23 900 XIII
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 1995

nr. 46
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG

Vastgesteld 13 juli 1995

De vaste commissie voor Economische Zaken¹ en de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer² hebben op 13 juni 1995 overleg gevoerd met minister Wijers van Economische Zaken en minister De Boer van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer over de wijziging van het Mijnreglement 1964 (brengen van stoffen in ondergrondse werken) (EZ-95–157).

Van het gevoerde overleg brengen de commissies bijgaand beknopt verslag uit.

Vragen en opmerkingen uit de commissies

Mevrouw Boers-Wijnberg (CDA) was tevreden over de in de wijziging van het Mijnreglement neergelegde zorgvuldige regelgeving, die zij onmisbaar vond uit een oogpunt van milieubescherming en veiligheidsbeleid. Het sprak haar aan dat een vergunning kan worden geweigerd op grond van toepassing van het Alara-principe en dat tijdige openheid over aanvragen van vergunningen een belangrijke voorwaarde is. Waar in het reglement alleen de term «opslag» wordt gebruikt, verbaasde het haar dat de minister in zijn begeleidend schrijven ook het woord «opberging» bezigt. Ook vond zij het niet consequent dat in het reglement afwisselend wordt gerekend met weken en maanden. In het verlengde van de rol die in het reglement is weggelegd voor overige overheden vroeg zij hoe wordt verzekerd dat ook de Staten-Generaal over de onderhavige kwesties kan blijven meedenken. Bij de ondergrondse opslag in Langelo is gebleken welke reacties opslag los kan maken.

Uit de nota van toelichting maakte mevrouw Boers op dat de wijziging van het Mijnreglement het niet gemakkelijker maakt om afvalstoffen in de ondergrond te brengen. Beide ministers moeten het immers goedkeuren. Hoewel voor het in mijnen opslaan van radio-actief afval geen speciale voorziening is opgenomen (het valt immers onder de Kernenergiewet) en de bewindslieden zich hierover ook niet hebben uitgesproken, ging zij er toch van uit dat voor dergelijke opslag een vergunning vereist zal zijn.

Gezien de onder de bevolking levende gevoelens op dit punt en de noodzaak om een groot maatschappelijk draagvlak te behouden vroeg zij de bewindslieden zich uit te spreken over de vraag hoe reëel het ondergronds opslaan van afvalstoffen en radio-actief afval is, of op korte termijn wordt.

Nu vergunningverlening niet nodig is voor het storten van stoffen die bij de mijnbouw vanuit de toegepaste techniek worden gebruikt en afgedankt, pleitte mevrouw Boers voor een duidelijke terugdringing van de lozing van schadelijke stoffen als boorgruis en dergelijke. Op zee moet dit anders worden uitgewerkt dan op land en dit moet ook aan de orde komen in het overleg over een te sluiten convenant. Tegen deze achtergrond drong zij er bij de minister van Economische Zaken op aan om Shell aan te spreken op haar houding in de affaire rond de Brent Spar, die erop neerkomt dat een beleid gericht op duurzame ontwikkeling per land verschillend wordt ingevuld.

Mevrouw Vos (GroenLinks) kon zich in grote lijnen verenigen met de wijziging van het Mijnreglement. Artikel 337, lid 2 legt de bewijslast voor het verkrijgen van een vergunning bij de aanvrager. Hij moet aannemelijk maken dat de gevolgen van opslag voor het milieu aanvaardbaar zijn. Hoe verhoudt dit zich tot artikel 343, lid 1a en artikel 344, lid 1, waar sprake is van «onaanvaardbaar nadelige gevolgen voor het milieu»? Biedt dit niet te veel ruimte voor activiteiten die schade toebrengen aan het milieu? Is het niet beter om dit te vervangen door de formulering uit artikel 337, lid 2?

Uit artikel 335, eerste lid, onderdeel b. maakte mevrouw Vos op dat voor gasopslag in lege gas- of olievelden geen vergunning vereist is. Zij was het er niet mee eens dat hiertegen geen bezwaren bestaan omdat het gaat om stoffen die voorafgaand de opslag al miljoenen jaren veilig in de ondergrond waren opgeslagen. Qua milieurisico is dit wellicht verdedigbaar, maar dat geldt niet zonder meer voor de veiligheidsrisico's. Waarom worden milieu- en veiligheidseffecten in dit geval uitgesloten geacht? Zij pleitte voor een andere formulering van dit artikel. Hoewel zij zich met de formulering van artikel 348 kon verenigen, wees zij erop dat in dit verband de mogelijkheid ontbreekt om nadere regels te stellen indien uit verstrekte gegevens blijkt dat onaanvaardbare milieuschade optreedt of de veiligheid onvoldoende is gewaarborgd. Daarom pleitte zij ervoor om (naar analogie van artikel 350, lid 2) aan dit artikel een daartoe strekkend derde lid toe te voegen.

Mevrouw Augusteijn-Esser (D66) herinnerde eraan dat de heer Eisma in het mondeling overleg van 1988 (20 918, nrs. 1 en 3) reeds opmerkte dat de mijnwetgeving gezien haar economische karakter niet het meest geschikte kader is voor de regeling van opslag en dat een integrale benadering via de Wet bodembescherming de voorkeur verdient. De onderhavige wijziging van het Mijnreglement beoogt voor opslag ondergronds eenzelfde soort beschermingsniveau te bieden als de milieuwetgeving die van toepassing is op bovengrondse opslag. Hoe denken de bewindslieden dit te realiseren en te handhaven, gezien de totaal verschillende omstandigheden? Ook zij wees erop dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen opslag en opberging. Zal (en zo ja, hoe?) bij de besluitvorming over het al dan niet verlenen van een vergunning voldoende aandacht worden besteed aan de milieu-effecten van zowel tijdelijke als permanente opslag van stoffen, naast factoren als de aard van de stof, het doel van de opslag en de opslagfaciliteit?

In de nota van toelichting wordt globaal aangegeven welke stoffen niet vergunningplichtig zijn. Hoe wordt bij het opslaan of terugvoeren van deze stoffen in de ondergrond aandacht besteed aan de milieubelangen? Is er een duidelijk overzicht van niet-vergunningplichtige stoffen die in de ondergrond verdwijnen? Zijn de meldingsplicht en de plicht tot het verrichten van metingen voldoende om de accumulatie van milieu-effecten te beperken die het gevolg is van het veelvuldig in lage concentraties inbrengen van niet-vergunningplichtige stoffen in de ondergrond? Hoe wordt schade geregeld die kan ontstaan doordat stoffen (niet afvalstoffen zijnde) in de ondergrond worden gebracht? Daarbij ware niet alleen te denken aan gas, maar bijvoorbeeld ook aan de opslag van CO₂. Waarom worden de in artikel 341, derde lid, genoemde voorwaarden niet verplicht aan een vergunning verbonden? Werkt dit geen willekeur in de hand? In welke gevallen worden alle voorwaarden aan een vergunning verbonden en in welke niet? Op welke stoffen is artikel 346 van toepassing? Welke hoeveelheden hiervan mogen in de ondergrond worden gebracht en hoe worden milieu-aspecten daarbij bezien? Waarom geldt de in artikel 348 bedoelde meldingsplicht niet voor het brengen van stoffen in bij mijnen behorende, ondergronds gelegen werken, voor zover dit noodzakelijk is voor het uitoefenen van het mijnbedrijf? In welke gevallen is dit noodzakelijk? Is het in dit kader brengen van stoffen in de ondergrond wel onderhevig aan andere verplichtingen zoals meting, telling en dergelijke? Zo neen, waarom niet en hoe denkt men het dan te controleren?

De heer Crone (PvdA) vond de in deze wijziging gerealiseerde combinatie van milieu- en mijnregelgeving een belangrijke verbetering. Het risico dat langs elkaar heen wordt gewerkt wordt hiermee verkleind en voor het eerst zijn er nu mogelijkheden om scherpere normen te hanteren voor ondergrondse opslag. Bij het opstellen van overige milieuwetgeving zou men een voorbeeld kunnen nemen aan de uit deze wijziging van het Mijnreglement blijkende interpretatie van het voorzorgsbeginsel: bij twijfel wordt geen vergunning verleend. De algemene normen moeten nog wel worden uitgewerkt in nadere regels. Welke procedure wordt daarbij gevolgd en op welke termijn is dit afgerond? Is het niet beter om aanpassing van besluiten of regels op een kortere termijn dan vier jaar mogelijk te maken? Omdat hierop andere wetgeving van toepassing is, richt het reglement zich niet op ondergrondse opslag van kernafval en dergelijke, maar aan welke soorten afval wordt dan wel gedacht? Betreft het afval dat vrijkomt bij winning van delfstoffen, of ook afval dat van elders afkomstig is? Welke eisen worden in dergelijke gevallen gesteld? Met instemming nam hij er kennis van dat bij de uitwerking van de algemene normen is voorzien in overleg met een ruim te interpreteren kring van betrokken gemeenten. Zijn vergunningaanvragen openbaar? Worden ze alle ter inzage gelegd en zo ja, hoe zullen concessiehouders daarop reageren? In dit verband wees hij erop dat het karakter van de mijnwetgeving met zich meebrengt dat oude vergunningen niet gemakkelijk worden gewijzigd. Betekent dit dat de nader uit te werken regels niet van toepassing zullen zijn op bestaande concessies?

De heer Van Erp (VVD) kon zich (sprekende namens de heer J.D. Blaauw) vinden in het onderhavige ontwerp-besluit.

Het antwoord van de bewindslieden

De minister van Economische Zaken deelde mede dat het gebruik van het woord «opberging» berust op een misverstand. Het gaat uitsluitend om «opslag». Hij zegde toe het parlement (achteraf) tijdig te informeren over vraagstukken die zich bij vergunningverlening voordoen. Twijfel aan het beschermingsniveau van de onderhavige regels vond hij niet terecht omdat dit gelijk is aan dat van de voorschriften die waren verbonden aan verleende ontheffingen op grond van het Lozingenbesluit. Vergunningaanvragen worden zonder uitzondering ter inzage gelegd. Voor nieuwe situaties moeten ook bestaande concessiehouders een nieuwe vergunning aanvragen. Omdat op oude gevallen het Lozingenbesluit van toepassing is, kan ervan worden uitgegaan dat ook die goed zijn geregeld. Het Burgerlijk Wetboek is van toepassing op schade die kan ontstaan doordat stoffen (niet afvalstoffen zijnde) in de ondergrond worden gebracht.

Verwijdering van radio-actief afval hoort niet thuis in het algemeen kader voor opslag. Wel komt het regelmatig aan de orde in het kader van de Kernenergiewet. Het is niet de bedoeling van het kabinet om over te gaan tot ondergrondse opslag van radio-actief afval. Wel vindt onderzoek plaats naar de mogelijkheden op dit gebied.

De minister onderstreepte dat afzinking van het boorplatform de Brent Spar ingevolge het Nederlandse beleid uitgesloten zou zijn. Het Nederlandse standpunt in dezen is tijdens de vierde Noordzee-ministersconferentie duidelijk verwoord door de minister van Verkeer en Waterstaat. Los van de vraag welke partij in deze kwestie in zijn gelijk staat, voegde hij hier persoonlijk aan toe, de negatieve beeldvorming die het gevolg is van deze affaire te beschouwen als een uiterst ongelukkige ontwikkeling. Hij was voornemens om zich tegenover Shell in die zin te uiten indien zich daartoe een geschikte gelegenheid voordoet.

Voor een discrepantie tussen de formuleringen in de artikelen 337, 343 en 344, vreesde de minister niet. Deze artikelen hebben dezelfde strekking. Op de nadere uitwerking hiervan wordt nog schriftelijk teruggekomen. De minister had niet de indruk dat er in het algemeen grote risico's verbonden zijn aan opslag als bedoeld in artikel 335. Een vergunning hiervoor is niet verplicht, maar wel moet de betrokken mijnbouwonderneming een veiligheids- en gezondheidsdocument, alsmede een gedetailleerd veiligheidsrapport overleggen en worden alle procedures en processen aan een risico-analyse onderworpen. Pas als de onderneming het Staatstoezicht heeft overtuigd, wordt toestemming gegeven. Ten slotte zegde hij toe, de commissie binnen twee weken schriftelijk te antwoorden op vragen van technische aard.

De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer releveerde dat inzake de ondergrondse opslag van radio-actief en overig gevaarlijk (toxisch) afval een beleid wordt gevoerd dat is gestoeld op de brief die haar voorganger op 14 mei 1993 aan de Kamer schreef (23 263, nr. 1). Die brief behandelt niet alleen de modaliteiten op dit gebied, maar benadrukt vooral ook de onwenselijkheid van dergelijke opslag. Voorop staat in dezen de bevordering van preventie en hergebruik, waarbij de «ladder van Lansink» een belangrijke rol speelt. Voor de tijdelijke (100 jaar) opslag van radio-actief afval is de Covra opgericht. Omdat men voorlopig met deze capaciteit nog goed uit de voeten kan is er geen aanleiding om nu al voorbereidingen te treffen voor opslag in ondergrondse faciliteiten. Mocht het wel zover komen, dan moet worden gehandeld volgens de regels van de Kernenergiewet, die onder andere eisen stelt aan de terugneembaarheid van het depot. Hierop richt zich het Ilona-onderzoek, waarover de minister van Economische Zaken rapporteert. Besluitvorming over de opslag van overig gevaarlijk (toxisch) afval vindt plaats in het kader van de milieuwetgeving. Om de opslag van dit soort afval zoveel mogelijk te beperken, wordt grote nadruk gelegd op preventie en hergebruik, maar mocht het niet anders kunnen dan moeten ook hierbij hoge eisen worden gesteld aan de terugneembaarheid ervan.

Nadere gedachtenwisseling

Mevrouw Boers-Wijnberg (CDA) waardeerde het dat de bewindslieden in dit overleg duidelijkheid hebben willen geven en dat wordt gekozen voor voortzetting van het beleid zoals dit in de brief van mei 1993 uiteen is gezet. Zij onderschreef dat bij ondergrondse opslag van radio-actief afval eisen moeten worden gesteld aan de terugneembaarheid, maar onderstreepte dat in voorgaande discussies steeds is benadrukt dat een dergelijke opslag eventueel pas op zeer lange termijn wordt overwogen. Verder vroeg zij een nadere rapportage over het contact met Shell over de affaire Brent Spar.

Mevrouw Vos (GroenLinks) zette nog vraagtekens bij de verdediging van het niet-vergunningplichtig doen zijn van ondergrondse opslag van gas. Zij drong erop aan om dit uit veiligheidsoverwegingen wel vergunningplichtig te maken. Haar eindoordeel over het ontwerp-besluit behield zij voor tot na ontvangst van de nadere schriftelijke antwoorden.

Mevrouw Augusteijn-Esser (D66) betreurde het dat nog onderzoek plaatsvindt naar de ondergrondse opslag van radio-actief afval, zeker omdat dit door het kabinet niet wordt overwogen. Zij onderkende dat bij dit soort opslag de terugneembaarheid van groot belang is, maar wees erop dat dit niet wegneemt dat het zeer de vraag is of in dit geval moet worden gekozen voor ondergrondse opslag. In lijn met eerder door haar fractie ingenomen standpunten verklaarde zij zich daar tegen.

De heer Crone (PvdA) ging ervan uit dat in het nadere schriftelijke antwoord zal worden bevestigd dat ook bij het in de ondergrond terugbrengen van afvalstoffen die zijn vrijgekomen bij de winning van delfstoffen, bepaalde milieu-grenswaarden niet worden overschreden. Verder had ook hij geen enkele behoefte aan ondergrondse opslag van radio-actief afval. Hij ging ervan uit dat het Ilona-onderzoek voortvloeit uit besluitvorming door het vorige kabinet.

De minister van Economische Zaken zegde toe nog schriftelijk terug te komen op het zijns inziens ten onrechte geconstateerde verschil in beschermingsniveau tussen de vergunningsprocedure en de algemene regeling. Hoewel hij ervan uitging dat hetgeen nu met de Brent Spar gebeurt, past in de wettelijke kaders van het vergunningverlenende land had hij er behoefte aan om tegenover Shell uiting te geven aan zijn gevoelen dat een en ander tegen de achtergrond van het Nederlandse beleid in dezen een erg ongelukkig beeld oproept. Op aandringen van de heer Crone (PvdA) (die erop wees dat het parlement deze zaak zo hoog opneemt dat wordt overwogen om hierover een brief te schrijven aan het Engelse parlement) zegde de minister toe, over het verloop van het gesprek verslag te doen op een wijze die past bij het type contacten dat hij met Shell heeft.

De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer onderstreepte dat er voor het kabinet geen enkele reden is om het eerder ingenomen, afwijzende standpunt over ondergrondse opslag van kernafval of overig gevaarlijk afval te heroverwegen. Om op alle eventualiteiten te zijn voorbereid wenste zij wel vast te houden aan voortzetting van het Ilona-onderzoek. Omdat zij de indruk had dat de koppeling tussen de Wet milieubeheer, de mijnwetgeving en het BAGA-besluit leidt tot onduidelijkheid over de vraag wat nu precies gevaarlijke afvalstoffen zijn, zegde zij toe de Kamer hierover nader schriftelijk te rapporteren.

De voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken,

H. Vos

De voorzitter van de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

Versnel-Schmitz

De griffier voor dit verslag,

De Vries

---

1 Samenstelling: Leden: Van Erp (VVD), ondervoorzitter, Blaauw (VVD), Van der Vlies (SGP), H. Vos (PvdA), voorzitter, Van Gelder (PvdA), Smits (CDA), Boers-Wijnberg (CDA), Ter Veer (D66), De Jong (CDA), Leers (CDA), Van der Hoeven (CDA), Remkes (VVD), Van Wingerden, Rabbae (GroenLinks), Jorritsma-van Oosten (D66), De Koning (D66), Voûte-Droste (VVD), Hessing (VVD), Vreeman (PvdA), Zonneveld (CD), Van Dijke (RPF), Van der Ploeg (PvdA), Van Zuijlen (PvdA), Van Walsem (D66) en Houda (PvdA). Plv. leden: De Korte (VVD), Van Rey (VVD), Van Middelkoop (GPV), Woltjer (PvdA), Sterk (PvdA), Van Rooy (CDA), Mateman (CDA), Ybema (D66), Wolters (CDA), Lansink (CDA), Terpstra (CDA), Weisglas (VVD), Nijpels-Hezemans (AOV), M.B. Vos (GroenLinks), Bakker (D66), Van Ardenne-van der Hoeven (CDA), Verbugt (VVD), Klein Molekamp (VVD), Witteveen-Hevinga (PvdA), Poppe (SP), Leerkes (Unie 55+), Verspaget (PvdA), Adelmund (PvdA) en Crone (PvdA).

2 Samenstelling: Leden: Lansink (CDA), Van Erp (VVD), Te Veldhuis (VVD), Van den Berg (SGP), Verspaget (PvdA), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Esselink (CDA), ondervoorzitter, M.M. van der Burg (PvdA), Versnel-Schmitz (D66), voorzitter, Van Gijzel (PvdA), Verbugt (VVD), Aiking-van Wageningen (AOV), Poppe (SP), Gabor (CDA), Jorritsma-van Oosten (D66), Augusteijn-Esser (D66), Duivesteijn (PvdA), Giskes (D66), Stellingwerf (RPF), Crone (PvdA), M.B. Vos (GroenLinks), Dijksma (PvdA), Klein Molekamp (VVD), Hofstra (VVD) en Assen (CDA).

Plv. leden: Biesheuvel (CDA), Blauw (VVD), O.P.G. Vos (VVD), Van Middelkoop (GPV), Houda (PvdA), Bukman (CDA), Van de Camp (CDA), Oudkerk (PvdA), Fermina (D66), Valk (PvdA), Van Blerck-Woerdman (VVD), Hendriks, Bijleveld-Schouten (CDA), Van 't Riet (D66), Reitsma (CDA), Huys (PvdA), De Graaf (D66), Leerkes (Unie 55+), Swildens-Rozendaal (PvdA), Oedayraj Singh Varma (GroenLinks), Witteveen-Hevinga (PvdA), Keur (VVD), H.G.J. Kamp (VVD) en Boers-Wijnberg (CDA).