24 458
Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen

B
ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 4 september 1995 en het nader rapport d.d. 13 oktober 1995, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Financiën, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 28 juli 1995, no. 95.006012, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, mede namens de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 28 juli 1995, nr. 95.006012, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovengenoemde voorstel van wet rechtstreeks aan de eerste ondergetekende te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 4 september 1995, nr. W06.95.0407, bieden wij U hierbij aan.

1. De Raad van State stelt vast dat de voorgestelde regeling opnieuw de fiscale wetgeving ingewikkelder maakt en aldus in genen dele bijdraagt tot vereenvoudiging van die wetgeving, en dat wederom aanmerkelijke uitvoeringslasten op het bedrijfsleven en op de belastingdienst worden gelegd. Over de omvang van die uitvoeringslasten, ook in relatie tot de budgettaire omvang van de onderscheidene maatregelen, worden geen gegevens verstrekt. Voor de beoordeling van het wetsvoorstel is bovendien bezwaarlijk, dat geen zicht op de beoogde gunstige gevolgen van de voorgestelde maatregelen geboden wordt, aangezien enig cijfermatig inzicht in onder meer de geraamde werkgelegenheidseffecten van de reductie van de loonkostenwig ontbreekt. De conclusie dat een verlaging van loonkosten effectief is als instrument om de vraag naar arbeid te stimuleren kan overigens niet alleen op een berekening van de hoogte van de wig worden gebaseerd. Voorts acht de Raad de gekozen verdeling van de budgettaire ruimte over verschillende elkaar ten dele overlappende doelgroepen belangrijk achterstaan bij een meer geconcentreerde maatregel. Door dit alles worden gevolgen in het leven geroepen die de doeltreffendheid van de maatregelen bedreigen. Daarnaast is een beschouwing over de fraudegevoeligheid van de voorgestelde maatregelen wenselijk.

De Raad is van mening dat voor de beoordeling van de effectiviteit van de beoogde maatregelen, alsmede voor de lasten daarvan, een met cijfers toegelichte motivering past. Deze dient alsnog in de toelichting te worden opgenomen, waarbij in ieder geval aandacht moet worden geschonken aan de hiervoor vermelde aspecten. De Raad moet zich een oordeel voorbehouden over de effectiviteit van de voorgestelde vermindering loonkosten lage lonen nu met betrekking tot de effectiviteit in het onderdeel Vermindering loonkosten lage lonen van de toelichting wordt medegedeeld, dat de vermindering lage lonen voor circa 1 miljoen personen zal gelden, maar dat het budgettaire beslag van de maatregel moet passen in de totale budgettaire ruimte voor 1996 ten behoeve van werkgelegenheid en evenwichtiger inkomensverdeling en dat het bedrag van de vermindering nader bij wet zal worden vastgesteld.

In de Miljoenennota 1995 schrijft de regering dat, om een betere aansluiting tussen vraag en aanbod van arbeid te bevorderen – met name voor laaggeschoolden –, in deze kabinetsperiode een einde zal worden gemaakt aan het algemeen verbindend verklaren van de looncomponent voor de onderste loonschalen van de collectieve arbeidsovereenkomsten (c.a.o.'s), en dat daarnaast de mogelijkheid wordt gecreëerd om aan bepaalde sectoren en voor bepaalde tijd specifieke dispensatie te verlenen van de Wet minimumloon. In dit licht moet in de toelichting aandacht worden gegeven aan de vraag in hoeverre de voorgestelde grenzen van 115 en 130 percent van het wettelijk minimumloon voor de desbetreffende verminderingen in overeenstemming zijn met dit beleid.

Uit de toelichting kan voorts niet worden afgeleid op welke wijze de voorgestelde maatregelen (per saldo) zullen uitwerken bij de overheid als werkgever en de met haar gelijkgestelde werkgevers. De Raad is van oordeel dat deze onduidelijkheid moet worden weggenomen.

1. De Raad van State merkt op dat de voorgestelde regeling de fiscale wetgeving ingewikkelder maakt.

Wij merken op dat de keuze voor een regeling in de fiscaliteit is gelegen in een gedegen afweging van elementen van doelmatigheid en efficiency. Daarbij is mede in de afweging betrokken dat de nu voorgestelde regeling «meelift» in de bestaande fiscale regelgeving. Dit biedt overtuigende voordelen ten opzichte van andere mogelijke oplossingen waarvoor geheel nieuwe structuren opgezet hadden moeten worden. Bovendien komen als gevolg van het voorstel elders overheidsregelingen die gepaard gaan met administratieve lasten te vervallen. Wij wijzen daarbij op de ZFW-franchise en de Wet bevordering arbeidsinpassing (voorheen Vermeend/Moor). De Raad gaat aan deze overwegingen voorbij.

De Raad verzoekt om nader inzicht in de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen.

Bij de invulling van het lastenverlichtingspakket 1996 heeft de regering naast een algemene verlaging van arbeidskosten voor werkgevers ook besloten tot verlaging van arbeidskosten voor werkgevers met betrekking tot specifieke arbeidsmarktgroepen. Deze groepen hebben ieder hun eigen specifieke factoren die hun arbeidsmarktpositie bepalen. Een activerend financieel arbeidsmarktbeleid ten behoeve van deze groepen heeft daarom meer kans van slagen naarmate de maatregelen meer worden toegesneden op de arbeidsmarktsituatie waarin deze groepen verkeren. Uit de Macro Economische Verkenning 1996 van het Centraal Planbureau blijkt dat de werkgelegenheid voor 1996 mede op basis van de beleidsvoornemens van het kabinet voor 1996, waarvan ook dit wetsvoorstel onderdeel uitmaakt, naar verwachting zal toenemen met 100 000 arbeidsplaatsen. Naar onze mening dienen de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen als onderdeel van het totale beleidspakket te worden beoordeeld. Een geïsoleerde beoordeling van de voorgestelde maatregelen zou geen recht doen aan de onderlinge samenhang met andere beleidsvoornemens van het kabinet op het gebied van werkgelegenheid. Een schatting van de verwachte kwantitatieve effecten van de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen op de werkgelegenheid is niet voorhanden. Wel kan uit een onderzoek van het Centraal Planbureau naar een vergelijking tussen de werkgelegenheidseffecten van een BTW-verlaging en een afdrachtskorting in kwalitatieve zin worden afgeleid dat een vermindering van loonheffing met een vast bedrag op zich effectief kan zijn voor de werkgelegenheid met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Een betrouwbare schatting van de administratieve gevolgen is moeilijk. De beperking van de administratieve gevolgen voor het bedrijfsleven en de overheid heeft nadrukkelijk de aandacht gehad. Bij de uitwerking van de voorstellen is aansluiting gezocht bij gegevens waarover de werkgever reeds op een of andere manier beschikt. Het streven is daarbij gericht op het voorkomen van extra administratieve werkzaamheden. De praktijk zal op dit punt echter worden gevolgd. Indien mocht blijken dat de voorgestelde maatregelen onevenredig veel administratieve lasten meebrengen waardoor het beoogde gebruik van de maatregelen en hun effectiviteit op de werkgelegenheid worden belemmerd, zal nader worden bezien of vereenvoudigingen mogelijk zijn.

Met betrekking tot de vermindering lage lonen merken wij op dat over het bedrag van de vermindering lage lonen inmiddels besluitvorming heeft plaatsgevonden. Dit bedrag hebben wij gesteld op f 1185. Het bedrag van f 1185 voor de vermindering lage lonen is alsnog in dit wetsvoorstel opgenomen. Voorts is in het kader van de afwegingen met betrekking tot koopkrachtontwikkeling en werkgelegenheid besloten de reikwijdte van de vermindering lage lonen ten aanzien van werknemers jonger dan 23 jaar te beperken door in de vermindering lage lonen ten behoeve van deze groep differentiatie aan te brengen. Deze differentiatie houdt in dat voor iedere leeftijd van 15 jaar tot en met 23 jaar een oplopend toetsloon en een oplopende vermindering worden vastgesteld. Bepalend voor de van toepassing zijnde bedragen is het moment van loonbetaling. De vrijval van budgettaire middelen als gevolg van deze differentiatie is gebruikt voor het bereiken van een evenwichtig koopkrachtbeeld. Met de hiervoor aangegeven invulling van de vermindering lage lonen is een budgettair beslag gemoeid van f 500 mln. De toelichting is ter zake aangepast.

Naar aanleiding van de vraag van de Raad een beschouwing te geven over de fraudegevoeligheid van de voorgestelde maatregelen, merken wij het volgende op. De in dit wetsvoorstel voorziene verminderingen komen uitsluitend ten goede van werkgevers; werknemers hebben alleen via het werkgelegenheidseffect baat bij deze verminderingen. Voor de werkgever gelden een aantal criteria. De hoogte van de verminderingen is afhankelijk van de arbeidsduur van de werknemer. Bij de vermindering lage lonen, de vermindering langdurig werklozen en de vermindering onderwijs is voorts de hoogte van het loon van de werknemer van belang. Het is in theorie denkbaar dat werkgevers een langere arbeidsduur dan de werkelijke opgeven ten einde op die wijze een hogere vermindering te kunnen toepassen. Om dit zo veel mogelijk tegen te gaan is voorgeschreven dat hetzij wordt uitgegaan van de vastgelegde overeengekomen arbeidsduur, hetzij van de feitelijke arbeidsduur. Voor het laatste geval wordt administratie van de arbeidsduur voorgeschreven. In alle gevallen is de bedoelde fraude dus alleen mogelijk indien de werknemer daaraan meewerkt. Hij heeft daarbij geen baat. Mede om deze reden mag niet bij voorbaat worden aangenomen dat de werknemer bereid is aan dergelijke fraude zijn medewerking te verlenen.

De Raad vraagt in de toelichting aandacht te besteden aan de vraag in hoeverre de grenzen van 115% en 130% van het wettelijk minimumloon voor de verminderingen in overeenstemming zijn met het kabinetsvoornemen om een einde te maken aan het algemeen verbindend verklaren van de looncomponent voor de onderste loonschalen van collectieve arbeidsovereenkomsten en het creëren van de mogelijkheid om aan bepaalde sectoren voor bepaalde tijd specifieke dispensatie te verlenen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag.

De door de Raad genoemde kabinetsvoornemens en het onderhavige voorstel liggen in elkaars verlengde en vullen elkaar aan. Sommige daarvan, zoals het niet algemeen verbindend verklaren en de vermindering lage lonen, hebben een algemene werking. Andere, zoals de vermindering voor langdurig werklozen en de dispensatie, zijn meer specifiek van aard. De grenzen van 115% en 130% zijn enerzijds ingegeven door de beoogde gerichte werking op de onderkant van de arbeidsmarkt en anderzijds door de budgettaire ruimte. In de memorie van toelichting is overeenkomstig het verzoek van de Raad hierop nader ingegaan.

De Raad merkt op dat uit de toelichting niet kan worden afgeleid op welke wijze de voorgestelde maatregelen (per saldo) zullen uitwerken bij de overheid als werkgever en de met haar gelijkgestelde werkgevers. De Raad is van oordeel dat deze onduidelijkheid moet worden weggenomen.

De voorgestelde maatregelen werken voor de overheid als werkgever neutraal uit. Gegeven de huidige salarisstructuur komt de overheid als werkgever niet of nauwelijks in aanmerking voor de vermindering lage lonen. Met de vermindering voor langdurige werklozen is bij de vaststelling van de betreffende uitgaven rekening gehouden. In de memorie van toelichting is dit punt verduidelijkt.

2. De voorgestelde vermindering onderwijs heeft onder meer betrekking op het leerlingwezen. De wijze waarop de overeenkomsten in de verschillende sectoren van het bedrijfsleven vorm hebben gekregen verschilt, terwijl ook de beloning voor de leerlingen niet op dezelfde wijze geregeld is. Op grond van de voorgestelde regeling komen de leerlingstelsels waarin geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten in het geheel niet in aanmerking voor de loonkostenfaciliteit, terwijl voor de sectoren, waarin de beloning van de leerling boven het toetsloon ligt, de lonen met ingang van de nieuwe c.a.o. in neerwaartse zin moeten worden bijgesteld om voor facilitering in aanmerking te komen. Naar het oordeel van de Raad verliest de faciliteit op deze wijze veel van haar aantrekkelijkheid. In de toelichting dient uitgebreider te worden ingegaan op de motieven die de gekozen vormgeving van de faciliteit noodzakelijk hebben gemaakt.

2. De Raad merkt op dat op grond van de voorgestelde regeling leerlingstelsels waarin geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten in het geheel niet in aanmerking komen voor de loonkostenfaciliteit, terwijl voor de sectoren waarin de beloning van de leerling boven het toetsloon ligt, de lonen met ingang van de nieuwe CAO in neerwaartse zin moeten worden bijgesteld om voor faciliëring in aanmerking te komen. Naar het oordeel van de Raad verliest de faciliteit op deze wijze veel van haar aantrekkelijkheid. De Raad vraagt in de toelichting uitgebreider in te gaan op de motieven die de gekozen vormgeving van de faciliteit noodzakelijk hebben gemaakt.

De vermindering onderwijs heeft wat betreft het leerlingwezen tot doel het aantal leerplaatsen uit te breiden. De vormgeving van de faciliteit is erop gericht de belemmerende werking van de arbeidskosten daarbij te ondervangen, ook rekening houdend met het gegeven dat het gaat om personen in opleiding. In de sectoren in het leerlingwezen waar geen arbeidsovereenkomst wordt afgesloten, wordt zakgeld betaald. De hieraan verbonden kosten zijn al laag. Daarom is er geen reden deze kosten te verminderen. De grens van 130% is enerzijds ingegeven door de beoogde gerichte werking op de onderkant van de arbeidsmarkt en anderzijds door de budgettaire ruimte. De toelichting is op dit punt aangevuld.

3. Het budget dat gemoeid is met de vermindering onderwijs voor zoveel dat betrekking heeft op Assistenten in Opleiding en Onderzoekers in Opleiding wordt geheel in mindering gebracht op het bedrag van 500 miljoen gulden dat is gereserveerd ten behoeve van de stimulering van het midden- en kleinbedrijf. Reeds de vormgeving van de faciliteit, die enkel kan worden genoten indien de inhoudingsplichtige een privaatrechtelijke rechtspersoon is, sluit een zeer belangrijk gedeelte van het midden- en kleinbedrijf uit van deze faciliteit, terwijl ook de werkzaamheden als zodanig slechts in zeer beperkte mate door het midden- en kleinbedrijf zullen worden gecontracteerd. Naar het oordeel van de Raad dient in het onderdeel Budgettaire aspecten van de toelichting te worden aangegeven welk gedeelte van het budgettaire beslag (130 miljoen gulden) is toe te rekenen aan het leerlingwezen en welk gedeelte aan de contractresearch, alsmede op grond van welke motieven het gehele bedrag ten laste van de reservering van 500 miljoen gulden is gebracht.

3. De Raad merkt op dat de vermindering voor assistenten in opleiding en onderzoekers in opleiding wier salaris door de private sector wordt gefinancierd slechts wordt toegekend aan privaatrechtelijke rechtspersonen. Dit is volgens de Raad niet in overeenstemming met de financiering van de faciliteit uit de middelen die zijn gereserveerd voor het midden- en kleinbedrijf.

Het is juist dat het bedrag voor de faciliteit AIO's en OIO's niet geheel aan het midden- en kleinbedrijf ten goede komt. Naar de laatste inzichten zal met de faciliteit voor assistenten in opleiding en onderzoekers in opleiding in de jaren 1999 en 2000 ongeveer f 1,5 mln belastinggeld uit de reservering van f 500 mln voor het midden- en kleinbedrijf gemoeid zijn. Het kabinet acht het, gezien het geringe budgettaire beslag van de faciliteit voor AIO's en OIO's verantwoord om deze uit de voor het MKB-pakket beschikbare middelen te financieren.

4. De vermindering onderwijs voor zoveel deze betrekking heeft op contractresearch (contractresearch-vermindering) kan cumuleren met de Speur- en Ontwikkelingswerkvermindering (S&O-vermindering). In de toelichting wordt aan de verhouding tussen de contractresearch- vermindering en de S&O-vermindering geen aandacht besteed. Naar het oordeel van de Raad is er van aanmerkelijke overlapping van beide verminderingen sprake. Dragend moet worden gemotiveerd waarom naast de S&O-vermindering nog de noodzaak tot invoering van de contractresearch- vermindering bestaat, alsmede waarom cumulatie van beide verminderingen mogelijk is.

4. De Raad constateert dat een overlapping optreedt van de vermindering voor speur- en ontwikkelingswerk (S&O) en de vermindering voor assistenten in opleiding en onderzoekers in opleiding die zich bezighouden met contractresearch. Naar aanleiding daarvan merken wij het volgende op.

De S&O-faciliteit ziet met name op verbreding van het draagvlak voor kennisontwikkeling in het kader van de technologische vernieuwing en de bevordering van de start van innovatieve projecten. Het accent ligt op de versterking van het concurrentievermogen van de Nederlandse economie. De faciliteit voor AIO's/OIO's beoogt met name om bedrijven te stimuleren bij te dragen aan opleidingstrajecten voor deze personen, waarbij tevens bruikbare kennis wordt geproduceerd. Naar onze mening zijn er derhalve zowel raakvlakken als verschillen tussen beide faciliteiten, op grond waarvan cumulatie niet bezwaarlijk is. Daar komt bij dat een samenloopregeling, indien wenselijk, uitvoeringstechnisch buitengewoon gecompliceerd zou worden. Ook om deze reden geven wij er de voorkeur aan het voorstel op dit punt niet aan te passen.

5. De Raad is niet overtuigd door de motivering die ten aanzien van de invoering van de vermindering kinderopvang wordt gegeven. Indien als gevolg van een eerder genomen beslissing aan de gemeenten wordt overgelaten op welke wijze zij middelen aan de kinderopvang ten goede willen laten komen, past het niet ten laste van de algemene middelen te voorzien in een faciliteit met als motief dat het risico aanwezig is dat de gemeenten met name de tegemoetkoming van f 2 000,– aan werkgevers die kinderopvangplaatsen huren, niet zullen continueren. Wanneer geoordeeld wordt dat door het beleid van de gemeenten de vraag naar bedrijfsplaatsen, die dragend zijn voor het voortbestaan van de kinderopvang, negatief kan worden beïnvloed, hetgeen bedreigend kan zijn voor de kinderopvang, dient dit in de eerste plaats aanleiding te zijn terugneming van de decentralisatiemaatregel te overwegen. Het treffen van een centrale maatregel als de nu voorgestelde ter compensatie van de nadelen van een tegelijk doorgevoerde decentralisatie vormt een omweg die de regelgeving onnodig ingewikkeld maakt. In de toelichting dient te worden aangegeven welk bedrag zal worden overgeheveld naar het Gemeentefonds, en welk gedeelte van dit bedrag op de tegemoetkomingen aan werkgevers betrekking heeft. Tevens moet worden vermeld of de overheveling van de gelden zal worden gekort met het budget dat voor de vermindering kinderopvang is uitgetrokken teneinde «dubbele» facilitering te voorkomen.

5. De Raad is er niet van overtuigd dat de komende decentralisatie van het kinderopvangbeleid dient te leiden tot invoering van de vermindering kinderopvang. De Raad stelt dat, indien de decentralisatie negatieve effecten teweeg brengt, de decentralisatie zelf ter discussie zou moeten staan. Anderzijds ligt het, indien tot decentralisatie is besloten, niet meer in de rede een centrale maatregel te treffen.

De Raad legt in het advies een directe relatie tussen de komende decentralisatie en het invoeren van de vermindering kinderopvang. Die relatie ligt naar het oordeel van het kabinet minder direct. Reeds bij de aanvang van het rijksstimuleringsbeleid voor de kinderopvang in 1990 stond vast dat na afloop van een tijdelijke stimuleringsperiode het beleidsterrein van de kinderopvang naar het lokale niveau zou worden gebracht. Dit voornemen is vastgelegd in artikel 19 van de Welzijnswet 1994 (Staatsblad 1994, 447) en zal per 1 januari 1996 worden geëffectueerd. Dit betekent dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor lokale kinderopvangvoorzieningen op lokaal niveau terecht komt. Het Rijk zal daarvoor het kinderopvangbudget, onder doorvoering van een korting, overdragen aan de gemeenten via de algemene uitkering gemeentefonds.

Een aanzienlijk deel van de capaciteit in de kinderopvang (ruim 30%) wordt gehuurd door werkgevers die kinderopvang als secundaire arbeidsvoorwaarde voor het personeel bieden. Deze faciliteiten voor werknemers worden veelal op centraal niveau (bij CAO of bedrijfsregeling) geregeld. Om werkgevers tot het bieden van kinderopvang te stimuleren, kent de Stimuleringsmaatregel kinderopvang thans een bepaling op grond waarvan werkgevers die kinderopvang voor hun werknemers huren, een financiële tegemoetkoming kunnen krijgen. Deze regeling wordt, als onderdeel van de Stimuleringsmaatregel, uitgevoerd door de gemeenten. Zij hebben daarbij een zekere mate van beleidsvrijheid. Gebleken is echter dat het via een decentrale regeling faciliëren van initiatieven van werkgevers ingewikkeld was. CAO-afspraken inzake kinderopvang worden door werkgevers en werknemers op centraal niveau gemaakt, terwijl de financiële tegemoetkoming ter ondersteuning van die afspraken decentraal, via de gemeenten moet worden verkregen. Deze structuur kon er in de praktijk toe leiden dat ondernemingen met vestigingen in meer dan één gemeente, geconfronteerd werden met verschillende wijzen van uitvoering door de gemeenten van deze financiële tegemoetkoming. Vanuit deze constateringen komt het kabinet tot de conclusie dat faciliteiten voor werkgevers beter via een centrale dan via een decentrale regeling geboden kunnen worden.

Voorts hebben wij gevolg gegeven aan het verzoek van de Raad in de memorie van toelichting op te nemen het bedrag dat wordt overgeheveld naar het Gemeentefonds en het budgettaire beslag dat is gemoeid met de tegemoetkoming van f 2000 van gemeenten aan werkgevers. Er bestaat geen inhoudelijke relatie tussen de decentralisatiekorting en dit bedrag aan tegemoetkomingen voor werkgevers. Evenmin bestaat er een relatie tussen de dekking van de vermindering kinderopvang en de korting die bij decentralisatie van het kinderopvangbudget wordt doorgevoerd. In de memorie van toelichting zal dit worden aangegeven.

6. Reeds in het advies dat de Raad heeft uitgebracht over het voorstel van wet tot vermindering van af te dragen loonbelasting bij loon voor speur- en ontwikkelingswerk (Kamerstukken II 1993/94, 23 477, B) heeft de Raad erop gewezen dat de inbedding in het fiscale systeem van maatregelen die in de sfeer van andere ministeries gelegen zijn, belangrijke complicaties oproept, onder meer doordat de toekenningsprocedure en de uitbetalingsprocedure door verschillende stelsels van rechtshandhaving en -bescherming worden beheerst. De omstandigheid dat een inhoudingsplichtige, die door inhouding van de loonheffing geldmiddelen van de overheid onder zich houdt, in technische zin op een snelle en effectieve wijze subsidies en andere tegemoetkomingen zou kunnen verrekenen, weegt in het algemeen niet tegen deze complicaties op. Naar het oordeel van de Raad moet dit leiden tot een terughoudende opstelling om in het fiscale recht dergelijke verrekening mogelijk te maken. Alleen in gevallen dat de tegemoetkoming eenvoudig – en zonder bijzondere controlemaatregelen – door de belastingadministratie kan worden vastgesteld, kan inbedding in het fiscale systeem overwogen worden, zij het dat ook indien aan deze voorwaarde is voldaan terughoudendheid wat aantal en omvang betreft geboden is. Dit vergt naar het oordeel van de Raad het vaststellen van stringente criteria waaraan de invoering van een dergelijke mogelijkheid moet voldoen, alsmede een gedegen afweging van de gevallen waarin dit wordt toegestaan. De Raad mist deze brede afweging in de toelichting ten aanzien van de voorgestelde aanmerkelijke vergroting van het aantal gevallen waarin een afdrachtkorting is voorzien. In de toelichting dient hieraan uitgebreider aandacht gegeven te worden.

6. De Raad merkt op dat hij reeds in zijn advies over het wetsvoorstel tot vermindering van af te dragen loonbelasting bij loon voor speur- en ontwikkelingswerk (Kamerstukken II 1993/94, 23 477, B) erop heeft gewezen dat de inbedding in het fiscale systeem van maatregelen die in de sfeer van andere ministeries gelegen zijn, complicaties oproept, onder meer doordat de toekenningsprocedure en de uitbetalingsprocedure door verschillende stelsels van rechtshandhaving en -bescherming wordt beheerst. De omstandigheid dat een inhoudingsplichtige in technische zin op een snelle en effectieve wijze subsidies en andere tegemoetkomingen zou kunnen verrekenen, weegt in de visie van de Raad in het algemeen niet tegen deze complicaties op. Naar het oordeel van de Raad moet dit leiden tot een terughoudende opstelling bij het in de fiscaliteit mogelijk maken van een dergelijke verrekening. In de visie van de Raad kan alleen in gevallen waarin de tegemoetkoming eenvoudig en zonder bijzondere controlemaatregelen door de belastingadministratie kan worden vastgesteld, inbedding in het fiscale systeem worden overwogen, zij het dat ook indien aan deze voorwaarde is voldaan terughoudendheid wat aantal en omvang betreft geboden is. Dit vergt naar het oordeel van de Raad het vaststellen van stringente criteria waaraan de invoering van een dergelijke mogelijkheid moet voldoen, alsmede een gedegen afweging van de gevallen waarin dit wordt toegestaan. Wij hebben gevolg gegeven aan het verzoek van de Raad aan deze afweging in de toelichting uitgebreider aandacht te besteden. Overigens merken wij op deze plaats reeds op dat wij bij de in dit wetsvoorstel opgenomen verminderingen ernaar hebben gestreefd de criteria zo duidelijk en eenvoudig mogelijk vast te stellen ten einde de regeling voor de werkgever zo uitvoerbaar mogelijk te maken. Daardoor wordt het tevens voor de Belastingdienst mogelijk te controleren of de verminderingen op de juiste wijze worden toegepast. Voorts merken wij op dat, voor zover bekend, bij de door de Raad genoemde faciliteit voor speur- en ontwikkelingswerk zich de door de Raad gevreesde problemen niet hebben voorgedaan.

7. De voorgestelde verminderingen lage lonen, langdurig werklozen en onderwijs vervallen direct en volledig bij het overschrijden van het toetsloon. In de toelichting is geen aandacht gegeven aan de gevolgen die deze regeling heeft voor de beloningsstructuur en het aannemingsbeleid van de werkgevers. In de toelichting dient nader te worden ingegaan op deze grensproblematiek.

7. De Raad constateert dat de toetsloongrenzen in de verminderingen lage lonen, langdurig werklozen en onderwijs mogelijk van invloed zullen zijn op de beloningsstructuur en het aannemingsbeleid van werkgevers.

In dit verband dienen de vermindering lage lonen en de verminderingen langdurig werklozen en onderwijs los van elkaar te worden bezien.

De vermindering langdurig werklozen en de vermindering onderwijs worden toegepast voor een beperkte tijdsduur. De verminderingen hebben tot doel om het aannemen van langdurig werklozen, respectievelijk leerlingen te bevorderen. Door middel van een tijdelijke vermindering van de loonkosten hoopt het kabinet de indiensttreding van langdurig werklozen en leerlingen te bevorderen en dienstverbanden die zonder de faciliteiten niet tot stand waren gekomen mogelijk te maken. Na de periode waarvoor de vermindering is toegekend, zal de werknemer doorgaans een op de reguliere beloningsstructuur aansluitende arbeidsproduktiviteit hebben opgebouwd.

De vermindering lage lonen wordt toegekend aan een werkgever voor elke bij hem in dienst zijnde werknemer die niet meer dan 115% WML verdient. De eventuele met de overgang van 115% WML naar boven de 115% WML samenhangende effecten zijn bewust geaccepteerd met de keuze voor het nu voorliggende voorstel. Indien de vermindering stapsgewijs zou afnemen voor loonbedragen boven 115% WML zou dat er toe leiden dat een deel van de voor de vermindering lage lonen beschikbare middelen neer zou slaan bij werkgevers van werknemers met beloningen boven de 115% WML. Dit zou hebben betekend dat het bedrag per werknemer substantieel lager vastgesteld had moeten worden. Dit zou een negatieve invloed hebben gehad op de effectiviteit van het instrument.

8. Het voorgestelde artikel 6 voorziet in een tijdsevenredige vermindering van de verminderingen lage lonen, langdurig werklozen en onderwijs bij niet volledige arbeidsduur. Deze regeling brengt een afzonderlijke registratie van de benodigde gegevens voor de daarvoor in aanmerking komende werknemers met zich, hetgeen een verdere verzwaring van de administratieve last voor de werkgever vormt. Ook is het zogenoemde «kolom 14 loon» in vele gevallen niet zonder nadere correcties te gebruiken als vergelijkingsmaatstaf voor het toetsloon. Naar het oordeel van de Raad dient inzicht gegeven te worden in de (budgettaire) gevolgen van een minder verfijnde regeling, indien in beginsel enkel wordt uitgegaan van reeds in de loonadministratie beschikbare gegevens. In de toelichting dient dit onder meer te worden aangegeven voor het geval de vermindering wordt gegeven per dag, waarbij wordt uitgegaan van kolom 2 van de loonstaat, indien het overeengekomen uurloon (of een daartoe herleid uurloon uit het week- of maandloon) minder bedraagt dan het toetsuurloon (herleid uit het voorgestelde toetsloon), alsmede voor het geval de vermindering wordt gegeven per uur indien het overeengekomen uurloon minder bedraagt dan het toetsuurloon. Deze budgettaire gevolgen dienen daarbij te worden afgezet tegen de additionele administratieve lasten die de voorgestelde regeling oproept.

Het enkele feit dat de werkgever een tegemoetkoming in de loonkosten ontvangt en hij bereid zal zijn kosten voor de aanpassing van zijn administratie te maken zolang de hieruit voortvloeiende meerkosten minder bedragen dan de te ontvangen tegemoetkoming, ontslaat de faciliterende overheid niet van de verplichting tot het uiterste te gaan om de administratieve lasten te beperken teneinde de netto-prikkel van de faciliteit zo groot mogelijk te doen zijn. De Raad is er ten aanzien van dit aspect niet van overtuigd dat in het voorstel de uiterste grenzen van de beperking van de administratieve verplichtingen zijn verkend.

In het onderdeel Inleiding van I. ALGEMEEN van de toelichting wordt verwezen naar overleg met het bedrijfsleven over een goed uitvoerbare uitwerking van de technische aspecten van de vermindering. In de toelichting dient nader te worden uiteengezet welke varianten met de daarbij behorende «kostenplaatjes» in dit overleg zijn betrokken geweest, en welke motieven de doorslag hebben gegeven voor de voorgestelde keuze van uitwerking.

8. De Raad merkt op dat het voorgestelde artikel 6 voorziet in tijdsevenredige verminderingen lage lonen, langdurig werklozen en onderwijs bij niet volledige arbeidsduur. In de visie van de Raad brengt deze regeling een afzonderlijke registratie van de benodigde gegevens voor de daarvoor in aanmerking komende werknemers met zich, hetgeen een verdere verzwaring van de administratieve last voor de werkgever vormt. Ook is het zogenoemde «kolom 14 loon» in veel gevallen niet zonder nadere correcties te gebruiken als maatstaf voor het toetsloon.

Zoals in de paragraaf Uitvoeringsaspecten en administratieve lasten van de memorie van toelichting is uiteengezet heeft het toepassen van het instrument van de vermindering invloed op de administratieve lasten voor werkgevers. Daarbij is ernaar gestreefd extra administratieve lasten zo veel mogelijk te voorkomen. Wij zijn ons ervan bewust dat het voorgestelde artikel 6 gepaard gaat met een verzwaring van de administratieve lasten voor werkgevers. Dit artikel kan echter niet worden gemist, omdat anders de werkgevers voor deeltijdarbeiders een te hoge vermindering zouden kunnen ontvangen. De werkgever zou bij voorbeeld eerder van de vermindering lage lonen, de vermindering langdurig werklozen en de vermindering onderwijs gebruik kunnen maken, als het loon van de deeltijdwerker niet wordt gecorrigeerd naar voltijdbasis. Bovendien ontstaat het gevaar dat een voltijdbaan in twee of meer deeltijdbanen zou worden gesplitst. Overigens zij met betrekking tot de arbeidstijd opgemerkt dat het hier hetzij gaat om de overeengekomen arbeidstijd welke hoe dan ook al vastligt, hetzij om de feitelijke arbeidsduur die toch al moet worden geregistreerd om het uit te betalen loon te kunnen berekenen. Het gaat dus niet zozeer om het administreren van nieuwe gegevens als wel om het bijeenbrengen van reeds aanwezige gegevens en loonadministratie.

De Raad vraagt inzicht in de budgettaire gevolgen van een minder verfijnde regeling, gebaseerd op in de loonadministratie aanwezige gegevens.

In het algemeen kan worden opgemerkt dat de systematiek van de vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen op zodanige wijze is vormgegeven dat zoveel mogelijk aansluiting wordt gevonden bij gegevens die de werkgever reeds ter beschikking heeft. Hierbij kan worden gewezen op het gebruik van de contractueel overeengekomen arbeidsduur en van een loonbegrip dat reeds voor fiscale doeleinden wordt gehanteerd.

Een systeem waarin aansluiting wordt gezocht bij het aantal gewerkte dagen leidt naar het inzicht van het kabinet niet tot een bevredigende oplossing. Het bergt namelijk het risico in zich dat werknemers met een deeltijd-dienstverband van enkele uren per week, al dan niet alleen op papier, vijf dagen van een of enkele uren per week gaan werken, waar zij normaliter slechts een of twee dagen per week zouden hebben gewerkt. Aangezien het bedrag van de afdrachtskorting voor een voltijd werknemer op kan lopen tot bijna f 5700 op jaarbasis, zouden dergelijke gedragseffecten leiden tot een aanzienlijk budgettair beslag. Bovendien is het onwenselijk dat een situatie wordt gecreëerd waarin alleen werkgevers die er voor kiezen «gebruik» te maken van deze mogelijkheid, hiervan profiteren.

Met betrekking tot de door de Raad genoemde uurloonvarianten kan worden opgemerkt dat deze niet wezenlijk afwijken van de op dit moment in het wetsvoorstel opgenomen systematiek. Zoals de Raad aangeeft, zouden het toetsuurloon en het feitelijke uurloon herleid moeten worden uit het in het wetsvoorstel opgenomen toetsloon en feitelijke maand- of weekloon. In feite is dit punt dan ook te herleiden tot de vraag waar het startpunt van de uit te voeren berekeningen dient te liggen, bij een uurbedrag of bij een maandbedrag.

De Raad constateert er niet van overtuigd te zijn dat in het voorstel de uiterste grenzen van de beperking van de administratieve verplichtingen zijn verkend.

In dit verband moge er allereerst op gewezen worden dat de werkgeversorganisaties in een vroeg stadium zijn uitgenodigd voor technisch overleg over het voorstel. Mede op basis van dit technisch overleg is, met het oog op beperking van de administratieve lasten, besloten voor deze regeling een voltijd-dienstbetrekking te fixeren op 32 uur en een toetsloon te kiezen waarmee wordt aangesloten bij een fiscaal loonbegrip. Daarnaast dient echter te worden opgemerkt dat het besluitvormingsproces rondom een complex wetsvoorstel als het onderhavige een voortdurende afweging vergt van enerzijds doelmatigheids- en anderzijds rechtvaardigheidsoverwegingen. Zo zou het, vanuit het oogpunt van de administratieve-lastendruk, doelmatiger zijn geweest om geen deeltijdfactor te introduceren, maar de faciliteit voor voltijders en deeltijders op één vast bedrag te stellen. De manipulatiemogelijkheden die op die manier zouden zijn ontstaan en de ongelijke behandeling van verschillende typen werknemers hebben in de gemaakte afweging uiteindelijk toch de doorslag gegeven om een deeltijdfactor in het wetsvoorstel op te nemen.

De Raad vraagt in de toelichting nader uiteen te zetten welke varianten in het overleg met het bedrijfsleven zijn betrokken geweest met de daarbij behorende «kostenplaatjes», en welke motieven de doorslag hebben gegeven voor de voorgestelde uitwerking van de keuze.

Het overleg met het bedrijfsleven waarnaar in het onderdeel Inleiding van de memorie van toelichting wordt verwezen, betrof een technisch overleg over de afdrachtskorting. Daarbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de vraag of de voorstellen uitvoerbaar zouden zijn voor de werkgevers. Daarbij is met name ingegaan op de positie van deeltijdwerkers, jongere werknemers en de fictieve dienstbetrekking. Voorts is nagegaan of het werken met contractuele arbeidsduur in alle gevallen tot bevredigende uitkomsten zou leiden. Het overleg hierover heeft geleid tot bijstelling van het aanvankelijke concept. Zoals in de memorie van toelichting en ook hiervóór al is aangeduid heeft het overleg geleid tot het hanteren van 32 uur als referentiepunt voor voltijdswerk en een optieregeling voor feitelijk gewerkte uren. Voorts zijn ook de fictieve dienstbetrekkingen die gelijkenis vertonen met een echte dienstbetrekking, op verzoek van de werkgeversorganisaties onder de werking van de faciliteit gebracht.

9. In het onderdeel Vermindering loonkosten ex-langdurig werklozen van de toelichting wordt ingegaan op de verschillen met de huidige Wet bevordering arbeidsinpassing (Wba). In dat kader wordt opgemerkt dat de beperking van de vermindering langdurig werklozen tot 48 maanden mede is ingegeven om te voorkomen dat in geval van een eventuele minimumloondispensatie in korte tijd een forse loonkostenstijging voor de werkgever optreedt. Deze passage van de toelichting behoeft nadere verduidelijking, in het bijzonder ten aanzien van het gelegde verband tussen de onderscheiden regelingen.

9. De Raad merkt op dat de beperking van de vermindering langdurig werklozen tot 48 maanden mede is ingegeven om te voorkomen dat ingeval van eventuele minimumloondispensatie in korte tijd een forse loonkostenstijging voor de werkgever optreedt.

Wij hebben gevolg gegeven aan het verzoek van de Raad in de memorie van toelichting in het onderdeel Vermindering loonkosten ex-langdurig werklozen een nadere verduidelijking te geven, in het bijzonder ten aanzien van het gelegde verband tussen de onderscheidene regelingen.

10. Op grond van het voorgestelde artikel 11 trekt de Arbeidsvoorzieningsorganisatie (hierna te noemen: Avo) in een aantal gevallen bij beschikking de verklaring langdurig werkloze in. Op grond van de dienovereenkomstige bepalingen van de Wba (artikel 4, derde lid, juncto artikel 3 Wba) vervalt de verklaring. In dit laatste systeem is de beslissing van de directeur als bedoeld in artikel 4, derde lid, juncto artikel 3, derde lid, Wba dat een verklaring niet vervalt noodzakelijk. Deze noodzaak ontbreekt in het voorgestelde systeem ten aanzien van artikel 11, tweede lid, aangezien de Avo reeds de bevoegdheid heeft de beschikking als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onderdeel a, niet te nemen. Het voorgestelde artikel 11, tweede lid, dient te worden heroverwogen.

Naar het oordeel van de Raad verdient het tevens aanbeveling de verplichting van de Avo om de inspecteur in kennis te stellen van de intrekking van de verklaring in artikel 11 op te nemen.

10. De Raad wijst erop dat op grond van het voorgestelde artikel 11 de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in een aantal gevallen bij beschikking de verklaring langdurig werkloze intrekt en dat op grond van de dienovereenkomstige bepalingen van de Wet bevordering arbeidsinpassing (Wba) de verklaring vervalt. De Raad is van oordeel dat in het voorgestelde systeem de noodzaak van een beslissing van de directeur als bedoeld in artikel 4, derde lid, juncto artikel 3, derde lid, Wba ontbreekt en vraagt het voorgestelde artikel 11, tweede lid, te heroverwegen.

In het eerste lid van artikel 11 krijgt de Arbeidsvoorzieningsorganisatie de bevoegdheid om de verklaring in te trekken. Er is hier sprake van een gebonden beschikking. De Arbeidsvoorzieningsorganisatie heeft niet de bevoegdheid om in de in het eerste lid omschreven situaties niet over te gaan tot het intrekken van de verklaring. Het is gewenst dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie toch deze bevoegdheid krijgt. Met name wordt hierbij gedacht aan de situatie dat er om economische redenen voor een of meer werknemers een ontslagvergunning wordt verleend, maar deze ontslagen niet leiden tot verdringing. De bevoegdheid van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie om niet over te gaan tot intrekken van de verklaring wordt in het tweede lid geregeld. Voor alle betrokkenen bij de uitvoering van deze wet is het van belang dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in deze situaties ook een voor een ieder kenbaar besluit neemt om niet over te gaan tot intrekken van de verklaring. De tekst van artikel 11, tweede lid, is derhalve niet gewijzigd. Wel is de artikelsgewijze toelichting op dit punt aangepast en uitgebreid omdat de bestaande tekst aanleiding gaf tot onduidelijkheden omtrent de bevoegdheid van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.

Naar het oordeel van de Raad verdient het tevens aanbeveling de verplichting van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie om de inspecteur in kennis te stellen van de intrekking van de verklaring langdurig werkloze in artikel 11 op te nemen.

Zoals in de memorie van toelichting is vermeld wordt de inspecteur van de intrekking van de verklaring langdurig werkloze in kennis gesteld. Wij hebben het niet nodig geacht dit administratief voorschrift uitdrukkelijk in artikel 11 op te nemen, omdat een en ander reeds wordt geregeld door artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht. Overigens voorziet ook de Algemene wet inzake rijksbelastingen reeds in de mogelijkheid van gegevensuitwisseling tussen de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de Belastingdienst.

11. De inhoudingsplichtige wordt op grond van de artikel 11, eerste lid, onderdeel n, en vijftiende lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 (Wet LB'64) en de artikelen 6, eerste lid, en 13 van de Uitvoeringsregeling loonbelasting reeds geconfronteerd met het begrip beroepsmatige kinderopvang (artikel 11, vijftiende lid, Wet LB'64). De voorgestelde vermindering kinderopvang wordt echter alleen verleend buiten het geval van de verzorging van kinderopvang door de inhoudingsplichtige zelf, indien direct of indirect betalingen hebben plaatsgevonden aan instellingen of personen waarvoor krachtens artikel 20, eerste lid, van de Welzijnswet 1994 bij gemeentelijke verordening regels zijn gesteld met betrekking tot de kwaliteit. De Raad ziet de noodzaak niet in dat de inhoudingsplichtige belast moet worden met de toepassing van twee begrippen (beroepsmatige) kinderopvang. Artikel 11, vijftiende lid, Wet LB'64 en het voorgestelde artikel 16 dienen op elkaar te worden afgestemd.

11. De Raad wijst erop dat de inhoudingsplichtige op grond van artikel 11, eerste lid, onderdeel n, en vijftiende lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 en de artikelen 6, eerste lid, en 13 van de Uitvoeringsregeling loonbelasting 1990 reeds wordt geconfronteerd met het begrip beroepsmatige kinderopvang. In artikel 16 van het onderhavige wetsvoorstel is thans een nieuw begrip beroepsmatige kinderopvang geïntroduceerd.

Wij kunnen instemmen met de gedachte van de Raad artikel 11, vijftiende lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 en het voorgestelde artikel 16 op elkaar af te stemmen, ten einde te voorkomen dat de inhoudingsplichtige moet werken met twee begrippen (beroepsmatige) kinderopvang. Bij de totstandkoming van artikel 11, vijftiende lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 (Kamerstukken II 1994/95, 23 871, nr. 5) was het nog niet mogelijk te verwijzen naar artikel 20 van de Welzijnswet, omdat destijds de algemene maatregel van bestuur waarin kwaliteitseisen voor bepaalde vormen van kinderopvang worden gesteld nog in voorbereiding was. Thans is deze algemene maatregel van bestuur in een stadium gekomen, dat aanpassing van artikel 11, vijftiende lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 wel mogelijk is. Op deze wijze wordt gevolg gegeven aan de wens van de Raad beide bepalingen op elkaar af te stemmen. Dezelfde stroomlijning wordt thans voorgesteld voor de aftrekregeling van artikel 46 van de Wet op de inkomstenbelasting 1964.

12. In het onderdeel Vermindering loonkosten kinderopvang van de toelichting wordt gesteld dat – naast de indirecte betaling aan de toegelaten aanbieder van kinderopvang – ook als kosten van kinderopvang in aanmerking worden genomen de door de werknemer zelf gemaakte kosten voor kinderopvang. Dit is niet in overeenstemming met het voorgestelde artikel 16, eerste lid. De toelichting dient aan het voorstel van wet te worden aangepast.

12. Wij hebben gehoor gegeven aan het verzoek van de Raad de in het onderdeel Vermindering loonkosten kinderopvang opgenomen toelichting in overeenstemming te brengen met artikel 16, eerste lid.

13. Met betrekking tot de vermindering zeevaart en de S&O-vermindering is in de toelichting gesteld dat geen inhoudelijke wijziging is beoogd van de Wet belasting- en premiefaciliteit voor de zeevaart 1995 dan wel van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk. De Raad merkt op, dat zowel de percentages in artikel 17, tweede lid, als in artikel 21, eerste lid, thans niet van kracht zijn. Het is de Raad bekend, dat wijzigingen van die percentages tot de in het voorstel genoemde worden voorbereid. Naar het oordeel van de Raad moeten de thans vigerende percentages in het voorstel van wet worden opgenomen of de desbetreffende onderdelen van de voorgenomen wijzigingen van de desbetreffende wetten met de daarbij behorende toelichtingen in het onderhavige voorstel worden verwerkt. Het voorstel dient in deze zin te worden aangepast, waarbij de eerstgenoemde mogelijkheid de voorkeur van de Raad heeft.

13. De Raad merkt op dat met betrekking tot de vermindering zeevaart en de S&O-vermindering in de toelichting is gesteld dat geen inhoudelijke wijziging is beoogd van de Wet belasting- en premiefaciliteit voor de zeevaart 1995 dan wel van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk. De Raad wijst erop dat zowel de percentages in artikel 17, tweede lid, als in artikel 21, eerste lid, thans niet van kracht zijn, maar dat het de Raad bekend is dat wijzigingen van die percentages tot de in het voorstel genoemde worden voorbereid.

Wij hebben gevolg gegeven aan het verzoek van de Raad het voorstel van wet zodanig aan te passen, dat de geldende percentages weer in het voorstel worden opgenomen. Wij zijn voornemens – zonodig – op een later tijdstip de samenloop te regelen met de wetsvoorstellen die voorzien in aanpassing van vorengenoemde percentages. Dit kan bij nota van wijziging geschieden.

14. Met betrekking tot het onderdeel Budgettaire aspecten van de toelichting merkt de Raad het volgende op.

Voor de financiering van de vermindering langdurig werklozen is het budgettair beslag van de Wba-regeling beschikbaar. Structureel zou het daarbij om een bedrag van 443 miljoen gulden gaan. In het rapport van de Sociaal-Economische Raad van 17 maart 1995, SER 95/03, is daarvoor een bedrag van 242 miljoen gulden vermeld. In de toelichting dient hierop nader te worden ingegaan.

Tevens dienen de bedragen voor zover zij ten laste van de werknemersfondsen komen in de toelichting te worden opgenomen.

14. De Raad constateert dat in het rapport van de Sociaal-Economische Raad over de herziening van de Wet bevordering arbeidsinpassing (17 maart 1995, SER 95/03) is vermeld dat een bedrag van f 242 mln. beschikbaar zou zijn voor de financiering van de op grond van genoemde wet te verlenen subsidies, terwijl in het onderhavige wetsvoorstel is opgenomen dat structureel f 443 mln. uit het budget voor de Wba beschikbaar is ter bekostiging van de vermindering langdurig werklozen.

Als basis voor de berekening van het structureel beschikbare bedrag is de cijferreeks uit het SER-rapport genomen waarin reeds de doorwerking van de herziene kortingssystematiek was verwerkt. Voor 1996 was in dat kader, ook in het SER-rapport, uitgegaan van een budgettair beslag van 290 mln. In de in het SER-rapport opgenomen cijferreeks is echter geen rekening gehouden met het additionele budgettaire beslag van het banenpool volume. In de in het wetsvoorstel opgenomen cijfers is daarmee wel rekening gehouden. Dit resulteert in de in het wetsvoorstel genoemde structurele vrijval van f 443 mln.

Voorts hebben wij gevolg gegeven aan het verzoek van de Raad de bedragen voor zover zij ten laste van de werknemersfondsen komen in de memorie van toelichting op te nemen.

15. Op grond van de artikelen 10, derde lid, 13, en 15 kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld door andere ministers dan die van Financiën. Naar het oordeel van de Raad is dit niet juist, nu de onderhavige wet als een belastingwet is geduid. De Raad adviseert ook ten aanzien van deze bepalingen de uitvoeringsregelingen te doen vaststellen door de Minister van Financiën in overeenstemming met of na overleg met de desbetreffende andere minister.

15. Naar het oordeel van de Raad is het, nu de onderhavige wet een belastingwet is, niet juist dat op grond van de artikelen 10, derde lid, 13 en 15 bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld door andere ministers dan die van Financiën. De Raad adviseert ook met betrekking tot deze bepalingen de uitvoeringsregelingen te doen vaststellen door de Minister van Financiën in overeenstemming met of na overleg met de desbetreffende andere minister.

Wij zijn het met de Raad eens dat, nu het gaat om een belastingwet, de verantwoordelijkheid voor uitvoeringsbepalingen primair bij de Minister van Financiën behoort te liggen. In deze lijn is in het voorstel dan ook, in artikel 1, vierde lid, bepaald dat de ministeriële regelingen worden uitgevaardigd door de Minister van Financiën, waar nodig na overleg of in overeenstemming met de minister op wiens beleidsterrein de desbetreffende faciliteit is gelegen.

Dat neemt niet weg dat wij menen dat uitzonderingen moeten kunnen worden gemaakt. Bij wijze van voorbeeld zij gewezen op het voorgestelde artikel 10, derde lid. Hierin krijgt de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid de bevoegdheid nadere regels te stellen met betrekking tot de afgifte door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie van een verklaring langdurig werkloze. Het zou niet juist zijn de Minister van Financiën te laten optreden op dit specifieke terrein van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Wij menen daarom aan de suggestie van de Raad inzoverre geen gevolg te moeten geven.

Deze opzet is overigens niet nieuw. Verwezen zij naar de artikelen 10, derde lid, en 26, tweede lid, van de Wet op de inkomstenbelasting 1964.

16. In artikel 30, eerste lid, zijn de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen niet genoemd, hoewel deze ministers of de door hen aangewezen ambtenaren op grond van de in de artikelen 10, derde lid, 13, en 15 bedoelde ministeriële regelingen belast kunnen gaan worden met handelingen die op de uitvoering van de onderhavige wet betrekking kunnen hebben. Naar het oordeel van de Raad dient het voorstel met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, alsmede met de door hen aangewezen ambtenaren te worden aangevuld teneinde te bereiken dat op deze handelingen het algemene stelsel van regels van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.

Evenzo dient de regeling te worden aangevuld met door de Minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen ambtenaren, mede gelet op het voorgestelde artikel 18, vierde lid.

16. De Raad merkt terecht op dat in de ministeriële regelingen, bedoeld in de artikelen 10, derde lid, 13 en 15, bepaalde bestuursorganen kunnen worden aangewezen om bepaalde handelingen te verrichten. Voor zover dat anderen dan de inspecteur betreft, dient ook voor die bestuursorganen de in artikel 30, eerste lid, geregelde uitzondering te gelden.

De opmerking van de Raad heeft ons aanleiding gegeven de tekst van artikel 30, eerste lid, aan te passen.

17. In het voorgestelde artikel 30, vierde lid, is het begrip «zelfstandigenaftrek» niet opgenomen, hoewel de S&O-belastingplichtigen (artikel 1, eerste lid, onderdeel k) onder de rechtsmacht van het College van Beroep voor het bedrijfsleven zijn gebracht. Het artikel dient met dit begrip te worden aangevuld.

17. In artikel 30, vierde lid, zijn enige in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen fiscale begripsbepalingen onder de rechtsmacht van het College van Beroep voor het bedrijfsleven gebracht. Het begrip zelfstandigenaftrek speelt in het onderhavige wetsvoorstel geen rol. Er is daarom geen aanleiding gevolg te geven aan de suggestie van de Raad om artikel 30, vierde lid, aan te vullen met het begrip zelfstandigenaftrek.

18. Op grond van artikel 32 kan de minister ter bevordering van een goede uitvoering van de onderhavige wet nadere, zo nodig afwijkende regels vaststellen. In het licht van de aanwijzingen 25 en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving dienen in de toelichting de contouren van deze regelgeving te worden geschetst.

18. Naar het oordeel van de Raad dienen in het licht van de aanwijzingen 25 en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in de toelichting reeds de contouren van artikel 32 te worden geschetst, op grond waarvan de minister ter bevordering van een goede uitvoering van de onderhavige wet nadere, zo nodig afwijkende regels kan vaststellen.

Deze bepaling biedt de mogelijkheid snel te reageren op onvoorziene situaties die zich met betrekking tot het onderhavige wetsvoorstel in de praktijk kunnen gaan voordoen, bij voorbeeld op het administratieve vlak van inhoudingsplichtigen. De toelichting is op dit punt aangevuld.

19. In de toelichting is in het onderdeel Uitvoeringsaspecten en administratieve lasten geen aandacht gegeven aan de gevolgen van de voorgestelde maatregelen voor de werklast van de administratieve rechter, in het bijzonder met betrekking tot de beslissingen van de Avo, alsmede de belastingrechter. Hierin dient alsnog te worden voorzien.

19. Wij hebben gehoor gegeven aan het verzoek van de Raad om in de memorie van toelichting aandacht te besteden aan de gevolgen van de voorgestelde maatregelen voor de werklast van de administratieve rechter, in het bijzonder met betrekking tot de beslissingen van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de belastingrechter.

Hieromtrent merken wij het volgende op. Naar het zich laat aanzien zullen geschillen met betrekking tot de onderhavige wet sterk feitelijk van aard zijn. Dergelijke geschillen lenen zich slecht voor beslechting door de rechter. Partijen zullen daarom doorgaans in een eerder stadium een oplossing trachten te vinden. Het is mede met het oog daarop thans onmogelijk te kwantificeren hoe groot de overigens bij nieuwe wetgeving onvermijdelijke – vergroting van de druk voor de belastingrechter en het College van Beroep voor het bedrijfsleven zullen zijn.

20. Voor enkele redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

20. Aan de eerste redactionele kanttekening van de Raad is gevolg gegeven. De tweede redactionele kanttekening behelst de suggestie de hoofdstukken Arabisch te nummeren. Het onderhavige wetsvoorstel betreft een belastingwet. De hoofdstukken van belastingwetten plegen Romeins te worden genummerd. Wij hebben gemeend deze uitzondering op de regel te moeten blijven volgen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt het voorstel nog op een aantal punten te wijzigen en aan te vullen. Het betreft de volgende punten:

– In artikel 1, vierde lid, zijn in de onderdelen a, b en c, de bepalingen met betrekking tot de uitvaardiging van ministeriële regelingen herzien.

– In artikel 5, eerste lid, onderdeel a, is een leeftijdstabel opgenomen met betrekking tot de vermindering lage lonen en zijn de aftrekbedragen ingevuld. Voorts zijn in de onderdelen b en c de bedragen van de vermindering langdurig werklozen en de vermindering onderwijs verhoogd van f 4000 naar f 4500.

– In artikel 7 is een leeftijdstabel opgenomen met betrekking tot het toetsloon voor de vermindering lage lonen.

– In artikel 10, eerste lid, onderdeel a, zijn de kortdurende en kleine dienstbetrekkingen van de vermindering langdurig werklozen uitgesloten.

– In artikel 12 is aan de delegatiebepaling toegevoegd: zo nodig onder voorwaarden.

– Aan artikel 13 is een delegatiebepaling toegevoegd op grond waarvan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid regels kan stellen met betrekking tot het verstrekken van inlichtingen ten behoeve van een evaluatie van de vermindering lage lonen en de vermindering langdurig werklozen.

– In artikel 16 is het percentage van de vermindering kinderopvang verhoogd van 15 naar 20.

– Artikel 31 is aangepast in verband met de invoering van een leeftijdstabel voor het toetsloon voor de vermindering lage lonen.

– In artikel 41 is de overgangsregeling met betrekking tot de vermindering onderwijs herzien.

– Het oorspronkelijke artikel 42 is vervallen. Dit artikel bevatte een anti-cumulatiebepaling voor de samenloop van de vermindering onderwijs en subsidie op grond van de Kaderregeling bedrijfstaksgewijze scholing 1995.

– Het in artikel 44 vernummerde artikel 45 is aangevuld met het vervallen van Hoofdstuk VII van de Wet op de loonbelasting 1964.

– In het in artikel 48 vernummerde artikel 49 is de bepaling verband houdend met de afschaffing van de ZFW-franchise aangepast.

– In een nieuw artikel 52 is een evaluatiebepaling opgenomen met betrekking tot de vermindering langdurig werklozen.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State,

W. Scholten

Wij mogen U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën,

W. A. F. G. Vermeend

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

A. P. W. Melkert

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

J. M. M. Ritzen

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 4 september 1995, no. W06.95.0407, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

– In artikel 14, eerste lid, onder b, het woord onderscheidenlijk plaatsen na «de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk onderzoek».

– De hoofdstukken arabisch nummeren, in overeenstemming met aanwijzing 97 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.