25 000 IV
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (IV) voor het jaar 1997

nr. 14
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NEDERLANDS-ANTILLIAANSE EN ARUBAANSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 6 november 1996

Hierbij ontvangt U ten behoeve van het algemeen overleg over de organisatie van mijn Kabinet een notitie met achtergronden en uitgangspunten, een organogram van het Kabinet zoals dat is ingevuld op grond van het U eerder toegezonden Standpunt van de dienstleiding en een overzicht van de projectcyclus.

Naar ik graag aanneem bent U hierdoor voldoende geïnformeerd.

De Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken,

J. J. C. Voorhoeve

De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en het kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (KabNA) als onderdeel van het Nederlands openbaar bestuur

1. Politieke uitgangspunten

Sedert het eind van de jaren tachtig/het begin van de jaren negentig is het uitgangspunt dat de drie landen van het Koninkrijk op basis van vrijwilligheid voor de afzienbare toekomst een staatkundig verband willen blijven vormen. Dit verband gaat uit van autonomie en intern zelfbestuur, maar betekent ook dat bepaalde taken in gezamenlijkheid worden uitgevoerd, al dan niet op Koninkrijksniveau.

Het Koninkrijk heeft een op het Statuut gebaseerde waarborgfunctie voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur.

De ontwikkeling waarbij, sedert de rede van Koningin Wilhelmina in december 1942, werd aangestuurd op een (zekere mate van) onafhankelijkheid van de overzeese rijksdelen, wordt sinds het einde van de jaren tachtig omgebogen naar een nieuwe verhouding tussen Nederland, de vijf eilanden die samen de Nederlandse Antillen vormen en Aruba.

2. Sociaal-economische aspecten

Door de mogelijkheden die moderne communicatiemiddelen en de zeer frequente vliegverbindingen binnen het Koninkrijk bieden neemt de verwevenheid tussen de landen in het Koninkrijk de laatste jaren sterk toe. Alleen al het feit dat er rond 290 000 Antillianen en Arubanen op de eilanden wonen en rond 80 000 in Nederland betekent dat de uitwisseling zeer frequent is en dat de meeste Antillianen en Arubanen op meer plaatsen in het Koninkrijk familierelaties hebben. Het bedrijfsleven maakt veelvuldig gebruik van de mogelijkheden die de Nederlandse Antillen en Aruba bieden door hun ligging vlak bij het vasteland van de drie Amerika's.

De verwevenheid van de Antillen en Aruba met het relatief stabiele en ontwikkelde juridische, economische en sociale bestel van Nederland en de open deur die zij via Nederland tot de Europese markt genieten, evenals de relatief zeer omvangrijke Nederlandse financiële steun, maken het volstrekt begrijpelijk dat, naast emotionele, ook rationele elementen ertoe leiden dat er in de West door een grote meerderheid van de bevolking voor wordt gekozen om de Koninkrijksband te handhaven en te intensiveren.

3. De financiële hulprelatie

Sedert enkele decennia verleent Nederland steun aan de Nederlandse Antillen en Aruba. Op de begroting van KabNA is rond 300 mln gulden per jaar beschikbaar waarvan rond 150 mln op project- en programmabasis wordt ingezet op de Nederlandse Antillen en rond 50 mln op Aruba. De rest van het geld wordt besteed aan met name (rente)subsidies. Het bedrag op de KabNA-begroting komt grofweg neer op een bijdrage uit Nederlandse begrotingsmiddelen van rond f 1 000,– per inwoner/per jaar. Daarnaast worden ook door andere departementen, met name Defensie, jaarlijks omvangrijke uitgaven gedaan ten behoeve van de Antillen en Aruba.

De laatste jaren heeft zich een wijziging voorgedaan in de inzet van de middelen van KabNA die samenhangt met de beleidswijziging dat niet langer door de Antillen en Aruba op onafhankelijkheid wordt aangestuurd.

De inzet van technische bijstanders die het openbaar bestuur ondersteunen is in een beperkt aantal jaren sterk gegroeid (thans rond f 40 mln per jaar) met name op de gebieden rechterlijke macht, belastingen en directe ondersteuning van overheidsdiensten. Deze bijstand vindt steeds plaats op aanvragen van de Nederlandse Antillen en Aruba.

Daarnaast is ook de inzet in de sociale sector (onderwijs, volksgezondheid en armoedebestrijding) sterk gestegen ten detrimente van de investeringen in de primaire economische sector (toerisme, infrastructuur, nutsvoorzieningen, vliegvelden en havens). In deze laatste sector is overgegaan van omvangrijke schenkingen naar andere middelen (zachte leningen, aandelenparticipaties, financiering van slechts de onrendabele top) waardoor toch nog redelijk veel kan worden gedaan. Voor economisch verantwoorde projecten wordt getracht lokaal veel meer zelf te genereren.

4. Veranderende rol van Nederland

Het bovenstaande betekent dat Nederland, en meer in het bijzonder KabNA, is veranderd van een entiteit die via een soort ontwikkelingshulp met name de kapitaaldienst op de begrotingen ontlastte (en zich amper bekommerde om de interne bestuurlijke en financiële verhoudingen), naar een meelevende en meedenkende partner in een Koninkrijk dat meer inhoud begint te krijgen. Ook de veelvuldige bezoeken van leden van het Koninklijk huis, van Nederlandse ministers en van delegaties van overheden (op het niveau van grote gemeenten, provincies en de vakdepartementen), van werkgevers- en werknemersorganisaties weerspiegelen de toegenomen intensiteit van de relaties. Mede om deze uitwisseling te faciliteren zijn recent de vertegenwoordigingen van Nederland (Willemstad met dependance te Philipsburg, en Oranjestad) enigszins versterkt zodat zij de aanspreekpunten kunnen zijn voor de dagelijkse contacten tussen bewindspersonen, ambtenaren en de pers. Hierdoor ontstaat een betere en snellere informatie-uitwisseling tussen met name Den Haag en de West.

Dat de in relatief snel tempo veranderende verhoudingen tussen de Koninkrijksdelen tot vragen leiden en de grotere intensiteit van de relaties soms onbegrip en irritaties opwekken, is een onvermijdelijk gevolg van de huidige overgang naar nieuwe verhoudingen.

5. Organisatorische ontwikkelingen

Sinds 1990 heeft de invulling van de taken en verantwoordelijkheden van de portefeuille van MinNAZ en dus van het ten dienste staande kabinet een forse uitbreiding ondergaan. De taken zijn in twee sectoren te onderscheiden: de «ontwikkelingshulp» en de algemene, coördinerende taak ten behoeve van het Nederlandse beleid terzake van de West.

Het kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken functioneert niet alleen als een apparaat dat zich vooral met (ontwikkelings)samenwerking en culturele samenwerking bezighoudt. KabNA heeft zich ontwikkeld tot een zeer klein zelfstandig departement van openbaar bestuur met als primaire taken het informeren en adviseren van het Nederlandse openbaar bestuur (de eigen minister, andere ministers, de onderscheiden overheden) over de ontwikkelingen op de Nederlandse Antillen en Aruba op velerlei gebied. Daarbij hoort de eigen taak op het gebied van de wet- en regelgeving, deels op Koninkrijksniveau, en de betrokkenheid bij de Rijksministerraad. Het kabinet fungeert in de praktijk ook als een soort koninkrijkssecretariaat.

Het bovenstaande betekent dat ook de positie van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken de laatste jaren aanzienlijk is gewijzigd. Van een betrekkelijk marginale betrokkenheid (minister De Koning placht te zeggen dat deze taak slechts drie uur per week kostte) werd het een taak die vaak intensiefoverleg zowel in Den Haag als in de West over vele bestuurlijke en maatschappelijke onderwerpen vergt, waarbij beslissingen moeten worden genomen met verstrekkende gevolgen. De vaak uiterst gevoelige verhoudingen tussen de partners in het Koninkrijk vereisen zeer arbeidsintensief overleg. De Koninkrijkspartners verlangen, ondanks hun nadruk op autonomie, dat een lid van het Nederlandse Kabinet ruim beschikbaar is voor de vraagstukken en problemen waar zij mee worstelen.

6. Versterking van de Koninkrijksrelatie in «Den Haag»

Uit het voorgaande volgt dat Den Haag een aantal maatregelen moet nemen om de verantwoordelijkheden die de intensievere Koninkrijksbetrekkingen met zich meebrengen beter te kunnen waarmaken. Deze behelzen de personeelsomvang van KabNA, de positie van KabNA in de rijksoverheid en de functie van de minister.

a.

Conform de aankondiging in het regeerakkoord heeft in 1995 een evaluatie plaatsgevonden van de reorganisatie van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Deze evaluatie, in combinatie met de genoemde ontwikkelingen in de portefeuille van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, leidt ertoe dat de organisatie van het Kabinet nader moet worden aangepast, maar ook dat een personele uitbreiding noodzakelijk is.

Een personele uitbreiding van rond 15 formatieplaatsen is nodig. Dit betreft:

♦ de aanstelling van een secretaris van de minister;

♦ de versterking van de functie in- en externe voorlichting, met name bij de Vertegenwoordigingen in de West;

♦ versterking van de capaciteit van de twee beleidsdirecties;

♦ versterking van de afdeling personeel en organisatie (t.b.v. de uitzendingen);

♦ versterking van het Projectbureau KabNA (de stroomlijning van de projectcyclus);

♦ hieruit voortvloeiende secretariële ondersteuning;

♦ een bescheiden uitbreiding van het Kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse Antillen.

Hiervan worden conform het besluit van de Ministerraad van 30 augustus 1996 thans vijf extra plaatsen met voorrang ingevuld. De overige plaatsen zullen op basis van nader overleg worden ingevuld en bij Voorjaarsnota 1997 worden verantwoord.

b.

Een versterking van KabNA is waarschijnlijk nog geen voldoende maatregel om Den Haag beter uit te rusten voor de intensivering van de Koninkrijksbetrekkingen. De vraag doet zich voor of een directe band met een ander, functioneel op de taken aansluitend, departement synergie-voordelen kan bieden.

Denkbaar zou zijn dat KabNA als afzonderlijk, klein departement een functioneel samenwerkingsverband aangaat met een departement van algemeen bestuur, zoals Algemene Zaken of Binnenlandse Zaken. Het voordeel zou zijn dat KabNA dan kan profiteren van ondersteunende diensten (personeelsbeleid, accountancy, bestuurlijke zaken) van dat grotere departement, en voor diverse onderwerpen een beroep kan doen op de binnen het andere departement aanwezige expertise. Daarbij kan worden «meegelift» voor aspecten van interdepartementaal overleg (zoals S.G.-beraad). Het meest voor de hand liggend is een nauw samenwerkingsverband van KabNA met Binnenlandse Zaken. Algemene Zaken is relatief klein en in de Nederlandse context, als ondersteunend departement voor de M.P., niet georiënteerd op het zelfstandig maken en uitvoeren van beleid op uiteenlopende bestuurlijke deelterreinen en vakgebieden. Binnenlandse Zaken is groter, is een coördinerend departement (binnen de rijksdienst) en heeft bovendien ervaring met bestuurlijke verhoudingen tussen diverse overheden.

Bovendien is Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor de constitutionele zaken (waaronder medeverantwoordelijkheid voor het Statuut). Binnenlandse Zaken heeft via het veiligheidsbeleid (politie, rampenbestrijding, BVD) en het minderheden-/integratiebeleid reeds veel met de Nederlandse Antillen en Aruba te maken. Er kan derhalve sprake zijn van wederzijdse versterking in termen van kwaliteit, effectiviteit en efficiëncy. Momenteel wordt door de Secretaris-Generaal van Binnenlandse Zaken en de Hoofddirecteur van KabNA een inventarisatie gemaakt van concrete samenwerkingsmogelijkheden. Deze zal naar verwachting in december 1996 gereed zijn.

c.

Naast de beoogde versterking van KabNA en een intensieve samenwerking met Binnenlandse Zaken moet op termijn ook bezien worden of de functie van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken moet worden aangepast. De gewoonte deze taak als neventaak aan een geheel andere ministerspost te verbinden heeft tot nadeel dat de aandacht van de betrokken bewindspersoon verdeeld wordt. De ervaring sinds 1990 is dat de KabNA-werklast en agenda sterk groeien.

Thans vragen deze gemiddeld 25 à 30 uur per week van een bewindspersoon. Daarbij wordt er van uit gegaan dat andere bewindslieden, zoals die op Financiën en Justitie, doch niet alleen zij, eveneens voldoende aandacht voor de problemen in de West kunnen blijven vrijmaken. Een discussie over dit punt lijkt het best gevoerd te kunnen worden in het kader van een volgende kabinetsformatie.

PROJECTCYCLUS

In de projectcyclus zijn drie hoofddelen te onderscheiden.

1. PIF-procedure

2. Goedkeuringsprocedure

3. Uitvoering van goedgekeurde projecten

Ad. 1 – PIF-procedure

Met het Land NA en het eilandgebied Curaçao is overeengekomen dat de formele indiening van een projectvoorstel kan worden voorafgegaan door de zogenaamde PIF-procedure. PIF staat voor Project Identificatie Formulier. De procedure is bedoeld om nieuwe activiteiten/projecten voor te bespreken teneinde de haalbaarheid van de Nederlandse (mede)finan- ciering af te tasten. Deze voorstellen worden besproken in het PIF-overleg waaraan deelnemen het departement voor Ontwikkelingssamenwerking (DepOS) resp. de dienst Economische Zaken (DEZ), het Bureau Interne Deskundige en de Vertegenwoordiging van Nederland te Willemstad (VNW). De volgende in- en externe afspraken zijn gemaakt.

♦ uiterlijk tien werkdagen voor het overleg zijn de PIF's bij VNW beschikbaar;

♦ VNW voert een ontvankelijkheidstoets uit (zijn alle gegevens benodigd voor de beoordeling verstrekt?);

♦ VNW faxt de PIF naar KabNA-Den Haag ter beoordeling;

♦ KabNA-Den Haag stuurt vóór het overleg per fax de reactie aan VNW;

♦ een (voorlopig) standpunt wordt tijdens het PIF-overleg meegedeeld en toegelicht;

♦ spoedig na dit overleg bevestigt VNW het Nederlandse standpunt.

Er bestaat niet altijd voldoende zicht op wat er aan het toezenden aan KabNA voorafgaat. In elk geval zal de initiatiefnemer (b.v. een eilandgebied) eerst met DepOS tot overeenstemming moeten komen. Evenzo is het aan DepOS/DEZ om de informatie uit het overleg en de afdoeningsbrief terug te koppelen.

Met de Arubaanse regering zijn nog geen afspraken voor een PIF-procedure gemaakt.

Overigens is het zeer gebruikelijk dat in contacten op ministerieel niveau, of in het ambtelijk bestedingsoverleg wordt afgetast hoe door Nederland wordt gereageerd op een bepaald idee. Vaak kan dit over en weer heel verhelderend zijn, en voorkomt dat een te bureaucratische benadering.

Ad. 2 – Goedkeuringsprocedure

Op 15 juli jl. is een nieuwe instructie met betrekking tot projectbehandeling vastgesteld, die een stroomlijning beoogt.

De datum van ontvangst bij VNW van de schriftelijke financieringsaanvraag van DepOS (projecten Land N.A. en «kleine eilanden»), het bestuurscollege van Curaçao (projecten Curaçao) en voor VNO de Minister voor Economische Zaken, Handel en Industrie (projecten Aruba) is de start van de formele behandelprocedure die ten hoogste drie maanden in beslag mag nemen, als zonder nader overleg of het inwinnen van een advies de afhandeling kan plaatsvinden. Op basis van de ontwikkeling van een nieuwe AO die in de loop van 1997 kan worden geïmplementeerd, zal getracht worden deze doorloopprocedure verder te bekorten.

De procedure op basis van de instructie van 15 juli gaat als volgt:

♦ Direct na ontvangst van de aanvraag gaat vanuit de vertegenwoordiging een ontvangstbevestiging uit.

♦ Binnen twee weken na ontvangst voeren VNW resp. de Vertegenwoordiging van Nederland te Oranjestad (VNO) een ontvankelijkheidstoets uit (niet ontvankelijk betekent terugsturen).

♦ Binnen zes weken na ontvangst wordt de aanvraag binnen VNW en VNO behandeld.

Voor VNO houdt dit in het opstellen van een beoordelingsmemorandum.

Voor VNW betekent dit het opstellen van een zogenaamd lokaal advies.

♦ De beleidsdirectie heeft drie weken de tijd voor behandeling na ontvangst bij de directie. Gelet op de verzending per diplomail van de West naar Den Haag, waarmee maximaal één week is gemoeid, houdt dit in dat de beleidsdirectie de behandeling uiterlijk tien weken na indiening van het project heeft afgerond en doorzendt naar het Projectbureau.

♦ Voor behandeling bij het Projectbureau, de afdeling Financiële Zaken, FEZ (voor projecten > f 0,1 mln) en IRF (voor projecten > f 1 ,5 mln), vaststelling daarna door de beleidsdirecteur en het faxen naar en uitzenden van de goedkeuringsbrief door VNW aan de counterpart is maximaal twee weken beschikbaar.

Ook hierbij geldt dat aan de indiening bij KabNA een (soms tijdrovend) intern proces bij de Nederlandse Antillen en Aruba voorafgaat. In die voorbereidende fase (los van de PIF-procedure) wordt vaak een voorlopig financieringsverzoek reeds bij KabNA informeel «in de week gelegd».

De beleidsdirectie toetst project- en programmavoorstellen in het algemeen op:

1. beleidsuitgangspunten en -afspraken;

2. haalbaarheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.

ad 1. Beleidsuitgangspunten en -afspraken

Projectvoorstellen worden getoetst op het beleid van de Nederlandse Antillen resp. Aruba en het Nederlandse beleid ten aanzien van de samenwerking. Op enkele beleidsterreinen zijn via de beleidsdialoog afspraken gemaakt, waarin het beleid van beide landen als het ware is samengevoegd. In die gevallen worden projectvoorstellen getoetst aan deze beleidsafspraken.

Bij de toetsing aan het Nederlandse beleid wordt uitgegaan van de algemene uitgangspunten (bestendiging Koninkrijksband, waarborgen op het terrein van de rechtsorde, bestuur en financiën, ondersteuning van enkele relevante beleidsterreinen, w.o. onderwijs, volksgezondheid, milieu etc.). Deze algemene uitgangspunten hebben een vertaling gekregen in de volgende prioriteiten (tussen haakjes wordt een niet-limitatieve concretisering gegeven):

♦ versterking bestuur (vorming en opleiding, organisatieverbetering);

♦ verbetering deugdelijkheid van bestuur ( openbaarheid bestuur, criminaliteitsbestrijding);

♦ vergroting economisch draagvlak (economische ontwikkeling, verbeteren investeringsklimaat);

♦ bestrijding sociale problematiek (onderwijs, armoedebestrijding, arbeidsmarkt);

♦ vergroting leefbaarheid (volkshuisvesting, volksgezondheid, milieu);

♦ versterking Koninkrijksband (Koninkrijksspelen, culturele samenwerking).

ad 2. Haalbaarheid, doelmatigheid en doeltreffendheid

Projectvoorstellen worden getoetst op haalbaarheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen economische, financiële en technische haalbaarheid. Op grond van de verstrekte gegevens hieromtrent wordt beoordeeld, voorzover relevant, in hoeverre de gestelde economische doelen worden gehaald, of voldoende rendement wordt gehaald uit de investering, of het voorstel financieel levensvatbaar is, in welke mate het overheidsbudget structureel wordt belast, of de gebruikte technologieën/instrumenten zijn afgestemd op de lokale omstandigheden/cultuur etc. Bij de bepaling van de duurzaamheid wordt beoordeeld in hoeverre het projectvoorstel is of wordt voorafgegaan door de noodzakelijke politieke besluitvorming, de doelstellingen van het project helder en realistisch zijn, het projectontwerp in zijn algemeenheid is afgestemd op de management en technische capaciteit van de ontvangende landen, het project is verzekerd van een actieve lokale betrokkenheid (bijvoorbeeld uitgedrukt in een substantiële eigen bijdrage) etc. Bij deze toets worden voorts de beheersaspecten van een project bekeken, zoals de projectorganisatie, de projectbegroting en de financiering, de voortgangsbewaking, rapportage, evaluatiemomenten en de overdracht van het beheer na afloop van het project.

Ad. 3 – Uitvoering van goedgekeurde projecten

Van de projecten die zijn goedgekeurd ligt de uitvoering in beginsel in handen van Antilliaanse en Arubaanse instanties. In de praktijk gaat het als volgt.

♦ Overheidsprojecten: projecten van het Land N.A. en de «kleine eilanden» worden opgedragen door de minister van Financiën. Projecten van Curaçao door of namens het bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao. Voor Aruba is dit de minister van Financiën.

Controle vindt plaats door het Bureau Interne Deskundige van de NA resp. Aruba.

Deze Interne Deskundige valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën.

Rekeningen worden betaalbaar gesteld door het Bureau Interne Deskundige.

KabNA heeft voorschotten beschikbaar gesteld die regelmatig op basis van verantwoording van verrichte uitgaven worden aangevuld.

♦ Personele samenwerking – lange uitzendingen: werving en selectie geschiedt door de Antilliaanse en Arubaanse autoriteiten. Indien gewenst kan KabNA hierin een ondersteunende rol spelen. Belastingmedewerkers worden geworven door de Nederlandse Belastingdienst in overleg met de Antilliaanse en Arubaanse belastingdienst.

Uitbetaling van de Nederlandse bijdrage in de kosten geschiedt door of via KabNA aan de uit te zenden deskundige.

♦ Personele samenwerking – korte uitzendingen: selectie van de uit te zenden deskundigen vindt over het algemeen plaats op voorspraak van de Antilliaanse en Arubaanse overheid. KabNA regelt de logistiek rond de uitzendingen en verricht de betalingen.

♦ Personele samenwerking – bureau uitzendingen: de Antilliaanse en Arubaanse overheden besteden deze projecten aan en verstrekken de opdracht. Over zaken als tarieven en uitzendvoorwaarden wordt regelmatig overlegd met KabNA.

Rekeningen van consultants worden voorzien van een prestatieverklaring van de opdrachtgever en vervolgens via KabNA-Den Haag betaalbaar gesteld.

Overigens zijn er naar de opvatting van KabNA talrijke complicaties in bovenomschreven uitvoeringsstructuur. Omdat de verantwoordelijkheden niet helemaal logisch zijn en te vaak een gedeeld karakter hebben, treden soms onnodige vertragingen op. Omdat het veelal om aangelegenheden gaat waar alle drie de Koninkrijkspartners een rol in spelen, kunnen de gewenste verbeteringen niet eenzijdig worden doorgevoerd, en dienen deze in goed onderling overleg te worden aangebracht.

4. Uitzonderingen

Zowel de Wederopbouw Sint Maarten als het Sociaal Noodprogramma vormen uitzonderingen op het reguliere, hier beschreven proces.

Sint Maarten kan de financieringsverzoeken voor de wederopbouw (niet voor reguliere projecten) tijdelijk direct, dus zonder tussenkomst van Antilliaanse instanties, aan de MinNAZ voorleggen. Uiteraard wordt de Nederlands-Antilliaanse minister voor Ontwikkelingssamenwerking volledig door hem op de hoogte gehouden. De Wederopbouwcoördinator versnelt het proces met name door de hoge frequentie waarmee hij overleg voert en zijn mogelijkheid te bemiddelen tussen wensen van het eilandgebied en het aanbod (inclusief redelijke financieringsvoorwaarden) van Nederlandse zijde.

Ook bij het Sociaal Noodprogramma worden snellere procedures voorzien. Daarover zijn nadere afspraken gemaakt.