24 095
Frequentiebeleid

nr. 179
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2005

Met deze brief wil ik u mede namens de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap informeren over de manier waarop wij van plan zijn de commerciële vergunningen voor digitale radio (TDAB: Terrestrial Digital Audio Broadcasting) te gaan verlenen.

Nadere toelichting

Op 7 september 2004 heb ik, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, uw Kamer op hoofdlijnen geïnformeerd over TDAB en de voorgenomen procedure bij de uitgifte van de vergunningen daarvoor¹. De toegezegde verdere uitwerking van de beleidsvoornemens heeft helaas, als gevolg van de complexiteit van het onderwerp, een half jaar langer moeten duren. Thans zijn de voornemens gereed om aan uw Kamer te communiceren.

De beleidsvoornemens

Alvorens in te gaan op de voornemens zelf, willen wij ingaan op de ontwikkelfasen van TDAB zoals wij die zien. Wij onderscheiden drie fasen in de ontwikkeling van TDAB in Nederland. Vanaf de vergunningverlening tot ca. 2011 (afloop van de huidige vergunningen voor analoge radio) zal sprake zijn van een aanloopfase waarin TDAB zijn aandeel op de markt moet gaan veroveren, met innovatie als belangrijke motor (Fase 1). Dit gaat gepaard met de nodige investeringen waar naar verwachting nog maar weinig inkomsten voor de commerciële partijen tegenover staan. Na Fase 1 zal een periode aanbreken waarin TDAB moet gaan groeien en zijn marktaandeel verder moet gaan uitbouwen (Fase 2, groeifase). Wij verwachten dat in 2020 TDAB zal zijn uitgegroeid tot een volwassen markt waarbij de analoge frequenties zullen zijn afgeschakeld. Dit markeert het begin van Fase 3.

Onderhavig voorstel heeft betrekking op Fase 1 en Fase 2. Wij zullen onze voornemens op hoofdlijnen toelichten aan de hand van de doelstellingen die wij voor de vergunningverlening voor ogen hebben. In de bijgevoegde beleidsnotitie zijn de achtergronden en doelstellingen nader toegelicht.

• Bevorderen van belangen van consumenten door de verscheidenheid van het aanbod aan programma's en diensten te verruimen.

Wij geven onder de gegeven omstandigheden de voorkeur aan een uitgifte door middel van een vergelijkende toets. Een van de onderdelen van de toetscriteria die van deze vergelijkende toets deel uitmaken, betreft de beoordeling van de plannen van de aanvragers voor het aanbieden van nieuwe radioprogramma's die nu niet via de ether zijn te ontvangen. Dit komt de verruiming van de verscheidenheid van het aanbod aan programma's ten goede. Van belang is voorts dat bij de uitgifte waarde wordt gehecht aan de mogelijkheid om ook na afloop van de FM-vergunningtermijn in 2011 de pluriformiteit zo nodig te waarborgen.

• Ontwikkelen en bewerkstelligen van innovatie door nieuwe radiodiensten en innovatieve vormen van datadiensten.

Van de vergelijkende toets maakt deel uit een beoordeling van het aanbod op onder meer innovatieve diensten als onderdeel van het totale businessplan. Aanvragers kunnen zich met het aanbod op innovatieve diensten derhalve onderscheiden van concurrerende aanvragers. De daarvoor beschikbare capaciteit is tot en met 2011 vastgesteld op maximaal 20% van de frequentieruimte.

• Bevorderen van de continuïteit van radio en van duurzame concurrentie in de gehele radiomarkt.

Met het oog op het realiseren van deze doelstelling is alles tegen elkaar afwegend de vergunningtermijn vastgesteld op 15 jaar. Tot en met 2011 wordt een vergunninghouder in het belang van continuïteit van radio op de lange termijn verplicht om minimaal 80% van de beschikbare capaciteit voor het uitzenden van radio te benutten. Voorts zijn wij er ons van bewust dat huidige vergunninghouders van analoge radio belangrijk kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van TDAB en dat de in het verleden gemaakte kosten van deze vergunninghouders nog moeten worden terugverdiend. Wij staan in dat verband stil bij een mogelijke koppeling tussen de huidige TDAB-uitgifte en de uitgifte van FM-frequenties in 2011. Mede in dat verband wordt afgezien van het instellen van een financieel instrument (is niet gelijk aan het financieel bod). In het teken van het belang van continuïteit en duurzame concurrentie staat voorts de beoordeling tijdens de vergelijkende toets van de financiële onderbouwing die de aanvragers van hun voornemens dienen te geven en de financiële haalbaarheid van hun plannen als totaal. Een van de andere toetsingscriteria die van de vergelijkende toets deel uitmaken, betreft de mate waarin aanbieders kunnen uitzenden die geen economische binding hebben met de aanvrager. Eerlijke concurrentieverhoudingen worden daarmee bevorderd.

• Verminderen van de schaarste aan omroepfrequenties door frequenties efficiënter te gebruiken.

Uitgifte van frequenties voor TDAB leidt tot efficiënter gebruik van de ether dan thans bij FM het geval is. Dat is inherent aan het gebruik van digitale technieken. Efficiënt gebruik kan daarnaast ook een rol spelen op het niveau van de toewijzing van frequentieruimte voor TDAB. Bij de keuze om de vergunningen te verlenen aan de multiplexbeheerder en niet aan individuele omroepen (of dienstenaanbieder) is tevens het belang van efficiënt ethergebruik meegewogen. Voorts zal in de vergunning een minimale uitrolverplichting worden opgelegd, hetgeen defensief gebruik voorkomt.

Naast genoemde doelstellingen en plannen willen wij devolgende punten apart naar voren halen:

• Naast programmeringsvoornemens en de kwaliteit van het businessplan zal ook een financieel bod worden gevraagd als sluitstuk van de toetscriteria. Het bod is uitsluitend bedoeld om bij gelijk gebleven kwalitatieve geschiktheid de doorslag te geven. De criteria voor de vergelijkende toets worden momenteel verder uitgewerkt.

• Het beleidsvoornemen gaat ook in op de publieke omroepen in relatie tot digitale radio. De (landelijke) Publieke Omroep zendt, naast analoog, reeds digitaal uit in West- en Midden-Nederland. Wij vinden het belangrijk dat ook de publieke regionale en lokale omroepen zich kunnen voorbereiden op het toenemend belang van digitale radio. In de voornemens is aangegeven dat TDAB zich alleen kan ontwikkelen tot een volwaardige opvolger van analoge radio als de consument via TDAB zowel publieke als commerciële programma's kan ontvangen. Wij zijn ons bewust dat de Publieke Omroepen en de toekomst van de Publieke Omroep in meer algemene zin geregeld onderwerp van gesprek zijn. De onderhavige beleidsvoornemens betreffen primair de vergunningverlening voor digitale radio voor commerciële omroep en het is logisch dat vanuit een technisch perspectief, gelet op de beoogde afschakeling van analoge radio (zie volgend punt), ook de publieke omroepen gebruik gaan maken van de digitale infrastructuur. Zoals hierboven vermeld is de landelijke publieke omroep al met deze ontwikkeling gestart. Daarmee staan deze beleidsvoornemens los van de inhoudelijke discussies omtrent de toekomst van de publieke omroepen.

• In het beleidsvoornemen is aangegeven dat uiterlijk 2019 de analoge radio zal zijn afgeschakeld. Eind 2005 zullen wij in ons omschakelbeleid met nadere voorstellen komen voor het transitieproces van analoge naar digitale omroep.

• Met betrekking tot de borging van de integriteit van de TDAB-aanbieders is in de voornemens opgenomen om eerst te onderzoeken of een bredere aanpak dan alleen bij analoge radio en digitale radio gewenst is om te voorkomen dat omroepaanbieders in het algemeen strafbare feiten zullen gaan plegen en om te waarborgen dat effectief kan worden ingegrepen als dit wel gebeurt.

• De beleidsvoornemens zijn geconsulteerd in het Overlegorgaan Post en Telecommunicatie (OPT). Bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) wordt advies ingewonnen of een machtspositie ontstaat of wordt versterkt indien bepaalde marktpartijen direct of indirect een vergunning verkrijgen. Dat zou er toe kunnen leiden dat om die reden bepaalde partijen beperkingen worden opgelegd. Ook de Onafhankelijke Post en Telecom Autoriteit (OPTA) is om advies gevraagd. Wij verwachten niet dat het advies van de NMa en OPTA tot ingrijpende wijzigingsvoorstellen zal leiden.

• De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft door Berenschot een evaluatie laten uitvoeren van ZeroBase. In het rapport wordt ook een aantal beschouwingen gedaan met betrekking tot de uitgifte van TDAB. Het Kabinet bereidt momenteel een standpunt voor met betrekking tot het rapport-Berenschot. Indien het Kabinet aanbevelingen van belang voor TDAB zal overnemen, zullen deze meegenomen worden in de concretisering van het beleidsvoornemen. In het kabinetsstandpunt op dit evaluatie-onderzoek en/of in de te publiceren TDAB-regeling wordt dit dan zichtbaar gemaakt.

• Wij willen vaart maken met de uitgifte en verwachten, onvoorziene omstandigheden daargelaten, in het najaar van 2005 te kunnen starten met de procedure voor de vergunningverlening, teneinde uiterlijk in het voorjaar van 2006 de vergunningen te hebben uitgegeven.

De Minister van Economische Zaken,

L. J. Brinkhorst

«TDAB, EEN GOED SIGNAAL» DE INTRODUCTIE VAN COMMERCIËLE DIGITALE RADIO IN NEDERLAND

HOOFDSTUK I – INLEIDING

Een adequate informatievoorziening¹ is van vitaal belang voor onze samenleving en economie. Het is belangrijk dat de informatievoorziening op orde is en blijft met de steeds veranderende en meer-eisende behoeften aan informatie. Televisie- en radio-omroep vervullen een essentiële rol in die maatschappelijk/economische informatievoorziening, naast bijvoorbeeld ook telecommunicatie of traditionele media. Radio-omroep heeft gelet op haar unieke eigenschappen en basiskwaliteiten daarin een eigen plaats. Belangrijke taken zijn daarbij weggelegd voor zowel de publieke als de commerciële radio-omroepen.

De wereld digitaliseert. Ook radio. Het kabinet wil met de introductie van Digitale radio TDAB (Terrestrial Digital Audio Broadcasting) de eerste stap zetten om digitale radio in Nederland van de grond te laten komen. De frequentieruimte voor analoge radio biedt onvoldoende ruimte om tegemoet te komen aan de op alle terreinen groeiende behoefte aan informatie en TDAB speelt daarop in. Naar het oordeel van het kabinet draagt TDAB bij aan het optimaliseren van de, ook op de toekomst toegesneden, rol van radio-omroep in de informatievoorziening naar het publiek. Met de introductie van digitale radio breekt een nieuwe fase aan in de evolutie van het radiomedium in Nederland. Zo zal er ruimte komen voor minimaal 14 digitale commerciële programma's, die qua bereikbaarheid van luisteraars voor mobiele ontvangst met de huidige landelijke FM-programma's vergelijkbaar zijn.

Door de digitalisering van de radio kunnen niet alleen radioprogramma's met een technisch optimale kwaliteit worden uitgezonden en ontvangen, ook zullen nieuwe vormen van datadienstverlening mogelijk worden. Hiermee wordt een forse impuls afgegeven voor innovatie. Het kabinet ziet met de komst van digitale radio nieuwe, grote bedrijvigheid ontstaan in de gehele radioketen². Nederland sluit met de introductie van commerciële digitale radio aan bij de ontwikkelingen in het buitenland waar TDAB inmiddels operationeel is geworden³ en schept daarmee in lijn met de Europese ontwikkelingen mogelijkheden voor dienstverlening, industrie en consument. Dit betekent voor de Nederlandse samenleving nieuwe kansen, een forse stimulans om te innoveren en goede mogelijkheden voor het ontplooien van nieuwe economische activiteiten. Daarmee ligt de weg open voor economische groei, hetgeen gelet op de economische situatie in Nederland van groot belang is en past bij de taak van het kabinet om duurzame economische groei in Nederland te bevorderen

Om TDAB te kunnen gebruiken moeten de daarvoor op basis van internationale afspraken gereserveerde frequenties (ook wel «multiplexen» genaamd) worden verdeeld. Binnen het kabinet zijn de Minister van Economische Zaken, de Staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Cultuur) en de Minister van Financiën daarvoor verantwoordelijk. Dit beleidsvoornemen beschrijft de condities en het proces van de verdeling van de frequenties voor commercieel gebruik.

Het kabinet kiest er voor om uiterlijk 2020 de analoge radio te hebben omgeschakeld naar digitale radio. De bestemming van de vrijkomende frequentieruimte zal nog internationaal worden bepaald. De transitie van analoog naar digitaal wordt ook versterkt door andere digitale technologieën⁴. Het kabinet zal eind 2005 met beleidsvoorstellen voor het transitieproces komen.⁵

HOOFDSTUK II – UITGANGSPUNTEN EN OVERWEGINGEN BIJ DE VERGUNNINGVERLENING

II.1 Doelstelling van de vergunningverlening

Omroep is wereldwijd aan het digitaliseren en radio-omroep digitaliseert mee. Internationaal wordt TDAB met name gezien als opvolger van de analoge FM-radio. Het kabinet heeft voor de vergunningverlening van TDAB de volgende doelstellingen (met de daaraan gekoppelde beleidsvoornemens):

• bevorderen van belangen van consumenten door de verscheidenheid van het aanbod aan programma's en diensten te verruimen;

Zoals hierna wordt toegelicht geeft het kabinet onder de gegeven omstandigheden de voorkeur aan een uitgifte door middel van een vergelijkende toets (paragraaf III.3). Een van de onderdelen van de toetscriteria die van deze vergelijkende toets deel uitmaken, betreft de beoordeling van de plannen van de aanvragers voor het aanbieden van nieuwe radioprogramma's die nu niet via de ether zijn te ontvangen (paragraaf III.4). Dit komt de verruiming van de verscheidenheid van het aanbod aan programma's ten goede. Van belang is voorts dat bij de uitgifte waarde wordt gehecht aan de mogelijkheid om ook na afloop van de FM-vergunningtermijn in 2011 de pluriformiteit zo nodig te waarborgen (paragraaf IV.2).

• ontwikkelen en bewerkstelligen van innovatie door nieuwe radiodiensten en innovatieve vormen van datadiensten;

Van de vergelijkende toets maakt deel uit een beoordeling van het aanbod op onder meer innovatieve diensten als onderdeel van het totale businessplan. Aanvragers kunnen zich met het aanbod op innovatieve diensten derhalve onderscheiden van concurrerende aanvragers (zie paragraaf III.4). De daarvoor beschikbare capaciteit is vastgesteld op maximaal 20% (zie paragraaf IV.3).

• bevorderen van de continuïteit van radio en van duurzame concurrentie in de gehele radiomarkt;

Met het oog op het realiseren van deze doelstelling is alles tegen elkaar afwegend de vergunningtermijn vastgesteld op 15 jaar (paragraaf IV.1). Tot en met 2011 wordt een vergunninghouder in het belang van continuïteit van radio op de lange termijn verplicht om minimaal 80% van de beschikbare capaciteit voor het uitzenden van radio te benutten (paragraaf IV.3). Voorts is het kabinet zich er van bewust dat huidige vergunninghouders van analoge radio kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van TDAB en dat de in het verleden gemaakte kosten van deze vergunninghouders nog moeten worden terugverdiend. Het kabinet staat in dat verband stil bij een mogelijke koppeling tussen de TDAB uitgifte en verlenging van huidige FM-vergunningen (paragraaf IV.8). Mede in dat verband wordt afgezien van het instellen van een financieel instrument (paragraaf IV.9). In het teken van het belang van continuïteit en duurzame concurrentie staat voorts de beoordeling tijdens de vergelijkende toets van de financiële onderbouwing die de aanvragers van hun voornemens dienen te geven en de financiële haalbaarheid van hun plannen als totaal (paragraaf III.4). Een van de toetsingscriteria die eveneens van de vergelijkende toets deel uitmaken, betreft de mate waarin aanbieders kunnen uitzenden die geen economische binding hebben met de aanvrager. Eerlijke concurrentieverhoudingen worden daarmee bevorderd. Voorts wordt bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit advies ingewonnen of er een machtspositie ontstaat of wordt versterkt indien bepaalde marktpartijen direct of indirect een vergunning verkrijgen. Dat zou er toe kunnen leiden dat om die reden bepaalde partijen beperkingen worden opgelegd (paragraaf III.5).

• verminderen van de schaarste aan omroepfrequenties door frequenties efficiënter te gebruiken.

Uitgifte van frequenties voor TDAB leidt tot efficiënter gebruik van de ether dan thans bij FM het geval is. Dat is inherent aan het gebruik van digitale technieken. Efficiënt gebruik kan daarnaast ook een rol spelen op het niveau van de toewijzing van frequentieruimte voor TDAB. Bij de keuze om de vergunningen te verlenen aan de multiplexbeheerder en niet aan individuele omroepen (of dienstenaanbieder) is tevens het belang van efficiënt ethergebruik meegewogen (paragraaf III.2). Voorts zal in de vergunning een minimale uitrolverplichting worden opgelegd, hetgeen defensief gebruik voorkomt (zie paragraaf IV.4).

II.2 Fasering van de invoering

Het kabinet onderscheidt drie fasen in de ontwikkeling van de TDAB-markt. Vanaf de vergunningverlening tot ca. 2011 (afloop van de huidige vergunningen voor analoge radio) zal sprake zijn van een aanloopfase waarin TDAB zijn aandeel op de markt moet gaan veroveren, met innovatie als belangrijke motor (Fase 1). Dit gaat gepaard met de nodige investeringen waar naar verwachting nog maar weinig inkomsten voor de commerciële partijen tegenover staan¹. Na Fase 1 zal een periode aanbreken waarin TDAB moet gaan groeien en zijn marktaandeel verder gaan uitbouwen (Fase 2). Het kabinet verwacht dat in 2020 TDAB zal zijn uitgegroeid tot een volwassen markt waarbij de analoge frequenties zullen zijn afgeschakeld. Dit markeert het begin van Fase 3.

Onderhavig voorstel heeft betrekking op Fase 1 en Fase 2. Om het ontwikkelen van de markt nu zo veel mogelijk te bevorderen en TDAB tot een succes te maken zal het kabinet de voorwaarden voor het exploiteren van TDAB zo aantrekkelijk mogelijk maken. In het algemeen zullen de vergunningcondities daarom beperkt blijven. Deze hebben onder meer tot doel om de continuïteit en pluriformiteit van radio zeker te stellen, en tegelijk ruimte te bieden voor de ontwikkeling van innovatieve dienstverlening.²

II.3 Moment van vergunningverlening

Veel commerciële omroepen in Nederland hebben zich geruime tijd afwachtend opgesteld ten aanzien van TDAB. Primaire zorg voor hen is het behoud of verwerven van populaire en rendabele FM-vergunningen geweest. De vergunningverlening van FM in september 2003 jaar bracht voor de omroepen duidelijkheid. Nu TDAB via de Publieke Omroep inmiddels in grote delen van de Randstad te ontvangen is³ en betaalbare digitale radio-ontvangers⁴ snel in de Nederlandse schappen komen te liggen, is de consumentenmarkt goed in beweging aan het komen. Wetende dat analoog gebruik van de ether op termijn wordt uitgefaseerd en de investeringen in de analoge vergunningen nog moeten worden terugverdiend zijn, komen nu ook de huidige commerciële radio-omroepen in beweging. De belangstelling wordt verder gevoed door aanbieders die niet over een FM-vergunning beschikken en thans volledig zijn aangewezen op kabel en satelliet voor het verspreiden van de radioprogramma's. De ontwikkelingen in de markt geven aanleiding de vergunningverlening voor commercieel gebruik van TDAB thans zo snel mogelijk te starten. Met het introduceren van commerciële TDAB in Nederland wordt voorts ingehaakt bij de ontwikkelingen binnen Europa⁵.

II.4 Pilot ter voorbereiding van de vergunningverlening

Van belang is dat in gebruik te nemen frequenties storingsvrij zijn. Daarvoor bestaan internationale afspraken. Soms kunnen in de praktijk, ondanks alle voorbereidingen, echter onvoorzien toch storingsverschijnselen optreden. Dit zeer ongewenst neveneffect kan, naast economische, ook maatschappelijke consequenties hebben. Ook bij de introductie en ontwikkeling van TDAB is het van belang het risico van het optreden van storingen te minimaliseren. Vooruitlopende op de vergunningverlening is daarom een technische pilot gestart waarin verschillende zender- en netwerkconfiguraties naast elkaar in de praktijk worden getest. Doel is het vaststellen welke precieze technische randvoorwaarden bij de TDAB-vergunningen dienen te worden gesteld. Punt van speciale aandacht hierbij is het innovatief gebruik van veel lagere opstelpunten dan die traditioneel voor radio-omroep worden gebruikt. De pilot is van groot belang om het risico van onvoorziene storingen zoveel mogelijk te minimaliseren. De pilot zal vóór de feitelijke vergunningverlening zijn afgerond. Afhankelijk van de resultaten van de pilot zal worden bezien of de technische voorschriften die aan de vergunningen worden verbonden, genotificeerd moeten worden aan de Europese Commissie.

II.5 TDAB en de positie van de publieke omroepen

II.5.1 Landelijke publieke omroep

Het kabinet is van mening dat TDAB zich alleen kan ontwikkelen tot een volwaardige opvolger van analoge radio als de consument via TDAB zowel publieke als commerciële programma's kan ontvangen. Het wordt voor de consument aantrekkelijk om een TDAB-ontvanger aan te schaffen als hij naast nieuwe stations ook zijn favoriete radiostations kan ontvangen. Dit maakt het weer interessanter voor de programma-aanbieders waardoor een positieve spiraal ontstaat. De Publieke Omroep is, vooruitlopende daarop, naar de mening van het kabinet in een goede positie om een voortrekkersrol bij de invoering van TDAB in Nederland te vervullen. De Publieke Omroep heeft daarom in 2003 vergunning gekregen voor landelijke TDAB-uitzendingen¹. Met de vergunningverlening voor commerciële digitale radio haken commerciële omroepen in, zodat beiden TDAB voortvarend tot een succes kunnen maken.

II.5.2 Regionale publieke omroep

Binnen het omroepbestel hebben ook de publieke regionale omroepen een bijzondere positie. Tegenover de verplichting om in een bepaalde provincie hun signaal te verspreiden staat het recht van voorrang dat zij genieten bij het verdelen van omroepfrequenties. Aan de wettelijke eis van toegang tot de ether wordt momenteel voldaan doordat deze publieke omroepen in de FM-band uitzenden. Een belangrijk moment treedt echter op wanneer analoge radio uitfaseert: alle publieke omroepen moeten dan hebben kunnen overstappen naar een vorm van digitale radio. Het kabinet zal daarvoor zorg dragen.

Het kabinet vindt met het oog op de toekomst dat de publieke regionale omroepen de gelegenheid moeten hebben zich voor te bereiden op digitale radio. Om eerder dan bij de afschakeling van analoog te kunnen overstappen naar digitale radio zal het kabinet bij de komende Regionale Radio Conferentie in 2006² zich inspannen voldoende frequentieruimte te verwerven voor een netwerk van aaneengesloten regionale bedekkingen. Alternatief kan gebruik gemaakt worden van de frequentieruimte voor zogenoemd kleinschalige omroep (zie volgende paragraaf). Het kabinet zal dan onderzoeken of het, wanneer TDAB een succes is, nodig is om een «must carry»-verplichting¹ voor in beginsel één regionaal programma per regio op te leggen aan de toekomstige vergunninghouder van deze frequentieruimte.

II.5.3 Lokale publieke omroep

Er zijn speciaal voor kleinschalige omroep geschikte multiplexen ter beschikking². Deze multiplexen bieden echter aanzienlijk meer plaats dan nodig is voor de verspreiding van de programma's van de lokale omroepen. Daarom zijn deze multiplexen grotendeels bestemd voor commercieel gebruik. Lokale (en regionale) publieke omroepen kunnen met de betrokken exploitant een overeenkomst afsluiten indien zij via de hier bedoelde multiplexen nu wensen uit te zenden. Het staat de omroepen vrij, indien zij dat wensen, om binnen de mogelijkheden van de Mediawet zelf daartoe het initiatief te nemen en te gaan samenwerken met commerciële aanbieders. Daarbij zal ook overleg met de (provinciale en) gemeentelijke overheden, die zorgdragen voor de financiering van die omroepen, waarschijnlijk nodig zijn. Deze overheden zullen zelf het besluit willen nemen om de kosten verbonden aan het gedurende langere tijd tegelijk analoog en digitaal uitzenden, te dragen.

Het kabinet zal ruimte bieden aan de omroepen die op het moment van afschakelen van de analoge distributie nog geen ruimte hebben op een TDAB-multiplex, of zal vanaf dat moment voor een alternatief zorgen. De lokale omroepen hebben aangegeven dat TDAB en ook de speciaal voor kleinschalig gebruik beschikbare multiplexen niet voor alle lokale omroepen de ideale techniek is om digitaal uit te zenden. Dit heeft te maken met het feit dat het verzorgingsgebied van de betreffende multiplex vaak niet aansluit op de gemeentegrens. In een aantal gevallen verzorgt een multiplex meerdere gemeenten. Het is aan te nemen dat vóór de afschakeling van de analoge radio technieken zijn ontwikkeld die voor lokale omroepen een beter perspectief bieden dan TDAB³. Zoals eerder werd opgemerkt zal het kabinet ervoor zorgen dat bij de afschakeling van analoge radio ook voor lokale radio een digitaal alternatief is.

II.6 Het Europese belang van TDAB

Het is van groot belang dat over het gebruik van frequenties voor radio Europees breed afspraken worden gemaakt. Dat maakt niet alleen een zo efficiënt mogelijk planning van de frequenties mogelijk, maar daardoor kunnen radio's over het hele Europese grondgebied worden gebruikt. Voor consumenten betekent het dat met één radiotoestel in ieder Europees land de daar aanwezige stations kunnen worden ontvangen, net als nu met FM. Tegelijkertijd geeft dat de fabrikanten van apparatuur voor de radio's, zenders en antennes en ook de dienstenaanbieders een zo groot mogelijke afzetmarkt. Bedoelde frequentieafspraken zijn 1995 in Wiesbaden voor TDAB gemaakt⁴.

TDAB wordt momenteel in veel delen van de wereld geïmplementeerd en geëxploiteerd. De bestaande TDAB-netwerken kunnen nu meer dan 300 miljoen mensen bereiken⁵. De feitelijke penetratiegraad stijgt snel met de toenemende verkoop van ontvangers.

Nederland behoort Europees gezien op TDAB-gebied niet tot de koplopers. In Duitsland, België, Denemarken, Groot-Brittannië en Spanje bijvoorbeeld is publieke en commerciële TDAB al vanaf 1999/2000 operationeel (met in al deze landen een dekkingsgraad van 75% of hoger⁶ ) en is het dienstenaanbod volop in ontwikkeling. Er kan veel worden geleerd van de wijze waarop in het buitenland TDAB reeds is geïntroduceerd⁷.

II.7 De communicatie bij rampen

Van groot belang is dat de functionaliteit van communicatie bij rampen, voor zover het radio-omroep betreft, ook in het digitale tijdperk geborgd blijft. Op dit moment wordt deze communicatie grotendeels, maar niet uitsluitend, door de landelijke Publieke Omroep en de regionale publieke omroepen afgewikkeld via FM-zenders. Zolang de FM-zenders operationeel zijn, in ieder geval tot 2011 bij het aflopen van de vergunningtermijnen, zal dit zo blijven. De introductie van commerciële digitale radio doet daaraan op dit moment niets af. Een belangrijk moment breekt aan wanneer FM wordt afgeschakeld en Nederland volledig zal zijn overgestapt op digitale radio. Het kabinet zal in het omschakelbeleid¹ aangeven op welke wijze de communicatie bij rampen zal zijn geborgd.

II.8 Risico's

Het succes van TDAB is geen automatisme. Naast min of meer traditionele ondernemingsrisico's die met het ontwikkelen van een nieuwe markt² gepaard gaan, kunnen ook onzekerheden over bijvoorbeeld toekomstige ontwikkelingen in het medialandschap of in het overheidsbeleid van invloed zijn op de businesscase. Het kabinet is zich bewust dat deze risico's de markt terughoudend kunnen maken. Het kabinet vindt het mede daarom haar taak zo veel mogelijk duidelijkheid te scheppen met haar beleid. Het kabinet streeft ernaar de vergunning zodanig in te richten, dat de vergunninghouder(s) de vergunningen optimaal kunnen exploiteren om daarmee TDAB tot een succes te maken.

Bijzondere punten van aandacht in dit licht zijn het omschakelbeleid van analoge radio naar digitale radio alsmede het in de toekomst waarschijnlijk ter beschikking komen van nieuwe frequentieruimte voor digitale radio. De omschakeling naar digitale radio begint in Nederland met de invoering van TDAB maar de rest van het tijdspad tot en met de feitelijke afschakeling en de condities waaronder dit gaat plaatshebben moeten zich eerst uitkristalliseren. Het kabinet streeft er naar dat in de periode van 2015 tot 2019 analoge radio volledig is afgeschakeld. Eind 2005 zal het kabinet met nadere voorstellen komen voor het omschakelbeleid.

Het feit dat Nederland zich inspant om op termijn extra frequentieruimte voor TDAB, waaronder ook optimalisatie van het bereik van de huidige multiplexen, te verwerven, waardoor zich een nieuw instapmoment kan aandienen voor partijen met belangstelling voor TDAB, kan weliswaar consequenties hebben voor de huidige businesscases maar biedt tegelijk uitzicht op meer concurrentie³.

Het kabinet realiseert zich dat dit misschien niet de optimale volgorde is, maar gezien de internationale en juridische verplichtingen en het belang van het totstandkomen van de markt voor digitale radio, acht het kabinet het wenselijk de thans beschikbare TDAB-frequenties nu te gaan uitgeven. Transparantie over onzekerheden zoals bijvoorbeeld hiervoor genoemd is daarbij voor potentiële gegadigden van belang om hen de kans te geven een deugdelijk ondernemingsplan op te zetten.

Het kabinet zal zich inspannen om binnen de Europese staatssteunkaders ten behoeve van de ontwikkeling van TDAB in Nederland middelen vrij te maken voor noodzakelijke, algemene voorlichtingsdoeleinden. Het kabinet biedt de vergunninghouders aan om gezamenlijk invulling te gaan geven aan voorlichtingsactiviteiten. De Minister van Economische Zaken zal na de vergunningverlening daarover met nadere voorstellen komen.

II.9 TDAB en advies Commissie Frequentiebeleid

Op 15 juli 2004 is aan de Tweede Kamer het advies van de Commissie Frequentiebeleid gestuurd. In het advies wordt een groot aantal aanbevelingen gedaan om tot verbeteringen in het frequentiebeleid te komen en wordt geadviseerd om een nieuwe Nota Frequentiebeleid te maken. Het kabinet is bezig met de uitwerking daarvan. Deze uitwerking loopt parallel met de vergunningverleningprocedure voor de TDAB-frequenties.

Voor zowel de uitwerking van de genoemde nieuwe Nota Frequentiebeleid als de vergunningverlening van TDAB zullen belangrijke aanbevelingen uit het advies ter harte worden genomen. Zo moet het beleid op efficiënte en effectieve wijze bijdragen aan economische groei, marktconformiteit en innovatie, maar geldt anderzijds dat er met het oog op andere niet-economische belangen ruimte moet zijn voor frequentiegebruik dat niet door de markt wordt bepaald. De doelstellingen bij TDAB respecteren beide genoemde uitgangspunten. Voorts is de aanbeveling van de Commissie dat flexibilisering de rode draad dient te zijn bij het formuleren van het toekomstig frequentiebeleid, waarbij onder andere als elementen worden genoemd de verruiming van gebruiksmogelijkheden bij de bestemming (liberalisering) en de verhandelbaarheid van (delen van) vergunningen. Op dit moment is in artikel 3.8 van Telecommunicatiewet bepaald dat de Minister van Economische Zaken toestemming kan verlenen om een vergunning over te dragen aan een ander. Voor de zomer van 2005 zal een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend op basis waarvan ook delen van de vergunning kunnen worden overgedragen. Hiermee wordt laatstgenoemde aanbeveling van de commissie reeds op korte termijn gerealiseerd.

HOOFDSTUK III – VERGUNNINGVERLENING VAN DIGITALE RADIO

III.1 Aantal en omvang van de vergunningen Nederland heeft een aantal multiplexen voor TDAB toegewezen gekregen. De multiplex is gekoppeld aan een bepaald geografisch gebied. Op die multiplex mag in dat gebied worden uitgezonden. Voor Nederland zijn multiplexen beschikbaar in zowel de zogenoemde Band III als de L-Band¹. Voor een overzicht wordt verwezen naar Bijlage D. Het kabinet heeft overwogen dat in Band III minimaal één commerciële vergunning met een geografisch nagenoeg landelijk bereik gewenst is, naast die van de Publieke Omroep. Twee multiplexen (6B en 11C) zullen daartoe worden gecombineerd in één vergunning. Overige multiplexen worden elk afzonderlijk vergund. Minimaal zullen 3 multiplexen uit Band III worden uitgegeven (combinatie 6B/11C en 12B). Daarnaast speelt voor het kabinet de noodzaak mee om de administratieve lasten bij de vergunningverlening beperkt te houden. Zo zullen alle multiplexen voor kleinschalige omroep worden gebundeld in één vergunning. Het kabinet stelt ook belang in aanvragen die een vergunning in Band III combineren met die van de L-band. Al met al ontstaat naar het oordeel van het kabinet daarmee een voor de ontwikkeling van TDAB goede mix van meerdere vergunningen, met in potentie ook meerdere vergunninghouders. Het kabinet wijst er op dat in 2006 tijdens de Regionale Radioconferentie in Genève additionele frequentieruimte voor TDAB zal (kunnen) worden verworven². Over de toewijzing daarvan moet het kabinet nog een besluit nemen.

III.2 Het niveau van vergunningverlening

Bij de vergunningverlening van analoge radio zijn vergunningen verstrekt aan individuele omroepen. Deze vergunning zijn één-op-één gekoppeld aan een specifieke frequentie. In geval van TDAB is hiervan geen sprake meer. De techniek schrijft voor dat omroepen en aanbieders van datadiensten gezamenlijk gebruik maken van het frequentiekanaal en gelijktijdig daarop uitzenden. De vraag dringt zich op of de multiplexbeheerder dan wel de individuele omroep (of dienstenaanbieder) de vergunning krijgt toegewezen.

Enerzijds kan het frequentiekanaal in haar geheel aan één marktpartij (in dit model de multiplexbeheerder) worden toegewezen. Deze beheerder bepaalt als vergunninghouder vervolgens, met inachtneming van de vergunningvoorwaarden, zelf hoeveel en welke aanbieders via «zijn» kanaal hun diensten mogen aanbieden¹. In dit geval wordt het aan de markt zelf overgelaten wie toegang tot de multiplex krijgt. Het is van belang voor de inrichting van de businesscase dat de multiplexbeheerder dit zelf kan doen. De multiplexbeheerder zal immers zijn eigen overwegingen en inzichten willen gebruiken om, binnen de randvoorwaarden van de vergunning, een businesscase in te richten en zal daarbij vrij willen zijn in het kiezen van de aanbieders met wie hij zaken wenst te doen.

Anderzijds kan de frequentieruimte vooraf als het ware in afzonderlijke onderdelen worden opgedeeld² waarbij dienstenaanbieders (zoals radiostations) elk voor een onderdeel de vergunning krijgen toegewezen. De dienstenaanbieders en dus niet de multiplexbeheerders zijn hier de vergunninghouders. De dienstenaanbieders moeten zelf een multiplexbeheerder oprichten of vinden. In dit geval ontstaan per multiplex verschillende (zes tot acht) vergunninghouders. Genoemde partijen moeten gezamenlijk van de capaciteit van de multiplex en van het netwerk gebruik maken, elk met zijn eigen belangen en wensen met betrekking tot netwerkopbouw, tarieven, uitrolsnelheid en dergelijke. Dit kan leiden tot vertraging in de uitrol van TDAB. De multiplexbeheerder kan bovendien niet meer flexibel over de capaciteit beschikken omdat elke vergunninghouder zijn eigen capaciteit heeft. Dit kan leiden tot inefficiënt gebruik van de multiplex. Als gevolg van het grote aantal te verlenen vergunningen verhoogt dit tot slot de administratieve lasten voor de overheid aanzienlijk.

Indien de vergunningen op het niveau van een multiplex worden uitgegeven, kan de multiplexbeheerder zelf de afweging maken welke aspecten naar zijn mening het meest bijdragen om TDAB tot een succes te maken. Zo kan hij door marktconforme tarieven te vragen, meer partijen interesseren om (ook) via TDAB uit te gaan zenden. Hierbij is het aan het kabinet om de randvoorwaarden te stellen zodat een gezonde ontwikkeling mogelijk is. Alles overziend kiest het kabinet ervoor de vergunningen te verlenen op het niveau van de multiplex. Het kabinet volgt daarmee de lijn in het buitenland dat ook voor het niveau van de multiplex heeft gekozen.

De vergunning voor het exploiteren van een multiplex geeft de vergunninghouder tevens het recht om binnen de randvoorwaarden van de betreffende multiplex een netwerk te plannen, te (laten) opbouwen en te exploiteren. De opstelpunten met alle daarbij behorende parameters zoals hoogte van de antenne, de antennekarakteristieken en het uitgezonden vermogen, dienen na de planning vervolgens gecoördineerd te worden met de buurlanden. Dat coördineren gebeurt door Agentschap Telecom. De vergunninghouder mag voorts, binnen de randvoorwaarden van de vergunning, zelf bepalen welke radiostations uitgezonden worden en welke diensten aangeboden worden. Hij zal zelf de afspraken met die radiostations over de toegang tot de multiplex en de daarvoor geldende voorwaarden moeten maken. Hetzelfde geldt voor de afspraken met de zenderoperators voor het plannen en uitrollen van de netwerken.

Het kabinet is zich bewust van de zorg van met name niet-landelijke commerciële radiostations over de positie van de multiplexbeheerders. Vergunningen worden verleend op het niveau van de multiplex, waardoor individuele dienstenaanbieders (zoals omroepen) niet over een eigen TDAB-vergunning zullen beschikken. Deze aanbieders worden afhankelijk van de multiplexbeheerders voor toegang tot de ether. Het gaat er om, dat de aanbieders met de multiplexbeheerder gezamenlijk tot afspraken komen over de distributie van hun signalen. Daar ligt een wederzijds belang: enerzijds omdat de aanbieders de multiplexbeheerder nodig hebben om toegang tot de ether te krijgen, anderzijds omdat de multiplexbeheerder de aanbieders nodig heeft om «zijn» multiplex te vullen en zijn businesscase daarop te kunnen inrichten. De multiplexbeheerders zullen in de beginfase¹ van TDAB echter geenszins beschikken over een aanmerkelijke marktmacht (AMM) en nadere regels, bijvoorbeeld met betrekking tot de toegang tot de multiplex, zijn daarom nu niet mogelijk of nodig. Mocht in de toekomst sprake worden van een AMM, is OPTA bevoegd om toegangsverplichtingen op te leggen en op te treden bij geschillen. Partijen zoals de commerciële radiostations kunnen eventueel besluiten om zelf een eigen multiplexbeheerder op te richten en daarmee mee te doen aan de verdelingsprocedure, met inachtneming van de voorwaarden zoals beschreven in paragraaf III.5.

Doordat in de toekomst nieuwe frequenties voor TDAB beschikbaar komen en ook andere technologieën voor digitale radio opkomen², is het nog maar de vraag of de positie van de multiplexbeheerders daadwerkelijk tot een AMM zal gaan uitgroeien.

III.3 Het verdelingsinstrument

Het kabinet gaat, gelet op de belangstelling vanuit het binnenland voor de TDAB-frequenties en de mogelijke belangstelling vanuit het buitenland, er van uit dat schaarste kan optreden. Het kabinet kiest voor de verdeling van de frequenties daarom voor een schaarste-instrument (vergelijkende toets of veiling).

Vier jaar terug heeft het kabinet besloten om voor de uitgifte van vergunningen voor aardse digitale omroep het verdelingsinstrument vergelijkende toets te hanteren. De Kamer is daarover per brief geïnformeerd³. Dat instrument is ingezet bij de toewijzing van de vergunning voor DVBT⁴. Van recentere datum stamt het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de werkgroep «veilen en andere allocatiemechanismen⁵ ». In het algemeen geldt dat een veiling het meest transparant is, aangezien alle criteria tot één zijn teruggebracht: het bedrag dat betaald gaat worden. Het veilinginstrument is het eerst aangewezen als de publieke doelen voorafgaand aan het toepassen van het allocatie-instrument contracteerbaar zijn; de vergelijkende toets is het eerst aangewezen als de publieke doelen na afloop van het toepassen van het allocatie-instrument kunnen worden gecontracteerd. Overigens moet het verschil tussen veilen en vergelijkend toetsen niet verabsoluteerd worden: er zijn vele soorten veilingen en toetsen en er zijn ook combinaties mogelijk.

Het kabinet hanteert hierbij de volgende overwegingen. Het is primair van belang dat met de vergunningverlening voor TDAB een markt kan ontstaan voor commerciële digitale radio-omroep, waarbij de pluriformiteit van het aanbod wordt uitgebreid en in het digitale tijdperk behouden blijft en innovatieve datadienstverlening zich kan ontwikkelen. Dit is onderdeel van de doelstellingen van de vergunningverlening. Gelet op dit belang en het startende karakter van de markt in de Innovatiefase (Fase 1⁶ ) ligt het voor de hand dat daarvoor die partijen worden geselecteerd die kwalitatief daartoe het best in staat worden geacht. Daarvoor is dan de vergelijkende toets het meest geschikt. Evenzeer is van belang dat de mediapolitieke belangen die gepaard gaan met het verdelen van frequenties voor radio-omroep ook bij TDAB op een adequate wijze kunnen worden geborgd. Ook daarvoor geldt dat de vergelijkende toets het meest geschikt is. Alles overziend komt het kabinet tot de conclusie dat onder de gegeven omstandigheden de vergelijkende toets de voorkeur verdient. Bij deze procedure zal primair worden getoetst op kwalitatieve elementen die bijdragen aan de realisering van de doelstellingen van de allocatie of vergunningverlening. Opgemerkt wordt nog dat binnen het kabinet de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op grond van de Telecommunicatiewet de procedure van de vergelijkende toets voorbereidt en uitvoert in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken.

III.4 De toetscriteria

De aanvragers zullen worden getoetst op een beperkt aantal criteria. Grondslag van het kabinet voor de criteria is de mate waarin aanvragers zullen bijdragen aan de realisering van doelstellingen van de vergunningverlening. Op de relatie tussen de onderstaande criteria en de na te streven doelstellingen is reeds in paragraaf II.1 ingegaan. Van belang is daarnaast dat de criteria objectiveerbaar zijn en in voldoende mate onderscheidend. De volgende criteria zullen worden gehanteerd:

• Programmeringsvoornemens.

– de plannen om tot 2011 een deel van de multiplex te bestemmen voor nieuwe radioprogramma's (programma's die nu niet via de ether zijn te ontvangen, of «digital-only» programma's), van nieuwe of bestaande partijen.

– de mate waarin aanbieders kunnen uitzenden op de multiplex die geen economische binding hebben met de aanvrager.

• De kwaliteit van het bedrijfsplan.

– de plannen voor het aanbieden voor innovatieve datadiensten (nieuwe diensten die nog niet eerder via de ether zijn te ontvangen), naast de radiodiensten;

– de financiële onderbouwing van bovengenoemde voornemens;

– de financiële haalbaarheid van het plan als totaal (onder meer contracten met financiers e.d.).

• Een financieel bod.

Voor wat betreft het financieel bod wil het kabinet aangeven dat dit criterium is gekozen vanwege de transparante functionaliteit. Het bod is bedoeld om bij gelijk gebleken kwalitatieve geschiktheid de doorslag te geven.

De uitwerking en operationalisering van de criteria volgt bij de verdere voorbereiding van de toets.

III.5 Voorwaarden om voor een vergunning in aanmerking te komen

In principe is er geen bezwaar tegen indien een aantal betrokken partijen in een samenwerkingsverband een aanvraag indient. Een dergelijk samenwerkingsverband kan bestaan uit omroepen, onafhankelijke partijen en/of zenderoperators. Hierbij worden echter wel enige kanttekeningen geplaatst. In het kabinet heeft de minister van Economische Zaken de bevoegdheid om aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken of openbare elektronische communicatiediensten uit te sluiten van het verkrijgen van een vergunning, indien dit nodig is om daadwerkelijke mededinging tot stand te brengen of in stand te houden. Er zijn nu geen commerciële aanbieders van TDAB-diensten, laat staan met een sterke positie. Een aantal aanbieders in de elektronische communicatiemarkt, zoals KPN, Nozema of de kabelmaatschappijen, heeft echter een sterke positie op die markt. Aan de NMa zal gevraagd worden of een machtspositie ontstaat of wordt versterkt indien één van die partijen direct of indirect (door middel van een samenwerkingsverband) een vergunning verkrijgt. Dat zou er toe kunnen leiden dat er om die reden voor bepaalde partijen beperkingen worden opgelegd.

Aanvragers kunnen één of meerdere vergunningen aanvragen.

Aanvragers zullen moeten voldoen aan een aantal logische vormvereisten zoals het tijdig en correct indienen van een aanvraag. Alvorens aanvragers tot de toets kunnen worden toegelaten, moeten zij voorts voldoen aan bij ministeriële regeling vast te stellentoelatingseisen. Dit zijn (minimale) eisen die in ieder geval betrekking hebben op de rechtsvorm van de aanvrager en zijn financiële positie.

Pas nadat aanvragers zijn toegelaten vindt de vergelijkende toets zelf plaats. Deze toets zal duidelijkheid verschaffen welke partijen op basis van de gestelde selectiecriteria het meest geschikt zijn om TDAB tot ontwikkeling te brengen. Een partij die het beste scoort op het tot ontwikkeling brengen van TDAB, krijgt de aangevraagde vergunning toegewezen. Het heeft de voorkeur van het kabinet dat meerdere vergunninghouders ontstaan.

III.6 Borging van de integriteit van de TDAB-aanbieders

Media, radio en televisie in het bijzonder, zijn in de moderne samenleving de belangrijkste middelen van algemene, publieke communicatie. Het inzicht dat het medium daarbij in hoge mate bepalend is voor de boodschap en voor de aard, toon en effecten van communicatie is niet nieuw. Om die reden is omroep, of dit nu commercieel of publiek is, in hoge mate bepalend voor de kwaliteit en het functioneren van de samenleving¹.

Ter borging van het te goeder trouw en integer handelen door FM- en AM-omroepen, heeft het kabinet in 2003 bij de uitgifte van die frequenties bepaald dat de aanvragers een verklaring dienden te overleggen dat de vergunning niet zou worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. Vanuit het oogpunt van de bewaking van de staatsveiligheid en de openbare orde is het kabinet van oordeel dat er ook voor TDAB radio-omroepen afdoende prikkels moeten zijn om géén strafbare feiten, zoals bijvoorbeeld opruiing of oproep tot de gewapende strijd, te plegen, alsmede mogelijkheden voor de overheid om op een effectieve manier in te grijpen als er toch strafbare feiten gepleegd worden.

Publieke communicatie vindt plaats via vele media en infrastructuren, niet alleen via (analoge en digitale) radio. Daarom wenst het kabinet te onderzoeken of een bredere aanpak gewenst is om te voorkomen dat omroepaanbieders strafbare feiten zullen gaan plegen en om te waarborgen dat effectief kan worden ingegrepen als dit wel gebeurt. Een generieke aanpak heeft de voorkeur van het kabinet boven het nemen van steeds incidentele maatregelen, zoals in 2003. Indien tot een generieke regeling wordt besloten, is het noodzakelijk dat zij in werking treedt voordat de commerciële uitzendingen met TDAB starten. Mocht die generieke regeling niet tijdig gerealiseerd kunnen worden, dan zal voor TDAB op de genoemde punten een ad hoc voorziening getroffen worden. Het proces van vergunningverlening voor TDAB kan worden voortgezet.

Het kabinet zal voor het eind van 2005 met nadere voorstellen komen.

HOOFDSTUK IV – RECHTEN EN PLICHTEN VAN DE VERGUNNING

IV.1 Vergunningtermijn

De mogelijkheden om een vergunning te exploiteren worden in een zeer belangrijke mate bepaald door de duur van die vergunning. Tegelijkertijd bepaalt de duur van de vergunningen ook de mogelijkheden van het kabinet om het beleid zonodig aan te passen. Is een vergunning eenmaal vergeven, dan is het niet goed mogelijk om ingrijpende wijzigingen in die vergunning aan te brengen.

De businesscase voor TDAB is, met kennis van nu, niet eenvoudig. De vergunninghouder zal een zo lang mogelijke vergunningtermijn prefereren omdat dit zicht geeft op continuïteit voor een langere periode en (dus) op betere terugverdienmogelijkheden. Dit brengt echter ook het risico met zich mee dat partijen hun verworven machten lange tijd kunnen consolideren of uitbouwen zonder dat nieuwkomers van TDAB kunnen profiteren. Daarnaast speelde voor het kabinet de wens mee om de vergunningtermijnen van analoge radio en van digitale radio zoveel mogelijk te synchroniseren. Er zouden dan logische mogelijkheden ontstaan om bij een volgende verdeelronde TDAB en FM vergunningstechnisch en indien gewenst bijvoorbeeld ook inhoudelijk, te koppelen¹. De daaruit voortvloeiende termijn van circa 6 jaar geeft het kabinet mogelijkheden om sneller nieuw beleid toe te passen dan bijvoorbeeld met 15 jaar. Dit gelet op onder meer de volgende overwegingen:

• Er komt op termijn meer ruimte vrij voor digitale radio. Hoeveel dit zal worden is nog niet bekend²;

• Eind 2005 zal het kabinet met voorstellen komen voor het omschakelbeleid van analoge radio naar digitale radio³;

• Omdat het medialandschap verandert spelen ook andere beleidsdoelen een rol, zoals het mediapolitieke belang van pluriformiteit in de ether.

Om meer duidelijkheid te krijgen in de vraag of een relatief korte vergunningduur wel tot levensvatbare businesscases voor de multiplexbeheerder en de zenderoperator kan leiden, heeft het kabinet nader onderzoek laten verrichten⁴. Uit dat onderzoek is gebleken dat, als het al haalbaar zou zijn, de businesscases voor de multiplexbeheerder en voor een zenderoperator in het beste geval erg mager zijn. Dat is voor de ontwikkeling van TDAB niet gunstig, aangezien beiden daarin juist een cruciale rol hebben. Om het desondanks economisch aantrekkelijk te maken zou het kabinet zelf aanzienlijke inspanningen moeten leveren. Gelet op het feit dat netwerken en nieuwe vormen van dienstverlening in principe zonder overheidssteun moeten kunnen uitrollen is dit voor het kabinet geen optie. Uit het onderzoek is voorts gekomen dat met een langere vergunningduur van 15 jaar de mogelijkheden om TDAB succesvol door de markt zelf te kunnen laten ontwikkelen, aanzienlijk stijgen. Overigens is daarmee niet gezegd dat alle ondernemingsrisico's nu weg te nemen zijn.

Voor het kabinet zijn van doorslaggevend belang bij de keuze van de vergunningduur de succesvolle ontwikkeling van TDAB en het behoud van de mogelijkheid om gedurende de looptijd van de vergunning het (media)beleid te kunnen blijven uitvoeren en voldoende marktwerking te kunnen realiseren. Het kabinet kiest, alles overziend, daarom voor een periode van 15 jaar met de kanttekening nu ook maatregelen te nemen om de pluriformiteit in de toekomst zeker te stellen (zie volgende paragraaf). Het kabinet zal, zoals eerder gesteld⁵, zich inspannen om op termijn extra frequentieruimte voor TDAB te verwerven. Dit komt de marktwerking en de optimalisatie van de nu uit te geven multiplexen ten goede.

IV.2 Behoud van pluriformiteit

Het kabinet verwacht dat de introductie van TDAB de pluriformiteit van het radio-aanbod ten goede zal komen. In de eerste fase van de marktontwikkeling van TDAB (tot ca. 2011) is FM nog de dominante infrastructuur en wordt de pluriformiteit van het aanbod gewaarborgd door de clausuleringen die voor FM gelden. Mede gelet op het belang van pluriformiteit wordt daarnaast door middel van de vergelijkende toets voor TDAB een verruiming van het bestaande aanbod gestimuleerd. In de vergelijkende toets zal waarde worden gehecht aan de mate waarin aanvragers bereid zijn door middel van TDAB nieuwe radioprogramma's uit te zenden die nu niet via de ether zijn te ontvangen.

Na afloop van de FM-vergunningtermijn in 2011 zal de bestaande pluriformiteit op de volgende wijze worden gewaarborgd. De kleuring zoals die nu geldt voor FM, zal in beginsel overgaan naar TDAB. Hiertoe zal in de landelijke Band III-vergunning en de vergunning voor de L-band de verplichting worden opgenomen om na 2011 een of twee «gekleurde» programma's uit te zenden. Deze programma's zullen aan de formateisen moeten voldoen die thans gelden voor FM. Indien tijdens de RRC in 2006¹ landelijke frequentieruimte voor TDAB wordt verworven, zal een deel van de kleuring ook overgaan naar die frequentieruimte.

Er zijn echter twee uitzonderingen op bovenstaande lijn. Deze zijn bedoeld om verstarring tegen te gaan:

1. In het geval dat in 2011 besloten wordt om de kleuring op FM te handhaven, zal de verplichte kleuring voor TDAB komen te vervallen.

2. Daarnaast zal, wanneer de pluriformiteit al op andere wijze, bijvoorbeeld door mededinging bij beschikbaar zijn van voldoende frequentieruimte, is gewaarborgd, in de genoemde TDAB-vergunningen bepaald worden dat de Minister van OCW ontheffing verleent van de verplichting om gekleurde programma's uit te zenden.

Het kabinet onderschrijft dat weliswaar hiermee voor de vergunninghouder een onzekerheid wordt geïntroduceerd maar acht het behoud van pluriformiteit van groot belang.

Omdat naar verwachting omroepen op meerdere platforms en infrastructuren hun diensten (gaan) aanbieden (internet, kabel, ether etc.) is het daarnaast de vraag of de pluriformiteit in de toekomst ook op die wijze kan worden geborgd.

IV.3 Verplichte ruimte voor radio

In de eerste jaren, tot en met 2011, is in verband met het belang van continuïteit van radio op de lange termijn de multiplexbeheerder verplicht om minimaal 80% van de beschikbare capaciteit voor het uitzenden van radio te benutten. Deze verplichting zal na 2011 komen te vervallen. Er worden geen eisen gesteld aan het type datadiensten dat kan worden ontwikkeld om gebruik te maken van de overige maximaal 20% van de capaciteit. Echter, bij de selectie van de aanvragers gaat het nadrukkelijk ook om innovatieve datadienstverlening. Het kabinet geeft hiermee uiting aan het belang dat het hecht aan de continuïteit van radio-omroep terwijl tegelijk ruimte kan worden gereserveerd voor de ontwikkeling van innovatieve dienstverlening.

IV.4 Minimale uitrolverplichting

Een minimale uitrolverplichting wordt in de vergunning opgelegd om zeker te stellen dat de vergunningen daadwerkelijk gebruikt gaan worden en niet onbenut zullen blijven. Het kabinet heeft hiermee tot doel om de start van de ontwikkeling van TDAB zeker te stellen en defensief gedrag van vergunninghouders te voorkomen. Anderzijds is het van belang dat voornoemde verplichting een realistische, geleidelijke uitrol mogelijk maakt en niet tot een geforceerd knelpunt leidt in de businesscase. De vergunninghouder dient de verworven frequenties binnen twaalf maanden na de afronding van de internationale coördinatie op basis van het ingediende zenderplan in gebruik te nemen. Dit zenderplan dient zo snel mogelijk, doch uiterlijk binnen twaalf maanden na de vergunningverlening, te zijn ingediend bij Agentschap Telecom.

IV.5 Verzorgingsniveau

Een wezenlijk onderdeel van de vergunning is het zogeheten verzorgingsniveau dat kan worden bereikt in het dekkingsgebied. Het verzorgingsniveau hangt zeer sterk samen met het uitgezonden vermogen, de netwerkconfiguratie en de mate van storing die nog als acceptabel wordt beschouwd.

De huidige frequentierechten voor TDAB zijn verkregen op basis van mobiele ontvangst¹. Deze norm is ook het minimale verzorgingsniveau van de uit te geven TDAB-vergunningen. Daarmee krijgen de vergunninghouders dezelfde norm als de Publieke Omroep. Dit impliceert dat dichter bij een zendantenne wel, maar zeker niet overal portable indoor of handheld dekking² te realiseren is. Als de vergunninghouder een hogere verzorging wil bieden en het is technisch mogelijk, zal hij binnen de technische parameters van de multiplex zelf maatregelen kunnen nemen. Dit zal in de praktijk betekenen dat dit binnen de te vergeven vergunning ten koste zal gaan van het geografische bereik van de multiplex. Los hiervan dient de vergunninghouder rekening te houden met een mogelijke verruiming over een aantal jaren naar de verzorgingsnorm voor portable indoor of handheld indien daartoe op Europees niveau wordt besloten³.

IV.6 Voorwaarden resulterende uit de toets

Aanvragers aan wie een vergunning wordt verleend krijgen bij de vergunning een aantal voorwaarden mee op basis van het aanbod waarop zij zijn geselecteerd. Dit is nodig om zeker te stellen dat het aanbod van de aanvragers geen loze beloftes bevatten. Genoemde voorwaarden hebben onder meer betrekking op de aangeboden invulling van de multiplex met nieuwe radioprogramma's. De minister van Economische Zaken handhaaft de vergunningsvoorschriften.

IV.7 Interferentie bij de ontvangst van televisie via de kabel

Van de vergunninghouders wordt verwacht dat zij als maatschappelijk verantwoorde ondernemers maatregelen treffen om interferentie bij de ontvangst van kabeltelevisie als gevolg van de TDAB-signalen bij de consument te helpen oplossen. Genoemd verschijnsel kan onder sommige omstandigheden optreden wanneer etherfrequenties waarop wordt uitgezonden (zoals bijvoorbeeld bij digitale ethertelevisie en radio) samenvallen met die van de kabeltelevisie ter plaatse. Interferentie manifesteert zich via onvoldoende afgeschermd aansluitmateriaal in huis (huiskabels en stekers) en is zichtbaar op het betreffende televisiekanaal. De mate waarin het verschijnsel zich voordoet is beperkt en kan met eenvoudig nieuw materiaal worden opgeheven. Indien op het moment dat de commerciële vergunninghouders daadwerkelijk in de lucht gaan, dit verschijnsel nog speelt, is het kabinet van mening dat de consument hierin tegemoet moet worden gekomen.

Bij de introductie van digitale televisie is een stichting in het leven geroepen waarin betrokken partijen zich verenigd hebben om gezamenlijk de consument met raad en daad bijstaan om eventuele problemen thuis op te lossen. Deze Stichting Aanpak Interferentie (SAI) vervult deze taak nu een aantal jaren met succes. De SAI ontvangt subsidie van de Minister van Economische Zaken. Momenteel vindt overleg plaats over de vervolgfinanciering van de SAI. Het kabinet hecht er grote waarde aan dat de burger met zijn interferentieproblemen terecht kan blijven bij een herkenbaar loket.

IV.8 Koppeling aan FM?

Het kabinet vindt het van groot belang dat de overgang van analoge radio (waaronder FM) naar digitale radio (waaronder TDAB) soepel verloopt. Omdat digitale radio nog geheel van de grond moet komen, onder meer inhoudende dat luisterpubliek meekomt, is het belangrijk dat er een aantrekkelijk aanbod komt. Het ligt voor de hand dat dit aantrekkelijke aanbod deels wordt verzorgd door huidige FM-vergunninghouders en deels door nieuwkomers. De huidige FM-vergunninghouders hebben aangegeven bereid te zijn om te investeren in TDAB indien daaraan nu een verlenging van de huidige FM-vergunningen gekoppeld zou worden. Het kabinet is zich bewust dat veel van de kosten van deze vergunninghouders nog moeten worden terugverdiend maar wil en kan geen garanties afgeven dat in 2011, wanneer de huidige FM-vergunningen aflopen, deze worden verlengd. Het kabinet wil, zonder risico van marktvertroebeling, niet vooruitlopen op de marktsituatie in 2011. Bovendien is het binnen het huidige Europese recht en de nationale wetgeving niet mogelijk om een dergelijke besluit te nemen.

In Hoofdstuk I van het beleidsvoornemen is aangegeven dat het kabinet voornemens is om uiterlijk in 2019 analoge radio af te schakelen. Uitgaande van die datum, zullen in 2011 FM-vergunningen voor de laatste maal worden uitgegeven. Zoals aangeven, is het van groot belang dat de overgang van FM naar TDAB, door onder meer de deelname van huidige FM-vergunninghouders, soepel verloopt. Om dit te stimuleren worden verschillende scenario's onderzocht. Zo wordt bijvoorbeeld gedacht aan een «achterwaartse koppeling». Die koppeling houdt in dat bestaande en nieuwe partijen die nu investeren in TDAB daarvan profiteren bij de nieuwe verdeling van FM-frequenties (in 2011). Zij zullen in dat geval eerder kans maken op een vergunning voor FM. Voor de huidige FM-vergunninghouders betekent dit derhalve dat de kans dat zij hun programma's op de FM ook na 2011 kunnen blijven uitzenden toeneemt, indien zij nu in TDAB stappen en daarin investeren. Op deze wijze wordt de ontwikkeling van TDAB én een soepele overgang van FM naar TDAB actief gestimuleerd. De verwachting is dat, mede als gevolg van deze stimulans, het belang van het gebruik in FM-frequenties in 2011 zal zijn afgenomen.

Het kabinet voert over de precieze invulling van de verschillende scenario's overleg met betrokken marktpartijen en zal de resultaten verankeren in het omschakelbeleid¹.

IV.9 Geen financieel instrument

Bij de Wet invoering financieel instrument¹ is de mogelijkheid geïntroduceerd om de verkrijger of houder van een vergunning te laten betalen voor de door hem te gebruiken frequentieruimte. Het doel is optimaal gebruik van frequentieruimte te waarborgen, omdat betaling een belangrijke prikkel zal zijn voor de vergunninghouder om zo efficiënt mogelijk met de frequenties om te gaan. In artikel 3.3a van de Telecommunicatiewet is de mogelijkheid van het financieel instrument vastgelegd. Dit financieel instrument staat los van het financieel bod, dat krachtens artikel 3.3, vierde lid, onder b, van de Telecommunicatiewet gebruikt kan worden als criterium bij een vergelijkende toets.

Het kabinet hanteert met betrekking tot het eventueel gebruik van een financieel instrument de volgende overwegingen. De markt voor TDAB moet zich ontwikkelen. Van belang daarbij is onder meer dat de consument ook zijn favoriete stations van bestaande, analoge vergunninghouders kan blijven ontvangen. Het kabinet is zich, nogmaals, bewust dat de in het verleden gemaakte kosten van deze vergunninghouders nog moeten worden terugverdiend. Het kabinet wenst, gelet op de investeringen die zullen moeten worden gedaan om TDAB tot wasdom te brengen en de risico's die dit met zich meeneemt, geen additionele financiële druk of onzekerheid bij de aanvragers leggen, aangezien dit de businesscase verder bemoeilijkt. Het kabinet ziet daarom af van het instellen van een financieel instrument.

HOOFDSTUK V – DIGITALE RADIO: MET HET OOG OP MORGEN

V.1 Van analoge radio naar digitale radio

Digitalisering van radio start met de invoering van digitale radio en eindigt na een periode waarin zowel via digitale als via analoge radio wordt uitgezonden (simulcasting, met in de loop van de tijd steeds meer stations die enkel digitaal uitzenden), met de afschakeling van analoge radio. Het kabinet is voornemens om, gelet op de doelstellingen die het kabinet heeft bij de vergunningverlening van TDAB en gelet op de internationale ontwikkelingen rondom digitalisering van de ether, analoge radio op termijn uit te faseren.

Het ontwikkelen van een omschakelbeleid is de volgende stap in het proces op weg naar een volwassen digitale radiomarkt. Nederland zal de internationale lijn volgen dat analoge radio op termijn zal worden afgeschakeld ten gunste van digitale radio. Sommige economisch grote Europese landen hebben al uitspraken gedaan over afschakeldata². In Nederland zullen in ieder geval de analoge zenders tot 2011, als de betreffende vergunningen aflopen, in de lucht blijven. Welke frequenties voor analoge radio (en onder welke condities) dan nog voor een nieuwe verdeelronde in aanmerking komen, zal geheel en al afhangen van de (behoefte)situatie op dat moment. Verwacht mag worden dat FM in Nederland in 2011 niet direct zal worden afgeschakeld: het kabinet gaat er van uit dat eerst in de periode van 2015 tot 2019 de frequenties voor analoog gebruik volledig zullen zijn afgeschakeld. In 2020 komen dan uitsluitend frequenties voor digitaal gebruik voor verdeling in aanmerking.

Beëindiging van analoge radiodistributie heeft consequenties voor de gehele audioketen: zenderexploitanten, omroepen, aanbieders van datadiensten, zittende en nieuwe vergunninghouders, industrie en de consument³. Het kabinet zal, gelet op de technische en maatschappelijke complexiteit, de regie nemen over het omschakelproces. Het kabinet zal eind 2005 met nadere voorstellen komen voor het omschakelbeleid. Elementen die in het beleid aan de orde komen zijn onder meer:

• Het in kaart brengen van alle maatschappelijke, economische, mediaculturele, frequentietechnische en wettelijke consequenties van de beoogde omschakeling;

• De positie van de regionale en lokale omroepen;

• De belangen van de commerciële omroepen. Het kabinet is zich bewust dat de kosten en investeringen van de huidige FM-vergunninghouders nog terugverdiend moeten worden;

• De condities en randvoorwaarden waaronder de omschakeling zal plaatshebben;

• Het proces, de fasering en de planning daarvan, waaronder de «simulcastfase»¹ en het vaststellen van een afschakeldatum;

• De relevante ontwikkelingen in Europa, en waar opportuun van daarbuiten. Hoewel het Europees beleid er van uit gaat dat om- en afschakelen een nationale verantwoordelijkheid betreft, wordt door middel van diverse initiatieven gepoogd om consistentie aan te brengen in de aanpak van de verschillende nationale overheden. Van een gemeenschappelijk Europees afschakelbeleid is dus (nog) geen sprake, maar het is verstandig de ontwikkelingen in grote Europese markten, zoals Duitsland, Groot-Brittannië en Frankrijk in ogenschouw te houden;

• Het afwikkelen van de communicatie bij rampen;

• De maatregelen die de overheid moet nemen om het proces te sturen en in goede banen te houden.

De markt zal worden betrokken bij de voorbereiding van het omschakelbeleid. Het kabinet zal rekening houden met de belangen van zowel de analoge vergunninghouders als de dan zittende TDAB-vergunninghouders.

V.2 Nieuwe ruimte voor TDAB: de herziening van het Stockholm'61 Plan

In Stockholm zijn in 1961 afspraken gemaakt over de Europese verdeling van de voor televisie beschikbare frequenties, gebaseerd op de toenmalige analoge technieken. Inmiddels heeft digitale omroep zijn intrede gedaan, zowel televisie als radio. Dit vormt de aanleiding voor een herziening van de toen gemaakte afspraken. In één van de frequentiebanden voor analoge televisie wordt ook TDAB uitgezonden. Deze herziening zal haar beslag krijgen tijdens de Regionale Radioconferentie in 2006 (RRC'06) te Genève.

In 2004 zijn de planningscriteria voor de conferentie in 2006 vastgelegd. Tussen 2004 en 2006 vinden de verdere voorbereidingen met betrekking tot de besluitvorming over de herziening van de internationale verdeling van frequenties voor radio en televisie plaats. De inzet van Nederland is onder meer om, naast de optimalisatiemogelijkheden voor de nu beschikbare landelijke multiplexen, extra landelijke frequentieruimte voor TDAB in Band III te verwerven alsmede aanvullende ruimte voor de huidige multiplexen in Band III. Voorts wordt ingezet om meer ruimte te verkrijgen voor digitale televisie. De onderhandelingen kunnen, teneinde maximale resultaten te bereiken voor TDAB, met zich meebrengen dat wijzigingen van de thans voorliggende multiplexen optreden. Deze wijzigingen zullen met name betrekking hebben op de «kleinere» multiplexen² en zullen dus alleen worden doorgevoerd als dit ten goede komt aan een maximale frequentieopbrengst tijdens de RRC'06. Daarover zal in oktober 2005 meer duidelijkheid zijn en zal dit worden opgenomen in het aanvraagdocument. De «grotere» multiplexen zullen in ieder geval worden uitgegeven³. De wijze waarop de multiplexen zullen worden verdeeld zal voldoende duidelijkheid verschaffen voor het uitwerken van businessplannen door potentiële vergunninghouders.

Omdat één van de doelstellingen van het kabinet is om de schaarste te verminderen zal Nederland zal zich sterk maken voor tenminste één landelijke multiplex voor DVBT en één landelijke multiplex voor TDAB in Band III. In welke mate dat gaat lukken zal afhangen van de onderhandelingsresultaten. Omdat die onzeker zijn kan het kabinet niet aangeven hoeveel extra ruimte voor digitale omroep straks feitelijk ter beschikking komt en wil het kabinet, teneinde hierin zo lang mogelijk flexibel te kunnen blijven, niet vooruitlopen op de uiteindelijke bestemming daarvan. Wel zullen de publieke regionale omroepen bij voorrang worden geaccommodeerd. Zodra de nieuwe frequentieruimte voor Nederland beschikbaar is gekomen, zal die zo spoedig mogelijk worden uitgegeven. Dit hangt onder meer af van de ontwikkelingen met en omschakelplannen van analoge televisie in Band III in het buitenland.

Het kabinet realiseert zich dat in de markt verwachtingen bestaan ten aanzien van de te behalen onderhandelingsresultaten voor TDAB en dat deze consequenties kunnen hebben voor de schaarstebeleving op dit moment. Het kabinet hecht echter groot belang aan het nu zo snel mogelijk uitgeven van de nu beschikbare frequenties. Alleen op die manier kan de ontwikkeling van TDAB snel op gang worden gebracht.

V.3 TDAB en andere digitale technologieën

Het kabinet realiseert zich dat naast TDAB ook andere ontwikkelingen met digitale radio bestaan. Deze ontwikkelingen hebben met name betrekking op andere standaarden en voor een groot deel ook op andere frequentiebanden. Voorbeelden zijn DRM (Digitale Radio Mondiale), een digitale norm voor AM/middengolfradio, en FMDi, een in studie zijnd ontwerp voor digitale uitzendingen via FM-frequenties. Alle technieken hebben hun eigen karakteristieken met sterke en zwakkere punten. Terwijl TDAB het meest ontwikkeld is en in veel landen van Europa en daar buiten al voor de consument beschikbaar is, staan deze andere systemen relatief nog in de kinderschoenen, met name betreffende het operationeel en commercieel gebruik. Ook zijn er vaak nog geen internationale afspraken gemaakt over het gebruik van de bijbehorende frequenties.

De doorontwikkeling van deze andere technologieën brengt een aantal onzekerheden met zich mee. De toekomst zal uitwijzen of dit zal leiden tot aanvullingen op het aanbod van digitale radio en tot nieuwe concurrentieverhoudingen¹. Het kabinet houdt de ontwikkelingen met deze andere digitale technologieën, gelet op de potentiële bijdrage aan het radiolandschap en de belangen daarbij van de Nederlandse industrie, daarom scherp in de gaten.

Het kabinet wenst omwille van de Nederlandse economische positie, net als andere EU-landen nu snel van start te gaan met de innovatiefase (Fase 1) van digitale radio. Introductie is niet alleen goed voor onze economie en bedrijfsleven, maar ook voor de consument: betere kwaliteit, ruimer aanbod van radio en nieuwe datadiensten. Met recht TDAB een goed signaal.

BIJLAGE A

TDAB EN ZIJN POTENTIE

A.1 Opkomst van digitale technieken

Begin vorige eeuw zijn in Nederland de eerste radioprogramma's via de middengolf (AM) uitgezonden. Door technologische ontwikkelingen is FM na de dertiger jaren van de grond gekomen. De kwaliteit van de FM-uitzendingen is beduidend beter dan die van AM, zeker nadat in de zestiger jaren stereofonie werd toegevoegd. In de loop van de tijd zijn er ook nieuwe diensten aan toegevoegd, zoals RDS en TMC¹. Tot op de dag van vandaag voorziet radio als zeer belangrijke bron van informatie (bijvoorbeeld bij rampen) en verstrooiing, met in het bijzonder FM, in een grote behoefte en geniet een grote populariteit. De belangstelling die er is geweest voor de verdeling van FM frequenties in 2003 getuigt hier nog eens van. Duidelijk is dat radio een plaats in de Nederlandse samenleving heeft verworven die niet is weg te denken.

AM en FM zijn vormen van radio-uitzendingen die gebruik maken van analoge technieken. Nadeel is, dat de analoge ruimte in de ether beperkt is, terwijl de behoefte aan méér en betere radio groeit. De techniek reikt daarbij de helpende hand met de ontwikkeling van nieuwe digitale technieken. Deze digitale technieken hebben een aantal belangrijke voordelen ten opzichte van analoge radio. Eén van de best en breedst ontwikkelde en tegelijk ook meest in gebruik zijnde technologieën² op dit moment is die van TDAB.

A.2 Techniek en voordelen van TDAB

TDAB is de relatief nieuwe wereldstandaard voor digitale radio. Relatief, omdat de standaard zelf al meer dan 10 jaar oud is maar de implementatie wereldwijd pas de afgelopen drie jaren goed op gang gekomen is.

De techniek van TDAB maakt het mogelijk om circa 7 programma's via één en hetzelfde frequentiekanaal (in de praktijk «multiplex» genaamd, naar de techniek) uit te zenden om vervolgens toch afzonderlijk door de luisteraar te kunnen worden ontvangen. De grootste voordelen van digitale radio zijn:

• Door het gebruik van andere frequenties is beduidend meer frequentieruimte beschikbaar dan bij FM, waardoor uiteindelijk meer ruimte voor radio(stations) beschikbaar komt.

• De frequenties zijn efficiënter te benutten. De techniek maakt het mogelijk om met dezelfde frequentie een veel groter gebied te bestrijken. Dat komt omdat eenzelfde frequentie op diverse plaatsen gebruikt kan worden om hetzelfde signaal uit te zenden. Bij FM en AM moet op iedere plaats een andere frequentie worden gebruikt.

• Door de digitalisering zijn naast traditionele radio-uitzendingen als muziek en spraak allerlei nieuwe, innovatieve vormen van datadienstverlening mogelijk geworden.

• Programma's en diensten zijn van digitale kwaliteit. Hierdoor wordt muziek met het geluid van een CD-kwaliteit realiseerbaar.

• De vermogens waarmee wordt uitgezonden zijn vele malen kleiner dan bijvoorbeeld bij FM. De kans op storingen van apparatuur is daardoor sterk verminderd.

Deze techniek introduceert ook een nieuw fenomeen in de radioketen: de multiplexbeheerder. Omdat een set van programma's tegelijk wordt uitgezonden, zal er iemand moeten zijn, die het collectief van programma's en datadiensten bundelt en beheert. Dat hoeft niet een radiostation of een zenderoperator te zijn, maar kan ook een onafhankelijke partij zijn. Is dat laatste het geval, dan zullen de omroepen en dienstenaanbieders met deze multiplexbeheerder moeten samenwerken om via de multiplex te kunnen worden uitgezonden. Anderzijds heeft de multiplexbeheerder, als hij vergunninghouder is, er belang bij dat een aantal aantrekkelijke stations via de multiplex worden uitgezonden. Ook heeft hij de taak met de zenderoperators te onderhandelen over het opzetten van het benodigde netwerk.

A.3 Werking van TDAB

Om te zien hoe TDAB werkt is het belangrijk inzicht te hebben in wat genoemd wordt de keten vanaf het aanmaken van programma's en diensten tot het «consumeren» er van. De consument kan zich opstellen als luisteraar, echter met de mogelijkheden van TDAB kan hij ook bijvoorbeeld software downloaden, route-informatie ontvangen of interactief zijn met bepaalde programma's. De consument kan dus even goed «eindgebruiker» zijn. De TDAB-keten ziet er als volgt uit (zie figuur).

Schakel 1 – De programma's (producten, die kunnen variëren van muziek tot praatprogramma's tot documentaires tot nieuwsuitzendingen tot digitale gegevens) worden meestal namens een omroep gemaakt door een programmamaker of een productiebedrijf. Een dienstaanbieder kan natuurlijk ook zijn eigen inhoud aanmaken.

Schakel 2 – De omroep selecteert om de kwaliteit (bijvoorbeeld CD-niveau) van zijn programma in overeenstemming met de inhoud te brengen een bepaalde hoeveelheid benodigde capaciteit. Deze kan variëren: bijvoorbeeld een hoogwaardige kwaliteit muziek of interactieve spelletjes vergen meer capaciteit dan een rustig nieuwsitem of sommige digitale informatiediensten. De programma's worden aldus via een distributienetwerk -bijv. ISDN, ADSL of glasvezelaangeleverd bij de multiplexbeheerder.

Schakel 3 – De multiplexbeheerder wijst de hoeveelheid capaciteit toe en bundelt een aantal programma's tot één datastroom die als radiosignaal via een zender uitgezonden kan worden. Technisch geschieden deze handelingen in een zgn. multiplex. Het aantal programma's in zo'n stroom varieert naar gelang de hoeveelheid capaciteit die per programma en dienst nodig is. Dit komt omdat die datastroom maar over een maximale hoeveelheid capaciteit beschikt.

Schakel 4 – Middels de multiplex wordt de aldus samengestelde datastroom getransporteerd naar een aantal zenders, die deze zullen rondzenden. Deze zenders maken deel uit van de fysieke infrastructuur en worden beheerd door de zenderparkoperator (bijvoorbeeld Nozema). Het transport naar de zenders kan op een aantal manieren plaatshebben, waaronder straalverbindingen, glasvezel netwerk, vaste lijnen of zelfs satellietverbindingen.

Schakel 5 – Iedere zender heeft een opstelpunt nodig, een fysieke mast met antennes van waaruit de datastroom in de ether wordt gezonden.

Schakel 6 – De consument ontvangt de datastroom met zijn DAB ontvanger. Hij selecteert de omroep, het programma of de functie die hij wil uitvoeren (luisteren naar een programma, downloaden van software).

Figuur 1: de TDAB-keten. De grijze kronkellijnen scheiden de elementen omroep, multiplex-beheerder en zenderparkoperator. Schakel 1 en 6 zijn niet afgebeeld

Samengevat is digitale radio is een «rijker» medium dan analoge radio, waar de – van oudsher ervaren – basiskwaliteiten van radio bewaard zijn gebleven: volop keus (diversiteit aan programma's, informatie en ontvangers), lage kosten (betaalbare ontvangers en gratis te ontvangen uitzendingen), betrouwbaar (overal uitstekend mobiel te ontvangen) en laagdrempelig.

BIJLAGE B

APPRECIATIE VAN DE BETEKENIS VAN TDAB VOOR DE ECONOMISCHE GROEI

Voor de toekomstige vergunninghouder betekent TDAB de mogelijkheid om een nieuwe markt te ontwikkelen. Dat geeft nieuwe kansen om een degelijke business op te bouwen.

• Er zullen meer dienstenaanbieders via de ether hun diensten kunnen aanbieden hetgeen het aanbod en de concurrentie in de sector stimuleert.

• Naast de traditionele radio zullen nieuwe vormen van dienstverlening zich ontvouwen waardoor innovatie op het gebied van datadiensten en informatievoorzieningen wordt bewerkstelligd. Voorbeelden: radio-gerelateerde diensten, zoals artiesteninformatie, die met het programma worden meegezonden; toeristische informatie; 24-uurs nieuwsdienst; verkeer- en weerinformatiediensten; updates voor navigatiesystemen; elektronische kranten; internetachtige diensten (op termijn); Postbus 51-achtige diensten; calamiteitenalarmering; diensten die (deels) niet eerder draadloos te ontvangen waren.

• Voor programmamakers en productiebedrijven ontstaan nieuwe mogelijkheden voor het aanmaken van inhoud. Voorbeeld: tell-me-more gegevens over artiesten, concerten, clubs; internetadressen voor het downloaden van bepaalde informatie ter aanvulling op een programma; besteladressen van besproken publicaties.

• De grotere keuzevrijheid in informatiemogelijkheden met sterk verbeterde technische kwaliteit stimuleert burgers en zakelijke gebruikers in het afnemen en gebruik van diensten.

• Ook de Nederlandse industrie zal met de productie van digitale radiotoestellen nieuwe afzetmogelijkheden creëren.

• De reclamemarkt krijgt nieuwe afzetmogelijkheden.

BIJLAGE C

OVEREENKOMSTEN ANDERE EUROPESE LANDEN

Uit nader onderzoek¹ naar de situatie in een aantal Europese landen (Duitsland, België, Denemarken, Groot-Brittannië en Spanje) waar digitale radio reeds is geïntroduceerd is een aantal opvallende overeenkomsten te signaleren.

• De vergunningen zijn verleend aan de multiplexbeheerders.

• Vrijwel zonder uitzondering is daarvoor de procedure van de vergelijkende toets gevolgd.

• Het businessplan van de multiplexbeheerder is vaak bepalend voor de toewijzing van de vergunning.

• Iedereen die over een omroepvergunning (zendmachtiging) beschikt kan proberen toegang te verwerven tot de multiplex. De multiplexbeheerder bepaalt zelf wie hij toelaat op zijn multiplex.

• In de vergunning staan randvoorwaarden, genre-eisen (variëteit aan content en dergelijke), kredietwaardigheid, etc. die de multiplexbeheerder mag vragen van de programma-aanbieder.

• De multiplexbeheerder betaalt de zenderparkbeheerder voor de transmissie en brengt dat in rekening bij de omroepen. Het tarief stijgt bij vergroting van de dekking.

• Het zenderpark kan een publiek-private samenwerking zijn, met een vast auditabel kostenmodel (kostprijs plus een bepaalde marge).

• Er is ook een verschil. Het belang van datadiensten varieert per land. Met name Duitsland richt zich op de mobiele radio en de autoradio hetgeen aantrekkelijk is voor additionele datadiensten (zoals radioteletekst, filenieuws, beursnieuws, etc.). Groot-Brittannië richt zich meer op de kwaliteit en variëteit van de radioprogrammering.

BIJLAGE D

OVERZICHT BESCHIKBARE FREQUENTIERUIMTEN¹

In 1995 is in Wiesbaden tijdens een internationale planningconferentie de frequentieruimte voor TDAB over de Europese landen verdeeld op basis van de mobiele planningsnorm. Dit is aan de hand van zogenoemde allotments² geschied. Een allotment koppelt een frequentiekanaal aan een geografische gebied waarbinnen de vergunninghouder op basis van de resultaten en condities van de internationale frequentiecoördinatie kan gaan uitzenden. Aan Nederland zijn negen allotments in de zogeheten band III³ toegekend. Met de frequenties van band III kan met een redelijk vermogen een behoorlijk grote afstand kan worden overbrugd. Op basis van in 2002 in Maastricht gemaakte nieuwe afspraken zijn daaraan 117 nieuwe allotments toegevoegd in de zogeheten L-band⁴. Vanwege fysische eigenschappen reiken de signalen die worden uitgezonden op de frequenties uit deze band niet zo ver en zijn daarmee bij uitstek geschikt voor regionaal en lokaal gebruik. Van de negen allotments in band III is er in 2003één toegekend aan de Publieke Omroep. Allotments in band III en de allotments in de L-band worden in deze vergunningverlening voor commercieel gebruik verdeeld⁵. Voor een overzicht van de allotments wordt verwezen naar bijgaande figuren.

De allotments zijn verschillend van geografische omvang. Afzonderlijk heeft geen van de allotments een landelijk bereik (met uitzondering van het allotment dat reeds aan de Publieke Omroep is toegekend). Maar er zijn meerdere combinaties te maken. Zo hebben de allotments 6B en 11C gezamenlijk een (nagenoeg) landelijke dekking. Twee anderen beschikken ieder apart over een demografische dekking die ruim boven de 70 procent van de bevolking ligt. Daarmee hebben die allotments al een grotere dekking dan nu met de commerciële landelijke FM vergunningen behaald wordt. De verzameling allotments in de L-band heeft in totaal ook landelijke dekking. Ieder allotment biedt ruimte aan vijf tot zeven radiostations, naast de datadiensten. Hoeveel stations daadwerkelijk uitgezonden kunnen worden, hangt onder andere af van de geluidskwaliteit die van de individuele stations wordt gewenst: vijf stations met een hoge kwaliteit en meer stations als men genoegen neemt met een iets geringere kwaliteit. Dat betekent dus dat straks veel meer ruimte beschikbaar is voor radio, met ruimte voor circa 15 tot 20 stations met meer dan 70% demografische dekking, alleen al in band III. Deze verwachting is gebaseerd op de mobiele planningsnorm; indien de vergunninghouder binnen de beperkingen van de multiplex op basis van de portable indoor-norm zou willen uitzenden, dan betekent dit in de praktijk een kleiner geografisch verzorgingsgebied. Verder hangt het exacte verzorgingsgebied af van de keuze van uitrol van het netwerk door de vergunninghouder.

Band III Allotments in Nederland

L-Band Allotments in Nederland

---

1 Brief van de Minister van Economische Zaken inzake Frequentiebeleid, 7 september 2004 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 24 095, nr. 173).

1 Informatie is een zeer breed begrip: het gaat om ontspanning, entertainment, ontwikkeling en educatie, cultuur, zakelijke informatie etcetera.

2 Zie bijlage B.

3 Zie paragraaf II.6.

4 Zie paragraaf V.3.

5 Zie paragraaf V.1. Voor de afschakeling van analoge ethertelevisie zal het kabinet met aparte voorstellen komen.

1 Onafhankelijk onderzoek naar de business case voor de multiplexbeheerder voor TDAB, Partners in Perspective, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, 6 juli 2004.

2 Zie paragraaf IV.6.

3 Zie ook paragraaf II.5.

4 Sinds de grote radio- en televisienajaarsbeurs in Berlijn (september 2003) is sprake is van een breed toenemend aanbod. Producenten bieden thans ontvangers aan voor zowel mobiel autogebruik als voor thuisgebruik tegen zeer acceptabele prijsniveaus. Er zijn draagbare ontvangers te verkrijgen in allerlei designs, al dan niet in combinatie met FM. In Duitse middenklasse auto's wordt standaard al een TDAB-ontvanger ingebouwd.

5 Zie ook Bijlage C.

1 De Publieke Omroep zendt sinds februari 2004 uit in delen van de Randstad en omstreken. Eind 2004 zal de Publieke Omroep een demografisch bereik hebben van 70%.

2 Zie paragraaf V.2.

1 Het betreft hier een doorgifteverplichting als bedoeld in artikel 31 van de Universele dienstrichtlijn (2002/22/EG). Voor een dergelijke verplichting zal de Mediawet gewijzigd moeten worden.

2 Zie ook paragraaf III.1.

3 Zie ook paragraaf V.3.

4 Zie ook Bijlage D.

5 Bron: WorldDAB Forum.

6 De luisterdichtheid ligt, gelet op de verkochte ontvangers, weliswaar nog achter op de dekkingsgraad maar deze situatie is zich snel aan het verbeteren (bron: WorldDAB Forum).

7 Zie Bijlage C voor een aantal overeenkomsten.

1 Zie V.2.

2 Zoals de ontwikkelingen in concurrerende markten en in toonaangevende Europese en mondiale markten, de (bereidheid tot) aanschaf van digitale radio's door de consumenten, de opkomst van alternatieve technologieën, e.d.

3 Zie V.1.

1 Band III bestrijkt het gebied 174 – 230 MHz; de L-Band bestrijkt het gebied 1452 – 1479,5 MHz en is speciaal geschikt voor kleinschalige, lokale omroep.

2 Waaronder ook optimalisatie van het bereik van de huidige multiplexen. Zie paragraaf V.2.

1 Dit is ook zo geschied bij de vergunningverlening van commerciële digitale ether-televisie.

2 Feitelijk wordt de capaciteit van de multiplex opgesplitst.

1 Fase 1 (Innovatiefase) en Fase 2 (Ontwikkelfase), zie paragraaf II.2.

2 Zie paragraaf V.2 en paragraaf V.3.

3 Brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer van 20 november 2000 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 24 095, nr. 59).

4 Digital Video Broadcasting Terrestrial, aardse digitale televisie.

5 Zie rapport «MDW-veilen en andere allocatiemechanismen, maart 2002» en de «Handleiding: Veiling en andere allocatiemechanismen, september 2002».

6 Zie II.2.

1 Brief van de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen inzake Frequentiebeleid, van 11 september 2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 24 095, nr. 106).

1 In het VK, Denemarken en Spanje heeft een dergelijke koppeling plaatsgehad.

2 Zie paragraaf V.2.

3 Zie paragraaf V.1.

4 Onafhankelijk onderzoek naar de business case voor de multiplexbeheerder voor TDAB, Partners in Perspective, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, 6 juli 2004; Onafhankelijk onderzoek Marktconsultatie en benchmarking voor TDAB, Partners in Perspective, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, 6 juli 2004.

5 Zie paragraaf II.8 en voorts paragraaf V.2.

1 Zie paragraaf V.2.

1 Dit gaat uit van een bewegende antenne op 1,5 meter boven de grond (bijvoorbeeld in de auto).

2 Portable indoor: stilstaande antenne op 1,5 meter boven de grond in een stenen gebouw (bijvoorbeeld een radio met eigen antenne in huis). Handheld: bewegende antenne op 1 meter hoogte, gedragen op een absorberend menselijk lichaam (zoals een walkman).

3 Tijdens de komende Regionale Radioconferentie in 2006 in Genève (zier paragraaf V.2) zal daarover onder meer worden gesproken.

1 Zie paragraaf V.1.

1 Wet van 27 juli 2001, Stb. 2001, 356. Zie voorts artikel 3.3a van de Telecommunicatiewet.

2 Duitsland heeft aangekondigd uiterlijk in 2015 analoge radio af te schakelen.

3 Er zijn in Nederland ca. 40 miljoen analoge radiotoestellen hetgeen een enorme vervangingsmarkt oplevert.

1 Fase waarin dezelfde programma's zowel analoog als digitaal worden uitgezonden.

2 Dit zijn 11A, 11B, 12A, 11D en 12D (zie Bijlage D).

3 Dit zijn 11C/6B (gecombineerd) en 12B (zie Bijlage D). De wens om portable indoor-rechten te verwerven voor Nederland tijdens de RRC'06 kan tot wijzigingen leiden die door Nederland alleen geaccepteerd worden indien dit leidt tot aanwijsbaar betere frequentierechten.

1 De internationale industrie speelt daar al op in door ontvangers te produceren waarin de technieken van TDAB en DRM zijn geïntegreerd («one digitale radio»).

1 Respectievelijk Radio Data Service en Traffic Management Control.

2 Voor overige technologieën zie paragraaf V.3.

1 «TDAB in het buitenland», BMVS Management Consultants, 17 december 2003, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken.

1 De geografische grenzen kunnen als gevolg van de internationale frequentiecoördinatie enigszins fluctueren.

2 Voor praktische doeleinden wordt in dit beleidsvoornemen «allotment» ook met de term «multiplex» aangeduid.

3 174 – 230 MHz

4 1452 – 1479,5 MHz

5 Zoals in paragraaf V.2 is aangegeven kunnen wijzigingen optreden in de allotments in Band III.