25 764 Reisdocumenten

29 911 Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 137 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2022

1. Aanleiding

Mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid bericht ik u dat bij het verstrekken van paspoorten is geconstateerd dat de systemen structurele fouten bevatten die ruimte hebben geboden voor het plegen van strafbare feiten. In deze brief licht ik dit toe, stel ik een aantal nieuwe maatregelen voor en geef ik aan al eerder ingezette acties te intensiveren.

In strafrechtelijke onderzoeken is inmiddels vastgesteld dat het criminelen lukt bij diverse gemeenten valselijk opgemaakte, authentieke Nederlandse paspoorten te verkrijgen. Corrupte ambtenaren leveren in ruil voor geld paspoorten op bestelling. Deze ambtenaren zijn in staat dit te doen door hun kennis van en toegang tot het aanvraag-en uitgifteproces van identiteitsdocumenten dat bij gemeenten wordt gebruikt. Het gaat bijvoorbeeld om het invoeren van valse identiteitsgegevens en het gebruiken van pasfoto’s van andere mensen die een gelijkenis hebben met degene die het paspoort gebruikt. Met een op deze manier verkregen paspoort kan een crimineel bijvoorbeeld de grens over en buiten het bereik van politie en justitie doorgaan met criminele activiteiten.

Inmiddels zijn tientallen gevallen van onrechtmatig verkregen identiteitsbewijzen onderkend en het vermoeden is dat dit aantal waarschijnlijk nog zal oplopen. Het gaat hierbij, voor zover wij nu weten, om een beperkt aantal corrupte ambtenaren. Ik kan, gezien het vertrouwelijke karakter van de informatie en het lopende onderzoek niet verder ingaan op de rapporten en onderzoeken. Duidelijk is dat deze situatie krachtig moet worden bestreden.

Naast corruptie constateert de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) in een eigen (nog lopend) onderzoek dat er bij de aanvraag en uitgifte van paspoorten in een aantal gevallen afgeweken is van de standaardprocedure die gevolgd moet worden aan de balie. Dit kunnen vormfouten in de procedure zijn, veroorzaakt door menselijk handelen. Deze afwijkingen hebben geleid tot incorrecte data in de systemen. Deze afwijkingen moeten geminimaliseerd worden. RvIG heeft bij 17 gemeenten een steekproef van 8,7 miljoen aanvragen uit de periode van 2010 tot en met 2019 gedaan. Dit is circa een kwart van het totaal aantal aanvragen in Nederland in diezelfde periode. Daaruit is tot nu toe gebleken dat:

• Veruit de meest voorkomende procedurele afwijking (2,4 mln.) is het behandelen en inklaren door een en dezelfde ambtenaar. Veelal komt dit voor bij gemeenten met minder dan 100.000 inwoners.

• In dezelfde periode is geconstateerd dat er 181.500 gevallen zijn, waarbij een pasfoto door een ambtenaar is goedgekeurd zonder specifieke reden aan te geven, ondanks dat de programmatuur de pasfoto afkeurt.

• En er zijn 18.000 gevallen waarbij sprake is van afwijkingen, zoals:

  • Documenten werden uitgereikt na het verstrijken van de expiratieperiode van 3 maanden na ontvangst van de aanvraag;

  • Er zijn documenten uitgereikt buiten de publieksopeningstijden.

De komende tijd laat ik nader onderzoek naar de achtergronden van de afwijkingen doen.

Deze signalen over fraude en afwijkingen zijn deels al eerder naar voren gekomen. Ze zijn destijds zeer serieus genomen. Op basis hiervan zijn ook acties in gang gezet. Niettemin werden de signalen nog als incidenten beschouwd. Inmiddels is op basis van de huidige informatie gebleken dat er structurele problemen in het stelsel van de verstrekking van paspoorten zitten. Dit heeft mij doen besluiten de al ingezette acties en maatregelen naar aanleiding van de eerdere signalen te versnellen en versterken en nieuwe acties in gang te zetten.

De veiligheid en kwaliteit van het fysieke paspoort en de identiteitskaart zelf zijn niet in het geding. Met andere woorden: de fraude heeft kunnen plaatsvinden met valselijk opgemaakte – maar authentieke – paspoorten, uitgegeven aan criminelen.

2. Aanpak

In deze brief informeer ik uw Kamer over de verschillende acties die ik in gang heb gezet of nog zal zetten om fouten en fraude tegen te gaan en de integriteit van Nederlandse paspoorten en identiteitskaarten te waarborgen. Het gaat om al ingezette acties (3), nog te starten acties op korte termijn (4), acties op middellange termijn (5) en aanvullende acties (6).

De afzonderlijke acties genoemd in deze brief moeten uiteraard passend zijn om het enerzijds voor corrupte medewerkers onmogelijk te maken fraude te plegen of fouten te maken en anderzijds de grondrechten ten aanzien van privacy van burgers te beschermen.

Samenwerking tussen verschillende partijen is een voorwaarde voor succes en ik zal dan ook met de betrokken partners, zoals de VNG en de NVVB, optrekken in het realiseren van dit pakket aan acties.

Ik zie dat gemeenten hun taken in moeilijke omstandigheden moeten uitvoeren (drukte, corona, ontheemden Oekraïne). Ik ondersteun gemeenten op dit moment waar ik kan en zal dat in de toekomst ook blijven doen.

3. Al ingezette acties

De uitvoering van het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten en identiteitskaarten is mensenwerk. Bij uitgevende instanties, op de werkvloer, moet actie ondernomen worden om de mogelijkheden van fraude te elimineren. Hiermee kunnen het snelst resultaten geboekt worden. De uitgevende instanties die door onderstaande acties geraakt worden, ga ik zo spoedig mogelijk informeren.

Gesprekken

Naar aanleiding van de eerdere signalen is met de gemeentesecretarissen van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners gesproken. Uit het gesprek bleek dat deze gemeentesecretarissen zich verantwoordelijk voelen voor de integriteit van de gegevens in onze systemen en zich gesteund voelen door de informatie die met hen gedeeld is. Deze gesprekken zullen op korte termijn worden voortgezet. Ik zal gemeenten wijzen op verdere maatregelen (zie hieronder) die zij op korte termijn kunnen nemen en ondersteunen in de uitvoering. Behalve met gemeenten ga ik ook op korte termijn met andere uitgevende instanties (de openbaar lichamen en de landen in het Caribisch deel van het Koninkrijk, de Minister van Buitenlandse Zaken en de Koninklijke Marechaussee), in gesprek over de verbetermogelijkheden van de processen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het naleven van werkinstructies ten aanzien van functiescheiding en account- en wachtwoordbeheer.

Analyse incorrecte gegevens

Op dit moment heeft de uitvoering van een analyse naar incorrecte gegevens door fouten op een deel van de gegevens in de decentrale (gemeentelijke) Reisdocumenten Aanvraag en Archief Stations (RAAS) mijn bijzondere aandacht. In dit onderzoek dat nu loopt (verwachte afronding einde dit jaar), zijn onjuiste gegevens in het RAAS geconstateerd die gecorrigeerd moeten worden. Een voorbeeld hiervan is dat documenten eerder werden uitgegeven dan vermeld. Ook is gezien dat op basis van RAAS-gegevens bepaalde documenten vernietigd zouden zijn, terwijl deze ten onrechte in omloop waren.

Ik wil de foutieve data in de RAAS' en terugdringen en processen verbeteren. Hierdoor kunnen onregelmatigheden en mogelijke fraudegevallen makkelijker ontdekt worden. Dit leidt bovendien tot aanvullend inzicht in kwetsbaarheden van processen en bronnen voor fouten. Hierbij wil ik ook onderzoek doen bij systemen die gekoppeld zijn aan de RAAS' en, zoals de reisdocumentenmodule van de burgerzakensystemen en de BRP. Op basis daarvan kunnen verdere, passende maatregelen gezocht worden. Mogelijke fraudegevallen worden met het OM gedeeld.

Het programma Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS) en live enrolment

VRS en live enrolment worden hieronder behandeld. Deze acties zijn ingezet, maar zullen PAS op middellange termijn effect hebben.

4. Acties op korte termijn

Voorlichting

Direct na het verzenden van deze brief zal ik gemeenten benaderen om voorlichting te geven gericht op de adequate naleving van werkvoorschriften voor het proces van aanvraag en uitgifte van documenten en personeelsbeleid. Naleving van de voorschriften moet de integriteit borgen van gegevens in de registers waar ik verantwoordelijk voor ben, zoals Basisregistratie Personen, Basisregister Reisdocumenten en het Register Paspoortsignaleringen.

Er wordt voorlichtingsmateriaal ontwikkeld gericht op bestuurders en de baliemedewerkers zelf. Zij worden geïnformeerd onder welke omstandigheden er fouten in het systeem kunnen sluipen door menselijk handelen en zij worden bewust gemaakt van de gevolgen van fraude. Ook zal ik wijzen op het belang dat uitgevende instanties voor hun baliemedewerkers een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) aanvragen en referenties bij vorige werkgevers opvragen. Het personeelsbeleid moet meer gericht zijn op competentie en integriteit. Deze voorlichting en interacties met gemeenten wordt ingericht als een permanent proces. Het te ontwikkelen voorlichtingsmateriaal zal gedeeld worden met alle uitgevende instanties.

Ik ben in gesprek met de VNG en de NVVB over een adequate aanpak. Ik heb in dat gesprek ingebracht dat ik het van groot belang vind om aandacht te hebben voor het naleven van werkvoorschriften. Datzelfde geldt voor het op het juiste kennisniveau brengen van medewerkers, voor het belang van de VOG en een goed selectieproces voor medewerkers Burgerzaken, voor aandacht voor integriteit bij functiegesprekken en voor interne controle op het correct volgen van werkvoorschriften.

De VNG heeft mij laten weten mijn urgentie te delen. Op basis van verdere analyse van hetgeen zich heeft voorgedaan zal de VNG samen met de NVVB en mijn ministerie in de zomer onderzoeken wat nodig is voor goede naleving van bestaande voorschriften en wat aanvullend nodig is. Ik zal uw Kamer in september informeren over de hieruit volgende interventies.

Overigens blijven uitzonderingen voor speciale situaties mogelijk, maar moeten beperkt blijven tot maatwerk.

Aanpassingen RAAS

Op korte termijn is het technisch ook mogelijk, vooruitlopend op de invoering van VRS (zie middellange termijn), in de huidige systemen technische aanpassingen door te voeren. Deze maken tijdig en automatisch uitloggen mogelijk, waardoor het gebruik van andermans account wordt tegengegaan. Bovendien zal functiescheiding worden ingezet, zodat de aanvraag en uitgifte niet door eenzelfde medewerker kan worden gedaan. Dit laatste is de oplossing voor het merendeel van de geconstateerde procedurele afwijkingen in het aanvraagproces (90%). Einde 2022 is deze actie gerealiseerd.

5. Middellange termijn

Procesverbetering wordt ook bereikt door ondersteunende systemen of wetten te verbeteren. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het maken van een gezichtsopname aan de balie en het opleiden van personeel. Deze aanpak is al ingezet. Maar het aanpassen van wetgeving en ICT kost tijd. Waar mogelijk wordt binnen de huidige wettelijke kaders al verbetering op vrijwillige basis gestimuleerd. Zodra het kan, worden deze maatregelen verplicht.

Live enrolment

In de Kamerbrief over Onderzoeken innovaties dienstverlening paspoorten¹ van 9 oktober 2020 is uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van live enrolment².

Het Ministerie van BZK heeft eind 2021 een project opgezet (Modernisering Afname Biometrie, MAB) met als doel om de geprinte pasfoto uit te faseren. Een ter plekke gemaakte gezichtsopname verkleint de kans op het onjuist koppelen van een afbeelding aan een persoon, voorkomt de manipulatie van foto’s in het aanvraagproces en verhoogt de kwaliteit van de afbeelding. In de huidige werkwijze verliest de foto aan kwaliteit wanneer deze eerst wordt geprint en vervolgens wordt ingescand tijdens het aanvraagproces. De mogelijkheid ter plaatse een gezichtsopname te maken verlaagt de drempel voor baliemedewerkers om een gezichtsopname, die niet aan de fotomatrix voldoet, af te keuren. De ambtenaar kan immers direct een nieuwe maken en de burger hoeft daarvoor niet terug naar een fotograaf.

Binnen het project MAB zullen samen met de betrokken ketenpartners gesprekken gevoerd worden om te komen tot een aanpak voor de afname van biometrie die technisch, juridisch en financieel goed onderbouwd is. Dit leidt tot een uitgewerkt voorstel dat gedragen wordt door alle betrokken partijen verantwoordelijk voor paspoorten, identiteitskaarten, rijbewijzen³ en visa.

Ik laat onderzoeken of dit op korte termijn op vrijwillige basis is te realiseren, vooruitlopend op een wettelijke verplichting. Burgers kunnen er dan zelf voor kiezen om aan de balie een gezichtsopname te laten maken. Ik verwacht dat ik u in het najaar kan informeren over de uitkomst hiervan.

Certificeren van personeel

Een integere identiteitsvaststelling aan de balie om betrouwbare identiteitsdocumenten uit te geven, vereist specifieke kennis. Identiteitsvaststelling is complex en dient zorgvuldig en uniform te gebeuren. Dat geldt met name voor de eerste keer dat persoonsgegevens aan een persoon gekoppeld moeten worden, als geen vorig identiteitsmiddel beschikbaar is dat biometrie bevat. De baliemedewerker bij een uitgevende instantie moet bij de identiteitsvaststelling over de juiste vakkennis en vaardigheden beschikken om in staat te zijn het proces zorgvuldig uit te voeren. Deze kennis zorgt er ook voor dat men adequaat kan reageren op mogelijke fraude. Dat is niet alleen nodig bij baliepersoneel tijdens de aanvraag van reisdocumenten, maar ook bij diensten die de documenten thuisbezorgen.

Met verplichte certificering wordt een minimaal kennisniveau beter gewaarborgd. Uitzonderingen blijven mogelijk, bijvoorbeeld voor bezorgdiensten in het buitenland, maar worden zeer selectief toegestaan. Certificering vindt plaats na het succesvol afronden van een opleiding. Daarna moet periodiek worden bijgeschoold en hercertificering plaatsvinden.

In de kern van een identiteitsmiddel staat de overheid, als derde en onafhankelijke partij, garant voor de deugdelijkheid van een identiteitsmiddel. Juridisch is de burgemeester, gezaghebber, Gouverneur, Minister van Buitenlandse Zaken of de Koninklijke Marechaussee uiteindelijk verantwoordelijk voor de identiteitsvaststelling en het besluit of iemand een paspoort of identiteitskaart verstrekt kan krijgen. Maar de baliemedewerker voert deze processen in de praktijk uit. Om dit te kunnen doen, moet een medewerker over de juiste kennis beschikken. Uitgevende instanties stimuleren en faciliteren nu al het volgen van opleidingen en het halen van diploma´s. De Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken biedt daarvoor het diplomastelsel Burgerzaken. In de circulaire verbeterimpuls identiteitsvaststelling van 31 mei 2022 aan gemeenten verzoek ik nadrukkelijk om nog meer aandacht voor kennis en opleiding en wijs ik op bestaande werkprocessen en afspraken.

Naast de kwaliteit van identiteitsvaststelling is ook de integriteit van de medewerker aan de balie essentieel. Het overleggen van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) moet vanzelfsprekend worden voor baliemedewerkers net als een achtergrondonderzoek naar het functioneren bij eerdere (overheids) werkgevers. Ik zal daarbij afwegen of er een register moet komen van diegenen die een opleiding succesvol hebben afgerond. Het opzetten en bijhouden van een dergelijk register vereist mogelijk aanvullende regelgeving. In het kielzog daarvan wil ik de noodzaak tot accreditatie van opleidingen nader onderzoeken.

Ik onderzoek de noodzaak om opleidingsplannen verder te standaardiseren. Gestandaardiseerde eisen aan de opleidingen dragen bij aan het verbeteren van de kwaliteit en uniformiteit. Zo is aandacht nodig voor de alertheid op fouten en het vaststellen van mogelijke fraude. Specifieke aandacht moet worden besteed aan het blijvend nakomen van de bestaande procedures en permanente educatie.

Ik verwacht dat de bovenstaande onderzoeken begin 2023 gereed zijn.

Het spreekt voor zich dat ik ook andere partijen die belast zijn met identiteitsvaststelling, zoals IND en RDW hierbij zal betrekken waardoor de verbeteringen van de kwaliteit en uniformiteit overheidsbreed zal worden versterkt.

Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS)

Uw Kamer wordt geregeld over VRS geïnformeerd⁴. VRS⁵ zorgt op de middellange termijn voor een kwaliteitsslag op het gebied van digitalisering, efficiëntie en veiligheid. Het programma is gestart in 2019. De eerste verbeteringen zijn in 2021 gerealiseerd. Het gehele traject beoogt te zijn afgerond in 2025.

Concreet zorgt VRS voor de creatie van twee centrale systemen (uitgevende instanties, waaronder gemeenten, werken nu decentraal) waardoor medewerkers makkelijker en sneller gegevens over eerdere aanvragen van documenten – ook bij andere uitgevende instanties – ter beschikking krijgen. Het programma VRS zorgt ook voor de automatische signaleringscontrole op het Register Paspoortsignaleringen (mag er aan de aanvrager een paspoort verstrekt worden of is er een belemmering, bijv. veroordeling of hoge schulden). Nu wordt dat handmatig gedaan; dat is foutgevoelig en kost tijd.

De techniek die VRS ontwikkelt, zal ervoor zorgen dat een baliemedewerker niet meer alleen alle stappen in het proces van aanvraag en uitgifte kan doorlopen. Voor de behandeling van de aanvraag, de beoordeling van de aanvraag en het uitgeven van het reisdocument zullen verschillende medewerkers nodig zijn. Dit wordt functiescheiding genoemd en moet ervoor zorgen dat fouten of onregelmatigheden zoveel mogelijk worden opgemerkt. Bovendien wordt het onmogelijk gemaakt dat verschillende baliemedewerkers met dezelfde inloggegevens kunnen werken en worden informatiebeveiligingsrichtlijnen streng gevolgd, waarbij een medewerker met een vaste frequentie automatisch opnieuw moet inloggen.

Met de invoering van VRS zal ook de integriteit van gegevens in de systemen structureel worden verbeterd, waardoor fouten kunnen worden opgemerkt en gecorrigeerd. Met de realisatie van twee nieuwe systemen, zoals boven beschreven wordt het makkelijker om verschillen tussen de nieuwe systemen en de Basisregistratie Personen te detecteren. Ik laat onderzoeken of dit juridisch haalbaar en wenselijk is in verband met privacyvoorschriften.

Ten slotte kunnen in de registraties mechanismen ingebouwd worden die bijvoorbeeld bij het overschrijden van uitreiktermijnen documenten automatisch de status «ongeldig» geven (of de instantie manen deze actie uit te voeren), waardoor het document zijn geldigheid verliest en niet meer kan worden gebruikt.

VRS maakt het mogelijk om in het geval van een reisdocumentaanvraag, onder strikte voorwaarden, historische foto’s van de aanvrager op te halen en vervolgens te vergelijken met de aanvrager zelf en met de nieuwe foto. Ook als de vorige aanvraag bij een andere uitgevende instantie heeft plaatsgevonden.

Met deze verbeteringen kunnen echter nog niet alle dreigingen, fraudevormen en afwijkingen in het proces worden voorkomen. Op basis van onderzoek zullen aanvullende maatregelen worden voorgesteld.

6. Aanvullende acties

Aanscherping toezicht

Het huidige toezichtkader is gebaseerd op een zelfevaluatie van de uitgevende instantie, waarover ik u jaarlijks rapporteer⁶. Op grond van de Paspoortwet (art. 58) houd ik al toezicht op de uitvoering van de wet, maar ik heb geen bevoegdheden (bijvoorbeeld het opleggen van bestuurlijke sancties).

Ik onderzoek de mogelijkheden om uitgevende instanties beter te controleren of de zelfevaluaties inhoudelijk goed zijn uitgevoerd. Doel hiervan is de integriteit en kwaliteit van de processen en data rondom de aanvraag en uitreiking te verbeteren en daarmee het vertrouwen van individuele burgers in hun reisdocument te borgen. Daarnaast zal ik nagaan of de zelfevaluatie volstaat om de kwaliteit die ik nastreef, te waarborgen. De zelfevaluatie is gericht op het inrichten en naleven van procedures, niet op het controleren van data-integriteit of het signaleren van fouten of ondermijning. Ik verwacht de uitkomsten medio 2023.

ICAO-assessment

ICAO (Internationale Burgerluchtvaartorganisatie) heeft standaardrichtlijnen ontwikkeld voor het evalueren van de veiligheid van (de afgifte) van reisdocumenten. Op dit moment wordt aan de hand van deze standaarden een onafhankelijk onderzoek naar de Nederlandse praktijk uitgevoerd. Dit zal resulteren in een rapport dat kan dienen als onderbouwing om verdere verbeteringen in het reisdocumentenstelsel door te voeren. De resultaten van het assessment worden in het vierde kwartaal van 2022 verwacht.

Verantwoordelijkheden

Diverse verantwoordelijkheden voor het reisdocumentenstelsel zijn nu belegd bij gemeenten, het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die elk zelf politiek verantwoording afleggen. Ik ga na of er aanvullende maatregelen nodig zijn voor het mitigeren van risico’s die kunnen optreden bij deze verantwoordelijkheidsverdeling.

Verder zal ik de departementen, die verantwoordelijk zijn voor andere identiteitsdocumenten, inzicht geven in onderzoeken en projecten ter verbetering van het aanvraag- en uitgifteproces zodat zij hiervan voor hun eigen product binnen het identiteitsstelsel kunnen profiteren. Ik verwacht medio 2023 meer duidelijkheid te hebben over deze actie.

7. Afsluiting

Samenvattend denk ik met de afronding van al deze maatregelen het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten sterk verbeterd te hebben. Op korte termijn is winst te behalen met voorlichting en gesprekken en technische aanpassingen in het huidige systeem. Op middellangere termijn zullen acties als VRS, live enrolment en certificering een grote stap voorwaarts betekenen. Hiermee verwacht ik dat de mogelijkheden tot fouten en fraude in het systeem sterk gereduceerd worden.

Ik zal uw Kamer voor het einde van dit jaar informeren over de stand van zaken van de acties die ik in deze brief heb genoemd.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen

---

1 Kamerstuk 25 764, nr. 125.

2 Live enrolment is het opnemen van de biometrische gegevens van de burger op de locatie van de aanvraag. Fysieke verschijning aan de balie is vereist zodat met zekerheid kan worden vastgesteld dat de biometrische gegevens bij de aanvrager horen en dat de gegevens niet zijn bewerkt. Door de inzet van live enrolment wordt de integriteit en kwaliteit van de gezichtsopname, ten tijde van de aanvraag gewaarborgd.

3 De RDW werkt met een systeem van geaccrediteerde fotografen.

4 Kamerstuk 25 764, nrs. 123, 120, 130, 127, 133 en 136.

5 VRS is opgezet omdat de ICT-architectuur achter het stelsel van aanvraag en uitgifte van paspoorten en identiteitskaarten gedateerd is. Uit verschillende (centrale en decentrale) registers, die niet altijd bijgewerkt zijn, moet informatie verzameld worden. Dit is een tijdrovend, fout- en fraudegevoelig proces. Met het programma wordt een kwaliteitsslag gemaakt naar een situatie waarin de processen, procedures en registers worden gedigitaliseerd naar de standaarden van deze tijd en registers worden gecentraliseerd. Hierdoor worden de aanvraag en uitgifte van paspoorten en identiteitskaarten vergemakkelijkt en kan fraude beter worden voorkomen.

6 Kamerstukken 27 859 en 25 764, nr. 156.