24 095
Frequentiebeleid

nr. 4
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 13 december 1995

Eind juli van dit jaar is het rapport van het onderzoek naar de toepassing van het marktmechanisme bij de toewijzing van frequenties voor zakelijk gebruik verschenen. Dit onderzoek was aangekondigd in de Nota Frequentiebeleid (kamerstukken II, 1994/1995, 24 095, nr. 1 en 2) en is ter sprake gekomen tijdens het algemeen overleg met de vaste commissies voor Verkeer en Waterstaat en voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 30 mei 1995 (kamerstukken II, 1994/1995, 24 095, nr. 3). Het rapport van het onderzoek, dat als titel heeft «Meer marktwerking binnen een begrensde bandbreedte», is als bijlage bij deze brief opgenomen.¹

Op basis van de conclusies van het rapport kom ik tot een aantal beleidsvoornemens op dit terrein die ik in deze brief nader zal toelichten. Deze voornemens zijn op 9 november 1995 in het Overlegorgaan Post en Telecommunicatie (OPT) en op 17 november 1995 in de Interdepartementale Commissie Informatiebeleid (ICI) besproken. De bevindingen van het OPT en de ICI zijn in deze nota verwerkt. Het rapport van bevindingen van het OPT zal u separaat worden toegezonden.

In het navolgende zal ik eerst de voornaamste resultaten van het onderzoek samenvatten. Voor een uitgebreidere behandeling hiervan moge ik u verwijzen naar de managementsamenvatting en hoofdstuk V (Conclusies en aanbevelingen) van het eerder genoemde rapport. Daarna zal ik mijn beleidsvoornemens behandelen.

Resultaten van het onderzoek

Toewijzingsmodel

Het onderzoek heeft geresulteerd in een algemeen – dat wil zeggen voor alle hoofdcategorieën van frequentiegebruik² – toepasbaar model voor het toewijzen van frequenties. Het model is opgebouwd uit een aantal stappen die in het navolgende globaal worden beschreven:

– De eerste stap van dit model wordt gevormd door een algemeen beleidsvoorbereidingsproces, waarbij de in internationaal verband¹ opgestelde frequentietabel met toedeling van frequenties naar verschillende diensten wordt omgezet in het Nationaal Frequentie Verdelings Plan (NFVP) met toedeling naar de hoofdcategorieën van gebruik. Ook zullen in deze stap internationale en nationale trends en ontwikkelingen op het gebied van telecommunicatie in beschouwing worden genomen. Het frequentiebeleid voor de komende planperiode – die zoals aangekondigd in de Nota Frequentiebeleid twee jaar zal zijn – zal in het NFVP worden vastgelegd.

– De tweede stap is een nadere invulling van het in de eerste stap (algemeen beleidsvoorbereidingsproces) geformuleerde beleid. In deze stap wordt het algemene beleid vertaald naar beleid voor een specifieke licentiecategorie (frequentietoepassing): bepaald wordt welke frequenties wanneer en onder welke voorwaarden (algemene licentiecondities en licentieduur) zullen worden toegewezen en welk verdelingsinstrument –  openbare aanbesteding, veiling, «first come first served» of gedeeld gebruik – in principe gehanteerd zal worden. «In principe» omdat verderop in het model (in de vijfde stap) nauwkeurig het aantal (gekwalificeerde) gegadigden zal worden vastgesteld en het daarom dan pas mogelijk is om het te hanteren toewijzingsinstrument definitief te bepalen. Er kan bijvoorbeeld gekozen zijn om een bepaalde frequentieband te veilen. Indien later blijkt dat er te weinig (gekwalificeerde) gegadigden voor deze frequentieband zijn, zal niet geveild kunnen worden en zullen de betreffende frequenties op een andere manier moeten worden toegewezen.

– In de derde stap wordt een gedetailleerde tijdsplanning gemaakt voor de toewijzingsprocedure ten behoeve van de betreffende licentiecategorie.

– In de vierde stap wordt genoemde toewijzingsprocedure verder ingevuld en gepubliceerd in de vorm van een aanvraagdocument. In dit aanvraagdocument worden de toewijzingsprocedure, de eisen aan de aanvrager, aan het systeem en aan de dienst, en de inhoud van de te verkrijgen licentie beschreven.

– In de vijfde stap worden de aanvragen ingediend en beoordeeld. In geval er voor het toewijzingsinstrument «openbare aanbesteding» gekozen is, wordt de beste geselecteerd; in geval van veilen wordt beoordeeld of de aanvragers voldoen aan de gestelde eisen (drempeltoets). Omdat in deze stap het exacte aantal (gekwalificeerde) gegadigden vaststaat, wordt nu pas duidelijk of het toewijzingsinstrument waarvoor in principe gekozen is (zie hiervoor bij stap twee), ook daadwerkelijk kan worden gebruikt.

– In de zesde en tevens laatste stap worden de frequenties toegewezen. Bij de toewijzingsinstrumenten «openbare aanbesteding», «first come first served» en «sharing» is dit slechts een formaliteit. In geval van veilen vindt hier de uitvoering van de veiling plaats.

Afhankelijk van de toe te wijzen frequentie(s) kunnen in de hiervoor beschreven procedure stappen worden overgeslagen of gecombineerd. Het al dan niet overslaan of combineren van stappen wordt bepaald in de eerste stap (algemeen beleidsvoorbereidingsproces) van het model.

Veilen

Het onderzoek heeft aangetoond dat het toewijzingsinstrument «veilen» goed bruikbaar is voor toepassing bij zakelijk gebruik van frequenties. Het instrument is zeer transparant en kan leiden tot (aanzienlijke) opbrengsten voor de overheid.

Per frequentietoepassing moet gekeken worden welke vorm van veilen het meest geschikt is en welke minimumeisen aan de gegadigden voor de veiling kunnen worden gesteld.

Van wezenlijk belang is een geschikte vorm van veiling te vinden. Het gebruik van veilingen kan, indien de vorm en uitvoering daarvan onvoldoende doordacht zijn, gepaard gaan met risico's, zoals:

– samenspanning tussen bieders;

– onevenwichtigheid in kapitaalkracht;

– hamsteren van frequenties;

– strategische manipulatie;

– niet nakomen van het bod («walk-away»).

– Winner's Curse (uitbrengen van een bod dat veel te hoog is waardoor de bieder uiteindelijk in grote financiële moeilijkheden komt);

De onderzoekers hebben geconstateerd dat deze risico's voldoende verminderd kunnen worden door de juiste vorm van veilen te kiezen en zeer veel aandacht te besteden aan het uitvoeringsproces. Het kiezen van de juiste vorm van veilen is verre van eenvoudig. In het verleden, toen er nog nauwelijks wetenschappelijke theorieën op het gebied van veilen werden toegepast, zijn in Nieuw-Zeeland, Australië, het Verenigd Koninkrijk en Hongarije frequentiebanden via gesloten-bod-veilingen toegewezen. Deze gesloten-bod-veilingen gaven, mede door onvolkomenheden in de uitvoering, soms onverwachte resultaten: het bedrag dat een organisatie voor een frequentie betaalde, bleek in een aantal gevallen de werkelijke waarde nauwelijks te reflecteren en enkele organisaties kwamen door de «Winner's Curse» in grote financiële moeilijkheden. In de VS is bij het toewijzen van frequenties voor Personal Communications System (PCS) door de FCC (Federal Communications Commission) gekozen voor een zogenaamde «multi-round-veiling». Bij het maken van deze keuze is de FCC geassisteerd door een aantal vooraanstaande economen.¹ Deze veilingen hebben een aanzienlijke voorbereiding gevergd, zijn zeer complex geweest, maar hebben wel aan de doelstellingen van openheid, duidelijkheid en eerlijkheid voldaan. Bovendien hebben ze geleid tot aanzienlijke opbrengsten.

Overige vormen van marktmechanisme²

In het onderzoek is geconstateerd dat openbare aanbestedingen zeer arbeidsintensief en weinig transparant zijn, en dat de resultaten aanleiding kunnen geven tot (langdurige) rechterlijke procedures. Een voordeel van dit instrument is dat het de overheid voldoende sturingsmogelijkheden biedt om bepaalde beleidsdoelstellingen ten aanzien van de kwaliteit van systeem en dienst(en) te realiseren.

Verder is toepassing van het instrument «verhandelbaarheid» alleen haalbaar indien de totale licentie (rechten en plichten) wordt verhandeld.

Tenslotte heeft het instrument «schaarsteheffing» als nadeel dat een juiste hoogte van de heffing niet of nauwelijks is vast te stellen.

Beleidsvoornemens

Ik ben voornemens om de door Coopers & Lybrand voorgestelde methodiek voor het toewijzen van frequenties zo snel mogelijk op een project-matige wijze te implementeren. Toepassing van het toewijzingsinstrument «veilen» maakt deel uit van dit model.

Het NFVP speelt in dit model de hoofdrol en vormt de basis voor de uiteindelijke toewijzing van frequenties. Achtereenvolgens zullen het NFVP, het instrument veilen, de overige vormen van het marktmechanisme en de wettelijke verankering behandeld worden.

Nationaal Frequentie Verdelings Plan (NFVP)

Tweejaarlijks zal door mij het NFVP opgesteld worden. Andere ministeries, belanghebbende marktpartijen en gremia, waaronder het OPT, zullen bij het opstellen van het NFVP worden betrokken. In het NFVP wordt vastgelegd hoe de internationaal afgesproken frequentiebestemmingen in Nederland worden verdeeld over de verschillende categorieën van gebruik. Deze verdeling zal worden afgestemd op een evenwichtige afweging van de verschillende belangen in Nederland en zal ter vaststelling aan de Ministerraad worden voorgelegd. Bij deze verdeling op hoofdpunten zal onderscheid worden gemaakt in de vier al eerder genoemde hoofdcategorieën van frequentiegebruik (zakelijk gebruik, gebruik voor vitale overheidstaken, divers-gebruik en omroep).

Het NFVP zal in ieder geval een globaal overzicht van reeds toegewezen frequenties¹ en van de algemene uitgangspunten van het frequentiebeleid bevatten. Voorts zal het voorstellen bevatten om zonodig te komen tot een herverdeling over deze categorieën (en subcategorieën) van gebruik op grond van:

– mogelijk gewijzigde internationale kaders;

– de gesignaleerde behoeften;

– de gesignaleerde taakontwikkelingen (met name vitale overheidstaken);

– de onderkende technische ontwikkelingen;

– de verkregen resultaten van efficiency-onderzoek van frequentiegebruik;

– meer in het algemeen de resultaten van het gevoerde beleid.

Er zal dus iedere twee jaar een mogelijkheid tot herverdeling tussen de hoofdcategorieën van gebruik bestaan waarbij de consequenties voor de bestaande gebruikers zorgvuldig zullen worden afgewogen. Dit sluit echter niet uit dat er tussentijds gedeeld gebruik of uitwisseling van frequenties tussen deze categorieën plaats vindt, vooropgesteld dat dit binnen de internationale en nationale kaders past.

Het is mijn voornemen om in de tweede helft van 1997 een NFVP «nieuwe stijl» in de hiervoor beschreven opzet beschikbaar te hebben.

Veilen

Bij de categorie zakelijk «gebruik» kunnen de toewijzingsinstrumenten «first come first served», «gedeeld gebruik» en veilen toegepast worden. Indien het aantal gegadigden groter is dan het aantal aangeboden frequentiebanden en gedeeld gebruik niet mogelijk is, zullen deze frequentiebanden geveild worden. Indien er evenveel of minder gegadigden zijn dan het aantal aangeboden frequentiebanden, zal ik het «first come, first served»-principe hanteren. Per frequentietoepassing zal ik bekijken wat de meest geschikte vorm en uitvoering van veilen is en welke toelatingseisen aan de gegadigden gesteld zullen worden. Ik ben voornemens om de veilingen onder mijn directe verantwoordelijkheid te laten uitvoeren.

Overige vormen van marktmechanisme

Het instrument «openbare aanbesteding» zal ik nog slechts toepassen indien er grote economische en maatschappelijke belangen in het spel zijn. Ik zal de transparantie van dit instrument dan zo groot mogelijk maken.

Verhandelbaarheid (doorverkopen) zal ik slechts toestaan indien de licentie wordt verhandeld inclusief alle daaraan verbonden voorwaarden en beperkingen (rechten en plichten). Voor doorverkopen van een door openbare aanbesteding verkregen licentie is mijn uitdrukkelijke toestemming vereist.

Het instrument «schaarsteheffing» zal ik, mede omdat een juiste hoogte hiervan nu nog moeilijk is vast te stellen, alleen toepassen indien de andere instrumenten niet toegepast kunnen worden: dit instrument beschouw ik vooralsnog als een soort «laatste redmiddel» dat ik slechts zal toepassen in de overgangsperiode van het oude naar het nieuwe frequentiebeleid (overgangsbeleid) op reeds toegewezen frequenties. Schaarsteheffing is hier dan geen verdelingsinstrument – de frequenties zijn immers al toegewezen – maar een instrument dat meer eerlijke mededinging in een bepaalde markt moet bewerkstelligen. Momenteel denk ik aan een mogelijke inzet van dit instrument voor de aan KPN en Libertel toegewezen GSM-frequenties. Beide partijen zijn reeds bij de uitgifte van voornoemde frequenties van dit voornemen in kennis gesteld. De verdere invulling van het instrument zal op korte termijn door mij worden onderzocht.

Wettelijke verankering

De wettelijke verankering van mijn beleidsvoornemens zal gestalte krijgen in de herziene Wet op de telecommunicatievoorzieningen, die zoals ik al vaker toegezegd heb, eind 1996 aanhangig gemaakt zal zijn. In de Ministerraad is onlangs besloten om – indien in de toewijzingsprocedures blijkt dat het aantal aanvragers groter is dan het aantal aangeboden frequenties – het instrument «veilen» in ieder geval toe te passen bij de vergunningverlening voor DCS-1800 en bij het opnieuw toewijzen van de frequenties voor commerciële radio-omroep.

Op korte termijn dient er voorzien te worden in aanpassing van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen waardoor inzet van het instrument «veilen» in ieder geval voor deze twee toepassingen mogelijk wordt. Voor beide frequentietoepassingen zal ik, in afwijking van mijn eerdere voornemen, afzonderlijke wetsvoorstellen voorbereiden.

Mijn planning is om het wetsvoorstel voor het veilen van frequenties voor commerciële omroep, dat mede strekt tot wijziging van de Mediawet (implementatie van de notitie «liberalisering Mediawet»), eind dit jaar voor advies aan de Raad van State aan te bieden.

Het wetsvoorstel voor DCS-1800, waarin naast veilen ook een aantal andere direct aan DCS-1800 gerelateerde aspecten dienen te worden geregeld, zal uiterlijk eind februari 1996 voor advies aan de Raad van State worden aangeboden.

DCS-1800

Zoals hiervoor al vermeld heeft het kabinet besloten om de frequenties voor DCS-1800 te veilen. Veilen in plaats van openbare aanbesteding, zoals die ondermeer toegepast is bij GSM, betekent dat de invoering van deze nieuwe mobiele telecommunicatiedienst, doordat er nu specifieke wet- en regelgeving moet worden ontworpen, enigszins vertraagd wordt. Dit is voor mij acceptabel. Mijn planning is om in april 1996 het concept-aanvraagdocument voor DCS-1800 met het OPT en de Interdepartementale Commissie Informatiebeleid (ICI) te bespreken en om uiteindelijk begin 1997 het definitieve aanvraagdocument te publiceren (vierde stap van het eerder beschreven toewijzingsmodel).

Momenteel wordt door het onderzoeksbureau KPMG het aantal en de aard van de te veilen «frequentie-kavels» onderzocht. Als dit duidelijk geworden is, zal onderzocht worden aan welke minimum-eisen de gegadigden moeten voldoen en welke vorm en uitvoering van veilen het beste kan worden toegepast, zie ook de tweede stap van het eerder beschreven toewijzingsmodel.

Commerciële radio-omroep

Bij de nieuwe uitgifte van frequenties ten behoeve van commerciële radio-omroep die vóór 1 april 1997 moet hebben plaatsgevonden, zal ik gebruik maken van het toewijzingsinstrument «veilen». Voor die datum zullen (in ieder geval) de tijdelijk uitgegeven FM-frequenties voor commerciële omroep opnieuw worden uitgegeven, maar nu volgens de nieuwe systematiek. Aan de deelnemers van de veiling zullen geen programma-inhoudelijke eisen worden gesteld. Wel kan, zoals in de Notitie Liberalisering Mediabeleid is aangegeven (kamerstukken II 1994/1995, 23 968, nr. 9), bij de veiling een beperkt deel van de voor commerciële radio-omroep beschikbare frequentieruimte worden bestemd voor omroep-organisaties die zich specialiseren in bepaalde programmacategorieën. Hierover zal ik nog met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in overleg treden.

Verder zal nog onderzocht worden aan welke minimum-eisen de gegadigde omroeporganisaties moeten voldoen en welke vorm en uitvoering van veilen het beste kan worden toegepast, zie ook de tweede stap van het eerder beschreven toewijzingsmodel. Uiteraard zal ik ook hierbij nauw overleggen met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

De Minister van Verkeer en Waterstaat,

A. Jorritsma-Lebbink

---

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.

2 De vier hoofdcategorieën van gebruik zijn «zakelijk gebruik», «gebruik voor vitale overheidstaken», «divers gebruik» en «omroep».

1 In de International Telecommunication Union (ITU) en in de European Conference of Post and Telecommunications (CEPT).

1 Dit waren experts op het gebied van de zogenaamde «game theory», een vrij jonge tak van de economische wetenschap waarin door het doen van computersimulaties getracht wordt om ondermeer het verloop en de risico's van een veilproces met verschillende belanghebbenden zo goed mogelijk te doorgronden.

2 In de Nota Frequentiebeleid worden vier vormen van het marktmechanisme onderscheiden: veilen, openbare aanbesteding, verhandelbaarheid en schaarsteheffing.

1 Voor alle frequentietoewijzingen zal gaan gelden dat deze voortaan geschieden voor een bepaalde duur. De toewijzingstermijnen kunnen gedifferentieerd zijn. Zij zullen gerelateerd zijn aan overwegingen van frequentiebeleid, aan overwegingen ontleend aan andere beleidsterreinen, aan internationale afspraken en aan bedrijfseconomische overwegingen.