23 900 XIII
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 1995

nr. 47
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 24 augustus 1995

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het onderzoeksrapport aan over de in 1991 in de Drank- en Horecawet opgenomen regeling over het zgn. paracommercialisme.¹

Inleiding en samenvatting

Bij de behandeling in de Tweede Kamer in 1990 van het wetsvoorstel ter regulering van paracommericiële horeca-activiteiten van instellingen van sociaal-culturele, sportieve en levensbeschouwelijke aard, heeft de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken toegezegd de regeling na een aantal jaren aan een evaluatie te zullen onderwerpen Handelingen II 1989/90, 21 128, blz. 79-4436 t/m 4451). Eind 1993 is aan SGBO (onderzoeks- en adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) opdracht gegeven voor een evaluatieonderzoek. Het doel daarvan was na te gaan in hoeverre deze regeling voldoet aan de oogmerken van de wetgever.

Uit het onderzoeksrapport kan worden geconcludeerd dat de met de wettelijke regeling beoogde doelstelling, i.c. het voorkomen van ongewenste mededinging bij de verstrekking van alcoholhoudende drank door instellingen van sociaal-culturele, sportieve en levensbeschouwelijke aard, in het algemeen op bevredigende wijze is gerealiseerd.

Als knelpunt in de wettelijke regeling wordt echter genoemd dat de sanctie op overtreding van de voorschriften – intrekking van de vergunning – niet altijd passend wordt geacht. Met het oog daarop is een aanbeveling in het rapport opgenomen ter verbetering van de handhavingsmogelijkheden. Die aanbeveling beoogt enerzijds de reikwijdte van het civielrechtelijke groepsactierecht in de Drank- en Horecawet uit te breiden en anderzijds tevens te voorzien in een strafrechtelijke sanctie.

Voor nieuwe wetgeving in de sfeer van de handhaving bestaat naar mijn mening echter geen aanleiding. Wat dit betreft wijs is erop dat recent in het Burgerlijk Wetboek de mogelijkheid om een groepsactie in te stellen al verruimd is. Voorts bestaat inmiddels een ruimere mogelijkheid van bestuursrechtelijke handhaving via de in 1994 in de Gemeentewet opgenomen algemene bevoegdheid om ter handhaving van voorschriften een dwangsom op te leggen. Een en ander beantwoordt voldoende aan de strekking van de desbetreffende aanbeveling in het onderzoeksrapport. Gelet op de aard van paracommerciële activiteiten merk ik voorts op dat bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving de voorkeur verdient boven een strafrechtelijke benadering.

Onderzoeksrapport

In het hierna volgende treft u de belangrijkste bevindingen aan, w.o. een meer uitvoerige reactie op de in het rapport gedane aanbeveling die gericht is tot de wetgever.

In januari 1991 is de Drank- en Horecawet uitgebreid met een regeling die tot doel heeft ongewenste mededinging te voorkomen bij de verstrekking van alcoholhoudende drank door instellingen van sociaal-culturele, sportieve en levensbeschouwelijke aard. Deze regeling van het zogenaamde paracommercialisme is neergelegd in de artikelen 3a tot en met 3c van de wet. De regeling is gebaseerd op het uitgangspunt van zelfregulering en kent aan gemeenten de bevoegdheid toe om, daar waar zelfregulering niet plaatsvindt, voorschriften en beperkingen te stellen bij de afgifte van een vergunning op grond van de wet. De regeling is op 1 juni 1991 in werking getreden. Nadat de wettelijke regeling ruim twee jaar van kracht was, is aan SGBO (Sociaal Geografisch en Bestuurskundig Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) opdracht gegeven tot het uitvoeren van een evaluatie-onderzoek.

Ofschoon uit het rapport naar voren komt dat er op zich nog ruimte voor en noodzaak tot verbetering is, blijkt daaruit tevens dat er sinds de invoering van de regeling betreffende paracommercialisme in de wet een belangrijke positieve ontwikkeling is waar te nemen in de beteugeling van het verschijnsel paracommercialisme. Ik heb de indruk dat de wettelijke regeling, uitgaande van zelfregulering, tot een redelijk positief resultaat heeft geleid.

Niettemin signaleert het rapport een aantal beperkingen en knelpunten in de wettelijke regeling, die ik hier kort noem:

– de invoeringstermijn van negen maanden die gemeenten hadden om de verleende vergunningen te beoordelen is veelal (te) kort gebleken;

– de regeling wordt door gemeenten en horeca-organisaties nogal eens verschillend uitgelegd (het interpretatieverschil betreft vooral de vraag of gemeenten voorschriften en beperkingen kunnen of moeten stellen);

– de reikwijdte van de regeling is beperkt tot het verstrekken (schenken) van alcoholhoudende dranken en betreft slechts instellingen die niet door gemeenten zelf worden geëxploiteerd;

– de procedure wordt door gemeenten, die van mening zijn dat aan geen enkele vergunning voorschriften en beperkingen behoeven te worden verbonden, als (te) zwaar ervaren;

– bepaalde mogelijkheden worden gezocht en benut om onder de werking van de wettelijke regeling uit te komen;

– de wettelijke regeling kent als zodanig slechts één sanctiemogelijkheid, te weten het intrekken van de vergunning Drank- en Horecawet, die als zeer zwaar wordt ervaren en derhalve weinig wordt toegepast.

Aanbevelingen uit het onderzoeksrapport

Teneinde deze beperkingen en knelpunten te kunnen ondervangen is in het rapport een drietal aanbevelingen gedaan: één voor de horeca-instellingen, één voor de gemeenten en één voor de wetgever. In het navolgende concentreer ik mij op de aanbeveling die gericht is tot de wetgever. Deze houdt in dat zowel wat betreft de gebrekkige controlemiddelen als wat betreft de beperkte sanctiemogelijkheden, de wettelijke regeling zou moeten worden aangepast. Binnen het kader van deze aanbeveling worden twee concrete suggesties gedaan.

De eerste suggestie houdt in de bevoegdheid als bedoeld in artikel 57a van de wet (vordering tot verbod tot uitoefenen van horeca- of slijtersbedrijf) tevens van toepassing te verklaren op artikel 3a van de wet. Als gevolg daarvan zouden instellingen kunnen worden getroffen door een verbod tot het uitoefenen van hun paracommerciële activiteiten, indien zij handelen in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen. Deze voorgestelde uitbreiding van artikel 57a van de wet is evenwel inmiddels achterhaald. Met ingang van 1 juli 1994 is namelijk in het Burgerlijk Wetboek (BW) reeds voorzien in een ruimere, algemene regeling van de bevoegdheid van bepaalde rechtspersonen om ter bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen een rechtsvordering in te stellen. De reikwijdte van de in de artikelen 3:305a en 3:305b van het BW neergelegde bevoegdheid is ruimer dan die van artikel 57a van de wet en voldoet reeds aan de strekking van de aanbeveling. Ingevolge de artikelen 3:305a en 3:305b van het BW hebben bepaalde rechtspersonen de bevoegdheid een rechtsvordering in te stellen die strekt tot bescherming van de (gelijksoortige) belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge de statuten behartigen, respectievelijk voor zover bij of krachtens de wet de behartiging van deze belangen aan die rechtspersonen is opgedragen. Tot die rechtspersonen behoren verenigingen, stichtingen en bedrijf- en produktschappen. Doordat de bevoegdheid algemeen is omschreven («bescherming van de belangen van andere personen») valt daaronder niet alleen de bevoegdheid tot het vorderen van een verbod tot uitoefening van een bedrijf zonder vergunning, maar ook de in de aanbeveling bedoelde bevoegdheid tot het vorderen van een verbod tot uitoefening van een bedrijf is strijd met de aan een vergunning verbonden voorschriften en beperkingen. In de memorie van toelichting op het desbetreffende wetsvoorstel is uitdrukkelijk gesteld dat het vorderingsrecht van belangenorganisaties niet is beperkt tot enkele met name genoemde vorderingen, maar dat – behoudens een vordering tot schadevergoeding te voldoen in geld – in beginsel iedere vordering ingesteld kan worden, zoals het vragen van een bevel of een verbod (eventueel op straffe van verbeurte van een dwangsom), nakoming van een contract of een verklaring voor recht (Kamerstukken II 1991/92, 22 486, nr. 3).

De tweede suggestie strekt ertoe het overtreden van voorschriften en beperkingen die ingevolge artikel 3a van de wet aan vergunningen (kunnen) zijn gesteld, aan te merken als een strafbaar feit. Strafrechtelijke sanctionering zou de mogelijkheid bieden hechtenis of geldboete op te leggen aan (bestuurders van) sportverenigingen en sociaal-culturele instellingen, indien de in verband met paracommercialisme gestelde vergunningsvoorschriften niet zijn nageleefd. Mijns inziens is het strafrecht hier echter geen geschikt handhavingsinstrument, gelet op de aard en de zwaarte van normovertredingen waar het hier om gaat. De huidige tendens in wetgeving is strafrechtelijke sanctionering te beperken tot normschendingen die een meer schokkend dan wel ingrijpend effect hebben op de rechtsorde. Overtreding van regels betreffende paracommercialisme behoort daar niet toe. Bovendien zou strafrechtelijke sanctionering aldus leiden tot ongewenste verzwaring van lasten op het terrein van de rechtshandhaving. Mede daardoor zou de daadwerkelijke handhaving van de voorschriften langs deze weg onzeker zijn, gegeven de dan bestaande afhankelijkheid van capaciteit en prioriteitsstelling van opsporings- en vervolgingsautoriteiten.

De achterliggende gedachte bij dit voorstel verdient overigens wel aandacht. Op grond van de wet beschikt de gemeente slechts over het zware – en daardoor niet vaak toegepaste – middel van intrekking van de vergunning, indien is gehandeld in strijd met ingevolge de artikelen 3a of 3b van de wet aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen (artikel 31, tweede lid, onder a, van de wet). Intrekking van de vergunning betekent dat de desbetreffende vereniging of stichting geheel zou worden «drooggelegd». Dit zal veelal niet beschouwd worden als een proportionele sanctie ten opzichte van een gepleegde overtreding van voorschriften en beperkingen die ter voorkoming van ongewenste mededinging zijn verbonden aan een vergunning. De gedachte achter het voorstel is dan ook dat een meer passend handhavingsmiddel toegepast zou moeten kunnen worden. In dit verband wordt de aandacht erop gevestigd dat gemeenten gebruik kunnen maken van een handhavingsmiddel waarover zij beschikken sinds de nieuwe Gemeentewet per 1 januari 1994 in werking is getreden. Ingevolge artikel 136 Gemeentewet is het College van Burgemeester en Wethouders bevoegd de naleving van wettelijke voorschriften, met de uitvoering waarvan het gemeentebestuur is belast, af te dwingen door middel van het opleggen van een zogenaamde last onder dwangsom. Met een dwangsombeschikking kan ook de naleving worden afgedwongen van verplichtingen die ingevolge die wettelijke voorschriften zijn gesteld, zoals in casu de aan een vergunning verbonden voorschriften en beperkingen. Indien het bestuursorgaan bevoegd is bestuursdwang toe te passen is het opleggen van een last onder dwangsom mogelijk, als het gelaedeerde belang zich daartegen niet verzet (met andere woorden: als het intrekken van de vergunning naar het oordeel van het bestuursorgaan een minder passend middel wordt geacht). De dwangsombevoegdheid is overigens ook een betrekkelijk zware sanctiebevoegdheid. Anders dan de in het rapport voorgestelde strafsanctie is het een sanctie die op maat gesneden toegepast moet worden. Overigens blijft ook hier – en bij elke andere sanctie – van belang of gemeenten prioriteit geven aan de uitvoering van een wettelijke regeling die met name vanuit het groepsbelang van de horeca-organisaties tot stand is gekomen. Gemeenten kunnen wat dat betreft echter door belanghebbende organisaties, zoals het Bedrijfschap Horeca, worden «uitgenodigd» om ter zake van een overtreding gebruik te maken van de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen (of, subsidiair, de vergunning in te trekken). Zij zouden daar om kunnen verzoeken als belanghebbenden. Ingevolge de Algemene wet bestuursrecht dient de gemeente daarop tijdig en gemotiveerd te reageren, waarna zonodig de mogelijkheid van bezwaar en beroep openstaat.

Conclusie

Het voorgaande leidt mij tot de conclusie dat er geen noodzaak is voor nieuwe wetgeving in de sfeer van de handhaving, gegeven de recent verruimde mogelijkheid voor privaatrechtelijke handhaving via het groepsactierecht en de mogelijkheid van bestuursrechtelijke handhaving via de Drank- en Horecawet en de Gemeentewet. Daarbij geldt overigens in alle gevallen dat de uitvoering en naleving van het beleid betreffende paracommercialisme een actieve inzet vereist vanuit de desbetreffende belangenorganisatie. Dan kunnen de wettelijk reeds beschikbare mogelijkheden maximaal worden benut. Zoals reeds blijkt uit het voorgaande, kom ik overigens tot de conclusie dat de in 1991 in de Drank- en Horecawet opgenomen regeling aantoonbaar positief heeft bijgedragen paracommerciële aktiviteiten zoveel mogelijk te beteugelen.

Het ligt in mijn voornemen de belangenorganisaties via een afschrift van deze brief te informeren.

De Minister van Economische Zaken,

G. J. Wijers

---

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.