23 987
Uitbreiding van de Europese Unie

nr. 32
BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juni 2003

Graag bieden wij u hierbij aan de kabinetsreactie van het in maart 2003 door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uitgebrachte rapport «Slagvaardigheid in de Europabrede Unie».

De Minister van Buitenlandse Zaken,

J. G. de Hoop Scheffer

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,

A. Nicolaï

Kabinetsreactie op rapport «Slagvaardigheid in de Europabrede Unie» van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

1. Algemeen

Het rapport «Slagvaardigheid in de Europabrede Unie» van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is ingegeven door de zorg over de slagvaardigheid en legitimiteit in de Europese Unie. De WRR constateert dat de uitbreiding met tien lidstaten tot een grotere diversiteit in uitgangspunten en belangen in de Unie leidt. Het bereiken van consensus, dat in een Unie van 15 lidstaten al niet eenvoudig was, wordt nog lastiger en tijdrovender. Dat geldt eens temeer nu de tien nieuwe lidstaten beschikken over een beduidend lager sociaal en economisch ontwikkelingspeil, minder bestuurlijk vermogen en geringere Europese beleidservaring. Gelijktijdig beweegt de Unie zich in toenemende mate op politiek gevoelige beleidsterreinen die de traditionele staatssoevereiniteit direct raken.

Bovenstaande constateringen brengt de WRR tot het stellen van de volgende vragen: Hoe kan de Europabrede Unie nadere maatregelen nemen voor de aanpak van grensoverschrijdende kwesties en gemeenschappelijke uitdagingen? Hoe kunnen deze maatregelen niet alleen effectief maar ook legitiem zijn, in die zin dat de besluitvorming volgens van tevoren bepaalde (democratische) regels verloopt en de belangen van betrokken partijen (waaronder ook die van de minderheid) worden meegewogen? Met andere woorden, welke vormen van governance kunnen de slagvaardigheid van de uitgebreide Unie versterken, terwijl zij tevens legitiem zijn?

De WRR stelt in zijn rapport wezenlijke vragen voor de toekomst van de Unie aan de orde. Hoewel het rapport niet bedoeld is als rechtstreekse bijdrage aan de discussie binnen de Conventie, bevat het analyses en aanbevelingen die het kabinet van nut kunnen zijn in het lopende Conventietraject.

Het kabinet onderschrijft de centrale conclusie van de WRR dat de slagvaardigheid in de Unie van 25 lidstaten gebaat is bij het benutten van de mogelijkheden tot institutionele variatie. Hoewel het kabinet van mening is dat de communautaire methode in beginsel de beste waarborgen biedt voor de legitimiteit van de besluitvorming en de gelijkwaardigheid tussen lidstaten in de Unie, erkent het kabinet dat toepassing van deze methode, op korte en middellange termijn, niet op alle beleidsterreinen haalbaar is. Indien vooruitgang geboekt wil worden, kan het aangewezen zijn op bepaalde terreinen een vorm van coördinatie te kiezen of tot nauwere samenwerking over te gaan. Terecht constateert de WRR dat per beleidsterrein en zelfs binnen beleidsterreinen bezien zal moeten worden wat de meest aangewezen methode van handelen is. Algemene uitspraken zijn daarover niet te doen.

Het kabinet waardeert de gedegen analyse van de WRR ten aanzien van vier belangrijke terreinen: de EMU, het sociaalen werkgelegenheidsbeleid, het GBVB en het JBZ-terrein. De WRR doet vele waardevolle suggesties met betrekking tot deze beleidsterreinen.

De opzet van deze kabinetsreactie is als volgt. Allereerst wordt ingegaan op de aanbevelingen van de WRR ten aanzien van de vier genoemde beleidsterreinen. Daarbij zal de volgorde van het rapport worden aangehouden. Vervolgens wordt kort ingegaan op de conclusies die hieruit getrokken kunnen worden en de algemene aanbevelingen van de WRR.

2. De Economische en Monetaire Unie (EMU)

Ten aanzien van de EMU gaat het rapport in op twee aspecten van de uitbreiding: een vloeiende doorgang van tien of meer valuta's naar de Euro en verbetering van de economische coördinatie in termen van effectiviteit en legitimiteit.

Voor wat betreft het eerste aspect stelt de WRR dat het Nederlandse belang het meest gediend lijkt met het nastreven van een optimale combinatie van gestage inhaalgroei in Midden- en Oost-Europa en het soepel verlopen van de doorgang. Het beleid dient zich daarom te richten op:

– Een lichte vorm van differentiatie met betrekking tot de inflatie waarmee deze landen de Eurozone binnentreden (2% plus 1,5%);

– Een flexibele opstelling aangaande het verblijf in de ERM-II, dan wel een door de Ecofin Raad gefiatteerde quasi-euroisatie (indien verzoeken van kandidaatlanden voor deze oplossing worden ingediend);

– «zachte» maatregelen zoals overreding – eventueel zelfs met afkoopfondsen – om later toe te treden;

– onmiddellijke opneming van de kandidaatlidstaten in het GREB-proces.

Het kabinet merkt daarover het volgende op. Vanaf de datum van EU-toetreding neemt elke nieuwe lidstaat deel aan de EMU als «lidstaat met een derogatie» in de zin van artikel 122 van het EG-Verdrag. Dit betekent dat invoering van de Euro op termijn, indien aan alle voorwaarden is voldaan, verplicht is. De procedure voor toetreding tot het Eurogebied loopt via de volgende stappen:

– toetreding tot de EU;

– succesvol lidmaatschap van ERM-II (Exchange Rate Mechanism) gedurende ten minste twee jaar;

– het duurzaam voldoen aan de overige convergentiecriteria van Maas-tricht (lange termijn rente maximaal 2%-punt boven de rente van de drie best presterende lidstaten op het gebied van prijsstabiliteit, inflatie maximaal 1,5%-punt boven de drie best presterende landen, overheidstekort kleiner dan 3% BBP en overheidsschuld kleiner dan 60% BBP, tenzij de schuldquote in voldoende mate afneemt en de 60%-waarde in een bevredigend tempo nadert).

Het Verdrag bepaalt, onder meer in artikel 121 EG-Verdrag, dat bij de toets op de convergentiecriteria wordt nagegaan of een hoge mate van duurzame convergentie is bereikt. Het kabinet acht het van belang dat, gezien de uiteenlopende economische omstandigheden, per lidstaat beoordeeld wordt of deelname aan een vaste maar aanpasbare wisselkoers (ERM-II) en later een geheel vaste wisselkoers wenselijk is. Participatie aan ERM-II dient volgens het kabinet niet opgevat te worden als louter het voorportaal van EMU-deelname waarna na twee jaar automatisch de Euro kan worden ingevoerd, maar meer als een proefperiode waarin de wisselkoers nog kan worden aangepast indien noodzakelijk. Het is richting zowel nieuwe lidstaten als financiële markten noodzakelijk te benadrukken dat de wisselkoers waarop gestart wordt in het ERM-II niet de wisselkoers hoeft te zijn waarop latere EMU-deelname zal plaatsvinden. Dergelijke verwachtingen kunnen ook schadelijk zijn voor de wisselkoers van de Euro. Bij de beoordeling van succesvol lidmaatschap van ERM-II zal rekening worden gehouden met omstandigheden die geleid hebben tot een eventuele appreciatie van de valuta.

Snel willen voldoen aan de nominale convergentiecriteria kan, zoals de WRR ook aangeeft, in de nieuwe lidstaten conflicteren met noodzakelijke structurele hervormingen. Zo kan het loslaten van prijsregulering op bepaalde markten tot inflatie leiden. Het kabinet maakt een andere inschatting dan de WRR omtrent de effecten op de «stabiliteitscultuur» die een lichte vorm van differentiatie aangaande het inflatiecriterium met zich kan brengen. Het kabinet is hier dan ook geen voorstander van. Het kabinet acht de argumentatie om voor nieuwe lidstaten een ander inflatiecriterium te hanteren dan voor de huidige Euro-lidstaten niet overtuigend. Het zogeheten Balassa-Samuelson effect dat een hogere inflatie in de nieuwe lidstaten zou rechtvaardigen sorteert eveneens een effect in een aantal huidige Euro-landen. Bovendien is dit effect aan discussie onderhevig, onder andere waar het gaat om de omvang van dit effect. Vroegtijdige toetreding kan de economische stabiliteit in de nieuwe lidstaten in gevaar brengen, omdat zij binnen het Euro-gebied geen beschikking meer hebben over een wisselkoers- en/of rente-instrument om te reageren op landenspecifieke schokken.

Voor EMU-toetreding is duurzame convergentie derhalve van groot belang, evenals volledige en strikte toetsing van de Maastricht-criteria zoals omschreven in het Verdrag. Zoals bij de besluitvorming over de toetreding van lidstaten tot de EMU in 1998 dient expliciet te worden bekeken of de betrokken lidstaat ook over een langere periode binnen de EMU een robuust financieel en economisch beleid kan voeren, zodat het een positieve bijdrage aan de geloofwaardigheid van de EMU en de stabiliteit van de Euro kan leveren. Overtuiging en overreding, zowel bilateraal als in het kader van de reguliere ministeriële dialoog met de nieuwe lidstaten (Ministers van Financiën) over het te voeren macro-economisch beleid, kan worden benut om tot een soepele doorgang richting Euro-zone te komen. Het kabinet meent dat dit de voorkeur verdient boven de suggestie van afkoopfondsen. Daarvan zou een verkeerd signaal kunnen uitgaan. Deelneming aan de gemeenschappelijke munt is volgens het kabinet niet het meest aangewezen Europese beleidsterrein om over te gaan op meer differentiatie en flexibiliteit. Uit dien hoofde wordt ook de aanbeveling van de WRR voor een flexibele opstelling aangaande het verblijf in ERM-II of quasi-eruoisatie niet onderschreven. Het kabinet onderschrijft daarentegen de aanbeveling om de nieuwe EU-lidstaten zo spoedig mogelijk te integreren in het Europese economische coördinatieproces. Vanaf 2004 zullen derhalve ook landenspecifieke economische richtsnoeren worden geformuleerd voor de nieuwe lidstaten, waarbij aandacht uit dient te gaan naar duurzame convergentie.

Ten aanzien van de verbetering van de economische beleidscoördinatie constateert de WRR de noodzaak van een consolidatie die de wildgroei corrigeert. De WRR heeft de volgende concrete aanbevelingen:

– meer grondige en onafhankelijke reflectie op de algehele coördinatie in de EMU. Deze coördinatie moet nationaal worden ingebed;

– toestaan van iets grotere budgettaire autonomie, mits die strikt afhankelijk wordt gemaakt van (lage) schuldquoten en gunstige trends. Toepassing van de open coördinatiemethode op pensioengebied zou alleen een tijdelijk experiment moeten zijn, doch uiteindelijk dient een direct verband met de trend van schuldquoten te worden gelegd en wel op een bindende wijze;

– Commissie moet het alleenrecht krijgen om een «vroege waarschuwing» uit te geven;

– Commissieaanbeveling over de GREB dient onafhankelijk getoetst te worden alvorens zij alleen met unanimiteit kunnen worden verworpen;

– instelling van een Euro-stabilisatiefonds op verzekeringsbasis voor de opvang van asymmetrische schokken.

Het kabinet deelt de opvatting van de Raad dat bij de verschillende economische coördinatieprocessen scherp gekeken moet worden naar de onderlinge afstemming en een sterkere concentratie op kerngebieden. Het wijst er daarbij op dat in reactie op de conclusies van de Europese Raad van Barcelona (maart 2002) reeds een stroomlijning op tijd en inhoud heeft plaatsgevonden tussen de globale richtsnoeren en de werkgelegenheidsrichtsnoeren. Verder is het van mening dat de verminderde frequentie van de globale richtsnoeren met ingang van dit jaar betere mogelijkheden schept voor een middellange termijn oriëntatie waardoor een sterkere aandacht voor de implementatie van de richtsnoeren mogelijk wordt. Voor wat betreft de nationale inbedding wijst het kabinet erop dat het zich op diverse wijzen inspant om de geloofwaardigheid, legitimiteit en effectiviteit van de economische coördinatieprocessen te vergroten. Hierbij kan de informatieverstrekking aan en overleg met het parlement en de sociale partners genoemd worden.

In reactie op de Commissiemededeling over versterking van de economische beleidscoördinatie van november 2002 heeft de Ecofin Raad op 7 maart 2003 een rapport aangenomen dat de Europese Raad van Brussel (maart 2003) heeft overgenomen. Genoemd rapport wijst erop dat procyclisch beleid één van de belangrijkste tekortkomingen is geweest in de implementatie van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Verder wordt gesteld dat meer aandacht moet worden besteed aan de lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Voor wat betreft het vereiste van een begrotingssaldo dichtbij het evenwicht of in overschot, wordt gesteld dat bij de beoordeling van het begrotingsbeleid van lidstaten de landenspecifieke omstandigheden meegewogen moeten worden (waaronder de lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de veiligheidsmarges om bij een volledige werking van de automatische stabilisatoren te garanderen dat de bovengrens van 3% BBP niet wordt doorbroken).

Het kabinet is sterk gehecht aan de grotere nadruk op lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Daartoe worden in de jaarlijkse stabiliteits- en convergentieprogramma's en in de Raadsopinies over deze programma's sinds enkele jaren apart aandacht besteed aan dit onderwerp. Het kabinet is van mening dat pensioenbeleid een nationale aangelegenheid betreft en deelt niet de mening van de WRR over het op termijn op bindende wijze vastleggen van een direct verband met de trend van de schuldquoten. Dat neemt niet weg dat ook uit de toepassing van de open coördinatie methode op het gebied van de pensioenen richtsnoeren voor het te voeren pensioenbeleid kunnen voortvloeien. In dit verband wijst het kabinet op de drie-sporen-strategie die in Europees verband is afgesproken voor het opvangen van de economische gevolgen van de vergrijzing:

1. verlaging overheidsschuld,

2. verhoging arbeidsparticipatie en

3. afstemming van pensioen- en zorgstelsels.

Onder het SGP (verordening 1467/97) heeft de Commissie het recht van aanbeveling tot het doen van een «vroegtijdige waarschuwing». Een aanbeveling van de Commissie kan echter door de Raad met gekwalificeerde meerderheid worden verworpen. Het kabinet is voorstander van het omzetten van het recht van aanbeveling van de Commissie in een recht van voorstel. Een voorstel van de Commissie kan in een dergelijk geval slechts met eenparigheid van stemmen door de Raad worden verworpen, wat het de lidstaten veel moeilijker maakt om andere dan economische redenen een Commissie initiatief te verwerpen. Bij een aanbeveling en een voorstel van de Commissie moet de Raad overigens beslissen over een tekst, opgesteld door de Commissie, waarin de dreiging van een buitensporig tekort in de betrokken lidstaat wordt vastgesteld en waarin de betrokken lidstaat door de andere lidstaten in het kader van de Raad wordt opgeroepen maatregelen te nemen ter bestrijding van het dreigende buitensporige tekort. Het SGP bepaalt dat de betrokken lidstaat meestemt over een vroegtijdige waarschuwing. Het kabinet zou het verwelkomen dat bij stemming de betrokken lidstaat uitgesloten wordt van stemming. Indien de Commissie alleenrecht zou worden gegeven tot een vroegtijdige waarschuwing, plaatst dit de lidstaten buiten spel en wordt in sterke mate de betrokkenheid van de lidstaten bij een vroegtijdige waarschuwing vermindert. Alleenrecht van de Commissie zou de weg vrijmaken voor een betrokken lidstaat zich te verschuilen achter de Commissie, die dan als streng en rigide kan worden afgeschilderd, te meer, omdat er geen sanctiekracht uitgaat van een vroegtijdige waarschuwing.

Toetsing van de aanbevelingen van de Commissie geschiedt reeds op grondige wijze, zij het niet door een onafhankelijk panel. Het kabinet wijst erop dat de Commissie aan het begin van elk kalenderjaar haar jaarlijkse implementatierapport en lenterapport presenteert, op basis van de jaarlijkse rapportages door de lidstaten over nationale beleidsmaatregelen op het gebied van begroting, werkgelegenheid en interne markt. Deze rapporten worden in de aanloop naar de Europese Voorjaarsraad door de lidstaten in het kader van de Raad bestudeert en aangenomen. De kwaliteit van de rapportage van de Commissie is hoog. Deze rapporten vormen samen met het Key Issues Paper van de Ecofin Raad, dat gebaseerd is op de Commissierapportage, de basis voor de sturing door de Europese Voorjaarsraad van het sociaal-economisch beleid van de Unie en de globale richtsnoeren. Het kabinet is van mening dat het succes van de globale richtsnoeren gelegen is in de uitvoering ervan. Het kabinet ziet geen meerwaarde in een extra toetsing van de globale richtsnoeren voor economisch beleid door een onafhankelijk panel.

In reactie op de aanbeveling om een Euro-stabilisatiefonds in het leven te roepen voor het opvangen van asymmetrische schokken in het Euro-gebied, wijst het kabinet nadrukkelijk op de hieraan verbonden risico's en gevaren. Indien de transitie naar het vereiste begrotingssaldo van nabij evenwicht of in overschot is voltooid, kan de nationale begroting deze stabilisatiefunctie vervullen. Daarnaast kan gewezen worden op de noodzaak een onderscheid te maken tussen structurele en conjuncturele schokken, hetgeen in het verleden niet goed mogelijk is gebleken. Het kabinet is hier derhalve geen voorstander van.

3. Het Europees sociaal- en werkgelegenheidsbeleid

Het uitgangspunt van de WRR is dat flexibele vormen van governance voorlopig de best haalbare oplossingen bieden; dit geldt vooral voor de open coördinatiemethode. De WRR lijkt overigens nog een ander, achterliggend uitgangspunt te hebben, namelijk dat verdere harmonisatie van het sociale beleid wenselijk is. Vanuit dit uitgangspunt doet de WRR de volgende zes aanbevelingen:

– versterking van de institutionele capaciteiten in de Midden- en Oost-Europese landen;

– stroomlijnen op de langere termijn van de diverse processen van sociaal-economische coördinatie in Europees verband;

– een duidelijke rol van de betrokken nationale en Europese instellingen;

– bestaande zachte coördinatievormen versterken met hardere vormen van regelgeving (vooral het coördinatieproces voor de pensioenvoorziening);

– versterking van de sociale dialoog, en

– verbetering van de toekomstige Europa-brede sociale beleidscoördinatie en -integratie door deze vaker in clusters van lidstaten te laten plaatsvinden (clusters in te richten op basis van de vier Europese verzorgingsstaatmodellen).

Het kabinet deelt het algemene uitgangspunt van de WRR: de open coördinatiemethode is een goed instrument voor de convergentie van het beleid van de lidstaten op verschillende terreinen van het gehele sociaal-economisch beleid (pensioenen, sociale zekerheid, sociale uitsluiting). Het kabinet steunt voorts de aanbeveling dat versterking van de institutionele capaciteiten in de Midden- en Oost-Europese landen nodig is om hen effectief in het Europese sociaal beleid te laten participeren. Naast de bestaande Europese programma's om de institutionele capaciteiten van de nieuwe lidstaten te versterken, geeft ook Nederland zelf ondersteuning aan Midden- en Oost-Europese landen om hun institutionele capaciteit voor het sociale beleid te versterken.

De stelling «er zal tijdelijk een groter aandeel van Europese fondsen naar deze landen moeten toevloeien, zodat zij worden gesteund in het ontwikkelen van hun bestuurlijke infrastructuur om effectief mee te kunnen doen aan het evalueren en coördineren van het sociaal beleid» is echter prematuur. Eerst zal moeten worden vastgesteld of daaraan daadwerkelijk behoefte is. Bovendien moest steeds een afweging worden gemaakt tussen deze en alternatieve besteding van schaarse middelen.

Het kabinet deelt de aanbeveling van de WRR dat het wenselijk is de diverse processen van sociaal-economische coördinatie in Europees verband te stroomlijnen. Net als de WRR ziet het kabinet het gevaar van bureaucratische, complexe, barokke en overlappende procedures. Het kabinet constateert daarom met genoegen dat in de praktijk reeds stappen zijn gezet die leiden tot een meer coherente aanpak van de sociaal-economische beleidscoördinatie. Dit betreft, zoals de WRR ook constateert, de beslissing van de Europese Raad elk voorjaar samen te komen om over sociaal-economische vraagstukken te spreken. In deze voorjaarsbijeenkomsten zet de Europese Raad de politieke beleidslijnen voor het gehele sociaal-economische beleid uit. De coherentie is verder versterkt door de nieuwe procedures voor de globale richtsnoeren voor economisch beleid en de werkgelegenheidsrichtsnoeren, zoals die met ingang van dit jaar in gebruik zijn genomen.

De WRR doet het voorstel de lidstaten elke twee jaar in aanloop naar de Voorjaarsraad een rapport te laten presenteren met hun eigen sociale-beleidsagenda. Hoewel een dergelijk rapport de nationale implementatie van de Lissabonstrategie kan versterken, moet naar de mening van het kabinet worden voorkomen dat een duplicatie onstaat met rapportageverplichtingen voor de bestaande processen.

Uit het rapport komt naar voren dat de WRR bij de open coördinatiemethode een krachtige rol van het Europees Parlement en de nationale parlementen nastreeft. Het kabinet meent dat hier vooral een taak ligt voor de nationale parlementen, juist omdat open coördinatie de convergentie van nationaal beleid betreft. Een krachtige rol van de nationale parlementen kan terugkoppeling naar nationale beleidsdiscussies verbeteren. Omdat het echter gaat over convergentie van nationaal beleid op vrijwillige basis, ziet het kabinet geen mogelijkheid voor versterking van de bevoegdheden van het Europees Parlement in het algemeen. Wel steunt het kabinet de opvatting dat het mogelijk is het Europees Parlement beter te betrekken bij de vaststelling van de globale richtsnoeren voor economisch beleid door het formeel adviesrecht te verlenen. Dit mag er echter niet toe leiden dat het Europees Parlement een goedkeuringsrecht krijgt; het gaat immers om beleid dat behoort tot de nationale bevoegdheden van de lidstaten.

Het kabinet staat aarzelend tegenover de suggestie zachte coördinatievormen verder te «versterken» met hardere, algemene vormen van regelgeving. Daar waar noodzakelijk (bij directe grensoverschrijdende effecten) bestaat deze regelgeving al. Verdere uitbreiding ervan lijkt in de meeste gevallen onnodig en onwenselijk. In de meeste gevallen is de nationale overheid immers beter in staat het beleid te laten aansluiten op nationale instituties en voorkeuren. Of het wenselijk en noodzakelijk is open coördinatie aan te vullen met regelgeving moet daarom van geval tot geval worden bekeken. Als algemeen principe is het ongeschikt.

Zulks geldt ook voor de open coördinatie van pensioenen. De Europese pensioenstelsels lopen zeer ver uiteen. Harmonisatie is vrijwel onmogelijk en zou zeer grote kosten met zich mee kunnen brengen. Bovendien moet ervoor gewaakt worden dat meer regelgeving leidt tot een communautarisering van pensioenstelsels waardoor de landen zonder duurzame stelsels van oudedagsvoorzieningen de kosten afwentelen op de lidstaten die hun zaken op orde hebben. Wel is het kabinet voorstander van het laten meewegen van de pensioenverplichtingen in het kader van het SGP. Dit is de actieve inzet geweest van Nederland in diverse Europese Raden en mag op een steeds breder draagvlak rekenen.

Evenals de WRR streeft het kabinet naar versterking van de Europese sociale dialoog. Voor een goed functionerende sociaal-economisch beleidscoördinatie is een goed functionerende sociale dialoog onmisbaar. Daartoe behoort de inrichting van de Tripartiete Sociale Top.

De WRR stelt dat de Raad, conform artikel 139 EG-Verdrag, vaker sociale akkoorden zou moeten verheffen tot richtlijnen. Het kabinet constateert dat de belangrijkste belemmering niet de bereidheid van de Raad is, maar het ontbreken van overeenstemming tussen de Europese sociale partners. Over veel onderwerpen liggen de standpunten dermate ver uiteen dat zij geen akkoord kunnen bereiken. Om de legitimiteit van artikel-139-richtlijnen te versterken, kan de Nederlandse regering instemmen met een adviesrecht voor het Europees Parlement.

Het kabinet deelt niet de opvatting van de WRR dat Europese subgroepvorming leidt tot verbetering van de sociale beleidscoördinatie. De open coördinatiemethode functioneert optimaal indien alle lidstaten eraan deelnemen. Dit geeft immers de grootste druk op de slechts presterende lidstaten. Voorkomen moet worden dat lidstaten de druk van de open coördinatie kunnen afzwakken door zich in te delen in een groep met zwakker presterende lidstaten. Bovendien ziet het kabinet versterkte samenwerking (hetzij in «subgroepen», hetzij in «kopgroepen») als ultimum remedium; het beschouwt het instrument alleen geschikt om tijdelijk een kleine blokkerende minderheid te overbruggen waar de voordelen van Europese samenwerking duidelijk uitstijgen boven de nadelen.

4. Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de WRR dat een geloofwaardig en coherent GBVB/EVDB van onmisbaar belang is in een uitgebreide Unie. Het kabinet ondersteunt een aantal aanbevelingen van de WRR. Zo meent het kabinet dat het duidelijk omschrijven van de gemeenschappelijke belangen en doelstellingen van de Unie op het extern gebied (zoals ook opgenomen in de aanbevelingen van de Werkgroep Extern Beleid van de Conventie) zonder meer nuttig is. Ten aanzien van het jaarlijks «strategisch concept» merkt het kabinet op dat de Unie reeds diverse maatregelen heeft genomen teneinde de effectiviteit van het brede palet aan instrumenten waarover de Unie op extern gebied beschikt te vergroten. Zo besteedt de Europese Commissie in haar «Annual Political Strategy» veel aandacht aan het externe beleid van de Unie en vindt jaarlijks in de Raad Algemene Zaken en Extern Beleid een algehele prioriteitendiscussie plaats. Ook het besluit van de Europese Raad van Sevilla om te komen tot een strategisch meerjarenprogramma en ieder jaar een operationeel jaarprogramma van de werkzaamheden van de Raad op te laten stellen door de twee inkomende Voorzitterschappen kan de effectiviteit van de Unie op extern terrein vergroten. Tot slot zal de Unie naar aanleiding van de discussie van Ministers van Buitenlandse Zaken tijdens de«Gymnich»-bijeenkomst van mei 2003 een eigen veiligheidsstrategie gaan ontwikkelen.

Het kabinet onderschrijft eveneens de noodzaak om het instrument Gemeenschappelijke Strategie een doorstart te geven. De Unie heeft er thans drie tot stand gebracht (met betrekking tot Rusland, Oekraïne en de Middellandse Zee), doch het instrument is grotendeels onbenut gebleven. In potentie kunnen Gemeenschappelijke Strategieën een belangrijke bijdrage leveren aan pijleroverstijgend extern beleid.

De WRR toont zich voorstander van het verruimen van de mogelijkheid tot invoeren van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in het GBVB, zo nodig met een gedifferentieerde aanpak (besluitvorming varieert per onderwerp). Het kabinet is (nog) niet overtuigd van de argumenten die voorstanders, zoals bijvoorbeeld ook Duitsland, aandragen voor toepassing van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming voor het gehele GBVB-palet (met uitzondering van EVDB). De bestaande mogelijkheden in het Verdrag voor toepassing van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming (bijvoorbeeld via Gemeenschappelijke Strategieën) worden naar de mening van het kabinet nog onvoldoende benut. Bovendien is het nog maar de vraag of gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming zal leiden tot een effectiever GBVB. Daarvoor is namelijk vooreerst politieke wil nodig. Het is ook nog maar de vraag of grote lidstaten zich zullen committeren aan een GBVB indien zij zijn overstemd op een bepaald dossier en of zij niet min of meer automatisch geaccommodeerd zullen worden. De door de WRR bepleite gedifferentieerde aanpak wordt reeds toegepast (zo geldt er bijvoorbeeld gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming voor de benoeming van Speciale Vertegenwoordigers) en biedt volgens het kabinet verdere mogelijkheden, onder meer op het gebied van restrictieve maatregelen (sancties) en Gemeenschappelijke Optredens met financiële consequenties («GBVB-projecten»).

Het kabinet is voorstander van de «dubbelhoed» (personele unie van de Commissaris Externe Betrekkingen en de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB). De dubbelhoed zal borg staan voor meer coherentie, en derhalve ook meer effectiviteit, in het externe beleid van de Unie. Zo kunnen bijvoorbeeld het GBVB en de communautaire instrumenten van het externe beleid (zoals hulp, handelspreferenties, associatieakkoorden) in één hand samenkomen. De dubbelhoed zal ook een belangrijke rol kunnen spelen bij de externe vertegenwoordiging (boegbeeldfunctie). De huidige formule (Voorzitterschap, Commissie en Hoge Vertegenwoordiger) werkt nog vaak verwarrend. Het kabinet is er ook voorstander van dat de dubbelhoed tevens een prominente positie inneemt in de Europese Commissie, zodat deze voor wat betreft de voormalige «eerste pijler onderwerpen» onderworpen blijft aan collegiale besluitvorming. Het kabinet heeft begrip voor de institutionele zorgen van de WRR ten aanzien van de dubbelhoed (risico van ongewenste vermenging van verantwoordelijkheden, onduidelijke aansturing en verantwoording, hybride positie ten aanzien van het EP, en dergelijke). Deze kunnen worden weggenomen door de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van deze functionaris duidelijk vast te leggen. Belangrijk is onder meer dat de Europese Commissie haar exclusieve recht van initiatief kan blijven uitoefenen ten aanzien van extern beleid dat niet tot het GBVB behoort.

De WRR bepleit dat arrangementen voor flexibele beleidsdeelname binnen de Unie moeten worden versoepeld om initiatieven tot nauwere samenwerking buiten het kader van de Unie te ontmoedigen. De WRR stelt daartoe voor de constructieve onthouding ook van toepassing te verklaren op besluiten die met meerderheid van stemmen worden genomen, de instelling van kopgroepen mogelijk te maken en gespecialiseerde task forces voor bepaalde beleidsonderdelen in te stellen. Het kabinet is van oordeel dat aan een dergelijke verruiming van mogelijkheden voor flexibele beleidsdeelname aanzienlijke risico's verbonden zijn. Het kabinet meent dat hiervan een verkeerd signaal kan uitgaan. De totstandkoming van kleinere groepen kan immers een teken van verdeeldheid tussen de lidstaten zijn en kan de mogelijkheden beperken om door middel van «peer pressure» te komen tot een daadwerkelijk gemeenschappelijk buitenlands beleid. Het kabinet ziet als een kernpunt dat alle lidstaten de politieke wil moeten tonen om gezamenlijk op te treden bij belangrijke beleidskeuzes op GBVB-terrein. In dat verband wenst het kabinet aanpassing van artikel 19 lid 2 van het huidige Verdrag zodat de mogelijkheden voor permanente leden van de Veiligheidsraad om af te wijken van een gemeenschappelijke (Unie)positie worden beperkt en lidstaten worden gestimuleerd om daadwerkelijk te komen tot een gezamenlijke positie.

Het kabinet onderkent dat een nauwere samenwerking tussen lidstaten op EVDB-terrein kan bijdragen tot behoud of vergroting van de noodzakelijke slagvaardigheid (onder andere door vergroting van de gemeenschappelijke capaciteiten) en dat daarvoor een aanpassing van de uitzonderingsbepaling voor het EVDB in artikel 27 van het Verdrag noodzakelijk is. Vanuit het oogpunt van eenheid binnen de Unie zullen aan dergelijke nauwe samenwerking wel voorwaarden moeten worden gesteld, zoals de betrokkenheid van de organen van de Raad en de mogelijkheid voor niet-deelnemende lidstaten om op een later tijdstip aan te sluiten. Het kabinet deelt de opvatting van de WRR dat voor het starten en beëindigen van een crisisbeheersingsoperatie een besluit van de voltallige Raad noodzakelijk is, met de mogelijkheid van constructieve onthouding van een lidstaat. Juist bij cruciale besluiten zoals het besluit tot het uitzenden van militairen is een Raadsbesluit, dat bij consensus moet worden aanvaard, noodzakelijk. Het kabinet acht het in dit verband overigens zeer wel denkbaar dat na een gezamenlijk besluit van de lidstaten tot een EU-crisisbeheersingsoperatie een kleine groep landen belast wordt met de uitvoering van deze operatie en dat daartoe binnen het verdrag mogelijkheden worden gecreëerd. Bij een dergelijke operatie, die onder politieke controle en strategische leiding van de Raad en zijn organen zou moeten plaatsvinden, ligt de dagelijkse leiding bij de troepenleverende landen. De suggestie van de WRR om bij «laag in het geweldspectrum liggende operaties», waaronder de WRR evacuaties en vredeshandhaving verstaat, de unanimiteitsregel los te laten, wordt door het kabinet niet ondersteund. Een onderscheid tussen «hoog» en «laag» in het geweldspectrum is lastig te maken en vredeshandhaving zal niet per definitie tot de laatste categorie behoren.

Het kabinet onderschrijft het nut van de «bottom-up» benadering wat betreft de versterking van de militaire capaciteiten. Met het Nederlandse voorstel voor een «European Capabilities Action Plan» (ECAP) dat door de Europese Defensieministers in november 2002 is overgenomen en door de Europese Raad is bevestigd, heeft de Unie ook voor deze benadering gekozen. Pooling, rol-specialisatie en bi- en multinationale samenwerking bij de verwerving van militaire capaciteiten en op termijn gezamenlijke defensieplanning, kan bijdragen tot een betere afstemming van de gezamenlijke behoeften en efficiëntere besteding van de defensiebudgetten. In dit verband verdient het voorstel binnen de Conventie voor de oprichting, op basis van vrijwilligheid, van een intergouvernementeel agentschap voor capaciteitsversterking en materieelsamenwerking vermelding. In dit agentschap kunnen de bestaande samenwerkingsverbanden en initiatieven, waaronder o.a. WEAG en OCCAR, worden ondergebracht. Het kabinet steunt het voorstel voor dit agentschap omdat hiermee capaciteitsversterking en materieelsamenwerking in één kader worden samengebracht en via dit agentschap betere politieke aansturing mogelijk is.

5. De samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken

De WRR heeft een waardevolle analyse van de ontwikkeling en de problemen op het gebied van het Europees Justitie- en Binnenlandse Zaken beleid opgesteld. Het kabinet deelt de opvatting dat veel van de grensoverschrijdende problemen op JBZ-gebied alleen kunnen worden aangepakt via intensieve samenwerking tussen huidige en nieuwe lidstaten. Ten aanzien van de verschillende aanbevelingen van de WRR merkt het kabinet het volgende op.

Het kabinet blijft, net als de WRR, groot voorstander van een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid waaraan alle lidstaten deelnemen. Zowel met het oog op het waarborgen van het niveau van bescherming van de asielzoeker (het stoppen van de neerwaartse spiraal van aanscherping van het asielbeleid) als het bevorderen van een evenredige verdeling van asielzoekers over de lidstaten van de Unie, is Nederland een krachtig pleitbezorger van een gemeenschappelijk asielbeleid. Het kabinet steunt het voorstel van het presidium van de Conventie om de communautaire methode toe te passen op het asiel- en immigratiebeleid. Daar staat tegenover dat Nederland qua beleidsinhoud verdergaande ambities heeft dan het presidium: Nederland streeft naar opneming in het Verdrag van een rechtsbasis voor de ontwikkeling van een internationale beschermingsstatus (in plaats van de verschillende statussen voor verdragsvluchtelingen en voor personen die aanspraak maken op aanvullende vormen van bescherming, waarvan nu sprake is).

Het kabinet staat overigens niet afwijzend tegenover de optie van nauwere samenwerking op het terrein van JBZ, een mogelijkheid indien de noodzakelijke ontwikkeling van beleid niet gezamenlijk kan worden vormgegeven en uitgevoerd. De incorporatie van de Schengen-samenwerking in het Verdrag heeft aangetoond dat zulks in de praktijk kan werken. Voorwaarde dient echter wel te zijn, dat vormen van nauwere samenwerking altijd openstaan voor de lidstaten die nog niet participeren. Een tweede voorwaarde is dat wordt afgewogen of voordelen opwegen tegen mogelijke negatieve neveneffecten, zoals het ontstaan van rechtsongelijkheid tussen EU-burgers en safe havens voor wetsovertreders.

Ook het kabinet is voorstander van versterking van het initiatiefrecht van de Europese Commissie ter voorkoming van overbelasting van de agenda van de JBZ-Raad door initiatieven van individuele lidstaten die Europees draagvlak ontberen, alsmede ter versterking van de coherentie van het beleid. Met het presidium van de Conventie is Nederland evenwel van mening dat de lidstaten een, weliswaar geclausuleerde, mogelijkheid dienen te behouden om met initiatieven te komen. Nederland steunt het idee van een drempel van een bepaald aantal lidstaten, maar zet in op een drempel die lager is dan een kwart van de lidstaten, zoals voorgesteld door het presidium.

Het kabinet streeft naar versterking van de legitimiteit van het JBZ-beleid zowel door versterking van de rol van het Europees Parlement (co-decisie across the board, ook daar waar nog met unanimiteit wordt besloten) als door versterking van de rol van de nationale parlementen aan het begin van het proces, namelijk bij de subsidiariteitsafweging. Het volgt wat dat betreft de voorstellen van het presidium, doch is er voorstander van dat de Commissie haar voorstel herziet wanneer een vijfde van de nationale parlementen daarom verzoekt, in plaats van een vierde zoals het presidium heeft voorgesteld. Nederland houdt vooralsnog vast aan de huidige wijze van besluitvorming op het gebied van politiële en justitiële samenwerking. Het kabinet heeft onlangs een discussienota aan de Conventie gestuurd over de mogelijke ontwikkeling van een Europese strafrechtelijk ruimte op langere termijn als alternatief voor de voorstellen vanuit de Europese Conventie die voor belangrijk deel zien op aanpassing van de wijze van besluitvorming. Deze Europese strafrechtelijke ruimte, een rechtssfeer met eigen normen en procedures, zou op termijn kunnen gaan functioneren op enige scherp afgebakende terreinen, die als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat zij aan het wezen van de belangen van de Unie (vervalsing van de Euro, fraude gericht tegen financiële belangen van de Unie) raken dan wel nader te definiëren vormen van ernstige grensoverschrijdende criminaliteit behelzen.

Het kabinet steunt het voorstel van het presidium om de Europol-Overeenkomst te vervangen door een Europese wet en daarmee op te nemen in het kader van Europese Unie. Dat maakt ook de weg vrij voor financiering uit het gemeenschapsbudget en voor een rol van het Europees Parlement daar waar het de aanwending van de begroting betreft. Het laatste dient overigens te worden onderscheiden van een controlerende rol voor het Europees Parlement op de activiteiten van Europol. De modaliteiten van de controlerende rol van respectievelijk het Europees Parlement en de nationale parlementen waar het de activiteiten van Europol betreft dienen volgens Nederland bij unanimiteit te worden vastgelegd bij wet. Deze wet dient de mogelijkheden te scheppen om, naarmate Europol meer operationele bevoegdheden krijgt, de democratische en juridische controle navenant te versterken.

Het kabinet onderkent het probleem dat de implementatie van JBZ-besluiten nog niet afdoende is gewaarborgd. Daarom verwelkomt zij de voorstellen van het presidium om de implementatie te waarborgen via de infractieprocedure waarin de Commissie als hoedster van het Verdrag optreedt dan wel via een Evaluatiemechanisme van de Raad, waarbij de Commissie wordt betrokken.

Het kabinet is geen voorstander van een speciaal structuurfonds ter bevordering van de implementatie van JBZ-besluiten. Aangetekend wordt dat de kandidaat-lidstaten in het kader van pre- en post-accessiestrategieën van de Unie al veel financiële en technische ondersteuning ontvangen ten behoeve van de implementatie van het JBZ-beleid. Het mag niet zo zijn dat het principe wordt ondergraven dat lidstaten zelf verantwoordelijk zijn voor de handhaving van recht en orde en de bescherming van de rechtsstaat.

6. Algemene conclusies «Slagvaardigheid in de Europabrede Unie»

Op grond van de analyse van de hiervoor behandelde vier beleidsterreinen komt de WRR tot een aantal algemene aanbevelingen en conclusies. Samengevat luiden deze als volgt:

De historisch ongekende stijging van het aantal lidstaten valt samen met een sterke toename van de onderlinge diversiteit. Tezelfdertijd worden politiek gevoelige, controversiële vraagstukken Europees geagendeerd, waarover veelal met unanimiteit wordt besloten. Zonder aanpassingen van de bestaande institutionele arrangementen vermindert de slagvaardigheid van de EU. De effectiviteit en de legitimiteit van de Unie zullen hierdoor verder onder druk komen.

De besluitvorming na de uitbreiding moet zijn afgestemd op die diversiteit. Institutionele variatie en differentiatie, in de zin van het strategisch benutten van het brede palet aan governance-methoden en beleidsinstrumenten, moeten hierop het antwoord zijn. Die variatie betreft ten eerste het gebruik van verschillende methoden en instrumenten binnen de communautaire methode, waaronder ook «harde vormen van beleidscoördinatie». Daarnaast zijn op politiek gevoelige en controversiële onderdelen van het Europese beleid de zachtere vormen van coördinatie en differentiatie onmisbare aanvullingen op de communautaire integratiemethode. Deze dienen op strategische wijze te worden ingezet, met inachtneming van de kansen en risico's die daaraan verbonden zijn.

Daar waar (combinaties van) zachte en harde beleidscoördinatie en differentiatie weliswaar effectief zijn maar de legitimiteit van beslissingen of de solidariteit tussen de lidstaten dreigen te ondergraven, dienen zij zo mogelijk vergezeld te worden van materiële en procedurele garanties. Een van die procedurele garanties betreft een intensievere betrokkenheid van nationale parlementen op specifieke beleidsterreinen en onderdelen van het beleidsproces.

Uit het voorgaande is gebleken dat het kabinet deze conclusies in zijn algemeenheid onderschrijft, zij het dat het kabinet de aanbevelingen van de WRR op de specifieke beleidsterreinen niet op alle punten ondersteunt. De algemene conclusie van het kabinet is dat de WRR met het rapport «Slagvaardigheid in een Europabrede Unie» een waardevolle bijdrage heeft geleverd aan de discussie op korte (de Conventie) en middellange termijn over de meest wenselijke methoden van governance binnen de Unie. Het bewaren van het evenwicht tussen Europese en nationale effectiviteit en nationale en Europese legitimiteit zal echter een zorgvuldige afweging blijven vergen.