24 515 Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting

Nr. 755 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2024

In 2022 heeft onderzoeksbureau SEO in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie van Justitie en Veiligheid onderzoek gedaan naar de bekostiging en beloning van beschermingsbewind bij schulden (het schuldenbewind). Het onderzoeksrapport heb ik op 15 april 2023 naar uw Kamer gestuurd.¹ In deze brief ga ik, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, in op de aanleiding voor het onderzoek en de uitkomsten van het onderzoek.

Daarop volgt de kabinetsreactie op het rapport.

Aanleiding onderzoek bekostiging en beloning bij schuldenbewind

Mensen die moeite hebben met het beheren van hun financiën en/of met (dreigende) problematische schulden zijn gebaat bij passende hulp. Dat kan gemeentelijke schuldhulpverlening zijn, (schulden)bewind en ook een combinatie van verschillende vormen van hulpverlening. Daarbij is de vraag «waar is iemand het meeste mee geholpen» leidend. Dat vraagt om een heldere verantwoordelijkheidsverdeling, zodat partijen weten wat zij moeten doen en zodat er een goede samenwerking tussen partijen is. Het bredere gesprek over beschermingsbewind als vorm van ondersteuning (en dus niet beperkt tot schuldenbewind), wordt gevoerd met alle betrokken departementen en partijen. Dit onderzoek beperkte zich echter tot de wijze van financiering en beloning van beschermingsbewind bij schulden en het bredere vraagstuk van de aansluiting van schuldenbewind en de gemeentelijke schuldhulpverlening bij de ondersteuning van mensen met schulden. We zien dat mensen die onder schuldenbewind staan niet altijd in beeld zijn bij de gemeente, terwijl dat voor de oplossing van de problematische schuldensituatie wel wenselijk is. Met de voorgestelde acties van het kabinet, mede naar aanleiding van dit onderzoek, verwacht het kabinet dat gemeenten beter in staat gesteld worden hun verantwoordelijkheid voor het bieden van schuldhulpverlening te pakken. En dat zij hun dienstverlening vervolgens dan ook afstemmen op de individuele omstandigheden van iemand met schulden.

Bij schuldenbewind worden de financiële zaken van de persoon onder bewind beheerd door de bewindvoerder, die rust en stabiliteit in de financiën probeert te brengen. Op gemeenten rust de taak de onder bewind gestelde persoon via een minnelijk schuldhulpverleningstraject uit de schulden te helpen.

De samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders bij schuldenbewind verloopt in de praktijk echter niet altijd optimaal. Enkele redenen die hiervoor worden genoemd door gemeenten en bewindvoerders zijn de wijze van financiering van het schuldenbewind door gemeenten en (de hoogte van) de beloning voor bewindvoerders. Om hier verder inzicht in te krijgen, hebben we SEO gevraagd onderzoek te doen naar deze specifieke redenen en mogelijke oplossingsrichtingen. Het onderzoek beoogde door het aanreiken van alternatieven voor deze aspecten bij te dragen aan een meer optimale samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders, met als doel dat mensen die te maken hebben met problematische schulden zo goed mogelijk worden geholpen.

Gedefinieerde knelpunten

Op basis van gesprekken met verschillende betrokken partijen hebben de onderzoekers knelpunten in kaart gebracht die een rol spelen bij enerzijds de financieringssystematiek en anderzijds de beloning voor bewindvoerders.

Financieringssystematiek

Een volwassene voor wie schuldenbewind wordt ingesteld (hierna: de betrokkene), betaalt in principe zelf de vergoeding van zijn bewindvoerder. Indien de betrokkene deze vergoeding niet kan betalen, kan een verzoek worden ingediend bij de gemeente om de kosten te vergoeden vanuit de bijzondere bijstand.

De onderzoekers identificeren enkele knelpunten rond deze financieringssystematiek. Zo schrijven zij onder meer dat de uitgaven van gemeenten aan beschermingsbewind de afgelopen jaren zijn toegenomen, waardoor er in toenemende mate druk ontstaat op het budget voor bijzondere bijstand. Ook geven zij aan dat lichtere alternatieven voor bewind niet altijd in beeld zijn. In geval van schuldenbewind vanwege problematische schulden kan de betrokkene mogelijk ook worden geholpen door middel van gemeentelijke schuldhulpverlening, soms in combinatie met schuldenbewind. Of door middel van budgetbeheer of -coaching. Rechters die het bewind uitspreken, hebben deze opties niet altijd in beeld, of worden er niet door gemeenten (middels het adviesrecht²) op gewezen. De kwaliteit en toegankelijkheid van de gemeentelijke schuldhulpverlening wordt ook als knelpunt aangemerkt.

Beloning

De huidige beloning is een forfaitaire jaarbeloning voor de uitvoering van het (schulden)bewind op basis van een vastgesteld aantal uren per jaar. De hoogte van de beloning voor bewindvoerders wordt jaarlijks vastgesteld in de regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren.³ Voor een bewind wegens de lichamelijke of geestelijke toestand van een persoon (toestandsbewind) is de beloning gebaseerd op een tijdsinvestering van 17 uur per jaar. Voor schuldenbewind gaat het om 22 uur per jaar. Daarnaast zijn er enkele eenmalige werkzaamheden waarvoor kosten in rekening mogen worden gebracht, zoals aanvangswerkzaamheden, beheren van een persoonsgebonden budget en het opmaken van de eindrekening- en verantwoording.

Rond de beloning hebben de onderzoekers ook enkele knelpunten geïdentificeerd.

Bewindvoerders en de brancheverenigingen geven aan dat de hoogte van de beloning onder andere door de complexiteit van dossiers en hogere kwaliteitseisen niet meer in verhouding is. Dit heeft gevolgen voor de bedrijfsvoering signaleren ook de onderzoekers. Daarnaast speelt mee dat de taakafbakening van bewindvoerders op sommige onderdelen niet volledig duidelijk is, met name voor het vertegenwoordigen van betrokkenen in en buiten rechte.

Uitkomsten onderzoek bekostiging en beloning bij schuldenbewind

Op basis van de geïdentificeerde knelpunten schetst het onderzoek alternatieven voor de huidige financieringssystematiek en beloning en gaat het onderzoek in op de vraag of deze alternatieven een oplossing bieden voor de gesignaleerde knelpunten en wat hiervan de gevolgen zijn voor de samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders.

Financieringssystematiek

De onderzoekers schetsen een hoofdalternatief en enkele tussenoplossingen voor de huidige financieringssystematiek.

Directe bekostiging door het Rijk

Directe bekostiging door het Rijk maakt een einde aan het knelpunt van stijgende uitgaven voor gemeenten waarop zij geen directe invloed hebben. Het Rijk draagt dan de kosten van wijzigingen in het landelijke beleid, wat kan bijdragen aan een betere afweging van kosten tegen baten. Twee andere knelpunten worden hiermee wel groter. Het eerste knelpunt is dat voor gemeenten de financiële stimulans om lichtere alternatieven aan te bieden en om te investeren in kwalitatief goede en toegankelijke schuldhulpverlening kleiner wordt. De besparing op uitgaven aan bewindvoering die dit kan opleveren, komt dan niet meer bij de gemeente terecht, omdat de kosten voor het bewind niet meer ten laste komen van het bijzondere bijstand budget voor inwoners die deze kosten niet zelf kunnen dragen. Het tweede knelpunt betreft het financiële belang om de samenwerking met bewindvoerders op te zoeken. De huidige bekostiging van bewindvoering bij problematische schulden via de bijzondere bijstand geeft gemeenten een financiële stimulans bij een goede samenwerking met bewindvoerders, omdat een vlotte doorgeleiding naar de gemeentelijke schuldhulpverlening kan zorgen voor een eerdere afronding van het schuldenbewind. Deze stimulans neemt bij directe bekostiging door het Rijk af.

Tussenoplossingen

Naast bovengenoemde alternatief worden enkele mogelijkheden geschetst met elementen van bekostiging door gemeenten en door het Rijk:

• Knip tussen toestandsbewind en schuldenbewind, waarbij het Rijk de kosten voor toestandsbewind draagt en de gemeenten de kosten voor schuldenbewind.

• Rijk vergoedt gemeenten op basis van kostenrealisatie.

• Rijk vergoedt gemeenten op macroniveau op basis van kostenrealisatie.

• Bewindvoering verplaatsen naar het budget voor de Wmo.

Al deze tussenoplossingen gaan gepaard met eigen kanttekeningen. In de verdere uitwerking van het rapport is door de onderzoekers de focus gelegd op bekostiging door het Rijk als hoofdalternatief voor de huidige financieringssystematiek.

Beloning

De onderzoekers geven zes alternatieven voor de huidige beloningssystematiek bij schuldenbewinden, namelijk 1) differentiatie van tarieven naar taken; 2) differentiatie van tarieven naar stadium; 3) differentiatie van tarieven naar complexiteit; 4) vergoeding op basis van daadwerkelijke uren; 5) vaste vergoeding voor gehele traject (lumpsum) en 6) vergoeding op basis van uitkomsten.⁴

In het rapport worden twee hoofdalternatieven als meest kansrijk gezien, waarbij met name is gekeken naar alternatieven die geen toename betekenen van de administratieve lasten voor alle betrokken partijen. Deze wijken inhoudelijk iets af van de bovenstaande zes alternatieven en worden hieronder verder toegelicht.

Groter deel van beloning uitkeren in het eerste jaar

Voor bewindvoerders neemt het financiële belang bij een goede samenwerking met gemeenten toe als ze een groter deel van hun beloning in het eerste jaar van het traject ontvangen. Een groter deel van de beloning in het eerste jaar voor bewindvoerders stimuleert een snelle afhandeling van een bewindvoeringstraject. Dat neemt het knelpunt weg dat een voortvarende afhandeling in de huidige systematiek niet wordt beloond. Het wordt voor bewindvoerders dan bijvoorbeeld aantrekkelijker om hun cliënten snel door te geleiden naar de schuldhulpverlening en te werken aan hun financiële zelfredzaamheid. Deze optie stimuleert zo ook tot meer samenwerking met gemeenten, omdat zij verantwoordelijk zijn voor de schuldhulpverlening en ook een belangrijke rol kunnen spelen bij de begeleiding naar financiële zelfredzaamheid.

De beloning voor bewinden met problematische schulden verhogen

Een hogere beloning voor bewinden met problematische schulden is volgens bewindvoerders meer in overeenstemming met de tijd die nodig is voor het beheren van een dossier waar sprake is van (problematische) schulden. Het knelpunt dat de beloning volgens bewindvoerders te laag is, wordt hiermee kleiner. Een verhoging van het tarief voor bewinden met problematische schulden betekent dat de beloning van zware dossiers waarbij sprake is van problematische schulden toeneemt, wat stimuleert om cliënten met problematische schulden aan te nemen. Het wordt echter ook financieel aantrekkelijker om bewinden langer te laten lopen. Deze effecten zijn tegengesteld aan de effecten van het uitbetalen van een groter aandeel van de beloning in het eerste jaar. Dit kan volgens de onderzoekers een argument zijn om een combinatie van de twee beleidsopties in te voeren.

Alternatieve oplossingsrichtingen

Naast oplossingen in de beloning- en financieringssystematiek dragen de onderzoekers nog twee opties aan om de samenwerking te bevorderen.

Aangezien vooral het budget voor bevordering van de financiële zelfredzaamheid door bewindvoerders als knellend wordt ervaren, stellen de onderzoekers voor om op dit punt de onderlinge samenwerking tussen bewindvoerders en gemeenten te verbeteren. Als bewindvoerders en gemeenten beter samenwerken bij het financieel zelfredzaam maken van cliënten met problematische schulden, kan dit bevorderen dat meer bewindvoerders bereid zijn om dit soort (complexe) dossiers aan te nemen en kan dit zorgen voor meer ruimte in de toegekende uren voor schuldenbewinden.

Een meerderheid van de bewindvoerders die tijd tekortkomt voor cliënten met problematische schulden geeft namelijk aan dat het daarbij gaat om deze taak. Bevordering van de financiële zelfredzaamheid kan een ingewikkeld traject zijn, waarbij het gedrag van cliënten veranderd moet worden of hun inkomen moet worden vergroot. Het budget van drie uur per jaar laat geen ruimte om cliënten hierin echt te begeleiden of aan coaching te doen. Dit is een taak die gemeenten zouden kunnen oppakken. Een alternatief voor betere samenwerking is om de bevordering van de financiële zelfredzaamheid en de bijbehorende beloning helemaal bij bewindvoerders weg te halen en gemeenten hiervoor verantwoordelijk te maken.

Daarnaast wordt de mogelijkheid geschetst van het gebruik maken van het adviesrecht voor gemeenten en/of het sluiten van een convenant met afspraken over het werkproces, de rolverdeling en de kwaliteitsborging. Hierdoor kan bijvoorbeeld al in een vroeg stadium onderling contact worden gelegd, zodat bewindvoerders en gemeenten samen kunnen toewerken naar een oplossing voor de schuldensituatie. Er zijn al gemeenten die op basis van convenantafspraken samenwerken met bewindvoerders.

Kabinetsreactie onderzoek

Het kabinet ziet de meerwaarde van het onderzoek in de inventarisatie van de mogelijke (beleids)alternatieven die worden genoemd in het rapport voor de huidige financieringssystematiek en de beloning. Hieronder wordt per voorgestelde beleidsoptie een reactie gegeven.

Directe bekostiging door het Rijk

Deze beleidsoptie komt tegemoet aan het knelpunt dat gemeenten ervaren dat zij de financiële lasten dragen van een maatregel waar zij weinig invloed op hebben. Gemeenten zouden bij directe bekostiging door het Rijk namelijk de kosten voor het bewind niet meer via de bijzondere bijstand hoeven te vergoeden. Ondanks dat deze optie dit knelpunt voor gemeenten oplost, acht het kabinet volledige en directe bekostiging door het Rijk niet wenselijk. Bij schuldenbewind neemt deze beleidsoptie namelijk de stimulans bij gemeenten weg om samen te werken met bewindvoerders om mensen met problematische schulden zo goed en snel mogelijk te ondersteunen. Ook het investeren in eenvoudig toegankelijke schuldhulpverlening wordt hierbij minder gestimuleerd. Gemeenten zouden mogelijk eerder naar bewindvoering doorverwijzen en minder gebruik maken van lichtere alternatieven voor schuldenbewind, zoals budgetbeheer.

De optie waarbij een knip wordt gemaakt tussen schuldenbewind (gefinancierd via de bijzondere bijstand) en toestandsbewind (gefinancierd via het Rijk) biedt deels een oplossing voor dit probleem, omdat zo de stimulerende werking voor gemeenten bij schuldenbewind blijft bestaan. Toch vindt het kabinet ook deze variant geen aantrekkelijke optie, omdat het de administratieve- en uitvoeringslast voor zowel gemeenten, bewindvoerders, rechtspraak en Rijk vergroot.

Naast de genoemde nadelen voor eventuele beleidsalternatieven zijn er ook voordelen aan voortzetting van de huidige financieringssystematiek. De huidige financieringssystematiek zorgt voor een financieel belang voor gemeenten om samenwerking met bewindvoerders op te zoeken. Deze financiële omstandigheid stimuleert gemeenten ook om (lichtere) alternatieven aan te bieden voor beschermingsbewind.

Het kabinet onderkent dat voortzetting van de huidige financieringssystematiek bestaande knelpunten niet wegneemt. Zo zie ik dat het aantal schuldenbewinden de afgelopen jaren is toegenomen, terwijl de instroom in de gemeentelijke schuldhulpverlening terugloopt. Dat is een zorgelijke trend. Waar schuldenbewind bedoeld is om de financiën te stabiliseren, is de schuldhulpverlening immers bedoeld om de problematische schulden op te lossen. Om die reden zie ik liever dat mensen met financiële problemen hulp zoeken bij, doorverwezen worden naar, of hulp aangeboden krijgen door, de gemeente. Daarom zet ik binnen de Aanpak geldzorgen, armoede en schulden in op doorontwikkeling van vroegsignalering, zodat mensen eerder in beeld komen bij de gemeente. Daarnaast werk ik samen met VNG, NVVK en Divosa aan een basisdienstverlening voor de schuldhulpverlening. Binnen dat traject is in het bijzonder aandacht voor het vergroten van het bereik van de gemeentelijke schuldhulpverlening, zodat er zo snel mogelijk kan worden toegewerkt naar een oplossing voor de problematische schulden. Daarnaast bestaat voor gemeenten de mogelijkheid om gebruik te maken van het adviesrecht, zodat zij mensen onder bewind in een eerder stadium een minder ingrijpend en/of meer passend hulpaanbod kunnen bieden of in samenspraak met de bewindvoerder aanpalende hulp bij de schulden kunnen inzetten.

Gelet op het feit dat de bestaande knelpunten niet worden opgelost met de beleidsoptie van directe financiering door het Rijk wil het kabinet, naast de bovengenoemde aanpak, op zoek gaan naar oplossingen binnen de huidige financieringssystematiek. Daarbij wordt gedacht aan de volgende twee mogelijkheden om verder te onderzoeken:

• 1. Het verkennen wat de gevolgen zouden zijn van het laten vervallen van de grondslag problematische schulden en/of verkwisting (het schuldenbewind) voor het instellen van bewind. Daarbij is het wel van belang dat er voldoende (gemeentelijke) alternatieven bestaan voor het schuldenbewind voor de betrokkene. Ook zou gekeken kunnen worden naar het verkorten van de duur van een schuldenbewind, in navolging van de verkorting van de aflosperiode in minnelijke schuldhulp- en wettelijke schuldsaneringstrajecten, al dan niet in combinatie met een looptijdonafhankelijke vergoeding.

• 2. Een compensatie van gemeenten door het Rijk voor beleidsmatige ontwikkelingen in de beloning die landelijk worden doorgevoerd, zoals een eventuele verhoging van het aantal uren. Hiervan wordt de reguliere jaarlijkse indexering uitgezonderd, omdat de aanpassingen hierin worden opgevangen door de systematiek van het gemeentefonds. Bij beleidsmatige aanpassingen is het van belang om ook oog te houden voor de groep betrokkenen die de kosten voor het bewind zelf dragen.

Een groter deel van de beloning in het eerste jaar uitkeren

Met deze beleidsoptie voor de beloning van bewindvoerders ontvangen bewindvoerders een groter deel van de beloning in het eerste jaar, omdat de werkzaamheden aan het begin van het (schulden)bewind intensiever zijn dan later in het traject. Op dit moment is er al sprake van een extra vergoeding voor de aanvangswerkzaamheden. Deze optie zou de beloning in het eerste jaar nog iets ophogen, in combinatie met een lagere beloning in de volgende jaren. Het kabinet is bereid om dit als budgetneutrale wijziging in de beloningsstructuur verder te verkennen met bewindvoerders.

Deze beleidsoptie lost het knelpunt dat bewindvoerders de beloning in zijn algemeenheid ontoereikend vinden niet op. Omdat er aan de zijde van de rijksoverheid, mede door de demissionaire status van het kabinet, op dit moment geen financiële ruimte is om iets aan de hoogte van de beloning te doen, kan de beloningsstructuur niet worden gewijzigd in die zin dat het aantal uren of het uurtarief wordt verhoogd, buiten de reguliere indexatie. Het kabinet blijft, gezien de signalen vanuit de branche, wel graag in gesprek met de brancheorganisaties voor bewindvoerders om hierover met het kabinet mee te denken.

Hierbij kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de taken die de bewindvoerders uitvoeren. Uit het SEO-rapport blijkt in het bijzonder dat de taken van bewindvoerders op hoofdlijnen duidelijk zijn, maar op onderdelen minder duidelijk zijn afgebakend. Voorbeelden zijn het in en buiten rechte vertegenwoordigen van cliënten, het toewerken naar financiële zelfredzaamheid, de rol van bewindvoerders bij schuldhulpverlening en het nemen van extra tijd voor cliënten uit betrokkenheid, bijvoorbeeld voor bezoek in het ziekenhuis. Sommige bewindvoerders geven aan dat de bevordering van financiële zelfredzaamheid misschien beter uit hun pakket geschrapt kan worden en aan gemeenten overgelaten kan worden.⁵

Het schrappen van de taak tot het bevorderen van zelfredzaamheid zou de bewindvoerders kunnen ontlasten.⁶ Hierbij kan het helpen als gemeenten taken rond schuldhulpverlening oppakken die nu belegd zijn bij bewindvoerders, zoals het bevorderen van de zelfredzaamheid, of die ook door bewindvoerders worden opgepakt, zoals het afspreken van betalingsregelingen of het voorwerk voor het opzetten van een minnelijke schuldregeling. Dit zorgt voor meer ruimte binnen de toegekende uren voor bewindvoerders. Daarnaast raken gemeenten op deze manier eerder betrokken bij de onder bewind gestelde inwoner, als ze dat via het adviesrecht niet al waren, zodat er samen kan worden gewerkt aan het oplossen van de problematische schulden van de betrokkene.

De beloning voor bewinden met problematische schulden verhogen

Deze beleidsoptie komt tegemoet aan het signaal van bewindvoerders dat zij onvoldoende tijd hebben voor schuldenbewinden. Belangrijk om hierbij op te merken is dat op schuldenbewinden op dit moment al een aangepast, hoger tarief van toepassing is. Bewindvoerders geven desondanks aan dat dit tarief niet toereikend is gezien o.a. de grotere complexiteit van de casuïstiek. De onderzoekers geven aan dat deze optie budgetneutraal zou kunnen worden doorgevoerd, door de tarieven voor toestandsbewind te verlagen.⁷ Aangezien bewindvoerders hebben aangegeven dat ook het urenaantal bij toestandsbewind ontoereikend is, lijkt een budgetneutrale aanpassing alleen haalbaar indien dat gepaard gaat met een andere beloningsstructuur, bijvoorbeeld door inkorting van de duur van het schuldenbewind. Hierbij is van belang dat de samenwerking tussen bewindvoerders en gemeenten optimaal is, zodat de betrokkene ook eerder naar de gemeentelijke schuldhulpverlening kan doorstromen vanuit het schuldenbewind.

Conclusie

Het SEO-onderzoek heeft het denken over de verschillende beleidsalternatieven voor de financieringssystematiek en de beloning een stap verder gebracht. Het is nodig op dit traject verder te gaan. Het kabinet pakt daarbij ten aanzien van de financieringssystematiek en de beloning de volgende acties verder op:

• 1. We gaan na wat de gevolgen zijn van het laten vervallen van de grondslag problematische schulden en/of verkwisting, en daarmee het schuldenbewind. Ook bezien we de optie van het verkorten van het schuldenbewind al dan niet in combinatie met een looptijdonafhankelijke vergoeding.

• 2. Samen met de brancheorganisaties van bewindvoerders en de VNG zoeken we naar budgetneutrale oplossingen, zoals een hogere vergoeding het eerste jaar en het samen met gemeenten kijken naar de taken die als onderdeel van de schuldhulpverlening door gemeenten uitgevoerd kunnen worden.

• 3. We bekijken of het haalbaar is om gemeenten te compenseren door het Rijk voor eventuele beleidsmatige wijzigingen in de beloning voor bewindvoerders.

Het kabinet zal uw Kamer halverwege 2024 verder informeren over de voortgang binnen deze trajecten. Op 20 november jl. heeft oud-Kamerlid Kat (D66) de initiatiefnota Meer tijd, aandacht en bescherming bij bewind gedeeld.⁸ Uw Kamer zal in het tweede kwartaal van dit jaar een kabinetsreactie op de initiatiefnota ontvangen.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten

---

1 Kamerstukken II 2022/23, 24 515, nr. 697.

2 Burgerlijk Wetboek Boek 1, art. 432a.

3 Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren.

4 Rapport SEO, p. 21–22.

5 Rapport SEO, p. 14–15. Zie ook p. iv en p. 53.

6 In de jaarbeloning zijn drie uren opgenomen voor het bevorderen van zelfredzaamheid. Uit rapport SEO, p. 31 en 38 blijkt dat bij schuldendossiers meer nodig is voor het bevorderen van zelfredzaamheid.

7 Rapport SEO, p. 52.

8 Kamerstukken II, 2023/24, 36 464, nr. 2.