik CID-officier was, werd ik geconfronteerd met voor mij nieuwe organisaties. Ik noem de CID-en van de bijzondere opsporingsdiensten, de CID van het LRT, de CID van RT&L en de CID van de Rijksrecherche. Ik heb mij in eerste instantie gericht op communicatie met de betrokkenen. Daarna heb ik die communicatie verbreed in twee vormen. Er zijn voordrachten gehouden en afgesproken werd, waardevolle ervaringen op te schrijven. Ik heb daar een boekje van gemaakt dat ik heb neergelegd bij mijn opsporingsdiensten.

Devoorzitter: Wat bevat het boekje?

De heerDe Groot: Ik ben advocaat-generaal geweest en daarna werd ik CID-officier. Toen ik de wondere wereld van CID-officier binnenliep, voelde ik mij als Alice in Wonderland. Ik bekeek eerst bij een aantal zaken of een bepaalde gedragslijn te ontdekken was, afgemeten aan het wetboek, de regelingen, de jurisprudentie, enz. Zo begon ik met een handleidinkje van 20 pagina's. In de tijd van de parlementaire enquêtecommissie van Van Traa besloeg dit al 60 pagina's. Intussen is het uitgegroeid tot een bundeltje van ongeveer 500 pagina's.

Devoorzitter: Wat staat erin?

De heerDe Groot: Het is vooral praktisch bedoeld. Ik heb het willen zien als een soort handleiding voor de onder mij ressorterende politie waar ik verantwoordelijk voor ben. Ik heb gezegd dat dit de bijbel van de opsporing ben. Er staan afspraken in, gedragsregels die voor de CID gelden en modellen die ik in samenwerking met de politie ontwikkeld heb. Het gaat daarbij om modellen voor bevragingen, overname en overdracht van informanten, een intakemodel, kortom, alles wat je tegenkomt en hebt gebruikt tijdens een procedure. De politie heeft getracht dit voor mij om te bouwen tot een model. Men kan aan de hand van dit boekwerk makkelijker communiceren. Mijn politie put daaruit, het scheelt veel werk en je verstaat elkaar sneller.1

(...)

MevrouwVan Zeben(recherche-officier van justitie, parket 's-Gravenhage): Ik kan bevestigen dat wij dankbaar gebruikmaken van de bijbel van Frits de Groot die in het land verspreid is. In 1997 hebben wij instructiebijeenkomsten voor de politie gehouden. Ik neem aan dat er – ik kwam in de loop van 1997 het parket binnen – voor het OM per politieregio meerdere bijeenkomsten zijn gehouden voor de rechercheurs en het management van de recherche waarbij werd aangegeven hoe wij met de nieuwe procedures en de nieuwe formulieren wilden gaan werken. Op dit moment hebben wij een gezamenlijk regieclubje omdat er weer allerlei wijzigingen komen. Op landelijk niveau wordt er veel georganiseerd, maar op deze wijze is er ook lokaal overleg tussen OM en politie. Nogmaals, wij doen dit gezamenlijk met beide politieregio's. Inmiddels is in beide politieregio's, Haaglanden heeft daartoe het initiatief genomen, een soort opfrisbijeenkomst voor recherchemanagement en korpsleiding gehouden waarbij de afspraken die gemaakt zijn sinds Van Traa nogmaals zijn doorgenomen.

In het interregnum zijn vele initiatieven genomen om regels te maken voor de inzet en organisatie van de bijzondere opsporingsmethoden. Vanwege de publieke en politieke discussie omtrent de voorwaarden waaronder bijzondere opsporingsmethoden mogen worden ingezet valt in dit opzicht een ontwikkeling te onderkennen. De voorwaarden en definities van bijzondere opsporingsmethoden veranderden steeds onder invloed van deze publieke en politieke discussie. Voor functionarissen in de praktijk van de opsporing was het daardoor moeilijk om te kunnen blijven volgen wanneer bepaalde methoden wel en wanneer niet konden worden ingezet.

De regels en richtlijnen vormen in totaal een omvattende normering van de bijzondere opsporingsmethoden. Het heeft echter ontbroken aan voldoende ondersteunende activiteiten waardoor deze regels en richtlijnen ook daadwerkelijk bekend werden bij de functionarissen die in de praktijk van de opsporing dienen te werken met deze regels en richtlijnen.

Devoorzitter: Mijnheer Roerink, wist u eigenlijk waar u aan toe was? Had u de bundel van De Groot of had u iets anders? Of ging u gewoon naar de CTC en wachtte u maar af wat ervan kwam?

De heerRoerink(chef Divisie regionale recherche, regiopolitie Limburg-Zuid): Ik denk dat wij niet wisten waar wij aan toe waren. Wij werden eigenlijk onderworpen aan conceptrichtlijnen vanuit Den Haag. Ik nam nog deel in Zwacri, waar modellen werden besproken. Die informatie nam ik ook mee. De algemene lijn is toch dat de politie een beetje heeft lopen gissen: hoe wordt het nu? Het aardige daarvan is dat wij daardoor in de begeleidingscommissie met elkaar in discussie gingen: hoe zit het, kan het wel of kan het niet? Dat heeft achteraf gezien een veel beter leereffect gehad dan klip en klare richtlijnen die in een keer werden gepresenteerd.1

2.7.2 Opleiding van politieambtenaren

De opleiding van politiepersoneel wordt door het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP), regiokorpsen zelf en commerciële bureaus verzorgd. Het LSOP verzorgt het overgrote deel van de opleidingen.

Organisatie LSOP en Rechercheschool

Het LSOP is één organisatie waarbinnen instituten werkzaam zijn op verschillende werkvelden binnen de Nederlandse politie. De instituten opereren inhoudelijk relatief zelfstandig in het betreffende werkveld. In het kader van dit onderzoek is met name het Instituut voor criminaliteitsbeheersing en recherchekunde (voorheen Rechercheschool) te Zutphen van belang. De nieuwe organisatie van de Rechercheschool kent zeven vakgroepen: Algemene recherche, Bijzondere opsporingsmethoden, Financiële recherche, Informatierecherche, Jeugd en zeden, Recherchemanagement en Technische recherche. De verschillende vakgroepen organiseren cursussen en voorlichting. De meeste opleidingen die de Rechercheschool aanbiedt betreffen zogenoemde «aangewezen cursussen», die door het Rijk gesubsidieerd worden voor politiefunctionarissen werkzaam bij een van de politieregio's.

Het LSOP kampt met capaciteitsproblemen en geldgebrek. Hierdoor kan aan veertig procent van de aanvragen voor een cursus niet worden voldaan. De capaciteit staat extra onder druk omdat korpsen over het algemeen ook rechercheurs naar opleidingen sturen die zij voor hun werk niet nodig hebben. Regio's die de middelen ervoor hebben, gaan zelf opleidingen verzorgen. Deze situatie doet zich bijvoorbeeld voor in de regio Amsterdam-Amstelland, die cursussen op het gebied van de CID, observatie en infiltratie heeft ontwikkeld. De leiding van de rechercheschool is van mening dat dit niet goed is, omdat juist op deze terreinen er behoefte is aan een uniforme methode in heel Nederland. Verder gaat de regio Midden- en West-Brabant door het capaciteitsgebrek van de rechercheschool en de afstand tot Zutphen de mogelijkheid uitzoeken van samenwerking met de Katholieke Universiteit Brabant.

De heerJansen(hoofd Regionale recherchedienst, regiopolitie Rotterdam-Rijnmond): De reguliere opleidingsinstituten in politieland hebben de afgelopen jaren het vakgebied niet bijgebeend. Er is te weinig aanbod vanuit het zittende docentenkorps om de ontwikkelingen bij te houden en ze in een centraal opleidingsplan op te nemen. Er wordt nog enorm geworsteld met dit probleem. Dit betekent onder andere dat wij binnen mijn regio veel zelf aan opleiding doen, hetzij met de Erasmusuniversiteit, hetzij met private ondernemingen. En dan wordt een ander probleem zichtbaar. Als mensen een specifieke opleiding krijgen, zijn ze voor de publieke en private markt zeer aantrekkelijk. Je bent ze dus heel snel kwijt. In drie jaar tijd ben ik 80% van mijn financieel rechercheurs kwijt geraakt. Dat gaat met drie schalen tegelijk. Hier kan niet tegenop worden gewerkt. Aan de onderkant stagneert de aanvoer en de echte hoogwaardige specialist wordt snel herkend en die heeft zijn prijs.

De heerVan Brummen(hoofdofficier van justitie, parket Haarlem): Dit betekent dat je onvoldoende hebt aan een concept, het werken met eigen mensen. Er moet veel meer met samenwerkingsverbanden worden gewerkt die wel over die expertise beschikken. Deze mensen moeten dan worden ingezet, maar dit vergt veel van ze. Zijn het vertrouwde mensen? Wat betekent het voor de continuïteit in het oorspronkelijke bedrijf? Hoe integer zijn ze? In welke mate zetten zij hun kennis in? Het wordt moeilijk en ingewikkeld om dit probleem beheersbaar te houden, maar wij moeten die kant op.1

Inhoud opleiding

Na de parlementaire enquête opsporingsmethoden is getracht het onderwijs zo dicht mogelijk te laten aansluiten bij de (komende) wetgeving. In navolging van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is de CID-opleiding geheel vernieuwd. In de vernieuwde opleiding is onder andere aandacht besteed aan het opschonen van registers en afschermen van informanten. Vanaf januari 1999 is de Rechercheschool in samenwerking met het ministerie van Justitie bezig met de ontwikkeling van een eendaagse opleiding voor alle rechercheurs en voor recherchemanagement over het wetsvoorstel BOB. Daarmee is het wetsvoorstel BOB de eerste wet waarvoor op dit moment een afzonderlijke, nieuwe opleiding wordt ontwikkeld.

Modules georganiseerde criminaliteit

Voor de kernteams zijn specifieke modules Georganiseerde criminaliteit ontwikkeld. Met betrekking tot bijzondere opsporingsmethoden zijn dit de modules Algemeen juridisch kader en Rechtbanktraining. Andere modules zijn: Training confrontatie; Verhoorstrategie; Corruptiepreventie; Internationale aspecten; Money laundering; Cursus plukze; en Verhoor in financieel onderzoek. Tot nu toe konden deze modules alleen aan de kernteams worden aangeboden, omdat er geen financiering was om de regio's daar ook bij te betrekken. Vanaf nu zullen deze kernteam-modules ook beschikbaar worden gesteld voor de regio's.

Module CID

Bij de vakgroep Bijzondere opsporingsmethoden en de vakgroep Informatierecherche van de Rechercheschool zijn cursussen ondergebracht die specifiek bestemd zijn voor (toekomstige) CID-rechercheurs. Per jaar volgen ongeveer negentig cursisten deze cursussen tot CID-rechercheur. Over het algemeen is er een grote vraag uit de regio's naar deze cursus. In de CID-cursussen wordt aandacht besteed aan (het verbod op) doorlaten en het afsluiten van deals. Tijdens de cursus geven rechercheurs niet aan dat de uitleg over doorlaten onvoldoende zou zijn.

Module OT/STO

De Rechercheschool verzorgt ten behoeve van het OT een Opleiding Observatierechercheur (OOR). Voor de STO zijn een drietal cursussen specifiek ontworpen: Plaatsen peilbakens; Sectie ondersteuning en Recherche-operaties. Voor het plaatsen van techniek heeft de regio Limburg-Zuid in samenwerking met de DTOO Driebergen en de Rechercheschool een eigen opleiding «Plaatsen» ontwikkeld. Deze opleiding is gecertificeerd door het LSOP. De observanten in het plaatsingsteam hebben deze opleiding gevolgd. In die opleiding komen de aanpak van het plaatsen van technische hulpmiddelen, waaronder de afscherming en de veiligheid, en juridische aspecten zoals bevoegdheden aan bod. De STO-opleiding die de rechercheschool verzorgt dateert uit 1989 en is heel algemeen, terwijl specialistische kennis vereist is als gevolg van technische ontwikkelingen. De STO-opleiding is daarom erg verouderd. Leden van het OT/STO in Limburg zijn van mening dat het goed zou zijn de STO-opleiding op te heffen en te vervangen door modules die telkens worden aangepast aan (nieuwe) gebruikte middelen.

Financieel rechercheren

De vakgroep Financiële recherche heeft een aantal cursussen ontwikkeld op financieel gebied. Deze cursussen behoren tot de standaard te volgen cursussen voor de kernteams. Ze verschaffen algemene kennis over de wetgeving.

2.7.3 Opleiding van leden van het openbaar ministerie

De Stichting Studiecentrum Rechtspleging (SSR) verzorgt de opleiding van de gehele rechterlijke macht en haar ondersteunend personeel. Voor de opleiding van officieren van justitie is het onderdeel Functiegericht opleiden openbare ministerie (FOOM) ontwikkeld, dat specifieke opleidingsprogramma's verzorgt.

Als uitvloeisel van de parlementaire enquête opsporingsmethoden heeft het ministerie van Justitie gelden beschikbaar gesteld aan de SSR ten behoeve van extra opleidingen voor de rechterlijke macht voor 1997 en 1998, het zogenoemde project «Van Traa»-gelden.1 Daarnaast is ter begeleiding van de invoering van het wetsvoorstel BOB in de loop van 1998 een projectgroep ingesteld bij de directie Opsporingsbeleid van het directoraat-generaal Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie. In samenwerking met het project «Van Traa»-gelden heeft deze projectgroep ondermeer tot taak een opleidingsprogramma te ontwikkelen voor opsporingsdiensten en de rechterlijke macht.

In het kader van project «Van Traa»-gelden is bij de SSR een projectteam geformeerd – een van de voorwaarden voor het verkrijgen van de totale subsidie – dat per 1 januari 1998 is gestart met het opstellen van een projectplan. Ook heeft de SSR de bestaande CID-basiscursus en cursus Zware/georganiseerde criminaliteit gereviseerd.

• De CID-basiscursus vormt een onderdeel van het opleidingsprogramma tot CID-officier van justitie. Deze module is tevens bestemd (ter oriëntatie) voor recherche-officieren, zwacri-officieren, kernteamofficieren en rechters-commissarissen. Het openbaar ministerie dient ten behoeve van zijn beoordelende taak voldoende kennis te hebben van de organisatie, werkwijze en methodieken van de CID en de eisen die daaraan worden gesteld. Het openbaar ministerie dient adequaat de onderzoeksactiviteiten van de CID te kunnen sturen, controleren, toetsen en verdedigen. Deelnemers dienen na het volgen van de cursus te beschikken over kennis en inzicht met betrekking tot met name de juridische aspecten van het werk van de CID (specifiek ten aanzien van bijzondere opsporingsmethoden en privacywetgeving) en de informatiehuishouding.

• Specifiek met betrekking tot zware georganiseerde criminaliteit verzorgt de SSR de cursus Zware/georganiseerde criminaliteit. Voor deze cursussen zijn inmiddels ook themadagen georganiseerd. Tijdens deze dagen wordt het verschijnsel georganiseerde criminaliteit vanuit een maatschappelijk en wetenschappelijk perspectief belicht. Tevens wordt aandacht besteed aan het perspectief van de politie ten aanzien van de opsporing van deze vorm van criminaliteit. Vanuit het perspectief van het openbaar ministerie wordt aandacht besteed aan het management van openbaar ministerie en politie bij grootschalige onderzoeken. In de reader zijn ondermeer opgenomen de samenvatting van het WODC-rapport «Georganiseerde criminaliteit in Nederland» (1998), de strategische leidraad van het kernteam Zuid-Nederland en artikelen over het recherchewerk, de bestuurlijke aanpak van criminaliteit en het ABRIO-programma.

Daarnaast zijn nieuwe cursussen ontwikkeld die in het verlengde van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden liggen. Deze nieuw ontwikkelde/te ontwikkelen cursussen zijn ondermeer:

• Telecommunicatie en opsporing

• Internationale informatievergaring (vervolgcursus op CID-basiscursus)

• Rechtshulp en buitenlandse rechtsstelsels

• Politie en bijzondere opsporingsdiensten

• Opsporen na «Van Traa» (Nederlandse Antillen en Aruba)

• Themadag bijzondere opsporingsmethoden en gerechtelijk vooronderzoek (BOB/GVO)

De themadag BOB/GVO is bestemd voor een brede doelgroep binnen de rechterlijke macht. Naast deze themadag heeft de SSR ook een reader ontwikkeld betreffende bijzondere opsporingsmethoden en het gerechtelijk vooronderzoek. Daarop zullen in 1999 nog een aantal verdiepingscursus volgen. Tijdens de themadagen is een toelichting geboden op het wetsontwerp BOB en het wetsontwerp Herziening van het gerechtelijk vooronderzoek. De wetsontwerpen zijn naast de tekst van de wetsontwerpen zoals deze zijn aangeboden aan de Eerste Kamer ook besproken aan de hand van jurisprudentie. Daarnaast zijn het wetsontwerp tot wijziging van de Wet politieregisters, het wetsontwerp Toezeggingen aan getuigen in strafzaken en de Instructie schriftelijke verantwoording ten behoeve van de strafzaak – vastgesteld door het College van procureurs-generaal – en besprekingen daarvan opgenomen in de reader van de themadag. Aan de hand van een casus wordt de toepassing van de toekomstige wetgeving toegelicht.

HOOFDSTUK 3 ORGANISATIE VAN DE OPSPORING

3.1 Inleiding

In het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden vormde de organisatiecrisis, naast de normeringscrisis en de gezagscrisis, een belangrijk onderdeel van de crisis in de opsporing. Bij de opsporing waren veel organisaties betrokken en de afstemming tussen deze organisaties leverde aanzienlijke problemen op. Organisaties werkten vaak onvoldoende met elkaar samen en de vastlegging van activiteiten was gebrekkig.1

Op basis van dit oordeel heeft de commissie in dit evaluatie-onderzoek expliciet aandacht besteed aan de veranderingen die in gang zijn gezet met betrekking tot de organisatie van de opsporing. Bij dit onderdeel van het evaluatie-onderzoek hanteerde de commissie de volgende onderzoeksvragen:

a. Zijn de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle betrokkenen rond de inzet en controle van opsporingsmethoden in de praktijk helder en wordt conform deze bevoegdheden gewerkt?

b. Is de samenwerking tussen betrokken organisaties adequaat?

c. Vindt coördinatie en afstemming in voldoende mate plaats?

d. Hoe is de vastlegging van de activiteiten van opsporingsambtenaren plaats georganiseerd?

In de verschillende deelonderzoeken is uitgebreid stilgestaan bij de organisatorische veranderingen die zich na de parlementaire enquête opsporingsmethoden hebben voorgedaan. In dit hoofdstuk geven wij een overzicht van de belangrijkste bevindingen met betrekking tot de organisatie van de opsporing. In de tweede paragraaf wordt aandacht besteed aan de gevolgen van de verschillende reorganisaties die zich onder meer bij de politie en het openbaar ministerie hebben voorgedaan. Na deze paragraaf over algemene aspecten van reorganisaties komen in de navolgende paragrafen de afzonderlijke onderdelen en organisaties binnen de opsporing aan de orde. Allereerst wordt de rol van de korpsleiding beschreven. Vervolgens worden de activiteiten van de criminele inlichtingendiensten (CID-en) en de tactische recherche bekeken, waarbij ook de relatie tussen beide organisatieonderdelen aan bod komt. Vervolgens besteedt de commissie aandacht aan de ondersteunende diensten, de kernteams, het Korps landelijke politiediensten (KLPD), de Binnenlandse veiligheidsdienst (BVD) en de Fiscale inlichtingen- en opsporingendienst (FIOD). Aan het slot van dit hoofdstuk komt de internationale samenwerking aan de orde.

3.2 Na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden: veranderingen en reorganisaties

3.2.1 Veranderingen in de politieregio's

Het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de afgelopen jaren overduidelijk invloed gehad op het functioneren van de opsporing. In alle deelonderzoeken heeft de commissie talrijke plannen en notities aangetroffen die een gevolg waren van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Vooral binnen de politiekorpsen en het openbaar ministerie zijn na de verschijning van het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden initiatieven ondernomen om veranderingen door te voeren.

In Rotterdam-Rijnmond werd bijvoorbeeld een aparte projectgroep «Van Traa» opgericht die zich ging bezighouden met de gevolgen van de aanbevelingen van de enquêtecommissie. De projectgroep formuleerde een aantal aanbevelingen met betrekking tot de positie van de recherche-officier van justitie, de ophanging van de rechercheverantwoordelijkheid binnen de korpsleiding, de organisatorische inbedding van de rechercheondersteuning en de organisatie van de districtsrecherche. In Limburg- Zuid verschenen er regelmatig notities over de stand van zaken «Post van Traa» op het gebied van wetgeving.

In sommige gevallen was er al sprake van ingezette veranderingen en vormde het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden een verdere stimulans in het doorzetten van organisatorische veranderingen. Soms vormden Rijksrecherche-onderzoeken naar (vermeende) corruptie en onrechtmatige inzet van bijzondere opsporingsmethoden de directe aanleiding om de organisatie of de werkwijzen te reorganiseren. Voorbeelden zijn de CID van het regiokorps Rotterdam-Rijnmond en het permanent autoteam van het korps Limburg-Zuid. In Midden- en West-Brabant was het reorganisatieproces in volle gang en konden de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden gebruikt worden om de reorganisatie voort te zetten.

De uitwerking van de veranderingen was per regio verschillend. Sommige korpsen zijn reeds ver gevorderd, terwijl anderen nog nauwelijks resultaten hebben geboekt. Het is dan ook lastig tot een eenduidige uitspraak te komen over de ingezette organisatieveranderingen. De commissie heeft bovendien ook niet alle politieregio's onderzocht, waardoor het onmogelijk is tot algemeen geldige uitspraken te komen.

Een complicerende factor is dat de korpsen een grote mate van zelfstandigheid hebben, waardoor reorganisaties veelal afhankelijk zijn van initiatieven in de organisaties zelf. Elke regio maakt een eigen blauwdruk, waarbij verschillende uitgangspunten worden gehanteerd. Veel van de veranderingen concentreren zich op de veranderingen van de organisatiestructuur en de procedurele voorwaarden waaronder bepaalde opsporingsbevoegdheden gehanteerd kunnen worden.

De redenen voor deze diversiteit zijn verschillend. In de eerste plaats biedt de huidige Politiewet een grote mate van zelfstandigheid aan de regio's met betrekking tot de inrichting van de eigen organisatie. Vanuit het adagium «decentraal, tenzij».« is de zeggenschap van de regio's over hun eigen organisatie groot. Dit betekent dat het nauwelijks mogelijk is een uniforme organisatievorm voor te schrijven door de politieministers. In de tweede plaats heeft de commissie ook geen algemeen model aangetroffen van de beide politieministers op basis waarvan politie en justitie de veranderingen na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden hadden kunnen doorvoeren. Er is geen vorm van formele sturing geweest door beide politieministers. De invulling van de organisatorische vormgeving binnen de regio's is na de enquêtecommissie vooral aan de individuele regio's overgelaten. Dat heeft geleid tot verschillen tussen de betrokken organisaties. In dit hoofdstuk zullen deze verschillen nader beschreven worden.

Wel kan worden geconstateerd dat het uitvoeren van een reorganisatie afhankelijk is geweest van de beleving van de (organisatie)crisis. De verschillende deelonderzoeken hebben uitgewezen dat veel respondenten zich niet konden herkennen in de crisis in de opsporing. Vooral leidinggevenden bestreden dat er sprake was van een crisis en gaven aan dat het vooral om de spanningsboog Amsterdam-Kennemerland ging. Voor hen was er dan ook geen aanleiding over te gaan tot drastische veranderingen of aanpassingen in de organisatie. In de gesprekken met de verschillende betrokkenen werd dit meermalen herhaald.

De reorganisaties hebben echter niet alleen betrekking op veranderingen in organisatie en structuur. De aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden waren er ook op gericht een verandering van cultuur en houding te bereiken. Er werd door functionarissen uit het politie- en justitieapparaat nauwelijks vraagtekens geplaatst bij de toepassing en inzet van bepaalde opsporingsmethoden.

Uit het onderzoek van de commissie is gebleken dat hier wel degelijk verandering in is gekomen. Vrijwel iedereen erkende dat de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden ervoor had gezorgd dat politie en justitie zich meer bewust waren van de gevolgen van het gebruik van bevoegdheden in de opsporing, voor zover zij ingrijpen in de grondrechten van individuen. Op dit moment hanteren politie en justitie bijzondere opsporingsbevoegdheden pas als zij expliciet daarvoor de bevoegdheid hebben. Deze omslag in cultuur en denkwijze bij politie en justitie is een belangrijk uitgangspunt voor een wezenlijke verandering in de opsporing.

3.2.2 Landelijke initiatieven: beraden

Op landelijk niveau zijn op het terrein van gezag en beheer over de politie een aantal overlegorganen actief, te weten het Korpsbeheerdersberaad, het Hoofdofficierenberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen. In deze drie beraden nemen respectievelijk deel de korpsbeheerders van de 26 regionale politiekorpsen, de (fungerend-)hoofdofficieren van parketten en de korpschefs van de 26 regionale politiekorpsen alsmede enkele andere hoofdcommissarissen-zonder-korps. De drie beraden hebben zich mede op basis van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie uitgesproken voor meer structurele samenwerking op landelijk niveau. De oprichting van een gezamenlijk ondersteunend orgaan voor de drie beraden kwam daarmee in een stroomversnelling. Op juni 1996 werd het Nederlands politie instituut opgericht.

Het bestuur van het Instituut bestaat uit de voorzitters van de drie beraden, waardoor feitelijk een soort «super driehoek op landelijk niveau» ontstond. Inherent echter aan de wijze waarop het gezag en het beheer over de politie ingevolge de politiewet 1993 voornamelijk op regionaal en lokaal niveau is geregeld, is de slagvaardigheid van de beraden individueel maar ook gezamenlijk beperkt. De samenwerking en besluitvorming in en tussen de beraden vindt hoofdzakelijk plaats op basis van consensus. Met de naam «portefeuillehouder» over een bijzonder onderwerp is nog niet (vanzelfsprekend) het «mandaat» gegeven om namens de andere individuele leden van de beraden op te kunnen treden. Een prangend voorbeeld daarvan is de uiteenlopende informatietechnologie in de verschillende korpsen die in een aantal gevallen niet of nauwelijks compatable (met elkaar) blijkt te zijn. Het behoeft geen betoog dat een gebrek aan communicatie tussen de korpsen onderling niet alleen niet effectief is maar in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid ook een zeer kostbare aangelegenheid dreigt te worden.

Een veelheid aan overlegvergaderingen is in het leven geroepen om de individuele leden van de beraden aan elkaar te verbinden en hen te committeren aan bepaalde onderwerpen. Zo zijn er onder meer platforms, programmacolleges, expertisecentra waarin verschillende leden van de afzonderlijke beraden (in wisselende samenstelling) over tal van onderwerpen van gedachten wisselen.

Nu de samenwerking tussen de beraden haar eerste kinderziekte te boven zal zijn, lijkt de tijd aangebroken om vanuit de beraden te initiëren dat meer structurele bezinning plaatsvindt op de kerntaak van politie en de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in het algemeen. De verschillende gremia zijn ieder vanuit eigen taak en deskundigheid bij uitstek daartoe aangewezen. De begrenzing daarvan wordt weliswaar steeds gevonden in de wijze waarop het politiebestel in Nederland is ingebed.

3.2.3 Informatiehuishouding bij politie: de noodzaak van ABRIO

De informatiehuishouding bij de politie is essentieel voor de praktijk van de opsporing. Op 21 oktober 1996 is het project Aanpak bedrijfsvoering informatiehuishouding en opleiding (ABRIO) ingesteld. Dit project heeft als doel om verbetering te brengen in de werkprocessen bij politie en openbaar ministerie. Voorgaande initiatieven van de politie (ACCACIA) en het openbaar ministerie (Kwaliteit recherche) zijn in ABRIO opgegaan. Het eerste jaar is er veel discussie geweest over de vraag wie over ABRIO gaat. De beide politieministers treden op als opdrachtgevers en financiers terwijl ook de korpsen en het openbaar ministerie betalen. De zeggenschap over het project ABRIO is onduidelijk.

Onder de noemer ABRIO vallen de volgende projecten:

1. sturing/resultaat

2. kwaliteit werkprocessen

3. strafrechtsketen

4. opleidingen/certificeren

5. recherche en informatiehuishouding

Het ABRIO-project kent een ingewikkelde structuur. Niet iedereen laat zich positief uit over de uitvoering van het totale ABRIO-project. In de praktijk bestaat tussen de deelprojecten 1 t/m 4 weinig samenhang. De doelstellingen lijken steeds te veranderen. Voor sommigen is het niet duidelijk of de veranderingen die werden beoogd ook daadwerkelijk zijn bereikt. Tot op heden is van de eerste vier deelprojecten ook weinig resultaat te zien. Van de rol van openbaar ministerie bij het project ABRIO komt in de praktijk weinig terecht.

De uitvoering van deelproject 5 «Recherche en informatiehuishouding» daarentegen is in de praktijk ver gevorderd. De politie wordt geacht nationale criminaliteitsbeelden te vervaardigen. Om dat inzicht in de criminaliteit te verkrijgen, is het nodig dat de politie informatie inwint, coördineert, veredelt en analyseert. Dat stelt hoge eisen aan de informatiehuishouding van de politie. Door middel van het deelproject «Recherche en informatiehuishouding» wordt gewerkt aan de verbetering van de informatiehuishouding.

Binnen dit project zijn regionale Infodesks ingesteld om de regionale en nationale informatie-uitwisseling bij de politie te bevorderen. De Infodesk is een informatie-infrastructuur.1 Het is een centraal punt in de regio waar allerlei informatiebronnen en -systemen bij elkaar komen. Infodesks zorgen in feite voor de verstrekking van allerlei informatie, inclusief de CID-informatie, ten behoeve van het gebruik daarvan.

De Infodesks hebben de functie van helpdesk voor de individuele politie-ambtenaar.

Met de operationalisering van de Infodesks in 1999 bij 24 van de 26 korpsen is aan een belangrijke voorwaarde voldaan om bovenregionaal (recherche-)informatie uit te wisselen. Op dit moment zijn de Infodesks onderling wel zeer verschillend. Nagenoeg elk korps heeft varianten benoemd op het basismodel.2

De Infodesk is gepositioneerd op het niveau van de recherche-/divisiechef. Dat is omdat de recherchechef in de dagelijkse praktijk beheerder is van het (CID-/)zwacri-register.

Een gevoelig onderwerp bij de Infodesk is de inzage in niet operationeel te gebruiken CID-informatie. Die informatie is niet operationeel te gebruiken omdat het herleidbaar is tot de informant. In veel regio's is door de CID- of korpsleiding aangegeven dat zij het niet wenselijk achten dat niet operationeel te gebruiken CID-informatie breder beschikbaar komt dan binnen de CID zelf. Daarom is in sommige regiokorpsen ervoor gekozen om de Infodesk alleen de beschikking te geven over operationeel te gebruiken CID-informatie. Bij 16 korpsen hebben de Infodesks toegang tot niet operationeel te gebruiken CID-informatie. Twintig regiokorpsen hebben binnen de Infodesk toegang tot het systeem dat landelijk inzicht verschaft in lopende onderzoeken, het VROS (zie paragraaf 3.7).

De politiekorpsen waarderen, ondanks de verschillen, dit project en zien het belang in van een goede recherche-informatiehuishouding. Overigens roept de inbedding van dit onderwerp de vraag op of een dergelijk essentieel thema geen onderdeel zou moeten vormen van de reguliere politie c.q. onder de divisie CRI zou moeten vallen, in plaats van als project bij een losstaand programmabureau te zijn geplaatst.

3.3 Korpsleiding

In het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden werd kritiek uitgeoefend op de rol van de korpsleiding met betrekking tot de opsporing. De korpsleiding had te weinig betrokkenheid bij de opsporing en de recherche en er werd relatief weinig aandacht besteed aan dit organisatieonderdeel. In dit onderzoek is dan ook aandacht besteed aan de rol van de korpsleiding.

Welke rol spelen de leden van de korpsleiding ten aanzien van de kwaliteit van hun recherche? Belemmeren verstoorde verhoudingen aan de top van de politie de opsporing nog?

Bij korpsen is de verantwoordelijkheid voor de rechercheactiviteiten binnen de korpsleiding meestal aan één persoon toebedeeld. In Rotterdam-Rijnmond houdt de directeur justitiële bedrijfsvoering zich bezig met de rechercheactiviteiten. Hij laat zich informeren door de chef van de Regionale recherchedienst die verantwoordelijk is voor de dagelijkse aansturing van de recherche. Door de wisselingen in de korpsleiding is de invloed de afgelopen jaren beperkt gebleven.

Bij de kleinere korpsen is de verantwoordelijkheid voor de recherche niet aan een afzonderlijke functionaris toebedeeld, maar in portefeuille gegeven aan een lid van de korpsleiding. In het korps Limburg-Zuid bijvoorbeeld vormen de korpschef en de plaatsvervangende korpschef de korpsleiding en is voor de portefeuilleverdeling gekozen om de overhead te beperken. De plaatsvervangend korpschef vervult daarmee de functie van recherchechef. De plv. korpschef c.q. recherchechef geeft zijn functie met name invulling door het contact met de divisiechef Regionale Recherche en de vier districtschefs. De invloed van de korpsleiding op de dagelijkse praktijk is in Limburg-Zuid beperkt. Dat heeft onder andere te maken met de voorkeur van de korpsleiding om de recherchecapaciteit aan de districten en basiseenheden toe te delen en de geringe waarde die het toekent aan een afzonderlijk regionaal recherche-onderdeel. Daarmee heeft de korpsleiding de recherche in feite zelf buiten haar directe invloedssfeer geplaatst.

Ook in Midden en West Brabant bestaat de korpsleiding uit twee personen. Door de wisselingen in de korpsleiding is ook in deze regio de invloed beperkt gebleven. Er wordt veel gedelegeerd aan de divisiechef Recherche.

Na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is de belangstelling van de korpschefs voor de opsporing toegenomen. Mede onder invloed van de incidenten is in sommige regio's, bijvoorbeeld Kennemerland, sprake van een directe betrokkenheid van de korpsleiding. De betrokkenheid van de korpsleiding is mede afhankelijk van de achtergronden van de personen (ervaring en affiniteit met recherche). Het overgrote deel van de korpschefs heeft geen of weinig recherche-ervaring. Het is nog steeds niet bevorderlijk voor het carrièreperspectief binnen de politie om binnen de recherche actief te zijn.

Bij deze kritische kanttekeningen dient wel aangetekend te worden dat de prioriteiten binnen het politiewerk voortdurend veranderen. De afgelopen periode heeft de handhaving van de openbare orde, en met name het tegen gaan van «zinloos geweld», veel aandacht opgeëist bij de korpsen. Hierdoor komt het voor dat andere prioriteiten dan de georganiseerde criminaliteit voorrang krijgen.

De betrokkenheid van de korpsleiding bij de recherche is mede afhankelijk van de omvang van het korps. Bij grotere korpsen is aan een van de afzonderlijke leden van de korpsleiding de recherche toebedeeld, terwijl in kleinere korpsen het een onderdeel is van het takenpakket van de korpschef of zijn vervanger. De belangstelling van korpschefs is na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden toegenomen.

De recherchechef in de korpsleiding heeft meestal een totaaloverzicht van de rechercheprocessen in de regio. In sommige gevallen bemoeit de recherchechef in de korpsleiding zich intensief en operationeel met bepaalde opsporingsonderzoeken. De divisiechef recherche heeft veelal een meer gedetailleerd overzicht van de recherche-onderzoeken en de onderzoeksmethoden. In nagenoeg alle regio's is sprake van een integratie van de verschillende recherche-onderdelen. Er bestaan geen geheime eenheden meer waarover een divisiechef geen controle heeft.

3.4 Criminele inlichtingendiensten

De criminele inlichtingendiensten (CID-en) vormen een belangrijke schakel in de organisatie van de opsporing. Het verzamelen van criminele informatie, bijvoorbeeld door middel van contacten van informanten, wordt sinds de jaren zeventig door aparte criminele inlichtingendiensten binnen de politie verricht. In het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is veel aandacht besteed aan dit onderdeel. Hieruit bleek dat er geen wettelijke basis was voor de CID-en en dat de diversiteit aan organisatievormen en werkwijzen van de CID-en in het land aanzienlijk was.1

De commissie heeft in de verschillende deelonderzoeken specifiek aandacht besteed aan de rol van de CID-en in de huidige praktijk van de opsporing. Op basis van de beslispunten van de Kamer heeft de commissie de volgende onderzoeksvragen geselecteerd:

a. Welke gegevens verzamelt de CID? Betreft de gegevensverzameling door de CID vooral gegevens ten behoeve van de opsporing van georganiseerde en organisatiecriminaliteit? Richt de gegevensverzameling van de CID zich ook op andere vormen van criminaliteit zoals fraude en milieudelicten?

b. Wie worden als CID-subject geregistreerd? Op welke personen richt de CID haar onderzoek? Hoe staat het met de opschoning van de CID-registers? Worden alle CID-subjecten bij de NCID geregistreerd?

c. Hoe is de CID op dit moment georganiseerd? Functioneert de CID binnen de algemene recherche onder verantwoordelijkheid van de recherchechef? Hoe functioneert de integratie van de CID in de tactische recherche?

d. Worden ingeschreven informanten slechts gerund door de CID? Worden informanten die ten behoeve van andere politieregio's worden gerund, aan die regio overgedragen? Kunnen opsporingsambtenaren als informant worden ingeschreven?

In de eerste paragraaf komt de taak en de organisatie van de CID-en aan bod. Vervolgens besteedt de commissie aandacht aan de praktijk van het functioneren van de CID-en.

3.4.1 Taak criminele inlichtingendiensten

De taak van de criminele inlichtingendiensten wordt in twee regelingen omschreven. In het Besluit beheer regionale politiekorpsen (28 maart 1994) wordt in artikel 4 bepaald dat een regionaal politiekorps beschikt over een criminele inlichtingendienst die gegevens inwint, uitwisselt en verwerkt ten behoeve van het voorkomen en opsporen van misdrijven die gezien hun ernst, frequentie of het georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd, een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken. In het tweede lid van dit artikel staat dat de betreffende ministers regels geven over de organisatie en de werkzaamheden van de regionale criminele inlichtingendiensten.

De regels zijn neergelegd in de CID-regeling van 1995. Conform artikel 2 van de regeling heeft de criminele inlichtingendienst tot taak het bevorderen van:

a. de opsporing van misdrijven, die gezien hun ernst of frequentie dan wel het georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd, een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken;

b. de opsporing van natuurlijke en rechtspersonen die zich aan deze misdrijven schuldig maken of hebben gemaakt;

c. het voorkomen van dergelijke misdrijven;

d. het inwinnen van gegevens omtrent de financiële situatie van de natuurlijke en rechtspersonen, bedoeld in onderdeel b.

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft in een aanbeveling neergelegd dat de taken en bevoegdheden, in de zin van het specifieke werkterrein, van de CID expliciet wettelijk genormeerd dient te worden. De bestaande regelingen over de werkwijze en inrichting van de CID zijn echter op dit onderwerp niet aangepast. Paradoxaal genoeg is het tijdens de enquête meest bekritiseerde organisatie-onderdeel na de enquêteperiode door de wetgever tot op heden vrijwel ongemoeid gelaten. In de wetsvoorstellen die na de enquête zijn ingediend is het werkterrein van de CID niet expliciet opgenomen.

In de derde voortgangsrapportage van de departementale werkgroep Implementatie parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden wordt gemeld dat inmiddels een ontwerp voor de aanpassing van het Besluit beheer regionale politiekorpsen in consultatie is gegeven. In het ontwerp Besluit beheer regionale politiekorpsen zou de aansturing, organisatie en verantwoordelijkheid met betrekking tot alle activiteiten die binnen een regionaal politiekorps op het gebied van de recherche worden verricht worden geregeld. Volgens de voortgangsrapportage zou aldus in het nieuwe Besluit beheer regionale politiekorpsen de eenheid Bijzondere recherche-informatie, die is belast met de taak van de huidige CID, zijn geregeld. De eenheid Bijzondere recherche-informatie vormt onderdeel van de recherchefunctie van een regiokorps en valt onder de verantwoordelijkheid van de recherchechef.

In het ontwerp Besluit beheer regionale politiekorpsen wordt het huidige artikel 4 waarin is vastgelegd dat ieder regionaal politiekorps beschikt over een regionale criminele inlichtingendienst, vernummerd tot artikel 4a, doch inhoudelijk niet gewijzigd. In een nieuw artikel 5 wordt een nieuwe eenheid Bijzondere recherche-informatie geïntroduceerd. Deze eenheid heeft tot taak het, ten behoeve van de recherchefunctie, verzamelen en verwerken van gegevens die noodzakelijk zijn voor de opsporing van misdrijven als bedoeld in artikel 1 onderdeel k van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de politieregisters.

Voorts blijkt dat het ontwerp slechts een kaderregeling betreft. De aansturing, organisatie en taakuitvoering worden niet benoemd. De invulling van de recherchefunctie wordt, ex het voorgestelde nieuwe artikel 4, opgedragen aan de regiokorpsen zelf. Wel geeft het ontwerp aan dat de betreffende ministers additionele regels kunnen geven over het beheer, inrichting, taken en werkwijze.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties schrijft in de Nota van toelichting dat vanwege het algemene belang van landelijke uniformiteit in de taakuitvoering op het gebied van de recherchefunctie de nadere regeling in dit besluit wenselijk wordt geacht. De commissie realiseert zich dat het hier een ontwerp Besluit beheer regionale politiekorpsen betreft, dat nog (ingrijpend) kan veranderen, maar vooralsnog vermag zij niet in te zien hoe dit besluit de gewenste uniformiteit in de taakuitvoering van de recherche zonder nadere regelgeving zal bewerkstelligen.

Duidelijkheid over de taak van de CID is echter wel nodig. Uit diverse gesprekken die de commissie heeft gevoerd blijkt dat er verschillende opvattingen zijn over de functie van de CID binnen de totale opsporing.

In feite bestaan er twee stromingen ten aanzien van de functie van de CID. Enerzijds zou de taakstelling van de CID primair het runnen van informanten behelzen, waarbij alleen informatie afkomstig van informanten in het CID-register wordt opgeslagen. Er zijn politiekorpsen (bijvoorbeeld Haaglanden en Amsterdam) die de CID alleen maar gebruiken voor het runnen van informanten. Anderzijds wordt de CID beschouwd als onderdeel van de informatie-inwinning als primair proces binnen de opsporing. Dit impliceert dat de CID niet primair informanten runt, maar informatie uit de CID-registers, andere politieregisters, open en gesloten bronnen veredelt en analyseert. Uiteraard kan de CID daarbij niet geheel zonder informanten. Tot deze CID-taak behoort ook het vervaardigen van criminaliteitsbeelden (zie tevens paragraaf 3.5.3).

Veranderingen in de organisatie

Een van de kritiekpunten van de enquêtecommissie was het autonome en afgescheiden karakter van de CID. Niemand binnen politie en OM had volledig zicht op het inhoudelijke functioneren van de CID. Ook in de organisatie van de CID binnen het korps was veel diversiteit.

Met de «integratie» van de CID bij de tactische recherche had de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden voor ogen dat de tamelijk autonome positie die de CID ten opzichte van de tactische recherche en ook ten opzichte van de rechercheleiding had, zou worden ingeperkt. De CID zou deel moeten gaan uitmaken van de recherche in die zin dat tussen de CID en de tactische recherche afstemming gerealiseerd zou worden door een recherchechef die over beide diensten zeggenschap heeft. Met integratie werd uit de aard der zaak niet bedoeld dat de CID opgenomen zou worden in de tactische recherche en niet meer als afzonderlijk organisatie-onderdeel herkenbaar zou zijn, maar dat een recherchechef verantwoordelijk gemaakt zou worden voor de afstemming en informatie-overdracht van de CID ten opzichte van de tactische recherche.

Na de enquêtecommissie hebben veel korpsen verandering aangebracht bij de CID. Door het ontbreken van normen ten aanzien van de organisatie van de CID, hebben deze veranderingen de verscheidenheid tussen de CID-en echter niet opgeheven.

Voor wat betreft de organisatie van de CID bestaan grofweg twee varianten. Een variant waarbij de gehele CID op regionaal niveau is georganiseerd en de CID-rechercheurs onder de directe verantwoordelijkheid van de RCID-chef werken. Dat zou een gecentraliseerde CID kunnen heten. Daarbij zijn de sturings- en controlemogelijkheden van de RCID-chef groter. Een andere organisatievorm is dat de CID formeel regionaal is georganiseerd, maar dat de CID-rechercheurs aan de verschillende districten binnen het regiokorps werken. De verantwoordelijke RCID-chef stuurt en begeleidt de rechercheurs in dat geval via een sous-chef CID bij de respectievelijke districten. In dat geval is de afstand tussen RCID-chef en de CID-rechercheurs groter, waardoor het lastiger is sturing en controle uit te oefenen. Bij deze tweede, gedecentraliseerde organisatievorm komt het voor dat de districtschefs invloed hebben op de beleidsprioriteiten van de CID. In dit laatste geval dreigt het risico van een meer zelfstandiger optreden van de districtelijke CID, omdat de gezagslijn niet altijd eenduidig is.

De regio Rotterdam-Rijnmond heeft gekozen voor een gecentraliseerde organisatie van de CID ondergebracht bij de Regionale recherchedienst (Regionale recherchedienst). Daarnaast heeft Rotterdam gekozen voor een strikte scheiding tussen het inwinnen van informatie, de uitwisseling van informatie en het beheer en verwerking van informatie. Voor de uitwisseling van informatie zijn speciale informatie-rechercheurs aangewezen. De centralisatie van de CID in Rotterdam is zeker niet onomstreden. De discussie over de rol van de informatierechercheur en de vergaande centralisering heeft ertoe geleid dat de formele discussie over de reorganisatie van de RCID nog steeds niet is afgerond. Sommige CID-runners spreken hun angst uit over de centralisatie van de CID. Zij zijn bang dat er op centraal niveau alleen nog aandacht zal zijn voor georganiseerde criminaliteit. In het jaarverslag van de RCID van 1998 wordt ook gewezen op de verlammende werking van het uitblijven van de formele goedkeuring. Regiobreed zijn er ongeveer 12 CID-medewerkers naar een andere plek vertrokken. De voortdurende onzekerheid is merkbaar binnen de RCID-organisatie.

In Limburg-Zuid is de RCID decentraal georganiseerd. Formeel is er wel sprake van een regionale CID, maar in de praktijk wordt de CID-functie op districtsniveau uitgeoefend. De CID-rechercheurs geven aan dat ook de werkwijzen tussen de districten verschillend zijn. De decentrale positionering van de CID sluit aan bij de overheersende opvatting van de korpsleiding en bestuur om de recherche zo dicht mogelijk bij de lokale politiezorg te organiseren. De organisatie van de CID is door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden nauwelijks veranderd.

De regio Midden- en West-Brabant neemt een tussenpositie in. De RCID bestaat uit 32 rechercheurs die worden aangestuurd door 3 operationele chefs. Met de in gang gezette reorganisatie is het de bedoeling de CID onder te brengen in de divisie Recherche. Vanaf dat moment zal de CID onder eenhoofdige leiding staan.

Het voordeel van een gecentraliseerde CID is dat het beter mogelijk is om een goede informatiepositie ten aanzien van specifieke onderdelen van de georganiseerde criminaliteit op te bouwen. Een voordeel dat voor een gedecentraliseerde CID wordt aangedragen, is dat de CID-rechercheurs contact met en inzicht houden op de praktijk in de districten en basiseenheden binnen de regio.

In alle gevallen is de rol van de verantwoordelijke RCID-chef ten opzichte van de rechercheleiding van groot belang. Als ondanks de meer of minder regionaal c.q. centraal georganiseerde organisatievorm, de recherchechef geen zorg draagt voor afstemming tussen CID en tactische recherche, dreigt alsnog een meer autonome positie van de CID binnen het opsporingsapparaat.

Raad van advies voor de CID

Sinds 1995 vervult de Raad van advies voor de CID formeel een begeleidende en adviserende rol ten aanzien van de organisatie en het functioneren van de CID-en. Tot 1993 werden deze taken uitgevoerd door de Begeleidingscommissie CID.1

Na een periode van bijna twee jaar na de opheffing van de Begeleidingscommissie CID hebben de politieministers een permanente Raad van advies voor de CID ingesteld (februari 1995), onder voorzitterschap van de toenmalige hoofdofficier van justitie te 's-Gravenhage.2 Deze Raad heeft tot taak de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie gevraagd en ongevraagd te adviseren over aangelegenheden die direct of indirect betrekking hebben de werkzaamheden van de CID-en. De advisering zal zich in het bijzonder richten op:

• het bevorderen van de samenwerking tussen de CID-en

• de bruikbaarheid van de CID-regeling 1995 en de totstandkoming van de overige CID-regelingen, waaronder die van het KLPD en de BOD-en;»

• de mogelijke consequenties van nieuwe wet- en regelgeving voor CID-en;

• verbetering van de opleiding van CID-functionarissen waarbij speciale aandacht dient te worden besteed aan de opleiding van de CID-chefs en CID-officieren alsmede van de CID-functionarissen bij de BOD-en;

• verbetering van de recherche-informatiestructuur door gebruikmaking van de bestaande (eventueel uit te bereiden) CID-structuur van en naar de regionale korpsen en de nationale en internationale informatieniveaus;

• verbetering van de automatiseringsomgeving waarbinnen deze informatiestromen plaats vinden; de wenselijk geachte aansluiting bij de recherche-informatiestructuur van de regionale politiekorpsen door recherche-informatiebehandelende onderdelen van de BOD-en;

• verbetering van de recherche-informatiestructuren van en naar regionaal, nationaal en internationaal niveau in relatie tot de regionale kernteams;

• de totstandkoming van een regeling betreffende de recherche-informatieuitwisseling tussen de nationale CID, die is ondergebracht bij de divisie CRI, en Europol.

De Raad van advies heeft echter vanaf haar oprichting in 1995 tot op heden op geen van deze terreinen advies gegeven aan de minister. Dit houdt onder ander verband met de brief van 13 december 1996 van de voorzitter van de Raad aan de minister van Justitie waarin aan de minister in overweging wordt gegeven de Raad op te heffen. De minister besloot echter de Raad niet op te heffen (brief d.d. 6 oktober 1997). De minister benadrukte de adviesrol van de Raad bij de nieuwe wetgeving, organisatorische inbedding en nieuwe taken van de CID-en.

De toenmalige voorzitter heeft de minister op 21 april 1998 verzocht ontheven te mogen worden van zijn voorzitterschap. Sinds medio 1998 is er een nieuwe voorzitter. Daarmee zijn de werkzaamheden van de Raad weer opgepakt.

De Raad is vanaf 1995 tot op heden in totaal slechts 5 keer bij elkaar geweest en heeft 1 advies uitgebracht (op verzoek van de minister van Justitie over de nieuwe Wet op de politieregisters). In de praktijk heeft de Raad van advies de functie van de toenmalige Begeleidingscommissie CID gedurende 4 jaren niet overgenomen. Vastgesteld kan worden dat een adviesorgaan met een uitgebreide taakstelling op een essentieel onderdeel van de politie, namelijk de CID, in een belangrijke periode vrijwel geen gevolg heeft gegeven aan de uitvoering van haar taken.

CID-informatie

Het starten van een onderzoek is mede afhankelijk van de beschikbare CID-informatie. De rol van de CID in tactische onderzoeken is sterk afhankelijk van de informatiepositie binnen bepaalde groeperingen. Uit het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is gebleken dat de CID zich vooral richt op het klassieke criminele milieu, waarbij de drugshandel nog steeds het belangrijkste aandachtsgebied vormt. Hier lijkt weinig verandering in te zijn gekomen. De aandacht van de CID gaat vooral uit naar verdovende middelen. De CID slaagt er nauwelijks in om informatie-posities te verkrijgen op het gebied van onderwerpen als fraude en milieu.

In Midden- en West Brabant heeft CID-informatie vooral betrekking op de handel in verdovende middelen (circa zestig procent). De overige informatie richt zich op zware delicten als overvallen en wapenhandel. Ook in Limburg-Zuid blijkt het lastig de CID-informatie te laten verzamelen die aansluit bij de korpsprioriteiten. De meeste CID-rechercheurs hebben hun eigen netwerk. Ze werken uit zichzelf voornamelijk op het verzamelen van informatie over de verdovende middelen. De divisiechef en de korpsleiding zouden graag zien dat de CID-rechercheurs afstappen van de klassieke attitude en van het topic verdovende middelen, en hun onderzoeksactiviteiten meer gaan richten op prioriteiten die korpsbreed zijn gesteld. Het effectief weerwoord van de oude CID-rechercheurs is echter dat de beleidsprioriteiten sneller wijzigen dan zij aan nieuwe informatieposities kunnen werven. Het onderhouden van het vaste informantenbestand van de CID weerhoudt hen ook in praktische zin van het aanboren van nieuwe informanten op nieuwe onderwerpen.

Bij de CID-en gaat de aandacht primair uit naar de criminaliteit rond verdovende middelen. Er wordt wel geprobeerd op fraude en milieu inlichtingen in te winnen maar dit gaat nog moeizaam. Veelal heeft men hier te maken met een ander type informanten namelijk mensen die zich niet zelf met criminaliteit bezig houden. Om deze mensen te spreken te krijgen moeten andere netwerken worden benaderd. Voor zover de CID-en op deze terreinen wat boven water halen wordt er door de tactische recherche weinig mee gedaan. Vernieuwing van de aandachtsgebieden en de informanten van de CID krijgt kortom op papier de nodige aandacht, maar komt in de praktijk nog weinig voor. Wel is er in toenemende mate aandacht voor mensensmokkel.

Registers: vastlegging gegevens

De CID voert voor het opslaan en verwerken van CID-informatie verschillende administraties. Deze administraties betreffen de informantendossiers, de journaals, CID-informatierapporten (zogenaamde 4x4-tjes), het «grijze-veld»-register en het CID-register. De regels voor het «grijze-veld»-register en het CID-register zullen op korte termijn worden gewijzigd. Na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wijziging Politieregisters zullen deze registers worden vervangen door een voorlopig register en een register zware criminaliteit. De reden voor de naamsverandering is dat de benamingen voortaan aansluiten bij het doel van het register. De naam van het register wordt aldus losgekoppeld van het politieonderdeel dat het register bijhoudt.

In de periode na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is nadrukkelijk aandacht besteed aan de omgang van de CID met de registers. Naar het oordeel van de enquêtecommissie blijkt CID-informatie in de praktijk vaak een ongeregelde verzameling informatie. Het grote aantal ingeschreven CID-subjecten en «grijze-veld»-subjecten doet vermoeden dat veel personen onterecht zijn ingeschreven.

Na de inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de politieregisters zal informatie pas mogen worden opgeslagen als het betrekking heeft op zware georganiseerde criminaliteit of op misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van acht jaar of meer is gesteld. Tevens zal in deze registers informatie mogen worden opgeslagen die betrekking heeft op bij algemene maatregel van bestuur te omschrijven misdrijven.

Tot op heden is niet duidelijk welke misdrijven bij algemene maatregel van bestuur zullen worden aangewezen. Er bestaat in de praktijk nog veel onduidelijkheid over welke informatie in het vervolg mag worden opgeslagen. Uit gesprekken komt naar voren dat de vrees bestaat dat veel informatie over ernstige (midden)criminaliteit niet meer mag worden opgeslagen. Registerbeheerders stellen dat incidentele CID-informatie over middencriminaliteit door de wijziging van de Wet op de politieregisters niet meer kan worden opgeslagen en daarmee verloren zou gaan. Over het algemeen stellen RCID-chefs zich op het standpunt dat informatie hierover niet eerder wordt wegegooid dan wanneer het zeker is dat het ook moet c.q. volgens de nieuwe Wet op de politieregisters onvermijdelijk is.

Laten regiokorpsen een grote terughoudendheid zien waar het gaat om informatie uit de registers te halen, als het gaat om de schoning van het register met betrekking tot de CID-subjecten is al wel een grote vooruitgang geboekt. Deze vooruitgang is zichtbaar bij de verwijsindex natuurlijke personen (CIDSI) van de afdeling Nationaal inzicht van de CRI. Deze verwijzingsindex is nu een actueel geschoond bestand. Vanaf 1996 is het aantal records waarin CID-subjecten is opgenomen alsmede het aantal unieke CID-subjecten natuurlijke personen gedaald. In 1998 heeft deze dalende tendens zich doorgezet. Het totaal aantal records is gedaald van 64 571 in het jaar 1996 naar 50 756 in het jaar 1998. Het aantal subjecten geeft hetzelfde beeld. Van 45 568 CID-subjecten in het jaar 1996 naar 33 677 CID-subjecten in 1998. Als belangrijkste reden voor deze daling wordt gezien dat de politieregio's over het algemeen beter en meer zijn gaan schonen.

Het aantal grijze veld subjecten blijft over de afgelopen jaren ongeveer gelijk. Er is een daling te constateren van 11 747 in het jaar 1996 tot 10 045 in het jaar 1997. Maar in het jaar 1998 is het aantal «grijze-velders» weer toegenomen tot 11 890. Deze toename wordt toegeschreven aan een aantal regio's die hun grijze veldregisters niet goed op orde hadden. Deze regio's zijn inmiddels aangeschreven.

De heerRouvoet: Geldt dat ook voor de informatie die bij schoning eigenlijk moet verdwijnen of verdwijnt die informatie in het bedrijfsprocessysteem?

De heerEnders(chef CID, regiopolitie Midden- en West-Brabant): Nee, wat geschoond moet worden, wordt geschoond; dat gaat eruit.

De heerRouvoet: Ook als het om informatie gaat waarvoor u in een later stadium best wel eens belangstelling zou kunnen hebben? Bent u die informatie dan helemaal kwijt?

De heerEnders: Op dit moment is dat zo: als er geschoond moet worden, wordt er geschoond. Ik weet dat er CID's zijn die vooruitlopen op de regeling en die er inmiddels achter zijn dat zij te veel geschoond hebben en meer hadden mogen behouden. Enkele CID's wachten dus rustig op de regelgeving.1

3.5 Tactische recherche

De tactische recherche verzamelt informatie over strafbare feiten en personen die verdacht zijn. Deze rechercheurs hebben als taak bewijsmateriaal aan te leveren voor concrete strafzaken. In het onderzoek van de commissie is de tactische recherche eveneens onderwerp van onderzoek geweest. Daarbij ging de primaire aandacht uit naar de organisatie van de tactische recherche en naar de vraag in hoeverre er bijzondere opsporingsmethoden werden gebruikt. De commissie heeft de onderstaande onderzoeksvragen geformuleerd:

a. Hoe is de tactische recherche op dit moment georganiseerd? Op welke wijze vindt de selectie van onderzoeken plaats? Welke opsporingsmethoden worden door de tactische recherche gebruikt?

b. Hoe zijn de ondersteunende diensten op dit moment georganiseerd? Welke activiteiten voeren deze ondersteunende diensten op dit moment uit? Zijn zij onderdeel van de centrale recherchedienst in de regio? Opereren zij onder directe verantwoordelijkheid van de recherchechef en onder gezag van de recherche-officier en de betrokken zaaksofficier?

In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan de organisatie van de tactische recherche in de verschillende regio's. Vervolgens staat de selectie van onderzoeken en de gebruikte opsporingsmethoden centraal. Tot slot gaat de commissie in op de inzet van de verschillende ondersteunende diensten.

3.5.1 Organisatie tactische recherche

In de door de commissie onderzochte regio's was de tactische recherche in het algemeen over drie niveaus verdeeld: de basiseenheden voor de veel voorkomende criminaliteit, de districten voor de lokaal ernstige of middencriminaliteit en de regio voor de zware, georganiseerde criminaliteit. De benamingen voor de regionale eenheden liepen uiteen: de Regionale recherchedienst in Rotterdam, de Divisie georganiseerde criminaliteit (vanaf 1 januari 2000 de Divisie recherche) in Middenen West Brabant en de divisie Regionale recherche in Limburg-Zuid. In de afgelopen jaren heeft men gestreefd naar een regionale recherche waarin zowel de tactische recherche als de ondersteunende diensten zijn vertegenwoordigd. Deze reorganisatie is in alle regio's nog aan de gang, waarbij er duidelijke verschillen zijn in het tempo en de voortgang van deze integratie.

In Rotterdam is de Regionale recherchedienst opgebouwd aan de hand van drie eenheden: twee uitvoerende eenheden (kernteam en het regionaal recherche team) en een ondersteunende eenheid. Op dit moment wordt de Regionale recherchedienst gereorganiseerd om de tactische recherche en de ondersteunende diensten te integreren. In de praktijk bestaat er al een vierde unit, maar formeel is de reorganisatie nog niet afgerond. In deze vierde unit worden alle ondersteunende diensten (RCID, OT, AT, tapkamer, PIT) ondergebracht.

Bij de reorganisatie in Midden en West Brabant 1993 is de recherchefunctie onderverdeeld in: zware georganiseerde criminaliteit en organisatiecriminaliteit; (boven) lokaal ernstige criminaliteit; en veel voorkomende criminaliteit. De divisie richt zich vooral op de eerste criminaliteitsvorm. De vier districten en de dertig basisteams dienen de overige twee vormen op te pakken. De taakstelling van de divisie is tweeledig. Ten eerste zelfstandig haar recherchetaak uitvoeren. Ten tweede ondersteunend, adviserend en coördinerend optreden naar districten en teams in de regio.

In Limburg-Zuid heeft de organisatie van de tactische recherche de minste veranderingen ondergaan. De tactische recherche op divisieniveau bestaat uit twee teams van 8 man. De twee teams vormen de afdeling Georganiseerde criminaliteit binnen de divisie Regionale recherche. Deze regionale recherche verricht in totaal ongeveer 8 onderzoeken per jaar. De onderzoeken van de divisie richten zich op georganiseerde criminaliteit en op het midden- en klein «bedrijf». Het criterium is dat deze zaken gemiddeld 1 jaar duren. De chef van de afdeling Georganiseerde criminaliteit is belast met de dagelijkse leiding van de regionale recherche.

De organisatie van de tactische recherche op het niveau van de districten en de basiseenheden is in alle regio's nagenoeg gelijk. Op de districten worden ad-hoc rechercheteams geformeerd voor de aanpak van midden criminaliteit, ofwel criminaliteit die de basiseenheden overstijgt. Deze organisatie van de tactische recherche kan echter wel problemen geven in de aansturing. In de meeste regio's hebben zowel de divisiechef als de districtschef zeggenschap over de rechercheactiviteiten. Dit leidt in sommige gevallen tot onduidelijkheid over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen beide functionarissen.

Onderzoeken

De tactische recherche verricht veelal op projectbasis opsporingsonderzoek in concrete zaken. Hiervoor worden rechercheurs in speciale projectteams bij elkaar gebracht. In het geval van opsporingsonderzoeken naar de georganiseerde criminaliteit gaat het steeds om uitgebreidere teams of units die zich richten op een bepaalde groepering. Dergelijke onderzoeken zijn over het algemeen omvangrijk en langdurig. Regionale recherchediensten verrichten per jaar dan ook niet meer dan enkele onderzoeken. Ter illustratie heeft de Regionale recherchedienst in Rotterdam-Rijnmond zich in 1999 ten doel gesteld 11 opsporingsonderzoeken af te ronden. In Midden- en West-Brabant behandelt de divisie per jaar ongeveer 10 tot 12 zaken.

Selectie onderzoeken

Voor de selectie van onderzoeken gebruiken de regio's verschillende procedures. Sommige regio's beschikken over een uitgebreid model op basis waarvan de selectie van onderzoeken wordt bepaald. Hoewel deze vorm van selectie zeer arbeidsintensief is, vormt hij wel de beste garantie voor een goede selectie.

De regio Rotterdam-Rijnmond heeft, in samenspraak met de regio Haaglanden, een uitgebreid model ontwikkeld voor de selectie van onderzoeken. Op basis van weegfac- toren, uitgewerkt in een checklist die bestaat uit vier stappen (herkenningsfactoren, gevalsbeschrijvingen, beleids- en inschattingsvariabelen benoemen, maatschappelijke schade inschatten) wordt de keuze voor het uitvoeren van bepaalde onderzoeken gerationaliseerd. Aan het managementteam worden door het bureau projectvoorbe- reiding scanrapportages aangeboden aan de hand waarvan beoordeeld wordt welke zaken worden aangepakt. Gebaseerd op de keuzen van het bureau projectvoorbereiding maakt het managementteam (bestaande uit de divisiechef en zijn plaatsvervanger, de drie unithoofden en de zwacri-officier van justitie) een eerste selectie. Na het besluit omtrent de keuze van onderzoeken wordt bezien wie en welke middelen nodig zijn.

Wel kost de intensieve procedure veel tijd en capaciteit wat ten koste gaat van de operationele onderzoeken. De projectplannen kennen een zeer grote mate van gedetailleerdheid.

Voor de andere regio's is de situatie problematischer. Hier wordt de selectie van zaken vooral bepaald door de beschikbare capaciteit en de actualiteit. In dergelijke gevallen is het nauwelijks mogelijk tot een selectie te komen, omdat er onvoldoende mogelijkheden zijn voor het uitvoeren van nieuwe onderzoeken.

In Midden West Brabant wordt in het zogeheten Productie-overleg de prioriteiten vastgesteld met betrekking tot de selectie van onderzoeken. In de praktijk blijkt de rol van dit Productie-overleg beperkt en blijkt van echte prioritering geen sprake te zijn. Dit fenomeen doet zich ook voor in Limburg-Zuid. In de praktijk ervaren zowel de operationele chefs als de tactische recherche en de CID deze prioriteiten als onvoldoende selectief. Er worden steeds nieuwe prioriteiten gesteld, maar geen posterioriteiten benoemd. In feite is de praktijk van selectie datgene wat zich bij de CID, de basiseenheden en districten voordoet.

Een ander punt is de relatie tussen de districten en de regionale recherche met betrekking tot het uitvoeren van specifieke onderzoeken. In sommige gevallen pakken districten zaken op die feitelijk bij de regionale recherchediensten uitgevoerd zouden moeten worden. Het kan ook voorkomen dat zaken die aan de divisie zijn aangereikt geen tactische gevolg hebben gekregen.

Procedure voor inzet methoden

De tactische recherche maakt in principe gebruik van alle opsporingsmethoden. In samenspraak met de zaaksofficier maakt de tactisch onderzoeksleider een projectplan voor een bepaald opsporingsonderzoek. In dit projectplan zijn verschillende zaken bij de aanvang van een onderzoek nader geregeld. Hoewel er geen vaste structuur bestaat voor deze projectplannen worden in de meeste plannen tevens voorstellen gedaan voor de te gebruiken opsporingsmethoden. Vrijwel alle onderzoeken beginnen met het afluisteren van telecommunicatie (tappen) en observatie. Deze opsporingsmethoden worden door de tactische recherche het meest gebruikt. Voor het gebruik van dergelijke methoden doet de tactische recherche een beroep op de ondersteunende diensten.

In het vervolgtraject vindt uitgebreid overleg plaats tussen de zaaksofficier en de tactisch leider van het onderzoek. Over het algemeen stelt de tactische recherche een bepaalde opsporingsmethode voor, waarna de zaaksofficier de beslissing daartoe neemt of het eventueel doorgeleidt naar hogere openbaar ministerie-niveaus. In vrijwel alle gevallen volgt de officier het advies van de tactisch leider. Er is inmiddels sprake van een intensieve samenwerking tussen politie en openbaar ministerie bij de bepaling van de inzet van opsporingsmethoden. De enige reden voor een minder frequent overleg kan de geringe capaciteit van het openbaar ministerie zijn.

De verslaglegging van het gebruik van deze methoden is tegenwoordig goed geregeld. De tactische recherche maakt – meer dan in het verleden – verslagen van de werkzaamheden. Deze verslagen vinden niet altijd plaats in de vorm van processen-verbaal, maar ook in activiteitenjournaals van de verschillende rechercheteams. In de reorganisaties die binnen de tactische recherche hebben plaatsgevonden is veel aandacht besteed aan het registreren van alle opsporingshandelingen door de tactische recherche.

De heerRouvoet: Mijnheer Cloin, in 1996 komt de parlementaire enquêtecommissie met haar bevindingen en vervolgens wordt er gediscussieerd over vastlegging en verantwoording en over het strikter regelen van een aantal zaken. Aanbevelingen terzake zijn door Kamer en kabinet overgenomen. Er is regelgeving in de maak. U bent recherchechef in het zuiden des lands. Is er sinds de enquête op het punt van vastlegging al veel veranderd?

De heerCloin(chef Divisie recherche, regiopolitie Midden- en West-Brabant): Er is de laatste jaren nogal wat veranderd. Wij legden bij observaties de zaak eerst vast in een soort verslag waaruit wij konden putten als dit nodig was voor het proces-verbaal. De laatste jaren wordt elke waarneming door het observatieteam vastgelegd bij het proces-verbaal. Dat is een wezenlijk verschil.1

In de meeste strafonderzoeken die de commissie heeft bestudeerd zijn methoden processen-verbaal opgenomen. In een methoden proces-verbaal zijn alle gebruikte opsporingsmethoden in een specifieke zaak weergeven. Dit methoden proces-verbaal is onderdeel van het zaaksdossier en wordt ook als zodanig voorgelegd aan de rechter. Het komt slechts zelden voor dat er geen processen-verbaal of journaals aan een zaaksdossier zijn toegevoegd.

In de gesprekken met tactische rechercheurs kwamen verschillende problemen naar voren met betrekking tot het gebruik en het vastleggen van opsporingsmethoden:

a. Bureaucratisering

Volgens enkelen is het niet meer mogelijk iets buiten het papier om te doen. Deze toegenomen «bureaucratie» na de enquêtecommissie wordt door velen als een duidelijk knelpunt aangewezen. Bij de voorbereiding van een project moeten er allerlei onderliggende stukken overlegd worden aan de officier van justitie om toestemming te krijgen voor (het verlengen van) observatie of tappen. Bovendien is de toestemming vaak van korte duur. Wanneer er vervolgens niets gebeurt (op de tap bijvoorbeeld), dan is het moeilijk om redenen aan te geven om door te gaan. Sommige rechercheurs zien hier een probleem, omdat criminele groepen volgens hen alle reden hebben even «rust» in te bouwen (bijvoorbeeld wanneer ze een vermoeden hebben dat ze geobserveerd of getapt worden). Als voordeel van het vastleggen ziet men dat het nu gemakkelijker is zich achteraf te verantwoorden.

b. Geloofwaardigheid

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de geloofwaardigheid van de politie in de rechtszaal aangetast: de politiemensen worden niet meer op hun woord geloofd. Steeds vaker stellen advocaten van verdachten vraagtekens bij de integriteit van de opsporing in plaats van bij de rechtmatigheid van de toegepaste opsporingsmethoden. Er zijn voorbeelden waar meer dan 100 getuigen in een grote strafzaak voor de rechter worden gehoord.

c. Onduidelijke begrippen/regels

Er bestaat veel onduidelijkheid over de begrippen en de regels zoals die in het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden worden gehanteerd. Vooral over het onderscheid informant/infiltrant, het verbod op doorlaten en de mogelijkheden of onmogelijkheden van het verkennend onderzoek bestaan veel vragen. Zie hierover ook hoofdstuk 2.

d. Vertrouwelijkheid

De toename van het papierwerk en de eis om meer vast te leggen hebben ook gevolgen gehad voor de mogelijkheden lopende onderzoeken af te schermen. Bij elke zaak loopt men het risico dat informatie over lopende onderzoeken of informanten prijs moet geven. Hierdoor is de bereidheid van informanten en instellingen – bijvoorbeeld banken of internetproviders – om mee te werken aan onderzoeken duidelijk afgenomen.

Geen rol voor de hulpofficier van justitie

Vanuit de gedachte «hoe zwaarder de inbreuk op grondrechten door het gebruik van een opsporingsmethode, hoe hoger de autoriteit die daar toestemming voor moet geven» kan het mogelijk en wenselijk zijn om bij geringe inbreuken of in spoedeisende gevallen een voorziening te treffen binnen de politieorganisatie zelf. In het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden is bij de inzet van genoemde methoden geen rol weggelegd voor de hulpofficier «nieuwe stijl» (gecertificeerd sinds april 1998). Dit wordt in de praktijk als gemis ervaren.

Devoorzitter: Dan komen we bij een ander onderwerp. Er is een stapel gezag boven het politiewerk gekomen. Het blijft niet bij een zaaksofficier, maar er kunnen nog allerlei geledingen boven komen. In theorie lijkt het mij mogelijk dat de politie daardoor dejuridiseert, in die zin dat men geen lastige beslissingen meer neemt, maar die voorlegt aan de betreffende geleding van het openbaar ministerie. Mijnheer Roerink. Is dat een reëel gevaar?

De heerRoerink(chef Divisie regionale recherche, regiopolitie Limburg-Zuid): Ik ben blij dat u die vraag stelt. Een van de dingen waar wij over nadenken, is dat met invoering van de wet-BOB en de hele structuur van bevelen, met verlengingen en de inrichting ervan, in feite alle zaken rechtstreeks aan de officier van justitie gebonden worden. De rol van het recherchemanagement en dus ook van de gecertificeerde hulpofficier verdampt als het ware door het spel dat tussen de rechercheur en de officier van justitie zal plaatsvinden. Ik weet niet of het zo zal gaan, want beslissingen worden uiteindelijk voorbereid door het recherchemanagement, maar ik zie het wel als een reëel gevaar. Ik pleit er dan ook voor om de positie van hulpofficier in de lijn van strafvordering, waar hij al vanaf 1876 een plek inneemt, ook in de nieuwe wet-BOB mee te nemen, zodat de hulpofficier zijn rol kan spelen. Hij kan de ervaren recherchemanager zijn en de natuurlijke gesprekspartner van de officier van justitie.

In het begin hadden we het over de goede verhoudingen. Met goede verhoudingen worden de dingen natuurlijk allemaal opgelost, maar we weten niet waar we over tien jaar staan. Ik zou het erg jammer vinden als het recherchemanagement door de werking van de wet op dit niveau over tien jaar verdampt tot beheersbaas en minder interessant wordt voor politiemanagers.1

Informatie uit lopende onderzoeken

Een veel gehoord probleem is de uitwisseling van informatie tussen lopende onderzoeken. Vooral bij langdurige onderzoeken wordt het verstrekken van informatie als een probleem ervaren. Het is moeilijk informatie naar een ander onderzoek over te hevelen zonder het lopende onderzoek te verstoren. In dergelijke gevallen is het na een bepaalde termijn noodzakelijk aan de rechter bekend te maken op basis van welke informatie opsporingshandelingen zijn verricht. De praktijk ziet zich daarom genoodzaakt tot het kiezen van bepaalde omwegen om toch de relevante informatie te verstrekken. Er worden verschillende methoden gehanteerd om informatie uit lopende gerechtelijke vooronderzoeken te verstrekken. In sommige regio's wordt de informatie uit lopend onderzoek direct verstrekt aan de hand van een tactisch proces verbaal. Andere regio's verstrekken de informatie via een omweg – veelal via de CID – om zo de bron van de informatie af te schermen.

Evaluatie

De commissie heeft vastgesteld dat in enkele regio's evaluaties van opsporingsonderzoeken zijn gehouden, waarbij expliciet is aangegeven op welke wijze nadere lessen zouden moeten worden getrokken uit eerdere onderzoeken. De kwaliteit van de evaluaties loopt nogal uiteen. Soms wordt een vast stramien gehanteerd voor de evaluaties. In het regiokorps Rotterdam-Rijnmond is een apart bureau Evaluatie opgezet. Dit heeft geresulteerd in de evaluatie van enkele onderzoeken, maar deze zijn nog niet op schrift gesteld. Met behulp van evaluaties wordt geprobeerd het zelflerend vermogen van de politieorganisaties te verbeteren.

3.5.2 Ondersteunende diensten

Voor het uitvoeren van opsporingsmethoden maken de tactische recherche en de CID-en vaak gebruik van ondersteunende diensten, te weten het observatieteam (OT), de sectie technische ondersteuning (STO), het politiële infiltratie team (PIT) en het arrestatieteam (AT). Niet alle regio's hebben de beschikking over eigen ondersteunende diensten. In sommige gevallen wordt interregionaal samengewerkt. In navolging van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden hebben alle organisaties gestreefd naar een integratie van de ondersteuning binnen de recherche. In sommige regio's is deze reorganisatie nog niet voltooid.

Inzet ondersteunende diensten

De inzet van de ondersteunende diensten is per regio verschillend geregeld. In alle door de commissie onderzochte regio's is een uitgebreide beschrijving gevonden van de inzet procedures van de ondersteunende diensten. De ondersteunende diensten functioneren op basis van aanvraag. De beoordeling van het gebruik van opsporingsmethoden ligt in eerste instantie bij de leider van het onderzoek. In overleg met de officier van justitie bepaalt de tactisch leider of er gebruik wordt gemaakt van één van de ondersteunende diensten. Na goedkeuring van de officier van justitie kan de tactisch leider de dienst vragen ondersteuning te leveren.

Het grootste probleem bij de ondersteunende diensten is het gebrek aan capaciteit. In alle regio's is geklaagd over de beperkte capaciteit van de ondersteunende diensten. De procedure voor het aanvragen van deze ondersteuning is in alle regio's redelijk uitgebreid. In alle regio's is een overlegvorm waarin de verzoeken om ondersteuning beoordeeld worden. In urgente gevallen vindt er overleg plaats tussen de chef van de regionale rechercheafdeling en de chef van de ondersteunende eenheden.

Werkzaamheden OT en STO

Het observatieteam (OT) heeft als taak, al dan niet in groepsverband, onopvallend criminele personen te observeren en te volgen. Daartoe kan het observatieteam gebruik maken van technische en andere hulpmiddelen. Het observatieteam werkt alleen in opdracht van tactische teams en krijgt haar opdrachten via de tactisch operationeel leiders. Het observatieteam voert geen eigen informatie-onderzoeken uit.

Het observatieteam maakt van al haar werkzaamheden een observatieverslag. Het tactische team geeft vervolgens aan wat daarvan in een proces-verbaal moet komen. Na het rapport van de enquêtecommissie worden observatie-acties beter vastgelegd, opnames worden bewaard, en bij onduidelijkheid worden door de leden van het OT eerder vragen gesteld (aan het openbaar ministerie).

De Secties technische ondersteuning (STO) verzorgen de technische kant van het observeren van personen, zoals het plaatsen van videocamera's. Zij hebben onder andere audio-, video-, en radio-apparatuur en eenvoudige plaatsbepalingsapparatuur ter beschikking ten behoeve van de recherche. In bepaalde gevallen kan een beroep worden gedaan op de Dienst technische operationele ondersteuning (DTOO) van de KLPD. Het inzetten van deze dienst is nagenoeg gelijk aan het OT. Ook hier wordt de aanvraag door de tactische leider gedaan en is de beschikbaarheid afhankelijk van de capaciteit.

Vrijwel iedere regio heeft een eigen STO, maar geen enkele STO is gelijk. De regio's waarderen de inzet van techniek in eigen beheer verschillend. Zo is voor een aantal regio's het kostenaspect zwaarwegend. Het is aanzienlijk goedkoper om een camera of peilbaken te plaatsen in plaats van een politieman te laten observeren en deze regio's zien de kosten van aanschaf van techniek als een goede investering. Andere regio's willen, om niet afhankelijk te zijn van de beschikbare capaciteit van de DTOO, er zeker van zijn dat zij op de momenten dat het noodzakelijk is ook daadwerkelijk techniek in kunnen zetten. Een enkele regio heeft echter geen STO en doet voor iedere voorkomende klus een beroep op de DTOO. Het niveau van de STO's in Nederland ligt daarom zeer ver uit elkaar.

Politiële infiltratieteams

Sinds 1992 heeft de politie de beschikking over politiële infiltratieteams (PIT's). Deze teams houden zich exclusief bezig met politiële infiltratie-acties. Er zijn zes PIT's in Nederland. PIT's zijn faciliterend aan de regiokorpsen en de kernteams en zijn interregionaal georganiseerd. De leden zijn geworven uit de diverse betrokken politiekorpsen. De PIT's bestaan over het algemeen slechts uit een beperkt aantal personen.

Het PIT-Zuid, dat beschikbaar is voor drie politieregio's in Brabant en twee politieregio's in Limburg, bestaat uit tien man: vier infiltranten, vijf begeleiders en een administratieve kracht. Het PIT-Noord-Oost heeft zeventien formatieplaatsen, waarvan er op dit moment twaalf zijn ingevuld. Van de twaalf medewerkers zijn vijf personen politie-infiltrant.

Ten opzichte van de procedures en regelingen voor de andere ondersteunende diensten, is de inzet van PIT's met meer waarborgen omgeven. Het PIT werkt alleen in opdracht van het openbaar ministerie. De recherche- chef legt het probleem voor, waarna het PIT samen met de officier van justitie bekijkt of het PIT in die zaak iets betekenen kan.

Vervolgens maakt het PIT een conceptplan (inclusief een conceptbegroting) waarbij wordt uitgelegd dat het PIT ondersteunende diensten verricht.

Uit de daarop volgende bespreking komt het plan van aanpak. Indien iedereen het eens is gaat dit plan via de zaaksofficier en de hoofdofficier voor toestemming van het middel infiltratie naar de CTC. Na de toestemming wordt de operatie gestart.

Indien de CTC toestemming geeft, zijn er strikte afspraken dat de zaaksofficier en de teamleider PIT frequent overleggen om de vorderingen door te spreken en te bezien of het infiltratietraject dient te worden doorgezet. Het PIT doet niets zonder gezamenlijke overeenstemming. Er is een stringent bewakingsproces. Dat is ook vereist voor de veiligheid van politie-infiltranten. Er wordt dan ook veel gedaan aan de begeleiding van politie-infiltranten (fysiek en mentaal). Infiltranten mogen hun functie bij het PIT ook slechts een beperkte periode vervullen. Bovendien is de inzet van politie-infiltranten niet zonder risico's. Er wordt dan ook veel gedaan aan de begeleiding van politie-infiltranten (fysiek en mentaal). Infiltranten uit het PIT mogen deze functie dan ook slechts een beperkte periode vervullen.

3.5.3 CID-tactische recherche

De relatie tussen de CID en de tactische recherche vormde een belangrijk aandachtspunt voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Deze enquêtecommissie constateerde dat de relatie tussen de tactische recherche en de CID moeizaam verliep. In dit onderzoek heeft de commissie de relatie tussen beide onderdelen expliciet onderzocht:

a. Wordt de leiding van het tactische team door de CID-chef op de hoogte gesteld van alle CID-trajecten, alsmede de wijze waarop de informatie is verzameld, die tijdens tactische opsporingsonderzoeken lopen? Komt het voor dat de tactische recherche eigen «CID-activiteiten» verricht?

Met het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden was het voor de tactische recherche mogelijk de CID meer ondersteunend te laten werken. Dit was ook een van de redenen dat de tactische recherche en de CID geïntegreerd zouden worden. De ervaringen hiermee zijn echter niet overwegend positief.

De relatie tussen beide organisatieonderdelen kenmerkt zich door gespannenheid. Uit het onderzoek is gebleken dat er vaak onduidelijkheid bestaat over de inbreng van de CID en de tactische recherche. Met de integratie van de CID en de tactische recherche was het doel de CID meer ondersteunend te laten werken. De praktijk laat zien dat dit nog niet optimaal functioneert. In de regio Midden-West Brabant bestaan verschillen in de waardering van tactische teams over de CID. Sommigen weten de CID goed te vinden, anderen zijn van oordeel dat de informatie van de CID te weinig opbrengt.

Ook in de regio Limburg-Zuid is sprake van spanning tussen de CID en de tactische recherche. Bij de CID-rechercheurs ontstaat frustratie, omdat de tactische recherche onvoldoende gevolg geeft aan hun informatie. De tactische recherche verwijt de CID geen goede informatie aan te dragen. Volgens de tactische recherche sluit de CID-informatie onvoldoende aan bij de lopende onderzoeken. De tactische recherche verwacht CID-informatie die direct in het onderzoek te gebruiken is. Bovendien verwijt de tactische recherche de CID vooral informatie over klassieke delicten (drugs, overvallen enz.) aan te leveren. Informatie over specialistische taakvelden (milieu, fraude) wordt nauwelijks aangeleverd. De CID is echter van mening dat er wel informatie is op deze deelterreinen, maar dat er geen gevolg aan wordt gegeven. Dit heeft volgens hen te maken met een tekort aan capaciteit en een gebrek aan deskundigheid bij de tactische recherche.

Het lijkt erop dat de problemen in de relatie tussen de tactische recherche en de CID vooral te maken hebben met onduidelijkheid over de rol die beide organisatieonderdelen zouden moeten vervullen. Het uitblijven van een duidelijke beschrijving van de positie van de CID ten opzichte van de tactische recherche heeft ook negatieve gevolgen voor de relatie tussen de CID en de tactische recherche.

De werkgroep ter inventarisatie van de consequenties van het wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden in de praktijk1 merkt in dit verband op dat «tengevolge van de wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden de taak van de CID in feite wordt teruggebracht naar een voornamelijk registrerende, waarbij de gegevens verkregen worden uit tactische (in de nieuwe betekenis) onderzoeken en waarbij alleen het runnen van informanten nog tot het actieve takenpakket van de CID zal blijven behoren. Het kader van de wet Bob zal aldus verstrekkende gevolgen kunnen hebben voor de organisatie en werkwijze van de politiekorpsen. De inzet van bijzondere opsporingsbevoegdheden als de stelselmatige observatie, het sturen van informanten en de infiltratie zijn als het ware tactisch geworden. Dit betekent dat voortaan de tactische rechercheteams worden belast met de uitvoering daarvan. Nader zal moeten worden onderzocht welke consequenties de wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden zal hebben voor de organisatie en de werkwijze van de regionale politiekorpsen, specifiek op het gebied van de CID, en in het verlengde daarvan de consequenties voor de regelgeving op dit vlak. Voor wat betreft de beheersmatige aspecten kan worden aangehaakt bij het Besluit beheer regionale politiekorpsen. De gezagsmatige aspecten kunnen nader worden uitgewerkt in een openbaar ministerie-richtlijn.»

Niet goed valt echter in te zien op basis waarvan het wetsvoorstel BOB dergelijke vergaande consequenties kan hebben. Genoemde methoden zijn onder voorwaarden ook te in te zetten in het kader van het onderzoek naar het beramen of plegen van ernstige misdrijven in georganiseerd verband. Zo er dus al van enige wijziging in taak, organisatie en werkwijze sprake zal zijn, wordt allereerst gedacht aan een wijziging van de CID-regeling 1995 in het licht van het wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden en het wetsvoorstel ter wijziging van de Wet politieregisters.

3.6 Kernteams

In de tweede helft van de jaren tachtig is de belangstelling voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit toegenomen. In dit kader ontstond de gedachte om permanente opsporingscapaciteit vrij te maken ter bestrijding van dit type criminaliteit. Gezien het feit dat de criminele activiteiten zich veelal uitstrekten over grote delen van Nederland en het buitenland werd besloten tot de oprichting van interregionale opsporingsteams. Aanvankelijk werd gesproken van interregionale rechercheteams (IRT's); vanaf 1994 van kernteams. Het zijn thans zes kernteams, te weten Noord-Oost-Nederland, Randstad-Noord en Midden, Zuid, Rotterdam, Haaglanden en Amsterdam-Amstelland/Gooi en Vechtstreek. Van de kernteams wordt een prominente rol verwacht bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.

In het onderzoek van de commissie is expliciet aandacht besteed aan de kernteams. Op basis van het enquêterapport en de daarin geformuleerde beslispunten zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:

a. Welke activiteiten voeren de kernteams op dit moment uit? Op welke wijze zijn de kernteams op dit moment georganiseerd? Hebben de taken en de organisatie van de kernteams een nadere regeling gekregen op basis van de wet? Beperken de taken van kernteams zich tot opsporingsonderzoek naar georganiseerde en organisatiecriminaliteit met een landelijk of internationaal belang? Wie beslist over de werkzaamheden van de kernteams?

b. Geeft de periodieke evaluatie aanleiding de centrale financiering van kernteams te overwegen?

c. Is reeds voorzien in aparte opleidingsmodules in recherchetechnieken, regelgeving en vaardigheden voor medewerkers van kernteams?

d. Kan op dit moment al bepaald worden of en in hoeverre de kernteams inhoudelijke betekenis hebben?

De commissie heeft de kernteams nader onderzocht door middel van gesprekken en aangeleverde documenten. Een aantal kernteams is meer specifiek onderwerp van onderzoek geweest. Achtereenvolgens behandelt de commissie de organisatie van de kernteams, de selectie van onderzoeken en de gebruikte methoden, de positie van de CID en de samenwerking met andere organisaties.

3.6.1 Organisatie van kernteams

Nieuwe kernteamregeling

Door middel van convenanten met de betrokken regiokorpsen zijn in 1993 de kernteams opgericht. Deze convenanten zijn het organisatorisch kader geweest voor de start van de kernteams. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft ten aanzien van de kernteams ondermeer aanbevolen dat de taken en organisatie van de kernteams een nadere regeling dienen te krijgen op basis van de wet. Door middel van een nieuwe in april 1999 vastgestelde kernteamregeling is aan deze aanbeveling uitvoering gegeven, zodat de convenanten met de inwerkingtreding van de nieuwe regeling zullen zijn vervallen. De nieuwe kernteamregeling zal op 1 januari 2000 in werking treden.

De nieuwe kernteamregeling volgt op hoofdlijnen de structuur van de convenanten. Naar aanleiding van een aanbeveling van de enquêtecommissie is de taakstelling nader gespecificeerd. Het begrip «ontmanteling van criminele organisaties», dat in de overwegingen van de individuele convenanten was opgenomen, is geschrapt. De taken van de kernteams zijn specifiek omschreven en bestaan uit het verrichten van verkennend onderzoek, het verrichten van opsporingsonderzoek, de daadwerkelijke voorkoming van strafbare feiten en het verlenen van ondersteuning aan de regionale politiekorpsen op het gebied van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Deze taken worden verricht in het kader van de bestrijding van de georganiseerde en organisatiecriminaliteit met een landelijk of internationaal belang.

De kernteamregeling kent een andere vorm van financiering dan de convenanten. Op dit moment worden de kernteams niet op uniforme wijze gefinancierd door de deelnemende regiokorpsen. Onder de werking van de kernteamregeling zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor de kosten van de instandhouding van de kernteams jaarlijks een aantal budgetverdeeleenheden bij de regiokorpsen in mindering brengen en deze rechtstreeks aan de beherende regio ter beschikking stellen.

In de convenanten zijn geen afspraken opgenomen die ingaan op de rechtspositie van degenen die zijn aangesteld bij een kernteam. Het is aan de regiokorpsen overgelaten om hier invulling aan te geven. In de nieuwe kernteamregeling wordt vastgelegd dat de ambtenaar van politie die werkzaam zal zijn bij het vaste deel van het kernteam in vaste dienst treedt van het kernkorps. Met de betrokkene wordt voordat hij in dienst treedt afgesproken dat hij na ten minste vier jaar en maximaal zes jaar terugkeert naar het regionale politiekorps. Na consultatie van onder andere de kernteamdriehoeken en de kernteamchefs is tevens de mogelijkheid opgenomen dat genoemde termijn eenmalig met twee jaar wordt verlengd.

Organisatievormen

Er is een duidelijk onderscheid in de organisatie van perifere en niet-perifere kernteams. De kernteams Randstad Noord en Midden, Zuid en Noord-Oost Nederland zijn voorbeelden van perifere kernteams en voldoen het meest aan de oorspronkelijke gedachte van een identificeerbare, aparte organisatie voor zaken van bovenregionaal belang. De andere drie kernteams zijn ingebed in de reguliere recherche-organisatie van het regiokorps. Deze niet-perifere kernteams worden gedomineerd door de steden waar het kernteam gevestigd is. Bovendien maken zij gebruik van de diensten en middelen van de regio waar ze gevestigd zijn.

Het kernteam Rotterdam-Rijnmond is van start gegaan in 1994 en is ondergebracht bij de Regionale recherche dienst. Met de andere twee niet-perifere kernteams Amsterdam en Haaglanden is het kernteam Rotterdam-Rijnmond niet herkenbaar als afzonderlijke eenheid. Het kernteam is geïntegreerd in de regionale recherchedienst en projecten worden dan ook gezamenlijk met de Regionale recherche dienst uitgevoerd. Verschillende rechercheurs gaven aan dat het onderscheid tussen kernteam-onderzoek en onderzoek door de regionale recherche nauwelijks bestaat. Alle rechercheurs van de Regionale recherche dienst volgen ook de kernteam-modules die na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden door de rechercheschool zijn ontwikkeld. Het voordeel is dat het kernteam gebruik kan maken van de faciliteiten en diensten (bijvoorbeeld de CID) van de regionale recherche. Het nadeel is echter dat het kernteam geen eigen zelfstandige positie meer heeft. Het is moeilijk de activiteiten van het kernteam te onderscheiden van de regionale recherche.

Aandachtsgebieden

De kernteams hebben ieder voor zich een eigen aandachtsgebied toegewezen gekregen door het College van procureurs-generaal. De verdeling van aandachtsgebieden is in de loop der jaren aan verandering onderhevig geweest.

De heerFicq(waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Waar het om gaat bij die aandachtsgebieden, is hoe je deze uitdiept. Op zich is het aandachtsgebied juist een van de middelen die je hebt om de zaak waar je prioriteit aan wilt geven, in den brede aan te pakken: én doordat je de informatiehuishouding op een bepaalde manier gaat bundelen, én doordat je bijvoorbeeld via het instellen van verkennende onderzoeken dat verder gaat uitdiepen. Een derde punt is dat er in ieder operationeel onderzoek dat loopt bij een kernteam, steeds achteraf een evaluatie plaatsvindt, waarbij een van de elementen juist is hoe de connectie met de legale wereld geweest is. Van daaruit kun je ook in kaart brengen waar eventuele kwetsbare punten zitten. Een product van een kernteam is niet alleen een gepakte dader, maar is wel degelijk ook het in kaart brengen van kwetsbare aspecten van onze samenleving in zijn totaliteit. Wat heel belangrijk is – dan sluit ik aan bij wat Van de Bunt zo-even zei – is het facet van de totale politiële informatiehuishouding daar omheen. Er zal een sterkere relatie moeten komen tussen wat via de informatieknooppunten op het regionale niveau gebeurt. Immers, daar wordt op het regionale niveau de kennis gebundeld, van wat er op het terrein van de aandachtsgebieden met name gebeurt bij de kernteams en wat gebundeld wordt in informatieplatforms. Bij die informatieplatforms worden dikwijls juist de plaatjes naast elkaar gelegd van wat er in de regio's gebeurt en wat bij de aandachtsgebieden ook blijkt, ook in relatie tot de inzet van de kernteams, en voorts van wat er op nationaal niveau bij CRI gebeurt. Er zal één nationale politiële informatiehuishouding moeten bestaan, waar ook in grote mate van vrijheid informatie wordt uitgewisseld. Als dat niet gebeurt, zal een deel van wat de heer Van de Bunt straks zei, illusoir worden. Als het zo is dat het met name gaat om sociale relaties, dat het met name gaat om dienstverlening en dat je moet komen tot een goed evenwicht tussen het langetermijnonderzoek en de korte klap, dan vergt dat kennis van je omgeving waarin je je beweegt. Dat is heel essentieel. Als je kiest voor aandachtsgebieden zoals we die nu nog hebben, die met name voor een stuk langs etnische lijnen bepaald zijn, betekent het dat je de rest van je informatie op een andere manier met elkaar moet delen.1

Het kernteam Noord-Oost Nederland heeft onder meer de Oost-Europese criminaliteit als aandachtsgebied gekregen. Het kernteam heeft een onderzoek ingesteld om een beeld te krijgen van de criminele geldstromen en de daaruit voortvloeiende risico's van corruptie en manipulatie in relatie tot de Oost-Europese georganiseerde misdaad voor de Nederlandse samenleving. Het kernteam Rotterdam-Rijnmond heeft als aandachtsgebieden Zuid-Oost Aziatische criminaliteit en milieucriminaliteit. Voor dit laatste aandachtsgebied is een speciaal kernteam Milieu opgericht.

De Tanker Cleaning Rotterdam-zaak (TCR-zaak) vormde de aanleiding voor de oprichting van het kernteam Milieu. Door deze zaak had men in Rotterdam veel expertise opgebouwd met betrekking tot milieuzaken. Formeel draait het kernteam Milieu sinds 8 december 1995 met een convenant voor drie jaar. Het kernteam is een samenwerkingsverband tussen het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de politie en het openbaar ministerie bedoeld om zware milieucriminaliteit een structurele plaats binnen de politie te geven. Overigens is de TCR-zaak niet representatief voor het werk van het kernteam: het kernteam draait zelf geen zaken maar biedt een deel van de inhoudelijke projectvoorbereiding (strafrechtelijk vooronderzoek/verkennend onderzoek, «acquisitie»). Het kost het kernteam echter veel moeite de onderzoeken bij de regio's onder te brengen. Het is echter niet gelukt om binnen drie jaar milieu-expertise structureel in de organisatie in te bedden: In de «Strategische notitie van het OM» (1998) staat dat het expertise team (kernteam Milieu) zal worden omgevormd tot een landelijk team: de Landelijke milieu groep onder het KLPD.

Sedert 1 januari 1997 wordt door het kernteam Rotterdam-Rijnmond uitvoering gegeven aan het aandachtsgebied Zuid-Oost Aziatische criminaliteit in de vorm van een speciaal expertisecentrum dat gedurende een tijdsbestek van vier jaren inzicht beoogt te verschaffen in de aard, ernst en omvang van criminele activiteiten, gepleegd door de Zuid-Oost Aziaten in Nederland, of buiten Nederland (doch met een relatie naar Nederland). Deze opdracht heeft geleid tot de oprichting van het Expertise-team Zuid-Oost Azië binnen het kernteam Rotterdam-Rijnmond. Wanneer inzichten is verkregen in personen en/of groeperingen die zich bezighouden met diverse vormen van criminaliteit, kunnen vervolgens operationele onderzoeken worden geïnitieerd, teneinde strafrechtelijk te kunnen optreden tegen deze personen en/of groeperingen.

In sommige gevallen krijgt een kernteam het verzoek, naast de bestaande aandachtsgebieden, naar een bepaald onderwerp nader onderzoek te doen. Dit heeft plaatsgevonden bij het kernteam Noord Oost Nederland dat onderzoek had gedaan naar mensensmokkel. Op basis van dit onderzoek, alsmede uit een notitie «Een zorg apart» van de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) is gebleken dat internationale, professioneel opererende smokkelorganisaties een prominente rol spelen. Daarom is besloten voor de duur van vier jaar een Unit mensensmokkel (UMS) op te richten.

De toevoeging van deze aandachtsgebieden is afhankelijk van overwegingen van criminele politiek en landelijk-politieke aard. Maatschappelijke en/of politieke ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat de kernteams ook andere aandachtsgebieden toegewezen krijgen. Dit is ook de reden dat sommige kernteams ook andere activiteiten ondernemen dan het toegewezen aandachtsgebied.

Er doen zich problemen voor met de aandachtsgebieden. In de eerste plaats is de ratio voor de verdeling van de aandachtsgebieden niet altijd duidelijk. In de tweede plaats zijn door de verdeling naar geografische gebieden de kernteams in de praktijk de hun toegewezen landen min of meer als hun exclusieve domein gaan beschouwen, wat de samenwerking met andere kernteams en de regiokorpsen bemoeilijkt. In de derde plaats maken de kernteams tot op heden geen deel uit van de nationale informatiehuishouding, waardoor de vergaarde informatie op de specifieke aandachtsgebieden niet via de landelijke registers voor de totale opsporing van nut is gemaakt.

3.6.2 Praktijk kernteams

Opsporingsmethoden

De kernteams maken gebruik van alle opsporingsmethoden. Hierbij gaat het om traditionele opsporingstechnieken als taps, camera-observaties en meer risicovolle methoden als infiltratie en pseudo-koop. Er is geen wezenlijk onderscheid in het gebruik van de opsporingsmethoden door de regionale recherche en de kernteams. Wel hebben de kernteams het voordeel dat zij zich exclusief kunnen bezighouden met georganiseerde criminaliteit. In de meeste kernteams is intern al uitgebreid gesproken over de mogelijkheden van verschillende opsporingsmethoden.

Deze bevinding toont direct de bijzondere positie van de kernteams. Zij zijn opgericht om de opsporing van georganiseerde criminaliteit vorm te geven. Het gaat bij kernteamzaken nagenoeg steeds om omvangrijke onderzoeken naar grote criminele organisaties. Ten behoeve van dit soort opsporingsonderzoeken dienen dan ook veelvuldig bijzondere opsporingsmethoden te worden toegepast. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de kernteams met de implementatie van de aanbevelingen van de enquêtecommissie ver zijn gevorderd.

Personeels- en opleidingenbeleid

Het personeel van een kernteam wordt voor vier tot zes jaar gedetacheerd. Vooral voor perifere kernteams is dit een probleem. Het kernteam Noord-Oost Nederland heeft op dit moment problemen met het werven van rechercheurs. De personele problemen zijn terug te voeren op de constructie waarmee het kernteam Noord-Oost Nederland is opgezet. Het kernteam kan niet zelf personeel in dienst nemen, maar slechts gedetacheerd krijgen vanuit de regiokorpsen. Terugkeer van de kernteammedewerkers is de verantwoordelijkheid van de regiokorpschefs. Sommige korpschefs doen er wel iets aan, anderen houden er totaal geen rekening mee. In het laatste geval moeten de kernteammedewerkers terug in het regiokorps in functies waar ze met hun opgedane kennis niet uit de voeten kunnen. Bij de niet-perifere kernteams, zoals Rotterdam-Rijnmond, is dit veel minder van belang: hier verlaten de rechercheurs van het kernteam de regionale recherchedienst niet of ze zijn makkelijker in de regionale recherche terug te plaatsen.

De heerBiesheuvel: Ik stap over naar de landelijke opsporingsdiensten. Het woord «kernteam» is al een paar keer gevallen. Ik zal eerst wat langer stilstaan bij de kernteams en dan bij de overige landelijke, bovenregionale opsporingsdiensten. Mijnheer Aalbersberg, wij hebben de indruk dat in regio's wel eens wordt gezegd dat een onderzoek echt bij hen hoort. Het is dan de vraag in hoeverre de regio in voldoende mate meewerkt aan regio-overstijgend onderzoek. Dat kan zich bijvoorbeeld uiten in de mate waarin gemakkelijk informatie en mensen worden afgestaan aan kernteams. Kunt u daarop reageren?

De heerAalbersberg(chef kernteam Noord-Oost Nederland): Het moeilijkste is volgens mij de politie-informatiehuishouding. Daar worden namelijk keuzes gemaakt en daar wordt bepaald welk onderzoek wordt aangepakt. Een tactisch onderzoek kan in theorie natuurlijk overal worden uitgevoerd. Als u aan een recherchechef 30 rechercheurs geeft en u zet ze ergens op een waddeneiland, kunnen zij het onderzoek ook doen. Dit is dus ook een prioritaire vraag: waar zet je de capaciteit neer. In Nederland hebben wij ervoor gekozen, met de interregionale kernteams sterkte vrij te maken en die vooral te gebruiken voor de bovenregionale onderzoeken. Daarbij heeft elk kernteam eigenlijk twee invalshoeken. De ene betreft de aandachtsgebieden, waarbij bijvoorbeeld Noord-Oost Nederland de Oost-Europese criminaliteit, de Turkse criminaliteit, mensenhandel en mensensmokkel onderzoekt. De andere invalshoek betreft de onderzoeken die «boven het maaiveld van de regio's» uit komen. Er zou ook een andere keuze gemaakt kunnen worden. Waar je de capaciteit ook neerzet, het gaat toch om het vrijmaken van capaciteit voor de wat langdurige aanpak, zonder dat die dagelijks gehinderd wordt door de prioriteiten die ook gelden. Waar je de capaciteit neerzet, is eigenlijk niet zo relevant; het gaat meer om de vraag hoe de interregionale formatie wordt gevormd. Dat is de ontwikkeling waar de heer Ficq ook naar verwees, namelijk een benadering waarbij met platforms wordt gewerkt. De kerntaak van de kernteams is naar mijn mening meer dat dit beeld wordt gehanteerd, zodat ook de juiste prioriteiten gesteld kunnen worden. De vraag over de uitwisseling van mensen is natuurlijk lastig. De Nederlandse concernpolitie waarover wij praten, bestaat nog niet, want er is nog steeds sprake van zelfstandige regio's. Er zit altijd een spanningsveld tussen enerzijds een kernteam dat mensen graag wil opleiden, hen een bepaalde periode wil houden, daar energie in steekt en vervolgens hoopt dat de kennis die erin is gestopt behouden blijft, en anderzijds het regionale beeld dat politiemensen allround moeten zijn, terug moeten naar de basis en eigenlijk, zoals dat heet, in het pak op straat moeten werken. Ook in Noordoost-Nederland merken wij dat dit spanningsveld het soms moeilijk maakt om eerst de juiste kwaliteit vanuit de regio's in het kernteam te krijgen en vervolgens iemand te zien verdwijnen in algemene dingen, terwijl in die persoon zes à zeven jaar op allerlei vakgebieden is geïnvesteerd. Dat beeld is dus zeker aanwezig.1

Uit het onderzoek blijkt in ieder geval dat de medewerkers van het kernteam een meer intensieve opleiding hebben gehad dan anderen. Kernteammedewerkers hebben een breed scala aan opleidingsmogelijkheden. Dit is neergelegd in de kernteamregeling. Ten opzichte van de regiokorpsen zijn de kernteams bevoorrecht qua opleidingen. Aan de Rechercheschool te Zutphen zijn als uitvloeisel van de werkgroep-Behling speciale opleidingsmodules voor kernteammedewerkers vervaardigd. In feite is daardoor een tweedeling binnen de politie ontstaan als het gaat om opleidingsmogelijkheden. Door de uitgebreide opleidingsmogelijkheden zijn kernteammedewerkers goed op de hoogte van nieuwe wetgeving en beleidsvorming.

CID-functie kernteams

Een aanbeveling van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is voorts dat de kernteams een eigen CID zouden moeten hebben. Thans beschikken kernteams niet over een eigen CID. In de praktijk zijn, om aansluiting te krijgen op de CID-structuur, alternatieve oplossingen gevonden, die er op neer komen dat materieel het kernteam een eigen CID heeft die CID-informatie verzamelt en informanten worden gerund. Formeel worden conform de bepalingen van de CID-regeling '95 de werkzaamheden van de CID van het kernteam onder verantwoordelijkheid van het kernkorps uitgevoerd en is de RCID-chef in de praktijk registerbeheerder.

Het kernteam Noord-Oost Nederland heeft formeel, volgens de CID-regeling 1995, geen eigen CID. Materieel is echter in het kernteam wel een aparte CID aanwezig met een eigen chef. Deze CID is qua beheer ingebed bij het beherend korps van het kernteam, regiopolitie IJsselland. Tussen de CID van het kernteam en de CID van het regiokorps wordt veel en regelmatig overlegd. Omdat de onderzoeken van het kernteam veelal een internationaal karakter hebben, bestaat er weinig kans dat er conflicten ontstaan met onderzoeken van de regio. De laatste zijn veelal gericht op de regio zelf.

Toekomstige verantwoordelijkheidsstructuur CID-en en kernteams

Over de vraag of het kernteam een eigen CID moet hebben, is mede naar aanleiding van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden – in 1997 een discussie gevoerd. De Cczwacri heeft naar aanleiding van een notitie van het Landelijk parket het College van procureurs-generaal geadviseerd, waarbij 2 modaliteiten naar voren zijn gebracht:

a. de huidige situatie, waarbij de CID-registers van het kernteam onder het beheer van een RCID blijven vallen, en

b. de modaliteit waarbij de formele en materiële verantwoordelijkheid bij één persoon komt te liggen.

In de nieuwe kernteamregeling wordt het aan de kernteams zelf overgelaten op welke wijze de verantwoordelijkheid voor de inwinning en opslag van criminele gegevens vorm wordt gegeven. Door de kernteams Amsterdam-Amstelland, Zuid-Nederland, Rotterdam-Rijnmond, Haaglanden en het LRT worden de CID-en ondergebracht bij het kernkorps. Daarbij vindt de inwinning van criminele informatie plaats door het kernteam zelf in het kader van het rechercheproces. Ten aanzien van de opslag van deze gegevens loopt de verantwoordelijkheid hiërarchisch van de chef RCID via de recherchechef van het kernkorps naar de korpschef van het kernkorps. Voor deze niet-perifere kernteams betekent het dat er geen verandering in de huidige situatie optreedt.

Het kernteam Randstad Noord en Midden en het kernteam Noord-Oost Nederland zullen een modaliteit hanteren waarbij deze perifere kernteams zelf voorzien in zowel de inwinning als de opslag van criminele inlichtingen. De verantwoordelijkheid voor de opslag van deze gegevens van het kernteam ligt niet bij de RCID-chef maar bij de kernteamchef. De kernteamchef kan daarna integraal verantwoordelijk zijn voor zowel de inwinning als de opslag van criminele inlichtingen van het kernteam.

Relatie kernteam-regiokorps(en)

Een belangrijk aandachtspunt bij de kernteams is de samenwerking tussen de teams en de betrokken regiokorpsen. Het kernteam heeft een nationale verantwoordelijkheid, maar is daarnaast ingebed in een regio. De medewerkers zijn gedetacheerd bij het kernteam en gaan na vier tot zes jaar ook weer terug naar de regio. De kernteamleiding wil de relatie met de regiokorpsen goed houden. Regiokorpsen kijken namelijk met een schuin oog naar de kernteams. De kernteamleiding wil voorkomen dat het kernteam een eiland wordt en vervreemdt van de regio.

Het kernteam Noord-Oost Nederland bestaat uit negen deelnemende regiokorpsen. De korpsbeheerder en korpschef van de regio IJsselland en de hoofdofficier van justitie te Zwolle houden twee keer per jaar een superdriehoek. De superdriehoek bestaat uit 9 x 3 verantwoordelijken (korpsbeheerder, korpschef en hoofdofficier). De betrokkenheid van een groot aantal korpsen vereist een zorgvuldige communicatie en coördinatie van werkzaamheden. De animo voor de superdriehoek is afgenomen. Volgens de korpsbeheerder is er minder te bespreken vanwege de heldere mandaatslijnen.

Samenwerking tussen kernteams

De samenwerking tussen de kernteams is minimaal. Dat is echter wel nodig omdat de kernteams gebonden zijn aan door het College van procureurs-generaal toebedeelde specifieke aandachtsgebieden. Deze aandachtsgebieden zijn geografische verdelingen. Zo heeft het kernteam Noord-Oost Nederland de gebieden Turkije en Oost-Europa; het kernteam Rotterdam-Rijnmond heeft Zuid-oost Azië en Zuid-Amerika. Door een dergelijke indeling van aandachtsgebieden kunnen verschillende kernteams met dezelfde personen, dezelfde delicten, locaties, etc. te maken hebben. Daarom zouden de kernteams ook onderling met elkaar verbonden moeten zijn. De kernteams maken tot op heden niet middels een CID deel uit van de nationale informatiehuishouding. Met de introductie van een eigen CID of Infodesk kunnen kernteams zelf verantwoordelijk worden gehouden voor de aanlevering van informatie ten behoeve van de nationale register.

Soms is informatie van kernteams echter staatsgeheim en kan zij niet worden opgenomen in nationale registers. Een voorbeeld hiervan is het rapport (1998) van het kernteam Noord-Oost Nederland over het project Oost-Europa, terwijl een belangrijk deel afkomstig is van politieregisters.

Incidenteel vindt er samenwerking plaats tussen kernteams met betrekking tot operationele onderzoeken. Dit was het geval bij het onderzoek «Community», waarbij het kernteam Rotterdam-Rijnmond en Noord-Oost Nederland hebben samengewerkt. Daarnaast bestaat er een specifiek overlegorgaan voor kernteamchefs, waarin allerlei informatie over organisatie en onderzoeken wordt uitgewisseld.

Daar waar wel samenwerking tussen kernteams vereist is, is deze niet altijd goed. De commissie heeft kennis genomen van een voorval tussen het kernteam Amsterdam-Amstelland en het kernteam Noord Oost Nederland.

De CID van het kernteam Noord Oost Nederland heeft al geruime tijd een informant die de CID veel informatie verschaft. Deze informant weet zoveel dat aangenomen moet worden dat hij zich midden in het milieu beweegt. Vanaf het begin is de informant gewezen op het feit dat de CID niet accepteert dat de informant strafbare feiten pleegt. Daarbij is hem tevens duidelijk gemaakt dat hij geen bescherming als informant kan genieten indien hij toch strafbare feiten zou plegen. Deze informant is door het kernteam verschillende keren gecheckt door de verschillende politiesystemen te bevragen. Deze controle heeft geen aanwijzingen opgeleverd dat deze informant als subject zou worden aangemerkt.

Het blijkt dat telefoongesprekken van deze informant al vanaf november 1998 door de politieregio Amsterdam-Amstelland worden afgeluisterd en opgenomen. Al snel weet de betrokken teamleider dat de gesprekken worden gevoerd met politiemensen van de CID van het kernteam Noord Oost Nederland. De verantwoordelijke Amsterdamse officieren van justitie worden over de zaak geïnformeerd, maar door de zaaksofficier en de tactisch teamleider wordt de eigen CID van Amsterdam niet in kennis gesteld van het feit dat zij een informant onder de tap hebben. Daarmee wordt de CID Amsterdam de mogelijkheid ontnomen om de CID van het kernteam Noord Oost Nederland te informeren over het feit dat één van hun informanten onderzoekssubject is in een Amsterdams rechercheonderzoek.

Pas nadat de runners van de CID van het kernteam Noord Oost Nederland het vermoeden krijgen dat hun informant voorwerp van een Amsterdams rechercheonderzoek is en zij navraag gaan doen, worden de verantwoordelijke officieren en leiding van het kernteam Noord Oost Nederland door Amsterdam over de zaak geïnformeerd.

Op 4 januari 1999 wordt deze informant door de Amsterdamse politie gearresteerd op verdenking van grootschalige heroïnesmokkel. Hij verklaart na zijn aanhouding informant van de CID van het kernteam Noord Oost Nederland te zijn en de strafbare feiten in opdracht van de politie te hebben gepleegd.

Het College van procureurs-generaal geeft begin januari de Rijksrecherche de opdracht een feitenonderzoek uit te voeren naar aanleiding van de verhalen die inmiddels de ronde doen over het kernteam Noord Oost Nederland. De Rijksrecherche heeft onderzocht op welke wijze de informant door de CID van het kernteam is gerund. Daarnaast is onderzoek gedaan naar de wijze waarop het regiokorps Amsterdam-Amstelland is omgegaan met het vermoeden dat hun verdachte elders optrad als informant/infiltrant en met het vermoeden dat runners van deze CID de informant van teveel informatie voorzagen.

De Rijksrecherche komt tot de conclusie dat de runners van kernteam Noord Oost Nederland niet altijd voldoende afstand hebben genomen ten opzichte van de informant en niet altijd voldoende zorgvuldig zijn opgetreden. De Rijksrecherche verwijt het regiokorps Amsterdam-Amstelland een informant als verdachte aan te merken en zijn telefoongesprekken af te luisteren zonder dit ter kennis te brengen aan de voor de informant verantwoordelijke CID. Het regiokorps Amsterdam-Amstelland heeft kennelijk geen of onvoldoende vertrouwen gehad in zijn collega's bij zowel het kernteam als het openbaar ministerie in Zwolle. Door het gebrek aan vertrouwen is de leiding van het kernteam Noord Oost Nederland en het verantwoordelijke openbaar ministerie noodzakelijke informatie onthouden om hun verantwoording te kunnen nemen.

3.7 Korps landelijke politiediensten (KLPD)

Het Korps landelijke politie diensten (KLPD) is, naast de vijfentwintig regiokorpsen, het zesentwintigste politiekorps met zelfstandige en ondersteunende taken. De KLPD vervult zowel taken die primair samenhangen met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde als taken die daarmee geen direct verband houden. Het KLPD was ook onderwerp van onderzoek in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Op basis hiervan heeft de commissie besloten de onderdelen van het KLPD te onderzoeken op basis van de volgende onderzoeksvragen:

a. Welke ondersteunende diensten zijn er bij het KLPD? Op welke wijze zijn deze ondersteunende diensten georganiseerd?

b. Welke activiteiten voeren deze diensten uit met betrekking tot de opsporing?

c. Oefent het Landelijk parket het gezag uit over de ondersteunende diensten van het KLPD?

d. Wordt voor de concrete handelingen van deze diensten het gezag uitgeoefend door de recherche-officier in de regio en de betrokken zaaksofficier?

Het KLPD is onderverdeeld in zes divisies en een rechercheteam: divisie Informatie Technologie, divisie Koninklijke en diplomatieke beveiliging, divisie Logistiek, divisie Mobiliteit, divisie Ondersteuning en de divisie Centrale recherche informatie (CRI). Het rechercheteam dat bij de KLPD is georganiseerd heet het Landelijk rechercheteam (LRT). Het LRT is aan te merken als het zevende kernteam. In dit onderzoek is vooral gekeken naar de onderdelen die een taak hebben op het gebied van de opsporing. Achtereenvolgens worden de activiteiten van de divisies CRI, Ondersteuning, Mobiliteit en het LRT behandeld.

3.7.1 Organisatie KLPD

Het KLPD vervult uiteenlopende taken en functies in de opsporing, wat tot uiting komt in een sterk gevarieerde organisatie, waarbinnen specifieke afdelingen soms betrekkelijke autonome posities hebben. Verschillende onderdelen van het KLPD vervullen een rol in de opsporing en bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit. Op dit moment bevindt veel verschillende informatie zich op verschillende plaatsen. Het is niet duidelijk welke afdeling en functionaris over welke informatie beschikt. De recherche-informatie op landelijk niveau is naar het oordeel van de commissie te versnipperd.

Het ministerie van Justitie heeft bij de aansturing van het KLPD het accent steeds gelegd op het beheer en niet zozeer op het vaststellen van beleidskader. In enkele gevallen zijn speerpunten aangegeven, zoals «financiële recherche» en «bestrijding van kinderporno», maar van een integrale visie op de taken van het KLPD is geen sprake. Initiatieven voor richtinggevend beleid zijn vooral aan het KLPD zelf overgalaten. In vergelijking met andere onderdelen van het KLPD besteedde het ministerie van Justitie relatief de meeste aandacht aan de divisie CRI en het LRT.

Algemene Rekenkamerrapport

In september 1998 heeft de Algemene Rekenkamer een rapport uitgebracht over de uitwisseling van recherche-informatie tussen de divisie CRI en de politieregio's.1 De Algemene Rekenkamer onderzocht de CRI in 1997. In het rapport wordt stevige kritiek op de CRI geleverd. De hoofdconclusie is dat er ernstige gebreken kleven aan zowel de informatieverstrekking van de regio's aan de CRI, de veredeling (bewerking) van informatie door de CRI, het beheer van de informatie van de CRI en de informatieverstrekking van de CRI aan de regio's.

De focus van de Algemene Rekenkamer richtte zich op slechts een deel van het werkterrein van de CRI.

De Algemene Rekenkamer richtte zich alleen op de bestaande feitelijke stand van zaken. Belangrijke ontwikkelingen en vooruitgang op het gebied van de informatiehuishouding zoals de Infodesks, MRO's en VROS heeft de Algemene Rekenkamer genegeerd.

De CRI is voor de informatiehuishouding afhankelijk van andere diensten. Sommige korpsen zijn heel snel met het verschaffen van informatie, andere heel afwachtend. Dat heeft te maken met een dominante cultuur bij de politie van wel geïnteresseerd zijn in het ontvangen van onder- zoeksinformatie, maar niet in het delen ervan. Dit geldt weliswaar tussen regiokorpsen en de nationale CRI, maar eveneens in de relatie tussen districten en regionale recherche.

De CRI moet een groot aantal klanten bedienen. De positie van de CRI binnen het KLPD is bijzonder: de KLPD is opdrachtgever en afnemer tegelijk. De CRI heeft nog de meeste moeite gehad om opgenomen te worden binnen het eigen KLPD.

Het rapport van de Algemene Rekenkamer geeft de onmacht aan van de mogelijkheid van sturing van de recherche informatiehuishouding. Dat heeft te maken met de organisatie van het politiebestel in zijn algemeen- heid en de recherche in het bijzonder. Er is een complex van diensten en korpsen, met onder meer als gevolg dat de CRI niet is ingebed in landelijk gevormde recherchestructuren. Verder hebben noch het ministerie van Justitie noch het Openbaar Ministerie hun zeggenschap aangewend om tussen regiokorpsen, kernteams en de CRI passende samenwerking op te leggen. Ten derde hebben de korpschefs de CRI niet de taken gegeven om landelijk een aantal criminaliteitsvormen te onderzoeken, maar zijn deze als aandachtsgebieden buiten de CRI aan de kernteams toegewezen.

Ontwikkeling divisie Recherche

In 1998 is een begin gemaakt met de opzet van een Divisie recherche binnen het KLPD. De bedoeling is alle recherche-activiteiten binnen de KLPD in één divisie onder te brengen onder leiding van één recherchechef. Dit moet leiden tot een geïntegreerde recherchefunctie, waarbij coördinatie- en afstemmingsproblemen worden gereduceerd. Daarnaast zal de nieuwe divisie tal van praktische voordelen met zich meebrengen zo is de verwachting. Per 1 april jongstleden is een projectleider aangesteld om het Plan van aanpak voor de Divisie Recherche uit te voeren. Het KLPD streeft ernaar de divisie Recherche voor het einde van 1999 operationeel te hebben.

Gezags- en beheersstructuur

De minister van Justitie is tot aan de overgang van het beheer van het KLPD naar de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties formeel verantwoordelijk voor het beheer van het KLPD. Beheersaangelegenheden voor het gehele KLPD komen aan de orde in de zogenoemde beheersvierhoek waaraan de korpschef van de KLPD, de hoofdofficier van het Landelijk parket, de directeur-generaal Wetgeving, Rechtspleging en Rechtsbijstand namens de minister van Justitie en de directeur-generaal Openbare Orde en Veiligheid namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deelnemen. Het medebeheer door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt in de praktijk nauwelijks inhoud. De Raad van het KLPD, die als een soort regionaal college fungeert, stelt jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening, het beleidsplan en het jaarverslag voor het KLPD vast.

Het gezag over het KLPD als geheel ligt volledig bij de persoon van de hoofdofficier van het Landelijk parket. De hoofdofficier van het Landelijk parket oefent deze functie uit op voorstel van het College van procureurs-generaal. De gezagspositie is evenwel niet geformaliseerd in wetgeving. Sinds 1998 is hiervoor een overleg opgezet tussen de gemandateerd korpsbeheerder, de hoofdofficier verbonden aan het Landelijk parket en de korpschef van het KLPD. Het is de bedoeling dat dit overleg de prioriteiten in de opsporingstaken van het KLPD vaststelt.

Vaststelling beleidsprioriteiten

Het ministerie van Justitie heeft bij de aansturing van het KLPD het accent steeds gelegd op het beheer en niet zozeer op het vaststellen van beleidskaders. In enkele gevallen zijn speerpunten aangegeven, zoals «financiële recherche» en «bestrijding van kinderporno», maar van een integrale visie op de taken van het KLPD is geen sprake. Initiatieven voor richtinggevend beleid zijn vooral aan het KLPD zelf overgelaten. In vergelijking met andere onderdelen van het KLPD besteedde het ministerie van Justitie relatief de meeste aandacht aan de divisie CRI en het LRT.

3.7.2 divisie CRI

De Divisie Centrale Recherche Informatie (CRI) is het onderdeel van het KLPD dat ondersteuning verleent aan de regionale, internationale en bijzondere opsporingsdiensten. De CRI ondersteunt de recherche met recherche-expertise, recherche-informatie en strategische misdaadanalyse. De divisie CRI is onderverdeeld in 4 diensten. In de onderstaande tabel is de organisatie van deze divisie kort weergegeven.

Organisatie divisie CRI:

• Dienst Recherche Informatie

afdeling Nationaal inzicht

afdeling Internationale inlichtingen uitwisseling

afdeling Meldpunten

afdeling Recherche informatiebureaus

• Dienst Bijzondere Recherche Zaken

afdeling Terrorisme

afdeling Getuigenbescherming

Landelijk infiltratie team (LIT)

afdeling Nationale coördinatie politiële infiltratie (ANCPI)

• Dienst Berichtenbehandeling en Identificatie

• Dienst Recherche Advisering en Ontwikkeling

De afdelingen binnen de dienst Recherche informatie richten zich vooral op de informatietaak van het recherchewerk. Informatie is nodig voor de directe opsporing, voor de coördinatie tussen recherche-onderzoeken, voor de besturing van het rechercheproces (prioriteitstelling en effectmeting) en voor de vaststelling van aard en omvang van de criminaliteit. Met name de afdeling Nationaal inzicht geeft voor een belangrijk deel invulling aan de functie van de NCID, die in artikel 6 van de CID-regeling 1995 wordt omschreven. De NCID-functie wordt verder uitgeoefend door de afdelingen Internationale inlichtingen uitwisseling, Meldpunten en Recherche informatiebureaus.

Afdeling Nationaal Inzicht

Taken

De afdeling Nationaal inzicht van de CRI heeft tot taak ter coördinatie van de samenwerking tussen regionale CID-en landelijke registraties bij te houden en de gegevens uit deze registers te bewerken en te analyseren. De taak van de afdeling Nationaal inzicht bestaat uit vijf onderdelen.

1. Het verschaffen van inzicht in de aard en omvang van de zware en georganiseerde criminaliteit op nationaal niveau

In het kader van deze taak verwerkt de afdeling informatie die door de regio's aangeleverd wordt. Analisten brengen vervolgens criminele samenwerkingsverbanden in kaart. Op dit moment worden de eerste resultaten van deze activiteit zichtbaar. Hier doen zich wel enkele knelpunten voor. In de eerste plaats leveren de regiokorpsen hun informatie nog onvoldoende aan uit de CID-registers en uit de tijdelijke registers zijnde de lopende onderzoeken. In de tweede plaats zijn de kernteams niet in dezelfde geautomatiseerde omgeving geplaatst. Dat is echter wel nodig vanwege de eerder genoemde toebedeelde specifieke aandachtsgebieden. De kernteams zouden onderling met elkaar verbonden moeten zijn. In de derde plaats is de divisie CRI voor beleidsonderzoek volledig afhankelijk van de regiokorpsen. De divisie CRI heeft voor beleids- en analysedoeleinden zelf geen rechtstreekse toegang tot operationele informatie. Ten vierde doemt in de nabije toekomst een knelpunt op wanneer de nieuwe wet Politieregisters in werking is getreden. Bij de wijziging van de wet Politieregisters is geen voorziening getroffen voor de beleids- en analysetaken van de afdeling Nationaal inzicht. De gegevens uit een Zwacri-register dienen te worden verwijderd en vernietigd zodra een zaak is afgedaan c.q. een onherroepelijk vonnis is geveld. De informatie over personen die strafbare feiten hebben begaan kan weliswaar in de HKD-register worden opgenomen, maar daarmee gaat de onderlinge samenhang tussen meerdere criminele personen en strafbare feiten verloren. De samenhang tussen meerdere criminele personen en strafbare feiten in kaart brengen is noodzakelijk om criminele netwerken zichtbaar te maken. Door het ontbreken daarvan komt het verschaffen van inzicht in de aard en omvang van de zware georganiseerde criminaliteit op nationaal niveau onder druk te staan.

2. De coördinatie van recherche-informatie ingevolge de CID-regeling

Een onderdeel hiervan is de coördinatie van informatie met een hoog afbreukrisico waarvoor binnen de afdeling Nationaal inzicht een afgeschermde eenheid is ingericht, de eenheid Bronafschermingszaken. Van informatie met een hoog afbreukrisico is sprake wanneer bijvoorbeeld de bron gevaar zou lopen of wanneer als informatie te breed komt te liggen het onderzoek wordt geschaad. Daarbij moet gedacht worden aan 00-informatie, afkomstig van een informant of infiltrant, aan informatie over niet-integer gedrag, informatie ten behoeve van getuigenbescherming, etc.

3. ontwikkelen en in stand houden verwijsindexen

Voor de uitwisseling van informatie tussen opsporingsonderzoeken en de vaststelling van de aard en omvang van de criminaliteit maakt de afdeling gebruik van verwijsindexen. Op nationaal niveau coördineert de afdeling de registratie over de CID-subjectenindex (CIDSI) en beheert daarvoor drie indexen: CIDSI I, II, en III. CIDSI I is de index voor natuurlijke personen. Deze verwijzingsindex is nu een actueel geschoond bestand. Vanaf 1996 is het aantal records waarin CID-subjecten is opgenomen alsmede het aantal unieke CID-subjecten natuurlijke personen gedaald. Als belangrijkste reden voor deze daling wordt gezien dat de politieregio's over het algemeen beter en meer zijn gaan schonen.

De CIDSI II heeft betrekking op rechtspersonen en wordt tot op heden nog niet goed gevuld. De regio's zien hier tot nu toe nog onvoldoende de noodzaak van in. In de laatste verwijsindex (CIDSI III) worden de Meldingen recherche onderzoeken (MRO's) opgeslagen.

In de nabije toekomst zullen de drie systemen geïntegreerd worden in de landelijke applicatie Verwijzingsindex Recherche Onderzoeken en Subjecten (VROS). De opzet van de nationale verwijzingsindex VROS is een tweede onderdeel van het ABRIO-project «Recherche en informatiehuishouding». In de Raad van Hoofdcommissarissen zijn alle korpschefs met elkaar overeen gekomen dat de CID-subjectenindexen en het MRO-bestand moeten opgaan in het VROS. Deze nieuwe applicatie wordt gepositioneerd bij de regionale Infodesks.

4. Het uitvoeren van informatie-onderzoeken op een specifiek terrein

De afdeling Nationaal inzicht kan in opdracht van de Cc zwacri c.q. het College van procureurs-generaal informatie-onderzoeken uitvoeren op een specifiek terrein. Voorbeelden zijn aan Joegoslaven en Italianen gerelateerde criminaliteit in Nederland. De resultaten van deze onderzoeken worden aangeboden aan de Cczwacri die daarover een advies aan het College van procureurs-generaal kan uitbrengen.

5. Het uitvoeren van overige onderdelen van de CID-taak

De CID-en van de regiokorpsen zijn verantwoordelijk voor de aanmelding van informanten bij de afdeling Nationaal inzicht. Als een RCID een informant wil aanmelden, dan is daarvoor software van de afdeling Nationaal Inzicht beschikbaar om met de personalia van de informant een uniek nummer te maken. Dit nummer geeft de RCID vervolgens door aan de afdeling Nationaal inzicht. Nationaal inzicht boekt dit nummer in het Informanten Coderingssysteem (ICS) en controleert dan of het nummer elders reeds voorkomt. Als er een match is op het informantennummer belt de afdeling Nationaal Inzicht de RCID van het korps dat het nummer als eerste heeft aangemeld, waarop de betreffende RCID contact kan opnemen met de tweede RCID. Een probleem kan echter zijn dat de regiokorpsen niet in alle gevallen een actueel geschoond informantenbestand voeren.

Het informantencoderingssysteem (ICS) wordt soms onheus gebruikt. Het onheus gebruik heeft betrekking op schending van procedure-afspraken. Binnen de Nederlandse politie is afgesproken dat de RCID-en van de regiokorpsen alleen informanten aanmelden bij de afdeling Nationaal inzicht indien die informanten ook daadwerkelijk door de CID-en worden aangelopen. Indien een persoon niet zijnde een informant door een regiokorps wordt aangemeld als informant uitsluitend om er achter te komen of die persoon in een ander korps informant is, komt de afscherming van de identiteit van informanten op losse schroeven te staan. Daardoor komt de (moeizaam opgebouwde) aanmelding van informanten door de regiokorpsen bij en de coördinerende taak van de afdeling Nationaal inzicht in het geding.

Meldingen recherche-onderzoeken

Vanaf 1996 moeten de korpsen hun onderzoeken aanmelden bij de afdeling Nationaal inzicht van de CRI. Deze aanmelding heeft tot doel om de onderzoeken tussen de verschillende korpsen te coördineren. Het aanmelden van onderzoeken dient middels een standaardformulier te gebeuren: het formulier Melding Recherche Onderzoek (MRO). Het formulier MRO is ook opgenomen in de gewijzigde CID-regeling 1995.

Met de MRO's ontstaat een landelijk overzicht van de onderzoeken die de politie uitvoert. Volgens het huidige criterium moeten onderzoeken worden aangemeld zodra er tenminste één CID-subject bij het onderzoek betrokken is. De ondergrens die geldt voor het melden van rechercheonderzoeken en de opname in het systeem wordt verlaagd: in het vervolg zullen niet alleen onderzoeken met betrekking tot CID-subjecten worden opgenomen, maar álle onderzoeken worden geregistreerd die langer dan een week duren en die gericht zijn op misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. Op het formulier MRO moeten behalve CID-subjecten ook andere onderzoeksgegevens, zoals objecten, contactpersoon, start en te verwachten einddatum van het onderzoek worden ingevuld.

In de praktijk verloopt de melding van recherche-onderzoeken veelal via de RCID van het regiokorps. Voor de RCID geldt immers al vanouds dat zij haar CID-subjecten (natuurlijke personen en/of rechtspersonen) moet aanmelden bij de divisie CRI. De aanmelding van recherche-onderzoeken is in de loop van de jaren aanmerkelijk verbeterd.

Tabel 2. Aantallen MRO's per regiokorps

 Aantal bij de NCID nieuw aangemelde MRO's
Regiokorps 199611997219983
Rotterdam-Rijnmond134149133
Limburg-Zuid278530
Midden- en West Brabant128765
Amsterdam-Amstelland129144185
Kennemerland372430
Haaglanden10192158
CID KLPD292236

1 NCID jaarverslag 1996.

2 Jaaroverzicht 1997 Criminele Inlichtingen Dienst verwijsindexen.

3 Jaaroverzicht 1998 Criminele Inlichtingen Dienst verwijsindexen.

Naast de aanmelding van nieuwe onderzoeken, moeten korpsen ook wijzigingen in onderzoeken (updaten van de onderzoekssubjecten) en de daadwerkelijke beëindiging van onderzoeken melden. Het onderzoek van de commissie heeft uitgewezen dat het actualiseren van de MRO's door de regiokorpsen nog sterk verbeterd kan worden. Beëindigde onderzoeken worden niet afgemeld en wijzigingen in (de CID-subjecten van) het onderzoek worden nog onvoldoende doorgegeven.

De coördinatie vindt plaats door de afdeling Nationaal Inzicht van de divisie CRI. De coördinatie houdt in dat de gegevens uit de MRO's van alle korpsen met elkaar worden vergeleken. Dit gebeurt geautomatiseerd. Vergelijking kan bijvoorbeeld opleveren dat eenzelfde persoon bij meerdere korpsen voorwerp van onderzoek is of dat een voertuig in een recherche-onderzoek van een bepaald korps tevens voorkomt in een onderzoek van een ander korps. Zodra er op een van de objecten of CID-subjecten een dubbeling wordt geconstateerd, zorgt de afdeling Nationaal Inzicht ervoor dat de betrokken politieregio in kennis wordt gesteld. Voor de melding van recherche-onderzoeken en de coördinatie hanteert de afdeling Nationaal Inzicht een verwijsindex, de zogeheten CID-subjecten Index (CIDSI) III.

Van 1996 tot halverwege 1997 werden de recherche-onderzoeken aangemeld door het opsturen van MRO's naar de divisie CRI. In de loop van 1997 is een aantal regionale recherchesystemen zodanig aangepast dat de MRO's geautomatiseerd kunnen worden aangeleverd. Per december 1998 melden 22 van de 26 korpsen hun MRO's geautomatiseerd aan bij de afdeling Nationaal Inzicht.

In CIDSI III waren in juni 1997 12 750 onderzoeksobjecten en 1213 onderzoeken opgenomen. In december 1998 waren deze aantallen reeds opgelopen tot 27 285 objecten en 2042 onderzoeken. Dit is een stijging van zeventig procent van de onderzoeken en een stijging van ruim tweehonderd procent van de objecten, wat het nut van de verwijzingsindex uitdrukt.

Verbeteringen nationale coördinatie recherche-informatie

De mogelijkheden om op nationaal niveau informatie tussen alle opsporingsonderzoeken uit te wisselen en af te stemmen, zijn in ontwikkeling. Zo zullen de huidige drie verwijsindexen in mei 1999 opgaan in de applicatie VROS (Verwijsindex Recherche Onderzoeken en Subjecten). VROS is een systeem waarmee de geautomatiseerde coördinatie van recherche-onderzoeken geoptimaliseerd wordt. De onderzoeksteams bij de regiokorpsen en kernteams moeten daartoe hun onderzoekssubjecten e.d. aanleveren bij de afdeling Nationaal inzicht. In het programma VROS vindt wekelijks een match plaats van alle MRO's met de onderzoeksentiteiten van CIDSI I en II. Ook worden de gegevens uit de MRO's onderling gematcht. Dubbelingen in o.a. CID-subjecten, voertuigen, etc. worden geautomatiseerd aan de regiokorpsen en kernteams terug gemeld, zodat de betreffende korpsen met elkaar tot afstemming kunnen komen.

Dit nieuwe register VROS wordt nationaal beheerd door de afdeling Nationaal Inzicht.1 De regiokorpsen kunnen het register rechtstreeks inzien via de CID of de regionale infodesks. Het biedt de mogelijkheid om informanten die actief zijn in een onderzoek te matchen met onderzoekssubjecten. Het belang daarvan is dat uitgesloten kan worden dat opsporingsteams voor de verrassing komen te staan dat een subject in hun onderzoek informant van een ander korps blijkt te zijn, mits alle korpsen consequent hun onderzoekssubjecten en informanten aanmelden.

Tot slot is ook het welslagen van VROS volledig afhankelijk van aanlevering van recherche-informatie door de regiokorpsen en kernteams. Het is tevens afhankelijk van de recherche-applicaties binnen de regio's en kernteams.

De rol van de korpsleiding en de districtschefs is hierbij van groot belang. Tot op heden bepaalt iedere regio zelf met welke systemen gewerkt wordt. Het kan zijn dat een regiokorps de informatiehuishouding en de registraties redelijk op orde heeft voor wat betreft het regionale rechercheniveau, maar dat dit niet het geval is voor de districten. In sommige regio's staan de districten zelfs redelijk autonoom ten opzichte van het regionale niveau. Een voorbeeld hiervan is het korps Rotterdam-Rijnmond.

Zolang een nationale informatiehuishouding ontbreekt, zullen de opsporing, de coördinatie tussen recherche-onderzoeken, de besturing van het rechercheproces en de vaststelling van aard en omvang van de criminaliteit problematisch verlopen.

3.7.3. Afdeling Internationale inlichtingen uitwisseling

De afdeling Internationale inlichtingen uitwisseling fungeert als intermediair tussen Nederland en het buitenland voor internationale inlichtingen-uitwisseling op het gebied van de zware en georganiseerde criminaliteit. Volgens de Richtlijn met betrekking tot de stationering van liaison-officers in Nederland van 21 maart 1994 dient de divisie CRI een toezichthoudende rol te vervullen met betrekking tot de werkzaamheden van de liaison-officer, alsmede de inkomende en uitgaande informatie te coördineren.

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden concludeerde met betrekking tot liaison-officers in Nederland dat het, gelet op genoemde richtlijn, twijfelachtig is of de CRI zijn toezichthoudende functie op de liaison-officers daadwerkelijk kan uitoefenen. Vervolgens heeft de minister van Justitie een werkgroep-Liaisons ingesteld met als taakopdracht een onderzoek in te stellen naar de noodzakelijkheid en mogelijkheid voor aanscherping van de bestaande richtlijn voor de buitenlandse liaison-officers in Nederland (zie ook paragraaf 3.10).

3.7.4. Afdeling Recherche informatiebureaus (RIB's)

De divisie CRI kent een aantal steunpunten in de regio's: de Recherche informatie bureaus (RIB's). De CRI beschikt in totaal over 32 regionale steunpunten.1 De RIB's zijn een schakel tussen de divisie CRI en de regiokorpsen en kernteams. Zij leveren een bijdrage aan het nationaal criminaliteitsbeeld, voeren taken uit op het gebied van internationale rechtshulp en coördineren informatie, ook via VROS en CIDSI. Door de regiokorpsen en de kernteams worden de werkzaamheden van de RIB's bijzonder gewaardeerd. Deze goede waardering neemt echter niet weg dat het resultaat van de werkzaamheden van de RIB's mede afhankelijk is van de stand van de informatiehuishouding in de regiokorpsen en kernteams. Soms kan het RIB onvoldoende werkzaamheden uitvoeren ten gevolge van de gebrekkige informatiehuishouding bij de korpsen.

3.7.5. Afdeling Meldpunten

De afdeling Meldpunten coördineert, onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie, politie-informatie met een operationeel karakter en niet politiële informatie. De afdeling Meldpunten fungeert als intermediair tussen diverse politiële en justitiële instanties met een specifiek doel en gericht op specifieke doelgroepen. Het Gedetineerden recherche informatie punt (GRIP) is een voorbeeld van een meldpunt dat in 1994 is opgericht met het doel de samenwerking tussen de politie en de directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen van het ministerie van Justitie te verbeteren.2

Het doel van deze samenwerking is te komen tot een beter beveiligingsbeleid voor vlucht- en gemeengevaarlijke gedetineerden door middel van een zorgvuldige onderlinge uitwisseling van informatie. De samenwerking voorziet ook in het verstrekken van door het openbaar ministerie bekrachtigde adviezen aan directeuren van de penitentiaire inrichtingen op grond van informatie, waarbij de bron waaruit de informatie afkomstig is, wordt beschermd. Deze vertrouwelijke adviezen kunnen leiden tot het treffen van maatregelen tegen gedetineerden.

Daarnaast is het GRIP niet op de hoogte van deals met gedetineerden voor zover het gaat om strafvermindering of financiële vergoedingen. Ook de directeuren zullen hiervan normaliter niet op de hoogte zijn. Enkele tijd geleden heeft zich een merkwaardig incident voorgedaan, wat eventueel verband houdt met een deal. Een officier van justitie heeft rond februari van dit jaar bij het GRIP een verzoek gedaan om advies uit te brengen een gedetineerde niet naar de extra beveiligde inrichting van Nieuw Vosseveld te Vught over te plaatsen. Het GRIP is hier niet op ingegaan en heeft het verzoek direct doorgestuurd naar de betreffende officier van justitie.

3.7.6. Het LIT en de ANCPI

Het Landelijk infiltratie team (LIT) coördineert en ondersteunt (inter)nationale infiltratie-activiteiten op basis van buitenlandse rechtshulpverzoeken en assistentieverzoeken van de Nederlandse opsporingsdiensten. De Afdeling nationale coördinatie politiële infiltratie (ANCPI) verleent ondersteuning bij het operationele gedeelte van infiltratieacties (verzorgen van valse identiteiten, facilitaire ondersteuning, etc.) Beide afdelingen vallen onder de dienst bijzondere recherchezaken.

Het aantal zaken per jaar waarbij enige vorm van politiële infiltratie is gemoeid, is beperkt. In 1998 is landelijk gezien bij 68 acties enigerlei vorm van ondersteuning geboden door politiële infiltratie in Nederland. In 1997 was dit slechts 41. Deze acties kunnen variëren van assistentie bij een gespreksontmoeting tot het opbouwen van een storefront of een wat langer durende infiltratie. Veel van deze acties worden op verzoek van het buitenland, dan wel in samenwerking met buitenlandse opsporingsinstanties opgezet. Van de 68 acties in 1998 hadden 51 zaken een internationale component. Voor het jaar 1997 hadden van de 41 acties 30 zaken een internationale component. De internationale dimensie komt ook tot uiting in de hoeveelheid zaken die het LIT heeft gedraaid ten opzichte van de nationale PIT's. In 1998 heeft het LIT aan 40, en in 1997 aan 30 zaken medewerking verleend.

3.7.7. Activiteiten divisie Ondersteuning en divisie Mobiliteit

De divisie Ondersteuning vervult een ondersteunende taak voor de politieregio's met specifieke kennis en technieken op het terrein van technologische ondersteuning, levende have, politieluchtvaartdienst, recherche en bijstandscoördinatie. De Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO) en de Recherchedienst transport en logistiek (RT&L) van de divisie Ondersteuning voeren zelfstandig opsporingsonderzoeken uit. Voor het onderzoek van de commissie zijn vooral deze afdelingen van belang.

Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO)

De Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO) is gesitueerd binnen de divisie Ondersteuning en heeft een ondersteunende functie. De doelstelling van de DTOO is het leveren van (tijdelijke) technische en operationele ondersteuning aan politie, justitie en overige opsporingsdiensten. Daarmee ondersteunt de DTOO allerlei politieactiviteiten op het terrein van recherche, milieu, grootschalig politieoptreden, verkeer, rampenbestrijding, enzovoorts. De DTOO beschikt daarvoor onder andere over geavanceerde plaatsbepalingssystemen en apparatuur voor audio en video-observatie. Behalve de integratie van techniek in recherche-onderzoeken, werkt de DTOO ook aan de ontwikkeling van nieuwe technologieën en methoden.

Overzicht assistentie-aanvragen 1998

Technisch middelAanvragenGeen inzetten gevolgd
Videocamera12129
Videolaboratorium32013
af-/meeluisterapparatuur123
Audiolaboratorium797
Kolibrie – geen inzetten meer  
Peilbakens16053
Inkijkoperaties156
Klonen semafoon1442
Uitleveren verbindingsapparatuur – alleen voor openbare orde  
Veiligheidsonderzoek (o.a. sweepen)24810
Overige assistenties/adviezen/uitleen  6313
 1 162136

De DTOO treedt alleen op na schriftelijke toestemming van de officier van justitie, die bij de aanvraag door een team ingediend moet worden. De DTOO hanteert deze vaste procedure sinds 1994. De reden was dat het voorkwam dat de DTOO iets moest doen waarvan later werd gezegd dat het niet de bedoeling was. Behalve met juridisch verantwoord handelen, heeft deze opstelling van de DTOO ook te maken met de effectiviteit van hun optreden. De middelen die worden ingezet zijn kostbaar; als het fout afloopt kunnen die middelen niet meer worden ingezet. Indien er geen juridische bezwaren zijn, spelen capaciteitsvragen voor de inzet van de DTOO een rol. Immers, is deze ook beperkt. De DTOO beslist zelf of ze aan een verzoek tot technische ondersteuning van een regiokorps of kernteam voldoet. Op basis van een eigen juridische toets wordt door de DTOO afgewogen of een verzoek wordt gehonoreerd. Dit gebeurt ook als een officier van justitie goedkeuring heeft verleend. De vraag aan welk team capaciteit wordt toebedeeld, wordt onder meer beïnvloed door de (maatschappelijke) gevoeligheid van een zaak. Voorts heeft de bestrijding van de zware criminaliteit door de kernteams en levensbedreigende zaken prioriteit. De DTOO heeft zoveel werk dat vrijwel alleen de kernteams en het landelijke rechercheteam (LRT) worden bediend.

Divisie Mobiliteit

De vier kerntaken van de divisie Mobiliteit zijn het bevorderen van mobiliteit en veiligheid, het bestrijden van criminaliteit en het toezicht houden op de belasting van het milieu, voor zover dit betrekking heeft op het (inter)nationaal verkeer en vervoer over weg, water of in de lucht. De taken die de divisie Mobiliteit verricht zijn zelfstandig, complementair en ondersteunend aan de regionale politiekorpsen, bijzondere opsporingsdiensten en andere organisaties.

Tot 1996 werden bij de divisie Mobiliteit recherchewerkzaamheden uitgevoerd. Om de recherchewerkzaamheden te coördineren en te controleren zijn deze werkzaamheden samengevoegd tot de Recherchedienst transport en logistiek (RT&L) bij de divisie Ondersteuning. Bij de divisie Mobiliteit worden thans weer in beperkte mate recherche-activiteiten ontplooid. Het gaat om eerste lijns recherchewerk ten behoeve van de taken van de divisie Mobiliteit. De recherchefuncties zijn inmiddels beschreven. Er zijn afspraken met de divisieleiding dat de coördinatoren het recherchewerk bewaken. Dat neemt niet weg dat de korpsleiding KLPD zich ervan bewust is dat dit voortdurend in de gaten gehouden moet worden. Dat roept de vraag op in hoeverre de divisie Mobiliteit voldoende kwaliteit van het recherchewerk gewaarborgd heeft voor het feit dat verkeersmensen recherche-activiteiten gaan ondernemen. Zodra het eerste lijns recherchewerk over zou gaan naar het tweede lijns werk, is de deskundigheid van RT&L nodig. Dat vereist een nauwkeurige afstemming tussen de leiding van de divisie Mobiliteit en de leiding van RT&L.

Recherchedienst transport en logistiek (RT&L)

RT&L is ondergebracht bij de divisie Ondersteuning. Het doel van de RT&L is de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in de transportsector. De ontwikkeling van de dienst RT&L is nog in volle gang. Op dit moment overweegt de korpsleiding van de KLPD of deze dienst het kernteam Transport zou moeten worden.

De RT&L beschikt, net als het LRT, over een eigen CID. De CID van de RT&L runt voornamelijk informanten die uit de periferie van de criminele organisaties komen. Het zijn mensen die op de een of andere manier, legaal, faciliteiten aan de organisatie verlenen, bijvoorbeeld een autoverhuurder of een kroegbaas van een stamcafé. Door niet met informanten uit de eigenlijke criminele organisatie te werken, probeert men te voorkomen dat ongewild infiltratietrajecten ontstaan. De ervaring is dat de informanten «nieuwe stijl» betrouwbaarder informatie leveren omdat hun belangen niet op het criminele vlak liggen. Het runnen van informanten verloopt volgens een vaste procedure met intake-gesprekken en uitgebreide schriftelijke vastlegging.

De sturing en controle op RT&L heeft zich tot voor kort gekenmerkt door gebrek aan functiescheiding bij de toenmalige CID-officier van justitie en onvoldoende structurele aandacht voor de CID, waaronder ook het beheer van de registers. Door de vermenging van verantwoordelijkheden voor de CID-en van het KLPD, van de Rijksrecherche en van de BOD-en bij de CID-officier is een tijd lang verwijdering ontstaan tussen de CID-officier en de leiding van de divisie Ondersteuning en de CID. Op initiatief van de interim-chef RT&L is de CID-officier weer terug gehaald en zijn het gezag en de verantwoordelijkheid van de CID-officier over RT&L weer hersteld.

Vanaf 1998 heeft het Landelijk parket een nieuwe portefeuilleverdeling gemaakt en is er een andere persoon CID-officier. Deze officier vervult de functie nu ongeveer 1 jaar en verruilt de functie weer voor milieu-officier. Van continuïteit in het gezag en beheer over de CID van RT&L is zodoende weinig sprake.

3.7.8 Landelijk Rechercheteam (LRT)

Het LRT is de operationele recherche-eenheid van de KLPD. Het LRT streeft ernaar een bijdrage te leveren aan een adequaat (inter)nationaal optreden tegen de georganiseerde criminaliteit in samenwerking met de regio's. Daarbij richt het LRT zich met name op financieel rechercheren en innovatie van deze recherchemethode.

Organisatie

Het LRT is eind 1995 in drie maanden opgericht. Het beeld over de positie van het LRT in de opsporing was aanvankelijk diffuus. Men begon met een onderzoek naar een eenvoudige geldwisselaar en werkte daarna geleidelijk toe naar ingewikkelder onderzoeken. De pioniersfase van het LRT is inmiddels voorbij. Het team heeft thans een duidelijke taak en functie, waarbij financieel rechercheren en de innovatie van recherchemethoden centraal staan.

Sinds de start van het LRT in januari 1996 tot december 1998 zijn door het LRT een 26-tal onderzoeken gestart. De aard en omvang van de onderzoeken verschillen sterk. Zo is er een kortlopend onderzoek van 2 weken, maar de meeste onderzoeken duren een aantal maanden, met enkele uitschieters naar 24 maanden of meer. Ook de aard van de onderzoeken verschilt, al overheersen de zaken met een financiële component.

Onderzoeksprojecten van het LRT worden na accordering van het College in behandeling genomen. Het advies van de Cczwacri wordt evenwel niet altijd door het College gevolgd. Onderzoeken met een sterk financieel karakter worden niet per definitie aan het LRT toegewezen.

De inzet van OT, STO en CID vindt bij het LRT niet wezenlijk anders plaats dan bij andere rechercheteams.

Samenwerking

Het LRT stelt zich tevens ten doel de samenwerking met kernteams, regionale recherche-eenheden en bijzondere opsporingsdiensten aan te gaan. Deze samenwerking ligt zowel op het personele vlak als op onderlinge uitwisseling van gegevens (vooral CID- en vertrouwelijke gegevens) en de afstemming van recherche-onderzoeken. Het LRT kan ook in bijzondere gevallen op specifieke terreinen de kernteams en regionale recherche-eenheden zowel op operationeel gebied als op het gebied van uitwisseling van gegevens en kennisoverdracht ondersteunen.

De regiokorpsen en kernteams ondervinden echter over het algemeen weinig van de samenwerking met het LRT op het personele vlak, qua deskundigheid en voor wat betreft recherche-ondersteuning bij onderzoeken. Dat zou onder andere te wijten zijn aan capaciteitsgebrek.

3.8 Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD)

De Binnenlandse veiligheidsdienst (BVD) heeft ingevolge de Wet op de inlichtingenen veiligheidsdiensten (WIV) tot taak het verzamelen van gegevens omtrent organisaties en personen die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor de democratische rechtsorde, dan wel voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de Staat1. Naast deze taak is aan de BVD wettelijk opgedragen het verrichten van veiligheidsonderzoeken voor de vervulling van vertrouwensfuncties en het bevorderen van maatregelen ter beveiliging van gegevens waarvan de geheimhouding door het belang van de Staat wordt geboden. Deze gegevens kunnen zowel overheidsinformatie betreffen als gegevens van het bedrijfsleven. Voor de laatste categorie geldt dat het gegevens betreft die naar het oordeel van de verantwoordelijke minister van vitaal belang zijn voor de instandhouding van het maatschappelijk leven.

De (zijdelingse) betrokkenheid van de BVD met de georganiseerde criminaliteit heeft de commissie doen besluiten aandacht te besteden aan de werkzaamheden van de BVD. Op basis van de beslispunten van de Kamer komt de commissie tot de volgende onderzoeksvragen:

a. Op welke wijze werkt de BVD samen met politie en justitie bij opsporing van strafbare feiten? Welke rol speelt de BVD op dit moment bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit? Maken BVD-ambtenaren deel uit van rechercheteams?

b. Hoe krijgt het «gezag» over de BVD feitelijk vorm? Controleert de BVD-officier alle relevante informatie om voor de rechtmatigheid van de verkrijging van informatie in ambtsberichten te kunnen instaan?

In deze paragraaf staan de werkzaamheden van de BVD centraal. In de eerste plaats komt de relatie tussen de BVD en de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit aan de orde. Dit wordt gevolgd door een uiteenzetting over de relatie tussen de BVD en de regionale politie.

3.8.1 De BVD en de georganiseerde criminaliteit

Georganiseerde criminaliteit

Ambtenaren die voor de BVD werken hebben geen bevoegdheden tot het opsporen van strafbare feiten. Georganiseerde criminaliteit op zichzelf vormt zodoende geen aandachtsgebied voor de BVD. De BVD doet slechts onderzoek naar georganiseerde criminaliteit wanneer dat in specifieke gevallen een gevaar oplevert voor de democratische rechtsstaat. In de uitoefening van haar taken onderhoudt de BVD echter wel degelijk een relatie met politie en justitie. Zo heeft iedere politieregio een Regionale inlichtingendienst (RID) die ten behoeve van de BVD feitelijke werkzaamheden uitvoert. Daarnaast kan de uitwisseling van informatie tussen de BVD en politie en justitie van belang zijn voor de opsporing van georganiseerde criminaliteit. De BVD kan voor een opsporingsonderzoek relevante informatie door middel van ambtsberichten via de landelijk officier van justitie verstrekken aan politie en justitie.

Toch heeft de BVD zich de afgelopen jaren uitgebreid beziggehouden met de georganiseerde criminaliteit. Vanwege de ruime taakomschrijving van de BVD is het mogelijk om de activiteiten van de BVD op het gebied van de georganiseerde criminaliteit binnen de taakdefinitie te laten vallen. Ook de nieuwe Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten (IVD) biedt de BVD de mogelijkheid aandacht te besteden aan de georganiseerde criminaliteit indien op een of andere wijze de belangen van de staat in het geding zijn. Voor de BVD is de georganiseerde criminaliteit alleen van belang voor zover de verstrengeling van de onder- en bovenwereld in het geding is. Alleen dan komt de integriteit van het openbaar bestuur in gevaar.

Bevoegdheden en inlichtingenmiddelen

De bevoegdheden en inlichtingenmethoden van de BVD worden nu helder omschreven in het wetsvoorstel IVD. Deze bevoegdheden en inlichtingenmethoden komen echter niet overeen met die in het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden. Er worden andere criteria en begrippen gehanteerd. De BVD is bevoegd tot veel verdergaande inlichtingenmethoden dan politie en justitie. Dat kan tot problemen leiden in gevallen waarbij openbare ordehandhaving en strafrechtelijke handhaving elkaar kruisen.

De BVD geeft alleen informatie aan de politie door middel van formele ambtsberichten. Bij de BVD komen U-bochten om bepaalde informatie «wit te wassen» niet voor. Jaarlijks worden enkele tientallen ambtsberichten via de landelijk officier van justitie voor de BVD aan politie en justitie overhandigd.

Een ambtsbericht betreft gewoonlijk de zogeheten «bijvangst» van de BVD. Dit vindt plaats wanneer de BVD bijvoorbeeld in een onderzoek naar terrorismedreiging met een grote partij harddrugs wordt geconfronteerd. In een dergelijk geval zal, als het eigen onderzoek dit toelaat, deze vondst in een ambtsbericht aan Justitie worden gemeld. In de periode 1997/1998 zijn door de BVD 67 ambtsberichten uitgebracht. Alvorens een ambtsbericht uitgaat, vindt overleg plaats met de landelijke officier van justitie. De landelijk officier ziet alle onderliggende stukken bij het ambtsbericht waarin relevante informatie wordt doorgegeven en kan op die manier de hardheid van de aangeboden informatie beoordelen. De voorwaarden voor een ambtsbericht zijn:

• Er wordt alleen informatie verstrekt die aannemelijk en verifieerbaar is;

• Er moet een absolute bronbescherming worden geboden;

• Uit het bericht mag niet blijken welke modus operandi van de dienst is gebruikt (methodiek);

• Uit het bericht mag ook niet blijken welke techniek is toegepast om te voorkomen dat kennis wordt verkregen van de stand van de techniek bij de BVD.

3.8.2 De relatie met de regionale politie

De BVD oefent haar taak uit in samenwerking met de regionale inlichtingendiensten (RID-en) van de politie. Deze RID-en hebben als taak informatie te verzamelen in het kader van de taakstelling van de BVD. Bovendien verzamelt de RID informatie in opdracht van de burgemeester informatie in het kader van de taakstelling van de BVD. In hoeverre de bevoegdheden van het wetsvoorstel IVD door de RID-en zelfstandig kunnen worden uitgeoefend, al dan niet in een samenwerkingsverband met bijvoorbeeld een kernteam waarbij wordt deelgenomen aan een opsporingsonderzoek vanwege de verstrengeling van onder- en bovenwereld en/of vanwege de politieke achtergrond van een criminele organisatie, is op dit moment niet duidelijk. Formeel zijn deze taken strikt gescheiden; feitelijk lopen zij door elkaar heen. Het is de vraag of de kennis bij de RID gescheiden kan worden in informatie voor de BVD-taak en informatie over openbare orde-aspecten. Van een strikte scheiding van de informatie die deze verschillende methoden oplevert kan nauwelijks sprake zijn.

De RID kan op verschillende manieren informatie verzamelen. Een RID-rechercheur kan, naast de raadpleging van openbare bronnen, voor de openbare ordetaak op twee en voor de BVD op drie manieren informatie inwinnen:

• Een RID-rechercheur heeft of zoekt gesprekspartners.

• Met gesprekspartners wordt geprobeerd een relatie op te bouwen, waarbij het mogelijk is dat deze persoon informant wordt.

• In het kader van de BVD-taak kan een zogeheten «agent» worden gerund. Deze persoon kan worden gestuurd om bepaalde informatie te verstrekken. Een agent is altijd een burger; het kan een criminele burger zijn. Er worden altijd schriftelijke afspraken gemaakt. Een agent is in BVD-termen nooit een infiltrant. Een infiltrant is namelijk altijd een politie-infiltrant en daarmee wordt bij de BVD niet gewerkt.

De politie kan alleen gebruik maken van informatie van de BVD voor zover de taakstelling van de BVD dat toelaat. Als dat het geval is – en de ruime taakstelling maakt veel mogelijk – dan draagt de BVD bij aan het onderzoek. De informatie die de BVD verzamelt, wordt via de bovenstaande procedure aan de politie doorgegeven.

De waarde van informatie van de BVD wordt door de politie nog wel eens in twijfel getrokken. Meerdere malen bereikte de commissie het bericht dat de politie op een vraag aan de BVD informatie terug kreeg die zij zelf aan de BVD had gegeven. Voor de opsporing van strafbare feiten ten aanzien van georganiseerde criminaliteit speelt de BVD derhalve slechts een marginale rol.

3.9 Fiscale inlichtingen en opsporingsdienst (FIOD)

De bijzondere opsporingsdiensten kwamen in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden uitgebreid aan de orde. Uit het rapport van de enquêtecommissie bleek ook dat er slechts in beperkte mate door de bijzondere opsporingsdiensten gebruik werd gemaakt van bijzondere opsporingsmethoden. De commissie heeft het dan ook niet noodzakelijk gevonden om in haar evaluatie uitgebreid aandacht te besteden aan alle bijzondere opsporingsdiensten. De commissie meende echter dat het voor het totale beeld van de opsporing in Nederland wenselijk zou zijn een van de meest zichtbare bijzondere opsporingsdiensten aan een onderzoek te onderwerpen. De commissie heeft er voor gekozen de FIOD nader te onderzoeken.

Op basis van het enquêterapport kan een aantal onderzoeksvragen worden geformuleerd die betrekking hebben op bijzondere opsporingsdiensten in het algemeen. De commissie heeft deze onderzoeksvragen leidend gemaakt voor haar onderzoek naar de FIOD.

a. Wordt wetgeving voorbereid over de organisatie, inrichting en taken van de bijzondere opsporingsdiensten? Is de samenwerking tussen politie en de FIOD in lagere regelgeving reeds vormgegeven?

b. Hoe zijn de opsporingsactiviteiten binnen de FIOD op dit moment geregeld? Hoe krijgt gezag en controle bij de FIOD vorm?

3.9.1 Organisatie

Taak

De Fiscale inlichtingen- en opsporingendienst heeft een tweeledige taak. Zij is enerzijds belast met het verzamelen van gegevens die van belang zijn voor de heffing en de invordering van rijksbelasting. De FIOD is anderzijds belast met het opsporen van door de Belastingwet strafbaar gestelde feiten.

De opsporingsactiviteiten van de FIOD concentreren zich op de behandeling van fiscale fraudezaken die de eenheden van de Belastingdienst aanleveren. De FIOD heeft daarnaast een taak in de opsporing van fraude ter zake van de niet-fiscale douanetaken (niet-fiscale fraude gaat niettemin vaak samen met fiscale fraude). Het gaat daarbij om zaken die voortvloeien uit de controle op in- uit- en doorvoer van goederen als wapens, verdovende middelen en bedreigde diersoorten. De FIOD is daarnaast op basis van internationale verdragen verplicht om rechtshulpverzoeken af te doen. Tenslotte draagt de FIOD bij aan de bestrijding van commune (georganiseerde) criminaliteit door deel te nemen aan verschillende samenwerkingsverbanden met politie en andere bijzondere opsporingsdiensten. De deskundigheid en informatie van de FIOD op het gebied van financieel rechercheren kan van nut zijn bij de bestrijding van criminali- teitsvormen waar sprake is van grote financiële belangen en grote geld- en goederenstromen.

Gezag

Het gezag over opsporingsactiviteiten in concrete onderzoeken ligt bij de officier van justitie. Sommige FIOD-vestigingen hebben met twee arrondissementen te maken omdat de geografische structuren van de Belastingdienst en het openbaar ministerie niet met elkaar overeenkomen. De vestigingsplaats van een verdachte of rechtspersoon is bepalend voor het arrondissement waaronder een onderzoek valt.

Het gezag over opsporingsactiviteiten in de voorfase ligt bij de officier van het Landelijk parket. De gezagsuitoefening van het openbaar ministerie over de fase waarin onderzoeken niet onder een specifiek arrondissement vallen, was onderwerp van de werkgroep «Gezag OM» vanuit het Platform Bijzondere Opsporingsdiensten.

De gezagsuitoefening van het openbaar ministerie bij onderzoeken van de FIOD is sinds de parlementaire enquête opsporingsmethoden geïntensiveerd. De officier van justitie heeft bij megafraudezaken dagelijks contact met de teamleider en is een halve dag per week fysiek op de centrale vestiging aanwezig. Het openbaar ministerie lijkt voorzichtiger te zijn geworden met de inzet van bijzondere opsporingsmethoden.

Bij het Landelijk parket is voor de bijzondere opsporingsdiensten een recherche-officier ingesteld in verband met de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden in onderzoeken die niet onder een specifiek arrondissement vallen, zoals thematische onderzoeken. De fraude-officieren van de arrondissementsparketten hebben het gezag over deze concrete opsporingsonderzoeken.

3.9.2 Praktijk

Incidentele onderzoeken

De FIOD werkt regelmatig samen met de politie. Het initiatief tot samenwerking kan van beide kanten uitgaan. Zodra de FIOD in een douaneonderzoek bijvoorbeeld op een partij drugs stuit, wordt de politie vaak verzocht een bijdrage aan het onderzoek te leveren. Andersom doet de politie incidenteel een beroep op de FIOD om bijvoorbeeld een bijdrage te leveren aan een fraudeonderzoek. De FIOD stelt daarbij de voorwaarde dat de desbetreffende onderzoeken aansluiten bij de primaire taak van de FIOD (Voorschrift inzake de samenwerking van de Belastingdienst met de politie en andere opsporingsinstanties). Onderzoeken moeten een fiscale of douane-component in zich meevoeren. Daarnaast eist de FIOD vanaf het begin van het onderzoek bij strategische beslissingen in het onderzoek betrokken te zijn.

Kernteams

De FIOD werkt op een structurele basis samen met enkele kernteams. Jaarlijks wordt in het kaderconvenant met het openbaar ministerie capaciteit beschikbaar gesteld voor de samenwerking met de politie ter bestrijding van commune delicten. Er werken momenteel ongeveer 15 FIOD-medewerkers binnen de kernteams. De personele constructie is verschillend. Sommige rechercheurs zijn gedetacheerd, zoals bij het LRT het geval is, terwijl andere rechercheurs functioneel onder de FIOD blijven vallen. De bevoegdheden van FIOD-medewerkers in de kernteams verschillen per geval.

CID

Het komt in de praktijk met enige regelmaat voor dat informatie met RCID-en wordt uitgewisseld. De teamleider van een onderzoek bij de FIOD doorloopt hiervoor steeds een formele procedure. Allereerst gaat de FIOD-liaison bij de CRI na of een bepaalde verdachte als subject bij een RCID staat ingeschreven. De FIOD doet vervolgens aan de desbetreffende RCID een verzoek om van informatie over het subject gebruik te mogen maken. Informatie kan na instemming van de operationeel chef van de CID en goedkeuring van de CID-officier in de vorm van een proces verbaal worden overgedragen.

Er zijn echter RCID-en (o.a. regio Utrecht) die pertinent weigeren informatie af te geven en zich daarbij beroepen op artikel 14 van de Wet politieregisters. Waardevolle informatie gaat voor onderzoek verloren doordat de FIOD niet vrijelijk over CID-informatie kan beschikken. De RCID-en beschikken bovendien vaak niet over de specifieke expertise om voor het financieel onderzoek relevante informatie te vergaren. Potentiële informatie voor de FIOD komt over het algemeen uit de «bovenwereld» (boekhouders, ondernemers), terwijl RCID-en hun informatie veelal uit het criminele circuit halen.

Volgens verschillende respondenten lopen opsporings- en controlefunctionarissen van de FIOD en de douane in bepaalde situaties nodeloos gevaar, doordat de uitwisseling van CID-informatie stroef verloopt. De FIOD beschikt vaak niet over informatie over vuurwapengevaarlijke personen, hetgeen bij controle en observatie van groot belang kan zijn.

De gewijzigde Wet politieregisters biedt de FIOD (en andere BOD-en) de mogelijkheid registers zware criminaliteit te voeren. Deze mogelijkheid ontbreekt vooralsnog.

HARC

De FIOD neemt het strafrechtelijke traject voor haar rekening als de douane bij controles op verdovende middelen stuit. Tegenwoordig wordt daarbij regelmatig gewerkt met zogenoemde «Hit And Run Containerteams» (HARC). Deze teams doen kortlopende strafrechtelijke onderzoeken naar drugstransporten (circa zes weken) en bestaan uit functionarissen van de FIOD, douane en politie (marechaussee op Schiphol) die op basis van een convenant samenwerken. De HARC's werken onder leiding van een officier van justitie. De operationele leiding van onderzoeken ligt wisselend in handen van politie en FIOD, naargelang de fiscale kant van de zaak nadrukkelijk een rol speelt in het onderzoek. Er zijn HARC's in Amsterdam, Rotterdam, Roosendaal (haven Vlissingen) en Schiphol. De FIOD is op Schiphol regelmatig betrokken bij gecontroleerde afleveringen, die vaak eindigen met de aanhouding van verdachten.

Methoden

De FIOD maakt slechts in beperkte mate gebruik van bijzondere opsporingsmethoden. Methoden als infiltratie en pseudo-koop worden in fiscale onderzoeken niet toegepast. Er wordt wel gebruik gemaakt van verschillende observatiemethoden, gecontroleerde aflevering en verkennend onderzoek. De nadruk bij onderzoeken ligt echter op het volgen van geldstromen die in het verleden hebben plaatsgevonden. De inzet van bijzondere opsporingsmethoden is relatief laag vergeleken met onderzoeken waarbij wordt gerechercheerd in het heden en het van belang is de activiteiten van verdachten te blijven volgen.

De inzet van bijzondere opsporingsmethoden beperkt zich over het algemeen tot de inzet van verschillende observatiemethoden. De FIOD beschikt voor fysieke observatieacties over een eigen OT. De FIOD maakt onderscheid tussen tipgevers en informanten. Tipgevers zijn personen die uit eigen beweging, en in beginsel eenmalig, informatie aanleveren over een vermoedelijk strafbaar feit. Informanten leveren daarentegen op structurele basis informatie aan en worden zodoende «gerund». De FIOD stelt zich bij de informatieverwerving lijdelijk op en runt niet zelfstandig informanten. Potentiële informanten worden overgedragen aan de RCID. Incidenteel is de centrale vestiging van de FIOD, die onderzoek doet naar zware georganiseerde criminaliteit, bij het runnen van een informant door de RCID betrokken. De FIOD maakt met enige regelmaat gebruik van gecontroleerde afleveringen.

3.10 Internationale samenwerking

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft zijdelings aandacht besteed aan verschillende aspecten van internationale samenwerking met betrekking tot bijzondere opsporingsmethoden. De commissie werd in haar evaluatie-onderzoek vele malen geconfronteerd met het belang van internationale samenwerking op dit gebied.

Ten aanzien van de internationale samenwerking constateert de commissie de volgende problemen. In de eerste plaats is het onduidelijk welk recht geldt bij de opsporing in Nederland door buitenlandse opsporingsorganisaties. In de tweede plaats doen zich vele problemen voor rond de praktische samenwerking tussen de regio's en het buitenland. Tenslotte blijkt de organisatie van de rechtshulpverlening niet goed te functioneren.

3.10.1 Recht en regels internationale samenwerking

Bij grensoverschrijdend optreden van opsporingsambtenaren zijn van toepassing regels van het volkenrecht, het nationale recht van de zend-staat en het nationale recht van de gast-staat. Dat geldt zowel voor optreden van buitenlandse opsporingsambtenaren in Nederland, als bij optreden van Nederlandse opsporingsambtenaren in het buitenland. De eindverantwoordelijkheid voor beide strafrechtelijke internationale betrekkingen heeft de minister van justitie. Met de uitvoering van een rechtshulpverzoek aan Nederland is echter de officier van justitie belast in het arrondissement waarin de gevraagde handeling moet worden verricht, of waar het verzoek is ontvangen (art. 552i Wetboek van Strafvordering).

De verantwoordelijkheid voor het optreden in het buitenland van Nederlandse opsporingsambtenaren is qua organisatie niet anders geregeld dan die voor enig ander optreden van dezelfde Nederlandse opsporingsambtenaren. Wel gelden in zekere mate Nederlandse op het (preventieve) toezicht gerichte vormvoorschriften, als aan het buitenland om rechtshulp wordt gevraagd: voor een huiszoeking in Antwerpen is de opening van een gerechtelijk vooronderzoek (en daarmee de betrokkenheid van de rechter-commissaris) in Nederland nodig. Hoewel de inzet van bijzondere opsporingsmethoden met een internationale dimensie niet de instemming van de minister of het departement behoeft – daargelaten die waarbij zulks ook bij toepassing in Nederland is voorgeschreven – wordt het uit het oogpunt van een zorgvuldige behandeling van internationale zaken noodzakelijk geacht dat er afstemming tussen openbaar ministerie en departement plaatsvindt. Het Bureau internationale rechtshulp in strafzaken (BIRS) zou daarbij een sleutelrol moeten hebben.

Illustratief is de samenwerking met Turkije in de 4M-zaak.1 De rechtshulpverzoeken werden door de rechercheurs geconcipieerd. Het openbaar ministerie en de rechter-commissaris leidden deze veelal via de persoonlijke contacten rechtstreeks door naar Turkije. De afdeling IR, voorganger van het Bureau internationale rechtshulp in strafzaken (BIRS) was dan ook zeker niet van alle rechtshulpverzoeken op de hoogte. BIRS zou volgens de betrokkenen bij het 4M onderzoek een centraal informatie-knooppunt moeten worden, maar volgens diezelfden is BIRS nu nog te passief en te ver van de praktijk af om zijn helpdeskfunctie goed te kunnen vervullen.

De opvattingen over internationale samenwerking na de parlementaire enquête opsporingsmethoden lopen uiteen. In de praktijk hebben vooral het LRT, de kernteams, de infiltratieteams en de observatieteams alsmede uiteraard de FIOD in douanezaken er meer dan gemiddeld mee te maken. Dikwijls wordt gesteld dat de regelgeving in het buitenland soepeler is dan in Nederland, maar de waarderingen daaromtrent verschillen. Sommigen noemen nauwelijks knelpunten. Anderen doen dat wel. Zij benadrukken dat in het buitenland misverstanden bestaan over de mogelijkheden van de Nederlandse politie en over de verplichting van de Nederlandse politie om overal toestemming voor te vragen. Juist in regio's waar men grote kennis van de buitenlandse opvattingen verwacht zijn dergelijke geluiden echter nauwelijks te horen. Wel blijkt ook daar dat internationale samenwerking bemoeilijkt wordt door onderlinge verschillen in strafrecht en strafvordering. Een door velen genoemd concreet knelpunt is het Nederlandse verbod om met criminele burgerinfiltranten te werken.

3.10.2 Nederlandse bijdragen aan buitenlandse opsporingsonderzoeken

Het belang van de nationale soevereiniteit bij politie-samenwerking is in de praktijk onmiskenbaar.

Een voorbeeld biedt een zaak waarin de Haagse rechtbank een uitlevering aan Duitsland in kort geding heeft verboden, omdat in de strafzaak die ten grondslag lag aan het Duitse verzoek tot uitlevering, gebruik was gemaakt van informatie vergaard door een Duitse vertrouwenspersoon die had opgetreden op Nederlands grondgebied zonder dat daarvoor door de Nederlandse autoriteiten toestemming was verleend.1 Bij brief van 22 september 1997 is namens de minister van justitie aan de Bundesminister der Justiz deze zaak met nog enkele andere beschreven; daarbij wordt benadrukt dat «bij elke nieuwe actie (of vervolgactie), die wordt ondernomen door die infiltranten, informanten en/of vertrouwenspersonen op Nederlands grondgebied, opnieuw toestemming gevraagd dient te worden. Slechts onder zeer bijzondere omstandigheden kan van deze regel worden afgeweken». Indien een Duitse infiltrant, informant en/of vertrouwenspersoon op eigen initiatief in Nederland optreedt moet de Duitse justitie bij kennisneming van die informatie en de gebruikmaking ervan in een Duitse strafzaak bij wijze van rechtshulp alsnog instemming vragen aan het Nederlandse openbaar ministerie. Op 26 november 1998 is de Bundesminister opnieuw aangeschreven, ditmaal omdat was gebleken dat over langere perioden op Nederlands grondgebied direct is afgeluisterd door Duitse autoriteiten. Hiervoor was geen toestemming gevraagd en deze was ook niet gegeven, waar deze bij de in 1997 en 1998 geldende stand van het Nederlandse recht ook niet gegeven had kunnen worden. De Nederlandse minister wijst er op dat ook in de toekomst direct afluisteren voorbehouden zal zijn aan Nederlandse opsporingsambtenaren en dat direct afluisteren door buitenlandse opsporingsambtenaren op Nederlands grondgebied ook dan in strijd zal zijn met de Nederlandse wet. Overigens speelt de soevereiniteitsproblematiek niet alleen in relatie tot Duitsland: er zijn ook geruchten van vergaand optreden van Britse en Amerikaanse opsporingsambtenaren in ons land.

Het grensoverschrijdend optreden van de buitenlandse opsporingsambtenaar kan in een aantal gevallen zijn gebaseerd op de Schengen uitvoeringsovereenkomst. Voor grensoverschrijdende observatie in dat kader moet het Landelijk informatie punt observatie (LIPO) worden benaderd. Dat is met de coördinatie van dergelijke observatiewerkzaamheden belast. Dergelijke observaties worden zo spoedig mogelijk overgenomen door een van de vijf Schengenteams. Het team in de regio Midden- en West-Brabant heeft in 1998 in dit kader 59 inzetten gepleegd; daarmee werd ongeveer 20% van de tijd besteed aan dergelijke rechtshulpverzoeken.

Liaison-officers

Liaison-officers zijn buitenlandse (opsporings)ambtenaren die zijn geplaatst of geaccrediteerd bij de ambassade van de zendstaat in Nederland met als doel de politiële en justitiële samenwerking tussen zendstaat en Nederland te bevorderen. In Nederland zijn thans 34 liaison-officers gestationeerd uit dertien landen. Zij zijn in Nederland gestationeerd op basis van bilaterale rechtshulpverdragen, dan wel op basis van artikel 47 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst.

De liaison-officer werkt in Nederland volgens de «Richtlijn met betrekking tot de stationering van liaison-officers in Nederland, d.d. 21 maart 1994». In deze richtlijn worden een aantal aanwijzingen gegeven waarvan Nederland het wenselijk acht dat de liaison-officer die bij zijn werkzaamheden in acht zal nemen.

Het doel van de stationering van liaison-officers in Nederland is om de wederzijdse samenwerking tussen Nederland en betrokken zendstaten te bevorderen en te bespoedigen. Daartoe wordt bijstand verleent bij de uitwisseling van informatie ten behoeve van de voorkoming en bestrijding van de criminaliteit in het algemeen en meer in het bijzonder bij de uitwisseling van informatie met Nederlandse bijzondere opsporingsdiensten voor zover het gemeenschappelijke activiteiten op het terrein van de voorkoming en bestrijding van criminaliteit betreft. Daarnaast wordt bijstand verleent bij de uitvoering van verzoeken om rechtshulp in strafzaken en bij de uitwisseling van informatie ten behoeve van het voorkomen of tegengaan van verstoringen van de openbare orde.

Het is liaison-officers niet toegestaan zelfstandig onderzoeks- en opsporingshandelingen te verrichten. Indien als gevolg van een rechtshulpverzoek daadwerkelijke opsporing van strafbare feiten in Nederland is vereist, vindt dat plaats door Nederlandse opsporingsambtenaren onder het gezag van het Nederlandse Openbaar Ministerie.

Volgens de genoemde richtlijn dient de divisie CRI een toezichthoudende rol te vervullen met betrekking tot de werkzaamheden van de liaison-officer, alsmede inkomende en uitgaande informatie te coördineren. Het belang van de tussenkomst van de CRI is tweeledig. Enerzijds dient de CRI toezicht uit te oefenen over de activiteiten van de liaison-officers. Dit toezicht kan alleen worden verwezenlijkt indien de CRI het totaaloverzicht heeft over alle activiteiten van de betreffende liaison-officer. Anderzijds heeft de CRI een coördinerende taak met betrekking tot de informatiestroom van en naar het buitenland. Daarom dient de CRI op de hoogte te zijn van de informatie die door de liaison-officer met de regio's wordt uitgewisseld.

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden concludeerde met betrekking tot liaison-officers in Nederland dat het, gelet op genoemde richtlijn, twijfelachtig is of de CRI zijn toezichthoudende functie op de liaison-officers daadwerkelijk kan uitoefenen.

De minister van Justitie heeft vervolgens een werkgroep-«Liaisons» ingesteld met als taakopdracht een onderzoek in te stellen naar de noodzakelijkheid en mogelijkheid voor aanscherping van de bestaande richtlijn voor de buitenlandse liaison-officers in Nederland. In de werkgroep participeren vertegenwoordigers van het ministerie van Justitie, het openbaar ministerie en de divisie CRI.

De werkgroep heeft nadat zij een aantal knelpunten heeft beschreven een reeks van aanbevelingen gedaan. Kort samengevat luiden de belangrijkste knelpunten en aanbevelingen:

a. Er zou algemeen beleid ten aanzien van de uitgangspunten van liaison-officers ontwikkeld moeten worden; dat is er nu niet. Daarbij dient aandacht te worden geschonken aan de wenselijkheid van de stationering, de bevoegdheden, de wijze van begeleiding en mogelijk de opheffing van de diplomatieke onschendbaarheid;

b. Nederland stemt altijd in met een verzoek tot stationeren van een liaison zonder dat er afspraken worden gemaakt en voorwaarden worden geformuleerd met betrekking tot de stationering van een buitenlandse liaison in Nederland. Voordat een buitenlandse liaison in Nederland wordt geplaatst dient er met de zendstaat een bilateraal overleg plaats te vinden;

c. De huidige richtlijn spreekt in termen van «wenselijkheid», hetgeen betekent dat de in de richtlijn neergelegde regels niet afdwingbaar zijn en er geen mogelijkheid bestaat de regels ervan te sanctioneren. Er dient een nieuwe richtlijn te worden opgesteld waarin dwingend wordt geformuleerd dat men dient te handelen conform de richtlijn;

d. In de nieuw op te stellen richtlijnen dient expliciet te worden bepaald dat de CRI verantwoordelijk is voor het toezicht op en de coördinatie van de werkzaamheden van de liaisons in Nederland;

e. In de nieuw op te stellen richtlijnen dienen duidelijke regels te worden opgenomen over de procedure die de liaison-officer dient te volgen wanneer hij contacten wil leggen met de regionale politiekorpsen of kernteams. Noodzakelijke voorwaarde is daarbij dat de CRI steeds op de hoogte is van de informatie die wordt uitgewisseld;

f. Expliciet dient in de nieuwe richtlijn omschreven te worden wie verantwoordelijkheid draagt voor de activiteiten en de aangeleverde informatie van de liaison-officer; De geldende regelgeving inzake het optreden van buitenlandse liaison-officers dient nadrukkelijk onder de aandacht te worden gebracht van de politie en het Openbaar Ministerie.

Infiltratie door buitenlandse opsporingsambtenaren

Infiltratie door buitenlandse opsporingsambtenaren is ex artikel 126h, lid 4 van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden mogelijk. Volgens het concept Samenwerkingsbesluit infiltratie (25 januari 1999) zullen de buitenlandse ambtenaren in eigen land over opsporingsbevoegdheid moeten beschikken en een voldoende niveau van kennis en vaardigheden moeten bezitten om het betreffende bevel goed tot uitvoering te kunnen brengen. Ze moeten zich houden aan de Nederlandse wet- en regelgeving en ook moeten de Nederlandse autoriteiten in staat zijn hen aanwijzingen te geven. De buitenlandse opsporingsambtenaar mag alleen worden belast met de uitvoering van een bevel tot infiltratie in een Nederlands opsporingsonderzoek, als de infiltrant zal getuigen in de strafzaak die daaruit voortvloeit. Bij het optreden op grond van een buitenlands rechtshulpverzoek ten behoeve van een buitenlands opsporingsonderzoek wordt deze eis niet gesteld, omdat de berechting dan in den vreemde zal plaatsvinden. In bijvoorbeeld Engeland levert de eis problemen op, omdat het Verenigd Koninkrijk met zijn zogenoemde disclosure procedure wettelijke voorschriften kent die zich kunnen verzetten tegen het door een opsporingsambtenaar openbaren van bepaalde informatie. Het is overigens wel voorgekomen dat Britse ambtenaren een getuigenverklaring voor de rechter hebben afgelegd. Gevolg van de complicaties is evenwel dat ambtenaren uit dergelijke landen in beginsel niet in aanmerking komen voor infiltratie ten behoeve van Nederlandse onderzoeken.

De procureurs-generaal gingen niet akkoord met de door de CTC gesuggereerde oplossing in een geval waarin zich dit probleem voordeed om een andere infiltrant te introduceren die bereid zou zijn wel te getuigen in de Nederlandse strafzaak; zij zagen hierin een soort U-bocht en meenden dat aan de buitenlandse autoriteiten een proces-verbaal gevraagd zou moeten worden dat vergelijkbaar is met een Nederlands CID-proces-verbaal.

Buitenlandse criminele burgerinfiltranten

De inzet van criminele burgerinfiltranten levert veel vragen op in het kader van de internationale samenwerking. Met name door landen als Duitsland (Vertrauens Personen) en England en Amerika (Participating Informants) worden regelmatig assistentie-aanvragen gedaan waarbij dit speelt. Volgens de Nederlandse interpretatie gaat het daarbij om in min of meerdere mate criminele burgerinfiltranten, hetgeen reden is om in dergelijke gevallen mee te delen dat deze operaties naar Nederlands recht niet meer zijn toegestaan.

De heerRabbae: Dan kom ik op het laatste onderdeel. Mijnheer Geraedts, na Van Traa mag ik constateren dat wij op dit gebied nu een andere praktijk en wetgeving hebben dan menig ander land, met name als het gaat om het inzetten van de criminele burgerinfiltrant. Komt het voor dat een ander land in Nederland een criminele infiltrant inzet in het kader van een buitenlands onderzoek?

De heerGeraedts(onderzoeksleider Regionale recherche, regiopolitie Limburg-Noord): Dat weten wij niet altijd, want dat is afhankelijk van de insteek die wij kiezen. Het is op dit moment onduidelijk of de Nederlandse overheid de competentie heeft om het voortraject, voortvloeiend uit een strafrechtelijk onderzoek in een ander land, te toetsen naar Nederlandse normen. Als je naar de internationale verdragen kijkt, met name over het vertrouwensbeginsel, dan is het duidelijk dat dit niet het geval is. In de casuïstiek van de Hugo-zaak – die is ook behandeld door de commissie-Van Traa – heeft de Hoge Raad in november 1993 geoordeeld dat de opvatting dat een in het buitenland, in dit geval Duitsland, opgestarte pseudo-koopactie aan de Nederlandse regels moet voldoen, in zijn algemeenheid onjuist is. Dat betekent dat wij, gelet op het vertrouwensbeginsel en de uitspraken van de Hoge Raad, in beginsel niet hoeven te toetsen welke burgers in dat opsporingsonderzoek in het buitenland zijn ingezet. Ik zie mij al naar het buitenland gaan en aan mijn collega's vragen stellen: Is er uitgelokt? Hoe ben je aan die man gekomen? Wat voor strafblad heeft hij?

De heerRabbae: Leidt dit ertoe dat, hoewel wij in Nederland de criminele burgerinfiltrant categorisch hebben afgewezen, een buitenlandse infiltrant in Nederland strafbare feiten mag plegen?

De heerGeraedts: Als wij, zoals de laatste keer, een pseudo-koopactie hebben, als het om een aankoop gaat, in dit geval van een partij verdovende middelen van een grotere hoeveelheid, dan is dat een eenmalige actie, kortlopend. Vervolgens keert men terug naar het buitenland. De vraag is of de buitenlandse autoriteiten toestaan dat je zover gaat. Als zij dat antwoord niet geven, dan is het aan het OM om het al dan niet toe te staan. Je weet het echter nooit zeker, tenzij het OM zegt, al dan niet op basis van een verdrag, vastgelegd per protocol: indien jullie infiltratie- en pseudo-koopacties willen, dan stellen wij op voorhand de volgende toetsingsvragen. Is er voldaan aan het Tallon-criterium? Is het proportioneel subsidiair en zorgvuldig, gelet op onze belangrijkste beginselen?1

Met name deze materie levert bij politie en justitie als het gaat om internationale samenwerking enige onrust op. Vooral wanneer de zaak toch ook gedeeltelijk voor de Nederlandse rechter komt, is er steeds weer twijfel of de officier van justitie de verantwoordelijkheid zal durven nemen voor optreden waarbij buitenlanders betrokken waren. Ook het openbaar ministerie worstelt met deze materie.

Zo was er in een van de CTC zaken uit 1998 sprake van een buitenlands rechtshulpverzoek waarbij een buitenlandse burger in zijn rol als tussenpersoon bij drugstransporten op Nederlands grondgebied die enkele buitenlandse politiële infiltranten zou introduceren bij Nederlandse verdachten. Daarbij zou mogelijk een gecontroleerde aflevering plaatsvinden van een tiental kilo hard drugs. In het jaar voorafgaand aan dit verzoek was deze informant nog in het buitenland aangehouden wegens overtreding van de Opiumwet. Na vrijlating was hij voor deze zaak benaderd. De CTC meende dat door eenmalig en kortstondig contact de informant niet de status criminele burgerinfiltrant kon krijgen; het positieve advies aan het college van procureurs-generaal wordt daar overgenomen, maar de minister onthoudt zijn instemming.

In een ander geval werd echter wel toestemming door het ministerie van Justitie gegeven, zonder dat de minister op de hoogte was, voor een actie waarbij gebruik werd gemaakt van een criminele burgerinfiltrant die tijdens zijn verblijf in Nederland werd gedetineerd en alleen tijdens de ontmoeting met de Nederlandse verdachte tijdelijk in vrijheid werd gesteld. De minister ad interim is niet geraadpleegd omdat men op het departement van mening was dat het niet aangaat louter politieke dekking te zoeken. Het gesprek tijdens de ontmoeting is met medeweten van de criminele burgerinfiltrant afgeluisterd.

Soms is de achtergrond van een door de buitenlandse opsporingsdiensten geïntroduceerde persoon onduidelijk. Vooral op Schiphol komt het voor dat verdovende middelen met een koerier worden afgeleverd in het buitenland. Buitenlandse politiediensten vragen dan soms Nederlandse medewerking al was het maar voor de transit.

In 1998 werd aldus 30 keer een succesvol gecontroleerde aflevering in het buitenland gerealiseerd en 37 keer in Nederland. Wanneer de aflevering betrekking heeft op passagiers die op doorreis zijn en op Schiphol een tussenlanding maken wordt gesproken van «uitgestelde aanhouding en inbeslagneming buiten Nederland». Bij deze «specialis» van de gecontroleerde aflevering wordt niet expliciet de eis gesteld van voortdurende observatie door het ontvangende land, hetgeen wel het geval is bij gewone gecontroleerde afleveringen waarom door het buitenland wordt verzocht.

In een geval waarin de buitenlandse autoriteiten verzochten om de koffer van de koerier op Schiphol van een zendertje te mogen voorzien, rees de vraag of er nu eigenlijk sprake was van een buitenlandse criminele burgerinfiltrant. Men ging – er eigenlijk tegen beter weten in – vanuit dat zulks niet het geval was en ook een schriftelijke overeenkomst met deze passant bleef achterwege. Als de betrokkene was aangehouden en de goederen in beslag waren genomen, had deze met recht en rede kunnen stellen in opdracht en naar de aanwijzingen te handelen van buitenlandse politie- of justitie-autoriteiten.

Door de CRI is gesteld dat het risico bestaat, dat bij streng vasthouden aan de normen naar de huidige interpretatie in dergelijke gevallen conflicten met buitenlandse opsporingsinstanties ontstaan die vanwege het belang van goede samenwerking worden «opgelost» door meewerking te verlenen aan allerlei U-bochtconstructies.

Vermelding verdient dat bij de afweging of een infiltratie doorgang moet vinden het gegeven dat de verdachte tegen wie het middel wordt ingezet zelf een Nederlander is, kennelijk nauwelijks een rol speelt. Wel werd in een zaak uit 1997 waarbij een Belgische politie-infiltratie speelde de eis gesteld dat in geval van arrestatie van de Nederlandse verdachte in België uitlevering aan Nederland zou moeten volgen. Met het oog op het verbod van verkapte uitlevering is de laatste eis, goed te begrijpen.

Verkapte uitlevering is de uitzetting van een persoon met het doel deze in handen te spelen van de buitenlandse justitiële autoriteiten waarbij de betrokkene de rechten die hem krachtens uitleveringsverdragen en de Uitleveringswet toekomen worden onthouden. Waarnemen dat iemand de grens overgaat terwijl men weet dat deze persoon 6 kg cocaïne met zich voert en hij aan de andere zijde van de grens zal worden opgepakt, wordt door de politie niet als verkapte uitlevering beschouwd. In dat geval laat de Nederlandse politie slechts na van zijn bevoegdheden gebruik te maken. Zulks is anders als de Nederlandse politie meewerking verleent aan een pseudo-koop in het buitenland. Het staat niet vast of in dat geval verkapte uitlevering moet worden aangenomen.

Rechtshulpverzoeken en prioriteitsstelling

Infiltratie is niet het enige punt dat bij internationale samenwerking vragen oproept. Er bestaat in het algemeen een spanning tussen verdragsverplichtingen om ook langdurige rechtshulpverzoeken in te willigen en de eigen afweging en prioriteitenstelling van een Nederlands rechercheteam. Ook de samenloop van een oorspronkelijk buitenlands en een Nederlands opsporingsbelang kan moeilijkheden veroorzaken. Juist in dergelijke gevallen komen verschillen in rechtscultuur en in rechtsregels duidelijk naar voren.

Instructief is een zaak waarin in 1996–1997 langdurig, en uiteindelijk succesvolle is samengewerkt met de Royal Canadian Mounted Police. Het onderzoek richtte zich aanvankelijk op een in Nederland wonende Canadees en diens betrokkenheid bij handel in soft drugs en witwasserij. Op zeker moment bleek ook onder meer een in Nederland woonachtige Israëli bij de zaak betrokken, die ook voor andere criminele organisaties ten onzent werkzaam was. Door deze bevinding ontstond een Nederlands opsporingsbelang. Gevolg was dat de tactiek op elkaar afgestemd diende te worden, welke afstemming niet vlekkeloos verliep. Hoewel een samenwerkingsconvenant (Memorandum of Understanding) was gesloten bleken de belangen niet altijd goed aan te sluiten – frequente ontmoetingen tussen de leidinggevenden hadden ontbroken. Ook het verschil in rechtscultuur leidde soms tot misverstanden (in Canada kunnen in het kader van opsporingsonderzoek koffers van verdachten op vliegvelden worden doorzocht en ook het feit dat in Canada niet een tapmachtiging voor een toestel wordt gegeven maar voor alle communicatie van een individu leidde tot wederzijds onbegrip. Een punt is dat in de Angelsaksische stelsels complete opnames tijdens de rechtszaak aanwezig moeten zijn en niet volstaan kan worden met het vastleggen van de relevante passages in de processen-verbaal. Een andere consequentie was dat in Nederland een gvo geopend moest worden om bepaalde dwangmiddelen toe te kunnen passen. Een complicatie hierbij was, dat volgens artikel 552l, lid 1 sub c geen rechtshulp verleend kon worden die betrekking heeft op strafbare feiten terzake waarvan de verdachte in Nederland zou worden vervolgd. Ook rees bij de evaluatie de vraag hoe ver Nederlandse instanties moeten gaan bij het (kosteloos) inwilligen van omvangrijke rechtshulpverzoeken.

Er is aanleiding om de regels voor buitenlandse liaison-officers aan te scherpen. Beide punten zijn onderkend door de minister van justitie. De inzet van buitenlandse burgers ten aanzien van wie reden bestaat om te vermoeden dat ze als crimineel zijn aan te merken stelt de Nederlandse politie en justitie geregeld voor vragen. De inzet van buitenlandse politie-infiltranten stuit vooral dan op bezwaren, als de buitenlandse infiltranten ook een rol zouden moeten kunnen vervullen in het kader van een Nederlandse strafzaak en zij krachtens hun eigen wetgeving niet bevoegd zijn gegevens te verstrekken aan de Nederlandse rechter. Door het buitenland geïnitieerde observatie-activiteiten in het kader van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst lijken geen specifieke problemen op te leveren.

3.10.3 Nederlandse strafzaken met een buitenlandse component

Regels voor rechtshulp

In het Nederlandse Wetboek van Strafvordering staan slechts enkele regels die in het bijzonder van toepassing zijn op uitgaande verzoeken van rechtshulp (artikel 539a Wetboek van Strafvordering). Dat neemt niet weg dat in de rechtspraak met enige regelmaat vragen worden opgeworpen over de toelaatbaarheid van in het buitenland, al dan niet met hulp van buitenlandse autoriteiten, gevonden bewijsmateriaal. In gevallen van bestaande rechtshulpbetrekkingen wordt door de rechter alleen terughoudend getoetst of de overheid van het andere land haar bevoegdheden terzake heeft uitgeoefend conform het in dat land geldende recht en de in Nederland geldende essentiële normen van een goede procesorde: men spreekt van het vertrouwensbeginsel.

Voor de activiteiten van Nederlandse opsporingsambtenaren in het buitenland wordt de eerste grens bepaald door het soevereiniteitsbeginsel. Het uitvoeren van opsporingshandelingen waaronder ook het stelselmatig en gericht informatie inwinnen door een informant op verzoek van de politie gerekend wordt, vergt daarom in beginsel toestemming van de buitenlandse autoriteiten.

In verband met een infiltratie-actie in Colombia werd aan het ontbreken van toestemming ook in de Nederlandse rechtspraak doorslaggevend gewicht toegekend: «De vraag of ook de verdachte getroffen is in een belang dat de overtreden norm, respectering van de soevereiniteit van een andere staat, beoogt te beschermen speelt, gelet op de (fundamentele) aard van de volkenrechtelijke norm, geen rol». Aldus het Haagse hof, dat aan deze conclusie de uitsluiting van het bewijsmateriaal als conclusie verbond.1 Het hof betrok zelfs niet in zijn beschouwing, of was aangeboden de Colombiaanse autoriteiten om toestemming achteraf te vragen, welke werkwijze in vroegere arresten geringe inbreuken op het volkenrechtelijk territorialiteitsbeginsel bleek te kunnen dekken.

Internationale afspraken, zoals de Schengen uitvoeringsovereenkomst (SUO), kunnen een structurele basis leveren voor optreden in het buitenland. Artikel 40 SUO is van belang voor de grensoverschrijdende observatie. Deze regeling vergt een tevoren ingediend rechtshulpverzoek en toestemming van de bevoegde autoriteit van het land waar de voortgezette observatie plaatsvindt. De observerende ambtenaren zijn gebonden aan het recht van het land waar ze optreden. Vrijwel nergens mag bij grensoverschrijdende observatie een andere dan openbare plaats worden betreden; ook het gebruik van video-met geluidsopnames is verboden en het gebruik van valse, uit het gastland afkomstige nummerplaten is niet overal geregeld. Voor bepaalde strafbare feiten is spoedobservatie (te onderscheiden van achtervolging) voor een termijn van maximaal 5 uur toegestaan. Nog tijdens de observatie moeten de autoriteiten van de actie in kennis worden gesteld en naderhand moet een schriftelijk rechtshulpverzoek worden ingediend. Als een Nederlandse regio hulp nodig heeft in het buitenland wordt rechtstreeks contact opgenomen met de autoriteiten in het buitenland.

In EU-verband ligt er in 1999 een (Protocol bij een) ontwerp-verdrag inzake wederzijdse rechtsbijstand in strafzaken. In het protocol wordt de elektronische surveillance voor observatie-doeleinden in een andere lidstaat geregeld; in artikel 10 van het verdrag wordt gecontroleerde aflevering in ruimer verband dan dat van de drugssmokkel geplaatst; in art. 11 wordt gesteld dat voor infiltratie de regels zullen gelden voor de staat waar de actie plaatsvindt. De interceptie van telecommunicatie is in zeer veel verschillende verbanden aan de orde, met het voorlopige gevolg dat er nog geen verdragsbasis is voor geavanceerde communicatie (GSM, satelliet), maar hierover wel zeer actief wordt onderhandeld.

Internationale CID-informatie

Ten aanzien van het inwinnen van informatie met behulp van informanten door Nederlandse liaison-officers in het buitenland bestaat een concept-nota van de hand van het Landelijk parket, bij welker totstandkoming het BIRS van het ministerie van justitie en de Divisie CRI zijn betrokken geweest. Informatie van personen die op eigen initiatief gegevens verzamelen en aan de Nederlandse opsporingsambtenaren in den vreemde aanleveren kan worden aanvaard. Als een liaison-officer een algemeen verzoek doet aan een persoon om informatie over een criminele organisatie te verstrekken is dat onder omstandigheden ook toelaatbaar, maar toestemming voor deze handelwijze door de Nederlandse officier van justitie wordt gewenst geacht. Voor het stelselmatig en gericht informatiegaren dient evenwel een rechtshulpverzoek te worden ingediend en in elk geval zal de Nederlandse liaison-officer in het buitenland nooit zonder inschakeling van de officier van justitie hiertoe mogen overgaan.

Bij de Nederlands politie bestaat terughoudendheid ten aanzien van het verstrekken van informatie aan buitenlandse opsporingsambtenaren, ook als zulks noodzakelijk is om hulp van buitenlandse autoriteiten te verkrijgen. Met betrekking tot Canadese en Duitse autoriteiten is dit te verklaren door het verschijnsel dat daar geen aparte CID-registers zijn en informatie onmiddellijk wordt opgewaardeerd door vastlegging in een proces-verbaal. Het bezwaar van deze terughoudendheid is ook gebleken aan het op Zuid Amerika georiënteerde kernteam Haaglanden. Onderzoek kan stuk lopen doordat de aanvrager onvolledige of onjuiste informatie geeft.

Ook in België is men soms minder terughoudend met geheimhouding. In een door Limburg Zuid behandelde zaak is het voorgekomen dat een onderzoekssubject in Nederland in België als informant werd gerund. Het subject ging als verdachte mee in het Belgische onderzoek en de Antwerpse CID-officier Bijzondere opsporingsbevoegdheden is toen opgetreden als getuige à decharge. Hij vertelde dat het subject informant was. De zeven andere verdachten zaten in de zittingszaal.

Ook in de in samenwerking met Turkije uitgevoerde 4M-zaak werd de informatie-uitwisseling gekenmerkt door aanvankelijke terughoudendheid van Nederlandse kant. Daarbij speelde een rol dat de Turkse politie veel sneller dan de Nederlandse politie gewenst acht, overgaat tot aanhouding van verdachten en inbeslagneming van drugs (waarmee een bonus kan worden verdiend).

Diverse betrokkenen hadden in eerste instantie twijfels bij de vergaande samenwerking in die zaak: gewezen werd vooral op het risico van corruptie, het gevaar dat het onderzoek zou uitlekken en de mensenrechtensituatie. Wat de corruptie betreft, is deze wat de politie betreft in deze zaak niet aan de orde geweest; wel lieten twee rechters zich omkopen voor ieder een miljoen gulden waarna de tot gevangenisstraf in Turkije veroordeelde leverancier van de 4M's na een paar maanden weer vrij rondliep. Van het lekken van informatie is evenwel geen sprake geweest en toen het onderzoek in de eindfase verkeerde werd overgegaan tot grotere openheid van Nederlandse zijde jegens de Turkse politie, waarmee goede rechtstreekse contacten waren ontstaan.

Soms is samenwerking nodig met landen, ten aanzien waarvan geen volledige zekerheid bestaat ten aanzien van de ter plaatse geldende mensenrechtensituatie. Dat was ook het geval in de 4M-zaak. In dat geval is geprobeerd op subtiele wijze afspraken te maken teneinde de rechtmatigheid van uit Turkse politieverhoren verkregen bewijs te garanderen. Veiligheidshalve zijn alle bij de Turkse politie afgelegde verklaringen uiteindelijk buiten beschouwing gelaten bij de bewijsvoering.

Enkele betrokkenen meenden dat de reden waarom de Turken toestemming gaven voor de samenwerking werd ingegeven door het Turkse uitgangspunt dat de verdachten een link hadden met de Koerdische beweging PKK. In het hele onderzoek speelden politieke overwegingen een rol: in het bijzonder de oprichting van het Koerdisch parlement in ballingschap op Nederlands grondgebied leek indirect van invloed. Toen het in dezelfde periode lopende onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden bij de Nederlandse autoriteiten twijfel deed ontstaan of de beoogde Nederlandse infiltratie-actie in Turkije wel moest doorgaan, gaven de Turken aan dat het niet doorgaan van de actie zou worden opgevat als een belediging – waarna de Nederlandse minister alsnog toestemming gaf.

De verslaglegging van de inspanningen die in het kader van internationale samenwerking worden getroost, waren volgens de betrokkenen bij het 4M onderzoek nog te gering. Dergelijke verslaglegging is van belang, juist ook vanuit het perspectief van de «lerende organisatie».

HOOFDSTUK 4 GEZAG OVER EN TOEZICHT OP DE OPSPORING

4.1 Algemeen

De crisis in de opsporing, zoals die werd geconstateerd door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, bestond op de derde plaats uit de gezagscrisis. Het gezag van het openbaar ministerie over de politie, dat weliswaar is terug te voeren op een expliciete wettelijke opdracht, was in de praktijk van de opsporing niet vanzelfsprekend. Het kostte veel officieren van justitie grote moeite hun gezag daadwerkelijk te laten gelden. Niet alleen werd feitelijk zeer verschillend invulling gegeven aan de gezagsrol van het openbaar ministerie over de politie, ook de meningen daarover liepen binnen het openbaar ministerie uiteen: «Over gezag dient niet teveel te worden gediscussieerd. Maar de gezagsconceptie voor en van het openbaar ministerie varieert nog altijd van de «super-rechercheur die dag en nacht boven op de zaak zit» tot «sturing op (grote) afstand.»1 Ook de opvattingen binnen het openbaar ministerie over de normering van de bijzondere opsporingsmethoden variëren op zijn minst van «rekkelijk» tot «precies».

Op basis van de beslispunten zijn voor dit deel van het evaluatie-onderzoek door de commissie de volgende vragen gesteld:

a. Zijn de onderlinge verhoudingen tussen functionarissen en organisaties in de opsporing verbeterd en werkbaar?

b. Wordt door het openbaar ministerie op verantwoorde wijze gezag uitgeoefend over de inzet van opsporingsmethoden?

c. Bestaat er duidelijkheid over de wijze en de inhoud van de gezagsuitoefening door het openbaar ministerie?

d. Heeft de gezagsuitoefening door het openbaar ministerie daadwerkelijk effect op het functioneren van de politie met betrekking tot de opsporing?

e. Is de controle op het gebruik van opsporingsmethoden door rechters-commissarissen, korpsbeheerders en ministeries adequaat?

De nadruk bij het onderzoek naar de gezagscrisis ligt primair bij het openbaar ministerie. Daarnaast is ook gekeken naar de mede-verantwoordelijkheid van de andere partners in het gezag over en het beheer van de opsporing: rechters-commissarissen, korpsbeheerders en ministeries.

4.2 Openbaar ministerie

De afgelopen jaren vond binnen het openbaar ministerie een grootscheepse reorganisatie plaats. De aanleiding vormde het rapport van de op verzoek van de Kamer ingestelde Commissie openbaar ministerie (commissie-Donner, 1994). Het rapport bevatte een analyse van de ontwikkelingen in taak en functioneren van het openbaar ministerie. De commissie constateerde dat er kritiek was ontstaan op het functioneren van het openbaar ministerie. Deze kritiek was mede het gevolg van verdere differentiatie en verbreding van de rechtshandhaving en het relatief schaarser worden van de beschikbare middelen. De noodzaak tot afstemming en prioritering die daarmee gepaard ging, zette het openbaar ministerie steeds verder onder druk, en leidde tot kritiek op de kwaliteit van vooral het bestuurlijk en beleidsmatig functioneren van het openbaar ministerie. Tevens kwam aan het licht dat er in toenemende mate onduidelijkheid was ontstaan over de kerntaak van het openbaar ministerie.2 Samengevat functioneerde het openbaar ministerie kwalitatief en als eenheid onvoldoende. Het Plan van aanpak dat vervolgens door het kabinet werd geformuleerd vormde feitelijk het startpunt voor een ingrijpende reorganisatie.

Recent is het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie in de Eerste Kamer aangenomen. Het wetsvoorstel doorbreekt het vroegere stelsel waarin – afgezien van de rol van de vergadering van procureurs-generaal – vijf territoriale procureurs-generaal naast elkaar werkten. Het College van procureurs-generaal krijgt de landelijke leiding over het openbaar ministerie in handen. Het wetsvoorstel verschaft het Landelijk parket een formele basis.

Het merendeel van de beleidsvormende en bestuurlijke activiteiten die vroeger op het ressortsparket werden verricht, zijn met de (ressortelijke) procureurs-generaal mee overgegaan naar het Parket-generaal. Het openbaar ministerie bestaat thans – vooruitlopend op genoemd wetsvoorstel – uit negentien arrondissementsparketten en één Landelijk parket, vijf ressorten en één College van procureurs-generaal binnen het Parket-generaal. De ressortsparketten hebben voornamelijk tot taak strafzaken bij de gerechtshoven te behandelen en de juridische kwaliteit van de rechtspleging in eerste aanleg te bewaken. Daar vindt in mindere mate dan op de arrondissementsparketten de feitelijke sturing en controle over de opsporing plaats.

In deze paragraaf zal daarom eerst worden ingegaan op de (gezags)taak van het openbaar ministerie over de opsporing op arrondissementsniveau. Vervolgens komt het openbaar ministerie op landelijk niveau aan de orde (4.3). In die paragraaf gaat het in het bijzonder om het functioneren van het College van procureurs-generaal, het Landelijk parket, de Centrale toetsingscommissie en de verschillende landelijke overlegstructuren.

4.2.1 Arrondissementen algemeen

Binnen het openbaar ministerie is het arrondissementsparket dé werkvloer voor de bestrijding van zware georganiseerde criminaliteit. Aan het hoofd van elk arrondissementsparket staat een hoofdofficier van justitie. Daarnaast is in navolging van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden op elk parket een recherche-officier van justitie benoemd. Op de meeste parketten bestaat een specialistische (expertise-)unit waarbinnen een aantal officieren zich bezighoudt met de bestrijding van de zware criminaliteit. Zo'n team bestaat over het algemeen uit enkele zaaksofficieren en één of meer CID-officieren voor de regio (en soms ook voor een kernteam). Bij sommige parketten is het team aangevuld met enkele specialisten zoals de milieu-officier en de fraude-officier. Voor wat betreft het gezag van het openbaar ministerie over de politie is het belangrijk op te merken dat de regiogrenzen voor politie niet parallel lopen met de grenzen van de arrondissementen en ressorten. Dat wordt veelal opgelost door voor sommige politieregio's fungerend hoofdofficieren aan te wijzen; zo is er in het arrondissement Den Haag één hoofdofficier voor het hele gebied terwijl de fungerend hoofdofficier zich in het bijzonder bezighoudt met de politieregio Hollands Midden.

Voor het evaluatie-onderzoek naar het functioneren van het openbaar ministerie op arrondissementsniveau hanteert de commissie de volgende vragen:

a. Worden alle opsporingshandelingen verricht onder het gezag van het openbaar ministerie? Hoe krijgt de functie van de recherche-officier vorm?

b. Wat betekent het gezag van het openbaar ministerie? Beslist het openbaar ministerie over de te onderzoeken zaken en de te gebruiken opsporingsmethoden? In hoeverre aanvaardt de politie het gezag van het openbaar ministerie?

c. Zijn de taken van de recherche-officier, zaaksofficier, kernteamofficier, CID-officier, zwacri-officier, fraude-officier en milieu-officier van justitie op een zodanige wijze beschreven dat er duidelijkheid wordt verschaft over hun afzonderlijke taken en de afstemming daartussen? Zijn deze taakomschrijvingen gebaseerd op een landelijke richtlijn?

d. Hebben de recherche-officier en de officieren die hem bijstaan directe toegang tot alle registers en andere vormen van gegevensverzameling en verslaglegging? Houdt de recherche-officier toezicht op de registratie van informanten en CID-subjecten?

Algemeen beeld

Onlangs liet het College van procureurs-generaal een «foto» maken van de arrondissementsparketten (maart 1999) op basis waarvan een schets is gemaakt van de ontwikkeling die de parketten hebben doorgemaakt sinds 1995/1996.1 Dit onderzoek werd uitgevoerd om vast te stellen in hoeverre het vernieuwde openbaar ministerie vorm heeft gekregen. De parketten zijn aan de hand van de volgende vier aspecten in beeld gebracht: management en organisatie, externe positionering, professionaliteit en primair proces. Over het algemeen oordelen politie, lokaal bestuur, zittende magistratuur, balie en reclassering gunstiger over de prestaties van het openbaar ministerie dan vier jaar geleden.

Blijkens het rapport is onder meer de directe relatie met ketenpartners waaronder de politie geïntensiveerd, met name op de parketten (bijvoorbeeld ook door de parketsecretarissen op de politiebureaus en het project «Justitie in de Buurt»). Er blijkt meer consensus te bestaan over de externe rol van het openbaar ministerie. De externe partners zijn doorgaans positief over de juridische kwaliteit van de parketten bij zware en/of specialistische zaken die vaak door ervaren officieren worden gedraaid. De parketleiding treedt echter nog onvoldoende als eenheid naar buiten. Intern is een ontwikkeling zichtbaar van een leiderschapsstijl die als laissez-faire kon worden omschreven naar een stijl die beschreven kan worden als top-down en evenwichtig. Intervisie en intercollegiale toetsing is op de parketten echter niet of nauwelijks geïnstitutionaliseerd. Het personeelsbeleid en ook het betrekken van medewerkers bij belangrijke beslissingen en het creëren van draagvlak komt nog onvoldoende uit de verf. Het openbaar ministerie gaat vaker over tot vervolging van verdachten, minder zaken eindigen in sepot en er vinden minder heenzendingen plaats. Het aantal zaken dat bij de rechter wordt aangebracht is weliswaar gelijk gebleven, maar de gemiddelde zwaarte van de zaken nam toe.

De afzonderlijke officieren van justitie zijn inderdaad veel «dichter op de zaken gaan zitten» en nauwer gaan samenwerken met de politie. De samenwerking tussen in het bijzonder de zaaks- en CID-officieren enerzijds en de politie anderzijds wordt door beide partijen overwegend positief ervaren. De officier van justitie heeft als het ware het leemte in de normering van bijzondere opsporingsmethoden moeten opvullen.

De heerPommer(CID-officier van justitie, parket Maastricht): Drie jaar geleden was het duidelijk anders dan nu. Of ik daar herkenning bij had? Daarvan moet ik zeggen: ja, deels. Als het gaat om de gezagsfunctie en dan heel concreet om bijvoorbeeld het accepteren van onderzoeken, het volgen van die onderzoeken en het toepassen van bijzondere opsporingsmiddelen, dan was het inderdaad zo dat het openbaar ministerie toentertijd een wat grotere afstand had tot de politie en dat er sinds die tijd veel is verbeterd in de organisatie van zowel het OM, als de politie. Men weet elkaar goed te vinden. Bij het OM is veel veranderd, in de zin dat er een rechercheofficier is gekomen. De officieren zelf zitten wat mij betreft kort op het onderzoek en er is een duidelijke structuur ook bij de politie neergezet, waar nu bijvoorbeeld recherchecoördinatoren werken die contact onderhouden met het OM. Dankzij de komende wetgeving is er ook heel veel duidelijk geworden bij de politie: men weet op welke momenten ook het OM moet worden ingeschakeld.

Devoorzitter: Maar u herkende destijds het beeld dat door de enquêtecommissie werd geschetst, in grote lijnen?

De heerPommer: Ik herkende het beeld dat door de enquêtecommissie werd geschetst.

(...)

Devoorzitter: U beschrijft wat u nu zou doen. Is er in de afgelopen drie jaar een ontwikkeling geweest? Was u meteen na het uitkomen van het rapport wat voorzichtiger dan nu of is het grosso modo gelijk gebleven?

De heerPommer: Toen het rapport net was uitgekomen, leek er een soort koudwatervrees te bestaan bij zowel de tactische rechercheurs als de CID-rechercheurs: er mag eigenlijk helemaal niets meer. Met die opmerking kwamen zij natuurlijk bij het OM. De contacten waren in Limburg-Zuid in ieder geval vrij kort. Wij wisten elkaar vrij snel te vinden. Toen er werd opgemerkt dat er niets meer mocht, heb ik vrij snel duidelijk gemaakt dat er eigenlijk heel veel mocht. Je moet het wel beschrijven, je moet het op papier zetten, het moet transparant zijn en je moet het voorleggen aan de officier. Als je het aan mij voorlegt, dan kan er veel meer, maar overleg het. Ik heb gemerkt dat Van Traa nu veel meer tussen de oren zit dan drie jaar geleden, toen het rapport uitkwam. Nu weet men bij de politie, zowel aan de tactische kant als bij de CID, dat Van Traa tussen de oren zit en dat men dus naar een officier moet om bepaalde vragen voor te leggen. Dat gebeurt ook ongeacht welke opsporingsmethode wordt toegepast. Of het nu gaat om een cameraobservatie of wat dan ook, de meest eenvoudige en voor de hand liggende opsporingsmethoden worden voorgelegd aan de officier. Ik ben er 100% van overtuigd dat elke rechercheur op de basiseenheid of in de districten weet hoe hij met Van Traa moet omgaan. Dat vind ik een groot winstpunt.1

Cultuuronderzoek politie en openbaar ministerie

In het rapport «Rekkelijk of precies; Boeven vangen in de polder» uit 1997 wordt onder meer gewaarschuwd voor de «angstcultuur» die door de wetgever bij politie en openbaar ministerie is veroorzaakt. Dat kan in de toekomst in de uitvoering mogelijk nieuwe ongewenste gedragspatronen opleveren, zoals het afschuiven van verantwoordelijkheden van de recherche in de richting van de officier van justitie. De driehoekspartners geven in oktober 1998 aan de bevindingen met betrekking tot de cultuur bij politie en openbaar ministerie te herkennen.

Voor wat betreft het openbaar ministerie concludeert het rapport onder meer dat er nog veel variatie bestaat in beroepsbeelden van de officieren van justitie (van «crime-fighter» tot iemand die zich angstvallig aan de regels houdt); het openbaar ministerie ontwikkelt zich steeds meer van een organisatie van professionals naar een professionele organisatie. Daarnaast blijkt de druk op het openbaar ministerie om te scoren in de strijd tegen de criminaliteit nog buitengewoon hoog; de combinatie van maatschappelijk en organisatorische druk vergroot het risico van fouten of misstappen, door tijdgebrek, scoringsdrift of onvoldoende aandacht voor de vormeisen.

De gemiddelde zaaksofficier stelt zich, aldus het rapport, behoedzaam op. Soms lijkt zijn opstelling zelfs aan angst te grenzen. Fouten maken lijkt eigenlijk niet toegestaan; op de zitting is de officier boegbeeld van het openbaar ministerie, maar tevens de kop van Jut. Tenslotte wordt in het rapport onder meer gewaarschuwd tegen bureaucratische «overkill» (overregulering werkt contraproductief), een gebrek aan goede nieuwe mensen in de toekomst wegens verminderde aantrekkelijkheid van het openbaar ministerie en ook tegen een te stevige greep van het openbaar ministerie op de recherche.

In het onderzoek van de commissie worden deze beelden genuanceerd. Het openbaar ministerie heeft inderdaad een meer strakke regie genomen ten aanzien van de opsporing, maar de commissie heeft geen sfeer van angst of terughoudendheid aangetroffen binnen het openbaar ministerie. Wel hebben politieen openbaar ministerie-functionarissen de neiging bij twijfel over het gebruik van bepaalde opsporingsmethoden, de beslissing voor te leggen aan een hogere autoriteit. De nauwkeurigheid en voorzichtigheid bij het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden zijn toegenomen.

Devoorzitter: Is er wel eens sprake van dat u, als de politie iets totaal anders wil, uw gezag echt moet laten gelden? Of komt dat in de praktijk eigenlijk niet voor, omdat u het altijd eens wordt?

De heerPommer(CID-officier van justitie, parket Maastricht): Dat laatste is meestal het geval. In theorie kun je je conflicten voorstellen, maar omdat de persoonlijke verhoudingen erg goed zijn en de lijnen erg kort, ben je daar altijd vrij snel uit. Als wij het in het begin een keer niet eens waren, dan heb ik dat nooit als een conflict ervaren. Tot nu toe zijn wij het altijd eens geworden.

Devoorzitter: Mijnheer Koers, hebt u wel eens ervaren dat u uw gezag moest laten gelden?

De heerKoers(recherche-officier van justitie, parket Amsterdam): Ik sluit mij gedeeltelijk aan bij collega Pommer. Het is nooit voorgekomen dat ik mijzelf echt moest laten gelden, dus dat ik met de vuist op tafel moest slaan. Wel komt het in discussies met de recherchechef of met iemand van de korpsleiding voor dat op het scherp van de snede wordt gediscussieerd over de vraag wie waarvoor verantwoordelijk is. Als officier van justitie ben je verantwoordelijk voor wat je uiteindelijk bij de rechter neerlegt; een korpschef is verantwoordelijk voor veiligheid, voor zijn personeel. Met name bij het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden kunnen dit soort discussies een rol gaan spelen, waarbij je een benadering vanuit twee verschillende invalshoeken krijgt. Het OM benadert het vooral vanuit de zaak, omdat wij, in tegenstelling tot de korpschef, niet de werkgever zijn die verantwoordelijk is voor de politieman die wordt ingezet. Zoiets kan tot nuances leiden, maar het heeft nog nooit tot een conflict geleid of tot een situatie waarin wij zodanig tegenover elkaar stonden dat wij er niet uit kwamen. Wij zijn er altijd uit gekomen.1

Door de cumulatie van schriftelijke bevelen klaagt de politie in sommige gevallen over verregaande bureaucratisering na de parlementaire enquête opsporingsmethoden. Bovendien is de positie van de hulpofficier (nieuwe stijl) uitgehold, doordat hij in het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden geen enkele rol krijgt toebedeeld. Er wordt gepleit voor een rol van de hulpofficier in bepaalde spoedeisende gevallen. De politie beslist in geen van de onderzochte regio's zelfstandig over de inzet van bijzondere opsporingsmethoden; eerder wordt bij de geringste twijfel contact met de officier opgenomen.

Devoorzitter: Ik wil graag naar het niveau van de concrete opsporingsonderzoeken en hetgeen er sindsdien veranderd is. Kunt u, mijnheer Roerink, het liefst aan de hand van praktijkvoorbeelden aangeven welke beslissingen uw mensen niet meer zelf nemen, maar door het openbaar ministerie laten nemen?

De heerRoerink(chef Divisie regionale recherche, regiopolitie Limburg-Zuid): Als het gaat om het niveau van de concrete opsporingsonderzoeken vraag ik mij af of er zo verschrikkelijk veel veranderd is op dat punt. Ik zie die verandering vooral in het CID-werk, met name de omgang met informanten. Ik denk dat vroeger de runners veel zaken zelf moesten oplossen, in de zin of zij met verdachten mee mochten naar iets. Dat zijn zaken die door Van Traa nu besproken worden met de CID-officieren en in het overleg steeds aan de orde worden gesteld en tot een beslissing worden gebracht, daar waar de rechercheurs het vroeger eigenlijk zelf uitzochten. Ik vind dat de meest in het oog springende verandering die door Van Traa onmiddellijk is veroorzaakt.

Devoorzitter: Door de tactische recherche wordt natuurlijk ook gebruikgemaakt van bijzondere opsporingsbevoegdheden, zoals observeren. Het zal ook wel voorkomen dat men over de tap het een en ander hoort. Hoe is dat nu?

De heerRoerink: Ik denk dat in de tactische fase wij door Van Traa geleerd hebben dat alles wat wij doen transparant moet worden gemaakt, dat het getoetst moet worden door de officier van justitie en dat wij het voor de rechter moeten kunnen verantwoorden. Dat betekent dat bij alle zaken die in de tactische fase plaatsvinden, bij elke rechercheur veel meer het bewustzijn aanwezig is dat het op papier moet, dat het volledig op papier moet, dat het besproken moet worden met de officier van justitie en dat het voor de rechter verdedigd moet kunnen worden. In de aanvangsfase, kort na het verschijnen van het rapport-Van Traa, was daar ook wel verwarring over. Hoe moesten wij dat doen en wat betekende dit? Wij hebben inmiddels geleerd, ook door diverse rechtszaken, dat als je alles netjes op papier zet en de rechter het kan toetsen, je ook succesvolle veroordelingen weet te krijgen. Het effect is dus wel dat wij ervan geleerd hebben dat transparantie nog niet een mislukking hoeft in te houden.1

Overigens is het geautomatiseerde communicatie- en administratiesysteem (COMPAS) van het openbaar ministerie nog niet aangepast aan de hoeveelheden bevelen van het openbaar ministerie die nodig zullen zijn als de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden in werking treedt. De Centrale systeem organisatie van het departement van Justitie heeft aangegeven geen kans te zien de noodzakelijke aanpassingen aan te brengen, omdat voorrang moeten worden gegeven aan het millenniumprobleem.

Overlegvormen

In de onderzochte regio's plegen openbaar ministerie en politie structureel overleg over zowel het te voeren beleid als over operationele aspecten van opsporingsonderzoeken. In het bijzonder worden de selectie van zaken en de inzet van bijzondere opsporingsmethoden besproken. Verder komen de aanpak van opsporingsonderzoeken en onderwerpen als vastlegging en verantwoording ter sprake. Veelal is de afspraak dat zaaksofficieren en teamchefs van tactische teams elkaar wekelijks spreken. Ad hoc, met betrekking tot lopende zaken, komt het voor dat het contact intensiever is en meerdere malen per week of zelfs elke dag plaatsvindt.

Zo vindt er ook structureel overleg plaats tussen de FIOD en het openbaar ministerie op bestuurlijk niveau in het Centraal tripartite overleg (CTPO). In dit overleg komen beleidsmatige kwesties over de bestrijding van fiscale (douane-)fraude, vraagstukken met betrekking tot wet- en regelgeving en de verdeling van de bijdrage van de FIOD aan de bestrijding van commune delicten aan de orde.

Tevens vindt er regelmatig overleg plaats tussen de CID-officier en de chef RCID afwisselend met en zonder andere CID-medewerkers. Tijdens deze bijeenkomsten worden ook beleidsmatige en operationele aspecten van opsporingsonderzoeken behandeld. Ook worden daar eventueel nieuwe informanten besproken.

Bij het kernteam Noord-Oost Nederland vindt er in vergelijking met de periode voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden intensiever en structureler overleg plaats tussen de CID en de CID-officier. De gezagsuitoefening van de CID-officier over ondermeer de inschrijving van informanten is nu duidelijker zichtbaar. Een voorbeeld daarvan was een geval waarbij de liaison-officier in Istanbul meldde dat hij aan goede informatie uit Budapest kon komen voor het kernteamonderzoek naar visa-fraude. De informatie zou afkomstig zijn van een goede informant. De voors en tegens zijn met de CID-officier besproken met als resultaat dat het niet doorging. De verwachting was dat deze mensen als verdachten in het onderzoek naar voren zouden komen.

4.2.2 Taken en functies van de verschillende officieren van justitie

Een van de conclusies in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden was dat voor het takenpakket en de organisatorische plaats van de CID-officieren, de kernteamofficieren en de zwacri-offcieren een landelijke standaard ontbrak. In deze subparagraaf wordt daarom nader ingegaan op de taken en functie(omschrijvingen) van een aantal bijzondere officieren van justitie en de feitelijke invulling daarvan. Achtereenvolgens wordt de stand van zaken met betrekking tot de hoofdofficier, de recherche-officier, de CID-officier, de zaaksofficier, de kernteamofficier en de zwacri-officier behandeld.

Hoofdofficier van justitie

De Politiewet 1993 kent bevoegdheden toe aan zowel de officier van justitie als de hoofdofficier. De officier van justitie heeft het gezag over de politie bij de uitvoering van de politietaak ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (artikel 13 Politiewet 1993) en is belast met de directe aansturing van de politie en andere opsporingsdiensten in onderzoeken. De (hoofd)officier van justitie neemt deel aan het driehoeksoverleg – het overleg met de burgemeester en de politiechef – waarin afstemming en coördinatie van de taakuitvoering van de politie plaatsvindt. De hoofdofficier neemt als lid van het regionaal college, waarin alle burgemeesters uit de politieregio zijn verenigd, deel aan de besluitvorming over de belangrijkste beheersstukken en hij is betrokken bij het opstellen van de stukken. Naast de genoemde beheerstaken staat de hoofdofficier aan het hoofd van een arrondissementsparket. Hij kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven aan bij het parket werkzame ambtenaren in het kader van de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het parket.

Het is sterk afhankelijk van de persoon van de hoofdofficier in hoeverre hij gedetailleerd op de hoogte is van zaken en methoden. Over het algemeen kan gesteld worden dat hij zich op hoofdlijnen op de hoogte laten houden. Dit neemt niet weg dat de hoofdofficieren zich soms in concrete zaken uitgebreid laten voorlichten over de inhoud van de zaak en de gebruikte methoden. Bepaalde bijzondere opsporingsmethoden zoals infiltratie, doorlaten, deals met criminelen en getuigenbescherming, kunnen alleen door tussenkomst van de hoofdofficier ter toetsing bij de Centrale toetsingscommissie worden voorgelegd. Sommige hoofdofficieren hebben een zeer directe invloed op de wijze waarop de opsporing vorm krijgt, terwijl andere hoofdofficieren meer overlaten aan het inzicht van de recherche-officier of andere individuele officieren.

De hoofdofficieren hebben zich vanuit hun beheerstaak – die zich beperkt tot regionaal niveau – verenigd in een eigen beraad, het Hoofdofficierenberaad. Deze overlegvorm heeft geen formele status. De agendapunten betreffen voornamelijk het integraal management. In en rondom de vergadering zoekt men ook steun bij elkaar over uiteenlopende onderwerpen die verwant zijn aan het gezag en beheer over de politie, de recherchefunctie alsmede het management op de parketten. In het bijzonder stond op de agenda het project Implementatie parlementaire enquêtecommissie (IPEO) en de Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatie en Opleiding (ABRIO). Het komt ook voor dat het College van procureurs-generaal het Beraad bij wijze van klankbord raadpleegt. Eens in de zes weken vergadert het dagelijks bestuur van het Hoofdofficierenberaad tezamen met het College.

Recherche-officier van justitie

Door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de Tweede Kamer is bepaald dat er een persoon verantwoordelijk dient te zijn voor de recherche zowel binnen de politie als binnen het openbaar ministerie. Zo is de functie van recherche-officier van justitie in het leven geroepen. Ingevolge beslispunt 69 dient er een officier van justitie van tenminste het niveau van eerste klasser als recherche-officier verantwoordelijk te zijn voor de organisatie en het functioneren van de recherche, inclusief de CID en ondersteunende eenheden. De recherche-officier dient volledig op de hoogte te zijn van de methoden die door de recherche worden gehanteerd en hij (of de officieren die hem bijstaan) krijgt het recht van directe toegang tot alle registers en andere vormen van gegevensverzameling en verslaglegging. De recherche-officier houdt toezicht op de registratie van informanten en CID-subjecten. Onder verantwoordelijkheid van het College van procureurs-generaal dient het beleid terzake door de landelijke vergadering van recherche-officieren te worden gecoördineerd. De arrondissementen met een kernteam behoren ook over een kernteamofficier te beschikken, die valt onder de verantwoordelijkheid van de recherche-officier van de betreffende politieregio.

Per brief van het College van procureurs-generaal van april 1997 aan de hoofdofficieren worden voor de functie van recherche-officier drie modellen aangereikt:

a. de recherche-officier als vrijgestelde officier van justitie 1e klas; In dit model maakt de recherche-officier deel uit van de parketleiding en houdt zich uitsluitend bezig met de portefeuille «kwaliteit recherchefunctie». De CID-officier valt rechtstreeks onder de recherche-officier.

b. de recherche-officier gecombineerd met de functie van plaatsvervangend hoofdofficier; in dit model heeft de plaatsvervangend hoofdofficier de portefeuille «kwaliteit recherchefunctie» en valt de CID-officier onder de plaatsvervangend hoofdofficier. Op grote parketten biedt het takenpakket van de plaatsvervangend hoofdofficier daar geen ruimte voor.

c. een combinatie van de functie van recherche-officier en die van teamleider van een team zware criminaliteit; in dit model heeft de recherche-officier binnen de parketleiding de portefeuille «kwaliteit recherchefunctie» en geeft de recherche-officier leiding aan een zwacri-team.

De taken van de recherche-officier – beschreven door het «Ontwikkelteam recherche-officier» – hebben betrekking op de kwaliteit van de opsporing, de inzet van bijzondere opsporingsmethoden, de prioritering van onderzoeken en de bijzondere opsporingsdiensten. De recherche-officier is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de opsporing in het arrondissement. Een belangrijk onderdeel daarvan is het toezicht op de informatiehuishouding van het korps, waaronder is begrepen de CID. Aangezien heel het werkveld van de CID-officier binnen het terrein van de recherche-officier valt, staat de CID-officier onder gezag van de recherche-officier. Hetzelfde geldt voor de kernteamofficier. De vereniging in één persoon van de functies van recherche-officier en CID-officier is dan ook niet mogelijk, aldus de brief van het College. De recherche-officier is formeel verantwoordelijk voor de ontwikkeling van een procedure voor de inzet van de bijzondere opsporingsmethoden en de naleving daarvan. De recherche-officier heeft tevens een adviserende rol in de keuze voor concrete onderzoeken en de prioritering daarvan. Verder heeft de recherche-officier ingevolge de tussenrapportage van het Ontwikkelteam het gezag over de bijzondere opsporingsdiensten voor zover die in het arrondissement opereren.

Uit het recente «Overzicht positionering van recherche-officier» (februari 1999) blijkt dat op acht parketten de functie van recherche-officier wordt gecombineerd met de functie van plaatsvervangend hoofdofficier. Op zes parketten is de recherche-officier tevens hoofd van een team zware criminaliteit. Op de overige parketten is de recherche-officier een vrijgestelde officier van justitie (eerste klas).1

In de praktijk bleek het niet altijd even eenvoudig om in de eigen structuur van het parket de recherche-officier in te passen en invulling daaraan te geven.

Devoorzitter: Aan dezelfde mensen: de functie van rechercheofficier is door de enquêtecommissie bedacht. Hoe bent u dat gaan invullen? Wie heeft bedacht dat het zus of zo moest?

MevrouwVan Zeben(recherche-officier van justitie, parket 's-Gravenhage): Het is een mix geweest van twee invalshoeken. Er heeft een traject op landelijk niveau plaatsgevonden. Er is met de recherche-officieren gesproken over de vraag hoe ze het zouden invullen en over de begeleiding.

Devoorzitter: Wie heeft het opgestart?

MevrouwVan Zeben: Er is een landelijk ontwikkelteam geweest onder leiding van de heer Van der Kerk van het OM. Dat team heeft als eerste in grote lijnen aangegeven hoe die functie ingevuld zou moeten worden. Vervolgens heeft de aanwijzing van de verschillende rechercheofficieren plaatsgevonden en die zijn daarna periodiek met elkaar om de tafel gaan zitten. In eerste instantie was er begeleiding, maar nu is dat zonder begeleiding. We spreken elkaar regelmatig en stemmen dan dingen af.

Devoorzitter: U hebt dus met elkaar zo'n beetje het concept ontwikkeld.

MevrouwVan Zeben: Ja.

De heerKoers(recherche-officier van justitie, parket Amsterdam): Ik denk dat het inderdaad zo is gegaan. Alleen valt niet te ontkennen dat elke hoofdofficier daar op een gegeven moment een eigen stempel op gedrukt. In Amsterdam is er bijvoorbeeld heel bewust voor gekozen dat er tussen de teamleiders en de parketleiding geen rechercheofficier zou worden gezet en ook geen vrijgestelde rechercheofficier. Het is een lijnverantwoordelijkheid van de hoofdofficier en dan moet je het daar ook inbrengen.1

Een enkeling sprak in dit verband van het «gedrocht van de recherche-officier». In velerlei opzicht ontbeert de functie van de recherche-officier iets «eigens»: voor de inzet van bepaalde bijzondere (zware) opsporingsbevoegdheden of bij gevoelige zaken en het aanbrengen van zaken ter toetsing bij de CTC is de hoofdofficier verantwoordelijk, terwijl het onderhouden van contacten met de CID en de controle op de CID-registers voornamelijk voor de rekening van de CID-officier komt. Ten aanzien van de kernteams speelt de recherche-officier feitelijk een geringe rol: de hoofdofficieren van de kernteams vergaderen in de Coördinatiecommissie zware criminaliteit onder meer ten behoeve van de prioriteitstelling van de kernteams, terwijl de (coördinerende) kernteamofficieren zorgen voor onderlinge operationele afstemming binnen de Werkgroep zware georganiseerde criminaliteit (werkgroep ZGC-IRT).

Uit de diepte- en breedte-onderzoeken in de regio's komt een zeer wisselend beeld van de invulling door de recherche-officier naar voren. Hij overlegt bijna steeds met enige regelmaat met de hoofdofficier en/of de CID-officier, variërend van wekelijks tot eens in de twee à drie maanden. Een van de recherche-officieren geeft aan niet meer dan 5% van zijn tijd te besteden aan het recherchewerk. Het accent in de functie lijkt dan voornamelijk te liggen op de implementatie van de kwaliteitsprojecten voor de recherche (ABRIO). In sommige arrondissementen is echter de rol van de recherche-officier meer expliciet gemaakt. In deze arrondissementen biedt de recherche-officier daadwerkelijk een bijdrage aan de inzet en toetsing van bijzondere opsporingsmethoden. De wijze waarop de functie wordt ingevuld, is sterk afhankelijk van de persoon die de functie vervult. De meerwaarde van de functie van recherche-officier is niet in alle arrondissementen even duidelijk.

In de vergadering van het College van procureurs-generaal van 30 september 1998 is besloten de functie van recherche-officier na twee à drie jaar uit de planning- en controlcyclus te halen, en de functionaliteit tot een onderdeel van het takenpakket van de plaatsvervangend hoofdofficier of teamleider zware criminaliteit te maken. De CID-officier zal daarbij rapporteren aan een van de twee functionarissen. Het alternatief dat de functie van recherche-officier wordt gecombineerd met de CID-functie wordt afgewezen.

CID-officier van justitie

Met betrekking tot de CID-officier van justitie is in navolging van de aanbevelingen aan de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de beslispunten van de Kamer vastgesteld dat «de officier van justitie toestemming dient te geven voor het inschrijven en runnen van informanten. Hij is daarvoor ten volle verantwoordelijk en heeft toegang tot alle relevante informatie, inclusief de identiteit van de informant». De officier van justitie dient jaarlijks te bezien of informanten nog verder gerund moeten worden. Hij dient maandelijks te bezien of verder gegaan moet worden met de gestuurde informant(en). Over lopend opsporingsonderzoek behoort frequent overleg plaats te vinden tussen de CID-chef, de leiding van het opsporingsteam, de zaaksofficier en de recherche-officier.

De taakbeschrijving van de CID-officier van justitie door het Ontwikkelteam sluit aan bij de beslispunten van de Kamer en loopt vooruit op de nieuwe wetgeving. De kerntaak van de CID-officier is met name het – dagelijks – toezicht houden op het gebruik van informanten en de wijze waarop de verschillende registers (zware criminaliteit, vaststellingsregister en tijdelijke) worden gebruikt. De CID-officier zal toezicht moeten houden op de inschrijving en afscherming van informanten. Tevens zal hij de grens moeten bewaken tussen het runnen van informanten en het inzetten van infiltranten. Het toezicht op de inzet van de methoden ligt bij de recherche-officier van justitie, onder wiens directe gezag de CID-officier valt. Verder dient de CID-officier te voorkomen dat de CID eigen doelen gaat nastreven en dient hij erop toe te zien dat de CID zich beperkt tot haar ondersteunende taak in het rechercheproces. De CID-officier informeert de zaaksofficier over de resultaten van de CID-activiteiten tijdens de informatie- en opsporingsfase.

Er bestaat tevens een Instructie voor de officier van justitie belast met de gezagsuitoefening over het informatienetwerk. In dit document wordt aangegeven waaraan de gezagsuitoefening door de CID-officier moet voldoen en hoe deze officier in de praktijk dient te opereren. De verschillende taken en overlegvormen van de CID-officier komen in deze instructie uitgebreid aan de orde.

In de praktijk heeft de CID-officier daadwerkelijk gezag over de CID, in het bijzonder met betrekking tot de beslissing tot het al dan niet inschrijving van een informant (en zijn dossier) en de afspraken (over afscherming) en de registers van de CID. Meer dan in het verleden bemoeit een CID-officier zich met het functioneren van de CID. Hij is beter op de hoogte van welke informanten zijn ingeschreven, welke informatie zij geven en welke afspraken met hen worden gemaakt. De CID-officier is zeer regelmatig bij de CID aanwezig. In de praktijk heeft de CID-officier desgewenst inzage in de CID-registers, ook al is hij daartoe formeel niet gerechtigd (artikel 15 Wet op de politieregisters). De CID-officier heeft intensief overleg met de CID-chef onder meer over de informatie van verschillende informanten.

De CID-officier heeft over zijn functioneren regelmatig contact met de recherche-officier en de hoofdofficier. Er is vaker contact tussen de CID-officier en de zaaksofficier omtrent de noodzakelijke informatie in een specifieke zaak. Een en ander impliceert dat ook binnen het openbaar ministerie de noodzaak en wenselijkheid van een intensievere controle op de CID wordt onderkend. In de meeste arrondissementen is ook aan de organisatorische voorwaarden voldaan om deze betrokkenheid in de volle breedte te verwezenlijken.

De CID-officier in Rotterdam laat feitelijk een deel van haar taak over aan de CID-secre- taris, een beleidsmedewerker bij het openbaar ministerie. Deze mag alle tipgelden tot f 750,– zelfstandig afdoen. Periodiek verricht hij ook een steekproef ter controle op het CID-register. Een andere CID-officier voert eens in de acht à negen maanden, in aanwezigheid van de operationeel chef van de CID, zelf steekproefsgewijs controle uit op de informanten en subjectenregisters. Over het algemeen raadpleegt de CID-officier de CID-registers niet rechtstreeks; slechts een enkeling controleert wel zelf de registers. Hij heeft vaak ook geen direct contact met de informanten.

Zoals vermeld is ertoe besloten dat eenzelfde persoon niet zowel de functie van recherche-officier en als die van CID-officier mag vervullen.1 In de praktijk komt het wel voor dat een CID-officier tevens zaaksofficier is. Ook komt het door capaciteitsgebrek voor dat een kernteamofficier tevens CID-officier is voor een onderdeel van het kernteam c.q. dat een kernteam-CID-officier tevens zaaksofficier is voor een onderdeel van het kernteam. Door respondenten wordt aangegeven dat het hier evenwel om noodoplossingen gaat.

Devoorzitter: Ik weet dat het in Amsterdam ook voorkomt dat een CID-officier dezelfde persoon is als de zaaksofficier. Komt het ook voor in één zaak of wordt gezegd: als iemand CID-officier is, kan hij niet een zaak hebben waar CID-informatie in zit die hij kan kennen uit hoofde van die functie?

De heerKoers(recherche-officier van justitie, parket Amsterdam): Ik zou uw woorden willen nuanceren. Wij zijn ertoe overgegaan om de CID-officier in principe alleen als CID-officier te laten werken. In het verleden was dat niet mogelijk, omdat er nog oude zaken doorliepen. Ook nu komt het af en toe voor dat onze CID-officier in zijn eigen zaak de rol van CID-officier moet vervullen. Hierbij is de vraag heel erg belangrijk of in beide trajecten van zijn zaak collegiale toetsing plaatsvindt doordat hij overlegt met de rechercheofficier en, zeker in het CID-gedeelte, met de parketleiding. Op die manier heb je er een toezichthouder bij en voorkom je dat de CID-officier met zichzelf moet discussiëren over het gedeelte van zijn werk dat valt onder zijn functie als zaaksofficier. Zo lossen wij dat op. Wij gaan zelfs nog een stap verder: wij hebben op dit moment een tweede CID-officier aangewezen. Alleen is het ook nu om praktische redenen noodzakelijk dat beide CID-officieren ook zaakswerk doen. Wij zijn echter wel bezig met het opleiden van een tweede officier tot CID-officier zodat het als het ware wat breder kan worden neergezet. Hiervoor zijn twee redenen. Ten eerste kunnen zij dan met elkaar overleggen en ten tweede ontlast je zo je andere mensen. Dat laatste is van belang voor ons als werkgever, want het is een hondenbaan.

Devoorzitter: Mijnheer Ficq, wat vindt u van die combinatie in één persoon van de CIDen de zaaksofficier voor het hele traject?

De heerFicq(waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Dat is een oude discussie. Ik herinner mij dat het in mijn tijd als hoofdofficier in Den Bosch en voorzitter van de begeleidingscommissie-CID zelfs een tijdje de officiële leer was dat je beide functies absoluut gescheiden moest houden. Dat is later vervaagd.

Het wezenlijke punt waar de heer Koers ook op doelt, is dat de rechercheofficier de vragen moet toetsen waar een CID-officier tegenaan loopt als hij door de omvang van het parket wordt gedwongen om zelf zaken te doen waarin ook CID-methoden een rol spelen. Die toetsing is typisch de rol van de rechercheofficier, omdat de CID-officier anders in die dubbelfunctie terechtkomt. Dat men vóór de commissie-Van Traa vond dat die functies volstrekt moesten worden gescheiden, had niets te maken met de gescheiden verantwoordelijkheden, maar meer met het feit dat een officier dan over zoveel kennis beschikt dat hij dingen in het strafdossier zet of in zijn behandeling ter zitting brengt die hun neerslag niet vinden in het dossier. Dat was destijds de achtergrond waarom werd gezegd: houdt die functies, alsjeblieft, gescheiden. Na de commissie-Van Traa heeft het inzicht terrein gewonnen dat alles in principe toetsbaar moet zijn en moet worden vastgelegd, omdat je moet kunnen laten zien wat je hebt gedaan. De praktische bezwaren zijn daarom ook minder geworden, maar nog steeds is het mogelijk dat je voorinformatie hebt over een informant die materiaal heeft aangeleverd op grond waarvan een onderzoek is gestart. In zo'n geval maak je jezelf nodeloos kwetsbaar als je als zaaksofficier op de zitting functioneert en wordt het moeilijker om die informant af te schermen. Dat zijn evenzovele redenen om het in principe niet te doen, maar de hoofdreden om die functies niet te laten samenvallen, is dat de CID-officier nodeloos kwetsbaar wordt, omdat hij toch een aantal beslissingen moet nemen die moeten kunnen worden getoetst. Een aantal zaken moet door de rechercheofficier worden getoetst, maar de CID-officier moet die zaken ook kunnen verantwoorden tegenover de zaaksofficier, want die moet tegenover de rechter in kunnen staan voor de zuiverheid van zijn zaak.

Devoorzitter: Dus ten principale mag...

De heerFicq: Onze duidelijke voorkeur ligt, ten principale, bij het gescheiden houden van die functies.

Devoorzitter: Hoe communiceert u – om dat lelijke woord maar eens te gebruiken – dat met het openbaar ministerie? Weet men daar dat het uit nood is geboren? Hoe kan het dat het toch voorkomt, terwijl u zegt dat u het eigenlijk geen goede lijn vindt?

De heerFicq: Het komt voor, zoals de heer Pommer zo-even ook al aangaf, omdat parketten soms niet de omvang hebben die het mogelijk maakt om al die zaken gescheiden te houden.

Devoorzitter: Een capaciteitsprobleem, dus.1

Zaaksofficier, kernteamofficier en andere specialistische officieren

De zaaksofficieren van justitie dienen in navolging van de beslispunten (met name beslispunt 66) van de Tweede Kamer gezagsmatig verantwoordelijk te zijn voor alle opsporingsactiviteiten binnen hun zaken. Zij zijn daarmee tevens verantwoordelijk voor de opsporingsactiviteiten van de CID en de ondersteunende eenheden in hun eigen zaak. Er is daarom intensief overleg nodig tussen de zaaksofficieren en de recherche-officier.

De zaaksofficier – officieel de arrondissementsofficier van justitie geheten – is belast met het beslissen over de afdoening van zaken, het uitoefenen van gezag over de politie en het formuleren van beleidsmaatregelen. Hij draagt zorg voor de dagelijkse sturing van de opsporing en neemt beslissingen over de wijze van afdoening van strafzaken, legt strafbare feiten in een dagvaarding telaste en behandelt strafzaken ter terechtzitting. Daarnaast is hij in principe belast met het formuleren van maatregelen ten behoeve van de realisatie van met het bestuur, maatschappelijke en particuliere organisaties overeengekomen beleid.

De zaaksofficier is dus bij een zaak betrokken vanaf het moment dat een zaak het «tactische traject» ingaat. Hij is op de zitting verantwoordelijk voor het hele opsporingsonderzoek en daarmee ook voor alle CID-activiteiten. In de praktijk hebben de zaaksofficier en de CID-officier regelmatig overleg. Geïnterviewden geven aan dat de scherpe scheiding tussen CID- en zaaksofficier, die door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden werd geconstateerd, is verdwenen. De zaaksofficier is van het hele traject op de hoogte.

De zaaksofficier heeft intensief contact met de rechercheteams van de tactische recherche. Veel meer dan in het verleden het geval was bemoeien zaaksofficieren zich met alle facetten van het opsporingsonderzoek. Naar het oordeel van zowel politie- als justitiefunctionarissen kan het openbaar ministerie op dit moment in de meeste gevallen weer worden aangeduid als de leider van het opsporingsonderzoek. In de meeste onderzochte organisaties zijn afspraken gemaakt over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen politie en openbaar ministerie. Slechts incidenteel wordt melding gemaakt van officieren van justitie die proberen een te vergaande sturing van het opsporingsonderzoek te bewerkstelligen met als gevolg dat zij ook zo het beheer naar zich toetrekken.

Aan elk kernteam is een eigen officier van justitie verbonden die het kernteam aanstuurt en de verschillende activiteiten coördineert. Om die reden wordt ook wel gesproken van coördinerend officier van justitie, ter onderscheiding van de zaaksofficieren die een deel van de kernteamzaken onder zich hebben en ter terechtzitting aanbrengen.

De heerRouvoet: (...) Wat betekent de betrokkenheid van het OM bij het recherchewerk voor uw dagelijkse werkzaamheden? Kijkt u voortdurend over de schouders mee? Draait u mee? Hoe moet ik dit zien in het licht van de verantwoordelijkheid voor de manier waarop u uw gezag over de opsporing uitoefent?

De heerKlunder(kernteamofficier Noord-Oost Nederland): Ik moet dan toch even duidelijk maken dat ik niet zelf zaaksofficier ben in dit soort opsporingsonderzoeken, maar dat ik dan functioneer in mijn rol als coördinerend officier. En dat is een iets andere rol. Ik weet wel hoe de zaaksofficieren dat doen, want daar houd ik wel toezicht op. Er wordt ook met mij overleg gepleegd over de wijze waarop de strategie van het onderzoek verloopt. Wat ik heb gezien – en ik doe dit nu ruim tweeënhalf jaar – is dat de zaaksofficieren in de kernteamonderzoeken vanaf het begin zeer dicht op de zaak zitten. Zij hebben zeer nauw contact met de leider van het onderzoek en zijn zeer nauw betrokken bij en houden toezicht op het rechercheproces. U moet dat toezicht niet zien als toezicht op afstand, waarbij wordt aangegeven wat er moet gebeuren. Er worden voorstellen gedaan voor de meest effectieve wijze van handelen. De zaaksofficier heeft met name tot taak om te kijken naar de rechtmatigheid daarvan en om zijn blik vooruit te werpen op de zitting. Hij moet in staat zijn om te voorzien welke discussiepunten er kunnen ontstaan als de zaak op de zitting wordt gebracht. Je hebt als officier van Justitie de taak – dat is ook mijn persoonlijke opvatting – dat er zo weinig mogelijk discussiepunten komen, zodat een zo clean mogelijke zaak op de zitting wordt gepresenteerd. Dat is de belangrijkste taak van de zaaksofficier als het gaat om de aansturing van dit soort onderzoeken. U heeft het eerder gehad over de informatiehuishouding. Ik zou graag een onderscheid willen zien. Enerzijds is er de informatiehuishouding die bij de regio's bestaat en die op dit ogenblik ook wordt verbeterd. Dat is dus de informatiehuishouding waarbij wordt bezien welke informatie je over de criminele situatie in je gebied naar voren kunt brengen. Anderzijds is er de inrichting van de CID en de informatievergadering en -opslag bij de CID. Dat zijn voor mij twee verschillende dingen. Het één is van belang om als OM als het ware mee te kunnen kijken naar het criminaliteitsbeeld in de regio, zodat je een goede criminaliteitspolitiek op regionaal niveau kunt voeren. Je moet ook in staat zijn om die informatie op te schalen – en daar wordt op dit ogenblik aan gewerkt – en bij informatieplatforms neer te leggen. Zo krijg je een breder beeld dan alleen van de regio. Ik kijk dan met name naar het belang voor de kernteams. Dat is mijn positie op dit ogenblik. Je moet ervoor zorgen dat je met de capaciteit van de kernteams die zaken uit de regio's kunt aanpakken die dat ook verdienen1

In de praktijk bestaan er officieren die zich voornamelijk toeleggen op een bepaald soort zaken, zoals de zwacri-officier, de fraude-officier en de milieu-officier van justitie. Zo behandelt de zwacri-officier voornamelijk zaken met betrekking tot zware georganiseerde criminaliteit (bijvoorbeeld verdovende middelen, vuurwapens en geweldsdelicten waaronder liquidaties). Op sommige arrondissementsparketten zijn dergelijke officieren samengebracht in een specialistische unit (bijvoorbeeld in Rotterdam en Den Haag). De fraude- en milieu-officier leggen zich respectievelijk toe op fraude- en milieuzaken. Een landelijke functieomschrijving voor deze «bijzondere officieren» en voor de kernteamofficier is nog niet tot stand gekomen. Deze functieomschrijvingen worden in het najaar van 1999 verwacht.

4.3 Openbaar ministerie landelijk

Het recent aanvaarde wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie geeft een formele basis aan zowel het Landelijk parket als het College van procureurs-generaal. Om het openbaar ministerie als één organisatie te laten functioneren wordt in het wetsvoorstel de landelijke leiding over het openbaar ministerie in handen gelegd van het College van procureurs-generaal. Het College laat zich hierbij – behalve door het eigen Parket-generaal – ondersteunen en adviseren door tal van landelijke werkgroepen en commissies. Een deel van die overlegstructuren is actief op het onderzoeksgebied van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Een bijzondere rol is weggelegd voor het Landelijk parket in de aansturing van het Landelijk rechercheteam en delen van het KLPD en in de beleidsontwikkeling met betrekking tot de bestrijding van de (inter)nationale zware georganiseerde criminaliteit.

In deze paragraaf staan de ontwikkelingen op het terrein van het landelijk openbaar ministerie centraal. De commissie hanteert voor dit deel van het evaluatie-onderzoek de volgende vragen:

a. Welke rol heeft het College van procureurs-generaal gespeeld bij het vertalen van de politieke uitgangspunten, zoals vastgesteld na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, naar de praktijk? Welke rol speelt het College bij de beslissing omtrent de inzet van opsporingsmethoden? Hoe krijgt de toetsing door het College feitelijk vorm?

b. Hoe functioneert de Centrale toetsingscommissie (CTC)? Hoe is de CTC organisatorisch vormgegeven? Over welke onderwerpen heeft de CTC een advies uitgebracht?

c. Welke rol speelt de Coördinatiecommissie zware criminaliteit (voorheen Coördinerend beleidsoverleg) op dit moment?

d. Welke rol vervult de landelijke vergadering van recherche-officieren bij het vormgeven van de recherchefunctie?

Achtereenvolgens wordt aandacht besteed aan het Landelijk parket en enkele landelijke werkgroepen en commissies, zoals het Landelijk platform CID-officieren en het Landelijk overleg recherche-officieren. In de daarop volgende paragraaf staat centraal de wijze van selecteren van de onderzoeken voor de kernteams met behulp van de Coördinatiecommissie zware criminaliteit en de weegploeg alsmede de onderlinge operationele afstemming van kernteamonderzoeken in de Werkgroep zware georganiseerde criminaliteit (ZGC-IRT).1 Vervolgens komt het College van procureurs-generaal aan de orde, onder meer met betrekking tot zijn rol in de vaststelling van de normering in het interregnum en het overleg met de minister in de zogenoemde «Overlegvergadering». Daarna wordt de toetsing (en de registratie) van de inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden door de CTC besproken.

4.3.1 Landelijk parket

In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie staat dat de oprichting van een Landelijk parket nodig werd geacht om structurele invulling te kunnen geven aan de gezagsuitoefening over het Landelijk rechercheteam.2 Daarnaast heeft het Landelijk parket een beleidsondersteunende functie binnen het openbaar ministerie op het gebied van de bestrijding van ernstige vormen van criminaliteit, zowel nationaal als internationaal. Het Landelijk parket stuurt naast het Landelijk rechercheteam ook het Rechercheteam transport en logistiek van het Korps landelijke politiediensten (KLPD), inclusief de CID(-en) aan. Daarnaast behoort het Landelijk parket volgens zijn eigen (koers)plannen beleid te ontwikkelen in het kader van een nationale criminele strategie. Het Landelijk parket draagt ook zorg voor een aantal internationale aspecten van de bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit.

Het Landelijk parket rekent de volgende activiteiten tot zijn hoofdtaken:

• het uitoefenen van gezag met betrekking tot het KLPD;

• het leiding geven aan opsporingsonderzoeken en het ontwikkelen van daaraan gerelateerd beleid;

• het ontwikkelen van beleid op het terrein van voor de opsporing ondersteunende diensten bij het KLPD, zoals afdeling nationale coördinatie politiële infiltratie (ANCPI), Dienst bijzondere recherche zaken (DBRZ), Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO) en Meldpunt ongebruikelijke transacties (MOT);

• de beleidsontwikkeling op het terrein van de taakuitoefening van de kernteams en

• het uitvoeren van internationale rechtshulpverzoeken en het voeren van internationaal overleg.

Het Landelijk parket kent naast een hoofdofficier, een recherche-officier voor het KLPD en een ondersteunende staf van beleidsmedewerkers, enkele gespecialiseerde (landelijke) officieren van justitie. Per 16 april 1999 is de portefeuilleverdeling als volgt:

• een officier van justitie voor de aansturing van het Landelijk rechercheteam (LRT) en tevens drie officieren voor de strafzaken van het LRT;

• één landelijk officier van justitie voor het Meldpunt ongebruikelijke transacties (MOT) die in het bijzonder is belast met (inter-) nationale bestrijding van het witwassen van criminele gelden;

• één officier van justitie voor de criminele inlichtingendienst van het KLPD en de Recherchedienst transport en logistiek (RT&L) van het KLPD en voor de bijzondere opsporingsdiensten (o.a. de Algemene inspectiedienst, de Economische controledienst en de Fiscale inlichtingen- en opsporingendienst) alsmede voor het Gedetineerden registratie en informatiepunt (GRIP);

• één officier van justitie voor de afdeling nationale coördinatie politiële infiltratie (ANCPI) van het KLPD en voor (inter-)nationale infiltratie, getuigenbescherming, de coördinatie mensensmokkel en voor terreur die tevens liaison is voor de BVD;

• één officier van justitie voor de internationale rechtshulp waaronder in het bijzonder ook het landelijke contact grensoverschrijdende obser- vatie (LCGO), het Maritiem informatiepunt (MIP) en de rechtshulpcoördinatie Nederlandse Antillen;

• de recherche-officier van justitie van het KLPD is tevens verantwoordelijk voor de (criminele) inlichtingendienst van de Rijksrecherche. Daarnaast is hij plaatsvervangend hoofdofficier van justitie van het Landelijk parket.

Officieren hebben bijna dagelijks contact met de leiders van de onderzoeken waaraan zij zijn verbonden. Er is daarnaast regelmatig contact tussen de landelijke CID-officier en de CID-chef van het LRT. Een aantal landelijke officieren van justitie is zelfs zo'n twee dagen per week bij het LRT aanwezig en heeft daar een eigen bureau. Het frequente contact tussen officieren en de leden van de onderzoeksteams komt de wederzijdse relatie ten goede en verlaagt voor rechercheurs de drempel om de officier (juridisch) ingewikkelde kwesties voor te leggen. De nauwe relatie leidt er echter ook toe dat de bemoeienis van de officier van justitie in sommige gevallen doorschiet tot operationele zaken.

Uit de interviews blijkt dat al langer onzekerheid bestaat over de vraag welke officier verantwoordelijk is voor bepaalde delen van het KLPD. Dit is onder meer het gevolg van verscheidene functiewisselingen tussen de officieren van het landelijk parket onderling, terwijl ook de taakverdeling niet altijd helder is (en was) noch op schrift noch in de praktijk. Daarnaast strekt het gezag van de hoofdofficier van het Landelijk parket, in overeenstemming met de wens van het College van procureurs-generaal, zich uit over het hele KLPD. Dat is dus ook over onderdelen van het KLPD die niet volledig gedekt worden door de taakstelling van het Landelijk parket. Het gaat in het bijzonder om taken met betrekking tot mobiliteit en de veiligheid van het Koninklijk Huis.

Ten behoeve van de landelijke beleidsontwikkeling en coördinatie op het gebied van zware georganiseerde criminaliteit participeert het Landelijk parket in verschillende werkgroepen, commissies en platforms die hieronder worden behandeld. In sommige gevallen is ook de inhoudelijke ondersteuning van deze commissie in handen van het Landelijk parket. Het komt ook voor dat het Parket-generaal inhoudelijke (dan wel secretariële) ondersteuning biedt aan enkele overlegstructuren; een helder beleid ontbreekt.

4.3.2 Landelijke overleggen

Landelijk overleg recherche-officieren van justitie

Het landelijk overleg van recherche-officieren is begin 1998 voor de eerste maal bijeen geweest. Ondanks een vergaderfrequentie van zo'n vijf maal per jaar heeft het overleg geen inhoudelijk secretariaat (en ontbreekt het dus aan adequate verslaglegging). Het arrondissement waar het eerstvolgende overleg wordt gehouden, neemt de inhoudelijke voorbereiding van de dag op zich. Bij de start van het landelijk overleg was er de ambitie om de gaten en problemen in de normering op te vullen onder meer door het verzamelen en analyseren van praktijkvoorbeelden. Daar is het echter niet van gekomen. Uit de verslagen van de bijeenkomsten van het landelijk overleg kan worden afgeleid dat voornamelijk is gesproken over de feitelijke invulling van de functie van recherche-officier en over enkele rapporten (onder andere «Rekkelijk of precies?»), circulaires (bijvoorbeeld inzake observatie) en het kwaliteitstraject (ABRIO), alsmede over enkele concrete casus uit de opsporingspraktijk. Noch aan de normering in het interregnum en de mogelijke knelpunten daarin noch aan het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden is blijkens de verslagen expliciet aandacht besteed.

Het landelijk overleg van recherche-officieren heeft per brief van 15 december 1998 aan het College navraag gedaan over de (toekomstige) status van het overleg en de mogelijkheden voor inhoudelijke ondersteuning. Dit had mede te maken met de eerdere beslissing van het College van procureurs-generaal van 30 september 1998 om de functionaliteit van de recherche-officier binnen een aantal jaren onderdeel te maken van het takenpakket van de plaatsvervangend hoofdofficier van justitie of de teamleider zware criminaliteit. Naar de mening van het College bestaat er geen noodzaak om een platform van recherche-officieren (als ook een counterpart bij politie) op te richten. De inschatting zou namelijk zijn dat een dergelijk platform weinig toevoegt aan het streven een duidelijke sturing op de recherchefunctie aan te brengen, omdat de werkelijke sturing in de werkprocessen op lagere niveaus plaatsvindt. Een antwoord op genoemd verzoek heeft het landelijk overleg recherche-officieren tot op heden niet ontvangen.

Landelijk platform CID-officieren

Het Landelijk platform CID-officieren bestaat – onder voorzitterschap van de hoofdofficier bij het Landelijk parket – uit de CID-officieren die op de 19 parketten belast zijn met gezag over het CID-werk en enkele landelijke officieren van justitie in verband met hun taak bij het inlichtingenwerk van de Centrale recherche informatie (CRI) van het KLPD. Met een geringe vergaderfrequentie van zo'n vijf maal per jaar levert het Landelijk platform CID-officieren, naast de mogelijkheid van intercollegiale toetsing, een bijdrage aan de beleidsontwikkeling en normering van de bijzondere opsporingsmethoden alsmede aan het onderwijs daarover. Het Landelijk platform CID-officieren heeft voor zover bekend geen officieel instellingsbesluit.

Het Landelijk platform CID-officieren bracht in samenwerking met het Landelijk parket en de Centrale toetsingscommissie verschillende concept-richtlijnen zoals bijvoorbeeld de Voorlopige uitgangspunten met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen en de Gedragscode CID-officieren. Ook is uit haar midden het Ontwikkelteam recherche-officier geformeerd met als taak de functies van recherche-officier van justitie en CID-officier van justitie te beschrijven.

In het Landelijk platform CID-officieren komen vragen en dilemma's naar voren, zoals: hoe moet met minderjarige informanten worden omgegaan; hoe kunnen onderzoeken worden afgeschermd; moet aan de rechter worden gemeld dat bepaalde CID-informatie afkomstig is van personen die ook getuigenverklaringen hebben afgelegd (in verband met de dubbeltelling van bepaalde informatie). De opvattingen van CID-officieren, over wat wel en niet toelaatbaar is, blijken in de praktijk uiteen te lopen. Onderwerpen waarover de CID-officieren overeenstemming hebben bereikt, zijn onder andere «gecodificeerd» in een gedragscode. Hierin zijn beleidslijnen opgenomen voor de controle van registers, de inhoudelijke sturing van de CID en de relatie met zaaks- en recherche-officieren. Het Landelijk platform CID-officieren bespreekt voorts inhoudelijke onderwerpen die relevant zijn voor CID-officieren, zoals een notitie over de conceptcriteria kwaliteit informant en over het «afschermingsproces-verbaal». Ook worden tijdens de vergaderingen a-typische casus besproken. Om de vergaderingen heen vindt regelmatig bilateraal contact tussen CID-officieren plaats. Verder is het Landelijk platform CID-officieren betrokken bij de ontwikkeling van de door de Stichting Studiecentrum Rechtshandhaving verzorgde CID-cursus. Het Landelijk platform CID-officieren evalueert deze cursus en doet voorstellen voor verbetering.

4.3.3 Selectie zaken kernteams

Tijdens de vergadering van het College van procureurs-generaal van 4 juli 1996 is besloten het Coördinerend beleidsoverleg zware criminaliteit (CBO) om te vormen tot Coördinatiecommissie zware criminaliteit (Cc zwacri). Noch van het Coördinerend beleidsoverleg noch van de «nieuwe» Cc zwacri bestaat een instellingsbesluit of een formele taakstelling. In de vergadering van het College van procureurs-generaal van 5 februari 1992 is wel gesproken over de taak van het Coördinerend beleidsoverleg. Samengevat bestaat de taak uit:

• de coördinatie van de aanpak van georganiseerde misdaad, het terzake nemen van initiatieven en het zodanig adviseren, stimuleren, begeleiden en evalueren;

• de beleidsvoorbereiding en advisering binnen het openbaar ministerie (in het bijzonder de vergadering van de procureurs-generaal) inzake structurele knelpunten en problemen in de aanpak van vormen van georganiseerde criminaliteit.

Naar de mening van de hoofdofficier van het Landelijk parket zijn binnen die taak in de loop der jaren wisselende accenten gelegd.1 Sinds eind 1996 gaat de aandacht van de Cc zwacri echter primair uit naar de advisering van het College over de prioriteitstelling van de onderzoeken voor de kernteams. Met de naamsverandering kreeg de Cc zwacri ook een andere samenstelling; in de plaats van enkele advocaten-generaal en recherchechefs werd de taak overgenomen – onder voorzitterschap van de portefeuillehouder zware georganiseerde criminaliteit binnen het College van procureurs-generaal – door de zeven hoofdofficieren, onder wier verantwoordelijkheid de kernteams en het LRT functioneren. Daarnaast zijn zo'n zeven leden – overwegend korpschefs – als adviserende leden aangewezen.

De Cc zwacri heeft een weegploeg ingesteld. Onder voorzitterschap van de hoofdofficier bij het Landelijk parket bestaat de weegploeg uit enkele vertegenwoordigers van het openbaar ministerie en politie (CRI) die niet rechtstreeks met de kernteams te maken hebben. De weegploeg vormt als het ware het «voorportaal» van de Cc zwacri en in het verlengde daarvan van het College voor wat betreft de toetsing van onderzoeksvoorstellen van de kernteams.

Gewijzigde procedure prioritering van kernteamonderzoeken

Tot eind 1996 kwam het er in de praktijk op neer dat de driehoeken van de korpsen van de kernteams bepaalden welke onderzoeken door de kernteams werden gedaan. Het College van procureurs-generaal kwam, ook in de convenanten, slechts een marginale rol toe. De koppeling van de gekozen onderzoeken aan het kwantitatief overzicht van criminele groeperingen van de CRI werkte moeizaam. Daarbij speelde niet alleen een rol dat de criteria tussentijds gewijzigd werden en dat deze niet door het openbaar ministerie en politie werden herkend; ook andersom werden (de subjecten uit) aangedragen onderzoeken regelmatig niet herkend door de CRI, al dan niet als gevolg van het gebrek aan informatie uit de regio's.

Bij brief van 31 december 1996 heeft de toenmalig voorzitter van het CBO de nota «Prioriteitstelling bij het landelijk optreden tegen georganiseerde misdaad» aan de kernteamhoudende hoofdofficieren van justitie gestuurd.1 Deze nota is mede opgesteld om een gestroomlijnde procedure voor de toewijzing van onderzoeksvoorstellen en zicht op de lopende onderzoeken mogelijk te maken. De procedure beoogt het College de gelegenheid te geven om haar centrale rol te vervullen.

Volgens de nota worden onderzoeksvoorstellen voorbereid in de «informatieplatforms», die onder verantwoordelijkheid van de hoofdofficier rond elk kernteam en het LRT zijn gevormd. De hoofdofficier legt vervolgens periodiek, na overleg met de kernteam driehoek, een aantal concrete onderzoeksvoorstellen voor aan de Cc zwacri. Het secretariaat van de Cc zwacri zendt vervolgens de onderzoeksvoorstellen ongelezen door naar de weegploeg. De onderzoeksvoorstellen worden vervolgens door de weegploeg samengevat en getoetst aan de «mate van maatschappelijke schade van criminaliteit, in materiële en immateriële zin».2 Van dit hoofdcriterium zijn vijf concrete beoordelingscriteria afgeleid:

1. aantasting van integriteit van lijf en goed of persoonlijke/zakelijke levenssfeer;

2. geldelijk gewin en geldelijke doorwerking;

3. uitwerking op overheden;

4. uitwerking op wettige markten en

5. tegenstrategieën.

De Concept-instructie prioriteitstelling landelijk optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit (1998) voegt daar nog een zesde criterium aan toe:

6. internationaal actief zijn van de criminele groepering of het criminele netwerk.

De (nieuwe) procedure voor Landelijke prioriteitstelling voor optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit (nota en Concept-instructie) beoogt een evenwichtiger en heldere selectie en prioritering van de kernteamonderzoeken. Aan de hand van een aantal criteria adviseren de weegploeg en in het verlengde daarvan de Cc zwacri het College van procureurs-generaal over toe te wijzen kernteamonderzoeken.

Begin 1997 is een aanvang gemaakt met de implementatie van de toedelingsprocedure ingevolge genoemde nota en de verdere uitwerking daarvan in de Concept-instructie landelijke prioriteitstelling (versie van 3 maart 1998). Twee maal per jaar berichten de kernteams (via de Cc zwacri) het College over hun voortgang. Sinds november 1998 staat eens per maand de voortgang van de onderzoeken van één van de kernteams centraal. De hoofdofficier en/of officier van het geselecteerde kernteam worden uitgenodigd om in de vergadering van het College van procureurs-generaal een toelichting te geven. De lopende kernteamonderzoeken (gestart voor 1997) zijn niet onderworpen aan het nieuwe regime voor de landelijke prioriteitstelling.

Devoorzitter: De laatste vraag in dit blokje. U noemde net kernteamonderzoeken. Kunt u een voorbeeld geven van de aanvraag voor een kernteamonderzoek dat u heeft afgewezen, omdat het niet voldeed aan de criteria zoals u die hanteerde?

De heerFicq(waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Nee, want die bereiken over het algemeen het college niet. De weegploeg geeft aan, dat een bepaalde zaak het niet haalt. Als een hoofdofficier het daar niet mee eens is, kan hij dat vervolgens voorleggen aan het college. Dat is nooit gebeurd. Maar ik kan u de cijfers geven.

Devoorzitter: Nee, niet de cijfers. Ik wil graag inhoudelijk weten, hoe het gaat.

De heerFicq: De inhoudelijke afwegingen heb ik niet gezien.

Devoorzitter: De weegploeg adviseert u. Ik zou mij daarom kunnen voorstellen, dat u daarvan een rapportage krijgt in de trant van: uit onderzoeken blijkt dat die zaak niet past in de prioriteitsstelling.

De heerFicq: Het had minder te maken met niet-passende prioriteitsstelling qua onderwerp, dan met het feit dat het onderzoek op zich niet zwaar genoeg was om aan een kernteam te worden toebedeeld.

Devoorzitter: In de praktijk hebben de criteria die uzelf hanteert als het gaat om de kernteamonderzoeken geen bepalende invloed. Maar het gaat veel meer om de vraag, of de onderzoeken zwaar genoeg zijn.

De heerFicq: Beide. Zij hebben in die zin voldoende invloed, dat de onderwerpen die worden aangereikt zich wel degelijk binnen de totale prioriteitsstelling bewegen, en soms ook daarbuiten. Dat is maar goed ook, want het betekent dat bepaalde typen onderzoek worden aangepakt, die anders niet zouden zijn aangepakt als je alleen binnen die terreinen zou zijn gebleven. Wij deden gelukkig al mensensmokkelonderzoeken voordat zij als prioriteit werden aangewezen. Voor milieuonderzoeken geldt hetzelfde. Maar wat je bij de weegploeg ziet, is dat die onderzoeken niet zwaar genoeg scoren om te worden toebedeeld aan een kernteam.1

Verschillende kernteams geven aan dat de nieuwe procedure voor toedeling van kernteamonderzoeken te lang duurt. Daardoor komen in een aantal gevallen de informatieposities van de kernteams in gevaar. Het effect hiervan is dat naast de formele toewijzingsprocedure de praktijk bestaat dat als naar het oordeel van het kernteam de toewijzing te lang duurt, het onderzoek wordt gegund aan een ander dan het kernteam.

De heerBiesheuvel: Ik heb nog een vraag over de procedure voor de toewijzing van kernteamonderzoeken. Een van de bevindingen is dat het behoorlijk lang duurt, wat nogal problematisch kan zijn voor de informatiepositie van een kernteam. Een kernteam wil zo snel mogelijk aan de slag, maar dan moet een onderzoeksvoorstel eerst de hele procedure door. U hoeft van mij niet de hele procedure uit te leggen. Wat ik wil weten is of er ook een snelle slag geslagen kan worden.

De heerFicq(waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Als het lang duurt, ligt het meer aan de verantwoordelijke hoofdofficier. Die kan daar met zijn rechercheen kernteamchef wat aan doen. De coördinatiecommissie zware criminaliteit vergadert eens in de twee maanden. Er wordt ook regelmatig gerapporteerd wanneer er capaciteit vrijkomt. Dat gebeurt niet onverwachts. Men wordt ook gevraagd om zich tijdig te bezinnen op onderzoeken die de ruimte die vrijkomt kunnen opvullen. Als het nodig is om een korte klap te maken, dan kan dat altijd. Als de weegploeg het voorstel gewogen heeft, kan ik als portefeuillehouder namens het college, vooruitlopend op de beslissing van het college, een onderzoek toebedelen. Ik heb dat in voorkomende gevallen ook wel gedaan. Het hoeft niet alleen een kwestie van capaciteit te zijn, maar het kan ook een kwestie zijn van actuele kennis die beschikbaar komt en die een snelle inzet gewenst maakt. Dat facet doet zich meer voor dan het andere.

Devoorzitter: U zegt dus dat u kunt afwijken van de normale procedure als het snel moet gebeuren. We hebben kunnen vaststellen dat de klacht dat het te lang duurt algemeen is. Ik wil nu even checken of die klacht in de openbaarheid stand houdt.

De heerAalbersberg(chef kernteam Noord-Oost Nederland): De heer Van Zwam heeft al aangegeven dat de zuivere procedure in Noord-Oost Nederland, ook in het kader van de samenwerking, goed wordt gevolgd. Vanuit de regio's komen onderwerpen naar boven. Die worden in een «auditing group» van de regio's besproken en klaargemaakt. Dan gaat het naar de selectiedriehoek in Noord-Oost Nederland die daar een oordeel over velt. Dan gaat het naar de beheersdriehoek van de regio IJsselland. Dan gaat het via de hoofdofficier naar de coördinatiecommissie, de weegploeg en uiteindelijk komt het bij het college terecht. Dat is natuurlijk een vrij lange procedure, terwijl het voor een kernteam heel belangrijk is om voortdurend een stevig onderzoek te hebben lopen op het aandachtsgebied. Dat versterkt het inzicht voor het informatieplatform.

Devoorzitter: U als kernteamchef besluit op een dag dat u een bepaald kernteamwaardig onderzoek moet proberen te halen. Hoe lang neemt dan de regionale procedure in beslag en hoe lang neemt de landelijke procedure in beslag? Ik begrijp dat ik vraag naar gemiddelden. Kunt u ongeveer aangeven hoe lang het duurt?

De heerAalbersberg: Ik baseer me op het verleden. In een aantal gevallen heeft de totale periode bijna vier tot vijf maanden in beslag genomen.1

Analyse van de weging en prioritering van kernteamonderzoeken 1997 – heden

In onderstaand overzicht zijn de onderzoeksvoorstellen van de kernteams2 weergegeven die ter prioritering zijn voorgelegd aan respectievelijk de weegploeg, de Cc zwacri en het College van procureurs-generaal. Het overzicht loopt vanaf 1997 omdat begin 1997 een aanvang is gemaakt met de implementatie van de nieuwe toedelingsprocedure.

1997WeegploegCc zwacriCollege PPGG
Onderzoeksvoorstel van:aantalonvoldoende infoKT-waardig toebedelen aan ander KTonvoldoende infoKT-waardig toebedelen aan ander KTonvoldoende infoKT-waardig toebedelen aan ander KT
KT Haagl6 5  5  5 
KT R'dam551        
KT A'dam3 2  2  2 
KT Zuid 9821aan USD 1aan USD 1Aan USD
KT NON3 33  3  3 
LRT2 2  2  21 KT Adam
KT RNM1 1  11 KT Adam 114 KT Adam
Totaal2913140141142

1 Zelfs na rappel wordt geen nadere informatie geleverd.

2 Idem: zelfs na rappel wordt geen nadere informatie geleverd.

3 Waarvan twee verkennende onderzoeken.

4 Het paste beter in het aandachtsgebied van het kernteam Amsterdan-Amstelland: Hollandse netwerken.

1998WeegploegCc zwacri College PPGG
onderzoeksvoorstel van:aantalonvoldoende infoKT-waardig toebedelen aan ander KTonvoldoende infoKT-waardig toebedelen aan ander KTonvoldoende infoKT-waardig toebedelen aan ander KT
KT Haagl6 6  6  6 
KT R'dam5 21  2  21 NON2
KT A'dam0          
KT Zuid0          
KT NON5 33  3  3 
LRT3 04  0  0 
KT RNM0  
Totaal19011001100111

1 Het betrof derhalve drie niet kernteamwaardige onderzoeken.

2 Het gaat om een verkennend onderzoek dat beter binnen het aandachtsgebied van het kernteam Noord-Oost Nederland past: Turkse criminele organisaties.

3 De twee niet kernteamwaardige onderzoeken zijn toch aan het kernteam toebedeeld.

4 Van de drie niet kernteamwaardige onderzoeken zijn er twee wel aan het LRT toebedeeld.

In 1997 legden de kernteams en het LRT in totaal 29 onderzoeksvoorstellen voor ter prioritering. Bedacht dient te worden dat een onderzoeksvoorstel meestal in meerdere onderzoeken uiteenvalt.

De heerBiesheuvel: Mijnheer Van Zwam, hoeveel onderzoeken worden er door kernteams in uw regio verricht?

De heerVan Zwam(voormalig chef kernteam Noord-Oost Nederland): Wij praten over onderzoeken die ons door het college zijn toebedeeld. In Noord-Oost Nederland, waar ik tot voor kort verantwoordelijk was, werd ervoor gekozen om slechts de onderzoeken te doen die ons werden toebedeeld. Een onderzoek valt uiteen in een aantal subdossiers, dus het hangt af van de manier van tellen. In de afgelopen jaren zijn er gemiddeld twee à drie onderzoeken als hoofddoelstelling geformuleerd en deze onderzoeken vielen uiteen in gemiddeld twee à drie subdoelstellingen. Wanneer zich in een hoofddoelstelling een activiteit voordeed die niet kon worden getolereerd, zoals een transport van verdovende middelen of een op handen zijnde liquidatie, bestond wel het besef dat moest worden ingegrepen. Dit werd dan zodanig georganiseerd dat de hoofddoelstelling zo min mogelijk gevaar liep of tegelijkertijd ook werd gerealiseerd. Alles bij elkaar zijn in Noord-Oost Nederland in de afgelopen jaren 25 à 30 dossiers onder handen geweest.

De heerBiesheuvel: Als wij dus in een overzicht van uw regio voor 1997 drie onderzoeken vermeld zien staan, betreft dit aantal volgens u drie hoofdonderzoeken die uiteenvallen in subonderzoeken?

De heerVan Zwam: Dat is een juiste formulering.1

In 1998 daalt het totaal aantal aangemelde onderzoeksvoorstellen naar 19. Voor de beoordeling van de kernteamwaardigheid van 13 onderzoeksvoorstellen heeft de weegploeg om nadere informatie verzocht (kernteam Zuid: 8 en kernteam Rotterdam: 5). De weegploeg heeft hierop – ook na rappel – geen antwoord ontvangen. Weging heeft niet kunnen plaatsvinden en onduidelijk is of en zo ja, door wie de onderzoeken zijn opgepakt. Van de 13 «teruggezonden» onderzoeken waren 9 afkomstig van het kernteam Zuid; slechts één onderzoek van het kernteam Zuid is opgepakt door de Unit synthetische drugs (USD). Dit, in combinatie met het feit dat het kernteam Zuid tot op heden geen nieuw onderzoeksvoorstel heeft voorgelegd, bevestigt het vermoeden dat enkele kernteams weinig nieuwe onderzoeken uitvoeren.

Het kernteam Amsterdam-Amstelland legt in 1998 geen nieuw onderzoeksvoorstel ter weging voor. Hetzelfde beeld levert het kernteam Randstad Noord en Midden dat – vanwege het al langlopende onderzoek naar (de groepering van) U. – pas onlangs twee onderzoeksvoorstellen ter weging heeft aangeleverd.2 Het kernteam Rotterdam-Rijnmond legde in de onderzocht periode 10 onderzoeksvoorstellen voor; slechts één onderzoeksvoorstel werd én «kernteamwaardig» bevonden én ook daadwerkelijk toebedeeld aan Rotterdam.3 Van de zijde van het bevoegd gezag is aangegeven dat het predikaat «niet kernteamwaardig» onderzoek voor Rotterdam geen probleem is; het onderzoek wordt gewoon vervolgd door Unit 2 van de regionale recherchedienst in plaats van door het kernteam.

De heerRouvoet: Dat betekent dat een kwestie als beschikbare capaciteit een heel belangrijke rol kan spelen, misschien wel belangrijker dan het gewicht van een onderzoek dat zich op een gegeven moment aandient. De vraag kan zijn: wie heeft op dit moment de ruimte om dit te draaien? Dan kan het zijn dat een kernteamwaardig onderzoek bij de regionale recherche terechtkomt.

De heerJansen(hoofd regionale recherchedienst): Dat kan.

De heerVan Zwam(voormalig chef kernteam Noord-Oost Nederland): Misschien mag ik de opmerking van collega Jansen een beetje aanvullen. Ik onderscheid grofweg twee soorten kernteams, de randstedelijke kernteams en de meer perifere of groene kernteams zoals zij zijn genoemd. In het gebied waarin ik werk, Noord-Oost Nederland, zijn negen politieregio's. Daar is de gemiddelde divisie niet zo groot als het kernteam Noord-Oost Nederland. Het kernteam NON bestaat inmiddels uit 170 mensen. Je kan niet aan een divisie van een kleine regio een grootschalig onderzoek opdragen. Dat kan wel aan een divisie van de regionale recherche in Amsterdam-Amstelland, in Rotterdam-Rijnmond of in Haaglanden.1

In 1998 is het beleid voor het toebedelen van (niet) kernteamwaardig onderzoek aangepast. Voor een aantal (niet-kernteamwaardige) onderzoeken achtte de weegploeg, de Cc zwacri en het College alsnog toebedeling aan een kernteam gerechtvaardigd, omdat de criminaliteitsvorm van zodanig ernstige aard is en past in het aandachtsgebied van een kernteam. «Het wegzetten van deze onderzoeken bij een regionaal politiekorps was vanwege het spoedeisende karakter van het onderzoek en het niet altijd helder zijn van de competentie in relatie tot de op het spel staande belangen niet wenselijk». Daarnaast worden enkele niet-kernteamwaardige onderzoeken (bijvoorbeeld 2 onderzoeksvoorstellen van het kernteam Noord-Oost Nederland en 3 voorstellen van het Landelijk rechercheteam in 1998) toebedeeld op basis van:

• het verwachte leereffect;

• het ontwikkelen van een informatiepositie;

• een – politieke – prioriteit;

• onduidelijkheid over het bevoegde arrondissement en/of

• het zo goed mogelijk benutten van vrije capaciteit binnen de kernteams.

In totaal komt het in de onderzochte periode slechts drie maal voor dat een onderzoek weliswaar kernteamwaardig wordt bevonden, maar aan een ander kernteam wordt toebedeeld.

De heerBiesheuvel: Maar we hebben kunnen vaststellen dat ook onderzoeken worden toebedeeld die niet-kernteamwaardig zijn. Wat is daar precies de reden van? Je zou kunnen denken dat ook niet-kernteamwaardige onderzoeken worden toebedeeld om de mensen maar bezig te houden.

De heerFicq(waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Het kan zijn dat er een enkele keer wat capaciteit vrijkomt bij een kernteam en dan kun je besluiten om de korte klap te maken. Dan moet je niet sjabloonmatig reageren en zeggen dat iets niet mag omdat het bij de regionale recherche moet gebeuren. Als de regionale recherche de handen vol heeft, kun je niet zeggen dat je het laat lopen. Ik vind dat geen verantwoorde prioriteitsstelling. In voorkomende gevallen wordt een kernteam dus voor dat doel ingezet. Een tweede mogelijkheid is dat een kernteam dat een bepaald aandachtsgebied toebedeeld heeft gekregen een onderzoek aanpakt dat niet helemaal aan de criteria voldoet om het inzicht in de materie te verdiepen en thuis te raken in wat er op dat deelterrein gebeurt. We hebben dat recentelijk gezien bij de unit mensensmokkel. Een nieuw aandachtsgebied betekent ook het opbouwen van expertise om in de toekomst het expertisecentrum te kunnen zijn voor de rest van de Nederlandse politie.1

In twee gevallen gaat het onderzoek naar het kernteam Amsterdam-Amstelland. In het ene geval is tijdens de vergadering van de Cc zwacri door betrokken hoofdofficieren besloten dat het onderzoeksvoorstel van het kernteam Randstad Noord en Midden beter past binnen het aandachtsgebied «Hollandse netwerken» van het kernteam Amsterdam-Amstelland. In het andere geval wordt een onderzoeksvoorstel van het LRT door het College opgedragen aan de hoofdofficier van Amsterdam.

«Het LRT is weliswaar opgericht om dit soort onderzoeken te doen, maar van meet af aan is duidelijk geweest dat dit geen exclusieve opdracht met uitsluiting van anderen betrof», aldus de brief van het College aan beide betrokken hoofdoffcieren.2 Dit laat volgens het college onverlet dat er wel sprake moet zijn van reële betrokkenheid van het LRT bij dit onderzoek. Voor wat betreft het onderzoek zou – ook in de externe presentatie duidelijk sprake moeten zijn van een samenwerkingsverband.

Operationele afstemming onderzoeken van de kernteams

De daadwerkelijke operationele afstemming tussen de onderzoeken van de verschillende kernteams dient plaats te vinden in de Werkgroep zware georganiseerde criminaliteit (ZGC-IRT). Deze werkgroep is onder de Cc zwacri gebracht. Tot maart 1998 had deze werkgroep de naam Landelijk overleg coördinerende officieren van justitie (LOCO). De Werkgroep ZGC-IRT heeft hoofdzakelijk tot doel tot operationele afstemming te komen tussen de «coördinerende» officieren. Dat zijn de zaaksofficieren/CID-officieren van justitie die belast zijn met de onderzoeken van de kernteams. Het voorzitterschap is in handen van de hoofdofficier bij het Landelijk parket. De werkgroep verricht daarnaast ook beleidsmatige activiteiten bijvoorbeeld in het kader van de (concept-)Instructie prioriteitstelling landelijk optreden, de kernteamregeling, de vertaling van de resultaten van de WODC-monitor georganiseerde criminaliteit en het Model voortgangsrapportage kernteams. De werkgroep ZGC–IRT komt gemiddeld zo'n vijf maal per jaar bijeen. Sinds 14 maart 1997 wordt zo'n twee keer per jaar een gezamenlijke vergadering met de kernteamchefs georganiseerd.

Tenslotte

Samenvattend kan over de toewijzing van onderzoeken aan de kernteams het volgende worden opgemerkt. Het College van procureurs-generaal wijkt zelden af van het advies van de Cc zwacri, terwijl de Cc zwacri, een groot deel van haar adviezen baseert op het oordeel van de weegploeg, die als enige het originele onderzoeksvoorstel onder ogen krijgt. Desgewenst geeft de desbetreffende hoofdofficier een toelichting in de vergadering van de Cc zwacri. Het komt relatief weinig voor dat onderzoeken worden toebedeeld aan een ander kernteam dan dat het onderzoeksvoorstel heeft ingediend. Er is de commissie geen geval bekend geworden van tussentijdse overname van kernteamonderzoeken door een ander kernteam.

De criteria voor «kernteamwaardigheid» van voorgesteld onderzoek lieten te weinig ruimte voor onder meer politieke prioriteiten. Het komt daarom met name in 1998 voor dat aan een aantal kernteams «niet kernteamwaardig» onderzoek wordt toebedeeld op basis van «extra» criteria: het verwachte leereffect, het ontwikkelen van een informatiepositie, een – politieke prioriteit, onduidelijkheid over het bevoegde arrondissement en/of het zo goed mogelijk benutten van vrije capaciteit binnen de kernteams. Sommige kernteams blijken niet steeds kernteamwaardige onderzoeken te doen. De capaciteit van de kernteams wordt op deze manier niet optimaal gebruikt.

4.3.4 College van procureurs-generaal

Het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie zorgt voor een formele basis voor het College van procureurs-generaal. Het rapport van de Commissie openbaar ministerie concludeerde al in 1993 dat het openbaar ministerie onvoldoende als eenheid functioneerde. Een College van procureurs-generaal moest de landelijke leiding over het openbaar ministerie in handen worden gegeven. Het wetsvoorstel doorbreekt het vroegere stelsel waarin – afgezien van de rol van de vergadering van procureurs-generaal – vijf territoriale procureurs-generaal naast elkaar werkten. De hiërarchische relatie tussen de ressorts- en de arrondissementsparketten is daarmee ook losgelaten; zij zijn nevengeschikt aan elkaar geworden en in gelijke ondergeschiktheid aan het College als geheel in plaats van aan een van de procureurs-generaal zoals dat voordien het geval was.

De centrale positie van het College is neergelegd in de artikelen 130 en 139 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO). Artikel 130, vierde lid, geeft het College de bevoegdheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven met betrekking tot de taken van het openbaar ministerie. De Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel stelt hierover: «deze bevoegdheid is onbeperkt; zij strekt zich uit tot alle taken en bevoegdheden op het terrein van de strafrechtelijke handhaving, alsmede tot de andere taken waarmee het openbaar ministerie bij of krachtens de wet is belast.»1 De hoofden van de parketten zijn in hun ambtsuitoefening ondergeschikt aan het College, aldus artikel 139 van het wetsvoorstel.

Portefeuilleverdeling binnen College van procureurs-generaal

Het College bestaat thans uit vijf procureurs-generaal. Het bleek geen eenvoudige opgave om in de onderzochte periode 1996–1999 nieuwe procureurs-generaal aan te trekken. Mede vanwege de problematiek rond het vertrek van de voorzitter van het College functioneerde het College gedurende een half jaar (van februari 1998 tot september 1998) zelfs feitelijk met het minimum aantal van drie procureurs-generaal.2

De portefeuilleverdeling tussen de leden van het College behoort in het verlengde van de reorganisatie van het openbaar ministerie op basis van functionaliteit plaats te vinden. De territoriale (ressortelijke) portefeuilles van de leden van het College dienen zoveel mogelijk te worden afgebouwd. Toch lijkt het College zich nader te beraden op de vraag in hoeverre een zekere territoriale werkwijze haalbaar is binnen de wettelijke context. De meeste portefeuilles met betrekking tot de onderwerpen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden vielen een aanzienlijke periode onder de waarnemend voorzitter. Het betreft naast de portefeuille zware georganiseerde criminaliteit (waaronder het Landelijk parket in oprichting, de Centrale toetsingscommissie, het voorzitterschap van de Coördinatiecommissie zware criminaliteit en de Recherche advies commissie) onder meer de portefeuilles terreur, spionage, BVD en de reorganisatie van het openbaar ministerie. Een van de andere leden van het College had de volgende portefeuilles: de stuurgroep Implementatie parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, politie, de Raad voor het KLPD en de CRI, de Rijksrecherche en de internationale rechtshulp. Het aantreden van de nieuwe voorzitter van het College op 1 april 1999 zal vermoedelijk op korte termijn leiden tot een nieuwe indeling van de portefeuilles onder de leden van het College.

Feitelijke activiteiten College

Het College van procureurs-generaal komt in principe wekelijks bijeen. De procureurs-generaal stemmen hierin onderling hun voornaamste activiteiten af. Wekelijks worden enkele vaste agendapunten besproken, zoals de stand van zaken wat betreft de reorganisatie en het onderwerp euthanasie. Het College bespreekt de gevallen waarin de individuele procureurs-generaal een vervolgbeslissing hebben genomen. Naast de vaste agendapunten beslist het College in bepaalde gevallen over de inzet van bijzondere opsporingsmethoden en de toedeling van opsporingsonderzoeken aan de kernteams. Het overgrote deel van de agendapunten heeft betrekking op de bedrijfsvoering binnen het openbaar ministerie.

Naast de selectie van zaken voor de kernteams en zaken ter toetsing vanuit de CTC, komen opsporingsonderzoeken en strafzaken in het College van procureurs-generaal aan de orde indien «het potentieel juridische, maatschappelijke of politieke afbreukrisico voor het openbaar ministerie groot is».3 Recente voorbeelden zijn het onderzoek naar eventueel gepleegde meineed van de zaaksofficier in de Juliet-zaak, de Hercules-zaak, Srebrenica/YP 408, de afdoening van de aangifte van Lancee tegen leden van het openbaar ministerie en een rijksrechercheur, het voorgenomen requisitoir tegen de vierde verdachte in de Tjoelker-zaak en aspecten van de Gorcumse zaak die raken aan de bewijspositie.

Het College van procureurs-generaal had de afgelopen jaren de handen vol aan de reorganisatie van het openbaar ministerie. Het Plan van aanpak reorganisatie openbaar ministerie benoemde in totaal veertien reorganisatieprojecten, waarvan het merendeel inmiddels is afgerond. De berichten over de resultaten van de reorganisatie lopen evenwel uiteen. De voortgangsrapportages van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer tonen een relatief positief beeld ten opzichte van enkele onderzoeken en rapportages van externe onderzoeksbureaus.

Overlegvergadering minister(ie) van Justitie en het College van procureurs-generaal

In het kader van de afstemming van het beleid vindt er maandelijks overleg plaats tussen het College en het departement. Dit wordt de Overlegvergadering genoemd. Ook al geeft het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie geen wettelijke regeling voor dit overleg en kan dus niet gesproken worden van een besluitvormend orgaan in juridische zin, de Memorie van Toelichting noemt het periodieke overleg wel degelijk en stelt dat bij afwezigheid van de minister het overleg wordt voorgezeten door de secretaris-generaal.1 Aan de ene kant biedt de Overlegvergadering de minister de gelegenheid zijn ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van het openbaar ministerie te effectueren en biedt het een uitdrukkelijke gelegenheid om de minister op de hoogte te brengen van het voorgenomen beleid. Aan de andere kant kan het overleg het College verzekeren van ministeriële steun bij gevoelige onderwerpen.

Voor de inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden in een concrete zaak is het soms noodzakelijk dat toestemming van het College van procureurs-generaal wordt verkregen en ook de minister van Justitie op de hoogte wordt gesteld. Meer in het bijzonder wordt ingevolge de Voorlopige uitgangspunten geëist dat de minister door het College van procureurs-generaal op de hoogte wordt gesteld van (voorgenomen) ontheffingen op het verbod van de inzet van een criminele burgerinfiltrant en het doorlaten. Zo daarvoor enige aanleiding bestaat, treedt de voorzitter van het College van procureurs-generaal met de minister van Justitie in overleg. De minister wordt in de praktijk over het algemeen op de hoogte gebracht van (concrete vragen over) doorlaten, gebruik van burger-infiltranten, hoge beloningen, deals, de afbouw van bepaalde informanten en politiek gevoelige zaken.

Normering door het College – concept-richtijnen – in afwachting van wetgeving

Het College heeft de bevoegdheid om algemene of bijzondere aanwijzingen te geven met betrekking tot de taken van het openbaar ministerie. Formeel doet het er niet veel toe of dergelijke aanwijzingen de naam richtlijn, handleiding, instructie dragen of dat deze gewoon in de vorm van brief van het College aan de parketten zijn vervat.

In de brief van 24 januari 1997 van de toenmalige voorzitter van het College van procureurs-generaal waarmee de Voorlopige uitgangspunten met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen werden aangeboden aan de hoofdofficieren van justitie, staat het volgende over de status van de regels in het interregnum:

«In het debat van de Tweede Kamer op 6 en 7 november 1996 bleek dat de Kamer van mening is dat de politie, openbaar ministerie en bijzondere opsporingsdiensten geen afwachtende houding mogen aannemen ten aanzien van wat te zijner tijd, naar aanleiding van de aanbevelingen van de Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, aan normering in wetgeving en richtlijnen zal worden vastgelegd. (...) Ik teken daarbij het volgende aan. Dat de uitgangspunten een voorlopig karakter dragen, wil niet zeggen dat daarmee op vrijblijvende wijze kan worden omgegaan. Ik verzoek u dan ook om erop te willen toezien, dat daadwerkelijk conform deze uitgangspunten wordt gewerkt.».

Het lag in de bedoeling eind 1997 een evaluatie van de praktijkervaringen met de onderhavige uitgangspunten te laten plaatsvinden. De resultaten van deze evaluatie, die zou worden voorbereid door het Landelijk platform CID-officieren van justitie, zouden samen met de stand van de wetgeving van dat moment worden verwerkt in een geactualiseerde versie en de uitgangspunten. De brief vervolgt:

«Uiteindelijk zal een en ander, wanneer de tijd rijp is, als richtlijn van het College een meer definitieve vorm krijgen.»

In de jaren na het uitbrengen van de Voorlopige uitgangspunten ontstonden verschillende andere concept-richtlijnen en richtlijnen. In hoofdstuk 2 zijn de verschillende regelingen en richtlijnen uitgebreid besproken. De diverse landelijke werkgroepen en commissies bleven in die tussenperiode tal van nieuwe concept-richtlijnen opstellen, soms in opdracht van het College, soms op eigen initiatief. Dit gebeurde deels ter verduidelijking van de Voorlopige uitgangspunten en deels als gevolg van politieke debatten en de ontwikkeling van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden. Het Landelijk platform CID-officieren formuleerde niet alleen genoemde Voorlopige uitgangspunten – de aanzet daartoe werd gegeven door één van haar leden – maar leverde tevens een bijdrage aan onder meer de Concept-richtlijn Informanten/infiltranten en de Concept-gedragscode voor CID-officieren. De Centrale toetsingscommissie ontwikkelde – al dan niet in opdracht van het College – niet alleen meerdere Concept-richtlijnen doorlaten en gecontroleerd afleveren – ook wel de Richtlijn «Niet ingrijpen» genoemd – maar vervaardigde ook verscheidene concepten voor de Procedure in toetsings- en registratiezaken (bij de CTC en het College).

Concept-richtlijnen werden niet verheven tot definitieve richtlijnen omdat ofwel het College niet tot een besluit kon komen ofwel het concept in discussie bleef tussen openbaar ministerie en het departement van Justitie. Een bekend voorbeeld is de Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerd afleveren die als gevolg van een meningsverschil tussen de minister en het College niet is vastgesteld. Gedurende ruim één jaar is het concept tenminste zes keer besproken. Uiteindelijk is het concept van de agenda afgevoerd. Bij dit laatste dient wel bedacht te worden dat besluitvorming over de concept-richtlijnen in een aantal gevallen samenviel met de politieke discussies over de bijzondere opsporingsbevoegdheden.

Een beperkt aantal deskundigen, waarvan een deel elkaar telkens weer tegenkomt in de verschillende landelijke werkgroepen en commissies, heeft de ontwikkeling van tal van belangrijke richtlijnen voor de normering van de bijzondere opsporingsmethoden gestimuleerd. Het College van procureurs-generaal ondersteunde deze ontwikkeling door het goedkeuren van specifieke richtlijnen. In enkele gevallen heeft zij zelf expliciet gevraagd om de verdere ontwikkeling van specifieke richtlijnen. Het College zorgde in het verlengde daarvan veelal voor algemene verspreiding van de concepten. Het College heeft zich er niet van vergewist in hoeverre de regelingen en richtlijnen daadwerkelijk bij de betrokken (hoofd-) officieren van justitie bekend werden. Evenmin is systematisch nagegaan of het geheel aan richtlijnen voldoende duidelijkheid bood aan de praktijk.

4.3.5 Centrale toetsingscommissie

De Centrale toetsingscommmissie (CTC) adviseert het College van procureurs-generaal over de inzet van bepaalde opsporingsmethoden in een voorgelegde concrete zaak. Oorspronkelijk was de CTC ingevolge haar Instellingsbesluit uit 1994 een zelfstandig beslisorgaan voor de inzet van een aantal bijzondere opsporingsmethoden. Als gevolg van de debatten in de Tweede Kamer over de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is de taak van de CTC medio 1996 gewijzigd. De CTC is thans een adviesorgaan van het College van procureurs-generaal. Het College neemt de uiteindelijke beslissing over de toelaatbaarheid van ter toetsing voorgelegde opsporingsmethoden.

In het Instellingsbesluit CTC uit 1994 wordt gesproken van één commissie met zeven bij naam genoemde leden, zes adviserende leden en twee secretarissen. De CTC bestaat nu feitelijk uit twee kamers met elk een eigen voorzitter en zo'n zes leden waaronder enkele (landelijke) officieren van justitie en een politiefunctionaris. In de praktijk is er geen onderscheid tussen adviserende of «gewone» leden van de CTC. Er is een secretaris, gedetacheerd vanuit het ministerie van Justitie, voor beide kamers van de CTC. Opvallend is dat sinds de instelling van de CTC in 1995 geen wezenlijke functieroulatie heeft plaatsgevonden. Pas onlangs besloot de CTC enkele leden te gaan vervangen en elk jaar twee leden per kamer te laten rouleren met twee nieuwe leden.

Uit de Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal van eind 1996 blijkt dat de volgende bijzondere opsporingsmethoden, door tussenkomst van de hoofdofficier, aan de CTC ter toetsing moeten worden voorgelegd:

• verschillende vormen van (langdurige en projectmatige) infiltratie, waaronder ook storefronts;

• doorlaten van schadelijke of gevaarlijke goederen;

• afspraken met getuigen (deals met criminelen) en

• verzoeken om getuigenbescherming.

Het gebruik van de volgende methoden wordt bij de CTC ter registratie aangemeld: pseudo-, toon- en voorkoopgeld, gecontroleerde aflevering, doorlating van overige (niet-schadelijke) goederen, inkijkoperaties, het gebruik van videocamera's en bewegingsmelders in een loods en het gebruik van bepaalde plaatsbepalingsapparatuur. Met de registraties wordt als zodanig nauwelijks iets gedaan. Van een analyse van de ter registratie aangemelde opsporingsmethoden is geen sprake.

Voorwaarden voor het aanbrengen van zaken bij de CTC

De voorwaarden voor toetsing of registratie bij de CTC komen in de verschillende genoemde (concept-) regelingen niet overeen. Met name voor een van de meest omstreden bijzondere methoden, het doorlaten, weken de regelingen onderling (sterk) af. Toch lijkt over het algemeen voldoende duidelijk voor welke zaken toetsing bij de CTC noodzakelijk is.

Devoorzitter: Dezelfde vraag over de eenduidigheid van het openbaar ministerie wil ik ook graag stellen aan de heer Holthuis, die volgens mij vanwege zijn functie bij de CTC een redelijk beeld moet hebben van wat verschillende officieren al of niet wenselijk vinden, zij het dat daar een zeef in zit, want het zijn alleen de wat lastiger vragen die bij u komen. Merkt u, als iemand van het openbaar ministerie bij u op de zitting van de CTC komt, dat onderling voorstellen met een afwijkende motivatie worden gedaan?

De heerHolthuis(voorzitter CTC en hoofdofficier van justitie, Landelijk parket): Als ik praat over de huidige tijd, is dat niet het geval. De officieren die de zaken voor komen brengen bij de CTC, zitten op dezelfde lijn en stellen dezelfde vragen aan de CTC over wat wel en niet mag. Vlak na «Van Traa», met name in het begin van de CTC-tijd, dus drie à vier jaar geleden, waren er wel verschillen merkbaar, en was de ene officier wel eens geneigd iets grensverkennends voor te stellen aan de CTC, wat een andere officier ongetwijfeld niet zou doen. Maar die grensverkennende neigingen zien wij op dit moment bij de CTC niet meer aanwezig.1

In de praktijk wordt overwegend positief gedacht over de CTC en de wijze waarop de zaken worden getoetst. De CTC heeft sinds haar instelling de initiële kritiek weten om te buigen: binnen het openbaar ministerie wordt de CTC nu vooral gezien als een tamelijk gezaghebbende groep deskundige collega's. Kritische geluiden zijn er over onduidelijkheid omtrent de te volgen procedure en de nadruk op juridische kwesties.

De jurisprudentie van de CTC is niet (algemeen) toegankelijk voor het veld; slechts de overweging van de CTC in een specifieke door de hoofdofficier aangeboden zaak wordt met enige regelmaat algemeen bekend gemaakt op dat parket en/of in de betrokken politieregio. Een overzicht van de jurisprudentie (deels geanonimiseerd) is bij de CTC echter wel voorhanden.

De heerHolthuis: Het streven van de toetsingscommissie is altijd geweest om onze jurisprudentie te bundelen en uit te zetten in het land. Van dat voornemen is nog te weinig terechtgekomen. Dat heeft ermee te maken dat het heel moeilijk is om jurisprudentie op onderwerpen die nog volop onder de rechter zijn – je zit helemaal in het voortraject van de zaak – al aan iedereen bekend te maken, omdat je daarmee wellicht iets onthult over de strafzaak waarin dit aan de orde is geweest. Dat is een praktisch bezwaar om jurisprudentie van de CTC aan de man te brengen. Wij hebben niet stelselmatig jurisprudentie uitgezet. Wij hebben die wel en er kan ook kennis van worden genomen. Door consequent te zijn in onze uitspraken en het college daarin consequent te adviseren, hebben wij wel duidelijkheid geschapen voor degenen die ons om advies vroegen. Van een brede uitzetting van onze jurisprudentie is het echter nog niet gekomen.

Devoorzitter: Daar is het niet van gekomen, maar u had liever gehad dat het er wel van was gekomen?

De heerHolthuis: Ja, op de een of andere manier. Het is ook een capaciteitsprobleem, want het is weer een hele klus om dat allemaal op te schrijven en uit te zetten. Wij hebben inmiddels wel een heel dikke jurisprudentiebundel die wij voor eigen gebruik hanteren, maar die is nog niet stelselmatig uitgezet.1

De CTC heeft in zekere zin geleid tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid van de individuele zaaksofficier van justitie: allereerst binnen de verantwoordingslijn van het arrondissement (via de rechercheofficier naar de hoofdofficier) en vervolgens daarbuiten (via de CTC naar het College van procureurs-generaal). Overigens heeft deze procedure hoofdzakelijk een interne werking binnen het openbaar ministerie; de rechter is er formeel niet aan gebonden.

De heerRouvoet: (...) Ik heb nog een vraag aan de heer Cloin. De heer Goossens noemde een aantal toetsende instanties. Hoe kijkt de recherche aan tegen het aantal keren dat men opnieuw met zijn water voor de dokter moet komen? Is dat doorgeschoten, of vindt u het goed dat verschillende instanties op verschillende momenten in toetsende zin naar uw werk kijken?

De heerCloin(chef Divisie recherche, regiopolitie Midden- en West-Brabant): Wij spreken wel eens schertsend van een toetsingscircus. Ik begin maar bij het basisteam of een team dat de georganiseerde criminaliteit aanpakt, want daar beginnen de vragen te leven: welke opsporingsmethode zouden wij kunnen toepassen? De deals zijn al genoemd, de inkijkoperatie, pseudo-koop dan wel infiltratie. Je ziet dat er binnen het team over wordt gediscussieerd. Je krijgt dan dus een toetsing binnen het team. Vervolgens gaat dat naar de verantwoordelijke voor het team: het hoofd van de criminaliteitsafdeling. Hij denkt: mijn korpschef moet er op zijn minst ook van weten als het zover komt. Die wordt dan ook geïnformeerd. En in onze situatie wil ook de korpsbeheerder ervan weten. En dan heb ik alleen nog maar de politielijn gehad. Dan zijn er inmiddels zes of zeven mensen op de hoogte, die allemaal ook iets willen onthouden en iets moeten noteren. Met andere woorden: er zit een groot risico aan vast, vooral als het gaat om een gevoelige opsporingsmethode. Daarnaast is er ook de OM-lijn. De zaaksofficier, meestal niet de oudste, gaat naar zijn unithoofd en legt dat voor. Die gaat op zijn beurt, afhankelijk van de opsporingsmethode, naar de hoofdofficier. Vervolgens komt de zaak bij de toetsingscommissie als het om een behoorlijke methode gaat. Die commissie legt het voor aan de PG. Als het even kan, gaat het ook nog naar de minister. Met elkaar hebben wij dus een behoorlijk circus opgebouwd, al is dat wel te verklaren. Slagvaardig is het in ieder geval niet. Er zit ook een gevaarlijke kant aan, want veel mensen weten dan van zo iets gevoeligs. Ik denk dan met name aan infiltratie.1

Analyse CTC-zaken

Uit de overzichten van de CTC kan het volgende schema van toetsings- en registratiezaken over de periode 1995–1998 worden afgeleid:

 1995199619971998
Totaal toetsing73404338
Toestemming55283024
Toestemming onthouden9536
Terugverwezen971081
     
Politie-infiltratie22162026
Burgerinfiltratie376262
Afspraak met crimineel61093
Getuigenbescherming0233
Overig8693
     
Totaal registratie390495425362
Peilbakenzender145128139160
Foto/Video observatie16417722390
Kijkoperatie1431711
Gecontroleerde aflevering34312883
Voorkoop14469
Overig1913129

1 Van de acht terugverwezen zaken in 1998 is één zaak afgedaan als registratiezaak, één zaak is voor de CTC-toets kapot gegaan en zes zaken zijn door de betrokken hoofdofficier teruggenomen of waren nog niet rijp voor toetsing.

2 Het betrof vier maal een niet-criminele burgerinfiltrant en twee maal een criminele burgerinfiltrant.

Het aantal toetsingszaken in 1998 lijkt zich in vergelijking met de voorgaande jaren (43 toetsingszaken in 1994 en 40 in 1996) te stabiliseren. Het hoge aantal toetsingszaken in 1995 (73) heeft volgens het Jaarverslag 1998 van de CTC te maken met de zogenaamde «doorlichtingsactie» die in dat jaar heeft plaatsgevonden over zaken die daarvoor hadden gelopen. Voor langlopende infiltratieacties geldt dat daarvoor steeds tussentijds opnieuw toestemming (gemiddeld drie maanden) moet worden verleend. Verder valt op dat in het overzicht geen categorie is opgenomen voor het «doorlaten» terwijl dat in de periode 1996 tot heden een aantal malen aan de CTC is voorgelegd.

Een analyse van de meldingsformulieren over 1998 voor de registratiezaken bij de CTC leert dat veel meldingen worden gedaan zonder dat daar volgens de regels een verplichting toe bestaat. Het gaat daarbij om enkele fysieke observaties en een aantal videocamera-observaties die noch in een loods noch met zicht in een loods of een woning plaatsvinden. Er wordt ook melding gemaakt van het doorlaten van niet schadelijke goederen zoals bijvoorbeeld compact-discs. In de overzichten komt de registratie daarvan echter niet terug. Niet duidelijk is wat onder de categorie «overig» moet worden verstaan. In de melding van de gecontroleerde afleveringen zit een aanzienlijke stijging van 31 in 1996 naar 83 in 1998. In één zaak wordt een «gecontroleerde doorlevering in het kader van mensensmokkel» gemeld. Opmerkelijker genoeg was in een andere zaak een observatie in verband met de vraag of vrouwelijke asielzoekers in de prostitutie in het buitenland terecht zouden komen ter toetsing voorgelegd. Een dergelijk onderzoek hoeft niet ter toetsing te worden voorgelegd, maar de CTC sprak zich niettemin over de te volgen handelwijze in het kader van die observatie uit.

Het is onduidelijk of er enige inhoudelijke aandacht wordt besteed aan de meldingen ter registratie. Meer in het algemeen bestaat de indruk dat de meldingsformulieren nauwelijks op juistheid (van melding) worden gecontroleerd. Het overzicht wordt niet voor analysedoeleinden gebruikt; zelfs niet om te bezien of de juiste zaken ter registratie worden aangemeld. Een aantal parketten meldt onwaarschijnlijk weinig zaken ter registratie aan. Zo doet het lage aantal voorkopen (9 in 1998) vermoeden dat niet alle «aankopen» (al dan niet inclusief «pseudo-kopen») worden gemeld. In geval van een onjuiste melding wordt veelal geen contact opgenomen met de meldende partij. De meerwaarde van de registratie in deze vorm kan – anders dan dat zij enig inzicht biedt in de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden – ernstig worden betwijfeld.

Gang van zaken CTC-toetsing

In het kader van dit onderzoek zijn enkele bezoeken afgelegd aan de CTC en zijn de (achterliggende) stukken van de CTC-zaken en de adviezen van de CTC en de beslissing van het College bestudeerd. Eén keer is de hele gang van een aantal toetsingszaken gevolgd door het bijwonen als toehoorder van zowel de CTC-toetsing als de vergadering van het College van procureurs-generaal.

Het eerste uur van de vergadering wordt besteed aan het «inlezen» in de zaken, dat zijn de schriftelijk verzoeken aan CTC en een summiere schriftelijke toelichting van politie en openbaar ministerie. Vervolgens verzamelt de voorzitter de vragen die de leden van de CTC hebben na lezing van de schriftelijke stukken. Daarna volgt een mondelinge toelichting van het verzoek door de officier van justitie en enkele politiemensen die bij de desbetreffende zaak zijn betrokken. Tijdens de behandeling van de zaken bij de CTC wordt niet systematisch aan een aantal criteria getoetst. De voorgelegde opsporingsmethoden worden niet volgens een vast stramien en aan duidelijk criteria getoetst. Noch de voorwaarden in het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden, noch de «eigen» concept-richtlijnen worden in de vergadering ter hand genomen. De eigen competentie van de CTC lijkt zelden onderwerp van discussie. In geen van de verlengingszaken voor infiltratie werd expliciet nog getoetst aan de proportionaliteit en de subsidiariteit; wanneer eenmaal in het begin toestemming is verleend voor een infiltratieactie lijkt dat voor de criteria in het vervolg van het traject voldoende. Opvallend is ook dat niet lijkt te worden teruggekeken hoe eerder in dezelfde zaak of in soortgelijke zaken door de CTC is geoordeeld, terwijl er een vrij uitgebreid overzicht (geanonimiseerd) van de CTC jurisprudentie (voor eigen gebruik) voor handen is.

Het College neemt over het algemeen de adviezen van de CTC over. De discussie met betrekking tot de inzet van opsporingsmethoden wordt in het College niet meer ten principale gevoerd.

4.4 Rechters-commissarissen

4.4.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de rol die de rechter-commissaris speelt en kan spelen bij de inzet van opsporingsmethoden beschreven. Zij constateerde dat de formeel wettelijke positie van de rechter-commissaris tweeslachtig is. Enerzijds is hij de leider van het gerechtelijk vooronderzoek en heeft hij de bevoegdheid tot het uitoefenen van zware dwangmiddelen. Zo kan de rechter-commissaris onder meer bepalen dat de inbewaringstelling, huiszoeking en telefoontap worden uitgevoerd. Anderzijds bepaalt niet de rechter-commissaris, maar de officier van justitie welke strafbare feiten onderwerp van gerechtelijk vooronderzoek zijn.

De commissie heeft op basis van de beslispunten naar aanleiding van de parlementaire enquête opsporingsmethoden de volgende algemene vragen geformuleerd:

a. Heeft de rechter-commissaris een overzicht van de gebruikte opsporingsmethoden?

b. Welke rol speelt de rechter-commissaris bij de inzet en controle van opsporingsmethoden?

4.4.2 Rol van de rechter-commissaris

In de beslispunten van de Kamer wordt met betrekking tot de rechter-commissaris het volgende overwogen. In de voorstellen tot normering wordt aan de rechter-commissaris een belangrijker taak dan voorheen toebedacht. Dit vereist een getalsmatige en inhoudelijke versterking van het rechter-commissariaat. De rechter-commissaris moet bereid zijn een actievere toetsende rol op zich te nemen dan tot op heden het geval is. Hij toetst het gebruik van voorgestelde opsporingsmethoden en houdt binnen het gerechtelijk vooronderzoek overzicht over alle opsporingshandelingen, ook in de zogenoemde parallelle trajecten. Nieuwe wetgeving zal de rechter moeten brengen tot een actievere toets van de rechtmatigheid van gebruikte opsporingsmethoden. De functie van rechter-commissaris dient uitgeoefend te worden door meer ervaren rechters, mogelijk ook voor langere tijd dan nu het geval is. De werkomstandigheden van de rechter-commissaris vragen eveneens dringend om verbetering.

In het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden wordt in het algemeen de officier van justitie als bevoegde autoriteit aangewezen. Hiermee wordt – aldus de Memorie van Toelichting – de centrale positie van de officier van justitie in het opsporingsonderzoek benadrukt. Hij zal in het concrete geval de afweging tussen burgerrechten enerzijds en het opsporingsbelang anderzijds moeten maken. Bij zeer ingrijpende bevoegdheden wordt een machtiging van de rechter-commissaris voorgeschreven. De rechter-commissaris is betrokken bij de telefoontap en het opnemen van vertrouwelijke communicatie. Hij moet vooraf toestemming geven tot de toepassing van deze bevoegdheden en zal dus moeten beoordelen of aan de wettelijke voorwaarden is voldaan.1 Een versterking van de rol van de rechter-commissaris als de autoriteit die binnen het gerechtelijk vooronderzoek overzicht over alle opsporingshandelingen houdt, zoals voorgestaan in de beslispunten, blijkt uit dit wetsvoorstel dus niet.

De heerRouvoet: Het is duidelijk dat men zaken vastlegt met het oog op verantwoording later. Dat heeft een aantal voordelen, zoals transparantie, verantwoording en al die zaken die tijdens de enquête en later zijn besproken. Tijdens de interviews die wij hebben gehouden, zijn ons ook schaduwzijden van een striktere vastlegging van vooral de methoden voorgehouden. Zo zou er sprake zijn van een zekere mate van bureaucratisering. Lang niet iedere vastlegging wordt door iedereen even zinvol gevonden. Ik wil daar nog een enkele vraag over stellen aan enkele betrokkenen, te beginnen met de heer Goossens. Hoe zwaar weegt voor hem als rechter-commissaris het belang van een zorgvuldige vastlegging van opsporingsmethoden? Zegt hij: «Hoe meer ordners, hoe liever»? Wij weten echter ook een beetje hoe het in de praktijk gaat, bijvoorbeeld in een gerechtelijke vooronderzoek; vindt u dat er sprake is van een zekere bureaucratie en dat het ook wel een tandje minder kan op uw bureau?

De heerGoossens(coördinerend rechter-commissaris rechtbank Rotterdam): Na de parlementaire enquête is de rechtspleging eigenlijk tamelijk fundamenteel veranderd. Die enquête heeft werkelijk vergaande consequenties gehad voor de dagelijkse gang van zaken in de rechtspleging. U spreekt over «hoe meer ordners». De eindeloze reeks zaken van 20, 30, 50, 100 of 150 ordners heeft pas een grote vlucht genomen na de parlementaire enquête. Een voorbeeld hiervan is de situatie in Rotterdam. In de jaren 1994/1995 legde het aantal zaken dat meerdere dagen in beslag nam – ik wil het woord «megazaken» liever niet in de mond nemen -beslag op een minimaal deel van de zittingscapaciteit van de rechtbanken. In 1997 was dat aantal zaken gegroeid naar 80 en in 1998 naar 113. De prognose is dat het in dezelfde lijn zal doorgroeien in 1999 en 2000. Het beslag dat daarmee wordt gelegd op de totale capaciteit die een rechtbank kan opbrengen voor meervoudige strafzittingen, is een kwart of iets meer. Dat geeft aan hoe groot het beslag is dat dergelijke zaken leggen op de rechtbanken. Het grootste deel van die capaciteit gaat op aan het controleren en toetsen van de rechtmatigheid van de gebruikte opsporingsmethoden1.

Volgens het wetsvoorstel Herziening gerechtelijk vooronderzoek2 wordt de rol van de rechter-commissaris bij de vroegere huiszoeking beperkt tot die gevallen van «doorzoeking» die in woningen plaatsvinden. Doorzoekingen van andere plaatsen komt volgens artikel 96c Wetboek van strafvordering toe aan de officier van justitie. Bovendien is voor de zogenoemde spoeddoorzoeking geen vordering tot opening van een gerechtelijk vooronderzoek meer vereist, maar een machtiging van een rechter-commissaris. Artikel 177a Wetboek van strafvordering eist dat in geval terzake van een feit waarop een gerechtelijk vooronderzoek betrekking heeft, opsporing geschiedt, de officier van justitie ervoor zorg draagt dat de rechter-commissaris hieromtrent ten spoedigste wordt ingelicht. Verder wordt de afscherming via de rechter-commissaris zoals die reeds bestaat in verband met de regeling bedreigde getuigen (artikelen 190 en 226a Wetboek van strafvordering) in artikel 187d wetsvoorstel BOB aangevuld met een regeling krachtens welke de rechter-commissaris kan beletten dat antwoorden van een getuige op vragen ter kennis komen aan de officier van justitie, de verdachte of diens raadsman, kort gezegd in het belang van die getuige, of als een zwaarwegend opsporingsbelang zou worden geschaad. Voorts wordt in het wetsontwerp Toezeggingen aan getuigen in strafzaken een hoofdrol aan de rechter-commissaris toegekend.

Met uitzondering van artikel 177a Wetboek van strafvordering gaat het bij al deze veranderingen om beslissingen van de rechter-commissaris die betrekking hebben op één of meer afzonderlijke getuigen. Noch het door de enquêtecommissie beoogde overzicht over parallelle trajecten, noch de actievere toets van de rechtmatigheid is aan de rechter-commissaris toegedacht. In plaats daarvan is hem bovenal een rol toegedacht om in wisselende context beslissingen van het openbaar ministerie tot geheimhouding al dan niet te legitimeren.

Twee ontwikkelingen hebben tegen elkaar in gewerkt. Enerzijds wilde de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden een grotere rol aan de rechter-commissaris toedelen. Anderzijds ging de commissie-Moons – die voorstellen heeft gedaan welke ten grondslag liggen aan het wetsvoorstel Herziening gerechtelijk vooronderzoek – uit van de gedachte dat het openbaar ministerie de controle op de opsporing net zo goed of zelfs beter kan doen. Voor een afweging van beide benaderingen is het volgende van gewicht.

In de eerste plaats doet zich voor dat het aantal grote strafzaken («megazaken») vooral in de grootstedelijke arrondissementen drastisch is toegenomen. In Rotterdam schat men daar nu een kwart van de totale capaciteit mee doende te zijn. Juist in die zaken wordt de meeste tijd ter terechtzitting besteed aan de beoordeling van de rechtmatigheid van de gebruikte opsporingsmethoden. Dikwijls kunnen vragen worden teruggewezen naar de rechter-commissaris, maar bepaald niet altijd. Daar staat in de tweede plaats tegenover dat verwijzing en/of beoordeling door de rechter-commissaris de openbaarheid van het strafproces inperkt. Er is juist in dat verband in de derde plaats zorg voor de positie van de rechter-commissaris. Al in de reacties op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden gaven rechters er blijk van bezorgd te zijn, dat de rechter-commissaris zou verworden tot een «crime-fighter»; dat zou afbreuk doen aan de rechterlijke onafhankelijkheid en het gezag van de officier van justitie uithollen. Daar is in de vierde plaats tegenover gesteld dat – zoals nu ook uit de mond van diverse respondenten was te vernemen – steeds vaker te zien is dat een officier van justitie anders weegt dan een rechter. Het openbaar ministerie zit per definitie dichter op de opsporing. Dat betekent enerzijds dat een officier beter weet wat er gebeurt, maar anderzijds dat een officier «teveel» meegaat met de politie. Als van politiezijde wordt opgemerkt dat de officier soms zo'n groot enthousiasme aan de dag legt, dat van politiezijde op rechtsstatelijke overwegingen moet worden gewezen, dan kan men daarin een argument zien om de toets van de officier aan een daadwerkelijke, brede – en niet alleen op het niveau van legitimering van individuele beslissingen – toets van de rechter-commissaris te onderwerpen. In de vijfde plaats moet dan wel gezocht worden naar een zodanige inpassing van de rol van de rechter-commissaris dat de zittingsrechter wel de uiteindelijke rechtmatigheidstoetsing kan verrichten maar er toch geen dubbel werk wordt verricht. Deze toetsing kan wellicht marginaler plaatsvinden, terwijl uiteraard aan de volle beoordeling van de bewijsbeslissing niet wordt afgedaan. In de huidige en in de voorgestelde wettelijke regeling zal – zo stelt een respondent – de vraag steeds weer rijzen in hoeverre bewijsmateriaal dat vanwege de wens tot afscherming zonder de redenen van wetenschap wordt gepresenteerd, daadwerkelijk bij de bewijsvoering ter zitting zal worden gebruikt. In een zaak waarin het Amsterdamse hof de Wet getuigenbescherming in strijd had geacht met het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM) waarna het Hof zelf de getuige wilde horen, casseerde de Hoge Raad, om dat in een geval waarin de wetgever een beoordeling aan de rechter-commissaris heeft voorbehouden (met de mogelijkheid van hoger beroep op de raadkamer), dit oordeel onttrokken is aan de zittingsrechter. Indien de zittingsrechter in een bijzonder geval van oordeel zou zijn dat door toepassing van de Wet getuigenbescherming door de rechter-commissaris de verdediging dermate is beknot in het recht om de bedreigde getuige te ondervragen dat dit niet meer in overeenstemming valt te brengen met artikel 6 EVRM, brengt dit mee dat de verklaring niet kan meewerken aan het bewijs.1 In de 4M-zaak overwoog de Hoge Raad: «Het Hof heeft kennelijk en niet onbegrijpelijk geoordeeld dat de verdediging met het doen horen van de in het verzoek genoemde rechters-commissarissen niet beoogde dezen te doen verklaren omtrent hetgeen door hen is waargenomen of ondervonden, maar dat het verzoek er louter toe strekte om die rechters-commissarissen verantwoording te doen afleggen van door hen in deze zaak genomen beslissingen. Tegen die achtergrond moet het oordeel van het Hof aldus worden verstaan dat in het eindonderzoek ter terechtzitting voor een dergelijke verantwoording in beginsel geen plaats is».2 Het lijdt dus – wat er ook verder zij van deze uitspraken – geen twijfel dat ook volgens de Hoge Raad de wetgever taken kan toedelen aan de rechter-commissaris welke worden onttrokken aan het oordeel van de zittingsrechter.

4.4.3 Toets rechter-commissaris met betrekking tot dwangmiddelen

In de afgelopen periode zijn de wettelijke bevoegdheden van de rechter-commissaris niet gewijzigd. Desondanks worden door respondenten wel veranderingen aangewezen in de houding van de rechter-commissaris en zijn wijze van toetsen. Op het moment dat de rechter-commissaris bij een onderzoek wordt betrokken – vaak wanneer de officier van justitie een telefoontap vraagt – moet de rechter-commissaris beoordelen of de informatie die aan dat verzoek ten grondslag ligt, voldoende is. Een aantal geïnterviewden geeft aan dat de toets van rechters-commissarissen na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden kritischer is geworden. Er zou geen genoegen (meer) worden genomen met de enkele mededeling dat «uit betrouwbare CID-informatie is gebleken dat..». In de eerste plaats verlangt een rechter-commissaris (in het algemeen) meer onderbouwing. Eén tip is niet voldoende. Deze dient door andere (objectieve) informatie, bijvoorbeeld uit observaties, te worden ondersteund. Daarnaast worden ook eisen gesteld aan het onderliggende materiaal. Een enkel rapport is niet voldoende, ook de onderliggende stukken, bijvoorbeeld het proces-verbaal van het observatieteam of het verstrekkingsproces-verbaal van de CID aan het tactisch team omtrent de betrouwbaarheid en de aard van de CID-informatie, moeten daarbij worden gevoegd. Er wordt derhalve veel meer «in de diepte» getoetst. Dit brengt met zich dat rapportages vaker worden teruggestuurd omdat de informatie nog onvoldoende is of omdat de redenering die aan het verzoek ligt (nog) niet sluitend is. De ervaring is – zo geeft een respondent aan – dat dit nogal eens stuit op irritatie en onbegrip van met name de politie. Het resultaat is echter dat de gevraagde extra informatie er altijd komt en er in het vervolg van het onderzoek minder problemen zijn. Ook de politie ziet hier steeds meer de waarde van in.

De heerGoossens(coördinerend rechter-commissaris, rechtbank Rotterdam): Dan kom ik bij de verslaglegging. Natuurlijk hadden rechters ook voor de parlementaire enquête een rol, maar daar is nooit zoveel over gezegd. In het rechter-commissariaat kun je eigenlijk wel zeggen dat de eisen die aan verslaglegging worden gesteld aanzienlijk zijn aangescherpt. Ik geef een voorbeeld. Ik kan natuurlijk niet voor de gehele rechterlijke macht spreken; ik zit hier alleen maar als Rotterdams rechter-commissaris. Rechters komen in beeld als je het hebt over het toepassen van dwangmiddelen. Er bestaat landelijk vrijwel consensus tussen rechters-commissarissen dat het beginnen van gerechtelijk vooronderzoek om op enigerlei wijze dwangmiddelen te gaan uitoefenen niet meer kan gebeuren met de enkele mededeling of rapportage: «ons is ambtshalve bekend geworden» of «uit CID-informatie is bekend geworden». Zij zullen in de eerste plaats op dat moment reeds verstrekkingsprocessen-verbaal bij de rapportage gevoegd willen hebben. In de tweede plaats is het in het algemeen niet meer zo dat het gebeurt op een enkele verstrekking van CID-informatie. Over het algemeen kun je zeggen dat ze de eis zullen stellen dat die informatie wordt afgedekt door een ander opsporingsmiddel of door CID-informatie uit een andere bron. Ik zeg niet dat het een wet van Meden en Perzen is, maar dat is wel een ontwikkeling die je sinds die tijd kunt waarnemen.

Waarom is die vastlegging zo belangrijk? Waarom ben ik niet gevoelig voor het argument dat het erg veel bureaucratische perikelen oplevert? Op het moment dat je dwangmiddelen gaat toepassen, zul je hoge eisen moeten stellen aan de informatie die je verstrekt krijgt. Hoe eerder je de gelegenheid hebt om die informatie op een kritische en goede manier te toetsen, hoe beter je beslissing is om een gerechtelijk vooronderzoek te starten of een bepaald dwangmiddel toe te staan.1

4.4.4 Rol rechter-commissaris bij het horen van getuigen

Respondenten constateren dat zowel het aantal getuigen dat wordt gehoord op zich toeneemt, als het aantal getuigen dat zowel door de rechter-commissaris als door de rechter wordt gehoord. Enkele jaren geleden werden alleen «bewijsgetuigen», getuigen die kunnen verklaren of de verdachte het ten laste gelegde feit al dan niet heeft gepleegd, gehoord. Tegenwoordig worden daarnaast steeds meer «rechtmatigheidsgetuigen», getuigen die kunnen verklaren omtrent de (on)rechtmatigheid van de gebruikte opsporingsmethoden, gehoord. Het horen van deze getuigen door de rechter-commissaris kost heel veel capaciteit. Eén van de respondenten noemt een percentage van 60% van getuigen die dan nogmaals door de zittingsrechter in eerste aanleg worden gehoord. In hoger beroep wordt een (groot) deel van de getuigen zelfs voor een derde keer door de rechter gehoord.

De toename van het horen van getuigen op de terechtzitting is (mede) een consequentie van de invloed die in Nederland wordt toegekend aan de jurisprudentie van het Europese hof voor de rechten van de mens (EHRM) en met name aan de jurisprudentie omtrent het onmiddellijkheidsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat de zittingsrechter recht doet op basis van het materiaal dat ter zitting door hemzelf of ten overstaan van hem naar voren is gebracht.1 Een aantal geïnterviewden heeft erop gewezen dat dit beginsel afkomstig is uit Engeland en Amerika, waar het instituut rechter-commissaris niet bestaat. Bovendien is de Europese rechtspraak geënt op één feitelijke instantie. Indien het onmiddellijkheidsbeginsel onbeperkt wordt toegepast in twee instanties, betekent dit dat er veel dubbelop wordt gedaan. Er wordt wel geprobeerd het horen van getuigen te beperken en bijvoorbeeld regie-afspraken te maken met het openbaar ministerie en de verdediging, maar daarbij is de rechter afhankelijk van de medewerking van beide partijen. Staat de verdediging erop dat een getuige wordt gehoord – en wordt dit verzoek gemotiveerd – dan is het bijna onmogelijk om dit af te wijzen.

Sommige respondenten geven aan dat wellicht de oplossing gezocht kan worden in een zekere taakverdeling tussen de rechter-commissaris en de zittingsrechter. Zo zou kunnen worden overwogen om het horen van «rechtmatigheidsgetuigen» over te laten aan de rechter-commissaris en de (belangrijke) «bewijsgetuigen» op de zitting te horen.

De heerRouvoet: (...) Ik kom bij de heer Enders. De heer Goossens zei eerder dat er toch een trend waarneembaar is dat informanten vaker moeten worden gehoord. Hoe kijkt u er vanuit de CID-verantwoordelijkheid tegenaan? Ziet u ook dat dit in toenemende mate het geval is en wat vindt u daarvan?

De heerEnders(chef Criminele inlichtingendienst, regiopolitie Midden- en West-Brabant): Wij zijn zover nog niet. Wel is het bij ons een aantal keren voorgekomen dat de runners, die contact hebben met de informant, zijn gehoord bij de rechter-commissaris. Er worden voldoende waarborgen geschapen dat het uiterlijk van de heren niet zichtbaar wordt. Wij hebben nog niet meegemaakt dat informanten op de zitting moesten verschijnen.

De heerRouvoet: Maar dan hoeft u als CID-chef niet ter zitting te verschijnen, maar moeten de runners verschijnen.

De heerEnders: In principe gaan de CID-chefs. Indien er meer indringende vragen zijn dan wel als de advocatuur vragen heeft of aanvoert dat er redenen zijn om aan te nemen dat die CID-chef de waarheid niet vertelt dan wel niet volledig is, worden de runners alsnog gehoord. Over de plaats van de camera is onder andere in Den Bosch een uitspraak geweest. Daar was ook een camera gebruikt. De locatie werd niet bekendgemaakt, maar de apparatuur waarmee de opnamen waren gemaakt werd ter plaatse in het hof opgesteld, waarna werd vastgesteld of met die apparatuur kon worden gezien wat de verbalisant had geverbaliseerd. Dan ben je er ook al een heel stuk.2

De heerGoossens(coördinerend rechter-commissaris, rechtbank Rotterdam): Ik wil op twee punten een reactie geven. Ik heb de eerste zaken meegemaakt waarin informanten zijn gehoord. De verschuiving van het horen van de CID-chef naar het horen van de runners gaat in de richting van het horen van die informanten. Je zult er ooit mee moeten ophouden. Er is belangrijke Europese rechtspleging op dat terrein. Als je runners moet horen, zul je dat altijd proberen te doen in het gerechtelijk vooronderzoek buiten de openbaarheid van de terechtzitting, maar in aanwezigheid van de verdediging. Je loopt altijd het rijtje van mogelijkheden af. Je begint met de CID-chef. Komt daar niet of niet voldoende gedetailleerd de informatie uit die je nodig hebt, dan is het best verantwoord en volgens de Europese rechtspraak ook toegestaan om opsporingsbelangen te beschermen, bijvoorbeeld door informantenrunners vermomd te verhoren. Dat heeft het voordeel dat je rechtstreeks vragen kunt laten stellen door de verdediging en dat de lichaamstaal afleesbaar is. Ik heb er geen principiële bezwaren tegen. Sterker nog, het is niet zozeer een gebruikelijk middel – zo vaak gebeurt het niet – maar wel een acceptabel middel.3

4.4.5 Werkgroep Meijeringh

In het kader van de verdere uitwerking van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is op verzoek van de minister van Justitie een werkgroep ingesteld – de werkgroep Meijeringh – om voorstellen te ontwikkelen voor de versterking van het rechter-commissariaat. In maart 1997 heeft de werkgroep een tussenrapport uitgebracht met een voorstel voor de verdeling van het voor 1997 beschikbare extra budget. In juni 1997 heeft de werkgroep haar eindrapport uitgebracht. De werkgroep constateert knelpunten op het gebied van de externe communicatie, de afstemming binnen de strafrechtsketen en de interne organisatie. Rekening houdend met deze knelpunten heeft de werkgroep eisen geformuleerd waaraan het kabinet rechter-commissaris zou moeten voldoen. Met betrekking tot de bezetting van het kabinet rechter-commissaris doet de werkgroep aanbevelingen een buffer te vormen voor de opvang van piekbelasting, de ondersteuning uit te breiden, met name met functies op het niveau van stafjurist dan wel gerechtssecretaris, en enige capaciteitsuitbreiding te realiseren om zowel de rechters-commissarissen als de ondersteuning in staat te stellen opleidingen te volgen. Voorts worden er aanbevelingen gedaan op het punt van overlegstructuren, opleidingen, loopbaanbeleid en werklastmetingssystematiek.

4.4.6 De coördinerend rechter-commissaris, overleg en afstemming

In de zes arrondissementen waar een kernteam is gevestigd, is een coördinerend rechter-commissaris benoemd in de rang van vice-president van de arrondissementsrechtbank. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden constateerde dat de functie van coördinerend rechter-commissaris nog niet is uitgekristalliseerd en dat er behoefte bestaat aan een wettelijke onderbouwing van de functie. Een wettelijke onderbouwing van de functie is er niet. Inmiddels is de functie wel meer uitgekristalliseerd. Binnen het kabinet is de coördinerend rechter-commissaris mede belast met de interne organisatie en met de contacten naar het parket en (de rest van de) strafsector.

In Rotterdam overlegt de coördinerend rechter-commissaris ongeveer één maal in de drie maanden met het parket. Tijdens dit overleg deelt de officier van justitie mee wanneer grote onderzoeken ongeveer naar het tactische traject gaan. Aldus bestaat de mogelijkheid om binnen het kabinet te sturen op deskundigheid van de rechter-commissaris en wordt het «forumshoppen» door officieren van justitie tegengegaan. Aan grote zaken zijn twee rechters-commissarissen verbonden: één rechter-commissaris behandelt de zaak, de andere «spiegelt»; hij fungeert als invaller en vraagbaak. Iedere nieuwe rechter-commissaris krijgt een mentor. Ook een korte stage bij de regionale recherchedienst maakt deel uit van het inwerkpakket van een rechter-commissaris in Rotterdam.

4.4.7 Landelijke vergadering van rechters-commissarissen

Binnen de kabinetten komen rechters-commissarissen regelmatig bijeen voor het bespreken van knelpunten en voor onderlinge afstemming. Landelijk is er een vergadering van rechters-commissarissen. Dat is een praktisch overlegplatform waar vakinhoudelijke onderwerpen worden besproken. Men komt drie à vier keer per jaar bijeen. De vergadering wordt niet altijd even trouw bezocht. Eén van de respondenten gaf overigens aan dat hij deze vergadering niet kende.

Daarnaast is er een vergadering van coördinerend rechters-commissa- rissen. Deze komt één keer per twee maanden bijeen. Besloten is de aandacht te verschuiven van het aanbieden van hulp bij kernteamonder- zoeken naar het aanbieden van meer «specialistische hulp». Zo is er bijvoorbeeld een uniform document ontwikkeld voor een aan de providers gerichte vordering tot medewerking aan een telefoontap. Dergelijke documenten worden vervolgens aan alle kabinetten aangeboden en in het algemeen geaccepteerd. In meerderheid is men doordrongen van het nut van een eenduidig beeld bij derden. Binnen de vergadering van coördinerend rechters-commissarissen is er een portefeuilleverdeling ontstaan. Op dit moment zijn er de volgende «permanente» portefeuilles: internationale rechtshulp, telematica, bedreigde getuigen, DNA-onderzoek en (de consequenties van) het nieuwe gerechtelijk vooronderzoek.

4.4.8 Verhouding met politie en openbaar ministerie

Rechters-commissarissen hebben meer dan in het verleden te maken met officieren van justitie van buiten het eigen arrondissementsparket en politie buiten de eigen regiokorpsen. Zo heeft men vaker te maken met officieren van het Landelijk parket, kernteams van buiten de regio en gespecialiseerde diensten zoals bijvoorbeeld de Unit synthetische drugs. De geïnterviewde rechters-commissarissen zijn in het algemeen positief over de deskundigheid van de kernteams en infiltratieteams. Wel zijn er kritische geluiden over het KLPD. Als aandachtsgebied wordt de opsporing van de «middencriminaliteit» genoemd. De deskundigheid van de opsporingsambtenaren die zich hiermee bezighouden kan beter.

Over het openbaar ministerie zijn verschillende geluiden te horen. Daarbij wordt aangegeven dat het voor de onderlinge verhoudingen verschil maakt of men te maken heeft met een magistratelijke officier of met een «crime fighter». Officieren van expertiseteams worden bestempeld als goed opgeleide, ervaren officieren met oog voor de risico's die verbonden zijn aan het gebruik van (bijzondere) opsporingsmethoden. Anderzijds wordt ook gemeld dat officieren het zo druk hebben dat zij aan het echt toetsen niet meer toekomen en de rechter-commissaris de zaak vaak beter kent dan de officier. Een respondent geeft aan dat de scheiding tussen CID- en zaaksofficier is verdwenen; de zaaksofficier is volledig op de hoogte van het CID-traject. De kritiek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden op dit punt heeft tot resultaat geleid.

4.5 Korpsbeheerders

4.5.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten

Tijdens de parlementaire enquête opsporingsmethoden is ook aandacht besteed aan de rol van de korpsbeheerder bij sturing en controle van opsporingsmethoden. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden constateerde dat de korpsbeheerders een afstandelijke positie innamen ten opzichte van het gebruik van opsporingsmethoden. In dit onderzoek is de rol van de korpsbeheerder in de fase na de parlementaire enquête opsporingsmethoden opnieuw onderzocht. Op basis van de beslispunten van de Tweee Kamer zijn de volgende vragen geformuleerd:

a. Geeft de korpsbeheerder actief invulling aan zijn beheersverantwoordelijkheid voor het gebruik van opsporingsmethoden? Wordt de korpsbeheerder geïnformeerd door de korpschef over het beleid ter zake binnen het korps?

b. In hoeverre is de korpsbeheerder betrokken bij de verantwoordelijkheid van de korpsleiding voor het functioneren van de recherche?

c. Is de korpsbeheerder, als lid van de korpsleiding, op hoofdlijnen op de hoogte van de voortgang van zaken en gebruikte opsporingsmethoden? Beoordeelt de korpsbeheerder de toepassing van de te hanteren methoden tegen de achtergrond van zijn verantwoordelijkheid voor personeelszorg en integriteit van het politieapparaat?

d. Op welke wijze worden conflicten geslecht bij geschil tussen korpsbeheerder en hoofdofficier van justitie over de toepassing van opsporingsmethoden?

4.5.2 Taak korpsbeheerder; overlegorganen

De korpsbeheerder, doorgaans de burgemeester van de grootste gemeente in de politieregio, is verantwoordelijk voor het beheer van het regionale politiekorps. Beheer betreft de zorg voor de organisatie in de breedste zin, zoals het financiële beleid, de middelen, de personeelszorg en de werving van politiemensen. Het KLPD vormt hierin een uitzondering. Het beheer van het KLPD ligt nu bij de minister van Justitie en zal binnenkort overgaan naar de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerder houdt mede in dat hij deze verantwoordelijkheid voor de financiële en personele aspecten draagt bij de toepassing van (bijzondere) opsporingsmethoden. De korpsbeheerder dient aldus (mede) de corruptierisico's die zijn verbonden aan het gebruik van die methoden tegen te gaan. Daarnaast dragen burgemeesters het gezag over de politie voor wat betreft de handhaving van de openbare orde. Gezag heeft betrekking op de beslissingsbevoegdheid over de inzet en het optreden van de politie. Met betrekking tot het gezag over de handhaving van de openbare orde en hulpverleningstaken van de politie zal in weinig tot geen gevallen de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit aan de orde zijn.

4.5.3 Beheer registers

Formeel is de korpsbeheerder ingevolge de artikelen 4 en 7 Wet op de politieregisters eindverantwoordelijk voor de beveiliging, de inhoud en het gebruik van de politieregisters, waaronder ook het register van de CID.1 De korpsbeheerder dient zorg te dragen voor de juiste werking van de registers. Desgevraagd dienen hem daartoe ook alle gegevens te worden verstrekt. Hij is gehouden maatregelen te treffen ter bevordering van de juistheid en volledigheid van de gegevens.

De korpsbeheerder deelt zijn verantwoordelijkheid over de juiste werking en de inhoud van de registers met het openbaar ministerie. Dit betreft met name het toezicht op de bijzondere politieregisters.

Het openbaar ministerie dient betrokken te zijn, met name vanuit haar deskundigheid op het gebied van het strafrecht om te kunnen beoordelen of personen mogen worden geregistreerd in de registers.

De korpsbeheerder is hierin evenwel eindverantwoordelijk. In de praktijk hebben zowel de korpsbeheerder als het openbaar ministerie vetorecht bij verschil van inzicht. Enerzijds mag de korpsbeheerder registraties blokkeren of ongedaan maken, bijvoorbeeld wanneer hij twijfelt aan de betrouwbaarheid of verifieerbaarheid van de gegevens. Anderzijds kan de korpsbeheerder feitelijk registraties in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde niet in stand houden, wanneer het openbaar ministerie als gezagsdrager ter zake van mening is dat registratie niet geoorloofd is.

De korpsbeheerder heeft de plicht een registerbeheerder aan te wijzen. Deze registerbeheerder, vaak de korpschef, is belast met het beheer van het CID-register en het «grijze veld» register. Hij draagt deze taken doorgaans op aan de chef van de CID. Dit laat onverlet de verantwoordelijkheid van de korpsbeheerder. De afstand tussen de korpsbeheerder en het feitelijke registerbeheer is groot.

4.5.4 Uitoefening beheer via overlegorganen

De korpsbeheerder oefent zijn beheers- en gezagsfunctie uit via diverse overlegorganen, waarin ook politiechefs en officieren van justitie zitting hebben, zoals het regionaal college en de regionale driehoek. In het regionaal college hebben alle burgemeesters van de politieregio en de hoofdofficier zitting. In dit college, waarvan de korpsbeheerder voorzitter is, beslissen de burgemeesters van een politieregio met de hoofdofficier van justitie over de hoofdlijnen van het regionale veiligheidsbeleid. De korpsbeheerder dient verantwoording af te leggen aan het regionaal college. Het college stelt jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening en het beleidsplan voor het regiokorps vast. De korpsbeheerder is eindverantwoordelijke voor de uitvoering van het beleidsplan (artikel 31 Politiewet 1993). Hij kan de korpschef uitnodigen inlichtingen te verstrekken aan het regionale college. Het beheer van de politie is daarnaast in de zogenaamde regionale- of beheersdriehoek aan de orde. In dit driehoeksoverleg hebben de korpsbeheerder, de hoofdofficier van justitie en de korpschef van politie zitting.

De rol van de korpsbeheerder bij de kernteams is neergelegd in de Kernteamregeling. In deze regeling is het dagelijkse beheer van de kernteams neergelegd bij de korpsbeheerder van de kernkorpsen. In de praktijk is dit vaak de korpsbeheerder van de grootste regio binnen het ressort. Deze verantwoordelijkheid deelt hij met de hoofdofficier van justitie.

4.5.5 Feitelijke activiteiten

In de verschillende deelonderzoeken is gekeken naar de rol van de korpsbeheerders bij de opsporing. In sommige gevallen is ook gekeken naar zijn rol als beheerder voor het kernteam. De meningen over de rol van de korpsbeheerder bij de opsporing lopen uiteen. Over het algemeen is de korpsbeheerder op hoofdlijnen op de hoogte van lopende onderzoeken en toegepaste opsporingsmethoden. Deze informatie krijgt hij meestal via het reguliere overleg in de beheersdriehoek van de hoofdofficier van justitie en de korpschef. Voor het overige is de korpsbeheerder nauwelijks betrokken bij de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden. Hij ziet hierin hoofdzakelijk een taak voor de hoofdofficier en de korpschef. Hij speelt alleen een rol in onderzoeken met een bijzonder karakter waarin bijvoorbeeld grote belangen zijn gemoeid, en in die gevallen dat de korpschef en de hoofdofficier van mening verschillen. Ook de rol van de korpsbeheerder in het beheer van politieregisters is gering. De invulling van de rol van korpsbeheerder ten aanzien van de inzet van bijzondere opsporingsmethoden is verschillend, afhankelijk van ieders individuele invulling aan zijn rol.

In de regio Midden- en West-Brabant is in het overleg tussen de hoofdofficier van justitie, de korpschef en de korpsbeheerder eind 1995/begin 1996 afgesproken dat de beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerder bij de opsporing in concreto betekent dat de hoofdofficier van justitie en de korpschef in eerste instantie met elkaar zaken doen. De korpsbeheerder wordt achteraf (via managementrapportages) volledig geïnformeerd. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarbij de korpsbeheerder wel een directe rol speelt in de keuze van opsporingsmethoden:

• er doet zich een extreme situatie voor: men wil een methode gebruiken die geen wettelijke basis heeft of het personeel loopt risico's;

• de hoofdofficier van justitie wil een bepaalde methode toepassen, maar de korpschef wil niet meewerken of andersom.

In deze gevallen komt de beheersdriehoek bij elkaar en wordt er uitgebreid over gesproken. Ook bij gevoelige zaken komt dit voor. Zo is met betrekking een deal met een crimineel in de Juliet-zaak de driehoek bij elkaar geroepen. In de praktijk komen deze situaties hoogst zelden voor. De korpsbeheerder heeft minimale bemoeienis met het recherchewerk. De verantwoordelijkheid ligt volledig bij de hoofdofficier van justitie. Ook in zijn rol als registerbeheerder heeft de korpsbeheerder weinig invloed. Formeel heeft hij een rol als registerbeheerder, maar materieel ligt de uitvoering bij de politie. Alleen bij de periodieke rapportages of problemen wordt hij betrokken bij het beheer van de registers.

De korpsbeheerder van de regio Kennemerland is tevens beheerder voor het kernteam Randstad Noord & Midden. Als zodanig stelt hij in samenspraak met de hoofdofficier van justitie vast met welke onderzoeken het kernteam is belast; met dien verstande dat de toewijzing van onderzoeken door tussenkomst van de Coördinatiecommissie zware criminaliteit verloopt en na instemming van het College van procureurs-generaal. De korpsbeheerder wordt in het driehoeksoverleg op hoofdlijnen geïnformeerd over belangrijke opsporingsonderzoeken en over te hanteren (bijzondere) opsporingsmethoden.

Het kernteam Noord-Oost Nederland bestaat uit negen deelnemende regiokorpsen. De korpsbeheerder van de regio IJsselland is de beheerder van het kernteam en is tevens belast met het beheer over de Unit mensensmokkel. Mede om de betrokkenheid van de negen korpsen met het kernteam te versterken, organiseert de beheersdriehoek van het kernteam twee keer per jaar een superdriehoek. De superdriehoek bestaat uit 9 x 3 verantwoordelijken (korpsbeheerder, korpschef en hoofdofficier). De korpsbeheerder van het kernkorps richt zijn aandacht hoofdzakelijk op het overleg met de overige betrokken korpsbeheerders over de instroom van personeel uit de verschillende regio's bij het kernteam.

Met betrekking tot (bijzondere) opsporingsmethoden rapporteert de leiding van de (deel-) onderzoeken die worden uitgevoerd door het kernteam eenmaal per kwartaal over de voortgang van de onderzoeken aan de regionale driehoek IJsselland. De korpsbeheerder geeft aan dat voor hem de vraag altijd is wanneer een opsporingsmethode de beheersverantwoordelijkheid raakt. Bij de inzet van het middel infiltratie bijvoorbeeld is de vraag naar de veiligheid van de mensen zeer van belang. Echter, de beoordeling van de noodzaak tot de inzet van het middel beschouwt hij als behorend tot de verantwoordelijkheid van de korpschef en de hoofdofficier.

4.6 Ministeries

4.6.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten

In dit onderzoek is de rol van beide ministeries in de fase na de parlementaire enquête opsporingsmethoden nader onderzocht. De minister van Justitie draagt op centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het strafrechtelijk beleid, met inbegrip van het beleid ten aanzien van de georganiseerde criminaliteit. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties draagt op centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het binnenlands bestuur en voor het beleid inzake de openbare orde.

Een belangrijk uitgangspunt voor het onderzoek van de commissie vormden de beslispunten van de Kamer. Op basis van deze beslispunten zijn de volgende vragen geformuleerd:

a. Is de minister van Justitie op de hoogte van de gebruikte opsporingsmethoden?

b. Hoe realiseert de minister van Justitie zijn politieke verantwoordelijkheid voor het doen en laten van het openbaar ministerie en voor de gehanteerde opsporingsmethoden?

c. In hoeverre maakt de minister gebruik van zijn bevoegdheid en mogelijkheid om in te grijpen indien naar zijn oordeel het gebruik van opsporingsmethode onverantwoord of onrechtmatig is?

d. Hoe is de informatievoorziening en advisering over opsporing en opsporingsmethoden binnen het ministerie van Justitie georganiseerd?

e. Op welke wijze vult de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn verantwoordelijkheid in voor de kaders waarbinnen opsporingsmethoden worden toegepast?

De beide ministeries worden achtereenvolgens behandeld. Allereerst komen de werkzaamheden en taken van het ministerie van Justitie aan bod. Hierbij is aandacht besteed aan initiatieven op het gebied van wetgeving en opsporingsbeleid en de feitelijke activiteiten van het ministerie. Vervolgens wordt ingegaan op de rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij beide ministeries ligt de nadruk op de betrokkenheid in de vormgeving van het opsporingsbeleid en, meer concreet, het gebruik en inzet van de opsporingsmethoden. Een belangrijk deel van de werkzaamheden naar aanleiding van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft plaatsgevonden binnen het project Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden (IPEO). In dit project zaten vertegenwoordigers uit diverse organisaties betrokken bij de opsporing, te weten de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie, het openbaar ministerie en de politie. Aan het eind van deze paragraaf besteedt de commissie aandacht aan het project IPEO.

4.6.2 Ministerie van Justitie

Het ministerie van Justitie is de laatste negen jaar meermalen gereorganiseerd. De naamgeving van afdelingen, directies en directoraten-generaal is voortdurend aan verandering onderhevig geweest. Vanaf 1995 is het ministerie volgens een nieuw organisatiemodel gaan werken. Voor de opsporing zijn vooral de ontwikkelingen met betrekking tot het directoraat-generaal Wetgeving, rechtshandhaving en rechtspleging van belang. Dit directoraat-generaal is vanaf 1998 opgesplitst in twee directoraten-generaal: het directoraat-generaal Rechtshandhaving en het directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en rechtsbijstand.

Directoraat-generaal Rechtshandhaving

Onder het directoraat-generaal Rechtshandhaving vallen twee directies: de directie Opsporingsbeleid en de directie Handhaving. De directie Opsporingsbeleid heeft tot taak vorm en inhoud te geven aan het justitiële opsporingsbeleid. De aandacht gaat met name uit naar nieuwe verschijningsvormen van criminaliteit en de sturing, de kwaliteit, de organisatie en normering van de opsporing. Deze directie heeft ook bemoeienis gehad met de uitvoering van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden. De directie Handhaving heeft vooral als taak het justitieel vervolgingsbeleid te ontwikkelen en vast te stellen met inachtneming van de verantwoordelijkheden van het openbaar ministerie.

Binnen het directoraat-generaal Rechtshandhaving is ook het Bureau operationele zaken actief. Dit bureau fungeert als aanspreekpunt voor politie, openbaar ministerie en andere opsporingsinstanties waar het gaat om de uitvoering van een aantal gevoelige taken die de minister van Justitie meer in het bijzonder aangaan. Daarbij gaat het onder andere om persoonsbeveiliging, getuigenbescherming en de toepassing van de Regeling bijzondere opsporingskosten. Onderwerpen die aan de orde komen zijn bijvoorbeeld de mogelijkheid tot doorlaten en het gebruik van criminele infiltranten. Ook richtlijnen en alles waar de minister naar alle waarschijnlijkheid over zal moeten beslissen, wordt eerst bij Bureau operationele zaken behandeld. Zo heeft het Bureau operationele zaken een advies gegeven met betrekking tot het doorlaten van mensen in het kader van een onderzoek terzake mensensmokkel.

Directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en rechtsbijstand

Het directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en rechtsbijstand is belast met de strafrechtelijke rechtshandhaving en de totstandkoming van de wetgeving in het algemeen. Daarnaast is dit directoraat-generaal gemandateerd als korpsbeheerder van het KLPD, het Gerechtelijk laboratorium en het Laboratorium voor gerechtelijke pathologie. Ook is het directoraat-generaal belast met rechtspleging, rechtsbijstand en juridische beroepen. Het doel van het directoraat-generaal Wetgeving is om te dienen als helder aanspreekpunt voor en betere aansluiting met het Parket-generaal openbaar ministerie. Door tijdsgebrek als gevolg van het nodige herstel van vertrouwen in het openbaar ministerie en de daaropvolgende reorganisatie van de zittende magistratuur, zijn in dat verband nog niet zoveel vorderingen gemaakt.

Per jaar worden er door de directie Wetgeving ongeveer 150 wetsvoorstellen ontwikkeld. Voor de opsporing zijn vooral het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden en de wijziging van de Wet op de politieregisters van belang. Al vóór het einde van de parlementaire enquête opsporingsmethoden waren er op het ministerie initiatieven voor een wettelijke regeling van de bijzondere opsporingsmethoden. Onder leiding van het hoofd van de sector Strafrecht en sanctierecht van de directie Wetgeving werd in juli 1995 een werkgroep samengesteld die als taak had de minister van Justitie van advies te dienen over de vraag hoe de bijzondere opsporingsmethoden, en in het bijzonder de opsporingsmethoden ten aanzien van de georganiseerde criminaliteit, moeten worden genormeerd. De werkgroep bestond uit vertegenwoordigers van diverse organisaties uit de opsporingspraktijk. In de periode van juli 1995 tot eind 1996 is door de werkgroep diverse malen vergaderd over het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden.

Op het departement is nooit volledig duidelijk geweest hoe men in de praktijk omgaat met de Voorlopige Uitgangspunten. Ook heeft het lang geduurd eer het departement zicht kreeg op de mogelijke problemen met deze uitgangspunten. De status van de richtlijnen blijkt niet altijd duidelijk te zijn. De richtlijnen worden doorgaans in het land uitgezet voordat ze zijn vastgesteld. De terugkoppeling over de richtlijnen door (opspo- rings-)ambtenaren uit het veld is niet effectief.

Implementatie nieuwe wetgeving

Het departement heeft per brief van 18 november 19961 het College van procureurs-generaal verzocht om via de hoofdofficieren van justitie binnen de parketten en regiokorpsen bekendheid te geven aan de Voorlopige uitgangspunten. De uiteindelijke uitvoering is door het ministerie verder niet gevolgd. In verband met de capaciteit is het voor het departement niet mogelijk om de bekendheid van iedere wet in de praktijk te toetsen. Het departement heeft geen actie ondernomen om de praktijk helderheid te verschaffen over de regelingen die nu gelden.

In opdracht van het ministerie van Justitie is een projectteam opgezet voor de implementatie van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden. Hiervoor is binnen het ministerie een projectleider aangewezen die valt onder de directie Opsporingsbeleid. Het project is onderverdeeld in vier werkgroepen: «opleiding en voorlichting», «uitvoeringsregelingen», «toolkit» en «voorbereiding van de bedrijfsorganisatie». De middelen voor dit project zijn echter onduidelijk: budgetten dienen nog te worden vastgesteld. Om bekendheid te geven aan het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden hebben leden van de directie Wetgeving een aantal presentaties verzorgd in het land.

Inzet bijzondere opsporingsmethoden

De betrokkenheid van het ministerie en de minister bij de inzet van opsporingsmethoden is tegenwoordig veel meer een gegeven geworden. Er zijn verschillende voorbeelden van zaken die aan de minister worden voorgelegd:

1. al of niet doorlaten;

2. infiltranten;

3. politiek gevoelige zaken;

4. hoge beloningen;

5. afbouw van informanten (wanneer dit een politiek gevoelige zaak betreft);

6. (bijzondere) deals.

Ongeveer één à twee keer per maand wordt een zaak aan de minister voorgelegd. De commissie heeft daarvan de volgende voorbeelden gevonden:

• doorlating van mensen;

• infiltratiezaken, waarbij één keer toestemming is gegeven en één maal niet;

• afbouw van informanten.

Elke ochtend wordt de minister door de secretaris-generaal geïnformeerd over uiteenlopende zaken. Deze bespreking is doorgaans te breed van opzet om concreet over opsporingsmethoden te praten. Bij de inzet van ingrijpende opsporingsmethoden of politiek gevoelige strafzaken komt de minister in beeld. Wel kan het voorkomen dat beslissingen zonder overleg met de minister worden genomen. Dat is bijvoorbeeld voorgekomen in augustus 1998 naar aanleiding van een rechtshulpverzoek. Het departement heeft toestemming gegeven voor de inzet van een criminele burgerinfiltrant zonder dat daarover eerst contact is geweest met de minister.

Relatie met het openbaar ministerie

De relatie tussen het ministerie en het openbaar ministerie heeft in de periode na de parlementaire enquête opsporingsmethoden meermalen onder druk gestaan. In de meeste gevallen had dit geen directe relatie met de opsporing, maar had het daar wel indirecte effecten op. Inmiddels zijn het openbaar ministerie en het ministerie overeengekomen dat zij politiek gevoelige zaken gezamenlijk onderzoeken en niet via ambtsberichten bespreken. Een voorbeeld doet zich voor bij de beantwoording van de Kamervragen met betrekking tot het gebruik van afluisterapparatuur door Duitse opsporingsambtenaren.

Er is geen formele werkverdeling tussen het departement en het College. Wel is een inventarisatie gemaakt van wat er zou moeten gebeuren naast het formuleren van richtlijnen. Deze inventarisatie is besproken in de overlegvergadering. Concrete zaken komen (formeel) via de CTC en het College op het departement.

4.6.3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de inzet van opsporingsmethoden is slechts beperkt. Het primaat voor de rechtshandhaving ligt bij het ministerie van Justitie. De rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft vooral betrekking op aspecten van beheer, personeelszorg en ethiek. Na de parlementaire enquête opsporingsmethoden is de aandacht van dit ministerie voor de opsporing toegenomen. Hierna wordt ingegaan op de rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij het opsporingsbeleid.

Directie Politie

Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is het directoraat-generaal voor Openbare orde en veiligheid ondergebracht. Een onderdeel daarvan is de directie Politie. De taak van de directie Politie is ondermeer het verbeteren van de kwaliteit van het politiewerk en het stimuleren van de samenwerking tussen de politie en organisaties in haar omgeving. Daarbij is een van haar doelen het bevorderen van de eenheid van de Nederlandse politie door de inrichting, taken en uitvoering bij regionale korpsen te harmoniseren. Onder deze directie valt de afdeling Onderwijs en loopbaanbeleid. Deze heeft tot taak de kwaliteit van de politie-organisatie te bevorderen door randvoorwaarden te scheppen voor een professioneel onderwijs- en loopbaanbeleid. Hierover vindt nog weinig overleg plaats met de korpsen. Bij de afdeling Onderwijs en loopbaanbeleid bestaat geen zicht op de regio's en kernteams waaruit de cursisten afkomstig zijn. Omdat het budget voor opleidingen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de komende jaren niet wordt verhoogd, vraagt een aantal respondenten zich af of het onderwijs voor de recherche daar de komende jaren voldoende prioriteit krijgt. Door de komende wetswijzigingen moet er extra geld worden gestoken in de opleiding van politie. Bij het ministerie van Justitie is wel extra geld vrijgemaakt voor de opleiding van het openbaar ministerie en de zittende magistratuur.

Onder de directie Politie valt ook de afdeling Bestuurlijke en Juridische zaken. Deze afdeling behandelt algemene bestuurlijke aangelegenheden inzake de politieorganisatie; draagt zorg voor het beleid inzake de openbare orde en geweldsbeheersing, alsmede voor wet- en regelgeving en het behandelen van juridische vraagstukken. De werkzaamheden van de directie hebben met name betrekking op het beheer van de korpsen. Het kost de directie moeite haar beheerstaak om te zetten in een meer beleidsmatige taak. Over de interne organisatie van de korpsen heeft het ministerie weinig te zeggen. In aansluiting op het wettelijk stelsel «decentraal, tenzij...» hebben de regio's de neiging zich autonoom op te stellen.

Regelgevingsinitiatieven

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is zijdelings betrokken geweest bij de totstandkoming van wetgeving op het terrein van opsporingsmethoden; met name ten aanzien van beheersmatige aspecten. Het ministerie is als zodanig betrokken geweest bij het voorstel tot wijziging van de Wet op de politieregisters, mede door de rol die korpsbeheerders spelen bij het beheer van registers. Tevens heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een coördinerende rol gehad bij de totstandkoming van de nieuwe kernteamregeling.

Een belangrijk initiatief op wetgevingsterrein bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties betreft het wetsvoorstel BIBOB. Vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was een stuurgroep ingericht, waarin alle betrokken departementen participeerden. Het project was opgedeeld in drie deelprojecten: wetgeving, organisatie (waaronder een pilot bij de CRI) en het opzetten van een bureau BIBOB. Daarvoor is door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties veel voorwerk gedaan. De projectleider heeft bezoeken afgelegd aan verschillende gremia in het land om steun voor dit wetsvoorstel te krijgen (bij ondermeer het Korpsbeheerdersberaad, het Hoofdofficierenberaad en het bedrijfsleven). Over de resultaten van dit instrument is nog weinig te zeggen: de evaluatie van het pilot-project dient nog plaats te vinden.

4.6.4 Project Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden

Ter uitvoering van de besluitvorming van de Tweede Kamer naar aanleiding van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is door de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie de projectgroep Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden (IPEO) ingesteld. De stuurgroep-IPEO, die voor het eerst op 3 juli 1996 is samengekomen, heeft als taak gekregen de projecten ter implementatie van de beslispunten aan te sturen. De centrale leiding hierover is in handen gelegd van de secretarissen-generaal van de beide ministeries. Er is nooit een officieel instellingsbesluit geweest van de stuurgroep IPEO. Het eerste officiële stuk is een brief van 19 juni 1996 van de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie aan de (toenmalige) voorzitter van het College van procureurs-generaal. Daarin spreekt de secretaris-generaal van de nauwe samenwerking die vereist zal zijn tussen het openbaar ministerie en de ministeries om de taak van de stuurgroep uit te voeren. Een Plan van aanpak is opgesteld en op 25 september 1996 aan de Tweede Kamer gezonden.

In het Plan van aanpak wordt een aantal deelprojecten aangeduid. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen kernthema's en overige onderwerpen. De volgende kernthema's worden genoemd:

Wetgeving en normering

Dit behelst een wetgevingsprogramma waarmee een nadere normering van opsporingsmethoden en een wijziging van de Wet op de politieregisters wordt bewerkstelligd

Herstructurering van de recherchefunctie

Dit betreft de uitvoering van de aanbevelingen ten aanzien van de kwaliteit van de recherchefunctie en organisatorische aspecten van de recherche in combinatie met al in gang gezette initiatieven met betrekking tot informatiehuishouding en informatievoorziening.

Organisatie en werkwijze van het openbaar ministerie

Hierbij worden de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden meegenomen worden in de reorganisatie van het openbaar ministerie naar aanleiding van het rapport van de commissie-Donner. Specifiek gaat de aandacht naar de kwantitatieve en kwalitatieve versterking van het openbaar ministerie.

Beleidskeuzen en prioriteitstelling in aanpak zware georganiseerde criminaliteit

Ter ondersteuning van beleidskeuzen zal tweejaarlijks de aard en ernst van de georganiseerde criminaliteit in kaart worden gebracht, in navolging van het deelrapport van de onderzoeksgroep-Fijnaut. Ook zal een procedure worden ontwikkeld voor het verzamelen van operationele informatie en de hierop te baseren prioriteitstelling.

Criminaliteitspreventie

Dit betreft het nader onderzoeken van enerzijds de betrokkenheid van delen van groepen allochtonen bij de georganiseerde misdaad en anderzijds het preventief bestuurlijk optreden.

Overige onderwerpen betreffen de versterking van het rechter-commissariaat; de organisatie, inrichting en taken van Bijzondere Opsporingsdiensten; de ontwikkeling van een getuigenbeschermingsprogramma; de procedure omtrent de toetsing van opsporingsmethoden en de organisatie van het ministerie van justitie.

In het kader van IPEO wordt aandacht gegeven aan de implementatie van de beslispunten die handelen over de wijze waarop in de regiokorpsen de organisatie van de recherche is vormgegeven. Om de voortgang van de implementatie te bepalen zijn inmiddels drie voortgangsrapportages aangeboden aan de Tweede Kamer, op respectievelijk 16 april 1997, 3 maart 1998 en 18 mei 1999. De eerste rapportage betrof ondermeer het aangevangen wetgevingsprogramma ter normering van opsporingsmethoden; de invulling van de functie van recherche-officier van justitie; het ABRIO-project; en een te treffen regeling voor kernteams en vaststellen van hun specifieke aandachtsgebieden. De tweede voortgangsrapportage IPEO geeft een overzicht van de maatregelen die politie en justitie hebben getroffen ter uitvoering van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Daarvoor zijn vragen aan de korpsbeheerders geformuleerd door de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie en het Nederlands politie instituut, aan de hand van beslispunten 63, 67, 68, 70 t/m 74, 78, 106 en 107. In de derde (en afrondende) voortgangsrapportage wordt aandacht besteed aan effecten van de implementatie van de uitkomsten van de enquête aan de hand van vier knelpunten (normering, aansturing en organisatie van de opsporing, organisatie van het openbaar ministerie en de samenwerking tussen het openbaar ministerie en politie). Daarnaast wordt aandacht geschonken aan de aanscherping van de richtlijn voor buitenlandse liaison-officieren in Nederland.

De derde voortgangsrapportage en de bevindingen van de commissie vertonen belangrijke overeenkomsten. De commissie is echter dieper ingegaan op de praktijk van de opsporing. Daardoor komt een grotere diversiteit naar voren dan kennelijk op basis van de ambtsberichten kan worden vastgesteld. De praktijk is naar het oordeel van de commissie complexer dan in de derde IPEO-rapportage is weergegeven.

Van de beslispunten die zijn aangenomen door de Tweede Kamer is het merendeel aan het kabinet toegewezen. Een groot deel daarvan kwam voor de rekening van de wetsvoorstellen Bijzondere opsporingsmethoden en de wijziging van de Wet op de politieregisters. Een ander deel daarvan is uitgevoerd dankzij de binnen de korpsen ontwikkelde vernieuwing bij de recherche. In april 1998 waren deze beslispunten volgens de ministers grotendeels uitgevoerd. Tevens bleek uit de tweede voortgangsrapportage dat er een aanvang was gemaakt met de uitvoering van het overige deel van deze beslispunten.

De implementatie daarvan behoefde zodoende niet meer te worden uitgevoerd onder toezicht van de stuurgroep-IPEO, maar kon worden overgelaten aan de lijn-organisaties van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De stuurgroep-IPEO werd als zodanig in de zomer van 1998 opgeheven. Onder een vorm van IPEO-projectstructuur moest een aantal projecten blijven bestaan, waaronder het programma ABRIO. De betrokkenheid van het openbaar ministerie en politie bij deze onderwerpen zou volgens de stuurgroep het best worden gewaarborgd via een projectstructuur. De stuurgroep-IPEO heeft in haar vergadering van 9 april 1998 besloten dat de ambtelijke verantwoordelijkheid voor IPEO zou komen te liggen op het niveau van de directeur-generaal van het directoraat-generaal Rechtshandhaving (toen in oprichting; ministerie van Justitie) en Openbare orde en veiligheid (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). De beide ministers zouden de politieke opdrachtgevers blijven voor het IPEO-project. De (nieuwe) doelstelling van IPEO is geworden de uitvoering van de resterende beslispunten – ongeveer 15 van de oorspronkelijke 129 beslispunten.

4.7 Tweede Kamer

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft over de rol van de Tweede Kamer twee beslispunten geformuleerd. Deze resulteren in de volgende onderzoeksvragen:

a. Hoe geeft de Kamer vorm aan de verbetering van de controle op het functioneren van het openbaar ministerie en de politie met betrekking tot opsporingsmethoden?

b. In hoeverre betrekt de Kamer bij de beoordeling van wetgeving de samenhang met de praktijk en de gevolgen van wetgeving voor de rechtsstaat?

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft gesignaleerd dat de Kamer in het verleden niet altijd even consistent handelde als medewetgever en controleur van het regeringsbeleid. De commissie heeft onderzocht op welke wijze de Kamer de afgelopen drie jaar heeft gehandeld ten aanzien van de bestrijding van de drievoudige crisis en of zij meer consistent is gaan handelen.

Na de debatten over het rapport van de enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de Kamer gesproken over het Plan van aanpak inzake de uitvoering van de aanbevelingen. Tijdens het plenaire debat bleek dat de reorganisatie van de politie onbedoelde effecten heeft gehad. De Kamer en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben namelijk nauwelijks invloed (meer) op het personeelsbeleid ten aanzien van politiefunctionarissen. Met betrekking tot de personele wisselingen bij het openbaar ministerie heeft het rapport-Ficq een grote rol gespeeld. De commissie heeft hier geconcludeerd dat het personeelsbeleid op dit punt geen opvallende gevolgen heeft voor de opsporing. Wel heeft het bevreemding gewekt dat één van de officieren verantwoordelijk voor de Delta-methode tot voor kort lid was van de CTC.

Voortgangsrapportages

De vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben door middel van de IPEO-rapportages de voortgang van de uitvoering van de beslispunten door het kabinet gecontroleerd. De toegankelijkheid van de voortgangsrapportages was niet groot. Het gevaar bestaat dat de overleggen tussen Kamer en kabinet daarover verzanden in details. Hetzelfde geldt voor de voortgangsrapportages van het groot project Reorganisatie openbaar ministerie. Bestudering van de rapportages leidt tot de opmerking dat het beeld dat in de voortgangsrapportages wordt opgeroepen een ander beeld is dan het beeld dat de commissie zich heeft gevormd. Ook de leden van de vaste commissie voor Justitie hebben in verschillende overleggen aangegeven niet helemaal overtuigd te zijn van het in de rapportages geschetste optimistische beeld.

Wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden

Het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft geleid tot het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden, een voorstel tot wijziging van de Wet op de politieregisters en enkele andere daarmee samenhangende wetsvoorstellen. De Kamer heeft bovengenoemde wetsvoorstellen niet gezamenlijk, dan wel in samenhang behandeld, ondanks aandrang daartoe van de zijde van de minister van Justitie. Ook vindt er niet altijd afstemming plaats met wetgeving op de terreinen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de electronische snelweg, en de privacy.

De Kamer heeft de behandeling van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden onnodig vertraagd, waardoor de onduidelijkheid bij politie en justitie langer heeft voortgeduurd dan noodzakelijk was. Het wetsvoorstel was eind 1997 gereed voor plenaire behandeling. Door de crisis rondom het College van procureurs-generaal, de Tweede Kamerverkiezingen, de formatie en het inwerken van de nieuwe minister van Justitie is het wetsvoorstel eerst in november 1998 plenair behandeld.

De Kamer rappelleerde tot nog toe onvoldoende op toezeggingen. Inmiddels worden de toezeggingen van de minister aan de Kamer geregistreerd. Met behulp van deze administratie kan de Kamer haar controlerende taak beter uitvoeren.

HOOFDSTUK 5 BIJZONDERE BEVINDINGEN

5.1 Inleiding

De commissie heeft tijdens haar onderzoek verschillende bevindingen gedaan die gerelateerd kunnen worden aan de Delta-methode en de IRT-affaire waar de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden in haar eindrapport uitgebreid verslag van heeft gedaan. De commissie heeft daarin aanleiding gevonden hier nader onderzoek naar te doen. In een aantal interviews die in het kader van de evaluatie is gehouden is aan deze bevindingen aandacht besteed. Daarnaast zijn ook gerichte interviews met betrokken functionarissen gehouden. Verder heeft de commissie tal van relevante documenten bestudeerd, waaronder de dossiers van het rijksrecherche-onderzoek naar het functioneren van de RCID-Kennemerland (het «Fort-dossier»), stukken die aanwezig zijn in de archieven van het College van procureurs-generaal en de Centrale toetsingscommissie, alsmede onderzoeksdossiers.

Het beeld dat uit dit deel van het onderzoek oprijst is van dien aard dat de commissie het noodzakelijk heeft gevonden om naast het algemene beeld dat uit het evaluatie-onderzoek bestaat van de huidige praktijk van de opsporing, ook van de hoofdlijnen van deze bijzondere bevindingen verslag te doen. Daarbij is meegewogen dat er een samenhang is met de thema's van het evaluatie-onderzoek: de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden, de organisatie van de opsporing en de uitoefening van het gezag over de opsporing.

Tegelijkertijd zijn de feiten en gebeurtenissen waarop de bevindingen betrekking hebben naar het oordeel van de commissie niet maatgevend of representatief voor de huidige praktijk van de opsporing. Dit is voor de commissie reden om aan deze zaken in een afzonderlijk hoofdstuk aandacht te besteden.

De hieronder weergegeven bevindingen acht de commissie ieder op zich ernstig. Het beeld wordt echter nog verontrustender indien zij in onderlinge samenhang worden bezien.

De commissie is zich ervan bewust dat haar onderzoek niet alle vragen beantwoordt; zowel de beschikbare tijd als het gegeven dat een parlementaire commissie niet beschikt over opsporingsbevoegdheden brengen in dit opzicht beperkingen met zich mee. De onderhavige feiten en gebeurtenissen hebben plaatsgevonden in een periode die zich uitstrekt van ver voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden tot op dit moment. Bovendien doen er in het veld van politie en justitie veel geruchten de ronde over allerlei aspecten van de IRT-affaire en de Delta-methode. De commissie is zich er overigens van bewust dat hierbij ook sprake kan zijn van contra-informatie vanuit de criminele wereld. Dit alles in aanmerking nemende, heeft de commissie naar beste vermogen het waarheidsgehalte van hetgeen haar ter kennis is gekomen getoetst. In dit hoofdstuk zijn alleen die bevindingen opgenomen waarvoor naar het oordeel van de commissie tijdens het onderzoek voldoende feitelijke grondslag is gebleken. Van belang daarbij is voorts dat in de rapportage door de commissie rekening is gehouden met het feit dat deels sprake is van operationele gegevens. De belangen van de opsporing en de veiligheid van personen zijn zwaarwegende overwegingen geweest bij de vormgeving van dit hoofdstuk.

5.2 Voorgeschiedenis

Teneinde de bijzondere bevindingen in perspectief te plaatsen, geeft de commissie hieronder eerst een korte weergave van de voorgeschiedenis. Het gaat hierbij om de relevante conclusies van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en het Fort-team.

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft in haar op 1 februari 1996 gepresenteerde eindrapport uitgebreid verslag gedaan van de Delta-methode die door het IRT Noord-Holland/Utrecht was uitgevoerd. De Deltamethode als opsporingsmethode kenmerkte zich door:

a. het doorlaten van grote partijen drugs;

b. niet door politie en justitie te controleren en te sturen criminele burgerinfiltranten;

c. die hun criminele winsten konden behouden;

d. de faciliterende rol van de politie, en;

e. het gebruik van criminele gelden door de politie.

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de methode afgewezen omdat deze nauwelijks te sturen en te controleren valt. Politie en justitie zijn door deze gang van zaken afhankelijk geworden van criminele informanten en infiltranten.

Behalve dat de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden de methode op zichzelf als onverantwoord kwalificeerde, constateerde zij dat de betrokken politiefunctionarissen hun meerderen over de werkelijke gang van zaken omtrent de methode niet hebben ingelicht. De verantwoordelijke procureurs-generaal, hoofdofficieren van justitie en officieren van justitie, en de leiding van de verschillende politiekorpsen hebben daarbij, door niet te zorgen voldoende op de hoogte te geraken van de methoden die de verschillende CID-en hanteerden, hun verantwoordelijkheid niet uitgeoefend.

Op basis van gegevens waarover de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden kon beschikken heeft zij de volgende bevindingen over doorgelaten containers met drugs in de beschreven trajecten gedaan. Door middel van ongeveer 50 containers is in totaal 285 ton softdrugs en 100 kilo cocaïne doorgelaten. De CID-Kennemerland heeft daarvan in ieder geval 32 containers voor haar rekening genomen. Daarvan is terug te traceren dat waarschijnlijk rond de 100 ton op de markt terecht is gekomen; 160 ton is traceerbaar in beslag genomen.

Naast de te traceren containers bestaan enige aanwijzingen dat in parallel-trajecten meer containers zijn doorgelaten. Harde gegevens ontbreken echter. Het is daarom moeilijk een betrouwbaar totaalgetal te geven. Ook in andere onderzoeken zijn overigens soft- en harddrugs doorgelaten.

De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft tevens een oordeel gegeven over XTC-transporten naar Engeland. Bij deze transporten zijn miljoenen XTC-pillen bewust doorgelaten en op de markt terecht gekomen. De betreffende officieren van justitie hebben, gezien de wetenschap waarover het IRT en het openbaar ministerie beschikten, terzake de departementsleiding onvoldoende ingelicht, waardoor de minister de Tweede Kamer onvolledig en onjuist heeft geïnformeerd. Tijdens deze trajecten is de territoriale soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk ondergeschikt gemaakt aan de aanpak van een criminele organisatie door het IRT.

In het ressort Amsterdam is – zo heeft de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden vastgesteld – het besluit gevallen de informatie van het oude IRT niet meer in andere en nieuwe zaken te gebruiken. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden acht het noodzakelijk dat nader bezien wordt welke informatie uit het IRT-onderzoek nog gebruikt kan worden in lopende of op te starten strafrechtelijke onderzoeken. Mocht het hiermee mogelijk zijn ernstige strafbare feiten alsnog op te lossen, dan dient dat besluit heroverwogen te worden, aldus de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden.

Rijksrecherche

In april 1995 start de rijksrecherche een onderzoek naar het functioneren van de CID van het regionale politiekorps Kennemerland. Het onderzoek heeft tot doel het feitelijk functioneren van de CID van het politiekorps Kennemerland vanaf 1990 in kaart te brengen. De werkwijze van de RCID-chef Langendoen en zijn medewerker Van Vondel stond in het onderzoek centraal. Eind maart 1996 rondt de rijksrecherche het onderzoek door het zogenoemde Fort-team af. In dit uitgebreide rapport worden veel van de bevindingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden nader verdiept. Enkele van de vele bevindingen van het Fort-team zijn:

a. Met betrekking tot softdrugs-trajecten;

De RCID Kennemerland is betrokken geweest bij de invoer van tenminste 47 containers en twee zendingen per luchtvracht, waarmee illegaal soft drugs in Nederland werden ingevoerd.

Met deze containers is in totaal 230 000 kilo soft drugs met medeweten van de RCID Kennemerland binnen het grondgebied van Nederland gebracht. Hiervan is ruim 104 000 kilo in beslag genomen, 108 000 kilo op de markt gekomen en van bijna 18 000 kilo is de uiteindelijke bestemming niet vastgesteld.

Vanaf 1992 zijn de aantallen containers die drugs bevatten per jaar gestegen. Bovendien bevatten de containers in trajecten die later startten relatief meer drugs en minder deklading. De hoeveelheid binnengebrachte drugs steeg per jaar aanzienlijk.

b. Met betrekking tot harddrugs;

Het is waarschijnlijk dat de RCID Kennemerland al in 1991 cocaïne gecontroleerd liet doorgaan; ook later vonden doorlatingen van harddrugs plaats.

Van de cocaïnezaken waarbij de RCID Kennemerland betrokken was, is relatief veel in het criminele milieu verdwenen. Vastgesteld is dat in 1992 minimaal 70 kilo cocaïne die onder controle was van de RCID, niet verantwoord is.

De toestemming die de toenmalige procureur-generaal in januari 1993 gaf voor het doorlaten van een grote partij cocaïne (130–140 kilo) wordt later als legitimatie gebruikt om een traject met een andere infiltrant – de «groei-informant» – te beginnen.

c. Met betrekking tot het XTC-traject;

Tenminste 1 450 000 XTC pillen, 1840 kilo soft drugs en 200 kilo amfetamine zijn met medeweten van de Nederlandse, maar zonder medeweten van de Britse autoriteiten, naar het Verenigd Koninkrijk geëxporteerd. De in Engeland veroordeelde Nederlandse chauffeur is willens en wetens aan de drugssmokkel blijven meewerken; de Nederlandse overheid was hiervan op de hoogte.

d. Met betrekking tot de rol van informanten;

Nergens is gebleken of en hoe de zogenoemde «IRT-groei-informant» feitelijk werd gestuurd en gecontroleerd. De aangetroffen CID-informatierapporten over deze informant zijn daarvoor volstrekt ontoereikend. Er zijn aanwijzingen dat de rol van de voor het IRT ingezette «groei-informant» al langer bij criminele organisaties bekend was. De infiltrant had er alle belang bij dat de methode werd voortgezet en dat de doelstelling niet bereikt zou worden; niet gebleken is dat hij «in vertrouwen gegroeid» is.

e. Met betrekking tot samenwerking en de wil om de zaak tot de bodem uit te zoeken;

In het ressort Amsterdam is nog steeds sprake van een basaal wantrouwen tussen een aantal politie- en OM-functionarissen.

Het feit dat vertrouwelijke informatie tijdens het onderzoek «lekte», werkte zeer belemmerend op de voortgang(-smogelijkheden) van het onderzoek.

Ondanks het uitgebreide onderzoek naar het functioneren van de RCID Kennemerland zijn niet alle feiten boven water gekomen. In het rapport van de rijksrecherche schrijft het Fort-team dat sommige twijfels zijn gebleven, nieuwe twijfels zijn ontstaan. Aanvullend formuleert het Fort-team 26 vragen waarop geen antwoord kon worden verkregen. Deze vragen hebben vooral betrekking op de werkelijke rol van «de groei-informant», de mogelijke verwevenheid van de betrokken politiefunctionarissen met criminaliteit en de herkomst en aanwending van de grote hoeveelheden geld uit het Delta-traject.

5.3 Informatie aan de Tweede Kamer

De toenmalige minister van Justitie heeft bij twee gelegenheden met de Tweede Kamer gesproken over een nader onderzoek en mogelijk strafrechtelijk vervolg in verband met de bevindingen van de rijksrecherche. Tijdens het debat met de regering over het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden op 9 mei 1996 deelde zij de Kamer desgevraagd mee dat er verschillende onderzoeken zijn gestart. Er werd een strafrechtelijk onderzoek voorbereid in verband met de bevindingen van de rijksrecherche. Het College van procureurs-generaal gaf opdracht tot het opstellen van een misdaadanalyse waarin alle tot dan toe bekende feiten worden meegenomen. Er is in het arrondissement Amsterdam een gerechtelijk vooronderzoek geopend.

Vervolgens sprak de Kamer op 7 november 1996 met de minister over het «plan van aanpak» naar aanleiding van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Tijdens dit debat zette de minister uiteen dat binnen het Landelijk rechercheteam een team is samengesteld dat ter voorbereiding van een strafrechtelijk onderzoek de resultaten van het rijksrechercheonderzoek zal analyseren. De verwachting was dat de voorbereidende fase begin 1997 zou zijn afgerond, waarna beslissingen over een eventueel strafrechtelijk onderzoek kunnen worden genomen. Bij die gelegenheid zegde de minister de Kamer toe dat, als het mogelijk is zonder een strafrechtelijk onderzoek te doorkruisen, de Kamer over de antwoorden op de nog openstaande 26 vragen van de rijksrecherche zal worden geïnformeerd. Enige informatie betreffende de resultaten van eventuele onderzoeken of antwoorden op de 26 vragen heeft de Kamer echter nooit bereikt.

5.4 Verschillende onderzoeken

Het College van procureurs-generaal heeft op basis van het rapport van het Fort-team en in het bijzonder de 26 vragen het LRT opdracht gegeven een strafrechtelijk onderzoek te doen naar de groei-informant en zijn dubbelrol, naar betrokken ambtenaren, onderzoek naar criminele geldstromen gericht op ontneming van onrechtmatig verkregen vermogen en een combinatie van het voornoemde.

Daarnaast is in opdracht van het College van procureurs-generaal een team samengesteld, onder leiding van het Landelijk parket, dat de opdracht kreeg een verkennend onderzoek te doen met als doel zicht te krijgen op verwevenheid tussen onder- en bovenwereld. Het College heeft bij de opdracht tevens aangegeven dat gezocht diende te worden naar concrete aanknopingspunten die zouden kunnen leiden tot een of meer tactische vervolgonderzoeken. Dit onderzoek is 25 juni 1997 gestopt, de informatie is overgedragen aan de FIOD, het Copa-team, het LRT, de rijksrecherche en de niet strafrechtelijk relevante informatie is overgedragen aan de BVD.

Voorts zijn er nog twee afzonderlijke onderzoeken gestart. Het eerste onderzoek betrof een onderzoek naar een Colombiaanse drugslijn (Taartman), en het tweede onderzoek werd gedaan naar de rol van een informant in het XTC-traject (Haagse Kees).

Het onderzoek naar de Colombiaanse drugslijn heeft geleid tot een strafzaak waarin tegen de hoofdverdachte 14 jaar is geëist. De andere onderzoeken hebben tot op dit moment geen resultaat gehad in die zin, dat er verdachten konden worden vervolgd of dat eventuele corruptie is aangepakt. Het gebrek aan resultaat heeft volgens de commissie verschillende oorzaken, welke de commissie uit diverse gesprekken met betrokken opsporingsambtenaren heeft opgetekend:

– De voor de onderzoeken benodigde informatie is op verschillende plaatsen gedeeltelijk aanwezig.

– De archieven van het Fort-team zijn tot «Staatsgeheim» verklaard, waarbij als argument een mogelijk beroep op de Wet openbaarheid van bestuur werd genoemd.

– Volgens sommige leden van het openbaar ministerie vormen de toezeggingen die zijn gedaan aan degenen die verklaringen hebben afgelegd in een feitenonderzoek een obstakel voor verder strafrechtelijk onderzoek.

– Het zogeheten besmet verklaren van de informatie van het IRT Noord-Holland/Utrecht door enkele daarbij betrokken leden van het openbaar ministerie schept nog steeds onduidelijkheid over de mogelijkheid deze informatie te gebruiken.

– Na de opheffing van het IRT hebben verschillende verdachten tegen wie de onderzoeken waren gericht een kennisgeving van niet verdere vervolging ontvangen, hetgeen nieuw te starten onderzoeken compliceert.

– Verschillende betrokkenen weigeren verder met elkaar samen te werken of informatie te verstrekken, omdat de professionaliteit en het onderlinge vertrouwen ter discussie staan.

5.5 De bevindingen

A. Parallel-importen

De commissie is gestuit op documenten, bestaande uit verklaringen en analyses, waaruit blijkt dat er sprake is (geweest) van parallel-importen cocaïne.

Containers met slechte weed werden via de in het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden beschreven route aangevoerd en daarna in beslag genomen of doorgelaten. Daarnaast werden echter containers met kwalitatief goede weed en cocaïne ingevoerd. Deze containers met kwalitatief goede weed en cocaïne zijn op de markt terecht gekomen. Het is vastgesteld dat het gaat om minimaal acht parallel-importen, waarbij cocaïne werd ingevoerd naast de ladingen slechte weed. Deze acht importen betreffen slechts de door politie in beslag genomen of doorgelaten partijen. De omvang van de parallel-importen buiten deze inbeslagnames van slechte weed via de Delta-methode is niet vastgesteld. De hoeveelheid cocaïne die in het geding is, bedraagt tenminste 15 000 kilo. Daarnaast zijn er sterke aanwijzingen voor nog enkele duizenden kilo's. De hoeveelheid van 15 000 kilo brengt nu op de criminele markt een bedrag van ongeveer 750 000 000 gulden op (groothandelswaarde). De zogenoemde straatwaarde bedraagt dan 1,2 miljard gulden.

Het bedrag is zo hoog dat het aannemelijk is dat een aanzienlijk deel van dit geld in de bovenwereld is geïnvesteerd, belegd of op een rekening is vastgezet en niet alleen wordt gebruikt ter financiering van criminele activiteiten. Het is niet duidelijk of de goederen en het geld in Nederland zijn gebleven.

Medewerking van de douane en van de politie is bij de parallel-importen noodzakelijk geweest, aangezien in een aantal gevallen gebruik is gemaakt, blijkens de bill of lading/cognossement, van door de politie opgerichte storefronts. Een douane-ambtenaar heeft altijd zorg gedragen voor de afdoening van de omzetbelasting en invoerrechten. De douane heeft ook meegewerkt om de containers of ongecontroleerd of voorzien van een onjuist nummer te importeren.

B. Dubbelinformanten

Na afloop van de onderzoeken van de enquêtecommissie en het Fort-team hebben zich verschillende informanten bij politie en justitie gemeld, met het verzoek om bescherming. Deze informanten moesten worden afgebouwd, hetgeen inhield dat hen grote sommen geld of bescherming werd aangeboden. Na verloop van tijd bleek, dat de betreffende informanten de aangeboden faciliteiten niet hebben aangewend om uit het criminele milieu te stappen, doch dat zij hun criminele activiteiten voortzetten.

Verschillende informanten hebben derhalve een dubbelrol gespeeld. Zij deden zich bij de politie voor als informant over een criminele organisatie, terwijl zij feitelijk voor deze criminele organisaties werkten. Feitelijk organiseerden zij de hierboven genoemde parallell-importen. De overheid heeft zich ten opzichte van deze dubbelinformanten in een chantabele positie gemanoeuvreerd.

C. XTC-zaak

De in Engeland veroordeelde chauffeur is ten minste een maal, onder bedreiging met een vuurwapen, door een informant gedwongen met een vrachtwagen XTC naar Engeland te gaan. De chauffeur is tot 20 jaar gevangenisstraf veroordeeld en geplaatst onder het zwaarste regime. De Engelse autoriteiten hebben overigens, voor zover de commissie bekend, nimmer hun beklag gedaan over de grote hoeveelheden XTC die met meerdere transporten op de Engelse markt terecht zijn gekomen.

D. Stagnerend onderzoek

Verschillende leden van het openbaar ministerie, waaronder het College van procureurs-generaal, en ambtenaren van het ministerie van Justitie kenden in ieder geval een deel van de hierboven beschreven informatie. Delen van de informatie hebben geleid tot nadere deelonderzoeken. Deze deelonderzoeken hebben een wisselend succes gehad. Het vervolg van de onderzoeken stuitte meerdere malen op verzet. Enkele onderdelen zijn tot op dit moment nog niet nader tactisch onderzocht:

• parallel-importen;

• corruptie van verschillende ambtenaren (naar een deel van de corruptieverdenkingen vinden wel onderzoeken plaats);

• verschillende liquidaties.

E. Afspraken met een crimineel

Een lid van het openbaar ministerie heeft een tiental gesprekken met een topcrimineel gevoerd, in aanwezigheid van zijn advocaten. Hij laat zich niet door anderen vergezellen. Tijdens de eerste gesprekken zijn met de topcrimineel vergaande afspraken gemaakt over het niet vervolgen voor feiten door hem in het verleden gepleegd, met uitzondering van levensdelicten en het voorlopig niet executeren van een door hem uit te zitten langdurige onherroepelijke gevangenisstraf. De topcrimineel wordt overigens door het betreffende lid van het openbaar ministerie aangemerkt als informant. Deze afspraken zijn vastgelegd in een overeenkomst waarvan de commissie kennis heeft genomen. De afspraken zijn tot stand gekomen zonder dat de daarvoor geldende procedures, zoals onder andere vastgelegd in de Richtlijn afspraken met criminelen en in de ethische code voor de CID, zijn gevolgd. De verantwoordelijken (een hoofdofficier, het College van procureurs-generaal en het ministerie van Justitie) hebben overigens na de eerste besprekingen met de crimineel toestemming gegeven voor het maken van de afspraken. Voor de commissie blijft onduidelijk welke inhoudelijke reden er is voor het maken van deze afspraak aangezien de betrokken topcrimineel wordt verdacht van deelname aan een omvangrijke criminele organisatie, waarvan de deelnemers vele ernstige misdrijven zouden hebben gepleegd. Het is onduidelijk of de informatie die door hem zou kunnen worden verstrekt, een dergelijke afspraak kan c.q. mag rechtvaardigen, temeer omdat er enkele goede redenen zijn om aan de betrouwbaarheid van de door de crimineel verstrekte informatie te twijfelen. De tegenprestatie van het openbaar ministerie, namelijk om niet te vervolgen voor feiten in het verleden begaan en de hem opgelegde straf niet te executeren, staan hiermee in geen verhouding.

F. Kennis

De genoemde bevindingen zijn al langere tijd, ook in mogelijke samenhang, bekend bij het College van procureurs-generaal en het ministerie van Justitie. De huidige ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties waren slechts gedeeltelijk op de hoogte van dit feitencomplex. Zij zijn uiteindelijk op 26 maart 1999 door de commissie hiervan op de hoogte gebracht in verband met veiligheidsaspecten en het verontrustende karakter van bovengenoemde bevindingen. De beschikbare kennis heeft nog niet geleid tot het instellen van een integraal onderzoek. Wel zijn eerst op 18 mei jongstleden de drie betrokken hoofdofficieren van justitie door de voorzitter van het College van procureurs-generaal ontvangen, hen is in dat gesprek gevraagd alle beschikbare informatie te verstrekken.

5.6 Conclusie en aanbeveling

De commissie is van mening dat de bovenstaande bevindingen zodanig ernstig zijn dat een diepgaand onderzoek geboden is. Het is van het grootste belang dat definitief klaarheid wordt gebracht in het complex van feiten, gebeurtenissen en geruchten met betrekking tot de IRT-affaire en de Delta-methode, inclusief de nieuwe bevindingen van de commissie terzake.

De commissie acht het onbevredigend en in het licht van de ernst van haar bevindingen zeer ongewenst dat strafrechtelijke onderzoeken niet tot een afronding (kunnen) worden gebracht. Daarnaast is de commissie van oordeel dat de voortdurende onduidelijkheid over tal van aspecten en de aanhoudende geruchten in de kring van politie en justitie schadelijk zijn, zowel voor de opsporing als voor de verhoudingen binnen en tussen de bij deze zaken betrokken opsporingsinstanties. Ook om die reden is het zaak dat er opheldering komt, zodat ofwel geruchten definitief ontzenuwd kunnen worden, ofwel passende maatregelen en sancties volgen.

De commissie is van oordeel dat er een integraal onderzoek, waarbij alle beschikbare informatie wordt betrokken, dient plaats te vinden onder directe verantwoordelijkheid van de minister van Justitie.

In adequate parlementaire controle moet worden voorzien door middel van een speciale ad hoc commissie uit de vaste commissie voor Justitie, overeenkomstig de door de Werkgroep vervolgonderzoek enquêtecommissie opsporingsmethoden aan de vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geadviseerde constructie.

HOOFDSTUK 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

6.1 Verantwoording

Aan de instelling van de Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden ligt de motie Schutte ten grondslag. Deze motie nodigt de Kamer uit de effecten van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden te volgen en te evalueren. De Kamer dient in de woorden van het lid Schutte «op haar eigen manier de vinger aan de pols» te houden.1

Teneinde deze motie uit te voeren is een werkgroep ingesteld die een voorstel heeft gedaan. Het voorstel van deze werkgroep is overgenomen door de Kamer en zo geworden tot de opdracht van de Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden. De kern van deze opdracht luidt: het maken van een inhoudelijke analyse van de stand van zaken op basis van beschikbare documenten en contacten met de praktijk van de opsporing (politie, openbaar ministerie en andere opsporingsinstanties). De centrale vraag die daarbij beantwoord dient te worden is of de drievoudige crisis in de opsporing zoals vastgesteld door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en in navolging daarvan door Kamer en kabinet, effectief is bestreden.

Van crisis naar verandering

Het werk van de commissie nam een aanvang ruim twee en een half jaar nadat Kamer en kabinet hun standpunt hadden bepaald over de beslispunten zoals die door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden waren voorgelegd. Met het vaststellen van de politieke uitgangspunten kon een begin worden gemaakt met het bestrijden van de crisis in de opsporing. Intensieve normeringsen reorganisatieprocessen zijn daarna in gang gezet. Sommige daarvan zijn inmiddels – met meer of minder succes – afgerond. Andere zijn nog in volle gang.

De vraag of de twee en een half jaar die sinds het najaar van 1996 zijn verstreken goed zijn benut heeft een rol gespeeld bij het formuleren van conclusies.

Bedacht moet daarbij worden dat de afgelopen jaren in zekere zin een tussenperiode, een interregnum, vormden. Immers de politieke uitgangspunten waren vastgesteld, maar de oude normering en de daarop gebaseerde jurisprudentie waren daarmee niet van de baan. Pas sinds kort is duidelijk hoe belangrijke wetgeving op het terrein van de opsporing, zoals het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden (BOB) en het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de politieregisters zal gaan luiden. Geen van beide wetten is op dit moment al formeel in werking getreden.

Fasen van verandering

Veranderingen verlopen in principe niet snel en probleemloos als zij door een crisis vooraf zijn gegaan. Een crisis kan wel de bereidheid tot veranderen in gang zetten of versterken. Dat zal sterker gelden naarmate de crisis door alle betrokkenen als zodanig wordt herkend. De commissie heeft in haar onderzoek vastgesteld dat voor menigeen geen sprake was van herkenning.

Structurele veranderingen vergen een lange adem en zijn processen die geleidelijk verlopen. Veranderingen zijn niet voltooid met het bekend maken van formele doelstellingen, het uitvaardigen van wetten en regels en het wijzigen van organisatiestructuren. Deze leiden pas tot aanhoudende resultaten indien zij zowel door de individuele leden van de organisatie als door de omgeving worden geaccepteerd. De mate van acceptatie is weer in hoge mate afhankelijk van de mate waarin men met de formele veranderingen werken kan en zijn taak – het bestrijden van de georganiseerde criminaliteit – kan uitvoeren.

Uiteindelijk moeten veranderingen in de sociale structuren van de organisatie worden geïntegreerd. Zij moeten de uitvoerders eigen worden. Dit proces van institutionalisering en internalisering kost vaak veel tijd en is niet gemakkelijk. Begeleiding en training, hulp en leiding bij nieuwe, nog onzekere situaties zijn daarbij wezenlijk.

6.2 Verandering in de opsporing

Voordat de commissie ingaat op de drie onderdelen van de crisis wil zij eerst een aantal meer algemene opmerkingen maken.

Crisis en verandering

De crisis in de opsporing zoals die door parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, Kamer en kabinet is vastgesteld wordt door degenen die belast zijn met de opsporing maar zeer ten dele herkend. Menigeen zegt dat er weliswaar sprake was van een crisis in Kennemerland, maar dat die crisis zich niet afspeelde in de eigen regio of het eigen arrondissement. «Wij werkten altijd al netjes» heeft de commissie in vele toonaarden gehoord.

Desalniettemin heeft vrijwel iedereen zich ingezet om de gewenste veranderingen te bewerkstelligen. Dat is op zichzelf opmerkelijk, omdat aangenomen moet worden dat een crisis meer veranderingsbereidheid genereert wanneer hij herkend wordt dan wanneer dat niet het geval is. Het besef dat grenzen aan de opsporingsmethoden gesteld worden door de politieke besluitvorming is diep verankerd in de opsporingsorganisaties. Politie en openbaar ministerie zijn vergaand bereid om politieke besluitvorming die hun werkwijze raakt, uit te voeren.

Maar ook een andere factor speelt een rol: politie en justitie hebben mede door de enquête een gevoelige klap in de beeldvorming opgelopen. Zeker kort na het uitbrengen van het enquêterapport was werken bij de politie of het OM niet iets om overal mee te koop te lopen. Er leek weinig reden om trots te zijn op het opsporingswerk. Ook als men zelf beter meende te weten was de omgeving daarvan niet te overtuigen. Dergelijke ervaringen ziet men niet graag herhaald. Reden dus om nu dan maar te doen wat men vraagt. Kritiek is dan in ieder geval veel moeilijker. De eigen verantwoordelijkheid wordt zo kleiner. Er kan gewezen worden naar datgene wat moet.

De commissie heeft vastgesteld dat kort na het uitkomen van het enquêterapport en de debatten daarover openbaar ministerie en politie een periode buitengewoon terughoudend zijn geweest. Geen enkel risico mocht worden gelopen dat ongewild of per ongeluk toch de politiek vastgestelde uitgangspunten zouden worden geschonden. Deze defensieve en angstige houding is inmiddels verlaten. Gebleven is echter dat men moeilijke beslissingen liever niet zelf neemt, maar voorlegt aan een hiërarchisch of gezagsmatig hogere functionaris. Voor een deel vloeit deze opstelling ook voort uit de aanbevelingen die de enquêtecommissie heeft gedaan en die in de kern zijn overgenomen door Kamer en kabinet. En voor een deel is deze opstelling te verklaren uit onzekerheid: wat houden de nieuwe regels nu precies in?

De commissie acht het van belang dat het professioneel zelfvertrouwen verder wordt herwonnen. Daarvoor is een hindernis gelegen in de onduidelijkheid en onzekerheid die bestaat m.b.t. de vraag wat nu wel en wat nu niet mag. Die onzekerheid en onduidelijkheid kunnen en moeten worden weggenomen. Zij zijn de afgelopen periode naar het oordeel van de commissie te groot geweest.

Expertise

Nu de crisis in de opsporing ertoe heeft geleid dat bepaalde opsporingstechnieken door de politiek als ongewenst zijn aangemerkt, lag het voor de hand daarvoor alternatieven te ontwikkelen. De commissie heeft vastgesteld dat daarover in verschillende gremia wel wordt nagedacht, maar dat er onvoldoende systematische vastlegging en uitwisseling van de verkregen inzichten plaatsvindt. Oplossingen die in de praktijk van de opsporing worden gevonden voor specifieke problemen zijn niet of nauwelijks toegankelijk voor anderen. Alle betrokkenen zoeken voor de eigen organisatie oplossingen. Deze oplossingen worden niet tussen de verschillende organisaties uitgewisseld.

Daarnaast heeft de commissie geconstateerd dat er weinig systematisch wordt nagedacht over nieuwe opsporingsstrategieën. Slechts een enkele strategie, zoals financieel rechercheren, komt enigszins van de grond. Het belang daarvan wordt breed onderkend. Tegelijkertijd is de daarvoor benodigde kennis maar mondjesmaat voor handen. Er zijn weinig financiële experts en aan hen is moeilijk te komen. Bovendien weten gewone rechercheurs niet veel van de mogelijkheden van financieel rechercheren, hetgeen maakt dat zij soms informatie verloren laten gaan die behulpzaam had kunnen zijn. Digitaal rechercheren staat nog maar in de kinderschoenen.

De strategie om te komen tot «ontmanteling» van criminele organisaties is ten gevolge van de enquête in vergaande mate gerelativeerd. Daarvoor in de plaats zouden meer «korte klappen» moeten worden gemaakt. Voor zover dat wordt uitgelegd als ingrijpen zodra een strafbaar feit zichtbaar wordt, wordt deze strategie binnen politie en justitie niet gedragen. Men ervaart het als ineffectief om «de kleine jongens te pakken en de grote jongens te laten lopen». Waar de «korte klappen»-strategie wordt uitgelegd als het vooral aanpakken van de faciliterende personen en organisaties is deze voor de praktijk nog niet erg uitgewerkt. Waar het gaat om juist een combinatie van de «korte klappen» strategie en de «lange termijn»-strategie lijkt er ook nog geen heldere strategische notie voorhanden hoe dit vorm moet krijgen.

Aanbeveling 1:Er dienen organisatorische en inhoudelijke voorzieningen te worden gecreëerd waar de praktische inzichten en oplossingen voor problemen in de opsporing bij elkaar worden gebracht en toegankelijk worden gemaakt. Alternatieve opsporingsstrategieën dienen meer systematisch te worden ontwikkeld en beoordeeld op hun werkbaarheid in de praktijk. Dit mag gegeven het belang van een effectieve criminaliteitsbestrijding niet aan de toevallige creativiteit van individuele functionarissen van het OM of de politie worden overgelaten. De commissie beveelt aan een expertisecetrum in te richten waar deze activiteiten kunnen worden ondergebracht. Dit dient gepaard te gaan met opheffing/sanering van werkgroepen, overlegplatforms en commissies die zich met bepaalde aspecten van de opsporing(smethoden) bezig houden.

6.3 Normering

6.3.1 Algemeen

Tussenperiode

Tussen het moment waarop de politieke uitgangspunten met betrekking tot de normering werden vastgesteld en het tot stand komen van formele wetgeving lag een periode – de afgelopen tweeëneenhalf jaar – waarin veel onduidelijkheid bestond. Er zijn in het interregnum tussen de parlementaire enquête en de formele wetgeving verschillende richtlijnen en concept-richtlijnen gemaakt. De status van de richtlijnen en concept-richtlijnen is niet altijd duidelijk. De consistentie binnen en tussen de verschillende richtlijnen schiet tekort. De bekendmaking van de regels en richtlijnen aan de politie en functionarissen van het openbaar ministerie die direct betrokken zijn bij het uitvoerend opsporingswerk was onvoldoende. De inhoud van de regels en richtlijnen is bij betrokkenen derhalve onvoldoende bekend. Tevens leven er verschillende ideeën over wat de normering precies inhoudt.1

Concepten

Er is op centraal niveau te weinig zorg voor gedragen dat er voldoende duidelijkheid ontstond omtrent de normering van opsporingsmethoden in de afgelopen drie jaar. Het heeft ontbroken aan een richtinggevende uitwerking omtrent de inzet van opsporingsmethoden in het interregnum. De commissie heeft vastgesteld dat de praktijk van de opsporing met name problemen heeft met de uitleg van het verbod op doorlaten en het onderscheid tussen informanten en infiltranten. Weliswaar werden de Voorlopige uitgangspunten geformuleerd, die door het College aan de hoofdofficieren zijn gestuurd, maar richtlijnen over deze belangrijke onderwerpen waaraan in de praktijk grote behoefte bestaat, zijn blijven steken in een conceptfase. Hoewel deze richtlijnen slechts concepten waren, werd er door de praktijk bij gebrek aan beter wel op gevaren. De conceptrichtlijn doorlaten is nooit verder gekomen dan de conceptfase, omdat het College en het departement van Justitie inclusief de toenmalige minister van Justitie, het over de inhoud niet eens konden worden. De werkgroep-Van de Beek heeft een eerste aanzet gegeven tot nadere precisering van de voorwaarden waaronder opsporingsmethoden worden ingezet. Naar het oordeel van de commissie blijft de noodzaak bestaan van verdere toelichting en instructie1.

Aanbeveling 2:Nu het wetsvoorstel BOB naar verwachting binnenkort in werking zal treden moet de praktijk intensief worden geïnstrueerd over de wijze waarop met de nieuwe regelgeving moet worden omgegaan. Dat betekent vooral meer duidelijkheid omtrent de uitvoeringsregelingen van het wetsvoorstel BOB, meer aandacht voor de verspreiding en meer aandacht voor de implementatie. Of de uitvoeringsregelingen in de praktijk worden begrepen en werkbaar zijn moet regelmatig worden getoetst door korpsleiding en hoofdofficier van justitie. Bij gebleken problemen dient een terugkoppeling plaats te vinden naar het ministerie van Justitie en het College hetgeen eventueel kan leiden tot verduidelijking of wijziging van die regelgeving.

Toekomstige wetgeving

De commissie constateert dat een omvangrijk wetgevingsprogramma tot stand is gebracht als uitvloeisel van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Hoewel niet alle voorstellen direct voortvloeien uit dat rapport hebben zij wel alle raakvlakken daarmee. De uitgangspunten die door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn aangegeven, worden in deze wetsvoorstellen daadwerkelijk als uitgangspunt gehanteerd.

Daarbij dient vermeld te worden dat vooral het wetsvoorstel BOB politie en openbaar ministerie meer mogelijkheden tot het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden toekent dan waarvan de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden uitging. In het interregnum is zowel door regering als Kamer de noodzaak onderkend van een meer uitgebreide toekenning van bevoegdheden tot inzet van opsporingsmethoden. Deze politieke ontwikkeling is echter niet altijd onderkend door de uitvoerenden.

Vastleggen van opsporingshandelingen en -methoden

Het uitgangspunt van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden dat de opsporing transparant moet zijn wordt door een ieder onderschreven. Dat betekent dat opsporingshandelingen moeten worden vastgelegd. Dat gebeurt ook steeds: soms in een proces-verbaal, soms in een journaal en soms op andere wijze. Het is beter mogelijk dan in het verleden om de gebruikte opsporingsmethoden te controleren.

De betere vastlegging leidt wel tot kritiek op een te ver doorgevoerde bureaucratisering van de opsporing. Er zouden te veel procedurele handelingen moeten worden verricht voordat tot opsporing overgegaan kan worden of voordat verder gegaan kan worden met de opsporing. De commissie constateert dat deze administratieve bureaucratie vooral bij verzoeken tot verlenging van de toestemming voor het gebruik van een bepaalde methode een rol speelt.

Het geautomatiseerde communicatie- en administratiesysteem (COMPAS) van het openbaar ministerie is nog niet aangepast aan de hoeveelheden bevelen van het openbaar ministerie die nodig zullen zijn als de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden in werking treedt. De Centrale Systeem Organisatie van het departement van Justitie heeft aangegeven geen kans te zien de noodzakelijke aanpassingen aan te brengen omdat voorrang moet worden gegeven aan het millenniumprobleem.

Aanbeveling 3:Om onnodige bureaucratisering van de opsporing te voorkomen acht de commissie het wenselijk te bezien of met name de bevelen tot verlenging van een opsporingsbevoegdheid kunnen worden verminderd.

Aanbeveling 4:COMPAS dient te worden aangepast aan de grotere hoeveelheden bevelen. Dit dient naar het oordeel van de commissie hoge prioriteit te krijgen. Gevreesd moet anders worden voor vormfouten door het openbaar ministerie.

Meer procedures

Voordat wordt overgegaan tot het inzetten van opsporingsmethoden bestaat er een intensievere toetsing dan voorheen. Daarvoor zijn vooral procedurele voorwaarden geformuleerd. Er bestaat een grote diversiteit aan toetsingscriteria.

In wet en richtlijnen worden vooral procedures geregeld en wordt de inhoud van de verschillende opsporingsmethoden goeddeels aan de praktijk van de opsporing overgelaten. De procedures hebben tot gevolg dat de verantwoordelijkheid voor de inzet van opsporingsmethoden op steeds hogere niveaus wordt gelegd. Deze hogere niveaus ontberen eveneens inhoudelijke criteria op grond waarvan tot een beslissing kan worden gekomen.

Toetsing door de rechter

Door de verbetering van de procedurele voorwaarden waaronder bijzondere opsporingsmethoden kunnen worden ingezet, wordt het voor de rechter inzichtelijker welke methoden op welke wijze gehanteerd zijn.

In verschillende rechtszaken is aan de orde geweest of er sprake was van een toetsing vooraf door de CTC. Het niet voorleggen aan de CTC heeft echter niet tot gevolg dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk wordt verklaard door de rechter. Uiteindelijk bepaalt de rechter onafhankelijk of hij de inzet van specifieke opsporingsmethoden goedkeurt Rechters laten het gebruik van de meeste opsporingsmethoden toe als politie en justitie zich verantwoorden. Er zijn slechts enkele zaken geweest waarbij de rechter op basis van het gebruik van «foute» opsporingsmethoden het openbaar ministerie niet ontvankelijk heeft verklaard en meestal speelde dan ook gebrekkige verantwoording een rol. Met deze lijn in de jurisprudentie wordt bij openbaar ministerie en politie niet of nauwelijks rekening gehouden, mede omdat men daarvan onvoldoende op de hoogte is.

De relatieve competentie van de rechterlijke macht wordt als knelpunt ervaren. Dit speelt in onderzoeken met verdachten in andere delen van Nederland dan de locatie van waaruit het rechercheteam werkt, hetgeen de efficiency van de opsporing kan schaden.

Aanbeveling 5:Er dient een toegankelijk systeem te worden opgezet voor de relevante jurisprudentie omtrent opsporingsmethoden onder verantwoordelijkheid van het College van procureurs-generaal.

Aanbeveling 6:Aangezien er geen principiële bezwaren verbonden lijken te zijn aan de wijziging van de regeling van de relatieve competentie, stelt de commissie voor een wetswijziging terzake voor te bereiden.

Notificatieplicht

De in het wetsvoorstel BOB geregelde kennisgeving aan betrokkenen, zogenoemde notificatieplicht, zal naar het oordeel van verschillende betrokkenen in de praktijk problemen met zich brengen. Dit artikel 126bb wetsvoorstel BOB bepaalt dat aan betrokkene moet worden meegedeeld dat bevoegdheden zijn uitgeoefend, zodra het onderzoek dat toelaat. Artikel 13 EVRM garandeert een ieder die beweert dat zijn rechten en vrijheden neergelegd in het EVRM zijn geschonden, het recht op een «effective remedy before a national authority». Hoewel een mededelingsplicht niet zonder meer uit artikel 13 EVRM voortvloeit, kan zij als een geëigende invulling daarvan worden gezien. Ook al kan dit het onderzoek zelf niet meer schaden, dan heeft artikel 126bb van het wetsvoorstel BOB als nadeel dat tactische informatie bloot kan komen te liggen.

Er kunnen zich dan vergelijkbare situaties voorzien met die waarbij in een lopend (gerechtelijk voor)onderzoek informatie bekend wordt die noodzaakt tot afzonderlijk strafrechtelijk ingrijpen. Bijvoorbeeld de informatie uit een telefoontap dat een kleine hoeveelheid drugs zal worden afgeleverd. Ingrijpen al dan niet door middel van wegtippen heeft dan het nadeel dat niet met zekerheid het onderliggende hoofdonderzoek kan worden afgeschermd bij beslissingen, in het bijzonder niet als de termijn van circa 100 dagen voorlopige hechtenis is verstreken en derhalve in de afgetipte zaak een volledig proces-verbaal moet zijn samengesteld.

Aanbeveling 7:De commissie beveelt aan nader te bepalen dat de notificatie op een zodanige manier plaats dient te vinden, dat wordt voorkomen dat tactische informatie openbaar moet worden gemaakt.

6.3.2 Observatiemethoden

Algemeen

In de wereld van de observatiemethoden hebben zich vooral technische wijzigingen voorgedaan. Er moet veel moeite gedaan worden om de technische ontwikkelingen van telecommunicatie bij te houden teneinde het tappen mogelijk te laten blijven.

Er zijn weinig problemen met de normering van observatiemethoden. De normering voor het gebruik van observatiemethoden is redelijk helder. Wel bestaat er de nodige discussie over de inhoud van het begrip «stelselmatig», dat frequent wordt gebruikt in de normering van observatiemethoden. Ook bij de behandeling van het wetsvoorstel BOB zijn over het begrip «stelselmatig» tegenstrijdige interpretaties gegeven. Voor de praktijk van de opsporing is niet duidelijk waar precies de grenzen moeten worden getrokken. Overigens kunnen de observatieteams voldoende werken met bestaande regels. Wel is ook hier sprake van een steeds sterkere bureaucratisering.

Aanbeveling 8:Het begrip «stelselmatig» dient ten behoeve van de praktijk van de opsporing eenduidig uitgewerkt te worden.

Taps en camera's

De meest gebruikte opsporingsmethode is observatie met behulp van taps en camera's. In de praktijk bestaat de vrees dat camera's steeds moeilijker ingezet kunnen worden, omdat in de rechtszaal steeds vaker gevraagd wordt de beelden te tonen, die door camera's zijn opgenomen. Daardoor wordt immers ook duidelijk waar de camera is geplaatst. Dit betekent dus meer inzicht voor de criminele wereld in de tactiek van de politie. Verder kan het gevaar opleveren voor degenen bij wie bijvoorbeeld in huis een camera is geplaatst en wordt het risico van ontdekking van geplaatste apparatuur groter.

Aanbeveling 9:Onder andere bij bepaalde vormen van observatie blijkt in de praktijk dat zich problemen voordoen met de openbaarmaking van tactische aspecten van de opsporingsmethoden (plaats en techniek van camera's). Nader bezien moet worden in hoeverre van de camerawaarnemingen proces-verbaal kan worden opgemaakt zonder dat de tactische informatie (plaats en techniek) hierdoor wordt prijsgegeven.

Inkijkoperaties

Inkijkoperaties zijn volgens richtlijn en toekomstige wetgeving toegestaan. De praktijk van de opsporing gaat er voorzichtig mee om. In het recente verleden zijn de commissie geen specifieke problemen met betrekking tot inkijkoperaties gebleken.

Direct afluisteren.

In de praktijk bestaat er behoefte aan direct afluisteren. Velen binnen de opsporingspraktijk zien het als een effectieve aanvullende opsporingsmethode. Het middel wordt nog niet ingezet. Dat is terecht want het wordt pas mogelijk bij de inwerkingtreding van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden.

Aanbeveling 10:Er moet worden gewaarborgd dat er voldoende technische capaciteit beschikbaar is voor het nieuwe middel direct afluisteren.

Technische ontwikkeling

De voortdurende technische ontwikkelingen maken dat de politie soms stuit op problemen waar nog geen wettelijke oplossing voor bestaat. Voorbeelden hiervan zijn het tappen van Internet alsmede PTT- medewerking bij de incallregistratie van via buitenlandse providers bellende Nederlanders. Ook de mobiele telefonie stelt de politie voor problemen.

Aanbeveling 11:De commissie is van oordeel dat op korte termijn technische voorzieningen voor de praktijk ter beschikking moeten komen om deze problemen op te kunnen lossen.

6.3.3 Informanten en infiltranten

Onderscheid tussen informant en infiltrant

Het onderscheid tussen informant en infiltrant is onduidelijk. Het is sterk afhankelijk van de functionaris welk onderscheid wordt gehanteerd. Verschillende criteria worden gehanteerd: dan weer is het plegen van strafbare feiten een onderscheidend criterium, dan weer het in de buurt van criminelen functioneren, dan weer de mogelijkheid van afscherming. Een combinatie van deze criteria komt ook voor. Cruciaal lijkt meestal te zijn of het openbaar ministerie weet heeft van de strafbare feiten, niet zozeer of informanten strafbare feiten plegen. Veel informanten plegen strafbare feiten. Volgens sommigen is al sprake van een infiltrant als de politie vraagt ergens een kijkje te gaan nemen. Het begrip «gestuurde informant» bemoeilijkt deze discussie nog verder.

Het moeizame onderscheid tussen informant en infiltrant leidt tot lastige situaties in de praktijk. Daardoor wordt door de CID met sommige informanten creatief omgegaan: de politie hoort bepaalde zaken bewust niet, de politie vraagt de informant bepaalde zaken niet te vertellen, de politie laat een informant zelf op een idee komen zodat de politie niet verweten kan worden dat zij de informant heeft gestuurd. Deze «creatieve» oplossingen zijn mogelijk omdat CID-en ervan uitgaan dat de dagelijkse gang van zaken van informanten toch niet volledig is na te gaan.

Aanbeveling 12:Een nadere afbakening van de begrippen informanten en infiltranten is noodzakelijk. De commissie beveelt aan het onderscheid te zoeken in het al dan niet onder regie van politie en justitie plegen van strafbare feiten. Dat betekent dat een infiltrant onder regie van politie en justitie bepaalde strafbare feiten kan plegen. Een informant mag geen strafbare feiten plegen. Uitzondering moet daarbij worden gemaakt voor bepaalde hand- en spandiensten van geringe importantie in relatie tot het delict waarover de informant informatie geeft, die van een informant gevraagd kunnen worden en bij weigering waarvan de «dubbelrol» van de informant onmiddellijk aan het licht zou treden. Om die reden moeten de strafbare feiten de informant niet worden aangerekend. De aard van de toegestane hand- en spandiensten moeten worden omschreven in de overeenkomst met de informant. Dit oordeel van de commissie wijkt af van hetgeen in het rapport van de werkgroep Van de Beek over deze thematiek is opgemerkt.

Criminele burgerinfiltrant

Het besef dat er geen gebruik mag worden gemaakt van criminele burgerinfiltranten is in de praktijk goed doorgedrongen sinds de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel BOB. Ook daarvoor was door de Kamer al uitgesproken dat de criminele burgerinfiltrant niet ingezet zou mogen worden. Zowel de «Voorlopige uitgangspunten» als de CTC-richtlijnen maken uitzonderingen op het verbod mogelijk.

Onduidelijk is wat moet worden verstaan onder «crimineel». Is dat iemand die ooit veroordeeld is? Maakt het dan nog uit voor welk strafbaar feit? Is er al sprake van «crimineel» indien men kleine hand- en spandiensten verricht die onder het delict «deelnemen aan...» of «medeplichtigheid aan...» zouden kunnen vallen? Of is er alleen sprake van als men deel uitmaakt van de criminele organisatie waarop gerechercheerd wordt? Deze vragen worden weliswaar beantwoord in de Concept-richtlijn informanten en infiltranten maar de status van deze richtlijn is onduidelijk. De praktijk van de opsporing blijkt van het daar vermelde onvoldoende op de hoogte. Een burgerinfiltrant wordt volgens deze Concept-richtlijn als crimineel aangemerkt wanneer hij actief is in hetzelfde criminele veld of binnen hetzelfde criminele milieu als waarin hij gaat infiltreren, dan wel wanneer hij ten aanzien van de gepleegde of nog te plegen misdrijven waartegen het onderzoek zich richt, een relevant strafrechtelijk verleden heeft. De vraag of een dergelijk strafrechtelijk verleden relevant is, is ter beoordeling van het openbaar ministerie.

Een enkele keer is de afgelopen jaren nog een criminele infiltrant ingezet. Ook is een te goeder trouw zijnde informant later als (criminele burger)- infiltrant aangemerkt, omdat hij omwille van zijn geloofwaardigheid strafbare hand- en spandiensten moest verrichten.

Aanbeveling 13:De commissie beveelt aan de definitie van criminele burgerinfiltrant zoals omschreven in de Concept-richtlijn informanten en Infiltranten te volgen en daadwerkelijk bekend te maken in de praktijk van de opsporing. Daarbij dienen casusgewijs voorbeelden gegeven te worden van de consequenties van deze definitie. De werkgroep Van de Beek geeft hiertoe een eerste aanzet, maar naar het oordeel van de commissie blijft er te veel onduidelijkheid bestaan.

Het aantal informanten

De commissie heeft niet kunnen vaststellen of het aantal informanten na het rapport van de enquêtecommissie is verminderd. De beschikbare cijfers kunnen niet vergeleken worden. Sommige runners klagen er over dat personen minder vaak met de politie willen praten, omdat zij eerder als infiltrant zouden moeten worden gerund dan in het verleden. Andere runners stellen dat wat betreft de bereidheid van informanten om informatie aan de politie te geven geen verandering is opgetreden. Nog weer anderen stellen dat de geringere bereidheid van informanten om met de politie te werken de criminaliteitsbestrijding – ook kwantitatief – nadelig beïnvloedt. Harde gegevens hierover bestaan echter niet, het gaat meer om indrukken van opsporingsfunctionarissen. De commissie heeft ten aanzien van dit onderwerp een wisselend beeld aangetroffen.

Aanbeveling 14:De commissie beveelt aan over enige tijd door het kabinet te laten onderzoeken of en in hoeverre de informatiepositie van de politie in negatieve zin is beïnvloed door het aantal informanten, waarover de politie de beschikking heeft.

Afschermen informanten

In de praktijk van de opsporing is het idee dominant dat de identiteit van de informant moet worden beschermd. Hierop worden twee uitzonderingen gemaakt. In de eerste plaats als de informant zelf strafbare feiten pleegt en in de tweede plaats als de informant zelf bekend maakt voor de politie diensten te hebben verricht. De problematiek van de afscherming van de informant roept problemen op in relatie met de strafvorderlijke regeling van de bedreigde getuige. Niet elke informant levert bewijsmateriaal of gegevens aan de hand waarvan de rechtmatigheid van de opsporing kan worden getoetst. Maar indien hetgeen de informant aandraagt later van rechtstreeks strafprocessueel belang blijkt, rijst de vraag of de informant als (bedreigde) getuige zal moeten optreden. Dat vergt beslissingen van de officier van justitie en de rechter-commissaris. De overgang van de status van informant naar die van (al dan niet bedreigde) getuigen en de daarmee gepaard gaande afstemming van verantwoordelijkheden tussen CID-officier van justitie en zaaksofficier is niet helder geregeld.

Aanbeveling 15:De commissie beveelt aan nadere regels te stellen voor het runnen van informanten, in het bijzonder ten aanzien van het waarborgen van anonimiteit en de afscherming van informanten.

Politie-informant

Velen delen de opvatting van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, de Kamer en het kabinet dat politiemensen niet als informant zouden moeten worden ingeschreven. In de praktijk zijn er wel voorbeelden dat het in een specifiek geval volgens de politie toch noodzakelijk is geacht. Te denken valt aan de politiefunctionaris die weet heeft van strafbaar gedrag in zijn familiekring. De commissie heeft in enkele gevallen vernomen dat politiefunctionarissen daadwerkelijk als informant waren ingeschreven.

Aanbeveling 16:Tegen de achtergrond van het eerder ingenomen standpunt van de Kamer dient te worden bezien of op andere wijze aan de onder bijzondere omstandigheden gerechtvaardigde wens tot afscherming van de identiteit van opsporingsambtenaren tegemoet kan worden gekomen.

Afspraken met informanten

De afspraken met informanten worden soms vastgelegd in een specifiek contract; in andere gevallen worden slechts mondeling afspraken gemaakt. Op dit terrein bestaat nog geen uniforme praktijk. Er is onduidelijkheid over de vraag wat gewenst is. Illustratief is de vraag: «Als je iets schriftelijk vastlegt, kan de informant je dan via een civiele actie voor de rechter tot nakoming dwingen?» Tevens bestaat er discussie over welke inhoudelijke afspraken met informanten gemaakt kunnen worden. Conform het wetsvoorstel BOB dient de overeenkomst tot het stelselmatig inwinnen van informatie schriftelijk te worden vastgelegd.

Aanbeveling 17:De commissie acht het noodzakelijk dat er meer inzicht aan de praktijk wordt geboden in de vereisten waaraan een overeenkomst met een informant moet voldoen, en in de consequenties die ook voor de overheid kunnen voortvloeien uit het sluiten van een overeenkomst met een informant. Een en ander moet leiden tot een standaard-overeenkomst.

Politie-infiltratie

De praktijk van de politie-infiltratie is weinig veranderd. Ook nu nog wordt alleen gewerkt volgens de vastgestelde richtlijnen en met een intensieve controle en begeleiding. De daarvoor bestaande organisatie is verder geprofessionaliseerd.

Selectie informanten

Informanten worden nog steeds «uit de verhoorkamer» geplukt of melden zich spontaan. Het gaat dus nog steeds om de oude criminaliteitsbeelden. Er zijn weinig tot geen informanten op de nieuwe criminaliteitsbeelden zoals fraude en milieu. Informanten zijn sterk gericht op de al bekende vormen van criminaliteit. Er worden in toenemende mate pogingen gedaan om bovenwereldinformanten te runnen. Dit heeft nog slechts in enkele zaken en regio's tot resultaten geleid.

Wie niet als informanten mogen werken zijn de zogenaamde geheimhouders (medisch personeel, notarissen). Zij hebben wel vaak relevante informatie. Het kan gebeuren dat hun beroepsgeheim hen ook zelf in gevaar brengt.

Aanbeveling 18:Een nadere studie naar de vraag hoe geheimhouders moeten omgaan met criminele informatie acht de commissie noodzakelijk.

Regeling bijzondere opsporingsgelden

Omtrent de Regeling Bijzondere Opsporingsgelden heeft de commissie geen bijzondere bevindingen. Naar het oordeel van de praktijk van de opsporing functioneert deze regeling naar tevredenheid. Wel wordt met enige regelmaat geklaagd over de hoogte van de uit te keren gelden; deze zouden te laag zijn.

Getuigenbescherming

Getuigenbescherming komt weinig voor (circa drie zaken per jaar bereiken de CTC). Er is inmiddels tamelijk precies geregeld wanneer iemand in aanmerking komt voor getuigenbescherming. Naarmate men het begrip informant beperkter uitlegt en dus vaker zegslieden als infiltrant zal moeten aanmerken, zal het beroep op getuigenbeschermingsprogramma's toenemen.

Deals met criminelen

In de Richtlijn afspraken met criminelen (1997) is de procedure voor het maken van afspraken tussen criminelen en het openbaar ministerie vastgelegd. Het doel van deze afspraken is te komen tot een toetsbare getuigen verklaring in ruil voor een tegenprestatie van het openbaar ministerie. Een wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken is in behandeling bij de Kamer.

Uit de «deals» die de commissie bekend zijn geworden, blijkt dat eenduidigheid in de toepassing van dit middel ontbreekt. In de praktijk heerst nog onvoldoende helderheid over de volgende, elkaar deels overlappende, elementen van een «deal»:

• de definitie van een deal in het algemeen (afspraak met een verdachte of veroordeelde);

• het moment waarop van een deal kan worden gesproken;

• de inhoud van de tegenprestatie door het openbaar ministerie;

• de gevallen waarin tot een deal mag worden overgegaan (bijvoorbeeld alleen bij bepaalde ernstige misdrijven) en

• de vorm waarin de afspraak dient te worden gegoten

Het is niet steeds zonneklaar wanneer een afspraak valt aan te merken als deal in de zin van de richtlijn en het wetsvoorstel en wanneer er sprake is van een transactie of schikking (in de financiële sfeer). Daarnaast heeft de commissie enkele afspraken met criminelen aangetroffen die geen of slechts zijdelings betrekking hebben op getuigenissen tegen derden. Deze afspraken werden bijvoorbeeld ingegeven door gebrek aan zittingscapaciteit, maar kunnen niet formeel als «deal» worden aangeduid conform de Richtlijn en het wetsvoorstel. De praktijk blijkt een ruimere mogelijkheid tot het maken van afspraken te wensen dan in het wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken.

Aanbeveling 19:De commissie is van oordeel dat nadere besluitvorming noodzakelijk is over de reikwijdte van de mogelijke afspraken met criminelen.

Storefronts

De commissie is slechts in beperkte mate storefronts tegengekomen in haar onderzoek. De meeste storefronts blijken te bestaan om iemand een betrouwbare cover te geven. De commissie heeft geen informatie gekre- gen dat er specifieke problemen zijn ten aanzien van het gebruik van storefronts.

Pseudo-koop

Pseudo-koop zou volgens betrokkenen in toenemende mate gebruikt worden. Pseudo-koop hoeft echter slechts aangemeld te worden bij de CTC ter registratie, zodat een volledig overzicht niet goed mogelijk is. Toestemming van de CTC is niet nodig. In de praktijk roept dit bevreemding op omdat voor pseudo-koop vrijwel altijd (een lichte vorm van) infiltratie nodig is. Voor infiltratie is wel toestemming van de CTC nodig. Ook in de wet BOB zijn pseudo-koop en infiltratie ontkoppeld. Leden van politiële infiltratieteams verwachten dat hiermee ruimte wordt gecreëerd aan individuele rechercheurs, terwijl juist bedoeld was eenduidig te reguleren. Er is in de praktijk behoefte aan een verdere uitwerking van het begrip pseudo-koop. Vragen die beantwoord moeten worden zijn: wat mag aan de pseudo-koop vooraf gaan? Hoe groot mag de koop zijn? Wat zijn de veiligheidsaspecten van de individuele politie-ambtenaar?

Aanbeveling 20:De commissie is van oordeel dat pseudo-koop moet worden opgevat als een vorm van infiltratie. De voor infiltratie geldende normen en procedures dienen ook mutatis mutandis voor pseudo-koop te worden gevolgd.

6.3.4 Gecontroleerde aflevering en doorlaten

Doorlaten en gecontroleerde afleveringen

Het besef dat er niet mag worden doorgelaten heeft een ieder in opsporingsland zich eigen gemaakt. Tegelijkertijd bestaat er in de praktijk veel onduidelijkheid wanneer dat verbod op doorlaten nu precies geldt. Behalve de «Voorlopige uitgangspunten» zijn er slechts conceptrichtlijnen die bovendien onderling tegenstrijdig zijn. In de praktijk bestaat zeer grote behoefte aan meer duidelijkheid.

Veel voorkomende vragen zijn: «Wat te doen als je onverwacht op de tap hoort dat er iets aankomt?», «Wat te doen als iemand over de tap zegt dat hij een kleine hoeveelheid hard drugs voor eigen gebruik in huis heeft?», «Wat te doen als je niet zeker weet of je een hoeveelheid drugs met behulp van een observatieteam kunt volgen maar wel zeker weet dat als je tot inbeslagname overgaat, een nog grotere hoeveelheid later niet meer te pakken zal zijn?», «Welke goederen vallen onder het verbod op doorlaten?», «Is er ook sprake van doorlaten als de gecontroleerde aflevering is mislukt?»

Doorlaten onder regie van de politie («actief doorlaten») vormt een hoge uitzondering en geschiedt vooral bij «ethisch indifferente» goederen (bijvoorbeeld compact discs). Het komt echter voor dat in twee identieke casus de CTC negatief adviseert. De CTC accepteert niet optreden als men bij toeval – zonder eigen regie, bijvoorbeeld tijdens telefoontap – oploopt tegen een zending (passief doorlaten). De CTC houdt niet bij hoe vaak er sprake is van doorlaten.

In 1998 werd bij de CTC 83 keer gecontroleerde aflevering geregistreerd. De jaren daarvoor was er slechts sprake van een derde of minder van dit aantal. Het is de vraag of deze ter registratie aangemelde zaken de werkelijk voorkomende hoeveelheid gecontroleerde afleveringen dekken. Het zal immers vaak voorkomen dat men bijvoorbeeld drugs in het vizier krijgt deze niet meteen in beslag neemt. Alleen al om organisatorische en/of tactische redenen zal daar enige tijd overheen gaan. Men ervaart dat echter niet als gecontroleerde aflevering. Analytisch is er echter geen onderscheid. Hier is een reëel risico voor het hanteren van verschillende «creatieve oplossingen» («er zijn geen tolken beschikbaar; er is geen AT beschikbaar; wij hebben het niet gehoord»).

De minister van Justitie heeft de Kamer in de periode na het debat over het rapport van de enquêtecommissie opsporingsmethoden niet eigener beweging en periodiek geïnformeerd hoe vaak doorlaten is voorgekomen. Dit laatste was wel toegezegd tijdens het debat met de Kamer over het rapport van de enquêtecommissie

Aanbeveling 21:De commissie beveelt aan om op zeer korte termijn aan de praktijk van de opsporing duidelijkheid te verschaffen over de betekenis van het verbod op doorlaten. Ook die leden van de commissie die indertijd tegen het amendement-Kalsbeek c.s. hebben gestemd zijn – onder handhaving van hun destijds ingenomen standpunt inzake het verbod op doorlaten – van mening dat de betekenis van art. 126ff voor de praktijk dient te worden verhelderd. Daarmee neemt de commissie afstand van het eerder door de Tweede Kamer ingenomen standpunt dat geen nadere richtlijn tot stand zou moeten worden gebracht met betrekking tot doorlaten. De commissie geeft de volgende aanwijzingen voor de verduidelijking van artikel 126ff van het wetsvoorstel BOB:

• Volgens artikel 126ff van het wetsvoorstel BOB dient er sprake te zijn van een bevel als omschreven in de titels IVa tot en met V. De informatie die door de politie van een informant wordt verkregen omtrent een op handen zijnd transport (titel Va van het wetsvoorstel BOB) valt hier kennelijk niet onder. De commissie beveelt aan titel Va aan het artikel toe te voegen.

• Volgens artikel 126ff van het wetsvoorstel BOB moet er sprake zijn van het weten van de vindplaats van de betreffende voorwerpen. Naar het oordeel van de commissie betekent weten van de vindplaats van de betreffende voorwerpen dat de politie voldoende aanwijzingen heeft waar en op welk moment zich voorwerpen bevinden waarvan het aanwezig hebben of voorhanden hebben ingevolge de wet verboden is vanwege hun schadelijkheid voor de volksgezondheid of hun gevaar voor de veiligheid en voorts dat inbeslagneming van deze voorwerpen in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mogelijk is.

• Volgens artikel 126ff mag de inbeslagneming in het belang van het onderzoek worden uitgesteld met het oogmerk om op een later tijdstip daartoe over te gaan. Er dient nadere duidelijkheid te worden gecreëerd omtrent de periode waarin niet tot inbeslagname wordt overgegaan.

• Volgens artikel 126ff kan sprake zijn van een zwaarwegend opsporingsbelang waardoor de verplichting tot inbeslagneming niet geldt. Er kan sprake zijn van een zwaarwegend opsporingsbelang om een bepaalde hoeveelheid van betreffende voorwerpen door te laten om een redelijkerwijs te verwachten grotere hoeveelheid van deze voorwerpen in beslag te kunnen nemen. Naar het oordeel van de commissie is de hoeveelheid van de bedoelde door te laten voorwerpen afhankelijk van de mate waarin de voorwerpen schadelijk zijn voor de volksgezondheid of gevaarlijk zijn voor de veiligheid.

• De veiligheid van politiële infiltranten kan een onderdeel zijn van het zwaarwegend opsporingsbelang.

• Het College van procureurs-generaal dient toestemming te geven voor doorlaten, wat impliceert dat het college door middel van piketdienst vierentwintig uur per dag beschikbaar moet zijn.

Doorlaten mensen

Er is verder veel onduidelijkheid met betrekking tot doorlaten van mensen. De motie Rouvoet c.s. maakt de aanpak van mensensmokkel moeilijk, volgens de betrokkenen. Recent hebben de CTC en in navolging daarvan het college van procureurs-generaal en de minister besloten wel een aantal mensen «door te laten» teneinde een organisatie in mensensmokkel te kunnen oprollen. De minister heeft zijn inzicht terzake en de wijze waarop hij dus de motie-Rouvoet c.s. interpreteert in een brief aan de Kamer uiteengezet. De commissie vindt dat hiermee veel van in de praktijk gevoelde onduidelijkheid is weggenomen, terwijl recht gedaan lijkt te worden aan de intentie van de motie. Deze had immers de bedoeling te voorkomen dat mensen op welke wijze dan ook in mensonwaardige situaties geraken.

Aanbeveling 22:De commissie ondersteunt de wijze waarop de minister het doorlaten omtrent mensen heeft omschreven. Het is naar het oordeel van de commissie wel zaak om er voor te zorgen dat ten behoeve van de praktijk van de opsporing een richtlijn terzake wordt opgesteld.

6.3.5 Overige methoden

Informatie-behoefte overheid

Er is om diverse redenen grote behoefte aan informatie over personen en organisaties die zich bezighouden met de verstoring van de rechtsorde. De overheid heeft deze informatie nodig:

a. omwille van de opsporing;

b. omwille van de openbare orde;

c. omwille van de staatsveiligheid;

d. omwille van de bestuurlijke rechtshandhaving.

Informatiegaring ten behoeve van de opsporing is geregeld in het Wetboek van strafvordering; die ten behoeve van de ordehandhaving is gebaseerd op artikel 2 Politiewet; die ten behoeve van de staatsveiligheid op de Wet op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten (WIV), waarvan een nieuwe versie in voorbereiding is; en die ten behoeve van de bestuurlijke rechtshandhaving in het voorontwerp bevordering integere besluitvorming openbaar bestuur (BIBOB). De regimes in deze wetten lopen sterk uiteen. Het komt de commissie voor dat niet alle verschillen even doordacht zijn. Bovendien is de regeling van het opslag en vooral het gebruik als gevolg van de voorgestelde wijziging van de Wet politieregisters, het voorontwerp BIBOB en verspreide andere regelgeving minder scherp onderscheiden dan deze diverse regimes zouden doen vermoeden: bijvoorbeeld in het kader van opsporingsonderzoek vergaarde gegevens kunnen (zeker in de toekomst) gebruikt worden ten behoeve van de bestuurlijke rechtshandhaving. De afstemming tussen de diverse regimes behoeft daarom nadere aandacht.

Aanbeveling 23:De commissie beveelt aan deze problematiek nader te bezien, waarbij in het bijzonder aandacht moet worden besteed aan de navolgende onderwerpen. Een wettelijke basis, breder dan artikel 2 Politiewet, is noodzakelijk voor de informatieverzameling in het kader van de openbare orde. De verschillen tussen het wetsvoorstel BOB en het wetsvoorstel IVD dienen nader te worden bezien. De BVD krijgt namelijk in het wetsvoorstel IVD verdergaande bevoegdheden dan de politie en het OM in het wetsvoorstel BOB. Dit klemt te meer nu bedreiging voor de staatsveiligheid in niet onbelangrijke mate lijkt voort te komen uit ontwikkelingen in de georganiseerde criminaliteit. Ook de relatie tussen de wetgeving met betrekking tot persoonsregistraties en de overige wetgeving die van belang is voor het vergaren van informatie dient beter te worden afgestemd.

Verkennend onderzoek

Binnen sommige kernteams is lang geworsteld met de vraag wat wel en niet mag in het kader van een verkennend onderzoek. De vraag is onder andere in hoeverre gebruik kan worden gemaakt van gegevens uit verschillende registers. Zo rijst de vraag hoe in het kader van verkennend onderzoek de Wet Persoonsregistraties, respectievelijk de nieuwe Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politieregisters zich tot elkaar verhouden. Verder rijst de vraag wat het belang is van een verkennend onderzoek indien volgens het regime van de Wet Politieregisters de gegevens na zes maanden moeten worden vernietigd. In verband met het financieel rechercheren doen zich vergelijkbare problemen voor.

Een twistpunt met betrekking tot het verkennend onderzoek is de overlap met strafrechtelijk onderzoek. De neiging bestaat om een opsporingsonderzoek te starten zodra men tijdens een verkennend onderzoek op een strafbaar feit stuit. Op zich zou men dan wel kunnen doorgaan met het verkennend onderzoek, maar er bestaat beduchtheid dat informatie uit een gerechtelijk vooronderzoek dan terugvloeit in het verkennend onderzoek of dat de schijn daarvan wordt gewekt, hetgeen later in de operationele zaak vragen zal oproepen ten aanzien van de start van die zaak.

Aanbeveling 24:De afbakening van het verkennend onderzoek ten aanzien van andere wetgeving en het strafrechtelijk onderzoek moet worden verhelderd.

Financieel rechercheren

Financieel rechercheren wordt door velen als een belangrijk opsporingsmiddel gezien. Toch wordt het middel nog maar op bescheiden schaal ingezet. Een belangrijke oorzaak daarvoor is het gebrek aan deskundige menskracht. De doorstroming is groot en nieuwe mensen zijn niet eenvoudig te vinden.

Voor financieel rechercheren is het nodig dat mensen binnen de politie worden opgeleid. Aan een accountant van buiten heb je niet veel als je moet rechercheren op een schoenendoos vol papieren. De cursussen die nu bestaan schieten te kort omdat ze te oppervlakkig zijn.

Gewone rechercheurs hebben in de regel meestal weinig feeling met en deskundigheid over financieel rechercheren. Mede daardoor gaat informatie verloren die bruikbaar zou zijn voor een financieel onderzoek. De FIOD is een belangrijke partner bij het financieel rechercheren.

Meldingen van ongebruikelijke transacties (MOT) hebben alleen effect voor de opsporing als zij gekoppeld kunnen worden aan CID-gegevens. Daardoor gaan veel MOT-meldingen verloren.

Bij lopend onderzoek wordt te weinig gebruik gemaakt van MOT-meldingen Veel regio's denken er niet aan om hun subject eens te checken bij het MOT-meldpunt.

Voor zover het gaat om het volgen van een geldspoor valt op dat hierover zeer positief wordt gesproken: het is echter zeer arbeidsintensief en kan slechts bij een beperkt aantal zaken worden gebruikt.

Aanbeveling 25:Het financieel rechercheren moet verder worden uitgebouwd, zowel in de opleidingen en capaciteit als in de plaats die het heeft bij de criminaliteitsbestrijding.

Bestuurlijke rechtshandhaving

Bestuurlijke rechtshandhaving wordt door velen als heel belangrijk gezien. Met name in Amsterdam is dit instrument tot ontwikkeling gekomen. Onderkend wordt dat bij een aantal methodieken die door het bestuur worden gehanteerd juridische kanttekeningen kunnen worden geplaatst. Met de inwerkingtreding van de wet BIBOB kunnen deze waarschijnlijk het hoofd worden geboden.

6.3.6 Opleiding

Opleidingsbehoefte en -capaciteit

Er heeft geen structurele scholing van politie- en OM-functionarissen ten aanzien van de opsporingsmethoden plaatsgevonden. Het LSOP en de SSR konden te weinig opleidingen en cursussen verzorgen. Wel hebben er enige plaats gevonden.

Voor kernteam medewerkers is een groter aanbod van opleidingen voorhanden dan voor andere politiemensen. Kernteams hebben daar ook meer budget voor. «Gewone» rechercheurs hebben een grote mate van vrijheid om te bepalen of zij een cursus willen volgen.

Dat neemt niet weg dat veel rechercheurs wel degelijk in de afgelopen periode opleidingen hebben gevolgd. Veel van deze opleidingen hebben ook een zeker raakvlak met opsporingsmethoden.

Aanbeveling 26:De commissie beveelt aan te komen tot een inventarisatie van opleidingsbehoefte bij de politie, het openbaar ministerie en de zittende magistratuur ten aanzien van de bijzondere opsporingsmethoden en zo nodig daarvoor additionele middelen ter beschikking te stellen. Een cursus opsporingsmethoden moet gelden als verplichte opleiding voor rechercheurs.

6.4 Organisatie opsporing

6.4.1 Algemeen

Initiatieven tot reorganisatie

Het rapport van de parlementaire enquêtecommissie was aanleiding voor velen om vele initiatieven te ontplooien om te komen tot een betere organisatie van de opsporing. Binnen regio's zijn veelal uitgebreide reorganisaties tot stand gebracht die tot daadwerkelijke veranderingen hebben geleid. De verschillen tussen regio's zijn echter groot.

In veel gevallen zijn deze regionale veranderingstrajecten gestimuleerd door een intern gevoelde noodzaak tot verandering, terwijl anderen het als extern opgelegd opvatten. De regio's zijn in verschillende stadia van verandering. In sommige regio's wordt geen noodzaak tot verandering onderkend.

Landelijke initiatieven

Vanuit het landelijk niveau is geen standaardstramien voor de regionale reorganisaties voorgesteld. Er heeft geen sturing vanuit het landelijk niveau plaatsgevonden omtrent de richting en inhoud van de regionale reorganisaties. De Politiewet gaat ook uit van een expliciete regionale verantwoordelijkheid voor de inrichting van de organisatie van het politiekorps. Dit beperkt ook de armslag van de drie politieberaden (het korpsbeheerdersberaad, het hoofdofficierenberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen) en in het verlengde daarvan het Nederlands Politie Instituut als ondersteunend orgaan.

De indruk bestaat dat landelijke initiatieven, zoals ABRIO, los van de regionale reorganisaties tot stand kwamen, waardoor onduidelijk is hoe een en ander zich tot elkaar verhoudt. Velen waren en zijn bezig in afzonderlijke landelijke projectgroepen met onderdelen van de veranderingen die noodzakelijk zijn in de opsporing. Slechts heel weinigen zijn nog in staat tot het geven van een overzicht van de effecten van al deze initiatieven. In hoeverre deze landelijke inspanningen tot daadwerkelijk effecten leidt is niet altijd duidelijk.

Centrale of decentrale recherche

Er bestaan aanzienlijk verschillen binnen de politie omtrent de organisatie van de recherche. Het belangrijkste verschil wordt gevormd door de wijze waarop de recherchefunctie in een regio is gecentraliseerd of gedecentraliseerd. In sommige regio's concentreert men zich op de regionale recherche, terwijl in andere regio's de recherche (inclusief CID) gedecentraliseerd is naar de districten. Dit wordt deels veroorzaakt door de autonomie in organisatie die de Politiewet aan de regiokorpsen toestaat en het bij de politie gehanteerde organisatieprincipe, decentraal tenzij. Deels worden de verschillen veroorzaakt doordat er geen centrale uitgangspunten zijn geformuleerd na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden waaraan de organisatie van de CID en de tactische recherche moet voldoen.

Aanbeveling 27:De commissie beveelt aan meer systematisch te bezien welke voor- en nadelen zijn verbonden aan de verschillende wijzen waarop de recherche binnen de regio's is georganiseerd en de resultaten daarvan voorzien van een aanbeveling terug te koppelen naar de korpsen.

Korpsleiding, recherchechef en divisiechef

De betrokkenheid van de korpsleiding bij de recherche is mede afhankelijk van de omvang van het korps. Bij grotere korpsen is aan een van de afzonderlijke leden van de korpsleiding de recheche toebedeeld, terwijl in kleinere korpsen het een onderdeel is van het takenpakket van de korpschef of zijn vervanger. De belangstelling van koprschefs is na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden toegenomen.

De recherchechef in de korpsleiding heeft meestal een totaaloverzicht van de rechercheprocessen in de regio. In sommige gevallen bemoeit de recherchechef in de korpsleiding zich intensief en operationeel met bepaalde opsporingsonderzoeken. De divisiechef recherche heeft veelal een meer gedetailleerd overzicht van de recherche-onderzoeken en de onderzoeksmethoden. In nagenoeg alle regio's is sprake van een integratie van de verschillende recherche-onderdelen. Er bestaan geen geheime eenheden meer waarover een divisiechef geen controle heeft.

Verhoudingen tussen politiekorpsen en openbaar ministerie

De verhoudingen tussen politiekorpsen zijn sterk verbeterd. De commissie heeft slechts bij wijze van uitzondering een situatie aangetroffen waarin er onwerkbare verhoudingen bestaan bij en tussen politie-organisaties en het OM. In een enkel geval is er nog sprake van onderling wantrouwen tussen personen.

Landelijke opsporing

De commissie constateert dat er verschillende opsporingsorganisaties betrokken zijn bij de landelijke en bovenregionale opsporing (LRT, KLPD, kernteams, Landelijk Parket, KMAR en bijzondere opsporingsdiensten) De verdeling van taken en zaken tussen deze organisaties is niet altijd even duidelijk. Er zit naar het oordeel van de commissie een zekere willekeur in de verdeling van de zaken over deze organisaties.

Aanbeveling 28:Een fundamentele bezinning door het kabinet en het parlement op de organisatie van de landelijke en bovenregionale opsporing is noodzakelijk, waarbij bezien moet worden welke taken en zaken volgens welke criteria aan welke opsporingsorganisaties kunnen worden toebedeeld en hoe betere afstemming kan plaatsvinden.

6.4.2 Criminele inlichtingendiensten

Gebrekkige regelgeving CID-en

Hoewel de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden veel kritiek had op de wijze van functioneren van de CID-en en deze kritiek door Kamer en kabinet is onderschreven, is nog steeds de CID-regeling uit 1995 van kracht. In deze regeling staan de taken van de CID weergegeven. Van een nieuwe regeling waarin de taken en bevoegdheden van de CID zijn beschreven is geen sprake.

De wijziging van de Wet op de politieregisters is recent tot stand gekomen, zij het dat deze wijziging met betrekking tot de vroeger als CID-registers bekend staande registers nog niet in werking is getreden. Deze wet regelt op welke wijze de politie bepaalde verschillende gegevens moet opslaan. Het bijhouden van registers van criminele informatie is weliswaar een belangrijke taak van de CID, maar het is volgens de CID-regeling niet de enige taak. Over de andere taken is geen nieuwe regelgeving ontstaan.

In de praktijk heeft de Raad van Advies voor de CID de functie van de toenmalige Begeleidingscommissie CID gedurende 4 jaren niet overgenomen. Vastgesteld kan worden dat een adviesorgaan met zo'n uitgebreide taakstelling op een essentieel onderdeel van de politie, namelijk de CID, in een belangrijke periode vrijwel geen gevolg heeft gegeven aan de uitvoering van haar taken.

De commissie heeft vastgesteld dat, mede omdat de CID-regeling 1995 niet is aangepast, CID-en zich op geheel verschillende wijze ontwikkelen of juist alles bij het oude laten.

Aanbeveling 29:De commissie is van oordeel dat op zeer korte termijn een nieuwe CID-regeling moet worden opgesteld waarin de taken, procedures en bevoegdheden van de CID zijn opgenomen.

Oude aandachtsgebieden

Bij de CID-en gaat de aandacht primair uit naar de criminaliteit rond verdovende middelen. Er wordt wel geprobeerd op fraude en milieu inlichtingen in te winnen maar dit gaat nog moeizaam. Veelal heeft men hier te maken met een ander type informanten namelijk mensen die zich niet zelf met criminaliteit bezig houden. Om deze mensen te spreken te krijgen moeten andere netwerken worden benaderd. Voor zover de CID-en op deze terreinen wat boven water halen wordt er door de tactische recherche weinig mee gedaan. Vernieuwing van de aandachtsgebieden en de informanten van de CID krijgt kortom op papier de nodige aandacht, maar komt in de praktijk nog weinig voor. Wel is er in toenemende mate aandacht voor mensensmokkel.

Aanbeveling 30:Naar het oordeel van de commissie moeten de CID-en meer mogelijkheden (personeel, financiën en organisatie) krijgen om informanten in de «bovenwereld» te kunnen runnen. Dit is noodzakelijk om tot een betere informatiepositie van de CID-en te kunnen komen.

CID-Infodesks

Er bestaat onduidelijkheid over de taakverdeling en organisatorische verhouding tussen de CID en de in verschillende politiekorpsen ontstane infodesks. In veel regio's is door de CID- of korpsleiding aangegeven dat zij het niet wenselijk achten dat niet operationeel te gebruiken CID-informatie breder beschikbaar komt dan binnen de CID zelf. Daarim is in sommige regiokorpsen ervoor gekozen om de infodesk alleen de beschikking te geven over operationeel te gebruiken CID-informatie.

Aanbeveling 31:De commissie beveelt aan op korte termijn tot nadere regelgeving te komen omtrent de organisatorische en formele verhouding tussen de criminele inlichtingendiensten en de infodesks zodat duidelijk wordt wie waarover verantwoordelijk is. De relatie tussen de regionale CID en de infodesks moet vooral worden verhelderd wat betreft het toegangs- en verstrekkingenregime.

6.4.3 Tactische recherche

Samenwerking tactische recherche en CID

De samenwerking tussen tactische recherche en de CID verloopt in het algemeen beter ten opzichte van de situatie voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Er blijft echter sprake van een zekere spanning in de relatie tusen beide organisatie-onderdelen. Er zijn grote verschillen niet alleen tussen regio's maar ook binnen regio's. Sommige tactische teams weten de CID goed te vinden en te gebruiken, andere melden zich nooit. De wijze waarop de tactische recherche zich meldt bij de CID wisselt: dan weer heeft een chef van een tactisch team rechtstreeks contact met een CID-rechercheur dan weer loopt het contact via de CID-coordinator. Met de integratie van de CID en de tactische recherche was het doel de CID meer ondersteunend te laten werken. De praktijk laat zien dat dit nog niet helemaal functioneert. De algemene informatie van de CID is voor de tactische recherche niet altijd te gebruiken.

Aanbeveling 32:De afstemming tussen de informatiebehoefte van de tactische recherche en de informatievoorziening door de CID moet verder worden verbeterd. De CID dient op basis van de informatie die haar ter beschikking staat een criminaliteitsbeeld te ontwikkelen, mede op basis waarvan de tactische recherche kan bepalen welke onderzoeken moeten worden uitgevoerd. Vervolgens dient de CID ondersteunende werkzaamheden ten behoeve van de door de tactische recherche geselecteerde onderzoeken te realiseren.

Organisatie tactische recherche

Binnen de tactische recherche heeft veelal een reorganisatie plaatsgehad waardoor tot een integratie van verschillende recherche-eenheden gekomen kon worden. Op papier is sprake van een transparante organisatie waar informatie zonder problemen en via formele kaders wordt uitgewisseld. De praktijk laat een meer diffuus beeld zien, maar dat neemt niet weg dat veel initiatieven worden ondernomen om de tactische recherche beter te laten functioneren. Veel aandacht is besteed aan kwaliteit van de organisatie en produkten. De regionale verschillen zijn ook hier groot.

Ondersteuning

De ondersteuning van de tactische recherche door een Observatieteam (OT), de Sectie technische ondersteuning (STO) en een Arrestatieteam (AT) is per regio verschillend geregeld. Soms zijn zij integraal onderdeel van de tactische recherche terwijl in andere gevallen sprake is van samenwerkingsverbanden met andere regio's. De belangrijkste reden voor de verschillen in organisatie is gebrek aan capaciteit.

De OT, STO en AT functioneren op basis van aanvraag. De beoordeling van het gebruik van opsporingsmethoden ligt bij de chef van de tactische recherche en niet bij de ondersteunende eenheden zelf. De districten hebben vaak ook nog teams voor bijstand en ondersteuning. Er bestaan geen duidelijke richtlijnen wanneer het regionale AT of OT kan worden ingezet.

De inzet van de politiele infiltratieteams (PIT) is met meer waarborgen omgeven dan de andere ondersteunende diensten. Ten behoeve van een politieel infiltratietraject bestaat er een strikt bewakingsproces.

Selectie onderzoeken

Voor de selectie van onderzoeken gebruiken de regio's verschillende procedures. Sommige regio's beschikken over een uitgebreid model op basis waarvan de selectie van onderzoeken wordt bepaald. Hoewel deze vorm van selectie zeer arbeidsintensief is, vormt hij wel de beste garantie voor een goede selectie.

Wel kost de intensieve procedure veel tijd en capaciteit wat ten koste gaat van de operationele onderzoeken. De projectplannen kennen een zeer grote mate van gedetailleerdheid.

Voor de andere regio's is de situatie problematischer. Hier wordt de selectie van zaken vooral bepaald door de beschikbare capaciteit en de actualiteit. In dergelijke gevallen is het nauwelijks mogelijk tot een selectie te komen, omdat er onvoldoende mogelijkheden zijn voor het uitvoeren van nieuwe onderzoeken.

Aanbeveling 33:De commissie beveelt aan te komen tot een meer uniforme procedure van selectie van onderzoeken binnen de regio's.

Geen rol voor de hulpofficier van justitie

Vanuit de gedachte «hoe zwaarder de inbreuk op grondrechten door het gebruik van een opsporingsmethode, hoe hoger de autoriteit die daar toestemming voor moet geven» kan het mogelijk en wenselijk zijn om bij geringe inbreuken of in spoedeisende gevallen een voorziening te treffen binnen de politieorganisatie zelf. In het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden en de memorie van toelichting daarop is bij de inzet van genoemde methoden geen rol weggelegd voor de hulpofficier «nieuwe stijl» (gecertificeerd sinds april 1998). Dit wordt in de praktijk als gemis ervaren.

Aanbeveling 34:De rechercheleiding dient zorg te dragen voor meer expliciete taken van de hulpofficier van justitie met betrekking tot de inzet van de bijzondere opsporingsmethoden. De juridische kennis van de hulpofficier als voorportaal voor de officier van justitie is van groot belang. Daarbij moet tevens aandacht worden besteed aan onevenwichtigheden in de wetgeving. Een hulpofficier mag wel een bevel geven tot spoed-huiszoeking, maar mag geen bevel tot stelselmatige observatie geven. Voor dergelijke verschillen moeten goede argumenten zijn (spoed kan dat onder omstandigheden zijn).

6.4.4 Kernteams

Methoden

Aangezien de kernteams zich exclusief kunnen bezighouden met georganiseerde criminaliteit bestaat daar een goed zicht op het gebruik van opsporingsmethoden. Veelal is intern al verschillende malen gesproken over de haalbaarheid van verschillende opsporingsmethoden. Daarnaast zijn de geldende richtlijnen intensief verspreid. Binnen de kernteams is uitgebreid nagedacht over de gevolgen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Kernteams zijn over het algemeen zeer precies voor wat betreft het gebruik en registratie van opsporingsmethoden.

Personeel

De organisatie en het personeel van kernteams zijn hoogwaardig. De kernteams slagen er in het beste personeel naar de kernteams te laten komen. Dat heeft echter wel gevolgen voor het personeelsbeleid en de doorstroming. Het is veelal moeilijk voor medewerkers van kernteams om terug te keren naar de regiokorpsen in een gelijkwaardige functie, terwijl dat een expliciete doelstelling was van de kernteams. Rechercheurs zouden daar een aantal jaar hoogwaardige deskundigheid opdoen om die vervolgens in de regio waarin men terug zou keren weer uit te dragen. Dit nu blijkt om diverse redenen niet te werken.

Aanbeveling 35:De commissie is van oordeel dat bezien moet worden of en in hoeverre de opgedane ervaring en kennis van kernteammedewerkers na hun terugkeer in de regio beter kan worden ingezet.

Organisatie

De organisatie van het kernteam is complex. In de nieuwe kernteamregeling van april 1999 krijgen de taken en de organisatie van de kernteams nader vorm. Daarbij is specifiek aandacht besteed aan de financiering van de kernteams en de organisatie van de CID van het kernteam.

Aanbeveling 36:De commissie beveelt aan de werking van de nieuwe kernteamregeling in de toekomst te evalueren ten aanzien van de genoemde problemen.

6.4.5 Korps landelijke politiediensten

Organisatie KLPD

Het KLPD vervult uiteenlopende taken en functies in de opsporing, wat tot uiting komt in een sterk gevarieerde organisatie, waarbinnen specifieke afdelingen soms betrekkelijke autonome posities hebben. Verschillende onderdelen van het KLPD vervullen een rol in de opsporing en bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit. Op dit moment bevindt veel verschillende informatie zich op verschillende plaatsen. Het is niet duidelijk welke afdeling en functionaris over welke informatie beschikt. De recherche-informatie op landelijk niveau is naar het oordeel van de commissie te versnipperd.

Het ministerie van Justitie heeft bij de aansturing van het KLPD het accent steeds gelegd op het beheer en niet zozeer op het vaststellen van beleidskaders. In enkele gevallen zijn speerpunten aangegeven, zoals «financiële recherche» en «bestrijding van kinderporno», maar van een integrale visie op de taken van het KLPD is geen sprake. Initiatieven voor richtinggevend beleid zijn vooral aan het KLPD zelf overgelaten. In vergelijking met andere onderdelen van het KLPD besteedde het ministerie van Justitie relatief de meeste aandacht aan de divisie CRI en het LRT.

In 1998 is een begin gemaakt met de opzet van een Divisie Recherche binnen de KLPD. Dit heeft tot doel alle rechercheactiviteiten binnen het KLPD binnen één divisie te brengen onder leiding van één recherchechef. Dit moet leiden tot een geïntegreerde recherchefunctie, waarbij coördinatie- en afstemmingsproblemen worden gereduceerd.

Binnen het LRT zou het financieel rechercheren worden ontwikkeld, mede ten behoeve van de regionale korpsen. Onderzoeken met een sterk financieel karakter worden niet per definitie aan het LRT toegewezen.

Aanbeveling 37:De commissie is van oordeel dat pas na een herbezinning van de organisatie van de landelijke opsporing een standpunt kan worden ingenomen over de ontwikkeling naar een Divisie Recherche.

Aanbeveling 38:De commissie meent dat bij de herbezinning op de organisatie van de landelijke opsporing bezien moet worden in hoeverre het LRT de mogelijkheden zou moeten worden geboden zich daadwerkelijk te ontwikkelen tot een opsporingsteam dat zich vooral met financieel rechercheren bezig kan houden.

Nationale informatiehuishouding

Het rapport van de Algemene Rekenkamer heeft duidelijk gemaakt dat de CRI voor de informatiehuishouding afhankelijk is de medewerking van de regiokorpsen. Sommige korpsen zijn heel snel met het verschaffen van informatie, anderen heel afwachtend. Dat heeft te maken met een dominante cultuur bij de politie van wel geïnteresseerd zijn in het ontvangen van onderzoeksinformatie, maar veel minder in het delen ervan.

De mogelijkheid van sturing van de nationale recherche informatiehuishouding is beperkt. Dat heeft te maken met de organisatie van het politiebestel in zijn algemeenheid en de recherche in het bijzonder. Noch het ministerie van Justitie, noch het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, noch het openbaar ministerie hebben hun zeggenschap aangewend om tussen regiokorpsen, kernteams en de CRI passende samenwerking op te leggen.

Aanbeveling 39:De commissie vraagt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoek in te stellen waarbij alle aspecten van centrale sturing van de informatiehuishouding van de Nederlandse politie in kaart worden gebracht. Binnen het huidige regionale politiebestel zal naar de verwachting van de commissie een optimale nationale recherche huishouding nauwelijks realiseerbaar zijn.

Melding recherche onderzoeken

Van elk onderzoek wordt in het begin een MRO (Melding Recherche Onderzoek) gemaakt. Op die manier kan snel een overzicht gegeven worden van de lopende recherchezaken. De aanmelding van MRO's bij de afdeling Nationaal inzicht van de CRI kent een sterk stijgende lijn. Tussen medio 1997 en eind 1998 is een stijging van zeventig procent van de onderzoeken en een stijging van ruim tweehonderd procent van de entiteiten te zien, wat het nut van de verwijzingsindex op MRO's uitdrukt. De korpsen kunnen met name het updaten, dus het toevoegen van CID-subjecten, onderzoeksgegevens e.d. lopende het onderzoek, in de MRO's sterk verbeteren. Onvolledige MRO's kunnen tot problemen in de samenwerking leiden.

Het aanmelden van informanten gebeurt onder code. De aanmelding van onderzoekssubjecten in MRO's gebeurt op naam. Daardoor kunnen in de huidige situatie beiden niet worden gematched. In VROS (Verwijzingsindex Recherche Onderzoeken en Subjecten), een programma dat de CIDSI matcht met de MRO's en MRO's onderling matcht, kunnen in de toekomst vergelijkingen worden gemaakt die zonder tussenkomst van personen naar de betrokken regio's worden gestuurd. Een voorwaarde voor het goed functioneren van dit systeem is de onvoorwaardelijke medewerking van de regiokorpsen.

Aanbeveling 40:Het instrument MRO's wordt door de commissie positief beoordeeld. Nadere richtlijnen moeten worden verstrekt omtrent de verplichting tot het bijhouden van de MRO's.

Recherche informatie bureaus

Het KLPD is een centraal georganiseerd korps. De Recherche informatie bureaus (RIB's) fungeren als schakel tussen de CRI en de regiokorpsen en kernteams. De taken van de RIB's liggen in het verlengde van de taken van de CRI. Zij leveren een bijdrage aan het nationaal criminaliteitsbeeld en dragen bij aan de coordinatie van internationale rechtshulp en informatievoorzieningen. Binnen de regiokorpsen en kernteams bestaat grote waardering omtrent het functioneren van de RIB's. Het werkaanbod van de RIB's is sterk afhankelijk van de stand van de informatiehuishouding in de regiokorpsen en kernteams.

Aanbeveling 41:De commissie beveelt aan het instrument van de RIB's verder uit te breiden, zodat een betere uitwisseling van gegevens tussen de CRI en de regiokorpsen en kernteams ontstaat.

Beschikbaarheid technische middelen.

Het KLPD is niet altijd in staat of bereid om de naar het oordeel van de politiekorpsen noodzakelijke technische middelen ter beschikking te stellen. Soms gaan politiekorpsen er daarom toe over zelf (kostbare) apparatuur aan te schaffen. Daarmee ontstaan er naast het DTOO van het KLPD bij sommige korpsen secties technische ondersteuning die kunnen beschikken over een uitgebreide hoeveelheid observatiemiddelen, terwijl andere korpsen afhankelijk blijven van DTOO. Hierdoor bestaan er grote verschillen in technische voorzieningen van de verschillende regio's.

De DTOO van het KLPD past zelf nog een toets toe teneinde te bepalen of het vanuit juridisch oogpunt verantwoord is dat technische ondersteuning wordt gegeven. Dat gebeurt ook als er toestemming van de betreffende officier van justitie is om een opsporingsmethode waarvoor een technisch hulpmiddel nodig is in te zetten.

Aanbeveling 42:De centrale capaciteit voor observatiemiddelen dient te worden uitgebreid. Indien daar niet voor wordt gekozen moeten op regionaal niveau meer middelen ter beschikking worden gesteld. De commissie acht grote verschillen in technische mogelijkheden tot observatie tussen de regio's ongewenst.

Aanbeveling 43:De commissie ziet geen meerwaarde in een eigen toets door het DTOO als de regels en richtlijnen voor het gebruik van observatiemethoden voldoende helder zijn. Deze extra toets dient dan ook te vervallen.

6.4.6 BVD

Georganiseerde criminaliteit

De BVD is zich inmiddels meer gaan bezighouden met de georganiseerde criminaliteit. Vanwege de ruime taakomschrijving van de BVD is het mogelijk om de activiteiten van de BVD op het gebied van de georganiseerde criminaliteit binnen de taakdefinitie te laten vallen. Voor de BVD is de georganiseerde criminaliteit alleen van belang voor zover de verstrengeling van de onder- en bovenwereld in het geding is en de integriteit van het openbaar bestuur in gevaar is.

Wet IVD

De bevoegdheden en inlichtingenmethoden van de BVD worden nu helder omschreven in het wetsvoorstel. Deze bevoegdheden en inlichtingenmethoden komen niet overeen met de wet BOB. Er worden andere criteria en begrippen gehanteerd. De BVD is bevoegd tot veel verdergaande inlichtingenmethoden dan politie en justitie mogen ten aanzien van opsporingsmethoden.

Politie – BVD

De politie kan alleen gebruik maken van de BVD als de BVD op grond van haar taakstelling een eigen taak heeft. Als dat het geval is – en de ruime taakstelling maakt veel mogelijk – dan draagt de BVD bij aan het onderzoek. De informatie die de BVD verzamelt wordt via ambtsberichten aan de politie doorgegeven. De landelijk officier draagt daar zorg voor. Verschillende respondenten gaven aan dat de politie vooral informatie aan de BVD verstrekt, maar te weinig relevante informatie terug kreeg. De BVD geeft alleen informatie aan de politie door middel van formele ambtsberichten. U-bochten via de BVD is de commissie niet tegengekomen.

Regionale Inlichtingen Diensten

De BVD maakt voor haar werk gebruik van de RID-en. Deze RID-en doen tegelijkertijd werk voor de burgemeester in het kader van de openbare orde als voor de BVD in het kader van de taakstelling van de BVD. Formeel zijn deze taken strikt van elkaar gescheiden; feitelijk stelt menigeen dat zij door elkaar lopen. Kennis in het hoofd van een RID-er is zowel kennis voor de burgemeester als voor de BVD. Dit heeft in de praktijk geen problemen opgeleverd. Onduidelijk is in hoeverre de RID-en in het verlengde van de BVD bevoegd zijn tot het gebruik van inlichtingenmethoden.

6.4.7 FIOD

Samenwerking FIOD en politie

De FIOD werkt regelmatig samen met de politie. Het initiatief tot samenwerking kan van beide kanten komen. Zodra de FIOD in een douaneonderzoek bijvoorbeeld op een partij drugs stuit, wordt de politie vaak verzocht een bijdrage aan het onderzoek te leveren. Andersom doet de politie incidenteel een beroep op de FIOD om bijvoorbeeld een bijdrage te leveren aan een fraudeonderzoek. De FIOD stelt daarbij de voorwaarde dat de betreffende onderzoeken aansluiten bij de primaire taak van de FIOD. Onderzoeken moeten een fiscale of douanecomponent in zich meevoeren. Daarnaast eist de FIOD vanaf het begin van het onderzoek bij strategische beslissingen in het onderzoek betrokken te zijn.

Samenwerking FIOD en kernteams

De FIOD werkt op een structurele basis samen met enkele kernteams. Jaarlijks wordt in het kaderconvenant met het openbaar ministerie capaciteit beschikbaar gesteld voor de samenwerking met de politie ter bestrijding van commune delicten. De personele constructies die hierbij worden gehanteerd lopen uiteen. Sommige rechercheurs zijn gedetacheerd, zoals bij het LRT het geval is, terwijl andere rechercheurs functioneel onder de FIOD blijven vallen. De bevoegdheden van FIOD-medewerkers in de kernteams verschillen per geval.

Aanbeveling 44:De commissie beveelt aan een uniforme structuur af te spreken ten aanzien van de bevoegdheden van de FIOD medewerkers in de kernteams en het LRT.

CID-informatie FIOD

Het komt in de praktijk met enige regelmaat voor dat informatie met RCID-en wordt uitgewisseld. Informatie kan na instemming van de operationeel chef van de CID en goedkeuring van de CID-OvJ in de vorm van een proces verbaal worden overgedragen. Er zijn echter RCID-en (o.a. regio Utrecht) die pertinent weigeren informatie af te geven en zich daarbij beroepen op artikel 14 van de Wet Politieregisters. Waardevolle informatie gaat voor fiscaal onderzoek verloren doordat de FIOD niet vrijelijk over CID-informatie kan beschikken. Volgens verschillende respondenten lopen opsporings- en controlefunctionarissen van de FIOD en de douane in bepaalde situaties nodeloos gevaar, doordat de uitwisseling van CID-informatie stroef verloopt. De FIOD beschikt vaak niet over informatie over vuurwapengevaarlijke personen, hetgeen bij controle en observatie van groot belang kan zijn.

Aanbeveling 45:De commissie is van oordeel dat de FIOD de beschikking moet krijgen over een volwaardige CID, waarbij nader bezien moet worden in hoeverre de regels voor de organisatie, taken en bevoegdheden van de CID aangepast moeten worden.

6.4.8 Internationale samenwerking

Onduidelijkheid

Hoe internationale samenwerking op het terrein van bijzondere opsporingsmethoden moet plaatsvinden is vooralsnog onduidelijk. In de praktijk van de opsporing wordt op ad hoc basis geprobeerd tot oplossingen te komen. De regels en richtlijnen zijn niet of nauwelijks aangepast aan de internationale component.

Vrijwel iedereen neemt aan dat als een buitenlandse opsporingsorganisatie opsporingshandelingen wil laten verrichten men zich moet houden aan de Nederlandse regelgeving. Dit gaat zo ver dat men vindt dat nagegaan moet worden of iemand die in het buitenland als informant te boek staat niet toch een criminele burgerinfiltrant is. Is dat laatste het geval dan gaat de samenwerking niet door.

Een lastige vraag is hoe dit moet worden vastgesteld. Deze kwestie nodigt uit tot het strategisch omgaan met het vragen van informatie. Buitenlandse opsporingsdiensten reageren vaak bevreemd op deze toets. Er bestaat overigens jurisprudentie die er op wijst dat de rechter het voldoende vindt als voldaan wordt aan de buitenlandse regels indien in Nederland te samen met het buitenland opsporingshandelingen moeten worden verricht.

Er is intensieve samenwerking in bepaalde regio's met België en Duitsland. In deze regio's wordt nog steeds veel informeel uitgewisseld, waarna een en ander later formeel wordt opgevraagd. U-bochten via het buitenland zijn mogelijk en worden gehanteerd. Door aan een politie-organisatie in het buitenland informeel informatie te geven, kan dat via een formeel rechtshulp verzoek «gewit» worden. Op die manier is informele informatie via een U-bocht mogelijk gemaakt.

Aanbeveling 46:De commissie beveelt aan formeel te regelen aan welke regels een buitenlandse opsporingsorganisatie moet voldoen als in Nederland opsporingshandelingen worden verricht. Daarbij dienen met bevriende staten afspraken gemaakt te worden omtrent de aan te leveren informatie over deze opsporingshandelingen. Verdergaande controle door de Nederlandse autoriteiten is dan niet noodzakelijk onder de voorwaarde dat de verdachte in het buitenland voor de rechter wordt gebracht.

Verschillen Nederland – buitenland

In de praktijk hebben vooral het LRT, de kernteams, de infiltratieteams en de observatieteams alsmede uiteraard de FIOD in douanezaken er meer dan gemiddeld mee te maken. Dikwijls wordt gesteld dat de regelgeving in het buitenland soepeler is dan in Nederland, maar de waarderingen daaromtrent verschillen. Sommigen noemen nauwelijks knelpunten. Anderen doen dat wel. Zij benadrukken dat in het buitenland misverstanden bestaan over de mogelijkheden van de Nederlandse politie en over de verplichtingen van de Nederlandse politie om overal toestemming voor te vragen.

Aanbeveling 47:De commissie beveelt aan op meer structurele wijze voorlichting te geven over de geldende regels in Nederland met betrekking tot opsporingsmethoden in de landen waarmee Nederland regelmatig samenwerkt.

Doorlaten, gecontroleerde aflevering en criminele burgerinfiltranten in internationaal verband

Problemen ontstaan indien een buitenlandse opsporingsinstantie een partij goederen door Nederland wil laten gaan om het in een ander land in beslag te nemen. Volgens bepaalde definities is er sprake van doorlaten als er in Nederland niet wordt ingegrepen. Volgens andere definities is er sprake van gecontroleerde aflevering omdat in het buitenland in beslag zal worden genomen.

Het is afhankelijk van de specifieke betrokkenen op welke wijze de praktijk van de opsporing hiermee omgaat. De indruk bestaat dat in het buitenland geanticipeerd wordt op de «strenge» houding in Nederland. De tegengestelde indruk dat het niet van belang is welke opsporingsmethoden in Nederland zijn toegestaan voor buitenlandse opsporingsdiensten bestaat echter ook.

Een ander probleem ontstaat bij rechtshulpverzoeken omtrent criminele burgerinfiltranten. Met name in Duitsland en de VS wordt gewerkt met criminele burgerinfiltranten. Hoever men moet gaan om vast te stellen of daar in casu sprake van is, is onduidelijk. Het gebruik van buitenlandse burger-infiltranten levert problemen op omdat niet steeds duidelijk kan worden wat de achtergrond van de buitenlandse burger-infiltranten is.

Aanbeveling 48:De commissie beveelt aan de al eerder aangegeven noodzaak tot verduidelijking rond doorlaten, gecontroleerde aflevering en criminele burgerinfiltranten ook van toepassing te laten zijn op het omgaan met buitenlandse rechtshulpverzoeken rond doorlaten, gecontroleerde aflevering en criminele burgerinfiltranten.

Liaison-officers in Nederland

Het ontbreekt nog steeds aan een voldoende kader voor de werkzaamheden van de buitenlandse liaison officers in Nederland. Zo is onduidelijk aan wie de liaison officers verantwoording moeten afleggen, hoe de controle op de liaison officers vorm krijgt, op welke wijze zij informatie kunnen en moeten uitwisselen en hoe de contacten met de reguliere korpsen moeten worden vormgegeven.

Aanbeveling 49:De commissie ondersteunt de initiatieven om op korte termijn een uitgewerkt kader voor het optreden van liaison officers te formuleren. Het is ongewenst dat de liaison officers op dit moment zonder formeel kader vergaande opsporingsactiviteiten uitoefenen.

Organisatie van de rechtshulp

Er bestaat onduidelijkheid over de rol van de centrale toezichthouders (CRI en Landelijk parket enerzijds) op de internationale rechtshulp en de rol van de regiokorpesen (inclusief kernteams) en lokaal openbaar ministerie anderzijds. Er zijn nog geen instructies voor de omgang met verschillende soorten (kleine) rechtshulpverzoeken. Veel verzoeken gaan van politie naar politie in verschillende landen zonder dat het openbaar ministerie daarvan op de hoogte is. Het voornemen bestaat zeven Informatie Coordinatie Centra op te richten waar ook kleine rechthulpverzoeken moeten worden geregistreerd en van waaruit de voortgang kan worden bewaakt.

Aanbeveling 50:De commissie beveelt aan deze centra zo spoedig mogelijk op te richten.

6.5 Gezag en toezicht op de opsporing

6.5.1 Openbaar ministerie

Politie-openbaar ministerie

De contacten tussen de politie en het openbaar ministerie met betrekking tot de inzet van opsporingsmethoden zijn geïntensiveerd. Het overleg tussen politie en openbaar ministerie vindt veelvuldig plaats. Het openbaar ministerie probeert feitelijk sturing en controle op de opsporing te realiseren. Politiefunctionarissen vragen eerder dan in het verleden de officier van justitie om advies of een beslissing. In de meeste onderzochte regio's is sprake van een betere relatie tussen openbaar ministerie en politie.

Versterkt gezag

Het openbaar ministerie is er sinds de parlementaire enquête opsporingsmethoden diep van doordrongen dat men het gezag over de politie diende te hernemen. Bij zaaksofficieren is dat het meest merkbaar. Vrijwel zonder uitzondering zijn zaaksofficieren zeer betrokken op het recherchewerk. Over zaken en de beslissingen die tijdens het onderzoek moeten worden genomen is veel en intensief contact. Soms wordt gevreesd dat de zaaksofficier te veel op de stoel van de chef van het rechercheteam gaat zitten.

Ook CID-officieren oefenen hun gezag intensiever uit dan voorheen, al zijn hier grotere verschillen tussen de arrondissementen. Er zijn CID-officieren die al «hun» informanten bij codenaam kennen, er zijn ook CID-officieren die de standaardbevelen laten afhandelen door een parket-secretaris. De meeste CID-officieren van justitie proberen intensief het werk van de runners en coördinatoren te sturen en te controleren. Niet iedere CID-officier is op de hoogte van alle informanten en hun werkzaamheden. De precieze activiteiten van informanten blijven het werkterrein van de runners. De controle is echter – in vergelijking met de periode voor de enquête opsporingsmethoden – over het algemeen sterk verbeterd. wel zijn er aanzienlijke verschillen tussen de arrondissementen.

De functie van de recherche-officier ten opzichte van de politie is onduidelijk. Hoewel er wel personen zijn benoemd, hebben zij niet allen het gewenste overzicht over de opsporingsmethoden en zaken. Omdat de functie van recherche-officier vaak gecombineerd wordt met een andere functie, besteden sommige recherche-officieren zeer weinig tijd aan deze taak. Er zijn ook enkele recherche-officieren die een grote betrokkenheid hebben ten aanzien van de opsporing. Zij achten hun functie-inhoud van belang, maar betwijfelen of daarvoor een aparte recherche-officier moet worden aangesteld.

Aanbeveling 51:De rol van de CID-officier van justitie moet meer eenduidig vorm krijgen in de praktijk. De hoofdofficieren c.q. de recherche-officieren dienen er op toe te zien dat de CID-officier daadwerkelijk intensieve sturing en controle uitoefent ten aanzien van de CID.

Aanbeveling 52:De veelvormigheid van de functie van recherche-officier kan voorlopig blijven bestaan, maar over een aantal jaren moet de functie van recherche-officier worden geëvalueerd, teneinde de meerwaarde ervan te kunnen bepalen.

Scheiding functies

De scheiding tussen de functies van CID-officier en zaaksofficier is niet altijd optimaal. In sommige arrondissementen is sprake van een vrijgestelde CID-officier, terwijl in andere arrondissementen de functie van CID-officier wordt gecombineerd met de functie van zaaksofficier. Dat laatste acht de commissie kwetsbaar. Vooral bij kernteams zijn er nog wel eens overlappingen tussen de verschillende functies vanwege een tekort aan officieren.

Aanbeveling 53:De commissie acht een combinatie van de functies CID-officier en zaaksofficier voor zware criminaliteit onwenselijk. Indien capaciteitsoverwegingen leiden tot een dergelijke combinatie van functies, dient additionele capaciteit te worden gerealiseerd.

Hoofdofficier

Het is sterk afhankelijk van de persoon van de hoofdofficier in hoeverre hij gedetailleerd op de hoogte is van de zaken en methoden. Over het algemeen kan gesteld worden dat zij zich op hoofdlijnen op de hoogte laten houden. Dit neemt niet weg dat hoofdofficieren zich soms in concrete zaken uitgebreid laten voorlichten over de inhoud van de zaak en de gebruikte methoden. Sommige hoofdofficieren hebben een zeer directe invloed op de wijze waarop de opsporing vorm krijgt.

6.5.2 Openbaar ministerie landelijk

College van procureurs-generaal

Het College heeft verschillende richtlijnen vastgesteld. Aan de implementatie van deze richtlijnen is, na de verzending aan de hoofdofficieren, door het College verder geen aandacht geschonken. Het College is belast met de toewijzing van onderzoeken die door de kernteams moeten worden verricht.

Het College houdt zich incidenteel bezig met specifieke onderzoeken. Dit kan zijn omdat daar bijvoorbeeld veel media-aandacht voor is, omdat de zaak politiek gevoelig is of omdat deze om ingrijpende beslissingen vraagt. Voor zover deze beslissingen door het College vooruitlopend op de Wet BOB en op basis van de Voorlopige uitgangspunten moeten worden genomen door het college worden deze voorbereid door de CTC. Ook hier is een klacht dat aan de spoedeisendheid van de beslissing niet altijd recht wordt gedaan.

Aanbeveling 54:De commissie beveelt aan dat het College van procureurs-generaal op korte termijn voor inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB nadere beslissingen neemt omtrent de doorwerking van richtlijnen en regels over opsporingsmethoden en de herziening van de procedure tot toewijzing van kernteamonderzoeken. De commissie verwacht van het College een meer actieve houding ten aanzien van de normering en organisatie van de opsporingsmethoden.

Keuze zaken

Het College van procureurs-generaal beslist over de toewijzing van onderzoeken aan de kernteams. Voordat deze beslissing wordt genomen brengt de Coördinatiecommissie zware criminaliteit (Cc Zwacri) een advies over het betreffende onderzoek uit. Dat advies wordt voorbereid door de door de Cc Zwacri ingestelde «weegploeg». De onderzoeken worden aangedragen door de hoofdofficier van justitie waaronder het kernteam gezagsmatig valt. Hij bedient zich daarbij van de coördinerend officier van het kernteam. Voor deze procedure geldt de instructie «Prioriteitstelling landelijk optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit».

De criteria voor «kernteamwaardigheid» van voorgesteld onderzoek lieten te weinig ruimte voor onder meer politieke prioriteiten. Het komt daarom met name in 1998 voor dat aan een aantal kernteams «niet kernteamwaardig» onderzoek wordt toebedeeld op basis van «extra» criteria: het verwachte leereffect, het ontwikkelen van een informatiepositie, een – politieke prioriteit, onduidelijkheid over het bevoegde arrondissement en/of het zo goed mogelijk benutten van vrije capaciteit binnen de kernteams. Sommige kernteams blijken niet steeds kernteamwaardige onderzoeken te doen. De capaciteit van de kernteams wordt op deze manier niet optimaal gebruikt.

Hoewel de keuze van zaken formeel goed geregeld is zijn er toch klachten. Zo duurt het te lang voor het College van procureurs-generaal een beslissing neemt (6–8 weken). Informatie die van belang is voor het onderzoek veroudert in die tijd. Soms wordt daarom al een voorschot genomen op het onderzoek als het eenmaal de Cc Zwacri is gepasseerd. De Unit mensensmokkel klaagt dat men te weinig zaken heeft. Als een onderzoek tegen de verwachting in snel verloopt, ontstaat er een periode van duimen draaien. Soms neemt men zijn toevlucht tot de ondersteuning bij regionale onderzoeken. Dit heeft echter ook weer nadelen: zodra er een nieuw kernteamonderzoek afkomt moet met de regio worden gestopt.

Aanbeveling 55:De commissie beveelt aan de selectieprocedure voor kernteamzaken te vereenvoudigen en te versnellen. Daarbij moet meer dan nu het geval is duidelijk worden gemaakt op grond van welke criteria een onderzoek als kernteamwaardig wordt aangemerkt. Voorkomen moet worden dat een kernteam langere tijd geen kernteamwaardig onderzoek uitvoert zodat er sprake is van onderbelasting van sommige kernteams.

Landelijk parket

Het Landelijk parket heeft zich ontwikkeld tot een scharnierpunt voor de inzet en toetsing van bijzondere opsporingsmethoden. Veel landelijke initiatieven komen hier in bepaalde personen samen. Wat betreft inhoud en organisatie is het Landelijk parket sterk te vergelijken met andere parketten, met uitzondering van de specifieke zaken.

Landelijke overleggen

Er zijn verschillende landelijke overlegvormen (landelijk overleg recherche-officieren van justitie en het landelijk platform CID-officieren van justitie) die met enige regelmaat spreken over de problemen waarmee zij in de praktijk van de opsporing te maken hebben. De commissie concludeert dat deze overlegvormen verschillende activiteiten hebben ondernomen die een positieve bijdrage hebben geleverd aan de kwaliteit van de opsporing.

Centrale toetsingscommissie

De toetsing vooraf (vooral ook door de CTC) is in ontwikkeling. De normen op grond waarvan deze toetsing plaatsvindt zijn voor de uitvoerenden niet altijd duidelijk.

De CTC heeft zich ontwikkeld tot een tamelijk gezaghebbende groep van deskundige collega's. Inmiddels heeft zich een zekere inhoudelijke jurisprudentie gevormd over de voorwaarden en organisatie van de inzet van bijzondere opsporingsmethoden. De CTC heeft nog geen kans gezien deze «jurisprudentie» terug te koppelen naar degenen die belast zijn met de opsporing.

Aanbeveling 56:De criteria waaraan de CTC toetst moeten duidelijk gemaakt worden aan politie en officieren van justitie. De jurisprudentie van de CTC dient toegankelijk te worden gemaakt voor alle betrokkenen.

Aanbeveling 57:De toetsing van opsporingsmethoden door de CTC kan aan betekenis winnen door a) een meer gestructureerde behandeling van de voorgelegde onderzoeken, b) structurering en uniformering van de over te leggen dossierstukken en c) een expliciete toetsing aan de voorwaarden voor inzet, in het bijzonder de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.

Aanbeveling 58:In verband met de onduidelijkheid over de registratieplicht en dientengevolge de gebrekkige en onvolledige melding van opsporingsmethoden, heeft de registratie van opsporingsmethoden bij de CTC nauwelijks of geen meerwaarde. Het verdient aanbeveling deze te beëindigen en in plaats daarvan periodiek wetenschappelijk onderzoek te laten verrichten naar de frequentie van toepassing van de betreffende methoden.

6.5.3 Rechters-commissarissen

Wettelijke positie rechter-commissaris

Wetgeving leidend tot versterking van de rol van de rechter-commissaris als de autoriteit die binnen het gerechtelijk vooronderzoek overzicht over alle opsporingshandelingen houdt, zoals voorgestaan in de beslispunten, is in de afgelopen periode niet van kracht geworden. Het wetsvoorstel BOB zal evenmin tot versterking van de rol van de rechter-commissaris leiden. In het wetsvoorstel wordt in het algemeen de officier van justitie als bevoegde autoriteit aangewezen.

Controle door de rechter-commissaris

Door respondenten worden veranderingen aangewezen in de houding van de rechter-commissaris en zijn wijze van toetsen. Op het moment dat de rechter-commissaris bij een onderzoek wordt betrokken – vaak wanneer de officier van justitie een telefoontap vraagt – moet de rechter-commissaris beoordelen of de informatie die aan dat verzoek ten grondslag ligt, voldoende is. Aangegeven wordt dat de toets van rechters-commissarissen na de parlementaire enquête opsporingsmethoden kritischer is geworden. Er zou geen genoegen (meer) worden genomen met de enkele mededeling dat «uit betrouwbare CID-informatie is gebleken dat..» Er wordt door de rechter-commissaris meer «in de diepte» getoetst.

De commissie juicht deze ontwikkeling tot een meer intensieve toetsing door de rechter-commissaris toe. De rechter-commissaris vervult op deze manier steeds meer de rol van onderzoeksrechter.

Horen van getuigen

In grote zaken worden in de instructiefase vaak enorm veel getuigen gehoord door de rechter-commissaris. Naast «bewijsgetuigen» worden tegenwoordig steeds meer «rechtmatigheidsgetuigen» gehoord. Het horen van deze getuigen door de rechter-commissaris kost heel veel capaciteit. Daar komt bij dat tijdens de behandeling van de zaak ter terechtzitting vaak een groot deel van deze getuigen nogmaals wordt gehoord door de zittingsrechter. In hoger beroep wordt een (groot) deel van de getuigen zelfs voor de derde keer door een rechter gehoord.

Aanbeveling 59:De commissie beveelt aan nader onderzoek te (laten) verrichten naar mogelijkheden om een eenmaal door een rechter(-commissaris) gehoorde rechtmatig- heidsgetuige, niet nogmaals door een rechter te doen horen.

Coördinerend rechter-commissaris

In de zes arrondissementen waar een kernteam is gevestigd, is een coördinerend rechter-commissaris benoemd in de rang van vice-president van de arrondissementsrechtbank. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden constateerde dat de functie van coördinerend rechter-commissaris nog niet is uitgekristalliseerd en dat er behoefte bestaat aan een wettelijke onderbouwing van de coördinerend rechter-commissaris. Een wettelijke onderbouwing van de functie is er niet. Inmiddels heeft de functie zich wel meer uitgekristalliseerd. Binnen het kabinet is de coördinerend rechter-commissaris mede belast met de interne organisatie en met de contacten naar het parket en (de rest van) de strafsector. Daarnaast hebben de coördinerend rechters-commissarissen de aandacht gericht op het aanbieden van expertise op specifieke onderwerpen (onder andere telematica en DNA-onderzoek) aan de kabinetten.

Aanbeveling 60:De commissie beveelt aan nu daadwerkelijk een wettelijke basis voor de coördinerend rechter-commissaris te formuleren. Daarbij kan tevens een nadere formulering van de taken en bevoegdheden worden opgenomen.

6.5.4 Ministeries en korpsbeheerders

Activiteiten ministerie van Justitie

Het ministerie van Justitie heeft zich primair gericht op het wetgevingsproces omtrent het wetsvoorstel BOB en het wetsvoorstel wijziging van de Wet politieregisters. Tevens is door middel van het project IPEO (Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden) geprobeerd de organisatorische en inhoudelijke veranderingen vorm te geven. De betrokkenheid van het ministerie en de minister bij de inzet van opsporingsmethoden is veel meer een gegeven geworden. Er zijn verschillende voorbeelden van zaken die aan de minister worden voorgelegd:

1. al of niet doorlaten;

2. infiltranten;

3. politiek gevoelige zaken;

4. hoge beloningen;

5. afbouw van informanten (wanneer dit een politiek gevoelige zaak betreft);

6. en (bijzondere) deals.

Ongeveer één à twee keer per maand wordt een zaak aan de minister voorgelegd. Vanuit het ministerie van Justitie zijn geen gestructureerde inspanningen ondernomen om de regelgeving omtrent de bijzondere opsporingsmethoden bekend te maken in de praktijk van de opsporing. Het ministerie ging er van uit dat het College van procureurs-generaal deze taak zou uitvoeren.

Aanbeveling 61:De commissie beveelt aan dat het ministerie van Justitie een actievere houding aanneemt ten aanzien van de implementatie met betrekking tot de normering van de bijzondere opsporingsmethoden.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

De rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties ten aanzien van opsporingsmethoden is zeer beperkt. Vanuit de beheersverantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties zijn er echter wel aanknopingspunten voor een zekere betrokkenheid van dit ministerie. Een uitzondering moet daarbij gemaakt worden voor het voorontwerp BIBOB, dat geheel onder verantwoordelijkheid van dit ministerie valt.

De opleiding van de politie is de primaire verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninrijksrelaties. Er is geen extra geld uitgetrokken voor de opleiding van politie in verband met de wijzigingen in de regelgeving ten gevolge van de parlementaire enquête opsporingsmethoden.

Aanbeveling 62:De commissie beveelt aan te komen tot een inventarisatie van de opleidingsbehoefte bij de politie ten aanzien van de bijzondere opsporingsmethoden en zo nodig daarvoor additionele middelen ter beschikking te stellen.

Korpsbeheerders

De meningen over de rol van de korpsbeheerder bij de opsporing lopen uiteen. Over het algemeen is de korpsbeheerder op hoofdlijnen op de hoogte van lopende onderzoeken en toegepaste opsporingsmethoden. Deze informatie krijgt hij meestal via het reguliere overleg in de beheersdriehoek van de hoofdofficier van justitie en de korpschef. Voor het overige is de korpsbeheerder nauwelijks betrokken bij de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden, hij ziet hierin hoofdzakelijk een taak voor de hoofdofficier en de korpschef. Hij speelt alleen een rol in onderzoeken met een bijzonder karakter waarin bijvoorbeeld grote belangen zijn gemoeid, en in die gevallen dat de korpschef en de hoofdofficier van mening verschillen. Ook de rol van de korpsbeheerder in het beheer van politieregisters is gering. De rol van korpsbeheerder ten aanzien van de inzet van bijzondere opsporingsmethoden is verschillend, afhankelijk van ieders individuele invulling ervan.

Formeel is de korpsbeheerder verantwoordelijk voor het registerbeheer. In praktijk wordt het beheer van de CID-registers, inclusief de CID-registers van de kernteams, uitgevoerd door een functionaris onder supervisie van de RCID-chef. Gebleken is dat het schonen van de registers conform de termijnen in de CID-regeling 1995 niet in alle korpsen is bijgehouden. De indruk bestaat bij de commissie dat de CID-en nog nauwelijks actie nemen op het schonen van hun registers zolang de gewijzigde Wet politieregisters nog geen kracht van wet heeft. Het is ook niet een ieder duidelijk wat er nu precies gaat veranderen. De implementatie van deze wetswijziging wordt momenteel door het ministerie van Justitie voorbereid.

Aanbeveling 63:De commissie beveelt aan de verantwoordelijkheid van de korpsbeheerder voor de CID-registers te herzien. De hoofdofficier van justitie, en namens hem de CID-officier van justitie, dient de verantwoordelijkheid voor het beheer van de CID-registers te krijgen. Deze aanbeveling heeft consequenties voor de Politiewet.

6.5.5 Parlement

Personeel

Na de debatten over het rapport van de enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de Kamer gesproken over het Plan van aanpak. Tijdens het plenaire debat bleek dat de reorganisatie van de politie onbedoelde effecten heeft gehad. De Kamer en de minister van Binnenlandse Zaken hebben namelijk nauwelijks invloed (meer) op het personeelsbeleid ten aanzien van politiefunctionarissen. Met betrekking tot de personele wisselingen bij het Openbaar Ministerie heeft het rapport-Ficq een grote rol gespeeld. Het is de commissie niet gebleken dat het hieruit voortvloeiende personeelsbeleid negatieve gevolgen voor de opsporing heeft gehad.

Voortgangsrapportages

De vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben door middel van de IPEO-rapportages de voortgang van de uitvoering van de beslispunten door het kabinet gecontroleerd. De toegankelijkheid van de voortgangsrapportages was niet groot. Het gevaar bestaat dat de overleggen tussen Kamer en kabinet daarover verzanden in details. Hetzelfde geldt voor de voortgangsrapportages van het groot project Reorganisatie Openbaar Ministerie. Bestudering daarvan leidt tot de opmerking dat het beeld dat in de voortgangsrapportages wordt opgeroepen een ander beeld is dan het beeld dat de commissie zich heeft gevormd. Ook de leden van de vaste commissie voor Justitie hebben in verschillende overleggen aangegeven niet helemaal overtuigd te zijn van het in de rapportages geschetste optimistische beeld.

Debet aan het detaillistische gehalte van de voortgangsrapportages is het informatiestramien dat in overleg tussen Kamer en kabinet tot stand is gekomen. De commissie is van mening dat het instrument grote projectenprocedure niet is toegesneden op reorganisatieprojecten zoals van politie en openbaar ministerie.

Wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden

Het rapport van de enquêtecommissie heeft geleid tot het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden, een voorstel tot wijziging van de Wet op de politieregisters en enkele andere daarmee samenhangende wetsvoorstellen. De Kamer heeft bovengenoemde wetsvoorstellen niet gezamenlijk c.q. in samenhang behandeld, ondanks aandrang daartoe van de zijde van de minister van Justitie. Ook vindt er niet altijd afstemming plaats met wetgeving op de terreinen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de electronische snelweg en de privacy.

De Kamer heeft de behandeling van het wetsvoorstel BOB onnodig vertraagd, waardoor de onduidelijkheid bij politie en justitie langer heeft voortgeduurd dan noodzakelijk was. Het wetsvoorstel was eind 1997 gereed voor plenaire behandeling. Door de crisis rondom het College van procureurs-generaal, de Tweede Kamerverkiezingen, de formatie en het inwerken van de nieuwe minister van Justitie is het wetsvoorstel eerst in november 1998 plenair behandeld. Mede daardoor heeft de onduidelijkheid over de normen met betrekking tot de opsporingsmethoden onnodig lang geduurd.

Aanbeveling 64:De Kamer dient zich bij het plannen van de agendering van wetvoorstellen beter rekenschap te geven van het belang van een tijdige behandeling voor de praktijk.

Evaluatie-onderzoek als parlementair instrument

De Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden heeft een in de parlementaire geschiedenis unieke opdracht gekregen. Niet eerder heeft de Kamer op deze wijze onderzocht hoe door haar vastgestelde uitgangspunten ten aanzien van beleid en wetgeving hun uitwerking hebben op de praktijk. De commissie meent erin geslaagd te zijn in een relatief korte periode een goed overzicht de krijgen over het complexe werkterrein van politie en justitie voor zover het opsporingsmethoden en de organisatie daarvan betreft.

De mogelijkheden van het parlement zijn in die zin uniek dat – mits op basis van goede afspraken – de Kamer toegang heeft tot alle voor haar onderzoek relevante informatie. Nergens in de overheidsorganisatie heeft iemand de mogelijkheid om dit type onderzoek zelf te doen. De Kamer beschikt immers over specifieke rechten en bevoegdheden, terwijl de regering ingevolge artikel 68 van de Grondwet een informatieplicht jegens de Kamer heeft. Voorts kan de Kamer door haar werkwijze ook tijd voor haar leden vrijmaken om dit soort onderzoek intensief uit te voeren. Wel kan worden aangetekend dat de werking van dit instrument mede afhankelijk is van de medewerking van de betrokken bewindslieden.

Het is de commissie overigens gebleken dat voor dit onderzoek enquêtebevoegdheden niet nodig waren. Bij de aanvang van een dergelijk onderzoek is het noodzakelijk dat een commissie investeert in het winnen van het vertrouwen van de te onderzoeken organisaties en functionarissen, zodat de betrokkenen overtuigd raken van het belang van het onderzoek.

6.6 Bijzondere bevindingen

De commissie is van mening dat de bevindingen die zijn weergegeven in hoofdstuk 5 zodanig ernstig zijn dat een diepgaand onderzoek geboden is. Het is van het grootste belang dat definitief klaarheid wordt gebracht in het complex van feiten, gebeurtenissen en geruchten met betrekking tot de IRT-affaire en de Delta-methode, inclusief de nieuwe bevindingen van de commissie terzake.

De commissie acht het onbevredigend en in het licht van de ernst van haar bevindingen zeer ongewenst dat strafrechtelijke onderzoeken niet tot een afronding (kunnen) worden gebracht. Daarnaast is de commissie van oordeel dat de voortdurende onduidelijkheid over tal van aspecten en de aanhoudende geruchten in de kring van politie en justitie schadelijk zijn, zowel voor de opsporing als voor de verhoudingen binnen en tussen de bij deze zaken betrokken opsporingsinstanties. Ook om die reden is het zaak dat er opheldering komt, zodat ofwel geruchten definitief ontzenuwd kunnen worden, ofwel passende maatregelen c.q. sancties volgen.

Aanbeveling 65:De commissie is van oordeel dat er een integraal onderzoek, waarbij alle beschikbare informatie wordt betrokken, dient plaats te vinden onder directe verantwoordelijkheid van de minister van Justitie.

Aanbeveling 66:In adequate parlementaire controle moet worden voorzien door middel van een speciale ad hoc commissie uit de vaste commissie voor Justitie, overeenkomstig de door de Werkgroep vervolgonderzoek enquêtecommissie opsporingsmethoden aan de vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geadviseerde constructie.

LIJST VAN ENIGE AFKORTINGEN

AAArs Aequi
ABRIOAanpak bedrijfsvoering informatiehuishouding en opleiding
ANCPIAfdeling nationale coördinatie politiële infiltratie
ATarrestatieteam
  
BFOBureau financiële ondersteuning
BIBOBBevordering van integere besluitvorming openbaar bestuur
BIRSBureau internationale rechtshulp in strafzaken
BVDBinnenlandse veiligheidsdienst
  
CBOCoördinerend beleidsoverleg
Cc zwacriCoördinatiecommissie zware criminaliteit
CIDcriminele inlichtingendienst
CIDSICID-subjecten index
CRIdivisie Centrale recherche informatie
CTCCentrale toetsingscommissie
CTPOCentraal tripartite overleg
  
DBRZDienst bijzondere recherchezaken
DDDelikt en Delinkwent
DEADrugs enforcement agency
DTOODienst technologie en operationele ondersteuning
  
ECDEconomische controledienst
ECRMEuropese commissie voor de rechten van de mens
EHRMEuropees hof voor de rechten van de mens
EVRMEuropees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
FIODFiscale inlichtingen- en opsporingsdienst
FOOMFunctiegericht opleiden OM
  
GRIPGedetineerden registratie en informatiepunt
gvogerechtelijk vooronderzoek
  
HARCHit and run containerteam
HKDHerkenningsdienst
HRHoge Raad
  
ICSInformanten coderingssysteem
INDImmigratie- en naturalisatiedienst
IPEOprojectgroep Implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden
IRTInterregionaal rechercheteam
  
KLPDKorps landelijke politiediensten
  
LCGOLandelijk coördinatiepunt grensoverschrijdende observatie
LIPOLandelijk informatiepunt observatie
LITLandelijk infiltratie team
LMGLandelijke milieugroep
LRTLandelijk rechercheteam
LSOPLandelijk selectie- en opleidingsinstituut politie
MIPMaritiem informatiepunt
MOTMelding ongebruikelijke transactie
MROMelding recherche onderzoek
  
NCIDNationale criminele inlichtingendienst
NJNederlandse Jurisprudentie
NJBNederlands Juristenblad
NJCMNederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten
NPINederlands politie instituut
nr.nummer
  
OMopenbaar ministerie
OTobservatieteam
OvJofficier van justitie
  
PITpolitieel infiltratie team
  
RCIDRegionale criminele inlichtingendienst
RIBRecherche informatie bureau
RIDRegionale inlichtingendienst
RT&LRecherchedienst transport en logistiek
RvdWRechtspraak van de Week
  
SSRStichting studiecentrum rechtspleging
STOSectie technische ondersteuning
SUOSchengen uitvoeringsovereenkomst
  
UMSUnit mensensmokkel
USDUnit synthetische drugs
  
VROSVerwijzingsindex recherche onderzoeken en subjecten
  
Wet MOTWet melding ongebruikelijke transacties
wetsvoorstel BOBwetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden
WIVWet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
WODCWetenschappelijk onderzoek- en documentatiecentrum
WpolRWet op de politieregisters
  
zwacri-officier van justitiezware criminaliteit-officier van justitie
zwacri-teamzware criminaliteit-team
ZGC-IRTWerkgroep zware georganiseerde criminaliteit

BIJLAGE 1 BESLISPUNTEN TWEEDE KAMER

1.

In de democratische rechtsstaat vraagt elk optreden van bestuur, justitie en politie een zo precies mogelijke wettelijke grondslag. Bij de toepassing van strafrecht en strafvordering binnen de democratische rechtsstaat kan het doel de middelen niet heiligen. De toepassing van proportionaliteit en subsidiariteit moet geschieden binnen de grenzen van wettelijke bevoegdheden en niet daarbuiten.

2.

Regeling van de opsporingsmethoden is noodzakelijk, zowel naar inhoud als naar procedure en controle. Het gaat niet alleen om de vraag wat er mag, maar ook om de vraag hoe toezicht en gezag worden uitgeoefend. Dit volgens het adagium: geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid, geen verantwoordelijkheid zonder verantwoording.

3.

Alle opsporingshandelingen dienen te worden verricht onder het gezag van het openbaar ministerie (artikel 148 Sv). Er kan geen eigen domein voor politie of andere opsporingsdiensten bestaan.

4.

Het staat voor de commissie buiten kijf dat de minister van Justitie politiek verantwoordelijk is voor het doen en laten van het openbaar ministerie en dus ook voor de gebezigde opsporingsmethoden. Van de politieke verantwoordelijkheid is geen domein uitgezonderd. De minister dient op de hoogte te zijn van gebruikte opsporingsmethoden en kan via het college van procureurs-generaal zijn verantwoordelijkheid laten gelden. Er is ook geen afgescheiden domein voor het openbaar ministerie. De minister kan deze verantwoordelijkheid thans uitoefenen op basis van artikel 5 van de Wet op de rechterlijke organisatie.

5.

Deze politieke verantwoordelijkheid van de minister van Justitie kan nooit in de plaats komen van de toetsing door de rechter van de rechtmatigheid van opsporingsmethoden in een bepaalde casus. Derhalve is de commissie tegenstander van de door sommigen geopperde gedachte dat bijzondere opsporingsmethoden getoetst zouden moeten worden door een vertrouwelijke kamercommissie, zonder dat de rechter erover zou kunnen oordelen.

6.1 Wettelijke basis

Opsporingsmethoden dienen in een democratische rechtsstaat een expliciete wettelijke basis te hebben. Opsporing moet plaatshebben op de wijze bij de wet voorzien. Opsporingsmethoden kunnen inbreuk maken op grondrechten van burgers. Inbreuken op grondrechten van de burgers behoeven naar het oordeel van de commissie in ieder geval een legitimatie in de wet. Opsporingsmethoden kunnen naar het oordeel van de commissie dan ook niet worden ingezet als er geen wettelijke basis voor is. De wet definieert limitatief de opsporingsmethoden die een inbreuk op de fundamentele rechten van de burger inhouden. Analoge methoden mogen niet worden toegepast zonder wettelijke basis.

Motie 48 voegt toe:

Voor opsporingsmethoden en -handelingen die geen inbreuk maken op grondrechten en ook anderszins geen overmatig risico voor de overheidsorganisatie inhouden wordt de wettelijke basis in een zogenaamd «restartikel» neergelegd.

6.2 Wettelijke bevoegdheden

Bevoegdheden van opsporingsambtenaren dienen expliciet in de wet vastgelegd te worden. Daarbij moet worden voorkomen dat de omschrijving van de bevoegdheden dermate vaag is dat verschillende interpretaties van deze bevoegdheden gegeven kunnen worden. Opsporingsambtenaren hebben het recht precies te weten over welke bevoegdheden zij kunnen beschikken. Politie en justitie dienen natuurlijk beleidsvrijheid te behouden bij de afweging of gebruik wordt gemaakt van bepaalde methoden.

6.3 Vastlegging methoden

Het gebruik van opsporingsmethoden moet expliciet worden vastgelegd. Op elk moment moet het mogelijk zijn te achterhalen met welke methode bepaalde informatie is verzameld. Niet alleen de inhoud van de informatie, maar ook de wijze waarop de informatie is verkregen, dient te worden vastgelegd. Op die manier wordt het mogelijk de wijze van informatieverwerving te controleren.

6.4 Hogere autoriteiten bij zwaardere ingrepen

Bij meer ingrijpende opsporingsmethoden acht de commissie het noodzakelijk dat anderen dan politiefunctionarissen toestemming geven. De commissie is van oordeel dat hoe ingrijpender de methode is, des te hoger de autoriteit moet zijn die toestemming geeft. In bepaalde gevallen van de inzet van opsporingsmethoden is machtiging door de rechter-commissaris noodzakelijk. Op die manier kan verzekerd worden dat wanneer de inbreuk op grondrechten van burgers toeneemt, hogere autoriteiten een beslissing daartoe nemen. Hogere autoriteiten kunnen op meer afstandelijke wijze het opsporingsbelang afwegen tegen het belang van burgers wier grondrechten kunnen worden geschonden.

6.5 Objectieve toetsingscriteria

Toetsing vooraf dient plaats te vinden aan de hand van objectieve criteria. Naast proportionaliteit en subsidiariteit dienen bij de toetsing van de in te zetten methode tevens andere criteria een rol te spelen:

– in hoeverre is de methode voor politie en justitie controleerbaar;

– welk doel wordt met de methode nagestreefd;

– welk effect heeft de methode;

– in hoeverre worden onaanvaardbare risico's genomen?

Het oordeel over de toetsingscriteria dient te worden gemotiveerd.

6.6 Openbare verantwoording

Het uitgangspunt is dat de gebruikte methoden in het openbaar ter terechtzitting worden verantwoord. Ter terechtzitting moeten de gebruikte methoden kunnen worden besproken. Er kunnen zich uitzonderingssituaties voordoen, waarbij bepaalde aspecten van methoden niet openbaar worden. De rechter moet echter alle methoden kunnen toetsen.

6.7 Gezag

Het openbaar ministerie heeft het gezag over de opsporing. Dit impliceert dat het openbaar ministerie, onverlet de beheersverantwoordelijkheden, beslist over de te onderzoeken zaken en de te gebruiken opsporingsmethoden.

De politie dient het gezag van het openbaar ministerie te aanvaarden. Alleen dan kan sprake zijn van vruchtbare samenwerking tussen openbaar ministerie en politie.

6.8 Integratie kennis

Een aantal functionarissen binnen de recherche en het openbaar ministerie moet kennis hebben van de rechercheonderzoeken en de gebruikte opsporingsmethoden. Op één punt binnen de regiokorpsen en binnen de parketten van het openbaar ministerie dient een overzicht te bestaan van de recherche-onderzoeken en de gebruikte opsporingsmethoden. Dat zal noodzaken tot integratie van verschillende organisatie-onderdelen. Op deze wijze kunnen coördinatie en afstemming van kennis gerealiseerd worden.

7.

De commissie wil de opsporing, inclusief de zogenoemde «pro-actieve opsporing», een duidelijke plaats geven in de wet en wel in het Wetboek van Strafvordering. Een nieuwe toevoeging aan artikel 1 van dat wetboek dient te bepalen dat de opsporing alleen plaats heeft op de wijze bij de wet voorzien.

Motie 58 voegt toe:

Een definitie van opsporing wordt opgenomen in Titel VI, Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering.

8.

(a) Het gebruik van gegevens, die door opsporing verkregen zijn, ten behoeve van bestuurlijke en fiscale rechtshandhaving dient aan specifieke regels gebonden te worden.

(b) Opsporen moet volgens de commissie een specifiek doel hebben, te weten opheldering van strafbare feiten en zo mogelijk een strafrechtelijke sanctie en niet het vagere en minder omschreven doel ontmantelen.

Definitie opsporing.

Motie 59 vervangt:

[Zij wil opsporing als volgt definiëren:

Het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en informatie

– op grond van een redelijk vermoeden van te plegen strafbare feiten die gezien hun aard of het georganiseerd verband waarin ze worden begaan, een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren; of

– op grond van tenminste duidelijke aanwijzingen van gepleegde strafbare feiten met het doel te komen tot een strafrechtelijke sanctie. Deze opsporingsactiviteiten vallen onder het regime van artikel 1 Sv. Dit artikel brengt mee dat opsporing plaats moet hebben op de wijze bij de wet voorzien en beheerst moet worden door de beginselen van strafvordering.

Met deze definitie wil de commissie de werkelijkheid van de opsporing omschrijven en tegelijkertijd duidelijke grenzen stellen aan de toekomstige opsporing. Zij verzoekt de Kamer een oordeel te geven over deze definitie van de opsporing.

Met de definitie van opsporing maakt de commissie de keuze om ook de zogenoemde «pro-actieve» opsporing in het Wetboek van Strafvordering een plaats te geven.]

door:

Over de definitie van opsporing wordt aan de hand van een wetsvoorstel beslist. Pro-actieve opsporing dient te vallen onder de definitie van opsporing.

10. Fasen van opsporing

De commissie onderscheidt de volgende fasen:

Fase I: Voorfase, waarin nog geen sprake is van opsporing.

Fase II: Fase waarin sprake is van een redelijk vermoeden van een te plegen ernstig misdrijf. De commissie noemt de opsporingsactiviteiten die zich richten op deze fase, «pro-actieve» opsporing.

Fase III:

Motie 49 verwijdert:

[A. Fase waarin sprake is van duidelijke aanwijzingen van een gepleegd strafbaar feit.]

A. (was B.) Fase waarin sprake is van een redelijk vermoeden van een gepleegd strafbaar feit. Er is een verdenking.

B. (was C.) Fase waarin sprake is van een redelijk vermoeden van schuld aan een gepleegd strafbaar feit. In deze fase is er een verdenking en een verdachte.

De commissie duidt opsporingsactiviteiten die zich richten op fase III, aan als opsporing van gepleegde strafbare feiten. Aan opsporen kan altijd een fase vooraf gaan. In fase I houden de politie en andere controlerende instanties «ogen en oren open». Zij controleren, winnen open informatie in en ontvangen passief tips van derden (mogelijk ook informanten). Dit is geen opsporing. Opsporing in fase II is naar het oordeel van de commissie alleen mogelijk bij te plegen ernstige misdrijven waarbij sprake is van een redelijk vermoeden, dat wil zeggen een vermoeden dat berust op feiten en omstandigheden en meer is dan een aanwijzing of een tip. Het zal hierbij bijna altijd gaan om georganiseerde criminaliteit of organisatiecriminaliteit.

In fase III gaat het om allerlei feitelijk gepleegde strafbare feiten van meer of minder ernstige aard.

Motie 49 verwijdert:

Fase III A sluit aan bij de werkelijkheid dat vaak ook opsporingsactiviteiten verricht worden, zonder dat er al sprake is van een verdenking of een verdachte. De commissie gebruikt hiervoor de juridische term duidelijke aanwijzingen van gepleegde strafbare feiten.]

Fase III A (was III B) betreft de klassieke verdenking: er is een redelijk vermoeden dat berust op feiten en omstandigheden van een gepleegd strafbaar feit. Het drugstransport rijdt of het lijk is bijna gevonden.

Fase III B (was III C) (artikel 27 Sv.) betreft de klassieke verdachte: degene «te wiens aanzien uit feiten en omstandigheden een redelijk vermoeden van schuld» aan een strafbaar feit voortvloeit.

Motie 49 impliceert:

Fase B. en C. zijn in de volgende beslispunten veranderd in hun nieuwe aanduiding van respectievelijk A. en B., zonder vermelding van de oude nummering: 17, 21, 23, 31 (nu 30), 34, 36 en 50.

11.

Naast de indeling in fasen heeft de commissie steeds bezien in hoeverre criteria met betrekking tot de ernst van de te plegen of gepleegde strafbare feiten moesten worden gesteld. Daarbij heeft de commissie gebruikt gemaakt van de navolgende criteria:

– misdrijven waar voorlopige hechtenis is toegelaten;

– misdrijven die door hun aard of georganiseerd verband een ernstige inbreuk maken op de rechtsorde. Het gaat in ieder geval om misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten;

– ernstige misdrijven waarop een strafmaximum van acht jaar of meer staat.

11a.

Hoe zwaarder de inbreuk, hoe hoger de autoriteit die daarover een beslissing moet nemen. Dat uitgangspunt is van wezenlijk belang voor de aanbevelingen van de commissie. De commissie meent dat de volgende politiefunctionarissen, officieren van justitie en rechters een rol kunnen spelen bij de toestemming voor bepaalde methoden, in rangorde van zwaarte van de toestemming:

– hulpofficier van justitie;

– officier van justitie;

– rechter-commissaris;

– raadkamer.

11b.

Bij de vaststelling welke autoriteit toestemming moet geven voor het gebruik van een methode, dan wel moet toetsen in hoeverre de methode rechtmatig en verantwoord wordt gebruikt, hanteert de commissie de volgende uitgangspunten. (a) Inbreuken op grondrechten vergen een rechterlijke toetsing vooraf door de rechter-commissaris. In enkele gevallen is de inbreuk op de privacy zo gering dat kan worden volstaan met een toets door de officier van justitie. (b) Bij methoden die of zeer ingrijpend zijn of een groot risico voor de overheid (bijvoorbeeld infiltratie en direct afluisteren) met zich brengen, dient ook het college van procureurs-generaal toestemming te verlenen. (c) Waar de integriteit van de politie (mede gelet op het gevaar van corruptie) in het geding is, draagt ook de korpsbeheerder bestuurlijke verantwoordelijkheid. In die gevallen dient de korpsbeheerder op de hoogte te worden gesteld van de gebruikte methoden. (d) Hoe ingrijpender de methode, hoe specifieker het doel moet worden omschreven. Daarbij gaat de commissie ervan uit dat steeds expliciet een doel wordt geformuleerd en bij de toetsing van de methode steeds bezien wordt in hoeverre de doelstelling nog steeds reëel is. De commissie benadrukt de noodzaak van het consequent expliciteren van de doelstelling van de opsporing.

12.

Per methode dient te worden vastgesteld welke termijn voor de inzet van de methode wordt gehanteerd. Deze termijn moet zodanig zijn dat daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van de methode, maar dat ook een hernieuwde toetsing van de methode mogelijk wordt.

13.

Van alle relevante handelingen ter fine van opsporing dient zo spoedig mogelijk proces-verbaal opgemaakt te worden. Daarmee bepleit de commissie een reactivering van het vereiste van artikel 152 Sv. Het proces-verbaal dient zowel de relevante inhoud als de gebruikte methode weer te geven. Een specifiek startproces-verbaal geeft de benodigde toestemming en verantwoordelijke officier van justitie aan. Alle relevante processen-verbaal behoren bij de processtukken gevoegd te worden. Er kunnen geen gesloten trajecten meer bestaan die niet aan de rechter worden voorgelegd.

14.

Mocht de officier van justitie van oordeel zijn dat bepaalde relevante informatie niet aan de processtukken kan worden toegevoegd, dan stelt hij de rechter-commissaris daarvan in kennis. De officier van justitie dient zijn beslissing met redenen te omkleden en op schrift te stellen. Deze procedure is slechts mogelijk indien een directe bedreiging van derden, analoog aan de bedreigde-getuigenregeling in het Wetboek van Strafvordering, te duchten is of een zwaarwegend opsporingsbelang wordt geschaad. De rechter-commissaris krijgt het recht te bepalen dat bepaalde stukken alsnog aan het procesdossier moeten worden toegevoegd. De officier van justitie kan daarop, vóór de zitting, besluiten de zaak niet te laten voorkomen. Naar analogie van artikel 30 Sv wordt de verdachte meegedeeld dat relevante informatie niet aan de stukken is toegevoegd. Mogelijk moet ook worden voorzien in een beroep op de raadkamer analoog aan artikel 32 Sv. Indien de officier van justitie besluit de zaak aan de zittingsrechter voor te leggen, dan kan hij zich niet meer aan het oordeel van de zittingsrechter onttrekken door de zaak «van de rol te halen.» Intrekking van de dagvaarding is in ons stelsel van strafvordering mogelijk tot aan de aanvang van het onderzoek ter zitting (artikel 266 Sv).

15.

De zittingsrechter behoudt te allen tijde het recht en de mogelijkheid een zelfstandige beoordeling te geven van de gebruikte opsporingsmethoden. Uiteindelijk beslist hij, gehoord de verdediging en gelet op het oordeel van de rechter-commissaris, of de achtergehouden informatie geheim mag blijven dan wel alsnog op tafel moet komen. Hij kan daartoe ook tijdens de zitting verwijzen naar de rechter-commissaris. Bij de beslissing van de zittingsrechter zal de officier van justitie zich moeten neerleggen op straffe van bewijsuitsluiting of niet-ontvankelijkheid. Ook al gezien het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens zou geen enkele wettelijke regeling de zittingsrechter deze toets kunnen ontnemen.

16.

Met deze voorstellen wil de commissie ordening brengen op het punt van de volledigheid van de processtukken. De bedoeling is een einde te maken aan de zogeheten geheime trajecten. De rechter-commissaris moet kunnen oordelen over alle relevante informatie en doet verslag aan de zittingsrechter indien naar zijn oordeel terecht relevante informatie niet aan de processtukken is toegevoegd, in verband met een te duchten directe bedreiging van derden. Zodra het opsporingsbelang het toelaat wordt een ex-verdachte of een betrokken persoon in kennis gesteld van tegen hem gebezigde dwangmiddelen of inbreuken op zijn fundamentele rechten.

17.

Voor het aftappen van telecommunicatie (telefoontap, fax, semafoons) volgt de commissie in grote lijnen het wetsvoorstel herziening gerechtelijk vooronderzoek. Noodzakelijk is «een redelijk vermoeden van een gepleegd ernstig misdrijf, waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten en dat gezien zijn aard of het georganiseerd verband waarin het is begaan een ernstige inbreuk op de rechtsorde oplevert». Wel meent de commissie dat het vermoeden dient te bestaan dat de verdachte aan de telecommunicatie deelneemt (fasen III A en B). Tevens acht de commissie het mogelijk dat tappen van telecommunicatie toegestaan wordt in fase II, als er sprake is van feiten en omstandigheden die een redelijk vermoeden opleveren van een te plegen ernstig misdrijf, en dan alleen tegen de personen tegen wie dit vermoeden zich richt. Deze voorwaarden zijn strenger dan voorgesteld in het oorspronkelijk wetsvoorstel herziening gerechtelijk vooronderzoek. De rechter-commissaris moet toestemming geven voor het aftappen van telecommunicatie voor een periode van vier weken. Op vordering van de officier van justitie kan deze termijn verlengd worden.

18.

Het gebruik van gegevens in andere zaken of tegen andere personen is slechts mogelijk met toestemming van de rechter-commissaris. In de politieregisters moeten gegevens met bronvermelding worden opgeslagen. Zij kunnen niet als CID-informatie versluierd worden. Gezien de voorgestelde regeling voor het telecommunicatieonderzoek kan de rechter-commissaris ook bij inzage in computerbestanden beslissen dat gegevens ten behoeve van andere onderzoeken gebruikt kunnen worden.

19.

Alle telecommunicatieverkeer via de ether dat niet bestemd is voor vrije ontvangst, dus ook scannen, autotelefoons en dergelijke, valt onder de regeling van de telecommunicatietap.

20.

Het zogeheten «printen», het opvragen van telefoon-, fax- en andere telecommunicatienummers, is toegestaan onder dezelfde voorwaarden als de telecommunicatietap, met dien verstande dat de officier van justitie in eerste instantie toestemming geeft voor vier weken. Na vier weken dienen de gegevens vernietigd te worden of dient een rechter-commissaris een vordering tot verlenging van het printen te toetsen.

21.

Voor direct afluisteren zonder meer wil de commissie het ingediende wetsvoorstel volgen met de volgende toevoegingen. Direct afluisteren is alleen mogelijk in fasen III A en III B. Er moet sprake zijn van een redelijk vermoeden van een gepleegd ernstig misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten en dat gezien zijn aard of het georganiseerd verband waarin het is begaan, een ernstige inbreuk op de rechtsorde oplevert. Het vermoeden dient te bestaan dat de verdachte aan de afgeluisterde gesprekken deelneemt. Direct afluisteren in een woning is conform het wetsvoorstel slechts mogelijk bij misdrijven waarop een strafmaximum van acht jaar of meer staat. (noot Koekkoek)

22.

De commissie meent dat direct afluisteren niet moet worden toegestaan in fase II, omdat het een zwaardere inbreuk is dan het tappen van telecommunicatie en omdat het gepaard kan gaan met het heimelijk betreden van afgesloten ruimten en woningen. Daarvoor acht de commissie het bestaan van een verdenking noodzakelijk.

23.

Direct afluisteren op basis van alleen duidelijke aanwijzingen van een gepleegd strafbaar feit

Motie 49 verwijdert:

[(fase III A)] is evenmin toegestaan.

24.

De vordering van de officier van justitie tot direct afluisteren dient ter goedkeuring aan het College van procureurs-generaal te worden voorgelegd. De rechter-commissaris dient vervolgens te beoordelen of hij een machtiging tot direct afluisteren afgeeft. De machtiging van de rechter-commissaris geldt voor maximaal vier weken. Verlengingen dienen ter goedkeuring aan zowel het College van procureurs-generaal als aan de rechter-commissaris te worden voorgelegd.

25.

Direct afluisteren «met goedkeuring van een van de deelnemers» is een andere zaak. Deze methode wordt vaak gebruikt bij politiële infiltratie. Deze methode en het door de overheid opnemen van gevoerde telefoongesprekken als methode mogen worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als gelden voor het aftappen van telecommunicatie. Deze vorm van direct afluisteren is daarmee wel mogelijk in fase II.

26.

Het nu voorkomende direct afluisteren in huizen van bewaring en gevangenissen dient onder het hier beschreven regime gebracht te worden.

27.

Motie 50 verwijdert:

Korte observatie [van zes uur of minder] behoeft geen toestemming en kan ook toegepast worden in fase I.

Motie 50 vervangt:

28.

Langere observatie van hoogstens een week kan worden toegepast in fasen II en III. Goedkeuring van de hulpofficier van justitie is voldoende.

29.

Observatie van langer dan een week is ook mogelijk in fasen II en III. Voor deze methode is goedkeuring van de officier van justitie vereist; duurt zij langer dan een maand, dan is tevens goedkeuring van de rechter-commissaris vereist.

30.

Voor het gebruik van andere technische hulpmiddelen (in de toekomst ook satellieten) dan verrekijkers en handmatig bediende fototoestellen is altijd toestemming vereist van de officier van justitie.

31.

Video-apparatuur kan geplaatst worden indien zich situaties voordoen als omschreven in fasen II en III. De officier van justitie moet daarvoor toestemming verlenen voor maximaal 4 weken. Video-apparatuur mag niet geplaatst worden in woningen dan met toestemming van de daadwerkelijke bewoner. Gericht op een woning is video- apparatuur toegestaan in de pro-actieve fase II, en in fasen III A en B indien sprake is van een verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten). Opnames/banden verkregen door technische hulpmiddelen worden vernietigd na één maand of na beëindiging van een zaak. Ook hier kan de rechter-commissaris toestemming verlenen om deze gegevens in andere zaken te gebruiken c.q. op te slaan in andere registers.]

door:

28.

Observatie van langere duur kan worden toegepast in fase II en III.

Welke autoriteit toestemming voor observatie dient te geven is afhankelijk van de duur en de intensiteit van de observatie. (samenvoeging van de oude beslispunten 28 en 29)

29.

Voor het gebruik van andere technische hulpmiddelen (in de toekomst ook satellieten) dan verrekijkers en handmatig bediende fototoestellen of apparatuur die naar bereik en werking daarmee te vergelijken is, is altijd toestemming vereist van de officier van justitie. (was genummerd als 30, met toevoeging)

30.

Video-apparatuur kan geplaatst worden indien zich situaties voordoen als omschreven in fasen II en III. De officier van justitie moet daarvoor toestemming verlenen voor maximaal 4 weken. Video-apparatuur mag niet geplaatst worden in woningen dan met toestemming van de daadwerkelijke bewoner. Gericht op een woning is video- apparatuur toegestaan in de pro-actieve fase II, en in fasen III A en B indien sprake is van een verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten). Opnames/banden verkregen door technische hulpmiddelen worden vernietigd na één maand of na beëindiging van een zaak. Ook hier kan de rechter-commissaris toestemming verlenen om deze gegevens in andere zaken te gebruiken c.q. op te slaan in andere registers. (was genummerd als 31.)

31.

De wettelijke waarborgen rond observatie, waaronder het criterium tijdsduur, komen aan de orde bij de nadere uitwerking in een wettelijke regeling.

32.

Hierbij gaat het om de zogenaamde peilbakens die aan of in voeren vaartuigen worden aangebracht. Te denken valt aan plakzenders, geotach en dergelijke. Deze technische middelen mogen niet worden aangebracht op, aan of in personen.

33.

Aan en in voertuigen op de openbare weg is plaatsing toegestaan in de fasen II en III en bij verdenking van misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan. Toestemming van de officier van justitie is vereist voor maximaal 4 weken, waarna de officier van justitie over verlenging dient te beslissen.

34.

Het aanbrengen van deze apparatuur door middel van betreden van erven, loodsen en garages zijnde geen woningen is alleen mogelijk bij verdenking van ernstige misdrijven in georganiseerd verband (alleen in fasen III A en B).

Deze methode is te beschouwen als inkijkoperatie en wordt daar genormeerd.

35.

Voor het aanbrengen van plaatsbepalingsapparatuur op en in vaartuigen en vliegtuigen dienen vergelijkbare regels te gelden.

36a.

De commissie ziet twee mogelijke varianten van de inkijkoperatie.

a. Het heimelijk betreden van afgesloten ruimten zoals loodsen, erven en garages, niet zijnde woonruimten om plaatsbepalingsapparatuur aan te brengen is mogelijk bij verdenking van ernstige misdrijven, gepleegd in georganiseerd verband (fasen III A en B). De officier van justitie dient toestemming te geven en de rechter-commissaris dient, nadat de plaatsbepalingsapparatuur één maand is ingezet, toestemming te verlenen voor een nader te bepalen periode.

36b.

b. Het heimelijk betreden van afgesloten ruimten zoals loodsen, erven en garages, zijnde niet-woonruimten, ter opneming van de situatie is mogelijk op grond van een verdenking van misdrijven zoals genoemd in de Opiumwet en de Wet wapens en munitie. In dit geval zijn toestemming van de officier van justitie en de machtiging van de rechter-commissaris vereist. Ook dienen inkijkoperaties in de processtukken vermeld te worden, zoals volgt uit het vereiste van het opmaken van proces-verbaal.

37.

Inkijkoperaties in woningen en vergelijkbare ruimten zijn in elk geval niet toegestaan. Daarvoor gelden de bepalingen van de Algemene wet binnentreden. Tevens is te overwegen duidelijker in de desbetreffende bijzondere wetten aan te geven welk doel betredingsbepalingen hebben en of bij de betredingsbepalingen in bijzondere wetten toestemming van een hogere autoriteit noodzakelijk is.

38a.

Een informant is iemand die gevraagd of ongevraagd inlichtingen verstrekt aan de politie onder zekere waarborgen van anonimiteit en die als zodanig staat ingeschreven in een informantenregister van de politie.

38b.

Het runnen van informanten dient te geschieden door specifieke opsporingsambtenaren van de criminele inlichtingendienst (CID) en heeft tot doel opsporing. Deze methode is toegestaan op grond van een redelijk vermoeden van gepleegde en te plegen misdrijven die door hun aard of georganiseerd verband een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren.

39.

De officier van justitie dient toestemming te geven voor het inschrijven en runnen van informanten. Hij is daarvoor ten volle verantwoordelijk en heeft toegang tot alle relevante informatie, inclusief de identiteit van de informant. De officier van justitie dient jaarlijks te bezien of informanten nog verder gerund moeten worden.

40.

Opsporingsambtenaren kunnen niet als informant worden ingeschreven.

41.

Waarborgen ter geheimhouding van de identiteit worden alleen gegeven na schriftelijke machtiging van de officier van justitie. Deze waarborgen liggen altijd onder het beslag van de mogelijkheid dat de informant als (bedreigde) getuige wordt opgeroepen.

Afscherming van de identiteit van de informant blijft mogelijk als voldaan is aan de voorwaarden die gelden voor de bedreigde getuige.

42.

De informant pleegt geen strafbare feiten onder regie van politie en justitie. Afspraken met de informant worden schriftelijk vastgelegd. Bij schending van die afspraken vervalt elke geheimhoudingswaarborg ten aanzien van de informant. Gehele of gedeeltelijke vrijwaring voor gepleegde strafbare feiten geschiedt slechts door de officier van justitie en is alleen mogelijk indien verkregen voordeel of criminele winst wordt afgedragen. Vrijwaring is niet mogelijk voor ernstige delicten.

43.

Vergoedingen aan informanten worden slechts gegeven op basis van een landelijke beloningsregeling. Daartoe wordt de regeling Tip-, toon- en voorkoopgelden herzien. Betaling van informanten geschiedt volgens een vaste norm, namelijk het belang van de overheid bij criminaliteitsbestrijding en kan niet gerelateerd worden aan mogelijke criminele winst.

44.

Informanten mogen gestuurd informatie inwinnen zonder daarbij strafbare feiten te plegen. De officier van justitie moet hiervoor toestemming geven. Maandelijks dient de officier te bezien of verder gegaan moeten worden met de gestuurde informant. Zijn de gestuurde informanten al betrokken bij strafbare handelingen, dan is het slechts mogelijk hen als informanten te runnen en hun toe te staan deze handelingen te blijven verrichten, indien zij bereid zijn verkregen voordeel en/of criminele winsten af te dragen. De overheid dient met deze regels te voorkomen dat zij de controle op informanten verliest. Mochten informanten in levensbedreigende situaties geraken doordat de overheid zich niet aan de gestelde regels houdt, dan dient de overheid bescherming te bieden. Het mag echter onder geen beding kunnen voorkomen dat de overheid gedwongen wordt de informant straffeloos criminele handelingen te laten verrichten.

45a.

Onder een deal verstaat de commissie een afspraak tussen een crimineel en het openbaar ministerie, met het doel een toetsbare getuigenverklaring te verkrijgen in ruil voor enige tegenprestatie van het openbaar ministerie. Deze deals dienen een wettelijke basis te krijgen.

45b.

De commissie bepleit derhalve grote terughoudendheid inzake deals met criminelen, die zichtbaar en controleerbaar moeten zijn. Zij moeten Motie 51 verwijdert: [kunnen] worden voorgelegd aan de rechter.

De commissie wil de volgende voorwaarden stellen aan het aangaan van deze deals:

– Zij zijn slechts toelaatbaar als uiterst redmiddel in zaken van georganiseerde criminaliteit of zaken van leven en dood.

– De te verkrijgen informatie dient essentieel te zijn voor opsporing en bewijs in die zaken. Een deal moet door de rechter toetsbare getuigenverklaringen opleveren. Het is onvoldoende wanneer een deal slechts informatie ten behoeve van de CID oplevert.

– Als tegenprestatie kan geen strafrechtelijke immuniteit worden toegezegd. Uitsluiting van strafvervolging is slechts mogelijk indien bij afwezigheid van de deal niet tot vervolging zou worden overgegaan of met een transactie zou worden volstaan.

– De tegenprestatie kan zijn:

a. beloning volgens landelijke tipgeldregels (vergelijk informanten);

b. het eisen van een lagere straf dan op basis van de tenlastelegging normaal zou zijn, waarbij de officier van justitie dit meldt in zijn requisitoir;

c. enige verzachting van de strafexecutie. Dit mag niet in strijd komen met de Gratiewet.

Toestemming van het College van procureurs-generaal voor het aangaan van een deal is vereist. De verantwoordelijke hoofdofficier doet daartoe een verzoek.

46.

De toepassing van een zogenoemd getuigenbeschermingsprogramma, zoals voorgesteld door de werkgroep-Craemer in 1995, is slechts aan de orde bij ernstige bedreiging van mogelijke getuigen. De getuige moet zich zodanig bedreigd kunnen achten dat voor het leven, de gezondheid of de veiligheid dan wel de ontwrichting van het gezinsleven of het sociaal-economisch bestaan van die getuige moet worden gevreesd. Met deze formulering sluit de commissie aan bij de regeling voor de bedreigde getuige in artikel 226a Sv. Het moet daarbij gaan om zaken van georganiseerde criminaliteit of leven of dood.

Motie 68 vervangt:

[De commissie is van oordeel dat het begrip getuigenbeschermingsprogramma niet van toepassing is op informanten en infiltranten aangezien zij geen getuigenis afleggen.]

door:

Het getuigenbeschermingsprogramma is niet van toepassing op informanten en infiltranten tenzij zij getuigenis afleggen.

47.

Desalniettemin meent de commissie in meerderheid dat in uiterste gevallen wijziging van de identiteit van een getuige een noodzakelijk onderdeel van een getuigenbeschermingsprogramma kan zijn. Voor een zo ingrijpende maatregel is een wettelijke grondslag vereist.

48.

Voor het uitvoeren van een programma is de toestemming van het College van procureurs-generaal vereist. De uitvoering wordt centraal georganiseerd bij de CRI, onder gezag van de hoofdofficier van justitie bij het Landelijk bureau openbaar ministerie.

49.

Derhalve moet in de ogen van de commissie de figuur van de kroongetuige niet in het Nederlandse strafrecht worden ingevoerd.

50.

Infiltratie kan naar het oordeel van de commissie slechts plaatsvinden onder de volgende voorwaarden:

– Infiltratie kan plaatsvinden in de fase III A en B voor zover sprake is van ernstige gepleegde misdrijven die naar hun aard of georganiseerd verband een ernstige inbreuk maken op de rechtsorde. Motie 49 verwijdert: [In fase III A waarin alleen sprake is van duidelijke aanwijzingen van gepleegde strafbare feiten is geen infiltratie mogelijk.]

– Het inwinnen van informatie door middel van infiltratie als «pro-actieve» opsporingsmethode (fase II) is alleen mogelijk na een redelijk vermoeden van te plegen misdrijven die naar hun aard of georganiseerd verband een ernstige inbreuk op de rechtsorde vormen. Het plegen van strafbare feiten door infiltranten is in deze fase niet toegestaan.

– Het plegen van strafbare feiten zoals aankoop van illegale goederen is alleen toegestaan ten aanzien van verdachten van misdrijven die naar hun aard of in georganiseerd verband begaan een ernstige inbreuk op de rechtsorde vormen. Pseudo-verkoop van illegale goederen is als methode niet toegestaan, met uitzondering van kleine hoeveelheden softdrugs.

– Uitlokking van verdachte of andere personen binnen de criminele groep of organisatie is niet toegestaan.

51.

Zogeheten frontstores kunnen gebruikt worden ten aanzien van dezelfde misdrijven als waarvoor infiltratie is toegestaan. Overigens moet bedacht worden dat frontstores beperkte mogelijkheden kennen vanwege de noodzakelijke afscherming ten aanzien van derden, zoals fiscale diensten, etc. Alle frontstores worden landelijk geregistreerd. Bij niet-criminele burgerinfiltranten moet gedacht worden aan deelnemers aan frontstores, zoals accountants, financiële deskundigen, etc.

52.

Alle infiltranten dienen begeleid te worden door speciale infiltratieteams.

Van alle infiltratie-activiteiten dient proces-verbaal te worden opgemaakt. Direct afluisteren met een technisch hulpmiddel door een infiltrant is slechts mogelijk indien er sprake is van verdenking van bovengenoemde ernstige misdrijven. Afscherming geldt de identiteit van infiltranten, die bekend dient te zijn bij de ANCPI van de CRI.

Voor alle infiltratie-acties is op aanvraag van de hoofdofficier, toestemming van het College van procureurs-generaal vereist. De rechter-commissaris toetst alle infiltratie-acties die langer dan een maand duren. Hij kan daarbij een termijn stellen voor hernieuwde toetsing. Eenmalige pseudo-koopacties en kortstondige buitenlandse acties (van één tot drie dagen) behoeven slechts toestemming van de hoofdofficier of landelijke officier van justitie.

53.

Voor het gebruik van informatie afkomstig uit infiltratieactiviteiten in andere zaken of opslag in politieregisters geldt de algemene regel dat de rechter-commissaris daar toestemming voor moet verlenen. Deze zelfde regel stelt de commissie ook voor bij telefoontap en observatie.

54.

De commissie komt tot het eindoordeel dat van criminele burger-infiltranten die onder regie van politie en justitie strafbare feiten plegen, geen gebruik moet worden gemaakt.

55. Gecontroleerde aflevering en doorlating

De commissie heeft ervoor gekozen de term gecontroleerde doorlevering niet in haar woordenschat op te nemen. Zij maakt slechts onderscheid tussen:

a. gecontroleerde aflevering, waarbij het doel is aanhoudingen te verrichten of in ieder geval partijen illegale goederen in beslag te nemen,

en

b. doorlating, waarbij bewust partijen illegale goederen niet in beslag genomen worden.

56.

Gecontroleerde aflevering als onderdeel van een infiltratietraject vereist de daarbij behorende toestemming. Ook door observatie kan gecontroleerde aflevering worden vastgesteld, zonder dat er sprake is van actieve regie van opsporingsambtenaren. In dat geval is toestemming van de officier van justitie voldoende.

57.

Motie 52 vervangt:

[Naar het oordeel van de commissie zijn doorlatingen niet toegestaan, met uitzondering van de enkele proefzending van een kleine hoeveelheid softdrugs. (noot Koekkoek)]

door:

Ten aanzien van het doorlaten van personen en goederen die schadelijk of gevaarlijk kunnen zijn voor de veiligheid of de volksgezondheid geldt een algemeen verbod.

Ten aanzien van genoemde goederen bestaat de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing van het verbod door het College van procureurs-generaal, dat de beslissing tot ontheffing onmiddellijk ter kennis brengt van de minister van Justitie.

Voor deze beslissing worden geen criteria geformuleerd opdat zich geen beleidsinstrument ontwikkelt en elke beslissing aan de hand van het concrete voorliggende geval kan worden beoordeeld. De Kamer wordt periodiek gerapporteerd over eventuele doorlating.

58.

Voorzover een derde vrijelijk over deze gegevens kan beschikken kan deze informatie ook buiten de formele weg, maar binnen het kader van de opsporing, verstrekt worden. Anders wordt het wanneer de derde gebonden is aan een geheimhoudingsplicht en/of de gegevens vallen onder de Wet persoonsregistraties. Daarvoor is het naar het oordeel van de commissie onvoldoende dat nadere regels in standaardafspraken worden vastgelegd tussen bijvoorbeeld banken en het openbaar ministerie. Deze informele praktijk staat op gespannen voet met de Wet persoonsregistraties. Een duidelijke normering in de wet is derhalve gewenst om de mogelijkheid van onrechtmatige verstrekking van gegevens te vermijden. Daarbij blijft van kracht dat derden alleen verplicht kunnen worden deze gegevens te verstrekken door middel van toepassing van bestaande wettelijke dwangmiddelen.

De hierboven beschreven «informele» informatie-inwinning is als opsporingsmethode aan te merken en dient dus vastgelegd te worden bij proces-verbaal. Hiervan kan pas sprake zijn vanaf het begin van de pro-actieve opsporing in fase II.

59.

De koppeling van registers en bestanden kan het karakter krijgen van de zogeheten «Rasterfahndung» die naar huidig recht alleen is toegestaan tussen politieregisters en registers in de publieke sector. Als opsporingsmethode dient zij genormeerd worden in het Wetboek van Strafvordering.

Zij behoeft volgens de commissie toestemming van de officier van justitie in fase II en bij verdenking van strafbare feiten. De koppeling van politieregisters met registers uit de niet-publieke sector is naar huidig recht voor opsporingsdoeleinden niet toegestaan. Dit dient zo te blijven.

Het «ruilen» van gesloten informatie uit politieregisters met derden (bijvoorbeeld particuliere recherchebureaus) is uit den boze en dient expliciet verboden te worden.

60.

De hoofdofficier van justitie moet de wettelijke bevoegdheid krijgen deze gegevens aan het bestuursorgaan ter beschikking te stellen, indien sprake is van ernstige gepleegde en te plegen misdrijven in georganiseerd verband, die een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren. Ook informatie over CID-subjecten kan in combinatie met andere gegevens die voor het bestuur voorhanden zijn, tot de conclusie leiden dat een aanbe- steding, een vergunning, een subsidie tot een ernstige inbreuk op de rechtsorde kan leiden. Het gaat hierbij om voorbeelden als de aanbesteding voor de bouw van een overheidsgebouw door een criminele organisatie of de verstrekking van subsidie aan een criminele hasjhandelaar.

De informatie moet bij proces-verbaal worden verstrekt. Zij maakt daarmee eventueel deel uit van een bestuursrechtelijk procesdossier en moet door de rechter getoetst kunnen worden. Daartoe moet bestuurlijke wetgeving die de gronden aangeeft voor het geven van vergunningen, het gunnen van overheidsopdrachten en het geven van subsidies, worden aangepast. Verder moet de wettelijke mogelijkheid geschapen worden dat binnen de beheersdriehoek, zoals beschreven in de Politiewet, vertrouwelijke opsporingsinformatie wordt uitgewisseld. Korpsbeheerders dienen zich een oordeel te kunnen vormen over de keuzes en prioriteiten die bij de opsporing worden gesteld.

61.

Misdaadanalyse kan geschieden op basis van open bronnen en opsporingsgegevens die zich in de politieregisters bevinden. Deze vorm van opsporing vereist in ieder geval dat er sprake is van een redelijk vermoeden van ernstige strafbare feiten zoals omschreven in fase II. De inwinning van informatie bij derden kan een nadere wettelijke regeling vereisen, zoals omschreven in de paragraaf over inwinning van informatie. Dat geldt in die gevallen waar «vrijwillige» verstrekking op gespannen voet komt met de Wet persoonsregistraties. Fenomeen en brancheonderzoek zijn niet als opsporingsmethode te beschouwen. Hiervoor kunnen geen opsporingsmethoden aangewend worden. Wel kan van CID-gegevens gebruik gemaakt worden binnen de politie. Het is gewenst dat uitbesteding van fenomeenonderzoek, voorzover daarbij vertrouwelijke gegevens gebruikt worden, een wettelijke basis krijgt. Daarbij dient geregeld te worden onder welke voorwaarden van vertrouwelijke politiegegevens gebruik mag worden gemaakt.

62. Combinatie van opsporingsmethoden

De commissie heeft vastgesteld dat in grote opsporingsonderzoeken bijna altijd verschillende opsporingsmethoden in combinatie worden toegepast. Langdurige observatie wordt gekoppeld aan telefoontaps en het werken met informanten en infiltranten. Juist deze combinatie levert een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer op. Deze combinatie zal ook beoordeeld moeten worden aan de hand van de algemene criteria van proportionaliteit en subsidiariteit.

Tot nu toe is aan dit vraagstuk weinig aandacht besteed door de opsporingsinstanties, rechters-commissarissen en rechtspraak. De commissie pleit derhalve voor een algemene norm, dat bij de goedkeuring van opsporingsmethoden door het openbaar ministerie en de rechter-commissaris extra afgewogen wordt of een dergelijke combinatie, gezien de ernst van de op te sporen strafbare feiten, rechtmatig en verantwoord te achten is. Daarom is zij er ook voorstander van dat het zogeheten parallelle onderzoek ter kennis wordt gebracht van de rechter-commissaris in het gerechtelijk vooronderzoek, zoals voorgesteld in het desbetreffende wetsvoorstel.

63.

De commissie acht het noodzakelijk dat de CID en de ondersteunende eenheden meer worden geïntegreerd in de recherche. De recherchechef dient volledig op de hoogte te zijn van alle aspecten van het functioneren van de verschillende onderdelen binnen de recherche, zoals de tactische recherche, de CID, het OT, het STO, het AT, het BFO. De recherchechef dient ervoor zorg te dragen dat noodzakelijke informatie tussen de verschillende onderdelen wordt uitgewisseld.

64.

Een van de leden van de korpsleiding dient rechtstreeks verantwoordelijk te zijn voor de aansturing van de recherche van een regiokorps. De andere leden van de korpsleiding dienen op de hoogte te zijn van de voortgang van de zaken en de gebruikte methoden en de organisatie van de recherche.

65.

Motie 53 vervangt:

[Ten behoeve van elke politieregio dient een officier van justitie, tenminste van het niveau van een eerste klasser, als recherche-officier van justitie verantwoordelijk te zijn voor de organisatie en het functioneren van de recherche, inclusief CID en ondersteunende eenheden. De recherche-officier moet volledig op de hoogte zijn van de methoden die door de recherche worden gehanteerd. De recherche-officier kan worden bijgestaan door een of meer officieren van justitie voor de CID en de ondersteunende diensten. Arrondissementen met een kernteam beschikken ook over een kernteamofficier die valt onder de verantwoordelijkheid van de recherche-officier van de betreffende politieregio. De officieren die de recherche-officier bijstaan kunnen bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de recherche-officier gemandateerd krijgen.]

door:

Onverminderd de beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerder dient ten behoeve van elke politieregio een officier van justitie, tenminste van het niveau van een eerste klasser, als recherche-officier verantwoordelijk te zijn voor de organisatie en het functioneren van de recherche, inclusief CID en ondersteunende diensten.

66.

De zaaksofficieren van justitie zijn gezagsmatig verantwoordelijk voor alle opsporingsactiviteiten binnen hun zaken. Zij zijn daarmee tevens verantwoordelijk voor alle opsporingsactiviteiten van de CID en van de ondersteunende eenheden in hun eigen zaken. Er is intensief overleg nodig tussen de zaaksofficier en de recherche-officier. Bij conflict tussen de recherche-officier en de zaaksofficier dient de hoofdofficier een beslissing te nemen.

67.

Op deze wijze ontstaat een complementaire structuur. Deze structuur draagt ertoe bij dat zowel binnen de politie als binnen het OM op verschillende niveaus kennis bestaat over de gebruikte methoden en de organisatie van de recherche.

68.

De CID krijgt een duidelijke wettelijke regeling. De CID-regeling 1995 dient daarin ingepast te worden. De taak van de CID is het inwinnen, verzamelen en verifiëren van gegevens over misdrijven die gezien hun aard en het georganiseerd verband waarin ze worden begaan een ernstige inbreuk maken op de rechtsorde. Het gaat echter vooral om gegevens ten behoeve van de opsporing van georganiseerde en organisatiecriminaliteit.

De gegevensverzameling door de CID dient zich niet alleen te richten op de klassieke criminaliteit maar ook op andere soorten criminaliteit zoals fraude en milieudelicten.

69.

De recherche-officier van justitie krijgt het volledige gezag over de CID. De recherche-officier en de officieren die hem bijstaan, krijgen het recht van directe toegang tot alle registers en andere vormen van gegevensverzameling en verslaglegging. De recherche-officier houdt toezicht op de registratie van informanten en CID-subjecten. Onder verantwoordelijkheid van het College van procureurs-generaal wordt het beleid terzake gecoördineerd door de landelijke vergadering van recherche-officieren.

70.

Motie 54 vervangt:

[CID-subject kunnen slechts zijn: 1. verdachten van ernstige misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, die gepleegd worden in georganiseerd verband en een ernstige inbreuk op de rechtsorde vormen, en 2. personen tegen wie een redelijk vermoeden bestaat dat zij deze misdrijven zullen plegen. De categorie «grijze veld-subjecten» wordt opgeheven. De CID doet slechts gericht onderzoek naar CID-subjecten en niet naar andere personen. De CID-registers en -journalen worden volgens deze nieuwe criteria aangelegd en waar nodig geschoond. Alle CID-subjecten worden geregistreerd bij de NCID.]

door:

Het huidige criterium van CID-subject is te ruim. De CID-registers dienen een wettelijke basis te krijgen in de Wet op de Politieregisters. De definitie van CID-subject dient in die wet te worden vervat en dient recht te doen aan zowel de rechtsbescherming als aan het opsporingsbelang. De huidige CID-registers dienen te worden opgeschoond hetgeen zal worden bezien in het licht van de besluitvorming over die wetgeving. De categorie «grijze veld-subjecten» wordt niet opgeheven. Alle CID-subjecten worden geregistreerd bij de NCID.

71.

De CID functioneert binnen de algemene recherche onder verantwoordelijkheid van de recherchechef. Embargo-onderzoeken zijn niet mogelijk.

Van alle relevante opsporingshandelingen wordt proces-verbaal opgemaakt. Gebruikte methoden worden daarbij gerelateerd.

72.

De korpsbeheerder is verantwoordelijk voor het beheer van alle CID-activiteiten. Het gezag van het openbaar ministerie ontslaat hen niet van hem beheersverantwoordelijkheid. De korpsleiding is verantwoordelijk voor het functioneren van de recherche. Zij zorgt voor sterkte, kwaliteit en opleiding. Binnen de korpsleiding heeft één persoon de verantwoordelijkheid voor de recherche. Over het doen en laten van de recherche-eenheden vindt intensief overleg plaats tussen de recherchechef en onderdelen van de recherche.

73.

Ingeschreven informanten worden slechts gerund door de CID. Informanten die ten behoeve van andere politieregio's worden gerund, dienen aan die regio te worden overgedragen. Opsporingsambtenaren kunnen niet als informant worden ingeschreven.

74.

De kernteams krijgen een eigen CID. Ook bij het KLPD komt één CID, mede ten behoeve van het LRT.

75.

Voor CID-medewerkers dient een betere specifieke opleiding te worden ontwikkeld bij de rechercheschool.

76.

De informatie-inwinning door de CID dient meer gericht te worden op de wensen van de tactische recherche. De CID dient zich op het verwerven van informatie over de zware criminaliteit te concentreren. Zij dient de bestrijding van de kleine criminaliteit over te laten aan wijkteams en de tactische recherche.

77.

De tactische recherche dient van alle relevante opsporingshandelingen proces-verbaal op te maken. Tijdens lopende tactische opsporingsonderzoeken zijn er geen CID-trajecten die voor de leiding van het tactische team verborgen blijven. Alle desbetreffende informatie en ook de wijze waarop die verzameld is, dient door de CID-chef aan de leiding van het tactische team bekend te worden gemaakt. Alle relevante opsporingshandelingen van de tactische recherche worden in het zaaksdossier opgenomen en aan de rechter en de verdediging bekend gemaakt. De tactische recherche verricht geen eigen «CID-activiteiten», maar registreert wel de binnengekomen tips.

78.

Over lopend opsporingsonderzoek vindt frequent overleg plaats tussen CID-chef, leider opsporingsteam, zaaksofficier en recherche-officier (dan wel de officieren die hem bijstaan).

79.

Alle ondersteunende eenheden krijgen een taakomschrijving krachtens de wet. Zij zijn onderdeel van de centrale recherchedienst in de regio; zij opereren onder directe verantwoordelijkheid van de recherchechef en onder gezag van de recherche-officier en de betrokken zaaksofficieren. Het Landelijk Bureau Openbaar Ministerie oefent het gezag uit over de ondersteunende diensten van het KLPD. Voor de concrete operationele handelingen van deze diensten wordt het gezag uitgeoefend door de recherche-officier in de regio en de betrokken zaaksofficier.

80.

Motie 60 vervangt:

[Van alle relevante opsporingshandelingen dient proces-verbaal te worden opgemaakt. Deze processen-verbaal vermelden ook het gebruik van de opsporingsmethoden.]

door:

Alle gebruikte opsporingsmethoden worden in de processen-verbaal vermeld. De in het kader van die methoden verrichtte opsporingshandelingen behoeven niet noodzakelijkerwijs steeds in de vorm van een proces-verbaal te worden vastgelegd.

81.

Het aantal in te zetten politie-infiltranten kan worden uitgebreid, afhankelijk van de gebleken behoefte. Het inzetten van politie-infiltranten wordt getoetst door de ANCPI van de CRI, die hierover advies uitbrengt aan de betrokken hoofdofficier. Valse identiteiten dienen enkel door de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie ter beschikking te worden gesteld na daartoe strekkend verzoek van de hoofdofficier en de korpsbeheerder en na advies van de CRI. Het gezag over politie-infiltratie berust bij de zaaksofficier.

Motie 55 vervangt:

[Er zijn maximaal zeven politiële infiltratieteams. Het beheer daarvan berust bij de voor de kernteams verantwoordelijke korpsbeheerders respectievelijk bij de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken (overeenkomstig de regeling voor het LRT).]

door:

Het beheer van politiële infiltratieteams berust bij de voor de kernteams verantwoordelijke korpsbeheerders respectievelijk bij de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken (overeenkomstig de regeling voor het LRT).

82.

De taken en de organisatie van de kernteams dienen een nadere regeling te krijgen op basis van de wet. De taken van de kernteams beperken zich tot opsporingsonderzoek naar georganiseerde en organisatiecriminaliteit met een landelijk of internationaal belang. Het College van procureurs-generaal beslist over de keuze van onderzoeken door de kernteams, gehoord het advies van een landelijke OM-commissie (CBO). De ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken worden tevoren geïnformeerd.

83.

Tweejaarlijks vindt, ter onderbouwing van de prioriteitsbepaling in de onderzoeken, een kwalitatieve en zo mogelijk kwantitatieve analyse plaats van de aard en ernst van de georganiseerde criminaliteit en de daarbij betrokken groepen. Deze analyse wordt geanonimiseerd ter beschikking gesteld aan de korpsbeheerders en de Tweede Kamer.

84.

Het LRT geeft prioriteit aan onderzoeken die een hoogwaardige financiële deskundigheid vragen, en aan buitenlandse verzoeken. Het beheer van het LRT blijft bij de minister van Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken; het gezag berust bij de hoofdofficier van justitie bij het landelijk bureau openbaar ministerie.

85.

De financiering van de kernteams geschiedt uit een centraal budget, dat hiertoe wordt onttrokken aan de regionale budgetten. Voor de medewerkers van kernteams worden aparte opleidingsmodules in recherchetechnieken, regelgeving en vaardigheden ontwikkeld.

86.

Het verrichten van fenomeenonderzoek behoort niet direct tot de opsporingstaak. Het ligt daarom niet voor de hand dat kernteams zelf fenomeenonderzoek verrichten. Op verzoek van kernteams kan fenomeenonderzoek landelijk worden verricht door de CRI of door externe onderzoeksinstellingen.

87.

Motie 53 vervangt:

[Het gezag over de kernteams wordt onder verantwoordelijkheid van de recherche-officier uitgeoefend door een daartoe vrijgestelde officier van justitie van voldoende zwaarte. De recherche-officier draagt ook de verantwoordelijkheid voor de organisatie en het functioneren van de CID-afdeling binnen het kernteam. De betrokken zaakofficieren worden door de recherche-officier, of de officier die hem bijstaat, volledig op de hoogte gehouden van alle activiteiten in de onderzoeken van het kernteam.]

door:

Onverminderd de beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerder draagt de recherche-officier ook de verantwoordelijkheid voor de organisatie en het functioneren van de CID-afdeling binnen het kernteam.

88.

Indien binnen vijf jaar nog niet expliciet is aangetoond dat de kernteams en het LRT inhoudelijke betekenis hebben, moet besloten worden tot een andere organisatie van de opsporing. Dat zal gevolgen voor het politiebestel hebben.

89.

Er dient wetgeving tot stand te komen die de organisatie, inrichting en taken van de bijzondere opsporingsdiensten regelt. Bij de voorbereiding van deze wetgeving dient het bestaansrecht en de mogelijke samenvoeging van de huidige bijzondere opsporingsdiensten te worden heroverwogen.

90.

De samenwerking tussen de politie, in het bijzonder de bureaus financiële ondersteuning, en bijzondere opsporingsdiensten, in het bijzonder de FIOD, dient nader wettelijk te worden geregeld. De politie dient voor de financiële expertise in het kader van ondermeer de Plukze-wetgeving niet afhankelijk te zijn van afspraken met de FIOD of de belastingdienst.

91.

De bijzondere opsporingsdiensten krijgen geen eigen CID-en. Informanten ten behoeve van onderzoek van bijzondere opsporingsdiensten kunnen slechts door de politie gerund worden, mogelijk in samenwerking met bijzondere opsporingsambtenaren.

92.

Het uitwisselen van gegevens tussen bijzondere opsporingsdiensten en politie kan in bepaalde zaken plaatshebben op gezag van de officier van justitie. De uitwisseling van CID-gegevens dient de opsporing van strafbare feiten.

93.

De Rijksrecherche krijgt geen eigen CID, daartoe bestaat geen noodzaak. Bij onderzoek naar gepleegde strafbare feiten krijgt de Rijksrecherche toegang tot nationale en regionale CID-registers. Het is ongewenst dat de Rijksrecherche zelf informanten gaat runnen.

94.

Bij het landelijk bureau openbaar ministerie (LBOM) dienen recherche-officieren van justitie te worden aangesteld voor de verschillende bijzondere opsporingsdiensten.

95.

De BVD dient geen politietaken uit te voeren. BVD-ambtenaren kunnen geen deel uitmaken van rechercheteams.

96.

Het optreden van de landelijke BVD-officier van justitie dient een expliciete wettelijke basis te krijgen. Dat vereist verandering van artikel 22, derde lid van de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De officier dient alle relevante informatie te kunnen controleren om voor de rechtmatigheid van de verkrijging van informatie in ambtsberichten te kunnen instaan.

97.

Onderzoeksmethoden van de BVD dienen een specifieke wettelijke grondslag te krijgen, zeker waar deze methoden een inbreuk maken op grondrechten.

98.

De strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde is niet alleen gebaat bij uitbreiding van de politie, maar zeker ook van het openbaar ministerie. Wil het openbaar ministerie daadwerkelijk gezag over de politie uitoefenen en adequaat zijn strafvorderingstaak uitoefenen, dan is niet alleen kwalitatieve, maar ook kwantitatieve versterking nodig.

99.

De reorganisatie van het openbaar ministerie dient spoedig haar beslag te krijgen. Van groot belang is absolute duidelijkheid over de positie en bevoegdheden van de hoofdofficieren van justitie en het College van procureurs-generaal. Niet oneigenlijke beheerstaken, maar daadwerkelijke gezagsuitoefening over de politie is voor het openbaar ministerie wezenlijk. Het uitgangspunt van het openbaar ministerie in het gezag over de politie dient te zijn dat het doel de middelen niet heiligt. Verantwoorde beslissingen kunnen slechts worden genomen op basis van kennis en inzicht in de politiepraktijk. Bij de reorganisatie volgens het plan van aanpak zal rekening moeten worden gehouden met de gebleken tekortkomingen in de organisatie, de werkwijze en het functioneren van (leden van) het openbaar ministerie. Mogelijke veranderingen van functie voor individuele leden van het OM dienen daarbij te worden overwogen.

Binnen het OM dienen officieren, hoofdofficieren en leden van het College van procureurs-generaal zowel adequate juridische vermogens als voldoende kennis en vaardigheden te bezitten om het gezag over de politie daadwerkelijk inhoud te geven. Het is daarbij noodzakelijk om aan de verschillende genoemde functies ook specifieke benoemingsvereisten te verbinden.

100.

Het College van procureurs-generaal moet toestemming geven voor het inzetten van een aantal opsporingsmethoden die een zware inbreuk op de grondrechten van burgers inhouden. De minister kan besluiten van het College terzake te niet doen als hij het daaruit voortvloeiende gebruik van opsporingsmethoden onrechtmatig of onverantwoord oordeelt.

Het College dient jaarlijks een compleet overzicht van gebruikte methoden aan de minister ter hand te stellen, waarna de Kamer wordt geïnformeerd. De Centrale toetsingscommissie verdwijnt in haar huidige vorm. Het College van procureurs-generaal kan zich laten adviseren door een adviesraad zoals de Centrale toetsingscommissie, zonder eigen bevoegdheid.

101.

De functies van recherche-officier, zaaksofficier, kernteamofficier, zwacri-officier, fraude-officier en milieu-officier dienen een taakomschrijving te krijgen die duidelijkheid verschaft over hun afzonderlijke taken en de afstemming daartussen. Deze taakomschrijvingen dienen te worden gebaseerd op een landelijke richtlijn.

102.

Het coördinerend beleidsoverleg dient zich meer toe te leggen op een kwalitatieve analyse van de georganiseerde criminaliteit. Het dient zich niet langer te beperken tot het maken van kwantitatieve schema's.

103.

Motie 62 vervangt:

[In de normeringsvoorstellen van de commissie krijgt de rechter-commissaris een belangrijker taak dan voorheen. Deze principiële keuze vereist een getalsmatige en inhoudelijke versterking van het rechter-commissariaat. De rechter-commissaris moet bereid zijn een actievere toetsende rol op zich te nemen dan tot op heden het geval is.]

door:

Onverminderd het uitgangspunt dat de rechter-commissaris afstand moet houden tot de opsporing krijgt hij een belangrijker taak dan voorheen. Dit vereist een getalsmatige en inhoudelijke versterking van het rechter-commissariaat. Aan de hand van een in te dienen wetsvoorstel zal worden beslist in welke gevallen aard en omvang van een inbreuk op grondrechten een toets vooraf door de rechter-commissaris noodzakelijk maken.

104.

Naar het oordeel van de commissie dienen meer ervaren rechters deze functie uit te oefenen, mogelijk ook voor langere tijd dan nu het geval is. In overleg met de rechtbanken dienen hiervoor extra faciliteiten te worden geschapen. De werkomstandigheden van de rechter-commissaris vragen eveneens dringend om verbetering.

105.

De rechter-commissaris dient geen verlengstuk van de officier van justitie te worden. Hij toetst het gebruik van voorgestelde opsporingsmethoden. Hij motiveert zijn beslissingen. Binnen het gerechtelijk vooronderzoek dient hij overzicht te houden over alle opsporingshandelingen, ook in de zogenaamde parallelle trajecten. Nieuwe wetgeving zal de rechter moeten brengen tot een actievere toets van de rechtmatigheid van gebruikte opsporingsmethoden.

106.

Korpsbeheerders dienen actief hun beheersverantwoordelijkheid voor het gebruik van opsporingsmethoden uit te oefenen. Zij zijn ten volle verantwoordelijk voor de beheerstaak. Zij dienen door de korpschef ook geïnformeerd te worden over het beleid terzake binnen de korpsen. De verantwoordelijkheid voor de CID geldt daarbij even zwaar als die voor alle andere onderdelen van de politie. Korpsbeheerders dienen zich bewust te zijn dat de politie te zeer in een bestuurlijk vacuüm opereert. De sturing van en het toezicht op de politie in de opsporing is niet alleen een kwestie van het justitieel gezag, maar ook een bestuurlijke verantwoordelijkheid die ten volle moet worden gedragen. Dat vereist ook dat de korpsbeheerders op de hoogte dienen te zijn van de hoofdlijnen van belangrijke opsporingsonderzoeken en van te hanteren opsporingsmethoden. Zij dienen de toepassing hiervan te beoordelen tegen de achtergrond van hun verantwoordelijkheid voor de personeelszorg en de integriteit van het politieapparaat. Indien over de toepassing van opsporingsmethoden een geschil bestaat tussen hoofdofficier en korpsbeheerder,

Motie 56 vervangt:

[dient een conflictbeslechtingsregeling, naar analogie van de regeling in de Politiewet uitkomst te bieden.]

door:

dient de conflictbeslechting conform art. 53 Politiewet plaats te vinden.

Bij de evaluatie van de Politiewet, dient expliciet aandacht besteed te worden aan het gebrek aan democratische controle op het beheer door korpsbeheerders.

107.

Aan het daadwerkelijk leiding geven aan de opsporingstaken van de politie heeft het de korpschefs lange tijd ontbroken. Een recherche-achtergrond was geen prae voor benoeming tot korpschef. De korpschefs dienen zich nadrukkelijker te bemoeien met de kwaliteit van hun recherche. De samenwerking tussen de verschillende regio's op dit vlak heeft veel te lijden gehad van de verstoorde verhoudingen aan de top van de politie. Dit moet worden doorbroken. De ministers en de korpsbeheerders zullen de gebleken tekortkomingen dienen te betrekken bij hun personeelsen benoemingenbeleid. Voor zowel de huidige als een nieuwe generatie korpschefs geldt dat zij zich dienen te voegen in ondergeschiktheid aan het gezag, bereid moeten zijn te investeren in samenwerking en ook buiten de incidenten moeten willen sturen op de opsporing en de kwaliteit van de recherche.

108.

De minister van Justitie blijft, ook na de wettelijke reorganisatie van het openbaar ministerie, te allen tijde politiek verantwoordelijk voor het doen en laten van het openbaar ministerie en voor de gehanteerde opsporingsmethoden. Hij dient derhalve geïnformeerd te worden en geïnformeerd te zijn. De minister moet altijd de bevoegdheid en de mogelijkheid hebben om in te grijpen indien naar zijn oordeel het gebruik van opsporingsmethoden onverantwoord of onrechtmatig is. Zowel het openbaar ministerie als het departement van Justitie dient zich hiernaar te gedragen.

109.

Binnen het ministerie van Justitie dient een duidelijk aanwijsbare directie te zijn die zorgt voor de informatievoorziening en advisering over opsporing en opsporingsmethoden.

110.

In de ministeriële regeling voor de CID-en dienen nadere voorwaarden voor de aanvraag en uitkering van tipgelden te worden opgenomen.

111.

De minister van Justitie doet jaarlijks vertrouwelijk via de vaste commissie voor justitie verslag aan de Kamer over gebruikte opsporingsmethoden en door de kernteams verrichte en te verrichten onderzoeken.

Motie 74 luidt:

De Kamer; gehoord de beraadslaging; overwegende dat het rapport van de enquêtecommissie aanduidt dat de vertrouwelijke verstrekking van informatie aan vaste commissies van de Kamer niet op de juiste wijze heeft plaatsgevonden; verzoekt de Commissie voor de Werkwijze der Kamer; in het licht van de uitkomsten van de Enquêtecommissie, en in het bijzonder in het licht van de aanbevelingen onder nummer 111 en 116, de vraag te beantwoorden of het RvO-TK voldoende mogelijkheden biedt tot vertrouwelijke informatieverschaffing aan een vaste commissie uit de Kamer niet zijnde de commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, en zonodig voorstellen ter aanvulling daartoe aan de Kamer voor te leggen; en gaat over tot de orde van de dag.

112.

Het College van procureurs-generaal stelt de prioriteiten voor de kernteams op; de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken worden tevoren geïnformeerd. Hetzelfde geldt voor de kwalitatieve analyse van de georganiseerde criminaliteit en daaruit voortvloeiende prioriteiten voor het beleid.

113.

De minister van Binnenlandse Zaken is medeverantwoordelijk voor de kaders waarbinnen opsporingsmethoden worden toegepast.

114.

De Tweede Kamer dient de controle op het functioneren van het openbaar ministerie en de politie met betrekking tot opsporingsmethoden te verbeteren. Daartoe moet jaarlijks verslaglegging terzake van de minister van Justitie besproken worden. Dat geldt evenzeer de analyse van de georganiseerde criminaliteit, zoals hierboven beschreven.

115.

Bij de beoordeling van wetgeving dienen de samenhang met de praktijk en de gevolgen van de wetgeving voor de rechtsstaat meer dan in het verleden betrokken te worden.

116.

De commissie voor de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten komt geen rol toe bij de beoordeling van bijzondere opsporingsmethoden. De praktijk waarbij de commissie voor de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten gebruikt wordt voor geheim overleg om lekken te voorkomen, dient een halt te worden toegeroepen. Vertrouwelijk overleg terzake dient plaats te vinden binnen de commissies voor Justitie en Binnenlandse Zaken.

Motie 74 luidt:

De Kamer; gehoord de beraadslaging; overwegende dat het rapport van de enquêtecommissie aanduidt dat de vertrouwelijke verstrekking van informatie aan vaste commissies van de Kamer niet op de juiste wijze heeft plaatsgevonden; verzoekt de Commissie voor de Werkwijze der Kamer; in het licht van de uitkomsten van de Enquêtecommissie, en in het bijzonder in het licht van de aanbevelingen onder nummer 111 en 116, de vraag te beantwoorden of het RvO-TK voldoende mogelijkheden biedt tot vertrouwelijke informatieverschaffing aan een vaste commissie uit de Kamer niet zijnde de commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, en zonodig voorstellen ter aanvulling daartoe aan de Kamer voor te leggen; en gaat over tot de orde van de dag.

117.

Voor de toekomst is echter noodzakelijk te regelen dat een enquêtecommissie in haar onderzoek geen geheimhoudingsverplichtingen kunnen worden tegengeworpen die niet het belang van de staat raken. Het enkele feit van een belofte tot geheimhouding is niet gelijk te stellen met een staatsbelang. De commissie is van oordeel dat een door of namens de overheid gegeven belofte van geheimhouding moet wijken voor de bevoegdheden van een enquêtecommissie. Zou dat niet het geval zijn, dan zouden de bevoegdheden van de Wet op de Parlementaire Enquête simpelweg door de overheid zijn te ontwijken door een beroep op gedane beloften. Dit principe lijdt slechts uitzondering indien qua inhoud werkelijk het belang van de staat in het geding is. Daarvan was in het geval van de geheime bijlagen van de rapportage van de commissie-Wierenga in het geheel geen sprake. Dit laat onverlet dat elke enquête-commissie prudent dient om te gaan met vertrouwelijke gegevens. Van meer was in het geval van de rapportage van de commissie-Wierenga geen sprake.

118.

De Wet op de Parlementaire Enquête dient naar het oordeel van de commissie te worden gewijzigd. De commissie meent dat het mogelijk moet zijn om in zeer uitzonderlijke gevallen van een besloten verhoor onder ede een openbaar verslag te publiceren. De commissie heeft zich, in tegenstelling tot voorgaande enquêtecommissies, op het standpunt gesteld dat artikel 18b, eerste lid, van de Wet op de Parlementaire Enquête niet de mogelijkheid biedt tot het openbaar maken van een verslag van een besloten verhoor.

119.

De commissie meent dat het noodzakelijk is ten behoeve van omvangrijke onderzoeken een draaiboek samen te stellen voor de organisatie van een dergelijk onderzoek. De commissie heeft de indruk dat door het ontbreken van een dergelijk draaiboek te vaak het wiel opnieuw moet worden uitgevonden. Inmiddels heeft de Tweede Kamer ruime ervaring met het doen van onderzoeken. Het is zaak om de opgedane ervaringen vast te leggen voor toekomstig onderzoek.

120.

De commissie heeft goede ervaringen met de ondersteuning door een beperkte, deskundige staf en een gering aantal externe onderzoekers. Op die manier heeft de commissie de mogelijkheid maximale controle uit te oefenen op de inhoud en de uitvoering van de onderzoeken.

121.

Om kosten en tijd te kunnen besparen acht de commissie het wenselijk voor toekomstige parlementaire onderzoeken dat de Kamer permanent kan beschikken over een goed beveiligde en geoutilleerde ruimte op of rond het Binnenhof.

122.

De commissie is van oordeel dat het bij parlementaire onderzoeken mogelijk moet zijn gebruik te maken van informatie die bij openbaarmaking gevaar kan opleveren voor personen en zaken die het belang van de staat raken, zonder dat die informatie per definitie ter kennis gebracht wordt van alle leden van de Kamer. De commissie stelt voor artikel 18b, derde lid, Wet op de Parlementaire Enquête op dat punt te wijzigen.

123.

De commissie acht het wenselijk dat na de beëindiging van het onderzoek van een onderzoekscommissie het archief niet vernietigd hoeft te worden, maar dat na consultatie van de Registratiekamer een regeling wordt getroffen vergelijkbaar met de regeling en het besluit Politieregisters om inzage te verschaffen in de gegevens.

124.

De commissie heeft veel tijd besteed aan overleg met de bewindspersonen over de inhoud van het begrip «het belang van de staat». Het is de commissie gebleken dat er zeer verschillende interpretaties van dit begrip mogelijk zijn. De commissie acht het wenselijk dat de Kamer en het kabinet zich buigen over de vraag hoe het belang van de staat, zoals bedoeld in de Wet op de Parlementaire Enquête, moet worden uitgelegd.

Motie 42 luidt:

De Kamer; overwegende dat de mogelijkheid welke de wet op de parlementaire enquête de minister biedt zich te beroepen op het belang van de staat, rechtstreeks voortvloeit uit artikel 68 Grondwet; dat de Grondwet dit begrip niet nader omschrijft, zodat eventuele afspraken of uitspraken over de interpretatie ervan niets kunnen afdoen aan het recht of de plicht van de minister, zich in voorkomende gevallen op het belang van de staat te beroepen; spreekt uit dat geen poging zal worden gedaan te komen tot een algemeen geldende interpretatie van het belang van de staat, maar dat van de minister wordt verwacht dat hij in voorkomende gevallen zijn beroep op het belang van de staat zo goed mogelijk zal motiveren, waarna de commissie, dan wel de Kamer, kan beslissen of het beroep op het belang van de staat wordt aanvaard; en gaat over tot de orde van de dag.

125.

De commissie heeft goede ervaringen opgedaan met de attenderingsbulletins in de vorm van weekberichten en dagberichten, die werden samengesteld door de documentalisten. Op die manier werd de commissie constant op de hoogte gehouden van actuele ontwikkelingen op haar onderzoeksterrein.

126.

Het is de commissie goed bevallen alle commissieleden te laten participeren in het verhoren van getuigen. Het vergt de nodige afstemming tussen de leden voor en tijdens het verhoor, maar het verlevendigt de discussie en draagt bij aan een maximale waarheidsvinding.

127.

Het verdient aanbeveling om na elke verhoordag een korte persbriefing te verzorgen voor de media. Tijdens deze briefings kunnen vragen worden gesteld over de verhoren van die dag en de verhoren voor de komende dagen.

128.

De verhoren van de commissie zijn rechtstreeks op de televisie uitgezonden. De commissie geeft toekomstige onderzoekscommissies het advies om de visuele media de vrijheid te geven de verhoren rechtstreeks uit te zenden. Tijdens de verhoren is niet gebleken van een verstorend effect van de rechtstreekse uitzendingen.

129.

De commissie heeft over het algemeen alle medewerking gekregen die noodzakelijk was voor het uitvoeren van dit onderzoek. Zij heeft (te) weinig tijd gehad om goed onderzoek te doen naar het optreden van buitenlandse opsporingsdiensten in Nederland. Zij is echter gestoten op onwil van de in Nederland functionerende medewerkers van de Amerikaanse Drugs Enforcement Administration (DEA) om de commissie verder voor te lichten na een eerste gesprek op 6 maart 1995. De DEA stelt zich op het standpunt dat de diplomatieke status van de betrokken medewerkers hen vrijwaart van enige verplichting om gehoor te geven aan de op basis van de Wet op de Parlementaire Enquête gedane verzoeken. De DEA wilde slechts via tussenkomst van de CRI eventuele vragen schriftelijk beantwoorden. De commissie is van oordeel dat voor de toekomst opheldering gewenst is over de vraag of in Nederland verblijvende personen met diplomatieke status kunnen weigeren om een enquêtecommissie informatie te geven.

BIJLAGE 2 OVERZICHT ONTVANGEN EN GEANALYSEERDE DOCUMENTEN

BIJLAGE 2.1 Lijst van archiefstukken

Centrale toetsingscommissie, Overzicht van bij de CTC aangemelde toetsings- en registratiezaken over 1996, 1997, 1998 en 1999;

Centrale toetsingscommissie, Jaarverslag 1998

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Agenda's en vastgestelde notulen vergaderingen College van procureurs-generaal 1996; Bijlage 2. Agenda's en notulen 1997; Bijlage 3. Agenda's en notulen 1998; Bijlage 4. Agenda's en notulen 1999; Bijlage 5. Regelgeving: 5.1 Huidige regelgeving/algemeen kader, onder andere: 5.1.1 Voorlopige uitgangspunten van het College met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen ten dienste van politie en justitie, d.d. 24 januari 1997; 5.2 Richtlijnen, onder andere: 5.2.2 Richtlijn afspraken met criminelen, d.d. 13 maart 1997; 5.2.5 Instructie getuigenbescherming, d.d. 9 april 1998; 5.2.6 Handleiding kijkoperaties, d.d. 7 december 1994; 5.2.8 Richtlijnen infiltratie, d.d. 20 februari 1991; 5.2.11 Richtlijnen onderzoek van telefoongesprekken, d.d. 2 juli 1984; 5.2.12 Richtlijn schriftelijke vastlegging dwangmiddelen, d.d. 26 oktober 1994; 5.2.15 Instructie verkennend onderzoek, d.d. 1 december 1998; 5.2.16 Richtlijn vrijwillige medewerking banken bij onderzoeken, d.d. 12 juni 1996; 5.2.18 Richtlijn inzake de toepassing van art. 552i WvSv door het OM en de informatieverstrekking door de politie in het kader van de wederzijdse rechtshulp in strafzaken, d.d. 23 november 1994; 5.3 Concepten / overgangsregelingen, onder andere: 5.3.1 Nota van het Landelijk Parket «Het inwinnen van informatie met behulp van informanten door Nederlandse liaison officers in het buitenland», d.d. december 1998; 5.3.2 Conceptrichtlijn Doorlaten en gecontroleerde aflevering, d.d. 3 maart 1998; 5.3.6 Conceptrichtlijn Procedures in toetsings- en registratiezaken, d.d. 3 maart 1998; 5.3.7 Richtlijn Overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden, d.d. 12 maart 1998; 5.3.10 Conceptrichtlijn Informanten en infiltranten, d.d. 8 mei 1998; 5.3.11 Concept Instructie informatieplatforms in het kader van de prioriteitstelling landelijk optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit.

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Verslagen Regionaal Beheersoverleg 1998; Bijlage 2a. Beleidsplan OM Breda 1998; Bijlage 2b. Beleidsplan OM Breda 1999; Bijlage 3. Jaarverslag 1997 Buro Grootschalig Politieoptreden Regiopolitie Midden- en West-Brabant; Bijlage 4a. Jaarplan 1997 Divisie Georganiseerde Criminaliteit Regio Midden- en West-Brabant; Bijlage 4b. Jaarplan 1998 Divisie Georganiseerde Criminaliteit Regio Midden- en West-Brabant; Bijlage 5a. Jaarrapportage 1996 Regiopolitie Midden- en West-Brabant; Bijlage 5b. Jaarrapportage 1997 Regiopolitie Midden- en West-Brabant; Bijlage 6. Jaarplan 1999 Parket Breda; Bijlage 7a. Meerjarenbeleid en -raming 1997–2000, Beleidskaders en begroting 1997; Bijlage 7b. Meerjarenbeleid en -raming 1998–2001, Beleidskaders 1998; Bijlage 7c. Meerjarenbeleidsplan 1999–2002 en Kader 1999; Bijlage 8a. Jaarrapportage 1996 Arrondissementsparket Breda; Bijlage 8b. Jaarverslag 1997 Parket Breda; Bijlage 8c. Managementrapportage 1e halfjaar 1996, concept parketplan 1997, concept meerjarenplan; Bijlage 9. -; Bijlage 10. Model Jarap 1996 regiopolitie Midden- en West-Brabant

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Notulen van de vergaderingen van het College d.d.: 28 oktober 1997; 22 januari 1998; 23 januari 1998; 25 januari 1998; 17 november 1998; 23 november 1998; 15 december 1998; 23 december 1998; 13 januari 1999; Bijlage 2. Collegeverslagen, onderdeel benoemingen (1996; 1997; 1998); Bijlage 3. Verslagen van het Landelijk Platform CID-officieren (1996; 1997; 1998)

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Rapport van de Rijksrecherche 's-Hertogenbosch

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Onderzoek naar het functioneren van de RCID Rotterdam-Rijnmond

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Eindrapport Audit Ressortsparketten 1998/1999, maart 1999; Bijlage 2. Audit Ideaal Typisch Parket – II: Beelden, percepties en feiten

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Verslagen van de vergadering van recherche-officieren van 2 t/m 4 februari 1999, 29 en 30 september 1998, 18 en 19 november 1998; Bijlage 2. Brief d.d. 21 december 1998 van S. Tempel, plv. hoofdofficier van justitie te Assen, aan het College van procureurs-generaal, over de status en het functioneren van de rechercheofficier van justitie; Bijlage 3. Fragmenten van verslagen van vergaderingen van het College van procureurs-generaal die betrekking hebben op de ontwikkeling van de functie van rechercheofficier, periode 5 november 1996–30 september 1998

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Overzicht huidige openstaande vacatures van officieren van justitie; Bijlage 2. Functiebeschrijving recherche-officier van justitie; Bijlage 3. Functiebeschrijving arrondissementsofficier van justitie/substituut-officier van justitie, d.d. 3 juli 1997; Bijlage 4. Functiebeschrijving van CID-officier van justitie

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Nota toedeling onderzoeksvoorstellen 1996 – heden, 26 april 1999; Bijlage 2. Brieven aan College van Procureurs-generaal/CBO; later weegploeg Cczwacri over toedeling van diverse onderzoeksvoorstellen aan kernteams, d.d. 28 februari 1996, 13 maart 1998, 2 april 1998, 2 april 1998, 8 april 1998

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Brief van 15 april 1999 van de Stichting Studiecentrum Rechtspleging, aan College van procureurs-generaal, over de besteding van de «Van Traa»-gelden

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Aanbiedingsbrief bij de concept-richtlijn «Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, voorlopige uitgangspunten van het College van Procureurs-Generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen», 24 januari 1997; Bijlage 2. Inzet methoden en middelen bij de opsporing: onderdeel van Project Implementatie Parlementaire Enquête, 18 november 1996; Bijlage 3. Inleiding, verantwoording en opzet van de handleiding

College van procureurs-generaal,

Dreigingsanalyses en overeenkomsten getuigenbescherming

College van procureurs-generaal,

Bijlage 1. Brief van de Weegploeg met een overzicht van de activiteiten en voorstellen van de Weegploeg; Bijlage 2. Instelling, taakopdracht en werkwijze van de Cczwacri, de opvolger van het Coördinerend Beleidsoverleg; Bijlage 3. Brief over de instelling, taakopdracht en werkwijze van de Cczwacri; Bijlage 4. Brief inzake de nieuwe werkwijze voor de prioriteitstelling met betrekking tot de onderzoekskeuze voor de kernteams; Bijlage 5. Brief inzake prioriteitstelling kernteams; indienen van onderzoeksvoorstellen; Bijlage 6. Landelijk bureau openbaar ministerie, Notitie voortgang landelijke aanpak georganiseerde misdaad, stand van zaken d.d. april 1996; Bijlage 7. LBOM, Conclusies naar aanleiding van de voortgangsgegevens van de kernteams: Gegevens over 1996, januari 1997; 8. Landelijk Parket i.o., Landelijke voortgangsrapportage kernteams 1997, januari 1998; 9. Landelijk Parket, Halfjaarrapportage 1998 kernteams, oktober 1998;

College van procureurs-generaal,

Overzicht portefeuilleverdeling College van procureurs-generaal

College van procureurs-generaal,

Ontwikkelschema over de recherche-officier van justitie: Overzicht per parket over de positionering van de recherche-officier van justitie, verhouding recherche-officier van justitie – regiopolitie en bijzonderheden of ontwikkelingen rond de functie van recherche-officier van justitie, 1999

College van procureurs-generaal,

Instructie voor de officier van justitie belast met de gezagsuitoefening over het informatiewerk, 2 februari 1999

Coördinatiecommissie Zware Criminaliteit,

Routing stukken interne OM-overleggen op het gebied van zware en georganiseerde criminaliteit, 28 december 1998

FIOD,

Bijlage 1. Concept rechercheplan en een evaluatieformulier FIOD-onderzoek; Bijlage 2. Rechtshandhaving verschuift van «autonoom repressief» naar «integraal preventief»: De bestrijding van beurs- en beleggingsfraude als voorbeeld; Bijlage 3. Financieel rechercheren: Theorie en praktijk, Kluwer, Deventer, 1997; Bijlage 4. Rijksuniversiteit Leiden; NIVRA; Universiteit Nijenrode, Brochure: Forensische Accountancy: Postdoctorale opleiding per 1 maart 1999

Kernteam Noord Oost Nederland,

Bedrijfsplan OT/STO, 1998

Korps landelijke politiediensten,

Bijlage 1. Jaarplan 1999 KLPD/Dienst Technische & Operationele Ondersteuning, d.d. 19 mei 1998 (1.1); Relevante delen uit de beleidsplannen en jaarplannen met betrekking tot het LRT 1996–1999 (1.2); Bijlage 2. Plan van aanpak project vorming divisie Recherche van het Korps landelijke politiediensten, 20 februari 1998; Bijlage 3.1 Managementrapportage 1998: LRT «Betrouwbaar, professioneel en toonaangevend», februari 1999; Bijlage 3.2 Notulen managementteam Landelijk Rechercheteam KLPD (19 maart 1998 t/m 10 december 1998); Bijlage 4.1 Organisatie- & formatie-rapport Landelijk Rechercheteam KLPD: Aanpassingen ten gevolge van realisering fraudecapaciteit 1998, formatierapport december 1997; Bijlage 4.2 Organogram en formatie-overzichten DTOO over 1997 en 1998; Bijlage 5.1 Met betrekking tot DTOO: Privacyreglement materiaal uitleen systeem (5.1.1); Privacyreglement (sub)journaal coördinatoren (5.1.2); Privacyreglement (sub)journaal taktisch team (5.1.3); privacyreglement IX direct 5.0 relatiebeheer klanten / leveranciers (5.1.4); Bijlage 5.2 Overzicht van binnen het LRT gebruikte persoonsregistraties vallend onder de Wpr; Bijlage 6. pagina's uit het kwaliteitshandboek van de DTOO betr