Kamerstuk
| Datum publicatie | Organisatie | Vergaderjaar | Dossier- en ondernummer | Datum brief |
|---|---|---|---|---|
| Tweede Kamer der Staten-Generaal | 1998-1999 | 24036 nr. 126 |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
24 036
Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit
nr. 126
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
's-Gravenhage, 24 maart 1999
De operatie Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) heeft in de vorige kabinetsperiode zijn waarde bewezen. Er zijn echter nog veel gebieden waar door toepassing van marktwerking, door deregulering en door een betere wetgevingskwaliteit winst valt te behalen. Zoals ook in het regeerakkoord is afgesproken, heeft het huidige kabinet daarom besloten deze aanpak met kracht voort te zetten.
Het kenmerkende van het MDW-proces is de veelzijdige, multidisciplinaire en doelgerichte benadering. Er wordt projectmatig gewerkt, met gerichte inzet van menskracht, binnen een strak tijdskader, onder een strakke politieke en ambtelijke regie. Door deze werkwijze komen nieuwe oplossingen en instrumenten eerder in beeld en kunnen ervaringen op andere beleidsterreinen beter worden benut.
Deze aanpak heeft de afgelopen kabinetsperiode geleid tot goede resultaten en is in de nieuwe periode dan ook voortgezet. Daarbij zijn aanpassingen doorgevoerd ten aanzien van de onderwerpkeuze, de betrokkenheid van belanghebbenden bij de projecten en de snelheid van de implementatie. De aanpassingen zijn uiteengezet in het Plan van aanpak MDW II1.
Over de implementatie heeft het kabinet de Tweede Kamer reeds apart geïnformeerd2.
Deze brief gaat over de nieuwe projecten. Het kabinet wil een meer naar buiten, naar «de klant» gerichte invulling van de agenda. Het heeft er daarom tijd voor uitgetrokken de onderwerpen goed af te stemmen op problemen die burgers en bedrijven met regelgeving hebben. In een nieuwe, tussengelaste procesfase, de oriëntatiefase, zijn op een aantal in het Plan van aanpak gedefinieerde «velden» acties ontplooid om tot concreet omschreven en op door burgers en ondernemers gevoelde knelpunten toegespitste projecten te komen. In deze notitie wordt de Tweede Kamer op de hoogte gesteld van de projecten waartoe de oriëntatiefase tot nu toe, op vier van de zes velden, heeft geleid1. De Tweede Kamer zal voor de zomer worden geïnformeerd over de conclusies naar aanleiding van de twee overige velden: «aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt» en «wachttijden in de awbz».
Onderstaand worden in paragraaf 1 de nieuwe onderwerpen toegelicht. In paragraaf 2 wordt een indruk gegeven van de in de oriëntatiefase ondernomen activiteiten die tot deze onderwerpen hebben geleid. In paragraaf 3 wordt de voortgang geschetst van de werkzaamheden van de Commissie administratieve lasten (de «Commissie Slechte»).
Op basis van de uitkomsten van de oriëntatiefase is een aantal nieuwe MDW-projecten gedefinieerd. In het navolgende wordt in het kort de inhoud aangeduid. De tekst van de startnotities is als bijlage 1 bijgevoegd.
Voor een aantal van de projecten is de startdatum maart '99; in september a.s. zal weer een aantal projecten beginnen. Anders dan in voorgaande jaren zullen de projecten niet in het vaste tijdsstramien van een jaar worden uitgevoerd. De duur van de projecten wordt afgestemd op de activiteiten die in het kader van het project moeten worden verricht. De meeste projecten zullen binnen een half jaar gereed zijn; andere zullen iets meer tijd nemen, maar zullen in ieder geval dit jaar worden afgerond.
1.1 Projecten die in maart starten
Onder invloed van nieuwe activiteiten en nieuwe produkten van woningcorporaties rijzen vragen over de breedte van hun werkterrein in het licht van hun traditionele activiteiten en in relatie tot andere marktpartijen (het «Markt en overheid-vraagstuk»). Ter voorbereiding van de nota «Wonen in de 21e eeuw» is een bezinning gaande op de publieke taken van de woningcorporaties. Voorwaarden die in het regeerakkoord zijn genoemd aangaande de zelfbeschikking van de burger, de specifiekere oriëntatie van de corporatie (binnen haar wettelijke taakstelling) op groepen en de zelfregulering van de sector vormen daarbij het kader.
In deze bezinning op de taak en positie van de corporaties zal het MDW-project «woningcorporaties» een belangrijke schakel gaan vormen. In het project zal voor een aantal varianten (publiek, privaat, hybride) een oordeel worden gegeven over hoe op de meest effectieve en efficiënte wijze aan de volkshuisvestingsdoelstellingen inhoud kan worden gegeven, rekening houdend met de eisen op het gebied van «level playing field», markt en overheid en dergelijke, en hoe tevens ruimte kan worden geboden voor activiteitenverbreding.
Bij de uitvoering en handhaving van het kansspelbeleid bestaan diverse knelpunten. De afgelopen 15 jaar is zowel het aanbod van als de deelname aan diverse kansspelen sterk gestegen. Binnen Europa is de kansspelmarkt de laatste jaren aanmerkelijk gegroeid. Onder invloed van de Europese eenwording en het vrije verkeer van goederen en diensten staan de nationale stelsels onder druk, temeer daar aanbieders van kansspelen meer en meer gebruik maken van nieuwe informatietechnologieën zoals internet.
In een MDW-project wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regelgeving ten aanzien van de verschillende typen kansspelen te verbeteren. De werkgroep dient de gevolgen van maatschappelijke, juridische, technologische en internationale ontwikkelingen voor de houdbaarheid van het huidige kansspelbestel te bezien en voorstellen te doen ter verbetering van de regulering. Daarbij dient aandacht te worden gegeven aan de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid en zal worden gekeken naar marktconforme regulering van het huidige nationale monopoliestelsel voor de landelijke kansspelen.
– Harmonisatie ondernemersbegrip
Fiscale wetten en wetten in de sociale zekerheid werken met een verschillend ondernemersbegrip. Harmonisatie van het ondernemersbegrip heeft vele voordelen. De administratieve lasten nemen af, met name voor starters. Voor de uitvoerende instanties worden de wetten beter uitvoerbaar. Verder wordt een belangrijk knelpunt weggenomen voor de toepassing van de 1-loket benadering. In het MDW-project zal onder andere worden onderzocht hoe het ondernemersbegrip in de werknemersverzekeringen kan worden geharmoniseerd met het ondernemersbegrip in de Wet op de inkomstenbelasting 1964.
– Beleid t.a.v. perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen
Het beleid ten aanzien van perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen (PDV/GDV-beleid) geeft de kaders aan voor besluiten van gemeenten over de vestiging van grootschalige detailhandel. Het pdv-beleid betreft de situatie binnen de bebouwde kom, voor bepaalde branches. Grootschalige vestigingen zijn ook buiten de bebouwde kom toegestaan, echter tot op heden alleen in de 13 stedelijke knooppunten.
Het beleid is geëvalueerd door VROM en EZ. In de evaluatie zijn enkele problemen gebleken met onderdelen van het beleid:
– het onderscheid tussen branches in het pdv-beleid is niet altijd helder te maken en kan remmend werken op de ontwikkeling van detailhandelsopties;
– conflicten over specifieke lokaties worden door gemeenten doorgeschoven naar het Rijk, dat echter onvoldoende zicht heeft op lokale omstandigheden;
– het aantal gemeenten dat de mogelijkheid heeft om een GDV-locatie te ontwikkelen is in het huidige beleid beperkt tot de dertien stedelijke knooppunten.
In een MDW-project wordt bezien of aanpassing van de regelgeving en de bestuurlijke inrichting van het beleid binnen de bestaande beleidsuitgangspunten (met betrekking tot de detailhandelsstructuur, dynamiek en mobiliteitsbeperking) mogelijkheden biedt de zich in de praktijk voordoende problemen weg te nemen en de effectiviteit van het beleid te vergroten. In het project zullen naast de economische ook de ruimtelijke ordeningsaspecten worden betrokken.
– Ketenaansprakelijkheid varkenshouderij
In het kader van de herstructurering van de varkenshouderij zijn de diergezondheidseisen aangescherpt. Deze door de overheid te handhaven regels zijn echter niet voldoende om in alle schakels van het productieproces een adequaat niveau van diergezondheid te bereiken. Hiervoor is nodig dat bij de betrokkenen zelf de bereidheid bestaat om aanpalende schakels in het productieproces tot normconform gedrag te dwingen door middel van privaatrechtelijke aansprakelijkheid, contractuele verbintenissen en boeten, alsmede door toezicht op een serieuze toepassing van zo'n stelsel. Het kabinet wil de ontwikkeling door de sector van zo'n privaatrechtelijke ketenaansprakelijkheidsstelsel bevorderen. De overheid kan het stelsel stimuleren door een korting van 5 tot 25 procentpunten op het tarief van de varkensheffing.
In het MDW-project zullen de randvoorwaarden waaraan zo'n stelsel moet voldoen, worden geanalyseerd. De aandacht zal o.a. uitgaan naar:
– de toepasbaarheid van normalisatie en certificatie;
– zelfregulering;
– voorkomen van concurrentieverstoring;
– toepasbaarheid van privaatrechtelijke aansprakelijkheid;
– handhaafbaarheidsaspecten.
– Concessieverlening en aanbesteding
In het plan van aanpak MDW II is in oktober '98 aangekondigd dat opties verkend gaan worden om de bestuurlijke effectiviteit1 te verhogen door vereenvoudiging van regelgeving, concurrentie en prijsprikkels. Meer in het bijzonder gaat het in dit project over het op een zo efficiënt mogelijke wijze organiseren van publieke dienstverlening. Uitgangspunt hierbij is dat de overheid verantwoordelijk blijft voor die publieke taakuitvoering. Concreet zal onderzocht worden welke (combinaties van) methoden of instrumenten de kwaliteit en financiële doelmatigheid van de uitvoering van publieke taken kunnen bevorderen.
Kan het instrument concessie beter of vaker worden ingezet dan thans, m.n. om de publieke dienstverlening efficiënter te organiseren en toch een publieke verantwoordelijkheid te handhaven? En wat is de beste manier om dergelijke concessies te vergeven? Kan veilen of aanbesteden daarbij een rol spelen?
Bij motie-Van Zuijlen c.s.2 is gevraagd een MDW-project uit te voeren naar de relevante regelgeving en de marktsituatie rond de geneesmiddelenvoorziening. Ter uitvoering van de motie zal een MDW werkgroep van start gaan met als opdracht na te gaan:
1. welke opties zorgverzekeraars hebben hun verantwoordelijkheid voor de inkoop van geneesmiddelen – bij een scheiding van de zorg- en inkoopfunctie van apothekers – gestalte te geven en daarbij de gevolgen voor betrokkenen in kaart brengen;
2. welke randvoorwaarden er zijn voor effectieve toetreding van nieuwe marktpartijen;
3. welke belemmeringen in de wetgeving er zijn;
4. welke oplossingsrichtingen er zijn voor de aan het licht gekomen knelpunten in de regelgeving.
Voorts zal worden nagegaan op welke wijze de prikkels, zoals die voortvloeien uit het geneesmiddelenbeleid van het kabinet, zo kunnen worden vormgegeven dat zij op effectieve wijze bijdragen aan een grotere doelmatigheid en transparantie van de geneesmiddelendistributie.
– Modernisering Faillissementswet
De indruk bestaat dat de Nederlandse Faillissementswet voor vennootschappen op dit moment niet optimaal functioneert. Het mag worden betwijfeld of de surséance-regeling voldoende reële mogelijkheden biedt om te komen tot een tijdige reorganisatie van levensvatbare onderdelen van insolvabele ondernemingen. Aan deze twijfel ligt ten grondslag de constatering dat circa 95% van de surséances daadwerkelijk in een faillissement eindigt. Het gebrek aan reorganiserend vermogen van de surséance-regeling kan er toe leiden dat ondernemingen niet, of onnodig laat, worden gereorganiseerd. Tevens blijkt dat de feitelijke reorganisatie van insolvabele ondernemingen op dit moment in hoofdzaak geschiedt via het faillissement. Dit is in strijd met de bedoeling van de wetgever. In het MDW-project Modernisering Faillissementswet wordt onderzocht of het mogelijk is het reorganiserende vermogen van de Faillissementswet, in het bijzonder van de surséance-regeling, te versterken.
De verhandelbaarheid van door de overheid verstrekte subjectieve rechten (vergunningen, vrijstellingen, quota e.d.) is een veel voorkomend verschijnsel dat meer en meer om aandacht vraagt. De overgang van deze rechten doet zich bijvoorbeeld voor bij bedrijfsbeëindiging, faillissement, fusie, splitsing, beslag, overlijden en boedelscheiding. Door de overheid kan de omstandigheid dat een vergunning overdraagbaar is, worden gebruikt voor het creëren van een vergunningenmarkt. Dit kan voordelen hebben: overdraagbaarheid kan bijdragen tot een economisch efficiëntere allocatie van rechten.
Dit MDW-project wordt in twee fases uitgevoerd.
In de eerste fase heeft de werkgroep de taak:
– de toepasselijke regelgeving, waaronder de EU-regelgeving, te inventariseren om te bezien waar bewust overdraagbaarheid van vergunningen en dergelijke wordt gecreëerd of waar met overdraagbaarheid rekening is gehouden;
– te analyseren onder welke omstandigheden publiekrechtelijke vermogensrechten ontstaan, met het oog op welke beleidsdoelen zij in het leven worden geroepen en onder welke voorwaarden zij, naar huidig recht kunnen worden overgedragen;
– te onderzoeken welke problemen thans ontstaan en welke oplossingen gewenst zouden zijn;
– te onderzoeken of een algemene wettelijke regeling nodig is, dan wel een toetsingskader voor verspreide regelingen of Aanwijzingen inzake overdracht van publiekrechtelijke rechten nodig zijn en daarvoor eventueel voorstellen te doen.
In de tweede fase onderzoekt de werkgroep:
– wat de consequenties zijn van ingrijpen door de Staat in het systeem van verhandelbare rechten, in het bijzonder wanneer rechten worden ontnomen of hun werking beperkt;
– aan de hand van de bevindingen van de werkgroep wordt bezien of bovenbedoeld toetsingskader, dan wel de Aanwijzingen of de wettelijke regeling aanvulling behoeven.
1.2 Projecten die in september starten
De onderstaande projecten zullen september '99 van start gaan. Tot deze planning is besloten omdat daardoor beter kan worden aangesloten bij lopende wetgevingsprocedures en andere activiteiten. Bovendien kan bij deze planning de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) worden betrokken bij de projecten «openbare inrichtingen» en «binnenstadsdistributie».
In verscheidene wetten en voorstellen tot wijziging van wetten zijn, om versnelling van procedures te bereiken, bijzondere bepalingen over de onteigeningsprocedure opgenomen. Voorbeelden zijn het wijzigingsvoorstel Tracéwet en de Wet op de waterkering. Het systeem van rechtsbescherming wordt daardoor ondoorzichtig. Voorts wordt als een knelpunt ervaren dat de Onteigeningswet op een aantal punten verouderd is (o.a. gebrekkige afstemming op de algemene wet bestuursrecht).
Op de achtergrond speelt mee de visie op eigendom en onteigening, die bepalend is voor het daarbijbehorende juridische beschermingsniveau. Op grond van diverse wetten worden immers beperkingen op het eigendomsrecht aangebracht, die in hun (financiële) gevolgen veel verder strekken dan de gemiddelde onteigening.
In het MDW-project zal geïnventariseerd worden:
– welke onteigeningsprocedures er thans voorkomen in de Onteigeningswet en de diverse andere wetten waarin het instrument onteigening voorkomt;
– welke mogelijkheden er zijn om de onteigeningsprocedure te stroomlijnen;
– wat het gewenste beschermingsniveau van de Onteigeningswet zou moeten zijn, mede gelet op de veranderde maatschappelijke omstandigheden;
– hoe de Onteigeningswet ook voor het overige kan worden geactualiseerd.
Op openbare inrichtingen (onder andere horeca, bioscopen, musea, theaters, sportaccomodaties: bedrijfsactiviteiten die worden ontplooid vanuit een publiek toegankelijke inrichting) zijn uiteenlopende wettelijke voorschriften van toepassing, onder andere uit gezondheidsoogpunt, openbare orde, economische ordening, etcetera. Regels van Rijk en gemeenten sluiten qua doelstellingen, uitvoeringspraktijk en bevoegdheden slecht op elkaar aan. Dit leidt tot administratieve lasten en handhavingsproblemen. Doel van het project is de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ten aanzien van verschillende categorieën inrichtingen verbeteren.
Bedrijven uit de detailhandel uiten steeds vaker de klacht dat door de cumulatie van regelgeving van Rijk en van mede-overheden het in sommige steden een probleem wordt om de schappen goed gevuld te krijgen. De bevoorrading van winkels zou gevaar lopen door de cumulatie van rijksregels op het terrein van arbeidstijden, rijtijden, geluidhinder en milieu en gemeentelijke voorschriften op het terrein van geluid en milieu, winkeltijden, venstertijden voor de bevoorrading en andere voorschriften in de algemene plaatselijke verordeningen, die bijvoorbeeld gericht zijn op het tonnage of de afmetingen van de vrachtwagens. Samen met de VNG wordt nagegaan of door cumulatie van regelgeving van Rijk en lagere overheden reële problemen ontstaan voor de mogelijkheid tot bevoorrading van winkels en bedrijven in de binnensteden.
De Nederlandse wetgeving kent nogal wat planverplichtingen. Zo bestaan er afzonderlijke planverplichtingen met betrekking tot ruimtelijke ordening, milieu, vervoer, waterhuishouding, etcetera. De planverplichting moet ertoe leiden dat het bestuur de uitoefening van bepaalde taken systematisch en samenhangend verricht. De groter wordende samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen (ruimtelijke ordening, vervoer, waterhuishouding, milieu, landbouw, recreatie en natuurbeheer) maakt de behoefte aan afstemming tussen de betreffende plannen steeds groter. Voorts maakt de hoeveelheid aan plannen het steeds moeilijker te voorkomen dat de plannen met elkaar in strijd komen.
Een MDW-werkgroep zal bezien hoe de onderlinge afstemming tussen de plannen op aanpalende terreinen kan worden geoptimaliseerd door de planstelsels te harmoniseren.
Hierbij zal zij betrekken de volgende wegen waarlangs harmonisatie van planverplichtingen kan worden bereikt:
– het aanbrengen van meer consistentie en duidelijkheid in de verschillende typen plannen;
– het beter afbakenen wat in de verschillende plannen wordt opgenomen;
– het beter op elkaar afstemmen van procedures;
– het beter regelen van de doorwerking van plannen naar lagere bestuurlijke niveaus.
In de komende maanden zal bezien worden hoe het project het beste kan worden afgebakend en welke procedures in het bijzonder in de beschouwing zullen worden betrokken.
2 Overzicht activiteiten in oriëntatiefase
Het kabinet is tevreden over de resultaten van de nu voor het eerst in de oriëntatiefase beproefde methodiek. De open oriëntatie heeft veel weerklank ontmoet. Van de inbreng van degenen die zijn benaderd is dankbaar gebruik gemaakt. Het kabinet stelt vast dat voor de gekozen projecten draagvlak bestaat, en het meent dat de wijze waarop de onderwerpen in de projecten worden aangesneden, goed is afgestemd op knelpunten die de burger en ondernemer ervaren.
Op diverse manieren zijn partijen buiten de rijksoverheid en de «klanten» van het beleid betrokken bij het formuleren van de probleemstelling van het project op dit veld:
– er is onderzoek gedaan bij organisaties van huurders, corporaties en bedrijven naar klachten en wensen over rol, positie en gedrag van corporaties, ook in verband met nevendiensten en concurrentie;
– er is een workshop georganiseerd met deskundigen op het terrein van de volkshuisvesting en op het terrein van deregulering en marktwerking in andere sectoren;
– in «De Balie» in Amsterdam is het debat «Winters binnen» georganiseerd, in aanwezigheid van onder meer huurders en vertegenwoordigers van huurdersorganisaties en corporaties, over het thema «Corporatie tussen markt en het sociale». Het debat was voorbereid door besprekingen van De Balie met bewonerskoepels en door Balie-onderzoek naar meningen van huurders over het effect van deregulering en marktwerking op hun positie als huurder;
– er is een oproep geplaatst op internet om te reageren.
Zowel tijdens het Baliedebat als tijdens de workshop bleek dat er in allerlei sectoren die bij de sociale huisvesting betrokken zijn, steun bestaat voor het voornemen het functioneren van de corporaties (met hun eventuele privileges en belemmeringen) door te lichten en de klantgerichtheid te bevorderen.
Ook op dit terrein zijn diverse activiteiten ondernomen om knelpunten te identificeren en zijn wegen verkend om het instrumentarium van het wetgevingskwaliteitsbeleid aan te scherpen:
– er is onderzoek uitgevoerd naar de wetgevingskwaliteitsaspecten in wetsevaluaties die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd op diverse beleidsterreinen;
– er is onderzoek uitgevoerd ten behoeve van de identificatie van problematische regelgeving, met als doel indicatoren te ontwikkelen die door handhavende instanties kunnen worden gehanteerd en die wijzen op gebreken in de wetgeving. Aanknopingpunten hiervoor zijn gezocht in de praktijk van de Bijzondere Opsporingsdiensten;
– er is een werkconferentie over het wetgevingskwaliteitsbeleid gehouden met vertegenwoordigers van de meest betrokken instanties. Doel van de conferentie was een bezinning op de activiteiten van het wetgevingskwaliteitsbeleid, op de vraag welke activiteiten het meest geschikt zijn om de kwaliteit van de wetgeving te bevorderen en welke nieuwe initiatieven eventueel nodig zijn;
– er is opdracht verleend voor onderzoek ten behoeve van de ontwikkeling van het kosten/batenanalyse-instrument.
Met de VNG zijn op ambtelijk niveau afspraken gemaakt om te komen tot samenwerkingsprojecten waarmee knelpunten in de bestuurlijke uitvoerbaarheid van regelgeving kunnen worden weggenomen en instrumenten kunnen worden ontwikkeld om de kwaliteit van gemeentelijke regels te bevorderen:
– de bestuurslasten voor decentrale overheden zullen aan de orde worden gesteld bij de doorlichting van bestaande wetgevingscomplexen in MDW-verband. Zonodig zullen VNG-vertegenwoordigers deel uitmaken van MDW-werkgroepen waarin de lasten van gemeentelijke overheden mede aan de orde zijn;
– ook aan gemeentelijke regelgeving zal aandacht worden gegeven in MDW-verband, zoals dat in het project Stad en Regels al eerder is gebeurd. Er zal een project worden opgezet, waarin één of meer modelverordeningen van de VNG zullen worden doorgelicht, met behulp van de bedrijfseffectentoets en de toets op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid;
– onderzocht zal worden in hoeverre de door BZK gehanteerde toetspunten kunnen worden omgezet in een instrument dat in het kader van de selectie door en de toetsing van regelgeving door de Werkgroep Voorgenomen Regelgeving kan worden gehanteerd, met als doel de bestuurslasten voor decentrale overheden te beperken;
– onderzocht zal worden in hoeverre het door de rijksoverheid gehanteerde instrumentarium voor bedrijfseffectentoetsing en toetsing van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid mede bruikbaar kan worden gemaakt voor de decentrale overheden.
2.3 Veld belemmeringen voor Ondernemerschap
Op dit veld zijn diverse acties ondernomen om de agenda beter aan te laten sluiten bij de problemen van burger en ondernemer:
– een groot aantal bedrijven en maatschappelijke organisaties is uitgenodigd suggesties te doen;
– er zijn suggesties gevraagd in bladen van branches en organisaties en op internet.
De respons uit het bedrijfsleven is groot. Bedrijven en organisaties blijken op een breed terrein problemen te hebben met de regelgeving. De suggesties variëren ook naar aard van het knelpunt. Knelpunten hangen er onder andere mee samen dat regelgeving als belastend wordt ervaren, dat er problemen zijn met de uitvoerbaarheid en er concurrentieverschillen uit voortkomen. In bijlage 2 is een samenvattend overzicht opgenomen van de suggesties.
3. Commissie Administratieve Lasten
In november 1998 is de Commissie Administratieve Lasten ingesteld, onder voorzitterschap van de heer Slechte. De commissie zal voor het einde van 1999 een advies uitbrengen omtrent (a) de in het kader van MDW te realiseren substantiële vermindering van de administratieve lasten en (b) het beter betrekken van het bedrijfsleven bij het ontwerpen en uitvoeren van nieuwe wet- en regelgeving.
Inmiddels heeft de commissie de voorbereidingsfase afgerond. De knelpunten zijn geïnventariseerd via rechtstreekse contacten met het bedrijfsleven, ledenraadplegingen door MKB-Nederland en VNO-NCW en een NIPO-enquête. De commissie is gebleken dat administratieve lastendruk daadwerkelijk een probleem vormt. Uit het NIPO-onderzoek blijkt zelfs dat Nederlandse ondernemers de administratieve lastendruk als een groter probleem ervaren dan de invoering van de euro of het oplossen van de millenniumbug.
In het overleg met de interdepartementale Stuurgroep Administratieve Lasten zijn de volgende dossiers geagendeerd: stroomlijning basisgegevens, fiscale en sociale zekerheidsregelingen, toetsing van voorgenomen wet- en regelgeving en starters. De commissie organiseert nu een dialoog tussen overheid en bedrijfsleven om nadere uitwerking aan deze onderwerpen te geven.
Vanaf begin dit jaar is de commissie een nieuwe fase ingegaan. De tijd is nu rijp om met concrete beleidsexperimenten aan de slag te gaan. Om die experimenten in goede banen te leiden heeft de commissie veel expertise nodig. Daarom is de commissie versterkt met personen uit politiek en bestuur, de communicatiewereld, de ICT-branche en het bedrijfsleven. Er zijn momenteel vijf beleidsexperimenten gestart, ideeën voor nog eens 20 experimenten zijn bij de commissie aangemeld.
Eind april zal de commissie een tussenrapportage aanbieden aan de Minister van Economische Zaken. De commissie zal hierin ingaan op de aard van de problematiek, de kansrijkheid van de gekozen aanpak en benaderingswijze en de richting waarin oplossingen denkbaar zijn. Voor de vervolgstappen van de commissie zal voorts een plan van aanpak worden geschetst.
BIJLAGE 1 STARTNOTITIES
Te beginnen in maart
A. Woningbouwcorporaties 11
B. Wet op de Kansspelen 13
C. Harmonisatie ondernemers- en zelfstandigebegrip 15
D. Beleid t.a.v. perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen 18
E. Ketenaansprakelijkheid varkenshouderij 21
F. Concessieverlening en aanbesteding 24
G. Geneesmiddelen 26
H. Faillissementswet 29
I. Verhandelbare rechten 32
Te beginnen in september
J. Onteigeningswet 35
K. Openbare inrichtingen 37
L. Binnenstadsdistributie 39
M. Harmonisatie planprocedures 40
Thans is 50% van de woningen eigendom van bewoners, 50% is gehuurd. Van de (3.3 mln) huurwoningen is ruim 75% (2,5 mln) eigendom van de (ongeveer 750) woningcorporaties. Woningcorporaties zijn private instellingen. Zij kregen vroeger van de Staat leningen (bouw) en subsidies (exploitatie). Sinds enige tijd hebben ze echter niet alleen te maken gehad met decentralisatie (naar gemeente) en deregulering (gemeente en corporaties maken prestatieafspraken) maar ook verzelfstandiging: bij een bruteringsoperatie werden de nog openstaande leningen (f 40 mrd) weggeschrapt tegen de toekomstige subsidies. Als geheel is de corporatiesector gezond. Circa tien corporaties zijn door het Centraal Fonds Volkshuisvesting gesaneerd.
Door bovengenoemde ontwikkelingen kunnen corporaties klantgerichter werken en binnen kaders zelfstandige keuzes maken. Maar ook andere factoren hebben grote invloed op hun werkwijze en werkterrein. Te noemen zijn:
– door welvaartstoename neemt traditionele doelgroep in omvang af: toenemende concurrentie van de koopsector t.o.v. de huursector;
– toenemende concurrentie van institutionele beleggers (door toenemende huurstijging concurrentie in het duurdere huursegment en iets toegenomen interesse in het goedkopere segment huurwoningen);
– individualisering (standaardwoning bestaat niet meer, corporaties moeten constant product aanpassen aan vraag en het productassortiment verbreden);
– door vergrijzing en extra-muralisering toenemende vraag naar en verandering in diensten, voorzieningen en speciale woonvormen.
Sommige corporaties richten zich als gevolg van een en ander op nieuwe producten. Daardoor rijzen vragen over de breedte van het werkterrein van corporaties in het licht van hun traditionele activiteiten en in relatie tot andere marktpartijen.
De ordening die thans geldt stamt immers voor een deel uit een tijd waarin nog overwegend sprake was van een aanbod-gedreven volkshuisvestingsmarkt, terwijl thans de overgang plaatsvindt naar een vraag-gedreven volkshuisvestingsmarkt.
In het kader van de Nota Wonen in de 21e Eeuw worden de consequenties daarvan voor beleid en regelgeving vertaald.
Wettelijk opgelegde taken corporaties
De Grondwet noemt bevordering van (kwantitatief en kwalitatief) voldoende woongelegenheid voorwerp van zorg der overheid (grondrecht). Het besluit beheer sociale huursector (BBSH) spreekt van vijf verantwoordingsvelden van corporaties:
1 zorgen voor huisvesting van lage inkomens en bijzondere groepen als gehandicapten, ouderen en erkende vluchtelingen. Deze «doelgroepen» vormden in 1986 circa de helft van het aantal huishoudens in Nederland, in 1994 rond de 40% en in 2010 wellicht een kwart (in het kader van de nota Wonen in de 21e Eeuw wordt het doelgroepbegrip overigens herijkt);
2 kwaliteit woningen bewaken;
3 huurders betrekken bij beheer en beleid;
4 met hun financieel beleid niet alleen de eigen continuïteit garanderen maar ook bijdragen aan goede financiële positie gehele sociale huursector;
5 leefbaarheid buurt en wijk bevorderen.
Kortom, nadruk op wonen in plaats van de traditionele nadruk op bouwen en beheren.
Het regeerakkoord 1998 wil:
– zelfbeschikking/zelfbeheer burger bevorderen (o.m. eigen woning, particulier opdrachtgeverschap, individuele koopbijdrage);
– dat corporaties zich specifieker richten op de huisvesting van bijzondere groepen, vooral op integratie van zorg en wonen voor ouderen.
– de sector zelfregulering ter hand neemt. In dit kader is de sociale huursector verzocht om voor 1 jan. 2000 te komen met een sluitend stelsel voor een revolving fund, waarin de onderlinge solidariteit tussen arme en rijke woningcorporaties en de rechtsgelijkheid binnen de doelgroep is gewaarborgd.
Intussen bieden veel corporaties steeds meer diensten aan, bijvoorbeeld huurdersonderhoud, tuinonderhoud, buurthuis, beveiliging, woon-zorg-combinaties, verzekeringen, enz.; de «brede woonmaatschappij».
De interpretatieruimte van de regelgeving geeft de corporaties flinke vrijheid bij het formuleren van de eigen doelstellingen.
In de oriëntatiefase is onder andere een workshop georganiseerd met deskundigen op het terrein van de volkshuisvesting en op het terrein van deregulering en marktwerking in andere sectoren en is in «De Balie» in Amsterdam het debat «Winters binnen» georganiseerd, in aanwezigheid van onder meer huurders en vertegenwoordigers van huurdersorganisaties en corporaties, over het thema «Corporatie tussen markt en het sociale». Het debat was voorbereid door besprekingen van De Balie met bewonerskoepels en door Balie-onderzoek naar meningen van huurders over het effect van deregulering en marktwerking op hun positie als huurder. Zowel tijdens het Baliedebat als tijdens de workshop bleek dat er in allerlei sectoren die bij de sociale huisvesting betrokken zijn, steun bestaat voor het voornemen het functioneren van de corporaties (met hun eventuele privileges en belemmeringen) door te lichten en de klantgerichtheid te bevorderen.
Bij de corporaties doet zich een «Markt en overheid»-probleem voor: hoe om te gaan met de huidige officiële en denkbare activiteiten van corporaties die leiden tot ongelijkheden op markten? Overeenkomstig het rapport Cohen de marktactiviteiten afsplitsen, de publieke taak onder concurrentie stellen of de publieke taak met een beroep op uitzonderingsgrond(-en) bij de corporatie laten?
Afhankelijk van de gekozen oplossing resulteert als vorm van de corporatie één van de volgende varianten:
– publiek: corporatie voert uitsluitend de publieke taak uit en krijgt daarvoor bijzondere rechten;
– hybride: verschillende subvarianten zijn denkbaar als variatie op het thema brede woonmaatschappij (corporatie als publieke dochter, als hybride moeder en als hybride eenheid);
– privaat: «doorsteek naar de markt» met twee subvarianten: «markt» (corporatie is private instelling met private doelen; overheid stuurt uitsluitend de vraag via subjectsubsidies) en «licentie» (overheid stuurt naast de vraag tevens het aanbod door direct zaken met particuliere verhuurders te doen).
De centrale probleemstelling per variant is: in hoeverre voldoet de variant aan de gestelde eisen ten aanzien van «level playing field», Markt en overheidvraagstelling e.d. en in hoeverre komt de variant tegemoet aan het op effectieve en efficiënte wijze verwezenlijken van de door VROM geformuleerde volkshuisvestingsdoelstellingen, inclusief de wensen uit het regeerakkoord.
In relatie tot het bovenstaande wordt per variant gekeken naar:
– in hoeverre is bij de desbetreffende variant sprake van een «level playing field»?;
– in hoeverre speelt het maatschappelijk gebonden vermogen bij corporaties hierbij een rol; kortom: het vorenstaande spitst zich toe op de vraag: hoe wordt het vermogen van corporaties aangewend en geeft dat concurrentieverstoring?;
– in hoeverre is bij de desbetreffende variant een eventuele beperking van het «level playing field» gerechtvaardigd?;
– welke remedies zijn er in geval van ongerechtvaardigde beperking van het «level playing field» bij de desbetreffende variant?;
– in hoeverre komt de variant tegemoet aan het op effectieve en efficiënte wijze verwezenlijken van de door VROM geformuleerde volkshuisvestingsdoelstellingen, inclusief de wensen uit het regeerakkoord?
Onderwerpen als de zin van overheidsinterventie in de volkshuisvesting in het algemeen of die van de huursubsidie in het bijzonder, vermeende kartelvorming op Vinexlocaties maken geen zelfstandig deel uit van het onderhavige MDW-onderzoek.
Het onderwerp deregulering zal in de adviesfase van dit traject aan bod komen voor zover direct van toepassing op de rol van corporaties of andere marktpartijen in de volkshuisvesting.
– In de werkgroep hebben zitting vertegenwoordigers van de ministeries van EZ, Financiën, Justitie, VROM en twee externe deskundigen, onder leiding van een voorzitter die niet werkzaam is bij een van de genoemde ministeries.
– De werkgroep regelt verder zelf de betrokkenheid van externe deskundigen door desgewenst vertegenwoordigers van corporaties, private marktpartijen of wetenschappelijke wereld te betrekken.
– Het secretariaat wordt gevormd door een medewerker van EZ, een medewerker van Justitie en een medewerker van VROM.
– De werkgroep zal haar werkzaamheden uiterlijk september 1999 afronden.
Sinds de inwerkingtreding van de Wet op de kansspelen in 1964 is de kansspelmarkt voortdurend in beweging. De laatste vijftien jaar geven de ontwikkelingen op de markt een complex beeld te zien. Zowel het aanbod van als de deelname aan diverse kansspelen is in deze periode sterk gestegen. Aan de stijging van vraag en aanbod lijkt nog geen einde gekomen. Door zowel legale als ook illegale aanbieders worden nieuwe producten aangeboden. De behoefte aan fondswerving is een belangrijke drijfveer voor de vernieuwing van het legale spelaanbod. Ook worden kansspelen in toenemende mate vanuit het buitenland aangeboden. Binnen Europa is de kansspelmarkt de laatste jaren aanmerkelijk gegroeid. De meeste landen hanteren, net zoals Nederland, een vergunningenstelsel, gecombineerd met staatsmonopolies. Onder invloed van de Europese eenwording en het vrije verkeer van goederen en diensten staan deze nationale stelsels onder druk. Tegelijkertijd maken aanbieders van kansspelen meer en meer gebruik van nieuwe informatietechnologie zoals Internet. Voorts toont een reeks recente onderzoeken naar het speelgedrag van mensen aan dat een bepaald, maar klein percentage op enigerlei wijze afhankelijk wordt van bepaalde spelvormen.
In 1995 verscheen de nota Kansspelen herijkt (kamerstukken II, 1995/96, 24 557, nr. 2). In deze nota formuleerde het kabinet de verschillende doelstellingen, die aan de regulering van het huidige Nederlandse kansspelbeleid ten grondslag liggen. Zo heeft de wetgever de menselijke speelzucht in goede banen willen leiden door in de Wet op de kansspelen onder strikte voorwaarden een beperkt legaal aanbod mogelijk te maken. Deze zogenoemde kanalisatiegedachte ziet niet alleen op de bescherming van de spelers, maar ook op de integriteit van het spel en het tegengaan van uitwassen en misstanden. Een andere belangrijke pijler van het beleid is de fondsenwerving, waarbij de opbrengsten van het kansspel ten goede komen aan de staatskas of aan goede doelen. Tenslotte is het beleid gericht op het tegengaan van de illegaliteit en op het voorkomen dat gelden wegvloeien naar buitenlandse aanbieders. In de nota werd aangekondigd dat onderzoek zou worden verricht naar de knelpunten van het kansspelbeleid. Inmiddels zijn de resultaten van verschillende onderzoeken en adviezen beschikbaar gekomen. Een en ander doet de vraag rijzen of het bestaande instrumentarium niet aan herziening toe is. De Staatssecretaris van Justitie heeft de Kamer op 23 december 1998 bericht interdepartementaal overleg over een integrale benadering van de huidige ontwikkelingen en problemen rond de Wet op de kansspelen noodzakelijk te achten.
Knelpunten bij de uitvoering en handhaving van het huidige kansspelbeleid zijn:
– de regulering van de aanbodzijde van de markt staat onder druk ten gevolge van technologische ontwikkelingen en de Europese eenwording met het vrije verkeer van goederen en diensten; de bevriezing van het legale aanbod biedt de vergunninghouders echter nauwelijks de ruimte adequaat te reageren op bedreigingen. Verder sluit het nationale monopoliestelsel voor landelijke kansspelen enerzijds niet aan op de expansiebehoefte van de exploitanten en levert het anderzijds vergunninghouders ten opzichte van niet-vergunninghouders een concurrentievoordeel op. Dit laatste gaat ook op voor de beneficianten van de opbrengsten van het kansspel.
– het in de Wet op de kansspelen en de Wet op de kansspelbelasting gehanteerde onderscheid tussen kansspel en behendigheidsspel leidt tot bewijsproblemen in de rechtspraktijk, legt daardoor een onevenredig beslag op de capaciteit bij politie, justitie en de belastingdienst, en leidt tot ingewikkelde jurisprudentie. Voorts verbiedt de wet niet-schadelijke (gratis) kansspelen.
– aan het kansspelbeleid van de rijksoverheid liggen verschillende, soms tegenstrijdige, doelstellingen ten grondslag, terwijl de instanties waarbij de uitvoering en handhaving berust (gemeenten, politie en justitie) uitsluitend het beperken van overlast als beleidsprioriteit hanteren.
– door gemeentelijke overheden wordt de exploitatie van illegale casino's gedoogd en worden de mogelijkheden die bestuursrechtelijke instrumenten bieden, zoals het bestemmingsplan, onvoldoende benut; voor consumenten is de integriteit van de markt weinig transparant.
– de voor een adequate handhaving noodzakelijke specifieke deskundigheid op het gebied van de kansspelen is met name door de regionalisering van de politie versnipperd geraakt.
– illegale buitenlandse aanbieders, al dan niet gebruik makend van nieuwe technologie zoals Internet, zijn veelal gevestigd in landen die weinig of geen medewerking verlenen aan opsporingsautoriteiten van andere landen.
In dit MDW-project wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn om de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regelgeving ten aanzien van de verschillende typen kansspelen te verbeteren.
De MDW-werkgroep heeft derhalve tot taak:
– De gevolgen van maatschappelijke, juridische, technologische en internationale ontwikkelingen voor de houdbaarheid van het huidige kansspelbestel te bezien en voorstellen te doen ter verbetering van de regulering.
– Hierbij met name aandacht te geven aan marktconforme regulering, met name voor het nationale monopoliestelsel voor de landelijke kansspelen. Daarbij dient de mogelijkheid van het gebruik van normalisatie, certificatie en marktconforme licentie-uitgifte uitdrukkelijk betrokken te worden.
– In dit kader de voor- en nadelen van buitenlandse stelsels te bezien en tevens welke stappen moeten worden gezet om goede afstemming tussen verschillende rechtsstelsels, met name binnen de Europese Unie, te bereiken. Hierbij dient relevante Europese regelgeving en relevante jurisprudentie betrokken te worden.
– In de voorstellen voor een nieuw instrumentarium voldoende flexibiliteit in bouwen, zodat adequaat kan worden ingespeeld op toekomstige ontwikkelingen.
– Na te gaan op welke wijze het toezicht en de handhaving kunnen worden versterkt en daarbij de mogelijkheden die het civiele recht en bestuursrecht bieden uitdrukkelijk te betrekken, opdat de strafrechtelijke handhaving slechts als sluitstuk van de handhaving kan gaan functioneren.
De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijk voorzitter en wordt gevormd door vertegenwoordigers van de ministeries van Justitie, Economische Zaken, Financiën, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het secretariaat van de werkgroep wordt verzorgd door Justitie en EZ.
C. HARMONISATIE ONDERNEMERS- EN ZELFSTANDIGEBEGRIP
Zowel in de fiscale wetgeving, de sociale zekerheidswetgeving, alsmede de Handelsregisterwet en de Vestigingswet, worden verschillende begrippen gehanteerd om zelfstandig ondernemers te duiden. Met name de eerste twee wetgevingscomplexen hebben voor de ondernemer ingrijpende gevolgen. Zij staan daarom centraal in dit stuk.
Het fiscale ondernemerschap is mede als gevolg van jarenlange jurisprudentie relatief duidelijk uitgekristalliseerd. Dit neem niet weg dat er ook een grijs gebied te constateren is tussen het fiscale ondernemersbegrip en het ruimere begrip «andere inkomsten uit arbeid». De scheidslijn is niet altijd scherp aan te geven.
In de sociale zekerheid is alleen het werknemerschap duidelijk omschreven en wordt daarnaast gewerkt met een zelfstandigebegrip. Een beschrijving van het begrip ondernemer ontbreekt. Sommige zelfstandigen, bijvoorbeeld in de ICT-sector, de zakelijke dienstverlening of (instellingen) in de kwartaire sector, worden in de sociale zekerheid als werknemer beschouwd. Dit is mogelijk wanneer zij bijvoorbeeld langdurige contracten hebben met één opdrachtgever. Deze situatie leidt in de praktijk tot rechtsonzekerheid, aangezien in de sociale zekerheid het ondernemerschap per individueel geval wordt vastgesteld.1
De onzekerheid omtrent begrippen wordt versterkt door het feit dat bij verschillende wetten verschillende rechtsprekende colleges behoren (voor fiscaliteit de Hoge Raad, voor sociale zekerheid de Centrale Raad van Beroep).
De problematiek die in deze notitie wordt geadresseerd hangt nauw samen met een aantal ontwikkelingen. Ten eerste is er de trend naar meer deeltijdondernemerschap. Meer dan voorheen wordt het ondernemerschap in combinatie met zorgtaken of een baan in loondienst verricht. Ten tweede is er de trend dat steeds meer starters in de dienstverlening starten. Naar de aard van het werk in dienstverlening komt het vaker voor dat men langere tijd voor dezelfde opdrachtgever werkt. Er komen steeds meer zogeheten «self-employed professionals». Hiermee wordt gedoeld op mensen die er voor kiezen om voor eigen rekening en risico hun arbeid aan te bieden.
Deze trends worden ook breder herkend. In de Belastingverkenning wordt geconcludeerd dat «achtergrond en opzet van een herzien stelsel vragen om een fiscaal ondernemersbegrip dat recht doet aan de economische werkelijkheid.»2 De werkgroep Evaluatie en herziening fiscale tegemoetkomingen en faciliteiten voor ondernemers (werkgroep Oort) heeft er verder op gewezen dat ook «het feit dat mensen in de toekomst ongetwijfeld vaker in deeltijd willen gaan ondernemen in beschouwing dient te worden genomen waar het gaat om toegang tot de ondernemersregelingen.»3 De werkgroep Oort heeft het echter niet tot haar taak gerekend om met concrete voorstellen te komen. Het fiscale ondernemingsbegrip en de adviezen en opvattingen van de werkgroep Oort worden betrokken bij de voorgenomen herziening van het belastingstelsel per 2001.
De sociale zekerheidswetgeving (WW, WAO, ZW) kent geen definitie voor ondernemer, onderneming of zelfstandige. Het betreft hier immers een verzekering tegen ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid voor werknemers (vormen de «kring van verzekerden»). Alleen begrippen als «werkgever» en «werknemer» spelen een rol. De rechten en plichten die uit deze verzekeringen voortvloeien, zijn dan ook gekoppeld aan de definitie van een werknemer. Het begrip werknemer is opgehangen aan de dienstbetrekking. Het kan zo zijn dat op basis van de beoordeling van de feitelijke omstandigheden het «ondernemerscontract» van de zelfstandige als een dienstbetrekking wordt aangemerkt. De criteria die bij de beoordeling van zelfstandigheid door de UvI's een rol spelen zijn:
(1) de aanwezigheid van reëel ondernemersrisico;
(2) het werken voor meerdere opdrachtgevers;
(3) aanwezigheid van een gezagsverhouding;
(4) het gebruik van eigen materialen;
(5) aanwezigheid van een eigen pensioenverzekering of een particuliere inkomensdervingsverzekering;
(6) aanwezigheid van een eigen bedrijfsruimte en eigen bedrijfsmiddelen;
(7) toezicht of controle op de wijze van werken.1
Overigens kunnen als gevolg van verschillen in branche-specifieke kenmerken accent-verschillen bij de toetsing worden gehanteerd.
Belangrijke criteria waaraan wordt getoetst of sprake is van fiscaal ondernemerschap zijn:2
1. er moet sprake zijn van een organisatie van arbeid en kapitaal;
2. deelname aan het economische en maatschappelijke ruilverkeer;
3. subjectief winststreven;
4. objectief winst behalen;
5. debiteurenrisico lopen;
6. uit de recente jurisprudentie van de Hoge Raad blijkt dat het van doorslaggevend belang voor de kwalificatie van de belastingplichtige als ondernemer is of deze een onbeperkt uitzicht heeft op positieve en/of negatieve resultaten. Hiervan is sprake indien de belastingplichtige naast een aandeel in de jaarwinst ook is gerechtigd tot het liquidatieoverschot.
Voor de toepassing van de zelfstandigenaftrek geldt dat een ondernemer tenminste 1225 uur per jaar in de eigen onderneming moet werken.
Het hanteren van verschillende begrippen heeft een aantal gevolgen:
– administratieve lasten. Het vergt veel tijd van de ondernemer om zijn juridische status ten opzichte van diverse wetten te bepalen. Het onderwerp wordt door starters en deskundigen vaak als probleem genoemd. Ook voor overheidsinstanties veroorzaakt onduidelijkheid omtrent begrippen veel werk;
– gemist ondernemerschap. Mensen zien door administratieve rompslomp af van ondernemerschap;
– rechtsonzekerheid bij ondernemers en opdrachtgevers. Vaak is pas lange tijd na het uitvoeren van een opdracht duidelijk welke status de ondernemer wordt toegekend. Het kan er ook toe leiden dat opdrachtgevers naderhand als werkgever worden aangemerkt. Omdat betrokkene verzekerd is voor de werknemersverzekeringen, moeten er premies werknemersverzekeringen worden betaald. Wel kan het zo zijn dat iemand die verplicht verzekerd is en om een werkloosheidsuitkering komt, geen uitkering ontvangt omdat hij niet aan de entree-eisen voldoet (bijvoorbeeld niet voldoende arbeidsverleden heeft opgebouwd).
– sommige (schijn-)ondernemers maken gebruik van voorzieningen die niet voor hen zijn bedoeld, andere ondernemers wordt het gebruik van dergelijke voorzieningen juist onthouden.
Gelet op het bovenstaande, wordt de werkgroep gevraagd een advies uit te brengen met betrekking tot de mogelijkheden om de in Nederland gehanteerde ondernemers- en zelfstandigebegrippen te harmoniseren.
De werkzaamheden van de werkgroep zullen als volgt worden afgebakend.
In fase 1 wordt een inventariserende studie verricht. Doel van deze studie is het nauwkeurig in kaart brengen van de begrippen voor ondernemerschap zoals thans in bij voorbeeld de fiscale en sociale zekerheidswetgeving, alsmede in de Handelsregisterwet worden gebruikt. Verder moet de studie inzichtelijk maken wat de overwegingen zijn die aan de huidige vormgeving van de begrippen voor ondernemerschap in de wet- en regelgeving ten grondslag liggen. Voor het fiscale ondernemersbegrip wordt uitgegaan van het begrip zoals dit in het kader van de belastingstelselherziening zal worden voorgesteld (naar verwachting eerste helft van 1999 wordt voorstel materiewet IB naar RvS gezonden, is dan ook voor MDW-werkgroep beschikbaar)
In deze fase zal de werkgroep zich richten op de mogelijkheden tot harmonisatie van het ondernemersbegrip in de diverse wetten en de consequenties daarvan. Over de uitkomsten van deze fase zal de werkgroep een afzonderlijk rapport uitbrengen.
De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijk voorzitter en wordt gevormd door vertegenwoordigers van de ministeries van Justitie, Economische Zaken, Financiën, en SZW. Het ministerie van VWS is vertegenwoordigd als agenda-lid.
Het secretariaat van de werkgroep wordt verzorgd door Justitie en EZ.
Het verdient overweging om ten behoeve van onderbouwend onderzoek (op deelaspecten) externe deskundigen in te schakelen.
D. BELEID T.A.V. PERIFERE EN GROOTSCHALIGE DETAILHANDELSVESTIGINGEN
Het beleid voor perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen (PDV resp. GDV) is vastgelegd in een brief aan de Tweede Kamer in 1993. In 1995 is het GDV-beleid in een brief aan de Tweede Kamer verduidelijkt.
Het doel van het PDV/GDV-beleid is tweeledig:
1 het handhaven van de winkelfunctie van de binnensteden en andere bestaande winkelconcentraties;
2 het bevorderen van de dynamiek binnen de detailhandel: het ruimte bieden voor de nieuwe vormen van detailhandel en langs deze weg een kwaliteitsverbetering van het winkelaanbod mogelijk maken.
PDV-beleid houdt praktisch in dat vestiging op perifere locaties (alle terreinen of locaties binnen de bebouwde kom, die niet binnen een bestaand of gepland winkelgebied of het onmiddellijk daaraan grenzend gebied liggen) alleen is toegestaan voor winkels uit bepaalde branches, te weten:
– de verkoop van brand- en explosiegevaarlijke stoffen;
– de volgende winkels die vanwege hun omvang en aard van de artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling: auto's, boten en caravans, tuincentra, bouwmarkten, grove bouwmaterialen, keukens en sanitair, woninginrichting.
Het GDV-beleid verschilt in die zin met het PDV-beleid dat:
– GDV-locaties uitsluitend bestemd zijn voor de vestiging van grootschalige winkels (bijvoorbeeld een omvang van minstens 1500 m2 bvo);
– GDV-locaties alleen mogen worden ontwikkeld in de 13 stedelijke knooppunten1;
– GDV-locaties alleen op B-locaties2 mogen;
– de knooppunten zelf branchebeperkingen voor de GDV-locatie kunnen aangeven.
Het PDV/GDV-beleid is eind 1997/begin 1998 geëvalueerd door VROM en EZ . Conclusie was dat over het algemeen het beleid redelijk voldoet aan de dubbele doelstelling, maar dat desondanks enkele problemen bestaan met betrekking tot zowel het PDV-beleid als het GDV-beleid.
– diverse betrokkenen bij PDV geven aan dat het huidige beleid, waarbij strikt branches aangegeven worden die zich buiten de winkelgebieden mogen vestigen, in Nederland een belemmering is voor de dynamiek in de detailhandel. Dit komt o.a. door de zogenaamde «branchevervaging». Voorbeeld: een meubelzaak mag zich vestigen op een perifere locatie. Maar wat te doen als deze zaak uit gaat breiden met de verkoop van huishoudelijke artikelen? Volgens het huidige PDV-beleid zou dit niet toegestaan mogen worden. Dit is echter in conflict met de tweede doelstelling van het PDV-beleid (het vergroten van de dynamiek in de detailhandel);
– gemeenten schuiven vragen als deze vaak door naar de Rijksoverheid (die in het huidige beleid de uiteindelijke verantwoordelijkheid heeft), terwijl deze juist minder zicht heeft op de afzonderlijke probleemgevallen.
– het aantal gemeenten dat de mogelijkheid heeft om een GDV-locatie te ontwikkelen is in het huidige beleid beperkt tot de dertien stedelijke knooppunten. Echter, deze knooppunten vervullen in het beleid nauwelijks een rol meer; het is de vraag of de positie van de knooppunten in de 5e nota Ruimtelijk Ordening overeind blijft.
Ontvangen reacties in oriëntatiefase MDW
In het kader van de oriëntatiefase MDW II hebben enkele grote detailhandelsketens als hun opvatting naar voren gebracht dat aan het GDV beleid in de praktijk op beperkende wijze invulling wordt gegeven, waardoor van de gewenste dynamiek in de detailhandel te weinig terecht komt, en de druk op binnensteden onaanvaardbaar groot blijft. Anderen, waaronder MKB-N staan op het standpunt dat grootschalige detailhandel het voorzieningenniveau van de steden (de bestaande detailhandelsstructuur) ondermijnt en er geen sprake is van eerlijke concurrentie met binnensteden door de goede autobereikbaarheid van perifere lokaties en de lagere grondprijzen.
In het MDW-project wordt bezien of aanpassing van de regelgeving en de bestuurlijke inrichting van het beleid binnen de bestaande beleidsuitgangspunten (m.b.t. de detailhandelsstructuur, dynamiek en mobiliteitsbeperking) mogelijkheden bieden om de zich in de praktijk voordoende problemen weg te nemen en de effectiviteit van het beleid te vergroten.
Onderzocht dient te worden met welke juridische en bestuurlijke instrumentatie de centrale doelstellingen van het PDV-GDV beleid op de meest effectieve wijze kunnen worden bereikt. Hiertoe dienen enkele modellen te worden opgesteld, waarin alternatieve beleidsmatige, juridische en bestuurlijke inrichtingen van het beleid zijn uitgewerkt. Hierbij worden de volgende voorwaarden gehanteerd:
– het besluitvormingsproces over de toewijzing van lokaties moet transparant zijn;
– de eerlijke concurrentie moet worden gewaarborgd;
– het lokatiebeleid dient handhaafbaar te zijn.
Vragen die hierbij aan de orde komen:
1. welke mogelijkheden zijn er om de regelgeving aan te passen en eventueel de bestuurlijke inrichting te veranderen, zonder dat de bestaande uitgangspunten zullen verdwijnen (bestaande detailhandelsstructuur, dynamiek, mobiliteitbeperking)?
2. hoe kan de dynamiek in de Nederlandse detailhandel worden bevorderd zonder de uitgangspunten van het beleid te verlaten (bestaande detailhandelsstructuur, mobiliteitbeperking)?
3. hoe kan bereikt worden dat er meer regionale samenwerking en samenhang over het beleid plaatsvindt?
4. hoe kan het Rijk bevorderen dat gemeenten en provincies een regionaal detailhandelsstructuurbeleid formuleren?
5. welke mogelijkheden (beheer en handhaving) hebben gemeenten om ongewenste branches op perifere locaties tegen te gaan? Welke mogelijkheden heeft het Rijk of hebben provincies om te bevorderen dat lokaties in voldoende mate en voldoende gespreid tot stand komen?
6. wat zijn de gevolgen voor de ontwikkeling van GDV-locaties die op dit moment ontwikkeld worden indien de 13 stedelijke knooppunten verdwijnen als enige plaatsen waar deze ontwikkelingen nu mogelijk zijn? Welke alternatieve afbakeningen zijn er denkbaar voor de toelaatbaarheid van een GDV lokatie in plaats van de 13 stedelijke knooppunten?
Het eindprodukt van de werkgroep is een rapport waarin de modellen die zij heeft uitgewerkt, worden gepresenteerd. Het rapport vormt een bouwsteen voor de vijfde nota ruimtelijke ordening. De planning van de activiteiten van de werkgroep is zodanig dat de uitkomsten in het traject voor de vijfde nota kunnen worden gebruikt.
Ervaringen in het buitenland met grootschalige perifere detailhandelsvestiging worden betrokken in het project. Hierbij wordt uiteraard rekening gehouden met verschillen tussen de buitenlandse en de Nederlandse (fijnmazige) detailhandelsstructuur.
De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van
– BZK, EZ, Justitie, V&W en VROM
– IPO en VNG.
De werkgroep doet onderzoek naar de economische en ruimtelijke ordeningseffecten van het dereguleren/decentraliseren van het PDV/GDV beleid.
E. KETENAANSPRAKELIJKHEID VARKENSHOUDERIJ
Al enige tijd wordt zelfregulering gezien als een instrument waarvan het gebruik bevorderd dient te worden om de druk op de publiekrechtelijke handhavingscapaciteit te verminderen. Privaatrechtelijke aansprakelijkheid is daarbij een van de middelen die behulpzaam kan zijn. Met behulp van dat middel zijn thans enige systemen waarin ketenaansprakelijkheid centraal staat in wetgeving opgenomen. De vraag is echter of dit middel meer mogelijkheden biedt en onder welke voorwaarden.
In het kader van de herstructurering van de varkenshouderij zijn de diergezondheidseisen aangescherpt. Deze door de overheid te handhaven regels zijn volgens LNV echter niet voldoende om in alle schakels van het productieproces een adequaat niveau van diergezondheid te bereiken. Naast regelgeving en overheidshandhaving zou bij de betrokkenen zelf de bereidheid moeten bestaan om aanpalende schakels in het productieproces tot normconform gedrag te dwingen door middel van privaatrechtelijke aansprakelijkheid, contractuele verbintenissen en boeten, alsmede door toezicht op een serieuze toepassing van zo'n stelsel. LNV wil de ontwikkeling door de sector van zo'n privaatrechtelijk ketenaansprakelijkheidsstelsel stimuleren.
De overheid kan het stelsel stimuleren door een korting van 5 tot 25 procentpunten op het tarief van de varkensheffing. Ingevolge artikel 91e, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) kan het tarief van die heffing immers worden verminderd indien een bedrijf deelneemt aan een samenhangend stelsel van voorwaarden met betrekking tot de gezondheid van varkens dat is gericht op de verschillende, bij de productie van varkens en varkensvlees, betrokken ondernemingen en dat voldoet aan bij amvb te stellen voorwaarden. Hoewel dat niet dwingend zal worden voorgeschreven in de amvb, kan het stelsel ook betrekking hebben op door de sector zelf geformuleerde veterinaire normen. De voorwaarden gesteld in de amvb kunnen echter alleen betrekking hebben op de diergezondheid. Voor andere voorwaarden als bijvoorbeeld dierenwelzijn zou een wijziging van de GWWD noodzakelijk zijn.
Vergelijkbare plannen bestaan voor een op artikel 32 van de Wet herstructurering varkenshouderij gebaseerde amvb inzake het zogenoemde voerspoor.
Het stelsel dient (blijkens de parlementaire stukken) te voldoen aan de volgende randvoorwaarden.
A. Het stelsel zal meerwaarde moeten hebben ten opzichte van de basiseisen op veterinair gebied.
B. Het stelsel zal moeten voorzien in een gedegen systematiek met betrekking tot de onderlinge financiële afrekening en aansprakelijkheid in de situatie dat een partij constateert dat een andere partij zich niet aan de voorwaarden heeft gehouden.
C. Het stelsel zal betrekking moeten hebben op alle schakels in het productieproces.
D. Het stelsel zal moeten passen binnen de kaders van de bestaande veterinaire regelgeving en binnen de kaders van de (Europese) mededingingsregels.
Het beoogde privaatrechtelijke ketenaansprakelijkheidsstelsel zal in elk geval de volgende elementen in zich moeten hebben.
A. (Activering van) een coördinerende instantie die het stelsel opzet, de betrokken partijen bij elkaar brengt e.d. Dit kan de LTO zijn, maar ook een andere privaatrechtelijke instelling.
B. Het standaardcontract waarin partijen zich jegens elkaar en jegens de coördinerende instantie onderwerpen aan de daarin opgenomen voorwaarden, de toe te passen privaatrechtelijke sancties en de daarmee verband houdende geschillenprocedures bij constatering van niet-naleving van de voorwaarden.
C. Het opzetten van de controlerende privaatrechtelijke instantie, een instantie die de privaatrechtelijke sancties oplegt en een geschilleninstantie.
D. De verklaring van een onafhankelijke en betrouwbare derde dat het aldus opgezette stelsel in de praktijk kan werken en vanaf de daadwerkelijke invoering een periodieke verklaring dat het stelsel werkt.
II Stelsel mag geen verlengde arm van de overheid zijn
Op 28 februari 1997 heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan over de juridische houdbaarheid van de oplegging van privaatrechtelijke sancties door Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector (SKV) (RVDW 1997, 66). De desbetreffende sancties konden niet in stand blijven. De Hoge Raad overwoog daarbij dat de privaatrechtelijke handhaving louter betrekking had op door productschappen vastgestelde normen en niet ten doel had interne regels te handhaven, dat de geschillencommissie SKV fungeerde als «verlengde arm» van de productschappen hetgeen een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke weg opleverde en dat artikel 5 van de Wet op de economische delicten geen ruimte laat aan SKV om een sanctie terzake van een economisch delict op te leggen.
Een combinatie van publiek- en privaatrechtelijke sancties is wel mogelijk voorzover dat geschiedt vanuit gescheiden motieven en overwegingen.
Factoren ter verkleining juridische risico's
Er is een aantal factoren geïnventariseerd ter verkleining van de juridische risico's.
A. De amvb moet de mogelijkheid open houden dat het stelsel ook geldt voor binnen de sector afgesproken privaatrechtelijke normen.
B. De in de amvb op te nemen randvoorwaarden dienen globaal te worden geformuleerd. Bij de invulling moet de sector eigen invullingsruimte en keuzemogelijkheden houden. Naarmate in de amvb concreter wordt aangegeven welke instantie toetst, controleert en sanctioneert, wordt het risico groter dat het stelsel als een verlengstuk van de overheid wordt gezien en daarmee binnen de reikwijdte van de onder 4.2 aangehaalde jurisprudentie komt te vallen.
C. De opbrengst van de privaatrechtelijke boetes dient niet ten goede te komen aan de overheid, maar in beginsel aan (het apparaat van) het privaatrechtelijke stelsel zelf.
Volgens LNV zijn er met inachtneming van deze factoren en ook gelet op het beginsel van vrijwilligheid van deelname geen juridische beletselen voor een privaatrechtelijk ketenaansprakelijkheidsstelsel.
In het kader van een MDW-project dient aandacht te worden geschonken aan:
a. Normalisatie en certificatie
– In hoeverre vormt een privaatrechtelijk ketenaansprakelijkheidsstelsel als het thans voorgestelde stelsel een vorm van certificatie?
– In hoeverre kan het thans voorgestelde stelsel worden vormgegeven volgens de richtlijnen van het MDW-rapport inzake normalisatie en certificatie?
– Wat zijn voor een sector redenen een privaatrechtelijk ketenaansprakelijkheidsstelsel op te zetten? Wat zijn redenen voor individuele betrokkenen om zich bij zo'n stelsel aan te sluiten?
– Welke middelen heeft de overheid in het algemeen om zelfregulering te stimuleren? Welke stimulansen zijn nodig en mogelijk? In hoeverre doen wettelijke schadevergoedingen aan bedrijven af aan de geneigdheid tot zelfregulering?
– Welke ervaringen zijn opgedaan met ketenaansprakelijkheid in deze en aanverwante sectoren?
Hoe kan marktverstoring worden voorkomen? Wat is de ruimte die het (Europese) mededingingsrecht aan zelfregulering in de voorgestelde vorm biedt?
– In hoeverre wordt de aansprakelijkheid in het thans voorgestelde stelsel beïnvloed door de uitzondering voor landbouwproducten in de regeling van productaansprakelijkheid in boek 6 van het BW (artikelen 185 tot en met 193)?
– In hoeverre kan verscherpte aansprakelijkheid in het BW normconform gedrag binnen de sector stimuleren?
– Welke neveneffecten kan dit hebben voor verzekeringsvoorwaarden, de opstelling van banken e.d.? In hoeverre worden er bedrijven «veroordeeld» tot elkaar?
– Wat zijn de problemen bij de handhaving van de onderhavige publieke normen?
– Welke van die problemen zijn ook van invloed op privaatrechtelijke handhaving?
– Is een privaatrechtelijk ketenaansprakelijkheidsstelsel in het licht van de handhaving per saldo effectiever dan handhaving door de overheid? Wat zijn de bedrijfseffecten van het voorgestelde stelsel? Wat zijn de administratieve lasten van het voorgestelde stelsel?
De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van LNV, Financiën, EZ en Justitie.
De werkgroep regelt zo nodig zelf de betrokkenheid van externe deskundigen.
F. CONCESSIEVERLENING EN AANBESTEDING
In het plan van aanpak MDW II is in oktober '98 aangekondigd dat opties verkend gaan worden om de bestuurlijke effectiviteit1 te verhogen door vereenvoudiging van regelgeving, concurrentie en prijsprikkels. Meer in het bijzonder gaat deze startnotitie over het op een zo efficiënt mogelijke wijze organiseren van publieke dienstverlening. Uitgangspunt hierbij is dat de overheid verantwoordelijk blijft voor die publieke taakuitvoering. Concreet zal onderzocht worden welke (combinaties van) methoden of instrumenten de kwaliteit en financiële doelmatigheid van de uitvoering van publieke taken kunnen bevorderen.
Welke (combinaties van) methoden introduceren marktprikkels en bevorderen de financiële doelmatigheid en kwaliteit van publieke dienstverlening2.
De tendens van de terugtredende overheid hangt ook samen met het streven naar meer bestuurlijke effectiviteit. Dit vraagt om andere methoden naast de huidige methoden van onder meer uitvoering in eigen beheer.
– Aanbesteden en concessieverlening (verplicht/vrijwillig, beauty contest, openbaar/onderhands). In dit project richten we onze aandacht vooral op aanbesteding van publieke dienstverlening en minder op directe overheidsaanschaffingen (vb. kantoormeubilair). Ervaringen met aanbesteden tonen aan dat bij gelijkblijvend niveau van dienstverlening, kostenbesparingen van gemiddeld 10 tot 30% worden gehaald.
– Aanbesteding onderscheidt zich van concessieverlening, doordat aanbesteding gaat over een bepaalde manier van inkopen, terwijl bij concessie een (tijdelijk) exclusief recht wordt toebedeeld aan een derde partij die daarmee een publieke taak uitvoert, hieruit inkomsten genereert en het economisch risico draagt. Zo wordt veel verwacht van concessieverlening van het streek- en stadsvervoer.
– Veilen. Veilen kan gezien worden als een vorm van aanbesteden. Een veiling is een verdelingsmechanisme waarbij geïnteresseerde kopers biedingen uitbrengen en de transacties en transactieprijzen via een van te voren vastgestelde expliciete formule worden bepaald. Het meest bekende voorbeeld in Nederland is de veiling van DCS 1800 frequenties voor mobiele telefonie. Aangetoond hiermee is dat randvoorwaarden als toegankelijkheid, kwaliteit en betaalbaarheid niet in het gedrang zijn gekomen. Inmiddels staat ook het veilen van benzineverkooplocaties door MDW op de rit. Overigens staat in dit onderzoek de uitvoering van publieke taken centraal en niet de verdeling van schaarse middelen waar de overheid zeggenschap over heeft.
– Benchmarken. Dit kan een methode zijn om op basis van vergelijkingen de efficiency in uitvoering van bepaalde publieke taken transparant en meetbaar te maken. Zo wordt momenteel door waterleidingbedrijven een benchmarkmethode ontwikkeld. Een bijzondere vorm van benchmarken is maatstafconcurrentie. Hierbij worden aan prestaties direct consequenties verbonden (bonus/malus).
– Budgetteren. Dit kan een instrument zijn om risico bij de uitvoering van publieke taken neer te leggen en zodoende een efficiencyprikkel te introduceren.
Naast definiëring van publieke taken en afbakening hiervan is het de bedoeling dat het onderzoek een aantal voorbeelden uitwerkt. Bij publieke uitvoeringstaken die voor onderzoek in aanmerking komen kan bijvoorbeeld (niet limitatief) gedacht worden aan de uitvoering van het handelsregister en rekeningrijden.
Vanwege het algemeen belang dient bij de uitvoering van publieke taken rekening gehouden te worden met een aantal randvoorwaarden. Tevens is het belangrijk per methode vast te stellen wat de meerwaarde is vanuit m.n. economisch, financieel en kwalitatief oogpunt. Randvoorwaarden zijn derhalve:
– Economische; marktordening/concurrentie – condities – kosten/baten.
– Bestuurlijke/sociale; kwaliteit/toegankelijkheid van publieke dienst – wijze van uitvoering/zeggenschap en verantwoording – toezicht en handhaving.
– Juridische; juridische voorwaarden bij toepassen van methoden – wetgeving – beginselen van behoorlijk bestuur (bestuursrecht).
– Financiële; reële opbrengst.
In het onderzoek wordt kort een theoretisch kader ten behoeve van de afbakening en een analyse van de verschillende methoden1 uitgewerkt. Vervolgens worden de belangrijkste voor- en nadelen per methode in kaart gebracht. Ook de randvoorwaarden krijgen hierbij aandacht. Tenslotte wordt getoetst welke methoden kunnen bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit en financiële doelmatigheid bij de uitvoering van verschillende publieke taken. Getracht wordt bovendien voorzetten te doen voor concrete beleidsvoornemens.
De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van EZ, BZK, Financiën (PPS), Justitie en SZW en staat onder leiding van een onafhankelijk voorzitter.
Het secretariaat wordt in principe gevormd door EZ en Justitie.
De werkgroep regelt zelf de betrokkenheid van externe deskundigen. Het onderwerp heeft een belangrijke economische en juridische dimensie. Ter ondersteuning van de activiteiten van de werkgroep kan, indien nodig, extern onderzoek worden uitgevoerd. De werkgroep rapporteert in juni 1999 over de voortgang.
– Identificeren van publieke taken die zich lenen voor alternatieve methoden of instrumenten naast de huidige.
– Inzicht in (combinaties van) methoden voor het uitvoeren van publieke taken op zodanige wijze dat financiële doelmatigheid, concurrentie, kwaliteit en publieke doelen het best worden gediend.
– Het project zou kunnen resulteren in een soort handleiding: Wanneer is welke methode het best hanteerbaar? Dit met een verkenning van welk (type) publieke taak hiervoor het meest in aanmerking komt.
– Vanwege het horizontale karakter van dit project kan de uitkomst mede van belang zijn voor andere MDW onderwerpen.
In 1994 deed de Interdepartementale werkgroep geneesmiddelen (IWG) een aantal aanbevelingen, die tot doel hadden de marktwerking in de geneesmiddelenbranche te bevorderen. Onlangs zijn de volgende maatregelen voorbereid, die mede voortvloeien uit de IWG-rapportage:
– opheffen verbod op extramuraal afleveren door ziekenhuisapothekers;
– ontheffing verbod op eigen instellingen (apotheken) van ziekenfondsen;
– opheffen verbod op loondienst van apotheken.
Deze maatregelen hebben gemeen dat zij de monopoliepositie van de openbare apotheker doorbreken en zo een bijdrage leveren aan een grotere doelmatigheid van de geneesmiddelendistributie. Gekoppeld aan het systeem van aangescherpte ziekenfondsbudgettering (per 1-1-99) en het overeenkomstenstelsel in de gezondheidszorg zullen zorgverzekeraars door het wegnemen van deze wettelijke belemmeringen een sterkere «countervailing power» kunnen vormen ten opzichte van de apothekers en andere zorgverleners. Er kunnen nu immers meer aanbieders op de markt komen dan alleen de traditionele openbare apothekers, waarmee verzekeraars een overeenkomst kunnen sluiten.
De Commissie Koopmans heeft medio 1998 aanvullende maatregelen voorgesteld die de kwaliteit en doelmatigheid van de farmaceutische zorg met het oog op kostenbeheersing moeten versterken. Het kabinet heeft naar aanleiding van het rapport-Koopmans besloten de verdere uitwerking van het farmaceutische-zorgbeleid langs twee hoofdlijnen gestalte te geven. De eerste hoofdlijn is het vergroten van de verantwoordelijkheid van verzekeraars voor de sturing van de zorg (o.a. budgettering). De tweede hoofdlijn is het uitwerken van het beleid á la Koopmans via regionale of lokale «proeftuinen». Concreet gaat het om de volgende maatregelen:
a. Budgettering van (risicodragende) zorgverzekeraars;
b. Uitbouw van het bestaande farmacotherapie-overleg (FTO) tot een transmuraal FTO (een FTTO);
c. Landelijke faciliteiten zoals de introductie van een elektronisch voorschrijfsysteem;
d. Budgettering van poliklinisch voorgeschreven geneesmiddelen;
e. Vergroten van de verantwoordelijkheid van de verzekeraar voor een doelmatige inkoop van geneesmiddelen.
f. Nieuwe bekostigingsystematiek voor apotheken, uitgaande van de apotheek als zorgverlener.
Bovenstaande maatregelen zijn primair gericht op de curatieve somatische zorg (ziekenhuizen, specialisten, huisartsen). De komende maanden wordt onderzocht op soortgelijke maatregelen kunnen worden getroffen in de ouderenzorg en de geestelijke gezondheidszorg.
Bij motie-Van Zuijlen c.s. (Kamerstukken II 1998–1999, nr. 26 200-XIII, nr. 14) is gevraagd een MDW-project uit te voeren naar de relevante regelgeving en de marktsituatie rond de geneesmiddelenvoorziening. De vraag is op welke gebieden een MDW-project een bijdrage kan leveren aan de uitwerking van het kabinetsbeleid op het gebied van de farmaceutische zorg.
De stand van zaken bij bovengenoemde maatregelen is als volgt:
De Ziekenfondsraad heeft een nieuw verdeelmodel voor verzekeraarsbudgettering vastgesteld. Per 1-1-99 is de nacalculatie voor het budget «overige verstrekkingen» tot 0 teruggebracht en de drempel voor de hoge-kostenverevening verhoogd naar f 7500,–. Het kabinetsbeleid op dit punt is dus in volle uitvoering.
Het opzetten van FTTO's is een kwestie van lokale of regionale samenwerking tussen de betrokken artsen, apothekers en instellingen. De samenwerking heeft betrekking op afspraken over farmacotherapie en de toetsing van deze afspraken. Besloten is het komende jaar te gaan experimenteren in 4–5 proefgebieden. De voorbereidingen van deze proefgebieden zijn gestart. Aan de betrokkenen is bekend gemaakt dat de start van de proefgebieden in mei 1999 plaatsvindt. Een jaar later wordt gestart met de verdere introductie van FTTO's.
De vraagstukken hebben een sterk zorginhoudelijk karakter en lenen zich niet voor een MDW-project.
Met de landelijke koepelorganisaties in de gezondheidszorg is afgesproken in 1999 te beginnen met diverse landelijke faciliteiten ten behoeve van een doelmatige geneesmiddelenvoorziening. Met de Landelijke Huisartsen Vereniging is afgesproken het elektronisch voorschrijf systeem te implementeren, hetgeen tot een ombuiging van circa 450 miljoen moet leiden. Andere faciliteiten hebben te maken met de afstemming van landelijke behandelprotocollen en formularia tussen eerste- en tweedelijnsgezondheidszorg.
Ook deze (zorginhoudelijke) vraagstukken lenen zich niet voor een MDW-project.
Eind december heeft de minister van VWS aan het COTG een uitvoeringstoets gevraagd over het budgetteren van poliklinisch voorgeschreven geneesmiddelen. Deze geneesmiddelen worden nu door de openbare apotheek afgeleverd (circa 30% van de omzet). Omdat straks de ziekenhuisapotheek – als gevolg van de genoemde IWG-maatregelen – poliklinisch voorgeschreven geneesmiddelen ook mag afleveren, heeft de openbare apotheek er een potentieel geduchte concurrent bij. De verwachting is dat deze maatregel kostenbesparende effecten heeft, indien afwenteleffecten naar de (niet-gebudgetteerde) eerstelijnszorg kunnen worden voorkomen. De maatregel vereist overigens aanzienlijke aanpassingen van de informatievoorziening van ziekenhuizen en is in zijn uitvoering complex. Er is een sterke samenhang met de wijzigingen van de systematiek van ziekenhuisbudgettering.
De maatregel draagt bij aan marktwerking in de geneesmiddelendistributie. Het MDW-project kan in deze fase (uitvoeringstoets COTG verschijnt naar verwachting in april1999) aan de verdere uitwerking van deze maatregel niet veel toevoegen.
De Commissie Koopmans heeft – uitgaande van de apotheek als zorgverlener – het voorstel gedaan de handelsfunctie van de apotheker weg te halen (scheiden van zorg en inkoop) en door de verzekeraars te laten uitvoeren. De verzekeraars zouden zelf de inkoop kunnen uitvoeren, dan wel de inkoop kunnen uitbesteden. Dit is een belangrijke structuurwijziging in de geneesmiddelendistributie.
Het kabinet heeft besloten dat de verzekeraars de verantwoordelijkheid krijgen voor het inkopen van geneesmiddelen. De regie voor de inkoop wordt verlegd van apothekers naar verzekeraar. Het kabinet wil met de verzekeraars (ZN) en de apothekers (KNMP) afspraken maken over de wijze waarop verzekeraars deze nieuwe verantwoordelijkheid gestalte kunnen geven. Een concrete invulling van dit beleid is nog niet gepresenteerd.
Dit beleid heeft aanzienlijke gevolgen voor de marktordening op het gebied van de geneesmiddelen. Het MDW-project kan een belangrijke rol spelen bij:
– het in kaart brengen van de juridische, organisatorische en financiële gevolgen voor verzekeraars, apothekers, groothandel en verzekerden;
– het voorbereiden van de uitwerking van het kabinetsbeleid op dit gebied;
– het formuleren en uitwerken van concrete randvoorwaarden voor een adequate inrichting van dit deel van de geneesmiddelenmarkt.
In de voortgangsrapportage farmaceutische zorg en kostenbeheersing zal melding worden gemaakt van de resultaten van een eerste verkenning in de voorfase.
De herpositionering van de apotheker als zorgverlener heeft gevolgen voor de bekostigingssystematiek. Het kabinet heeft daartoe enkele uitgangspunten geformuleerd, die in overleg met de KNMP worden uitgewerkt. In deze uitwerking wordt meegenomen:
– het verleggen van de verantwoordelijkheid voor het inkopen van geneesmiddelen naar de zorgverzekeraar (zie ad d);
– de omvang van thans genoten kortingen en bonussen.
De positionering en taken van de apotheker als zorgverlener en de daarmee verband houdende bekostigingssystematiek vallen buiten de scope van het MDW-project.
Het MDW-project heeft de opdracht om na te gaan:
– welke opties zorgverzekeraars hebben om hun verantwoordelijkheid voor de inkoop van geneesmiddelen – bij een scheiding van de zorg- en inkoopfunctie van apothekers – gestalte te geven en daarbij de gevolgen voor betrokkenen in kaart brengen;
– welke randvoorwaarden er zijn voor effectieve toetreding van nieuwe marktpartijen;
– welke belemmeringen in wetgeving er zijn;
– welke oplossingsrichtingen er zijn voor de in de eerste fase aan het licht gekomen knelpunten in de regelgeving.
Voorts zal worden nagegaan op welke wijze de prikkels, zoals die voortvloeien uit het geneesmiddelenbeleid van het kabinet, zo kunnen worden vormgegeven dat zij op effectieve wijze bijdragen aan een grotere doelmatigheid en transparantie van de geneesmiddelendistributie.
Het MDW-project raakt de positie van de verzekeraars en van de apothekers en daarmee de kern van het project farmaceutische zorg. Uit een oogpunt van spoedige voortgang, samenhang en eenduidige regie van het kabinetsbeleid moet een zodanige werkwijze worden gekozen dat afstemming tussen beide projecten maximaal is. Deze afstemming kan worden bereikt door een heldere opdracht voor en afbakening tussen beide projecten.
Waar dit mogelijk en doelmatig is, moet tot personele unies in beide projectgroepen worden gekomen.
Dat betekent dat dezelfde medewerkers van EZ, Fin en VWS in zowel de MDW- als de PFZ-projectgroep opereren en dat VWS een secretaris voor het MDW-project levert die ook in het PFZ participeert. De MDW-projectgroep zal een onafhankelijke voorzitter hebben.
H. MODERNISERING FAILLISSEMENTSWETGEVING
De Faillissementswet heeft een belangrijke plaats in het juridische en economische systeem van Nederland. Zij is cruciaal voor het beschermen van eigendomsrechten van vermogensverschaffers en leveranciers. Zij bepaalt de mogelijkheden en voorwaarden voor bedrijfsbeëindiging, liquidatie- en reorganisatie van insolvabele ondernemingen, en heeft daarmee grote consequenties voor verlies dan wel behoud van werkgelegenheid bij dergelijke ondernemingen.
De concurrentie op Nederlandse markten is de laatste decennia toegenomen. Onder invloed van de snelle technologische ontwikkeling en economische groei zijn de economische landsgrenzen afgebrokkeld. Door deregulering en internationale harmonisatie zijn institutionele handelsbarrières geslecht. Er zijn mondiale markten ontstaan. Onder invloed van deze ontwikkeling is er aanleiding voor het moderniseren van de economische ordeningswetgeving. In het recente verleden zijn in Nederland dan ook de Vestigingswetgeving en de Mededingingswetgeving aangepast. Gewezen kan worden op een aantal landen waar de afgelopen jaren de Faillissements- c.q. Insolventiewetgeving ingrijpend is veranderd: Duitsland, Frankrijk, België en de Verenigde Staten. Bovendien is recentelijk in het Verenigd Koninkrijk het voornemen tot wijziging van de Insolvency Act bekend gemaakt.
Er bestaat aanleiding om te overwegen de Faillissementswet te moderniseren. De kiel van de Faillissementswet is gelegd in 1893. De meest ingrijpende wijziging sindsdien is de invoering op 1 januari 1998 van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Hiermee wordt de onbeperkte persoonlijke aansprakelijkheid voor schulden doorbroken. Met name insolvabele eenmanszaken zullen hiervan kunnen profiteren. Voor insolvabele vennootschappen is de WSNP echter niet van betekenis. De indruk bestaat dat de Nederlandse Faillissementswet voor vennootschappen op dit moment niet optimaal functioneert. Het mag worden betwijfeld of de surséance-regeling voldoende reële mogelijkheden biedt te komen tot een tijdige reorganisatie van levensvatbare onderdelen van insolvabele ondernemingen. Aan deze twijfel ligt ten grondslag de constatering dat circa 95% van de surséances daadwerkelijk in een faillissement eindigt.1
Het gebrek aan reorganiserend vermogen van de surséance-regeling kan er toe leiden dat ondernemingen niet, of onnodig laat, worden gereorganiseerd. Vertraging kan zelfs veroorzaken dat eventuele reorganisatie-perspectieven geheel verdwijnen. Tevens blijkt dat de feitelijke reorganisatie van insolvabele ondernemingen op dit moment in hoofdzaak geschiedt via het faillissement. Dit is in strijd met de bedoeling van de wetgever. Reorganisatie via faillissement kan ook betekenen dat op kosten van crediteuren bedrijven worden gereorganiseerd die eigenlijk geliquideerd hadden moeten worden (oneigenlijke of «technische faillissementen»).
Het gebrek aan reorganiserend vermogen van de surséance regeling hangt voor een deel samen met de wijze waarop de Faillissementswet is ingericht. Zo is het denkbaar dat te weinig tijd voor het ontwikkelen en uitvoeren van een reorganisatieplan beschikbaar is. Ook is het denkbaar dat de curator te weinig instrumenten tot zijn beschikking heeft om tot een akkoord met schuldeisers te komen. De preferentiële posities van sommige groepen schuldeisers kunnen hier een reden voor zijn. Tevens is het mogelijk dat nu vaak voor faillissement wordt gekozen omdat men dan minder «gehinderd» wordt door het mogelijke toezicht van een rechter-commissaris. Verder is denkbaar dat men met reorganiseren wacht tot het feitelijke faillissement daar is, aangezien dan de insolvabele onderneming de mogelijkheid heeft om zonder verdere verplichtingen van personeel af te geraken.
In het MDW-project Modernisering Faillissementswet wordt onderzocht of het mogelijk is het reorganiserende vermogen van de Faillissementswet, in het bijzonder van de surséance-regeling, te versterken. De werkgroep dient onderzoek te verrichten en voorstellen tot wijziging van de wet te ontwikkelen wanneer haar bevindingen hiertoe aanleiding geven.
In het project dienen in ieder geval de volgende vragen aan de orde te komen:
1. Hoe kan worden bereikt dat surséance van betaling tijdig wordt aangevraagd?
2. Hoe kunnen de bewindvoerder en de ondernemer beter in staat worden gesteld tijdens surséance over te gaan tot sanering en voortzetting van de levensvatbare (onderdelen van de) onderneming?
3. Hoe kan worden bereikt dat geen misbruik wordt gemaakt van het faillissement ten koste van (potentiële) schuldeisers en werknemers?
De werkgroep kan overwegen om bij de beantwoording van deze vragen aandacht te besteden aan onderstaande onderwerpen.2
ad 1 Hoe kan worden bereikt dat surséance van betaling tijdig wordt aangevraagd?
– objectivering van het criterium om surséance aan te vragen (ook door crediteuren), zodat de surséance-aanvraag niet louter afhangt van het subjectieve oordeel van de debiteur.
ad 21 hoe kunnen de bewindvoerder en de ondernemer beter in staat worden gesteld tijdens de surséance over te gaan tot sanering en voortzetting van de levensvatbare (onderdelen van de) onderneming?
– verlenging van de zogeheten afkoelingsperiode;
– uitbreiding van de afkoelingsperiode tot andere rechten dan de verhaalsrechten (bijvoorbeeld tot de bevoegdheid tot opzegging van de huur of tot ontbinding van huurkoop);
– verbod aan leveranciers van gas, water, verwarming en elektriciteit om leveranties op te schorten tijdens surséance/faillissement om betaling van oude schulden af te dwingen;
– beperking van de mogelijkheden van crediteuren om op onredelijke gronden tegen een akkoord te stemmen;
– versterken van de mogelijkheden voor bewindvoerders om nieuw vermogen aan te trekken;
– verkennen van de mogelijkheden om binnen de geldende Europese richtlijnen meer dan nu reorganisatie van de omvang van het personeelsbestand mogelijk te maken;
– bepalen dat de surséance ook werkt ten aanzien van vorderingen waaraan een preferentie is verbonden.
ad 3 Hoe kan worden bereikt dat geen misbruik wordt gemaakt van het faillissement ten koste van (potentiële) schuldeisers en werknemers?
– het verplicht stellen van een benoeming van een rechter-commissaris in elke surséance;
– het geven van meer bevoegdheden aan de rechter-commissaris. Bijvoorbeeld het verlenen van de bevoegdheid aan de bewindvoerder om aanwijzingen te geven aan de schuldenaar;
– bevorderen professioneel niveau van insolventierechters, eventueel in combinatie met een vermindering van het aantal faillissementskamers.
Het eindprodukt van de werkgroep is een rapport waarin verslag wordt gedaan van het uitgevoerde onderzoek en de eventuele voorstellen tot wijziging van de Faillissementswet worden gepresenteerd. Voor deze voorstellen dient op onderbouwde wijze te worden aangegeven welke concrete economische effecten zij beogen te bereiken. De werkgroep wordt verzocht bij haar voorstellen een indicatie te geven van de te verwachten effecten op de kapitaalverstrekking aan gezonde bedrijven. Tevens dient zij aan te geven op welke wijze haar voorstellen de eigendomsrechten zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek beïnvloeden.
Het project zal in 2 fasen worden uitgevoerd.
I. In de eerste fase wordt een quick scan uitgevoerd om onderwerpen te identificeren die zonder diepgaand economisch onderzoek in een (eerste) wetsvoorstel tot wijziging van de Faillissementswet kunnen worden opgenomen. De quick scan is binnen twee maanden na aanvang van het project voltooid. Het wetsvoorstel moet zo mogelijk voor de zomer van dit jaar aan de Ministerraad worden voorgelegd. In deze eerste fase moet ook onderzoek ter onderbouwing van de onderwerpen in fase II worden gestart;
II. In de tweede fase – die in september van dit jaar start – komen onderwerpen aan de orde waarvoor meer diepgaand onderzoek nodig is. Op basis van dit onderzoek kunnen voorstellen worden ontwikkeld voor meer verdergaande wijziging van het insolventierecht. Hiertoe moet in ieder geval worden gedacht aan onderwerpen die de positie van kapitaalverstrekkers, leveranciers, personeel en de preferente schuldeisers raken.
In de eerste fase bestaat de werkgroep uit vertegenwoordigers van JU, FIN, SZW en EZ en kunnen belanghebbenden worden gehoord.
In de tweede fase kan de werkgroep worden uitgebreid met onafhankelijke deskundigen uit de wetenschappelijke wereld (bijvoorbeeld één jurist en één econoom). Het secretariaat van de werkgroep zal worden verzorgd door Justitie en EZ. De werkgroep dient bij haar werkzaamheden rekening te houden met recente ervaringen in het buitenland.
De verhandelbaarheid van door de overheid verstrekte subjectieve rechten (vergunningen, vrijstellingen, quota, anderszins) is een veel voorkomend verschijnsel dat meer en meer om aandacht vraagt. De overgang van deze rechten doet zich voor bij de overdracht van het recht om de toegestane activiteiten uit te mogen oefenen, bijvoorbeeld bij (gedeeltelijke) bedrijfsbeëindiging, faillissement, fusie, splitsing, beslag, overlijden en boedelscheiding. Door de overheid kan de omstandigheid dat een vergunning overdraagbaar is, worden gebruikt voor het creëren van een vergunningenmarkt.
Aan de verhandelbaarheid van vergunningen en dergelijke werd tot zo'n jaar of tien geleden doorgaans niet gedacht. Voor zover het fenomeen aandacht kreeg , stond het bestuurlijk in een negatief daglicht. Daaraan lag vermoedelijk mede ten grondslag dat de overdracht van vergunningen e.d. nogal eens illegaal plaatsvond. Hoewel dit laatste nog steeds voorkomt, is ook in Nederland het inzicht doorgebroken dat er aan de overdraagbaarheid ook positieve effecten kleven: niet in de laatste plaats het ruimte bieden aan de werking van de markt. Dit kan bovendien bijdragen aan een economisch efficiëntere allocatie van rechten. Ervaringen in het buitenland met de rol van vergunningen en dergelijke in een markt (bijvoorbeeld in het kader van de Clean Air Act in de VS) zullen wellicht ook aan de verbetering van het imago hebben bijgedragen.
Ontstaan van verhandelbaarheid
Eerst met het Benthem-arrest (EHRM 23 oktober 1985, AB 1986, 1; NJ 1986, 102) is men zich er terdege van bewust geworden dat ook vergunningen e.d. een vermogensrecht kunnen vertegenwoordigen. In dit arrest werd een hinderwetvergunning aangemerkt als een «civil right» in de zin van art. 6 EVRM. Dat vergunningen tot het vermogen kunnen worden gerekend, blijkt met name uit de overdraagbaarheid ervan, maar die is daarvoor niet noodzakelijk. Belangrijk is daarvoor ook dat zonder vergunning de betrokkene niet ten volle van zijn eigendom kan genieten en dat zij een voorwaarde vormt om gewenste activiteiten te kunnen ontplooien.
Het ontstaan van verhandelbare rechten is niet altijd even duidelijk. Soms wordt een dergelijk systeem door de wetgever bewust in het leven geroepen. Soms is aan overdraagbaarheid niet echt gedacht, maar wordt in de rechtspraak, op dat moment voor velen onverwacht, aan een vergunning een vermogenswaarde toegekend. Een complicerende factor hierbij is dat de zakelijke werking – dat wil zeggen het niet persoons- maar object- of activiteitgebonden zijn – van vergunningen en dergelijke niet altijd even duidelijk vaststaat. Sommige wetten kennen hiervoor een regeling, andere niet. Bijvoorbeeld uit art. 8.20 Wm volgt dat de milieuvergunning in principe zakelijke werking heeft, maar bepaalde milieuvergunningen niet. Dit betekent dat de milieuvergunning in principe is gebonden aan de inrichting en niet aan degene aan wie zij is verleend. Privaatrechtelijk zal ook de goederenrechtelijke titel ten aanzien van het vermogensrecht duidelijk moeten zijn. Gaat het bijvoorbeeld om eigendom, pacht of huur?
Voorbeelden van rechten die in meer of minder mate overdraagbaar zijn, zijn allerlei vervuilings- en omvangbeperkende rechten (zoals mestproductierechten, varkensrechten, pluimveerechten, visrechten / visquota, melkquota, suikerquota, ammoniakrechten, milieu-emissierechten enzovoorts) en reductieverplichtingen. Ook kan er sprake zijn van klassieke vergunningen waarbij niet in kwantitatieve termen (maximum aantallen en dergelijke) van afgifte of omvangbeperking is gedacht. Verhandelbare rechten komen op het eerste gezicht in drie modaliteiten voor:
1. Rechten waaraan bij voorbaat al aan de overdraagbaarheid was gedacht: de quota en emissierechten en dergelijke. Te denken valt ook aan reductieverplichtingen. Hierbij zijn soms aan de overdraagbaarheid duidelijke beperkingen gesteld, soms ook niet, soms wordt een onderscheid gemaakt tussen gebonden en niet-gebonden rechten. De niet-gebonden rechten zijn overdraagbaar.
2. Rechten die niet direct op overdracht zijn gericht, niet met dat oogmerk worden verleend, maar waarvan de overdracht niet is uitgesloten. Te denken valt vooral aan allerlei vergunningen. Bijvoorbeeld de milieuvergunning en de (huidige) taxivergunning.
3. Vermogensrechten waaraan een publiekrechtelijk karakter wordt toegekend. De publiekrechtelijke aanduiding ontneemt hen niet zonder meer de overdraagbaarheid. Voorbeeld vormen (bepaalde) subsidies. (De overdraagbaarheid van subsidies hangt af van de zaaksgebondenheid van de te subsidiëren activiteit en van de eventueel benodigde toestemming van de subsidieverstrekker.)
De overheid kan een zogeheten «vergunningenmarkt» creëren, door er voor te zorgen dat de vergunningen beperkt in aantal (schaars) zijn en tevens overdraagbaar zijn. Voorwaarde daarvoor is dat door het bevoegd gezag een zeker capaciteitsbeleid wordt gevoerd. Met het (kunstmatig) opzetten van een dergelijke markt is nog maar op vrij beperkte schaal ervaring opgedaan.
Wat zijn de consequenties als de rechten plotsklaps in waarde dalen, in het bijzonder als dit een (indirect) gevolg van overheidsingrijpen is? De reductie van de omvang van de varkensrechten bijvoorbeeld heeft sterk bijgedragen aan de scherpe waardedaling van de ammoniakrechten (ongeveer 90%). Of wat zijn de consequenties als de waarde daalt ten gevolge van een uitspraak van de rechter? Bijvoorbeeld de uitspraak van de bestuursrechter dat het bevoegd gezag in bepaalde gevallen niet de voorwaarde mag stellen dat ammoniakrechten worden verworven (Vz. ABRvS 6 juni 1997, AB 1997, 352). Op dit moment is een wetsvoorstel aanhangig waarin gepoogd wordt de wet op dit punt te repareren (reparatie Interimwet ammoniak en veehouderij).
De wijze van overgaan van publiekrechtelijk rechten varieert. Soms geschiedt de overgang van rechtswege. Meestal zijn daar bepaalde handelingen van betrokkenen voor nodig. Overgang kan geschieden ook door middel van overschrijving door het bevoegde gezag. De overgang kan ook bij overeenkomst plaatsvinden. Soms is er sprake van een «bank» die bepaalde rechten een zekere tijd onder zich kan houden. Als er voldoende transacties plaatsvinden, is het denkbaar dat er een beurs voor wordt opgericht.
Het bestaan en de overdraagbaarheid van rechten wordt in het bijzonder klemmend als de overheid door middel van wetgeving of anderszins wijzigingen aanbrengt in het systeem, met name als de rechten in kwestie worden beperkt of ontnomen. Vragen die hierbij rijzen zijn met name of een inbreuk op het recht van eigendom wordt gemaakt en of met een stelsel van overdraagbare rechten niet een inbreuk wordt gemaakt op het Europese systeem van marktordening. De consequenties van ingrijpen moeten worden onderzocht en de voorwaarden die daaraan moeten worden gesteld moeten in kaart worden gebracht.
Het bestuursrecht kent geen algemene regeling inzake rechtsopvolging. Het BW kent op verschillende plaatsen regels over de hier bedoelde problematiek. Bijvoorbeeld boek 3 titel 4 (Verkrijging en verlies van goederen) en boek 6 titel 2 (Overgang van vorderingen en schulden en afstand van vorderingen). Art. 3:83 BW geeft aan welke rechten overdraagbaar zijn. Van belang is met name dat naast de categorie van eigendom, beperkte rechten en vorderingsrechten alle andere rechten slechts overdraagbaar zijn wanneer de wet dit bepaalt (art. 3:83 lid 3).
Zou er een algemene regeling voor het gehele bestuurstecht moeten komen? Wellicht is het verstandiger eerst ervaring op te doen op enkele deelterreinen. De vraag rijst uiteraard waar bestuursrechtelijke regels omtrent rechtsopvolging moeten worden neergelegd. Bij een algemene bestuursrechtelijke regeling lijkt de Awb het meest aangewezen. Tot op zekere hoogte zullen de privaatrechtelijke regels ter inspiratie kunnen dienen. In hoeverre gelden deze ook voor overheidsrechten? Deze regels zijn zo algemeen van aard, dat ze in veel gevallen te weinig op het bestuursrecht zijn toegesneden om afdoende te zijn.
Het voorafgaande mondt uit in vier knelpunten:
1. Het ontstaan van publiekrechtelijke vermogensrechten is niet duidelijk.
2. Wat houdt de overdracht van deze rechten in? Wanneer is overdracht toegestaan en wanneer niet? Hoe ver strekt zij, onder welke voorwaarden, welke grenzen stelt het Nederlandse en het Europese recht?
3. Wat zijn de consequenties van ingrijpen van de staat in het systeem van verhandelbare rechten en welke voorwaarden moeten daaraan worden gesteld.
4. Dient de overdracht van publiekrechtelijke rechten te worden gereguleerd?
De werkgroep gaat direct van start en werkt in twee fasen. In de eerste fase buigt zij zich over het ontstaan en de overdraagbaarheid van publiekrechtelijke vermogensrechten, in de tweede fase over de consequenties van ingrijpen of ontnemen.
A In de eerste fase heeft de werkgroep de taak
– de toepasselijke regelgeving, waaronder de EU-regelgeving, te inventariseren om te bezien waar bewust overdraagbaarheid va n vergunningen e.d. wordt gecreëerd of waar met overdraagbaarheid rekening is gehouden;
– te analyseren onder welke omstandigheden publiekrechtelijke vermogensrechten ontstaan, met het oog op welke beleidsdoelen zij in het leven worden geroepen en onder welke voorwaarden zij, naar huidig recht kunnen worden overgedragen;
– te onderzoeken welke problemen thans ontstaan en welke oplossingen gewenst zouden zijn;
– te onderzoeken of een algemene wettelijke regeling nodig is, dan wel een toetsingskader voor verspreide regelingen of Aanwijzingen inzake overdracht van publiekrechtelijke rechten nodig zijn en daarvoor eventueel voorstellen te doen.
B In de tweede fase onderzoekt de werkgroep
– wat de consequenties zijn van ingrijpen door de Staat in het systeem van verhandelbare rechten, in het bijzonder wanneer rechten worden ontnomen of hun werking beperkt;
– aan de hand van de bevindingen van de werkgroep wordt bezien of bovenbedoeld toetsingskader, dan wel de Aanwijzingen of de wettelijke regeling aanvulling behoeven.
De tweede fase start als de werkgroep rapport heeft uitgebracht over de eerste fase, d.w.z. in september 1999.
De rapportage over de tweede fase zou in december 1999 moeten kunnen worden afgerond.
In de werkgroep hebben zitting vertegenwoordigers van de ministeries van BZK, VROM, LNV, V & W, Jus, EZ, Fin. Het secretariaat van de werkgroep wordt verzorgd door Justitie en EZ.
Onteigening ingevolge de uit 1851 daterende onteigeningswet vindt plaats in twee fases, een administratieve fase gevolgd door een gerechtelijke. De administratieve fase dient ter verkrijging van een onteigeningstitel, de gerechtelijke ter verkrijging van een onteigeningsvonnis en voor de vaststelling van de schadeloosstelling. De voorheen strikte scheiding tussen de twee fases is sedert het Benthem-arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens verleden tijd. De Hoge Raad heeft in een aantal arresten bevestigd dat de burgerlijke rechter desgevraagd de administratieve onteigeningstitel inhoudelijk mag en moet toetsen.
De onteigeningswet kent tien bijzondere titels tot onteigening, met de bijbehorende procedures. Buiten de onteigeningswet zijn, respectievelijk worden, er mogelijkheden tot onteigening gegeven krachtens onder andere de Deltawet, de Waterleidingwet, de Reconstructiewet Midden-Delftland, de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën, de Wet voor de vijfde baan van Schiphol, de Deltawet grote rivieren, de Wet op de waterkering en de Tracéwet, alsmede de voorgestelde Reconstructiewet concentratiegebieden.
Met name de ministeries van V&W en LNV hebben de behoefte de onteigeningsprocedure te versnellen. In het wetsvoorstel tot wijziging van de Tracéwet (eerste tranche) (26 343) is daartoe een aantal uitzonderingen gemaakt op de reguliere onteigeningsprocedure. Ook in bijvoorbeeld de Wet op de waterkering zijn met dat doel bijzondere bepalingen over de onteigeningsprocedure opgenomen. De bijzondere bepalingen met betrekking tot de onteigeningsprocedure in de verschillende wetten (wetsvoorstellen) lijken niet op elkaar te zijn afgestemd. Het is echter niet wenselijk dat bij herhaling en op verschillende wijze wordt afgeweken van de onteigeningswet. Het systeem van rechtsbescherming wordt daardoor ondoorzichtig. Naar aanleiding van een opmerking in die zin in het advies van de Raad van State is in het nader rapport bij de bovengenoemde wijziging van de Tracéwet aangegeven dat het wenselijk is na te gaan of wijziging van de onteigeningswet mogelijk is, waarbij in algemene zin voorzieningen kunnen worden getroffen om de procedures te versnellen.
Naast het bovengenoemde door met name de ministeries V&W en LNV ervaren knelpunt, wordt als knelpunt ervaren dat de onteigeningswet op een aantal punten verouderd is. Zo wijkt de administratieve procedure af van de tegenwoordig onder de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gangbare procedures. Gemeentelijke onteigeningsbesluiten moeten bij koninklijk besluit, de Raad van State gehoord, worden goedgekeurd. De schadevergoeding bij onteigening wordt niet door het bestuur maar door de rechter vastgesteld. Het is niet de bestuursrechter, maar de burgerlijke rechter die over de onteigening oordeelt. Er is geen mogelijkheid van hoger beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak, wel van cassatie. Bij een eventuele actualisering van de onteigeningswet op dit punt zou daarom niet alleen naar de verhouding van de onteigeningswet en de Awb kunnen worden gekeken, maar ook naar de verhouding tussen de administratiefrechtelijke en de civielrechtelijke fase.
Hierbij moet erop worden gewezen dat bij dit project op de achtergrond de visie op eigendom en onteigening meespeelt, die bepalend is voor het daarbij behorende juridische beschermingsniveau. Op grond van diverse wetten worden immers beperkingen op het eigendomsrecht aangebracht, die in hun (financiële) gevolgen veel verder strekken dan de gemiddelde onteigening. Daarbij moeten natuurlijk wel de grenzen van het Europese recht in acht worden genomen.
Vergelijkbare vraagstukken als hierboven beschreven spelen thans ook bij onder andere de overige landinrichtingsinstrumenten in het kader van de landinrichting (herijking landinrichting tweede fase, 25 940) en de reconstructie van de varkenshouderij (Reconstructiewet concentratiegebieden, 26 356). Vermeldenswaardig is dat in deze operaties ten aanzien van het instrument herverkaveling is gekozen voor een bestuursrechtelijke, Awb-conforme invalshoek.
Samengevat leidt voorgaande ertoe dat in het kader van een MDW project geïnventariseerd kan worden:
– welke onteigeningsprocedures er thans voorkomen in de onteigeningswet en de diverse andere wetten waarin het instrument onteigening voorkomt;
– wat de redenen zijn (geweest) om in de onteigeningswet en de diverse andere wetten waarin het instrument onteigening voorkomt voor een bepaalde (versnelde) procedure te kiezen;
– welke mogelijkheden er zijn om de onteigeningsprocedure te stroomlijnen;
– wat het gewenste beschermingsniveau van de onteigeningswet zou moeten zijn, mede gelet op de veranderde maatschappelijke omstandigheden;
– wat de gewenste verhouding van de administratiefrechtelijke fase in de onteigeningswet ten opzichte van de Awb zou kunnen zijn;
– wat de gewenste verhouding van de administratiefrechtelijke fase en de civielrechtelijke fase in de onteigeningswet zou kunnen zijn en
– hoe de onteigeningswet ook voor het overige kan worden geactualiseerd.
De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van LNV, BZK, VROM, V en W, Financiën, EZ en Justitie.
De werkgroep regelt zo nodig zelf de betrokkenheid van externe deskundigen.
Op horeca-inrichtingen, speelhallen, casino's, pensions, bioscopen, musea, schouwburgen, theaters en sportaccomodaties zijn, in verband met uiteenlopende maatschappelijke belangen, verschillende wettelijke voorschriften van toepassing. De bedrijfsactiviteiten, gericht op recreatief, sportief, sociaal-cultureel of educatief terrein, hebben met elkaar gemeen dat zij worden ontplooid vanuit een voor het publiek toegankelijke inrichting. De wettelijke voorschriften ten aanzien van deze inrichtingen worden in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid, de ruimtelijke ordening en het milieu of uit sociaal-economisch of sociaal-hygiënisch oogpunt gesteld. Het gaat daarbij onder andere om voorschriften in de Drank- en Horecawet, het Besluit Eisen zedelijk gedrag Drank- en horecawet en de gemeentelijke drank- en horecaverordeningen, de Wet op de kansspelen en de Beschikking Casinospelen 1996, de Woningwet en het Bouwbesluit (met inrichtingseisen voor bijeenkomstgebouwen, horecagebouwen, logiesgebouwen en -verblijven, winkelgebouwen), de Wet op de ruimtelijke ordening en de gemeentelijke bestemmingsplannen, de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing en de gemeentelijke leefmilieuverordeningen, de Wet milieubeheer en het Besluit horecabedrijven milieubeheer, de Gemeentewet en de gemeentelijke overlastverordeningen (algemene plaatselijke verordeningen), de Opiumwet en de Winkeltijdenwet, het bordeelverbod in het Wetboek van Strafrecht.
De voorschriften die op openbare inrichtingen van toepassing zijn, sluiten door uiteenlopende beleidsdoelstellingen en door onvoldoende onderlinge afstemming voor een deel niet goed op elkaar aan. De uitvoeringspraktijk is complex en inefficiënt en klantonvriendelijk.
Bij de herziening van de Drank- en horecawet, die bij de Tweede Kamer aanhangig is, zijn enkele knelpunten op dit gebied reeds weggenomen.
In het onderzoek dat de commissie Michiels (Handhaven op niveau, 1998) liet uitvoeren naar de handhaving van diverse regelgeving, waaronder het horecabeleid, worden voorts als knelpunten genoemd bewijslastproblemen en problemen met het vergaren van informatie, gebrek aan samenwerking, afstemming, communicatie niet alleen binnen de gemeentelijke organisatie maar ook in regionaal verband, onvoldoende afstemming van vraag en aanbod van handhavende capaciteit, het ontbreken van een gemeentelijk aanspreekpunt voor de horeca, gebrekkige equipering van handhavers, capaciteitsgebrek (mens en middelen), belangentegenstellingen, gebrek aan gemeentelijke visie op horeca.
Voor de uitvoerings- en handhavingstekorten ten aanzien van openbare inrichtingen zijn verschillende oorzaken aan te wijzen:
– versnipperde bevoegdheidsverdeling: de bevoegdheidsverdelingen in wet- en regelgeving van de rijksoverheid enerzijds en van de gemeentelijke overheden anderzijds zijn onvoldoende op elkaar afgestemd. In onderling met elkaar samenhangende gevallen is bijvoorbeeld vaak zowel een vergunning van de burgemeester als van de minister nodig, soms geldt een (verouderd) stelsel van bestuurlijk toezicht of een ingewikkeld ontheffingenstelsel
– afstemmingsproblemen tussen autonome gemeentelijke bevoegdheden en medebewindstaken: gemeentelijke verordeningen mogen niet in strijd komen met hogere regelingen of voorschriften bevatten over datgene dat reeds uitputtend door hogere regelgeving wordt bestreken.
De Drank- en Horecawet ziet uit de aard der zaak (gezondheidsbescherming) uitsluitend op de natte horeca en geeft de gemeente een aantal bevoegdheden om tegen de inrichting op te treden; deze bevoegdheden kunnen niet worden aangewend voor de droge horeca, terwijl overlast veelal in dezelfde vorm voorkomt bij droge horeca. Gemeenten zijn – vanuit het oogpunt van overlastbestrijding – van oordeel dat de openbaarheid van de inrichting meer bepalend is voor de noodzaak van gemeentelijk optreden dan het al dan niet schenken van alcoholhoudende dranken en geven derhalve aan behoefte te hebben aan een eenduidig bevoegdheidskader van waaruit geopereerd kan worden. Sommige gemeenten hanteren, om dit probleem op te lossen, een z.g. exploitatieverordening, op grond waarvan exploitatievergunningen worden uitgegeven.
– verschillende toetredingseisen: voor de natte horeca wordt antecedentenonderzoek verricht, geldt een minimumleeftijd van 25 jaar (wordt: 21 jaar) en worden inrichtingseisen gesteld; voor de droge horeca gelden deze eisen niet; gemeenten geven aan behoefte te hebben aan de bevoegdheid om kwaliteitseisen te stellen.
– gebrekkige controle- en registratiesystemen: de registratiesystemen die worden bijgehouden bij de belastingdienst, de regiopolitie, de gemeente, Justitie (Vennoot), het Bedrijfschap Horeca, de Kamer van koophandel sluiten niet goed op elkaar aan.
– handhavingstekorten door een niet sluitend wettelijk stelsel: doordat de voorschriften op met name de gebieden waar horeca, volksgezondheid en openbare orde met elkaar samenhangen – zoals bij alcohol, gokken, drugs en prostitutie – door de rijksoverheid niet voldoende op elkaar zijn afgestemd, ontstaan handhavingstekorten. Ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen zoals smartshops in gewone winkelpanden wordt geconstateerd dat gemeenten op grond van de huidige regelingen niet kunnen optreden.
In een MDW-project wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn om de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regelgeving ten aanzien van verschillende categorieën openbare inrichtingen te verbeteren.
De MDW-werkgroep heeft tot taak:
– de toepasselijke wet- en regelgeving ten aanzien van openbare inrichtingen te inventariseren en na te gaan op welke wijze de voorschriften kunnen worden vereenvoudigd, geordend en geharmoniseerd, zonder afbreuk te doen aan de daaraan ten grondslag liggende beleidsdoelstellingen. Het gaat hierbij vooral om de aansluiting tussen rijksregelgeving en gemeentelijke regelgeving en de inrichting van een stelsel, dat zowel transparant, zo min mogelijk belastend als goed handhaafbaar is;
– de voordelen en mogelijkheden van een Kaderwet op de Openbare inrichtingen daarbij uitdrukkelijk in de beschouwing te betrekken;
– de haalbaarheid van een geïntegreerde vergunning voor openbare inrichtingen die wel en die geen alcoholhoudende dranken verstrekken te onderzoeken en daartoe voorstellen te ontwikkelen;
– voorstellen te doen voor verbetering van de publieke dienstverlening, zoals één loket-functie.
De mogelijkheden tot versterking van de handhaving zelf worden onderzocht in het kader van de activiteiten ter uitvoering van de aanbeveling in het rapport Michiels. De werkgroep besteedt de nodige aandacht aan de relatie tussen de door haar te ontwikkelen voorstellen en de maatregelen die in het kader van genoemd rapport Michiels worden ondernomen.
Daarnaast is reeds een Handhavingsplan aan de Tweede Kamer toegezonden.
In de werkgroep hebben zitting vertegenwoordigers van de ministeries van BZK, VWS, VROM, Justitie, EZ, SZW en van de VNG.
Het secretariaat van de werkgroep wordt verzorgd door Justitie, EZ en VWS.
Het project start in september 1999. De behandeling van de wijziging van de Drank- en horecawet in de Tweede Kamer is dan vermoedelijk afgerond. Ook kan vanaf die tijd op de medewerking van de VNG worden gerekend.
Onlangs werd door het Centraal Bureau voor de Levensmiddelenhandel het signaal afgegeven dat door cumulatie van allerlei regelgeving van Rijk en van mede-overheden het in sommige steden een probleem wordt om de schappen goed gevuld te krijgen.
De bevoorrading van winkels in de binnensteden zou gevaar lopen door de cumulatie van rijksregels op het terrein van arbeidstijden, rijtijden, geluidhinder en milieu en gemeentelijke voorschriften op het terrein van geluid en milieu, winkeltijden, venstertijden voor de bevoorrading en andere voorschriften in de algemene plaatselijke verordeningen (APV's), die bijvoorbeeld gericht zijn op het tonnage of de afmetingen van de vrachtwagens. Een aandachtspunt in dit verband is dat de gemeentelijke venstertijden voor de bevoorrading, die op zichzelf al niet veel ruimte laten voor bevoorrading, ook nog eens in veel steden in dezelfde uren vallen, waardoor de bestaande logistieke capaciteit maar ook de vervoersinfrastructuur- ondoelmatig wordt ingezet. Mede in het kader van het grote stedenbeleid is de bereikbaarheid van economisch vitale stadsdelen van groot belang.
De activiteiten zullen worden afgestemd met de activiteiten van de werkgroep PIEK (die de geluidsbelasting bij laden en lossen beziet) en met de activiteiten van het platform stedelijke distributie.
De werkgroep krijgt tot taak de omvang van het probleem in kaart te brengen, als voorfase voor een eventueel MDW project. Tijdens de studiefase zal worden onderzocht welke problemen zich in de praktijk voordoen en met welke complexen van regelgeving deze in verband kunnen worden gebracht.
De werkgroep zal bestaan uit:
– vertegenwoordigers van het ministerie van BZK, EZ, Justitie, V&W en VROM.
– vertegenwoordigers van de VNG en de IPO
– vertegenwoordigers van enkele steden (waaronder Amsterdam)
– vertegenwoordigers van de detailhandel De werkgroep zal worden voorgezeten door een onafhankelijk voorzitter.
Het secretariaat wordt gevormd door vertegenwoordigers van BZK, EZ en Justitie.
De studiefase dient uit te monden in een rapportage aan de ambtelijke commissie.
De rapportage dient eind augustus gereed te zijn. Het project start in september 1999. Vanaf die tijd kan op de medewerking van de VNG worden gerekend.
M. HARMONISATIE PLANPROCEDURES
De Nederlandse wetgeving kent nogal wat planverplichtingen. Zo bestaan er afzonderlijke planverplichtingen met betrekking tot ruimtelijke ordening, milieu, vervoer, waterhuishouding, et cetera. De planverplichting moet ertoe leiden dat het bestuur de uitoefening van bepaalde taken systematisch en samenhangend verricht. De groter wordende samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen (ruimtelijke ordening, vervoer, waterhuishouding, milieu, landbouw, recreatie en natuurbeheer), maakt de behoefte aan afstemming tussen de betreffende plannen steeds groter. Voorts maakt de hoeveelheid aan plannen het steeds moeilijker te voorkomen dat de plannen met elkaar in strijd komen.
Vanwege de behoefte aan meer samenhangend beleid en integrale afweging van belangen is door het kabinet besloten op nationaal niveau een integraal plan tot stand te brengen in de vorm van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Vooruitlopend daarop is een Startnota ruimtelijke ordening 1999 (houtskoolschets) opgesteld. Naast inhoudelijke afstemming wordt ook voorzien in procedurele afstemming via een thans nog als voorontwerp uitgebrachte wijziging van de WRO van de zogeheten rijksprojecten procedure. Die verbeterde samenhang ten behoeve van het maken van een integrale afweging dient echter ook op de andere bestuurlijke niveaus te worden doorgevoerd dan dat van de centrale overheid en dient ten behoeve van het welslagen niet alleen het beleid te betreffen maar ook de wettelijke instrumentatie. De veelheid aan planverplichtingen en de diversiteit in typen plannen vormt voor die onderlinge afstemming een belemmering. Bezien zou moeten worden hoe de onderlinge afstemming tussen de plannen op aanpalende terreinen kan worden geoptimaliseerd door de planstelsels te harmoniseren.
De MDW-werkgroep heeft tot taak:
1 een inventarisatie te maken van de met elkaar samenhangende planverplichtingen die de inrichting van de ruimte betreffen;
2 uit deze inventarisatie verschillende typen plannen te selecteren en aan de hand daarvan:
3 voorstellen te doen tot harmonisatie van de planprocedures teneinde eenvoudiger tot samenhangend beleid en integrale afweging te komen;
4 te bezien in hoeverre de voorstellen wellicht bredere toepassing kunnen krijgen, in de eerste plaats bij de andere onder 1) geïnventariseerde planverplichtingen die de inrichting van de ruimte betreffen en in de tweede plaats bij andere terreinen waar verschillende planverplichtingen bestaan m.b.t. sterk samenhangende beleidsterreinen (zoals bijvoorbeeld de sociaal-economische sector).
Harmonisatie van planverplichtingen zou via de volgende wegen kunnen worden bereikt:
– door het aanbrengen van meer consistentie en duidelijkheid in de verschillende typen plannen: de bestaande typen plannen (bijvoorbeeld indicatieve en (deels) op rechtsgevolg gerichte plannen) en de gevolgen daarvan voor de te kiezen voorbereidingsprocedure, voor de wijze van inspraak, voor de rechtsbescherming, etc zouden moeten worden geïnventariseerd; beargumenteerd zou moeten worden welk type plan voor welke doeleinden het beste geschikt is; tenslotte zou opnieuw per beleidsterrein aangegeven moeten worden welk type plan de voorkeur verdient; wellicht is het wenselijk ten behoeve van de onderlinge samenhang opnieuw te komen tot een bepaalde mate van planhiërarchie;
– door hetgeen in de verschillende plannen wordt opgenomen beter af te bakenen: momenteel worden bijvoorbeeld in drie verschillende plannen functies toegekend aan water; dit levert in de praktijk doublures en tegenstrijdigheden op hetgeen leidt tot inefficiënt bestuur;
– door ten behoeve van de onderlinge afstemming de procedures beter op elkaar af te stemmen: voor zover mogelijk zou de totstandkoming van sterk met elkaar samenhangende plannen op hetzelfde bestuurlijk niveau parallel aan elkaar moeten plaatsvinden; de procedures per type plan rond voorbereiding, inspraak en rechtsbescherming zouden bij voorkeur centraal geregeld moeten worden (bijvoorbeeld in de AWB); zoveel mogelijk moet bij wet worden bepaald met welke andere plannen afstemming moet plaatsvinden zodat voorkomen kan worden dat plannen met elkaar in strijd komen;
– door de doorwerking van plannen naar lagere bestuurlijke niveaus beter te regelen: de bestaande planstelsels kennen een zwakke doorwerking; de WRR pleit er in haar rapport «ruimtelijke ontwikkelingspolitiek» voor deze te versterken, bijvoorbeeld voor een uitvoeringsplicht voor lagere overheden m.b.t. die onderwerpen waarover op nationaal niveau is beslist.
Er lopen op dit moment een aantal projecten met (deels) dezelfde intenties als dit project (bijvoorbeeld Herijking landinrichting tweede fase, 25 940; Reconstructiewet concentratiegebieden, 26 356; wijzigingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening) Niettemin lijkt zeker procedurele verbetering mogelijk. Dit project zal worden gestart als er meer duidelijkheid is over de uitwerking van de andere projecten.
In de komende maanden zal bezien worden hoe het project het beste kan worden afgebakend en welke procedures in het bijzonder in de beschouwing zullen worden betrokken. Daarvan is afhankelijk welke departementen in de werkgroep zullen participeren. Het ligt in de rede dat het in elk geval zal gaan om VROM, V en W en LNV. Justitie en EZ participeren zoals gewoonlijk.
– WRR-rapport Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek (februari 1998)
– Startnota ruimtelijke ordening 1999 De ruimte van Nederland (januari 1999)
– Onnodig belastende plan- en informatieverplichtingen in regelgeving (CTW 1993/8)
BIJLAGE 2 Ontvangen suggesties voor projecten
Er is een groot aantal suggesties ingediend voor nieuwe projecten. Onderstaand staatje geeft een indruk van de breedte van het terrein dat door de suggesties wordt bestreken.
| TERREIN | AANTAL |
|---|---|
| ADM. LASTEN | 17 |
| ARBEIDSMARKT | 24 |
| BANK- EN VERZEKERINGSWEZEN | 4 |
| BESTUUR | 3 |
| DETAILHANDEL | 2 |
| FISCALE ZAKEN | 12 |
| GEZONDHEIDSZORG | 3 |
| HANDHAVING | 2 |
| HARMONISATIE | 2 |
| INNOVATIE | 8 |
| KAPITAALMARKT | 8 |
| MILIEU | 21 |
| ONDERWIJS-ARBEIDSMARKT | 4 |
| ORDENING | 15 |
| PENSIOENEN | 7 |
| PRIVACY | 2 |
| RUIMTELIJKE ORDENING | 7 |
| SOCIALE ZEKERHEID | 5 |
| VERKEER | 11 |
| OVERIG | 7 |
| TOTAAL | 165 |
Zonder in deze notitie op individuele suggesties te willen ingaan, merkt het kabinet op dat circa 60 suggesties worden ondervangen doordat het vakdepartement in de aanbevolen richting reeds actie onderneemt. Vijf voorstellen zijn opgepakt door de commissie Slechte. Circa 25 suggesties worden opgepakt door het vakdepartement. Ongeveer 15 zijn gebruikt bij het kiezen en definiëren van de projecten van de lijst die in deze notitie is opgenomen. Op de resterende suggesties wil het kabinet om van geval tot geval afhankelijke redenen, niet ingaan. Het kabinet zal naar de bedrijven die suggesties hebben gedaan, terugkoppelen of, en zo ja op welke wijze aan de suggesties gehoor zal worden gegeven.
XNoot
1Brief van de Minister van Economische Zaken en de Minister van Justitie dd 12 oktober 1998, TK 24 036, nr. 108.
XNoot
2Brief van de Minister van Economische Zaken en de Minister van Justitie dd. 17 december 1998, TK 24 036, nr. 113.
XNoot
1De velden waarop onderwerpen zijn gedefinieerd, zijn: volkshuisvesting, wetgevingskwaliteit en effectief bestuur respectievelijk handhaving en wegnemen belemmeringen voor ondernemerschap.
XNoot
1Het gaat overigens om bestuurlijk handelen waarbij bedrijven en burgers als klant aanspraak maken op een directe prestatie van het rijk, rijksinstellingen, de provincie of de gemeente.
XNoot
1Onderzoek naar het ondernemingsbegrip in de inkomstenbelasting en de sociale zekerheidswetgeving (1997), prof. dr. P.H.J. Essers, mr. dr. G.J.M.E. de Bont en mr. P.A. Flutsch, december 1997.
XNoot
3Een duwtje in de rug (1998), rapportage van de werkgroep Evaluatie en herziening fiscale tegemoetkomingen en faciliteiten voor ondernemers, p. 9 e.v.
XNoot
1Door de SVR is een vragenlijst gepubliceerd welke door de UvI's als hulpmiddel bij de beoordeling kan worden gebruikt (zie ook Essers).
XNoot
1De stedelijke knooppunten zijn: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Breda, Tilburg, Zwolle, Hengelo/Enschede, Arnhem/Nijmegen, Leeuwarden, Groningen, Heerlen/Maastricht.
XNoot
2B-locaties zijn locaties die zowel met de auto als met het openbaar vervoer goed te bereiken zijn.
XNoot
1Het gaat overigens om bestuurlijk handelen waarbij bedrijven en burgers als klant aanspraak maken op een directe prestatie van het rijk, rijksinstellingen, de provincie of de gemeente.
XNoot
2De nadruk ligt op outsourcing aan bedrijven ter verbetering van efficiency en niet op het efficiënter maken van de overheidsorganisa- tie.
XNoot
1Beschikbare literatuur bijvoorbeeld.: Aanbesteding en veilingsmechanismen, prof.dr. E. van Damme (CentER), januari 1997 en Inventarisatie van Amerikaanse ervaringen met het veilen van licenties voor PCS, o.a. drs. M.L. Verberne, Instituut voor Informatierecht, 1996.
XNoot
2Deze onderwerpen zijn deels ontleend aan de (internationale) literatuur, deels aan een expertmeeting over dit onderwerp op 5 november jl.
XNoot
1Vanuit een analytisch oogpunt mag ceteris paribus worden verwacht dat een versterking van het reorganiserend vermogen zal leiden tot een toename van het aantal tijdige aanvragen.
Directe link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24036-126.html